PRÉSENTATION À LA PRESSE

DU RAPPORT SUR LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES

DES FINANCES PUBLIQUES

Jeudi 29 juin – 9h

Salle des conférences

Allocution de Pierre Moscovici,

Premier président de la Cour des comptes

Mesdames et Messieurs,

Merci d’avoir répondu présents aujourd’hui pour la présentation du rapport de la Cour des

comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques.

Je souhaite saluer l’ensemble de ses artisans

, Carine CAMBY, présidente de la première

chambre, et ses équipes, notamment Emmanuel GIANNESINI, conseiller maître et contre-

rapporteur, Stéphane GUENE, conseiller maître en service extraordinaire, rapporteur

général, Olivier VAZEILLE, conseiller référendaire, Claire FALZONE et Emmanuel JESSUA,

conseillers référendaires en service extraordinaire et Nicolas THERVET, auditeur.

Cette année, le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques (RSPFP)

porte des messages particulièrement importants

sur l’état toujours très dégradé de nos

finances publiques et la nécessité de se projeter sur une trajectoire de redressement, alors

que le contexte économique a fortement évolué depuis l’année dernière.

La croissance ralentit et même si la France semble avoir échappé à la récession,

contrairement à l’Allemagne, le dynamisme exceptionnel des rentrées fiscales qui nous a

bien aidés en 2021 et en 2022 ne se répètera pas une troisième année consécutive. Du côté

des dépenses, l’inflation et la hausse des taux d’intérêt augmentent la charge de la dette, qui

mobilise une part croissante de nos ressources.

Je l’ai dit et je le redirai : si nous voulons préserver notre souveraineté budgétaire, si nous

voulons restaurer nos marges de manœuvre pour financer la transition écologique, si nous

voulons pouvoir investir dans des domaines clés, il est indispensable d’assainir nos finances

publiques.

Cette contribution, est, je le sais, attendue avec intérêt voire impatience, d’autant plus que

j’ai déjà eu l’occasion d’en présenter certains éléments aux Assises des finances publiques, le

19 juin dernier.

2

*

Le rapport que je vais vous présenter comporte quatre chapitres,

dont les trois premiers

sont traditionnels pour un RSPFP - ils portent successivement sur les résultats 2022, sur

l’exercice 2023 puis sur la trajectoire pluriannuelle tracée par le programme de stabilité

2023-2027 - tandis que le quatrième, plus novateur, est une contribution transversale,

méthodologique, de la Cour des comptes à l’exercice des revues de dépenses.

Il propose une grille d’analyse de la qualité de la dépense publique, qui est illustrée par de

nombreux travaux récents des juridictions financières et qui sera prolongée par les neuf

notes thématiques que je vous présenterai la semaine prochaine. Je vais organiser mon

propos autour de ces quatre temps, en m’en tenant à quelques messages synthétiques.

*

I.

Le RSPFP de cette année est donc l’occasion de constater que le déficit demeure

très élevé en 2022

Quelques mots d’abord sur le quoi qu’il en coûte, dont nous devons acter définitivement la

fin

. Celle-ci est depuis longtemps annoncée. L’année 2022 devait en marquer la sortie. Mais

la crise des prix de l’énergie et la guerre en Ukraine ont empêché ce retour à la normale du

niveau des dépenses publiques. L’inflation a atteint des niveaux que nous n’avions plus

connu depuis les chocs pétroliers et l’activité économique a ralenti en 2022.

Le gouvernement a choisi, et à raison, de protéger les ménages et les entreprises grâce à

des dispositifs comme le bouclier tarifaire et les primes à la pompe

. Ces choix ont permis

de sauvegarder le pouvoir d’achat des ménages et la compétitivité de nos entreprises, mais

ils ont entretenu une dynamique de dépense. Ce faisant, ils ont fortement pesé sur notre

déficit, qui est resté élevé, à 4,7 points de PIB.

Si je qualifie ce déficit d’élevé, bien qu’il se soit évidemment réduit par rapport aux creux

de 2020 et 2021, c’est parce que, paradoxalement, nos finances publiques ont bénéficié en

2022 de facteurs conjoncturels favorables

.

D’abord, les mesures de soutien liées à la crise sanitaire et les dépenses de relance ont

diminué de 50 Md€ : c’était attendu, mais c’est considérable, et si les dépenses liées à la

crise énergétique n’avaient pas pris le relais, cela aurait ramené le déficit à un niveau

nettement plus satisfaisant.

