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Synthèse du rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale - Exercice 2022
La mission de certification et ses enjeux
La mission confiée à la Cour
La Cour des comptes établit
chaque année, en application de
l’article LO 132-2-1 du code des
juridictions financières, un rapport
sur la certification des comptes du
régime général de sécurité sociale,
qu’elle remet au Parlement et au
Gouvernement.
Pour exercer cette mission, la Cour
applique les normes internationales
d’audit (ISA).
La Cour formule sur les comptes une
opinion motivée et indépendante,
après avoir collecté les éléments qui lui
permettent d’apprécier la régularité et la
sincérité des comptes du régime général
de sécurité sociale et la fidélité de l’image
que donnent les comptes sur le résultat,
la situation financière et le patrimoine de
ce régime.
Le champ de la certification
Le rapport annuel de la Cour présente
dix opinions
:
l
six
portent sur les comptes respectifs
de l’activité de recouvrement et des
branches maladie, accidents du travail-
maladies professionnelles (AT-MP),
famille, vieillesse et autonomie ;
l
quatre
concernent les comptes
des organismes nationaux : Agence
centrale des organismes de sécurité
sociale (Acoss), Caisse nationale
d’assurance maladie (Cnam), Caisse
nationale des allocations familiales
(Cnaf) et Caisse nationale d’assurance
vieillesse (Cnav). Les comptes de la
Caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie (CNSA) sont ceux de la
branche autonomie.
L’activité de recouvrement, c’est-à-dire
le réseau des Urssaf et des CGSS
outre-mer, concerne les cotisations et
contributions sociales, les impôts et
taxes affectées et les produits divers,
pour le régime général et pour d’autres
attributaires (autres régimes et
organismes de sécurité sociale, Unédic,
État, etc.).
Les prélèvements publics mis en
recouvrement par ce réseau pour
les branches du régime général
et d’autres attributaires ont atteint
559,5 Md€, dont 430,7 Md€ pour le
régime général et 128,8 Md€ pour les
autres attributaires.
Les prélèvements sociaux soumis à certification
CERTIFICATION DES COMPTES
DU RÉGIME GÉNÉRAL
DE SÉCURITÉ SOCIALE -
Exercice 2022
Points essentiels
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Synthèse du rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale - Exercice 2022
La mission de certification et ses enjeux
Les charges soumises à certification
À titre principal, les charges soumises
à certification correspondent à des
prestations des branches du régime
général et à des prestations de solidarité
versées par les caisses d’allocations
familiales pour le compte de l’État (aides
au logement, AAH, prime d’activité) et
des départements (RSA).
En 2022, ces charges ont atteint
556,2 Md€, soit 21 % du PIB, dont
503,9 Md€ pour les branches du
régime général.
Autonomie
7 %
Maladie
45 %
AT-MP
3 %
Famille
18 %
Vieillesse
28 %
Source : Cour des comptes
Charges du régime général (en % des charges de 2022)
Compte tenu des autres produits et
transferts internes à la sécurité sociale,
ainsi que du financement de dépenses
par
l’État
et
les
départements
(105,3 Md€, contre 103,4 Md€ en 2021),
les montants de produits relevant de
la mission de certification de la Cour
ont atteint
664,8 Md€ (25,2 % du PIB)
en 2022
, dont 483,8 Md€ pour les
branches du régime général.
Répartition entre les attributaires en 2022 (Md€)
A-A : Agirc-Arrco FC : France compétences
Source : Cour des comptes
Vieillesse
120,8
Autonomie
35,0
Unédic
42,7
A-A
6,8
Famille
52,3
AT-MP
14,4
Maladie
208,1
FSV : 19,6
CPSTI : 3,3
CADES : 18,3
AOM : 10,5
FC : 8,8
DIVERS : 18,9
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Synthèse du rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale - Exercice 2022
Depuis l’exercice 2006, la certification
des comptes apporte une contribution
déterminante à la transparence et à la
fiabilisation des comptes de la sécurité
sociale :
- le degré de fiabilité des comptes du
principal régime de sécurité sociale fait
l’objet d’une opinion indépendante et
motivée ;
- les constats de la Cour sur l’efficacité
des dispositifs de contrôle interne
fournissent des indications précises
pour améliorer le paiement à bon
droit des prestations sociales et
l’exhaustivité de la collecte des
prélèvements sociaux.
