LES FINANCES PUBLIQUES
LOCALES 2023 -
Fascicule 1
Rapport sur la situation financière
et la gestion des collectivités territoriales
et de leurs établissements
Dans un contexte économique rendu moins favorable par le ralentissement de
la croissance et la poussée de l’inflation, la situation financière des collectivités
locales a continué à s’améliorer en 2022, dans le prolongement de l’année 2021,
après une année 2020 fortement perturbée par la crise sanitaire. Toutes les
catégories de collectivités, les communes, les établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI), les départements et les régions, ont vu, à des degrés divers,
leur situation s’améliorer en 2022.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
2
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
En 2022, à périmètre constant des
recettes et des dépenses par rapport à
2021
1
, l’épargne brute des collectivités
territoriales, qui correspond au
solde des recettes et des dépenses
de fonctionnement, a continué à
s’accroître. Elle a atteint 43,8 Md€.
L’épargne nette, après remboursement
des emprunts, s’est établit à 27,0 Md€.
Après le choc conjoncturel de 2020,
imputable à la crise sanitaire, l’épargne
brute et l’épargne nette ont repris leur
progression dès 2021. En 2022, elles
ont continué à augmenter (à hauteur
de 5,7 % et de 5,2 % respectivement
à périmètre constant). Parmi les
différentes catégories de collectivités,
seules les régions n’ont pas retrouvé
le niveau d’épargne de 2019. Il excède
néanmoins la moyenne des quatre
années 2016-2019.
Épargnes brute et nette des collectivités locales
entre 2016 et 2022 (en Md€)
32,4
33,9
35,9
39,0
35,0
41,4
43,0
17,7
18,9
20,3
23,4
19,2
25,7
26,3
150
170
190
210
230
250
270
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Épargne brute
Épargne ne
�
e
RRF
DRF
RRF : recettes réelles de fonctionnement ; DRF : dépenses réelles de fonctionnement
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
La poursuite de l’augmentation de
l’épargne nette et des recettes réelles
d’investissement (+ 3,6 %), assurée
par les subventions d’investissement,
tandis que le FCTVA a subi le contre-
coup de la baisse des dépenses
en 2020, a favorisé une nouvelle
augmentation du montant des
dépenses d’investissement après
celle de 2021. Au total, le montant
des dépenses d’investissement des
collectivités territoriales (dépenses
d ’é q u i p e m e nt et s u bve nt i o n s
d’investissement à des tiers) a atteint
Une situation financière des collectivités
territoriales particulièrement favorable
en 2022
1.Après neutralisation des reprises par l’État de recettes au titre de la recentralisation du
financement du RSA dans deux départements (Seine-Saint-Denis et Pyrénées-Orientales) et des
mises en réserve de droits de mutation à titre onéreux à l’initiative de certains départements.
3
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
un niveau inédit de 68,2 Md€
2
(+ 5,3 %
par rapport à 2019).
L’année 2022, année de mandat
municipal présente un profil différent
de celle constatée en 2016 : le
tassement habituel des dépenses dû
au cycle électoral fait place à une
remontée rapide, dont les facteurs
tiennent à un effet de rattrapage, au
plan de relance engagé par l’État et les
collectivités, mais aussi à la poussée
de l’inflation, qui réduit le volume
des travaux réalisés pour un même
montant de dépenses.
Dépenses d’investissement des collectivités locales
entre 2013 et 2022 (en Md€)
Autres dépenses
Subventions d'équipement versées
Dépenses d'équipement
Dépenses réelles d'investissement
46,8
42,1
37,7
37,1
39,8
42,6
48,2
42,0
45,8
50,3
12,3
12,3
11,6
10,8
11,1
11,6
13,2
14,7
14,7
14,5
2,6
2,6
3,0
3,0
3,8
3,1
3,3
3,4
3,4
61,8
57,0
52,3
50,9
54,6
57,3
64,7
60,1
63,8
68,2
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
3,3
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
Le montant de l’endettement financier
a légèrement augmenté pour atteindre
185,8 Md€. Toutefois, son poids a
continué à se réduire. Les charges
financières (3,5 Md€) ont poursuivi
en 2022 leur mouvement continu
de diminution (elles atteignaient
5 , 1 M d € e n 2 0 1 6 ) . H o r m i s l a
dégradation ponctuelle de 2020, le
ratio de désendettement a continué à
2. Dont 42,5 Md€ (63,2 %) pour les collectivités du bloc communal, 12,4 Md€ (18,2 %) pour les
départements et 13,3 Md€ (19,5 %) pour les régions et les communautés territoriales uniques
(CTU) regroupant les compétences de régions et de départements.
