ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LE CHAUFFAGE URBAIN :
UNE CONTRIBUTION
EFFICACE À LA
TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
INSUFFISAMMENT
EXPLOITÉE
Rapport public thématique
Synthèse
Septembre 2021
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent à la suite du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Un développement insuffisant de la chaleur
en réseau produite à partir d’énergies renouvelables
7
2
Un service public dont la planification et le
pilotage de la performance par les collectivités
locales doivent être améliorés
11
3
Le besoin d’une meilleure information
sur les données économiques du chauffage urbain
15
4
Des mesures de soutien au développement
du chauffage urbain pouvant être rationalisées
et renforcées
17
Récapitulatif des recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Ce rapport, résultat d’une enquête commune entre la Cour des comptes et
9 chambres régionales des comptes, cherche à analyser la manière dont l’État
et les collectivités territoriales compétentes répondent aux problématiques de
mise en œuvre de l’objectif national de développement des réseaux de chaleur
dans un contexte de politiques d’économie d’énergie .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Un développement insuffisant
de la chaleur en réseau produite
à partir d’énergies renouvelables
Par la loi du 17 août 2015 relative
à la transition énergétique pour la
croissance verte, la France s’est
fixé l’objectif de multiplier par cinq
entre 2012 et 2030 la quantité de
chaleur et de froid renouvelables
et de récupération livrée par les
réseaux de chaleur et de froid, ce qui
correspondrait à une production de
chaleur renouvelable représentant
3,4 millions de tonnes d’équivalent
pétrole en 2030 .
Schéma n° 1 : organisation d’un réseau de chaleur
Source : Cerema
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Lorsque les conditions sont réunies,
notamment la présence d’un parc
suffisamment dense de bâtiments
résidentiels ou tertiaires, les réseaux de
chauffage urbain
1
peuvent présenter
de réels avantages, notamment celui
de permettre le développement
d’installations de chaleur renouvelable,
dont les coûts de production sont de
surcroît plus stables que la chaleur
produite à partir d’énergies fossiles .
Schéma n° 2 : intérêt comparatif en 2019 des réseaux de chaleur
alimentés par des énergies renouvelables et de récupération (EnR&R)
en termes de contenu carbone
Source : MTE, projet de PPE
Ce mode de chauffage est diversement
utilisé en Europe, pour des raisons liées
notamment au poids de l’histoire, aux
choix de développement énergétique
ou aux conditions climatiques .
Néanmoins, les choix partagés au sein
de l’Union européenne en faveur des
énergies renouvelables font désormais
des réseaux de chaleur un outil de la
transition énergétique dans beaucoup
d’États membres . En France, leur
taux de pénétration est en-deçà de la
moyenne européenne mais, mesurée
par le taux d’incorporation des
énergies renouvelables, leur efficacité
environnementale est satisfaisante .
Les dispositifs de soutien existants
en France sont structurés de manière
comparable à ceux des principaux pays
d’Europe occidentale .
1
Un réseau de chaleur (ou réseau de chauffage urbain) est une installation de chauffage collectif
associant un ou plusieurs équipements de production de chaleur, un réseau de distribution et
plusieurs usagers qui achètent la chaleur à l’exploitant du réseau .
Un développement insuffisant
de la chaleur en réseau produite
à partir d’énergies renouvelables
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
2
Mtep : million de tonnes équivalent pétrole .
La tonne équivalent pétrole (tep) est une unité
de mesure de l’énergie correspondant au pouvoir calorifique d’un millier de tonnes de pétrole
moyenne .
1 TWh ≈ 86 000 tep .
Un développement insuffisant
de la chaleur en réseau produite
à partir d’énergies renouvelables
Graphique n° 1 : part des réseaux de chaleur dans l’approvisionnement
du secteur résidentiel et taux d’approvisionnement en énergies renouvelables
Source : International Energy agency, "District heating's share of residential energy demand and
share of renewable energy in district heating, 2017", IEA.
Ces dispositifs permettent d’obtenir
des résultats : entre 2012 et 2019,
la consommation de chaleur
renouvelable par les réseaux est
passée de 0,68 à 1,21 Mtep
2
, en
croissance de 10 % par an .
Leurs
émissions de gaz à effet de serre ont
baissé de 173 g/kWh à 107 g/kWh
et le nombre de réseaux neutres en
carbone est passé de 19 en 2013 à
154 en 2019, sur un total d’environ
800 réseaux .