Dans le rapport sur la certification des
comptes du régime général de sécurité
sociale, la Cour distingue :
- les « anomalies significatives » qui
traduisent des désaccords sur les
comptes d’une part ;
- les « insuffisances d’éléments
probants », qui reflètent des
incertitudes sur les montants
comptabilisés d’autre part.
L’apport de la certification des comptes
Les opinions de la Cour sur les comptes 2022
Pour l’exercice 2022, la Cour :
l
refuse de certifier les comptes de la
branche famille et de la Cnaf
(la Cour
avait certifié avec réserve les comptes
2021) ;
l
certifie avec réserve les comptes
des quatre autres branches de
prestations du régime général ;
l
certifie avec réserve les comptes
de l’activité de recouvrement
(que la
Cour avait refusé de certifier en 2021) ;
l
certifie avec réserve les comptes
des organismes nationaux.
Pour
l’avenir, l’évolution des constats de la
Cour dépend du
renforcement des
moyens affectés à la conduite des
chantiers de grande ampleur relatifs
aux systèmes d’information et au
contrôle interne
, afin de maîtriser
les risques financiers qui affectent
les prélèvements sociaux (non-
exhaustivité) et les prestations (erreurs
d’attribution et de calcul), et de
l’amélioration de la justification des
enregistrements et des estimations
comptables
.
Au total, la Cour formule
54 observations sur l’ensemble
des branches et de l’activité de
recouvrement du régime général.
Elle relève 11 anomalies comptables
significatives, contre 14 en 2021
(- 3) et 43 insuffisances d’éléments
probants, contre 40 en 2021 (+ 3).
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Synthèse du rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale - Exercice 2022
Les principaux constats de la Cour
sur les comptes 2022
1 - L’exercice 2022 s’inscrit dans le contexte particulier des suites du refus
de certifier les comptes de l’activité de recouvrement pour 2021 et des
conséquences que le Parlement en a tirées dans la LFSS pour 2023
La Cour avait relevé dans son rapport
de certification des comptes du régime
général de 2021 que la comparabilité
des produits de cotisations et de
contributions sociales des travailleurs
indépendants et des résultats de
leurs attributaires entre les exercices
2020 et 2021 n’était pas assurée. Ce
désaccord majeur sur les comptes
avait conduit la Cour à refuser de
certifier les comptes de l’activité de
recouvrement de 2021.
Afin d’assurer la comparabilité de
l’exercice 2022 par rapport à l’exercice
2021, la Cour a demandé dans le
cadre de son audit l’établissement
de comptes
pro forma
de l’exercice
2021. Cette demande n’a pas été
suivie. Si cela avait été le cas, il aurait
été constaté, pour le régime général,
un déficit
pro forma
pour 2021 de
27,7 Md€, après neutralisation de
l’effet en 2021 de la régularisation
des acomptes provisionnels appelés
en 2020.
Dans le contexte où le législateur
organique a précisément prévu
l’instauration d’une loi d’approbation
des comptes de la sécurité sociale, la
Cour considère que la modification par
la loi des tableaux d’équilibre doit être
présentée dans les états financiers de
l’exercice 2022, au titre du rappel des
comptes de 2021. Ce
désaccord relatif
à la présentation des produits de
prélèvements sociaux des travailleurs
indépendants entre les exercices
2021 et 2022 affecte les comptes
de l’activité de recouvrement ainsi
que les soldes de l’exercice 2021 des
branches maladie, famille et vieillesse
et, dans une moindre mesure, de
la branche autonomie du régime
général,
conduisant la Cour à constater
une anomalie significative affectant
chacun de ces jeux de comptes.