4
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
s’améliorer : l’endettement financier
des collectivités territoriales équivaut
en 2022 à 4,3 années d’épargne
brute
3
, contre 4,4 années en 2021 et
5,3 années en 2016.
Évolution de l’endettement financier des collectivités locales
entre 2016 et 2022 (en Md€)
3
3,5
4
4,5
5
5,5
6
6,5
150
155
160
165
170
175
180
185
190
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Encours de la dette (en Md€)
Ratio de désendettement (en années)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
L’endettement financier apparaît
d’autant plus maîtrisé qu’il a pour
contrepartie des dépôts par les
collectivités de fonds libres au Trésor,
dont le montant a fortement crû
depuis 2020. Fin 2022, le solde du
compte des collectivités au Trésor
atteint ainsi 59,9 Md€. Après déduction
du solde du compte au Trésor, le
montant de l’endettement des
collectivités est moins élevé en valeur
absolue fin 2022 (125,9 Md€) que fin
2016 (134,3 Md€).
Le niveau du solde du compte au
Trésor traduit un comportement
prudent des collec tivités. Ces
dernières ont anticipé la remontée
des taux d’intérêt de la Banque
centrale européenne, intervenue à
compter de juillet 2022. Les retards
dans la réalisation de cer tains
investissements sont également
à l’origine du niveau important des
disponibilités. Néanmoins la politique
d’emprunt des collectivités s’est avérée
excessive par rapport à leurs besoins
de financement, ce qui a conduit
à accroître inutilement leur fond de
roulement et leur trésorerie. Pour les
collectivités du bloc communal et les
départements, le solde du compte au
Trésor représente l’équivalent d’une
année d’investissement. Les régions
font exception à cette évolution
générale, avec un solde en baisse en
2022.
3. 4,7 années d’épargne brute pour les collectivités du bloc communal, 2,8 années pour les
départements et 5,5 années pour les régions et les CTU.
5
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
Évolution du solde du compte au Trésor
des collectivités de 2016 à 2022 (en Md€)
38,8
42,5
45,5
45,7
51,5
59,1
59,9
0
10
20
30
40
50
60
70
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Compte au Trésor
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
6
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
Une progression soutenue des recettes
À périmètre constant, les produits réels
de fonctionnement des collectivités
ont augmenté de 12,0 Md€ en 2022
(+ 5,2 %). Leur montant à ainsi connu
une progression similaire à l’inflation .
Il dépasse de 19,1 Md€, soit 8,5 %, celui
de 2019.
La hausse du produit de la fiscalité en
2022 (+ 8,4 Md€, soit + 5,5 % à périmètre
constant) traduit le dynamisme des
recettes de TVA (40,9 Md€ en 2022,
soit + 9,2 %), devenue depuis 2021
une recette majeure des collectivités
territoriales, dont elle représente 16,8 %
des produits réels de fonctionnement en
2022, contre seulement 1,9 % en 2019.
Une première fraction de TVA est
affectée depuis 2018 aux régions afin de
compenser la suppression de la dotation
globale de fonctionnement (DGF)
dont elles bénéficiaient. Trois autres
fractions ont été attribuées en 2021 : la
première compense la suppression de la
cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE)
affectée aux régions ; la deuxième vient
en substitution de la taxe d’habitation
sur les résidences principales des
départements
4
et les EPCI ; la troisième
bénéficie à certains départements
ayant des recettes réduites de droits
de mutation à titre onéreux (DMTO)
et des dépenses élevées d’allocations
individuelles de solidarité.
La TVA représente désormais plus de
la moitié des recettes des régions. Elle
est par ailleurs la première recette des
départements. La suppression en 2023
de la CVAE affectée aux départements
et aux collectivités du bloc communal
(9,3 Md€ en 2022) accroîtra son poids
dans leurs recettes.
