RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LA SITUATION ET
LES PERSPECTIVES
DES FINANCES
PUBLIQUES
Juin 2023
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La situation et les perspectives des finances publiques - juillet 2023
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES
CONCERNÉS
Réponses reçues
à la date de la publication (29
juin
2023)
Réponse conjointe du ministre de l’économie,
des finances
et de la souveraineté industrielle et numérique et du ministre
délégué chargé des comptes publics
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RÉPONSE CONJOINTE DU MINISTR
E DE L’ÉCONOMIE,
DES FINANCES ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE
ET NUMÉRIQUE ET DU MINISTRE DÉLÉGUÉ CHARGÉ
DES COMPTES PUBLICS
Comme chaque année, ce rapport propose une présentation
pédagogique et nuancée des enjeux de finances publiques de notre pays,
particulièrement utile à nos concitoyens et aux parlementaires.
Nous partageons de nombreux constats formulés dans le rapport.
Pour commencer, la Cour des comptes rappelle à juste titre que,
dans un contexte de nécessaire maîtrise de la dépense publique, l'absence
de loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2023-2027
est problématique. En effet, le Gouvernement s'est engagé à faire adopter
cette loi avant la fin de l'année et la Première ministre a confirmé, lors des
Assises des finances publiques le 19 juin dernier, que l'examen du projet
de loi reprendrait en septembre.
Ensuite, la Cour rappelle une nouvelle fois qu'un choc d'inflation
importée constitue un appauvrissement de la Nation, qui est donc
défavorable à terme pour les finances publiques, et qui est un apport
particulièrement utile au débat public, quand certains continuent de croire
et d’exprimer le contraire.
Enfin, le Gouvernement a déployé cette année deux réformes
essentielles, pour le redressement des finances publiques et pour l'activité,
qui méritent d'être valorisées à leur juste niveau, il s'agit de la réforme des
retraites et de la réforme de l'assurance chômage.
La Cour relève à juste titre que ces réformes contribuent à
l'amélioration des finances publiques à moyen terme. Toutefois, le seul
chiffre repris dans le rapport, 3,
5 Md€
d'économies nettes en dépenses sur
l'ensemble des régimes de retraite à horizon 2027, n'est pas représentatif
des gains totaux attendus.
La réforme des retraites est vertueuse à plus d'un titre. Les mesures
d'âge et de durée accroissent la population active et améliorent te solde
public, via le maintien des séniors en emploi et le décalage dans le temps
du versement des pensions de retraite. Elles génèrent ainsi non seulement
des économies immédiates sur les régimes de retraite mais aussi de
l'activité, donc des recettes supplémentaires pour l'ensemble des
administrations publiques. Pour ne citer qu'un chiffre de source extérieure
au Gouvernement, la Commission européenne estime les gains à 13,7
Md€
sur le solde des régimes de retraites à horizon 2030.
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Au-delà de ces points de partage, nous tenons à répondre sur deux
aspects sur lesquels la Cour se montre dubitative si ce n'est critique, à
savoir, le caractère jugé optimiste des prévisions macroéconomiques sur
2023-2027 et le niveau inédit de l'effort en dépenses à fournir pour tenir
la trajectoire du programme de stabilité.
Alors que dans le scénario du programme de stabilité, l'écart de
production estimé en 2022 est négatif, la Cour affirme que « certains
signaux plaident néanmoins pour un écart de production plutôt proche de
zéro ». Or, le taux d'épargne des ménages, supérieur de plus de 2 points à
son niveau d'avant-crise, témoigne d'une capacité de rattrapage
importante.
Ainsi, une simple normalisation des comportements d'épargne, sans
même consommation de l'épargne accumulée, soutiendrait fortement
l'activité. De même, la production dans certaines branches industrielles
comme les matériels de transport reste largement en-deçà de son niveau
d'avant-crise du fait de contraintes d'offre, alors que, par exemple, Airbus
dispose de carnets de commandes pleins pour plusieurs années. Ce
diagnostic est d'ailleurs partagé par la majorité des organisations
internationales, comme le mentionne la Cour : l'OCDE (- 1,3 point) et par
le Fonds monétaire international (FMI) (- 0,7 point) font aussi le
diagnostic d'un écart sensiblement négatif.