Schéma n° 3 : enjeux de la consommation finale de chaleur en France en 2019
Source : MTE/SDES/CGDD, ADEME – Agence de la transition écologique, SCNU, retraitement Cour
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un développement insuffisant
de la chaleur en réseau produite
à partir d’énergies renouvelables
Alors que le potentiel de ces réseaux
est estimé à 5,8 Mtep, soit 10 % du
besoin national de chaleur, ces
développements restent toutefois
insuffisants .
La trajectoire actuelle
de développement se limite à
83 000 tep par an .
À ce rythme, la
chaleur renouvelable livrée en 2030
ne serait que de 2,26 Mtep, soit
significativement moins que l’objectif
fixé par la loi .
Pour augmenter le
rythme de développement et atteindre
cet objectif, il serait nécessaire à la
fois d’augmenter la part des énergies
renouvelables approvisionnant les
réseaux existants et de développer
de nouveaux réseaux .
Pour cela, il est
nécessaire que l’État accompagne
les collectivités du bloc communal,
compétentes en matière de création
et d'exploitation d'un réseau public de
chaleur ou de froid .
Tableau n° 1 : trajectoires théoriques et constatées de développement
des livraisons de chaleur renouvelable par les réseaux de chaleur
Source : LTECV, SNCU, traitement Cour
Un développement insuffisant
de la chaleur en réseau produite
à partir d’énergies renouvelables
Un développement insuffisant
de la chaleur en réseau produite
à partir d’énergies renouvelables
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
2
Un service public dont la
planification et le pilotage de la
performance par les collectivités
locales doivent être améliorés
Schéma n° 4 : répartition des rôles entre acteurs des réseaux de chaleur
Source : Cour des comptes
Les communes et dans certains
cas leurs établissements publics de
coopération sont compétents en
matière de création et d’exploitation
d’un réseau public de chaleur ou
de froid . Cette activité constitue un
service public industriel et commercial .
De la sorte, ces collectivités sont les
principaux acteurs du développement
et de l’exploitation de la chaleur en
réseau .
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Tableau n° 2 : mode de gestion des réseaux en nombre de réseaux
et en chaleur livrée
Un service public dont la planification
et le pilotage de la performance par les
collectivités locales doivent être améliorés
La planification territoriale de déve-
loppement de ces réseaux, qui leur
incombe, est insatisfaisante à tous
les échelons territoriaux .
Les SRCAE
3
intégraient peu la problématique .
L’élaboration des SRADDET et des
PCAET a pris du retard .
L’évalua-
tion complète de la manière dont ils
prennent en compte la problématique
des réseaux de chaleur n’est dès lors
pas encore rendue possible .
Les sché-
mas directeurs des réseaux de chaleur
que les communes et intercommunali-
tés disposant d’un réseau de chaleur et
de froid en service au 1
er
janvier 2009
devaient réaliser ne l’ont pas été au
niveau attendu .
La loi du 8 novembre
2019, dite loi énergie et climat, a gé-
néralisé cette obligation pour toutes
les collectivités disposant d’un réseau
et prévu la révision régulière de ces
schémas .
Il est toutefois trop tôt pour
en mesurer les effets .
Dans une logique d’amélioration
de la planification, les schémas
directeurs des réseaux de chaleur
devraient adopter une approche
multi-énergies, notamment pour
identifier les interactions entre les
réseaux d’électricité, de gaz et de
chaleur à des fins d’optimisation du
fonctionnement et des coûts .
Cette
approche devrait conditionner les
aides à l’investissement du fonds
chaleur .
En raison du poids des investissements
nécessaires pour la création d’un réseau
de chaleur, la majorité des réseaux de
chaleur publics (80 %) sont exploités
sous la forme d’une délégation de
service public .
Outre l’intérêt des
collectivités territoriales délégantes de
remettre en concurrence l’exploitation
des réseaux lorsque les conditions en
sont réunies, soit en principe au terme
3
SRCAE : schémas régionaux climat air énergie .
SRADDET : schémas régionaux d’aménagement,
de développement durable et d’égalité des territoires .
PCAET : Plans climat air énergie
territoriaux .
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un service public dont la planification
et le pilotage de la performance par les
collectivités locales doivent être améliorés
des délégations en cours, dont la
prorogation doit être décidée avec la
plus grande circonspection, le contrôle
de l’exploitant tout au long de la durée
d’exécution du contrat de délégation
devrait être renforcé .