Parmi les recettes transférées par l’État,
les recettes de DMTO, principalement
affectées aux départements, ont
connu une nette décélération (+ 2,5 %
à périmètre constant, après + 24,2 %
en 2021). Elles ont néanmoins atteint
un nouveau record (20,2 Md€). Pour la
première fois, des départements ont
mis en réserve des recettes de DMTO à
leur propre initiative, pour un montant
(0,7 Md€) supérieur à celui des mises
en réserve décidées par le comité des
finances locales (0,2 Md€).
L’augmentation des recettes d’impôts
locaux (59,7 Md€, + 3,7 %) reflète
notamment le dynamisme de la taxe
foncière sur les propriétés bâties
(+ 5,6 %). Elle résulte notamment de
la revalorisation des valeurs locatives
cadastrales (+ 3,4 %) liée à l’inflation
constatée et de l’augmentation du taux
moyen d’imposition, soit 38,3 % contre
37,7 % en 2021 (+ 1,6 %). En revanche,
les recettes issues de la fiscalité
économique ont été globalement
stables (+ 0,03 Md€, soit + 0,2 %).
Les recettes tarifaires et domaniales
des communes, très affectées par la
fermeture des services en raison de la
crise sanitaire en 2020 (- 23,4 %) et dans
une moindre mesure en 2021 (- 11,7 %
par rapport à 2019), ont retrouvé leur
niveau d’avant crise (9,4 Md€, soit
+ 12,2 %). Celles des EPCI, qui ont
repris dès 2021, ont continué à croître
(+ 8,4 %).
4. Dont les recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties ont été réaffectées aux communes.
7
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
Produits des services et du domaine des communes
et de leurs groupements entre 2016 et 2022 (en Md€)
12,0
11,0
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
9,0
7,2
7,9
8,8
9,3
9,0
9,4
9,4
10,2
11,1
7,2
8,3
9,4
Communes
EPCI
Source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP
En 2022, le montant des dotations et
participations a continué à augmenter,
dans une mesure plus limitée (+ 2,1 %),
pour atteindre 52,7 Md€. Pour
l’essentiel, elles sont financées par
l’État par des prélèvements sur ses
recettes ou des crédits budgétaires.
8
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
À périmètre constant, les charges
réelles de fonctionnement des
collec tivités (200,5 Md€
5
) ont
augmenté en 2022 à un rythme
(+ 5,0 %) comparable à celui des
recettes et un peu inférieur à l’inflation
(+ 5,2 %).
En hausse de 3,7 Md€ (+ 9,0 %) par
rapport à 2021, les achats de biens et
services (44,7 Md€ en 2022) ont été
affectés par la poussée de l’inflation.
Après une augmentation annuelle
moyenne de 1,8 % de 2017 à 2020,
les dépenses de personnel (71,7 Md€)
étaient reparties à la hausse en 2021
(+ 2,8 %). En 2022, elles ont accéléré
(+ 3,5 Md€, soit + 5,2 %) par rapport
à 2021. Pour une part, cette évolution
traduit une hausse du point d’indice
et des mesures catégorielles en faveur
des agents de catégorie C. Elle recouvre
cependant des évolutions différenciées
selon le statut des agents. Ainsi, pour
les collectivités du bloc communal,
les dépenses de rémunération des
personnels titulaires sont relativement
contenues (+ 3,7 %), tandis que celles
des personnels contractuels accélèrent
(+ 13,6 % après + 9,9 % en 2021), sous
l’effet notamment de davantage de
recrutements de ces derniers.
Les dépenses d’aides à la personne et
de frais d’hébergement (36,2 Md€) ont
augmenté moins vite que l’inflation
(+ 2,7 % à périmètre constant).
Grâce à l’amélioration de la situation
de l’emploi, le nombre de foyers
allocataires du RSA a continué à baisser,
ce qui a entraîné une diminution
(- 4,1 %) des dépenses relatives au
RSA (10,8 Md€ pour l’ensemble des
collectivités) pour la deuxième année
consécutive. En revanche, les autres
dépenses sociales ont poursuivi
leur augmentation (+ 4,3 % pour
l’allocation personnalisée d’autonomie,
+ 5,0 % pour les frais de séjour et
d’hébergement en établissement
médico-social ou en accueil familial
et + 12,5 % pour la prestation de
compensation du handicap pour
l’ensemble des collectivités).