La modification des tableaux
d’équilibre par le Parlement lors de
l’adoption de la LFSS pour 2023
Les tableaux d’équilibre sont établis
à partir du compte de résultat des
branches du régime général ou de
l’ensemble des régimes de base. Ils
présentent un montant agrégé de
« recettes » (correspondant aux produits
des comptes, après retraitement),
un montant agrégé de « dépenses »
(correspondant aux charges des
comptes, après retraitement) et un
« solde » qui correspond exactement au
résultat constaté dans les comptes de
chaque branche.
Lors de l’examen du PLFSS pour
2023, le Parlement a modifié les
tableaux d’équilibre du régime
général et des régimes obligatoires
de base de sécurité sociale.
En effet,
il a approuvé pour 2021 un montant
de recettes des branches du régime
général de 5 Md€ inférieur à celui
ressortant des comptes approuvés par
ces branches, du fait d’une correction
portant sur ces produits. Le déficit
est affecté pour le même montant
(27,7 Md€ au lieu de 22,7 Md€).
Les organismes nationaux du régime
général et leurs tutelles ont fait le choix
de ne pas modifier la présentation des
comptes et uniquement d’expliquer
dans les annexes aux comptes des
branches du régime général les données
figurant au sein du tableau d’équilibre
approuvé par la LFSS pour 2023.
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Synthèse du rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale - Exercice 2022
La Cour considère que la seule
information donnée dans l’annexe aux
comptes de l’activité de recouvrement et
des branches concernées pour l’exercice
2022 ne permet pas d’apprécier de façon
satisfaisante les effets de cette atteinte
à l’image fidèle des comptes de 2021,
rappelés dans ceux de l’exercice de 2022.
En outre, cette présentation ne rend
pas compte de la portée des décisions
adoptées par le Parlement lors de
l’examen du projet de LFSS pour 2023.
2 - L’exercice 2022 reste affecté par les conséquences de la crise sanitaire
S’agissant de
l’activité de
recouvrement
, des mesures
exceptionnelles avaient été prises
dans le contexte de la crise sanitaire.
L’Acoss a continué de suspendre en
2022 l’application d’une partie des
dispositifs de contrôle interne, en
l’absence d’une reprise complète des
mesures habituelles et automatisées
de recouvrement amiable et forcé
des créances. Les créances des Urssaf
vis-à-vis des cotisants, qui s’inscrivent
à un niveau encore élevé, sont
particulièrement exposées aux risques
de non-recouvrement et de prescription.
Pour
la branche maladie
, l’exercice
2022 est l’année de sortie de crise
avec, au fil des mois, une nette
réduction du montant des dépenses
liées à la crise sanitaire. Néanmoins,
certaines mesures exceptionnelles
(comme les indemnités journalières
dérogatoires ou la garantie de
financement des établissements de
santé) ont été maintenues tout au
long de l’année et plusieurs dispositifs
de contrôle ont été allégés (sur les
indemnités journalières) ou suspendus
(sur la tarification des séjours par les
établissements de santé).
3 - Une évolution contrastée en 2022 des dispositifs de maîtrise des risques financiers
L’importance des erreurs qui
affectent les prestations versées et
comptabilisées par rapport aux
règles de droit qui s’appliquent à leur
attribution ou à leur calcul affecte
la correcte représentation que
donnent les comptes des branches
de prestations de leurs droits et
obligations à l’égard de leurs principaux
tiers : les assurés, les allocataires, les
professionnels et établissements de
santé réglés en tiers payant.
La principale caractéristique de
l’exercice 2022 en matière de contrôle
interne reste la dégradation de la
capacité des dispositifs de maîtrise des
risques à prévenir les risques de portée
financière, avec des évolutions variables
selon les branches.