L’enquête a permis de relever
plusieurs exemples où les contrôles
des collectivités délégantes étaient
lacunaires, en raison souvent de
l’absence de
ressources humaines ou
techniques adaptées . Pour cette raison
et pour mieux inscrire les réseaux de
chaleur et de froid dans l’aménagement
des espaces urbains, la compétence de
création, d’aménagement, d’entretien
et de gestion des réseaux de chaleur et
de froid urbain devrait être transférée
à tous les établissements publics de
coopération intercommunale de plus
de 20 000 habitants .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
3
Le besoin d’une meilleure
information sur les données
économiques du chauffage urbain
Le code de l’énergie prévoit la
collecte de données économiques et
statistiques sur l’activité des réseaux
de chaleur et de froid . La collecte des
données économiques est assurée par
une association représentative des
exploitants de réseaux (le syndicat
national du chauffage urbain et de la
climatisation urbaine – SNCU) pour
le compte du service de la donnée
et des études statistiques (SDES) du
ministère de la transition écologique .
Des contraintes liées à la préservation
des secrets industriels et commerciaux
des exploitants de réseau rendent
certaines données économiques peu
accessibles ou incertaines, notamment
quant au prix de vente de la chaleur . Il
conviendrait d’améliorer la diffusion
de ces données utiles pour l’État et
les collectivités locales délégantes,
tant pour la conduite de la politique
nationale de l’énergie que pour une
gestion mieux éclairée des réseaux .
Une meilleure information des
consommateurs favoriserait
également le développement
des réseaux de chaleur et de froid .
À cette fin, il serait souhaitable que
les collectivités délégantes publient
un rapport annuel sur les prix et la
qualité et le prix du service public
de chauffage urbain, à l’image de
l’obligation à laquelle elles sont déjà
tenues pour d’autres services publics
locaux .
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Source : Cerema, Fiche découverte, Prix de la chaleur et facturation
Le besoin d’une meilleure information
sur les données économiques
du chauffage urbain
Schéma n° 5 : répartition de la facture du réseau de chaleur
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
4
Des mesures de soutien
au développement du chauffage
urbain pouvant être rationalisées
et renforcées
L’État encadre, oriente et accompagne
le développement des réseaux de
chaleur au travers des actions mises en
œuvre essentiellement par le ministère
de la transition énergétique (direction
générale de l’énergie et du climat),
l’agence de l’environnement et de la
maîtrise de l’énergie (ADEME) et le
centre d’études et d’expertise sur les
risques, l’environnement, la mobilité
et l’aménagement (CEREMA) . Les
moyens consacrés par ces institutions
aux réseaux de chaleur sont modestes,
ils ne dépassent pas 20 agents à temps
plein pour un coût estimé à 1,5 M€
par an, auquel s’ajoute un 1,3 M€ pour
le soutien à la recherche ou à des
partenaires, soit un total de 2,8 M€ .
L’ ADEME en finance 90 % .
L’État a également mis en œuvre
des dispositifs de soutien nombreux
et variés . Le principal est le fonds
chaleur géré par l’ADEME, qui a
pour objet d’aider au financement
d’investissements dans des projets
de production de chaleur à partir
d’énergies renouvelables et de
récupération, ainsi que les réseaux
de chaleur et de froid liés à ces
installations . Ce fonds présente
l’avantage de compenser au moins
en partie le principal handicap des
réseaux de chaleur et de froid : le coût
élevé des investissements initiaux . Il a
apporté à ces réseaux un financement
de 110 M€ en 2019 .
18
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Hypothèses : en 2030, l’ensemble des réseaux de chaleur bénéficient du taux réduit de TVA
sur la fourniture ; le prix de la chaleur est inchangé en € constants, la part de consommateurs
résidentiels et la part de la fourniture dans la facture sont également inchangés.
Guide de lecture : si le taux moyen d’approvisionnement en chaleur renouvelable est de 70 %
et que 3,4 Mtep de chaleur renouvelable sont livrées, cela signifie que les réseaux ont livré au
total 4,9 Mtep de chaleur facturée avec l’avantage fiscal pour la part variable, soit une dépense
fiscale de 181 M€.
Source : Cour des comptes
Tableau n° 3 : évolutions possibles de la dépense fiscale à l’horizon 2030
Des mesures de soutien au développement
du chauffage urbain pouvant être rationalisées
et renforcées
Les réseaux de chaleur et de froid
alimentés pour plus de 50 % par des
énergies renouvelables permettent
à leurs usagers de bénéficier d’un
taux réduit de TVA (5,5 %) sur la part
de leur facture liée à la fourniture
d’énergie .
Cette dépense fiscale
est évaluée à 67 M€ par an .
Elle
présente un risque d’incompatibilité
avec la règlementation européenne
dès lors que, dans la facture des
consommateurs des réseaux non
éligibles, le taux de TVA est différencié
entre la part abonnement (5,5 %) et
la part liée à la fourniture d’énergie
(20 %) .