D’autre part, et comme en 2021, le dynamisme spontané des recettes publiques a été

exceptionnel, au point que malgré la poursuite des baisses d’impôts (50 Md€ depuis 2017),

le taux de prélèvements obligatoires a atteint en 2022 son plus haut historique à 45,4 %. Il

n’y a jamais eu un tel taux de prélèvements obligatoires en Europe, dû à un dynamisme des

recettes existants.

3

Pourquoi le déficit reste si élevé malgré ces facteurs conjoncturels favorables ? Eh bien, il

s’est passé que celui-ci reste, pour sa plus grande partie, de nature structurelle (à hauteur

de 4 points de PIB) et ne se résorbera donc pas du seul fait du redressement de

l’économie.

Les concepts et les indicateurs utilisés dans le cadre de la gouvernance budgétaire

européenne sont en cours de révision mais je rappelle que ce déficit structurel, qui est

l’élément clé du Pacte de stabilité et de croissance, devrait être beaucoup plus bas : l’objectif

de moyen terme fixé par la LPFP 2018-2022 était de – 0,4 % et la cible pour 2022 de – 0,8 %.

On en est très loin. On voit à quel point les cicatrices de la crise sanitaire sont profondes.

Conséquence du déficit élevé, la dette publique, à 111,8 points de PIB, reste très supérieure

à son niveau de 2019, à hauteur de 14,2 points de PIB supplémentaires, passant de 2 375

Md€ en 2019 à 2950 Md€ en 2022, soit une augmentation de 575 Md€ en trois ans.

*

II.

J’en viens maintenant à l’année 2023. Celle-ci aurait dû être la première année

d’une

trajectoire

de

redressement,

mais

d’après

les

prévisions

du

Gouvernement, on peut craindre que ce soit une année « blanche » ou disons

de transition, en matière de redressement des finances publiques bien sûr.

En effet, en 2023, les incertitudes économiques demeurent fortes et le déficit non

seulement ne se réduira pas mais devrait ne pas se réduire, voire légèrement repartir à la

hausse, repoussant à 2024 le véritable début de la décrue.

Si

nous

avons

eu

la

chance

de

bénéficier

d’un

hiver

doux,

sans

rupture

d’approvisionnement sur le gaz et alors que les prix de l’énergie ont fortement diminué en

début d’année, l’année 2023 demeure marquée par de nombreuses incertitudes, tant du

point de vue géopolitique et financier

. Dans ce contexte, et selon le programme de stabilité,

notre croissance attendrait seulement 1% en 2023. Je rappelle que cette prévision reste au-

dessus du consensus des économistes et du HCFP.

L’inflation resterait proche de 5%. Il faut

relever ici que cette prévision de croissance est plus élevée que celles des organismes de

prévision et des institutions internationales.

S’agissant des recettes publiques, elles devraient marquer cette année un net

ralentissement en termes réels : le Gouvernement prévoit qu’elles pourraient croître de

4,3 %, mais ce serait sensiblement moins que la valeur du PIB, qui augmenterait, elle, de

6,5 %

. Ce décalage des recettes par rapport au PIB, accentué par les mesures votées de

baisses d’impôt (je pense notamment à la suppression de la dernière tranche de la taxe

d’habitation et la première étape de celle de la CVAE) explique que le taux de prélèvements

obligatoires devrait baisser d’un point et s’établir à 44,3 %. Tout ceci encore une fois

toujours du fait de la dynamique des recettes exceptionnellement forte...

4

Face à cela, la dépense publique progresserait moins vite que

l’inflation

, du fait, je le disais,

du repli des dépenses de soutien face à la crise sanitaire et de relance, et ce malgré des

mesures de soutien liées à l’énergie toujours très conséquentes.

Au total, le déficit augmenterait à nouveau à 4,9 points de PIB, après 4,7 points en 2022.

Le

déficit structurel demeurait inchangé à 4 points de PIB et la dette attendrait 109,6 points de

PIB, soit un repli de plus de deux points dont on se réjouirait davantage s’il n’était

exclusivement dû au seul effet de l’inflation sur le dénominateur.

La conclusion de ce tableau pour 2023 est qu’elle sera donc une année blanche en termes

de redressement des finances publiques. Il n’y a pas grand-chose à attendre, cela reste un

plateau très élevé au regard de la situation dans le reste des pays de la zone euro.

*

III.

J’en viens maintenant à la trajectoire 2023-2027 tracée par le programme de

stabilité. J’ajoute par ailleurs qu’il est fondamental que nous puisons disposer

d’une loi de programmation à l’automne. C’est une trajectoire qui vise à

tourner la page de la crise sanitaire. Notre message est simple : ramener le

déficit à moins de 3% - et j’ajouterai significativement en dessous de 3% - du PIB

à cet horizon, en 2027, est un objectif atteignable mais au prix d’un effort très

substantiel sur la dépense publique, d’autant que le scénario macroéconomique

qui sous-tend cet objectif est optimiste – et donc à la merci d’une déception.