Alors que des progrès avaient été
relevés par la Cour en 2021 pour la
branche vieillesse
, sous l’effet d’une
mobilisation accrue de la caisse
nationale et du réseau pour prévenir les
erreurs de liquidation des prestations,
les erreurs continuent en 2022 à
s’inscrire à un niveau élevé (15 % des
dossiers), tout particulièrement parmi
les principaux organismes de la branche.
Concernant la
branche maladie
,
les erreurs qui affectent les
remboursements de frais de santé sont
en hausse : la fréquence des erreurs
affectant les remboursements de
frais de santé atteint plus de 10 % des
remboursements. Les erreurs relatives
aux indemnités journalières restent à
un niveau élevé (9,4 % des dossiers).
Pour l’ensemble des branches de
prestations du régime général, les
valeurs des indicateurs de risque
financier résiduel atteintes en 2022 sont
éloignées des objectifs fixés par leurs
conventions d’objectifs et de gestion
avec l’État pour la période 2018-2022.
Une prestation de retraite
nouvellement attribuée sur sept a
été affectée d’au moins une erreur
de portée financière en 2022, comme
en 2021. C’est également le cas d’une
indemnité journalière sur dix.
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Synthèse du rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale - Exercice 2022
Le montant agrégé des erreurs
affectant les règlements de frais de
santé en 2022 atteint 3,4 Md€, mais
il s’agit d’un montant
a minima
(en particulier, il ne couvre pas les
règlements erronés du fait de droits
maintenus ouverts à tort en faveur de
certains assurés, ni les séjours dans
les hôpitaux publics et privés non
lucratifs).
4 - La situation de la branche famille conduit la Cour à constater qu’elle n’est
pas en mesure d’en certifier les comptes
La situation de la branche famille
est plus préoccupante que celle des
autres branches.
Après avoir pris en
compte les difficultés rencontrées
pour mettre en œuvre la réforme des
aides au logement de 2021, la Cour
avait insisté dans le précédent rapport
de certification sur la dégradation
continue ou l’absence d’inflexion
notable des performances de la
branche famille en matière de maîtrise
des risques, relevant l’efficacité
déclinante des dispositifs mis en
œuvre et l’anticipation insuffisante des
adaptations rendues nécessaires par
les réformes. La situation a peu évolué
en 2022.
Un quart des montants versés en
2022 au titre de la prime d’activité est
affecté d’erreurs non corrigées neuf
mois après leur paiement.
Cette proportion est de près d’un
sixième pour le revenu de solidarité
active (RSA) et d’un huitième pour les
aides au logement.
La fraude aux prestations sociales
À la suite de l’application de la feuille
de route interministérielle fixée en
décembre 2020 et en réponse aux
demandes de la Cour :
l
l’
assurance maladie
a poursuivi et
étendu sa démarche d’estimation de la
fraude à plusieurs domaines en 2022
(médecins généralistes, transporteurs,
masseurs-kinésithérapeutes,
pharmaciens), confirmant l’enjeu
significatif de la fraude, le total des
estimations réalisé s’établissant entre
0,9 et 1,3 Md€ sur ce seul périmètre ;
l
la
branche vieillesse
a produit
une première estimation de la
fraude en 2022 (0,2 Md€) qui, si elle
présente des limites relevées dans
les fondements de l’opinion sur les
comptes de la branche vieillesse,
s’inscrit dans une démarche positive ;
l
la
branche famille
pour sa part
n’a pas réitéré l’enquête qu’elle
conduisait chaque année, l’estimation
de la fraude étant désormais biennale.