Concernant la prévision de croissance potentielle du programme
de stabilité, la Cour note qu'elle « apparaît optimiste », avant de la
comparer aux estimations de la Commission européenne et du Haut
Conseil des Finances Publiques. Pour une présentation équilibrée, il doit
être rappelé qu'elle est proche de celle récemment estimée par le FMI
(+ 1,3 % par an en moyenne sur 2024-2027 dans les prévisions de
printemps 2023) ou de celle prévue à l'automne par l'Observatoire
français des conjonctures économiques.
La Cour relève par ailleurs que l'ajustement structurel programmé
entre 2023 et 2027 reposerait pour sa plus grande partie sur une « maîtrise
inédite de la dépense ». Le taux de croissance en volume moyen de la
dépense primaire, hors mesure de relance et de soutien, serait de + 0,4 %
sur 2023-2027, soit un écart cumulé de 60
Md€
sur cinq ans par rapport
à une progression de + 1,2 %, telle que constatée sur le quinquennat
précédent. Cet objectif est certes ambitieux. Mais trois éléments
contribueront à sa tenue.
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Tout d'abord, le retrait des dépenses liées aux mesures de soutien
pour faire face à l'inflation, qui s'élèvent à 30
Md€
en 2022 et 29
Md€
en
2023 ; nous avons annoncé lors des Assises des finances publiques que le
bouclier tarifaire sur le gaz, qui n'a plus lieu d'être, prendrait fin dès ce
mois-ci. Le bouclier sur l'électricité se terminera quant à lui à la fin de
l'année 2024.
De plus, les mesures structurelles mises en œuvre sur l'assurance
chômage et sur les retraites, déjà évoquées, qui font la démonstration de
notre capacité à conduire des réformes et contribueront pleinement au
redressement des finances publiques.
Enfin, les revues de dépenses annuelles, dont nous avons présenté
les principales conclusions de la première vague lors des Assises des
finances publiques, ont permis d'identifier un potentiel d'économies d'au
moins 10
Md€
, notamment sur les dépenses de santé et les aides à l'emploi.
Sur cet exercice de revue de dépenses, nous souhaitons remercier
la Cour pour sa participation active aux réflexions. La Cour dresse ainsi
un bilan des précédentes revues de dépenses (révision générale des
politiques publiques, modernisation de l'action publique, Action publique
2022) et rappelle les principes de mise en œuvr
e nécessaires au succès de
nouvelles revues de dépenses : un périmètre large, un portage politique à
haut niveau et une traduction budgétaire rapide. Ce constat est largement
partagé par le Gouvernement et la revue de la qualité de la dépense
publique proposée dans le projet de loi de programmation des finances
publiques 2023-2027 et portée par l'article 167 de la loi de finance initiale
2023 se fonde sur ces mêmes principes, en s'inspirant des meilleures
pratiques étrangères et en se fondant sur les recommandations de
différents
organismes
internationaux
comme
l'Organisation
de
coopération et de développement économiques ou l'Union européenne.
Nous partageons par ailleurs les points d'attention soulevés par la
Cour en matière de conception des dispositifs de dépenses publiques
(étayer la valeur ajoutée de l'intervention publique, cibler la dépense, fixer
des objectifs, assurer la cohérence avec les dispositifs existants et les
autres acteurs publics, associer les parties prenantes).
Toutefois, il nous semble que l'ensemble des procédures proposées
par la Cour peut être compris comme portant sur des dispositifs nouveaux
générant des dépenses supplémentaires. Nous souhaitons insister sur
l'intérêt des revues de dépenses pour questionner les strates de dépenses
plus anciennes, qui sont souvent reconduites sans en réinterroger
l'efficacité. Nous avons la conviction que ces revues de dépenses
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constituent un outil privilégié, complémentaire de la procédure
budgétaire, pour interroger en profondeur la qualité et l'opportunité des
dépenses publiques, « au premier euro », dans l'esprit de ce que la
Première ministre a eu l'occasion de porter lors des Assises des finances
publiques et dans l'esprit originel de la loi organique relative aux lois de
finances. Elles doivent aussi être l'opportunité de s'engager dans une
approche globale, qui porte un regard lucide sur les dépenses de toute la
sphère publique.
À ce titre, nous appuyons notamment la remarque de la Cour qui
souligne que les dépenses inscrites dans les lois de programmation
sectorielles ne doivent pas être exclues par principe du champ des revues.