Je redis ma formule, presque un mantra, il faut baser notre trajectoire sur un objectif

ambitieux et des hypothèses crédibles et réalistes. C’est par une loi de programmation que

nous pourrons le faire.

Les crises sanitaire puis énergétique ont propulsé notre dette publique à des niveaux

historiques.

La période qui s’ouvre à partir de 2023 doit donc impérativement être mise à

profit pour retrouver des marges de manœuvre et redresser nos finances publiques. C’est le

point de départ, si je puis dire.

La Première ministre a annoncé la semaine dernière, aux Assises des Finances publiques,

que le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 sera

redéposé sur le bureau des assemblées en septembre

. C’est surtout absolument impératif,

non seulement au regard de nos engagements européens, mais aussi pour ancrer, expliciter,

étayer notre stratégie de finances publiques. Pour l’heure nous nous basons sur le PSTAB, ce

n’est pas juridiquement solide.

Ce projet de loi de programmation des finances publiques devra apporter des réponses

claires à trois enjeux majeurs :

Le premier est celui du risque de divergence française au sein de la zone euro :

la

trajectoire proposée dans le programme de stabilité est moins ambitieuse que celle de nos

principaux partenaires européens. En réalité, et sous réserve bien sûr que tous les pays

concernés respectent les engagements qu’ils viennent d’afficher, cette trajectoire

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accentuerait notre divergence au sein de la Zone Euro, alors que toute la gouvernance

européenne est fondée sur l’impératif d’une convergence, gage de solidité et de durée.

Il y a dès lors un risque de divergence fort !

Le deuxième enjeu est celui du réalisme des prévisions macroéconomiques utilisées pour

construire cette trajectoire de retour sous les 3 %.

J’ai déjà eu l’occasion de le dire comme

président du HCFP durant la présentation de l’avis sur le programme de stabilité, et je le

redis ici devant vous du point de vue de la Cour des comptes : les hypothèses

macroéconomiques prévues par le gouvernement sont trop optimistes notamment en

termes de croissance potentielle, au-dessus de toutes les prévisions ! et conduisent donc à

sous-évaluer l’effort pour atteindre les objectifs des finances publiques. Si on ne cale pas un

objectif plus réaliste, alors l’objectif sera très difficile à tenir.

Le troisième enjeu est celui de la maîtrise des dépenses.

Avec le niveau déjà atteint par nos prélèvements obligatoires, il est clair que la réduction du

déficit reposera à titre principal sur un effort substantiel en dépense. Les ordres de grandeur

sont connus : avec une croissance de la dépense publique en volume limitée à 0,4 point par

an hors charges d’intérêt, c’est en réalité entre 10 et 12 Md€ d’économies qu’il faut réaliser

chaque année, et ce alors que de nouvelles dépenses ont été annoncées.

La crédibilité et le

succès de cet objectif exigent que le PLPFP soit ambitieux et précis sur les réformes qui

permettront de réaliser ces économies.

*

IV.

J’en viens ainsi à mon quatrième moment : la revue des dépenses à laquelle s’est

engagé le Gouvernement, que la Cour propose d’emblée d’axer sur la qualité et

les résultats.

Je l’ai dit depuis longtemps cette revue est à mes yeux indispensable et elle peut être un

instrument puissant au service des objectifs de la programmation pluriannuelle si elle est

menée avec détermination, dans la durée, et si elle porte sur un périmètre large en

impliquant et en responsabilisant tous les niveaux d’administrations publiques. Ce n’est pas

seulement un exercice budgétaire, c’est beaucoup plus ambitieux et exigeant. Les assises

des finances publiques ne peuvent pas se faire en une matinée, c’est un travail de long

terme, qui doit réunir tous les acteurs sur la table, autour de sujets structurels !

L’exercice des revues de dépenses n’est en rien une nouveauté pour nos voisins.

De

nombreux partenaires européens la pratiquent et lui accordent une place centrale dans la

gouvernance de leurs finances publiques. Les organisations internationales, OCDE, FMI,

Commission européenne encouragent ce type d’exercice et en proposent des guides de

bonnes pratiques.

En France, quatre tentatives passées de revues de dépenses se sont succédé depuis le

début des années 2000 :

les audits de modernisation de l’Etat en 2005, la révision générale

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des politiques en 2007, la modernisation de l’action publique en 2012, et le plan action

publique 2022 en 2017.