Le refus de certifier les comptes de la
branche
l
une nouvelle dégradation de
l’indicateur de risque financier
résiduel à 24 mois, à 7,6 % pour les
prestations versées en 2021 (contre
7,1 % pour celles versées en 2020 et
5,5 % pour celles versées en 2019),
soit 5,8 Md€ d’indus et de rappels qui
ne seront jamais détectés, ce montant
ayant doublé en quatre ans ;
l
malgré l’évolution de ces
indicateurs, le maintien des contrôles
à un niveau inférieur à la situation
antérieure à la crise sanitaire et un
allègement des supervisions de
l’ordonnateur, visant à s’assurer de la
qualité des liquidations ;
l
le renvoi de la constatation
de progrès à des évolutions qui
constituent deux chantiers essentiels
mais dont les effets ne seront effectifs
qu’à moyen terme.
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Synthèse du rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale - Exercice 2022
5 - Les nouveaux outils informatiques connaissent des difficultés de mise en
œuvre qui appellent une évolution des dispositifs de maîtrise des risques
Le
développement des télétransmis-
sions et des échanges dématérialisés
entre les bénéficiaires des prestations
sociales et les organismes, accéléré
par la crise sanitaire, s’est poursuivi
en 2022.
Alors que les déclarations des
bénéficiaires des prestations versées
par la
branche famille
comportent de
fréquentes erreurs, volontaires ou non,
le dispositif ressources mensuelles
(DRM) fournit la possibilité de faire
reposer sur des tiers de confiance
l’acquisition des données relatives aux
montants de salaires et de prestations
sociales.
Pour la
branche vieillesse
, le nouveau
système de fiabilisation des carrières
se met en place très progressivement.
Malgré un effort d’actualisation des
données présentes au répertoire
d’échanges inter-régimes (EIRR)
intervenu en 2021, les majorations
de pensions de réversion et du
minimum contributif en attente de
calcul demeurent très nombreuses
en 2022, ce qui introduit un aléa sur
la réalisation de cette charge et sur
l’estimation de sa provision.
S’agissant de la
branche maladie
,
les projets informatiques portant
sur la liquidation des prestations
en nature
(METEORe)
et celles des
indemnités journalières
(ARPEGE)
,
le remplacement du logiciel du
service médical
(MATIS)
ou encore
le développement de la prescription
électronique connaissent des délais
de mise en œuvre qui s’allongent,
alors que ces outils, associés à
une augmentation des contrôles
a posteriori, sont essentiels pour
assurer la fiabilisation de la liquidation
des prestations.
La montée en puissance des échanges
de données entre les régimes et
organismes met en
lumière le besoin
d’une gouvernance renforcée dans
la conduite et la gestion des projets
ainsi qu’une adaptation des actions de
contrôle interne.
La grande hétérogénéité des
systèmes
informatiques comptables
et leurs
limites doivent conduire à accélérer
les projets visant à permettre aux
organismes nationaux du régime
général de disposer d’outils communs
facilitant la production des comptes et
limitant les risques d’erreurs.
6 - D’autres désaccords, ainsi que des limitations à l’audit des comptes, sont relevés
De manière générale, la justification
des comptes de la
branche maladie
présente d’importantes marges
d’amélioration, malgré des progrès
constatés, avec notamment une
meilleure distinction entre provisions
pour charges de prestations et charges
à payer, répondant à une demande de la
Cour formulée depuis plusieurs années.
L’établissement des comptes de
la
branche autonomie
a connu
également des améliorations en 2022.
Des désaccords sur les
comptes de
l’activité de recouvrement
sont
liés à des situations persistantes
de non-respect du principe de
tenue de la comptabilité en droits
constatés. Des incertitudes pesant
sur le recouvrement des créances
anciennement couvertes par un plan
d’apurement, notamment, limitent le
niveau d’assurance sur la fiabilité du
montant calculé des dépréciations.
En outre, des incertitudes continuent
d’affecter l’estimation des produits
à recevoir de remises dues par les
entreprises pharmaceutiques, en
forte hausse à nouveau en 2022 (avec
de possibles effets sur le solde de la
branche maladie, ainsi que sur le taux
d’évolution des dépenses relevant
de l’objectif national de dépenses
d’assurance maladie (Ondam).