Plus largement, nous souhaitons qu'y soit associée une ambition claire de
contribuer à la maîtrise de la trajectoire des dépenses publiques et de
documenter des pistes d'économies. En ce sens, l'appui de la Cour sera
d'autant plus précieux que ses travaux pourront contribuer à alimenter les
débats et documenter des pistes de réforme et d'ajustement des politiques
publiques s'inscrivant dans un objectif clair et ambitieux d'économies.
Concernant le contexte dans lequel s'inscrit notre trajectoire de
finances publiques, la Cour des Comptes établit à plusieurs reprises des
comparaisons avec nos partenaires. Elle note en particulier que la France
est le seul État membre dont le déficit se situerait au-delà de 3 % du
produit intérieur brut (PIB) en 2026.
II faut toutefois rappeler que les trajectoires budgétaires présentées
dans les programmes de stabilité reflètent avant tout le degré d'ambition
affiché par les États membres et sont donc susceptibles d'évoluer avec le
temps. Ainsi, nous avons fait le choix d'une trajectoire crédible, tenable,
qui constituera un point d'ancrage solide pour l'accélération du
désendettement.
Par ailleurs, le degré d'ambition des États membres ne peut pas être
évalué sous le seul prisme de la consolidation budgétaire sur une période
de quatre ans. Il doit l'être également au regard de l'investissement pour
relever les défis à venir, que sont notamment la transition écologique et
numérique, et pour soutenir la croissance potentielle. Ces investissements
seront gages de la croissance de demain qui contribuera durablement au
rétablissement des finances publiques et à un repositionnement favorable
dans la compétition mondiale.
En ce qui concerne le diagnostic dressé par la Cour sur les années
2022 et 2023, nous partageons son analyse sur le caractère transitoire du
taux de prélèvements obligatoires élevé observé en 2022, qui est attendu
en forte baisse en 2023.
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Pour l'année 2023, nous l'avons réaffirmé aux Assises des finances
publiques, nous devons atteindre les 4,9 % du PIB de déficit prévus dans
le programme de stabilité. Trois décisions y contribueront ; la fin du
bouclier sur le gaz déjà évoquée, la fin des chèques exceptionnels et
l'annulation d'une partie des crédits gelés et mis en réserve pour 2023.
La prise en compte de l'impératif climatique dans l'élaboration des
politiques publiques est au cœur de l'action du Gouvernement qui s'est
engagé à mettre la France sur la voie de la transition écologique durant
le présent quinquennat.'
Ainsi nous nous félicitons que la Cour juge prometteur et qualifie
d'avancée importante, le rapport sur l'impact environnemental du budget
de l'État publié annuellement et communément dénommé budget vert.
Cependant le terme « incomplet » ne saurait qualifier de manière
appropriée cet exercice. Le budget vert est en constante évolution depuis
sa création et a pour ambition de couvrir le champ le plus large possible
des dépenses de l'État. Sa méthodologie est fondée sur un consensus
scientifique et fait l'objet de concertation et de recommandations de
diverses organisations au sein et à l'extérieur de l'administration. Si les
dépenses ayant un impact sur l'environnement, qu'il soit favorable,
défavorable ou mixte ne couvrent que 10 % des dépenses du périmètre
d'analyse (périmètre des dépenses de l'État et dépenses fiscales), les
dépenses non cotées faute d'information ou de consensus scientifique ne
représentent qu'un cinquième du total. Le reste est constitué par des
dépenses neutres, qui sont analysées par le groupe de travail
interministériel et pour lequel le résultat de l'examen aboutit à un impact
neutre. Nous souhaiterions donc que l'appréciation sur ce point soit
ajustée, dans la mesure où elle remettrait fondamentalement en cause
l'outil et sa bonne compréhension et appréciation par les parties
prenantes.
Enfin, dès 2023, pour le projet de loi de finances pour 2024, le
budget vert est utilisé comme outil d'aide à la décision pour le
Gouvernement pour apporter un éclairage nouveau aux arbitrages, au-
delà
de
sa
vocation
initiale
d'évaluation
ex-post
de
l'impact
environnemental du budget de l'État. Cette démarche se fait en réponse
aux dispositions de l'article 14 du projet de LPFP qui prévoit une
réduction du ratio des dépenses « brunes » rapportées aux dépenses
« vertes » et « mixtes » d'au moins 10 % d'ici à 2027.
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