Ces démarches étaient pour l’essentiel limitées aux dépenses de fonctionnement courant

de l’Etat et n’ont par conséquent abouti de ce fait qu’à des résultats modestes

. En atteste

la dynamique de notre dépense publique, que nous n’avons jamais réussi à infléchir depuis

cinquante ans quel que soit l’indicateur utilisé (en valeur, en volume, en proportion du PIB,

par habitant), alors que d’autres pays en Europe, aux modèles également largement

socialisés, ont réussi, eux, à faire ce qu’il faut c’est à dire diminuer leur dépense publique en

période de haut de cycle de l’activité économique.

La nouvelle génération de revues de dépenses doit en tirer les leçons de ces insuffisances

et être conçue, dès l’origine, comme un exercice beaucoup plus ambitieux.

Cette nouvelle

revue des dépenses publiques est l’occasion de mettre en place une gouvernance des

finances publiques qui soit saine et efficace

,

en associant toutes les administrations

publiques, l’Etat et ses opérateurs, la sécurité sociale et les collectivités territoires, et en

portant

l’effort

sur

toutes

les

dépenses,

qu’elles

soient

de

fonctionnement

ou

d’investissement et pour tous les secteurs.

Toutes les dépenses doivent ainsi être soumises

aux exigences similaires de qualité et de soutenabilité.

Pour ce faire, nous avons placé la qualité de la dépense publique, au cœur de notre

contribution à cette revue des dépenses et nous avons identifié des pistes d’amélioration

.

C’est ça l’objet du 4

e

chapitre de ce rapport.

Ma conviction, notre conviction est que la réduction brutale et uniforme des dépenses

publiques n’est pas une solution – j’ai dit maintes fois que l’austérité était la pire des

options et le rabot la pire des procédures.

Seule la recherche de la qualité et d’efficience

doit être la clef de la maîtrise de la dépense et de l’amélioration de la qualité de nos

politiques publiques. En d’autres termes, l’approche purement budgétaire est bienvenue,

mais ne peut pas suffire et ne donnera pas de bons résultats.

Pourquoi soulever cette question de la qualité de la dépense pour mieux la maîtriser ?

Je

fais comme beaucoup le constat d’un paradoxe français de la dépense. Nous avons une

dépense 8% plus élevée et pourtant la satisfaction de nos concitoyens vis-à-vis des services

publics fléchit depuis le début des années 2000, parallèlement à la croissance de la dépense

publique, qui a augmenté de 28 % en volume et par habitant depuis 2000 (oui, en euros

constants, un Français de 2022 « reçoit » 28 % de plus en dépense et services publics qu’un

Français de 2000) ne cesse de croitre ! Les contribuables sont en droit d’interroger le rapport

qualité prix de nos politiques publiques. Ils se tournent vers les décideurs publics et leur

demandent :

que faites-vous de notre argent ?

C’est une question tout à fait fondamentale,

on peut dépenser beaucoup à condition qu’on dépense très bien, mais si la qualité de la

dépense est approximative, on crée une approximation.

Nous avons donc réfléchi sur la qualité de la dépense en partant de questions simples à

trois étapes clefs : la conception, le déploiement et l’évaluation de la dépense.

Nous avons

identifié une vingtaine de caractéristiques qui peuvent être auditées et faire l’objet d’une

7

appréciation objective en vue de leur amélioration. Cette grille d’analyse fonctionne, et elle

a vocation à s’appliquer à la fois aux projets de dépenses nouvelles et aux dépenses

existantes.

En premier lieu, partons de la conception des dispositifs de dépense

, il est aujourd’hui

nécessaire de mieux étayer leur valeur ajoutée, leur utilité, au travers notamment d’un

ciblage plus pertinent, et d’assigner à ces dépenses des objectifs plus clairs, mieux

hiérarchisés et de veiller à ce que ces dépenses soient cohérentes et non redondantes par

rapport aux dispositifs existants. Tout ceci a l’air de bon sens mais je vous renvoie au rapport

pour constater, nombreux exemples à l’appui, que ce n’est pas toujours le cas, loin s’en faut.

Il convient également de veiller plus rigoureusement à la cohérence des initiatives entre les

différents niveaux d’administration et en associant plus en amont et plus étroitement les

parties prenantes. Par ailleurs, la « compatibilité climatique », c’est-à-dire la cohérence avec

nos engagements en faveur de la transition écologique doit être vérifiée dès la conception

de la dépense.

Ces critères sont déjà pour partie l’objet des études d’impact, obligatoires depuis 2009

.