Comme la Cour l’a déjà relevé
dans de précédentes enquêtes
4
,
cette mesure constitue cependant
une mesure efficace et incitative
pour le développement des énergies
renouvelables .
Il existe diverses autres incitations
financières de soutien sous diverses
formes aux réseaux de chaleur et de
froid, de montants plus modestes,
parfois non évalués ou d’une faible
effi
cacité .
Par ailleurs, les dépenses de
raccordement aux réseaux de chaleur
étaient éligibles au crédit d’impôt pour
la transition énergétique, dont elles
ont toutefois peu bénéficié .
Elles le
sont également pour le bénéfice de
la prime de transition énergétique
(MaPrimeRenov), qui l’a remplacé
depuis 2020 .
Les aides au développement des ré-
seaux de chaleur et de froid pourraient
4
Communications adressées à la commission des finances du Sénat sur le fondement de l’article
58-2 de la LOLF, sur
l’évaluation des dépenses fiscales relatives au développement durable
(septembre 2016) et sur
les objectifs de soutien aux énergies renouvelables et de récupération
(avril 2018) .
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
prendre d’autres formes que le recours
à des financements publics .
Afin de favoriser les décisions
de raccordement dans les zones
desservies, il pourrait être envisagé
de modifier, sous certaines conditions,
les règles actuelles de partage
de l’amortissement des coûts de
raccordement à un réseau de chaleur
entre bailleurs et locataires, en
contrepartie des économies d’énergie
obtenues par cet investissement .
Dans les opérations d’aménagement,
il pourrait également être décidé
d’étendre (dans le code de l’urbanisme)
la possibilité de conditionner
l’autorisation de construire à la
réalisation et au financement par
l’aménageur des travaux nécessaires
à la viabilité des réseaux de chaleur et
de froid, au même titre que les autres
réseaux, notamment de gaz naturel .
Plus généralement, le développement
des réseaux de chaleur, qui fait l’objet
de la présente enquête, ne pourra à
l’avenir être dissocié, dans le cadre
de la transition énergétique et de
l’objectif de neutralité carbone, ni
d’une amélioration de la performance
énergétique d’ensemble des secteurs
desservis en termes d’isolation
thermique, ni d’une possible
augmentation de la demande de froid .
Les politiques de développement
des réseaux devront tenir compte de
ces évolutions de la demande des
consommateurs .
Des mesures de soutien au développement
du chauffage urbain pouvant être rationalisées
et renforcées
21
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Récapitulatif
des recommandations
Orientation n° 1 : accroître les
performances énergétiques et
environnementales des réseaux de
chaleur
1.
Conditionner les aides du fonds
chaleur pour la création de nouveaux
réseaux de chaleur à la réalisation
d’un diagnostic multi-énergie
(DGEC,
DGCL et ADEME – Agence de la
transition écologique, 2025)
;
7.
Identifier les réseaux de
chaleur concernés par le système
communautaire d’échange de quotas
d’émission et élaborer pour ces
réseaux un plan d’action en faveur
d’un approvisionnement moins
émetteur de gaz à effet de serre
(DGEC, immédiat)
;
Orientation n°2 : mieux prendre
en considération les usagers de ce
service public
2.
Rendre obligatoire pour chaque
réseau local la création d’un comité
des usagers
(DGCL, 2021)
;
3.
Inscrire dans le CGCT l’obligation
pour les propriétaires de réseaux
de chaleur et de froid d’établir un
rapport annuel sur le prix et la
qualité du service public en vue de
sa présentation devant l’assemblée
délibérante et devant le comité des
usagers
(DGCL, 2021)
;
4.
Revoir par voie législative pour les
bailleurs et les locataires sociaux et
privés les règles relatives au partage
de l’amortissement des coûts de
raccordement à un réseau de chaleur
(DGEC, DHUP, DGCL 2021)
;
Orientation n° 3 : rendre plus
efficients l’organisation et le
pilotage des réseaux de chaleur
5.
Attribuer de plein droit l’exercice
de la compétence de création,
d’aménagement, d’entretien et de
gestion des réseaux de chaleur et
de froid urbains aux établissements
publics de coopération
intercommunale de plus de
20 000 habitants
(DGCL, 2021)
;
6.
Inclure dans l’enquête
administrative annuelle sur les
réseaux de chaleur les données
économiques actuellement
demandées dans l’enquête
statistique annuelle et en améliorer la
diffusion
(CGDD et DGEC, immédiat)
;
8.
Compléter le code de l’urbanisme
pour appliquer aux réseaux de
chaleur les dispositions relatives
au développement des réseaux de
distribution du gaz et de l’électricité
dans les opérations d’aménagement
(DGEC, DHUP, immédiat)