Mais outre que celles-ci ne s’appliquent pas à la totalité des textes, elles n’ont ni enrayé la

dynamique des dépenses publiques, ni sensiblement contribué à leur qualité depuis treize

ans.

C’est donc une véritable montée en gamme des études d’impact et des évaluations

préalables qui est proposée, avec notamment une idée disruptive que je défends : la contre-

expertise indépendante systématique des études d’impacts par un organisme du monde

académique. J’en profite pour dire au passage que revue des dépenses publiques ne doit pas

être uniquement un débat, vertical et assené. Cela ne fonctionne pas.

Je sais que cette idée se heurtera à des objections, notamment dans notre culture

budgétaire très orientée sur le monde public et en son sein sur l’exécutif. C’est l’occasion

pour moi de glisser dans cette parenthèse que cette culture doit évoluer, changer, s’ouvrir,

se confronter au débat, à la contre-expertise.

Dans un second temps, au titre du déploiement des dispositifs de dépense, les crises

récentes ont montré que l’administration est capable de dépenser rapidement lorsque

cela est nécessaire, en s’appuyant sur plusieurs outils de simplification issus de la

révolution digitale.

Néanmoins, en cours de mise en œuvre, comment trouver un bon équilibre entre rapidité et

contrôle du paiement à bon droit et lutte contre la fraude ? La Cour estime que la revue de

dépenses doit intégrer ces deux dimensions et doit conduire à élever aux meilleurs

standards les dispositifs de contrôle. Les enjeux se comptent en milliards d’euros.

Toujours au stade du déploiement, la Cour observe qu’une fois les crédits votés, les

systèmes de répartition des moyens entre services, territoires ou opérateurs (par exemple

entre universités, entre tribunaux, entre collectivités territoriales) constituent un enjeu

majeur. Ce sont ces systèmes, avec leurs critères, qui déterminent en pratique qui bénéficie

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de combien, bien plus que le vote d’enveloppes globales. Ne nous contentons pas

d’examiner par enveloppe globale, descendons un peu plus bas.

Or, ces systèmes de répartition font montre d’une grande inertie ; ils privilégient les

dotations historiques sans corrélation avec les coûts auxquels font face leurs bénéficiaires,

et génèrent insatisfaction, inégalités territoriales, insuffisante prise en compte de la

démographie, etc. Là encore, les revues des dépenses sont une opportunité de moderniser

ces systèmes en les rendant plus transparents et davantage orientés vers la qualité des

services et les gains d’efficacité

Par ailleurs, la Cour observe que le volet « performance » de la loi organique relative aux lois

de finances, pour utile qu’il soit, procède d’une vision datée.

Je vais être un peu rude : le volet performance, c’est, je le crains, l’administration qui conçoit

ses propres indicateurs de performance à destination des corps de contrôle sous le regard

indifférent des commanditaires politiques et du grand public. La voie que nous proposons

c’est une vaste ouverture, un grand coup d’aération !

Il est nécessaire de franchir une étape audacieuse et d’ouvrir largement les données

publiques, y compris budgétaires, pour que la société civile produise ses propres mesures de

l’efficacité et de l’efficience des dispositifs publics.

Enfin, en bout de chaine, l’évaluation constitue la troisième étape du cycle de la dépense.

Elle est indispensable pour mesurer la performance et surtout pour susciter une boucle

d’amélioration en continu.

Il devrait être désormais systématique d’inclure dans le dispositif juridique des nouveaux

dispositifs de dépense une clause d’évaluation

, associée à leur limitation dans le temps,

leur prolongation se faisant sous condition d’une analyse de leurs résultats. En effet,

aujourd’hui nous observons que de nombreuses dépenses se perpétuent sans être jamais

évaluées.

Dans la continuité de l’ouverture que j’évoquais il y a un instant à propos de l’analyse de la

performance, nous proposons que l’évaluation des dispositifs publics change véritablement

d’échelle et sorte du microcosme public, avec des programmes pluriannuels respectés et des

travaux davantage confiés à des structures du monde académique, laboratoires universités

et autres.

*

Cette grille d’analyse de la « qualité » proposée par la Cour permet de constater certains

progrès accomplis depuis une quinzaine d’années

. Mais aussi de nombreuses voies

d’amélioration, qui exigent parfois de rompre avec des pratiques très ancrées de la dépense

publique en France. Si elle porte sur l’ensemble des dépenses, sans exclusion a priori, si elle

responsabilise toutes les administrations, si elle s’inscrit dans la durée et reste sous-tendues

par une volonté politique forte, cette revue de dépenses pourra être un levier de

l’amélioration de la qualité de la dépense publique et de sa soutenabilité. C’est à ces