Une progression des dépenses
de fonctionnement un peu inférieure
à celle des recettes
5. Dont 116,5 Md€ (58,2 %) pour les collectivités du bloc communal, 60,4 Md€ (30,1 %) pour les
départements et 23,3 Md€ (11,6 %) pour les régions et les communautés territoriales uniques
(CTU) regroupant les compétences de régions et de départements.
9
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
Une poussée de l’inflation qui a des effets
contrastés sur les dépenses
et les recettes
En 2022, la poussée de l’inflation
(+ 5,2 % contre + 1,6 % en 2021) a eu
des conséquences importantes sur les
dépenses des collectivités.
S ’ a g i s s a n t d e s d é p e n s e s d e
fonctionnement, l’inflation a entraîné
une forte hausse des dépenses de
de combustibles et de carburants
(+ 30,7 %), d’eau, d’énergie et de
chauffage (+ 22,7 %) et d’aliments
(+ 11,9 %). Au-delà de ces postes qui
représentent une fraction réduite des
dépenses, l’inflation s’est diffusée aux
autres achats de biens et de services,
du fait de l’application de clauses de
révision des prix ou à l’occasion de
renouvellements de contrats, avec,
pour certains, un effet différé en 2023.
Elle s’est par ailleurs répercutée sur
les dépenses de rémunération des
agents titulaires et contractuels des
collectivités territoriales (revalorisation
du point d’indice de 3,5 % au 1
er
juillet
2022
6
) et sur les dépenses de
prestations sociales (revalorisation
anticipée du RSA de 4 % au 1
er
juillet
2022, après une augmentation de 1,8 %
au 1
er
avril 2022).
E n m a t i è r e d e d é p e n s e s
d’investissement, la poussée de
l’inflation pèse sur les coûts du
secteur du bâtiment et des travaux
publics, ce qui réduit la portée de
la forte augmentation (+ 9,7 %) du
montant des dépenses d’équipement
intervenue en 2022 sur le volume des
travaux réalisés.
En 2022, l’inflation est cependant
loin d’avoir eu des conséquences
uniformément négatives sur les
collectivités territoriales. Ainsi, elle
est la cause principale du dynamisme
exceptionnel des recettes de TVA
qui leur sont affectées (+ 3,5 Md€ de
recettes supplémentaires, soit + 9,2 %).
Compte tenu de la revalorisation des
valeurs locatives cadastrales selon
l’indice des prix à la consommation
du mois de novembre précédant la
taxation, elle a par ailleurs une
incidence favorable sur les bases de la
taxe foncière sur les propriétés bâties
et de la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères, modérée en 2022 (+ 3,4 %),
mais plus marquée en 2023 (+ 7,1 %).
6. Les précédentes revalorisations, de 0,6 % chacune, étaient intervenues au 1
er
juillet 2016 et au
1
er
février 2017.
10
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
E n 2 0 2 2 , l e s d é p e n s e s d e
fonctionnement des collectivités
du bloc communal (communes et
EPCI) ont un peu plus augmenté que
leurs recettes, dont la dynamique a
été favorisée par celles de TVA, qui a
remplacé en 2021 la taxe d’habitation
sur les résidences principales, et une
nouvelle augmentation des recettes
des services et du domaine, qui avaient
chuté en 2020 dans le contexte de
la crise sanitaire. La dynamique des
dépenses de fonctionnement traduit
celle des achats de biens et de services,
affectés par l’inflation, et des charges
de personnel, qui augmentent sous
l’effet de la revalorisation du point
d’indice, de mesures catégorielles,
mais aussi de la hausse des effectifs
d’agents titulaires et de contractuels.
Les montants d’épargne brute et
d’investissement ont néanmoins
continué à augmenter.
En 2022, les recettes de fonctionne-
ment des départements ont un peu
plus progressé que leurs dépenses.
Les départements ont bénéficié de la
dynamique de la TVA, qui a remplacé
la taxe foncière sur les propriétés
bâties en 2021. Par ailleurs, leurs
recettes de DMTO, tout en décélérant,
ont enregistré un nouveau record.
Dans le même temps, les dépenses de
RSA, première allocation individuelle
de solidarité à leur charge, ont
continué à diminuer, sous l’effet de la
réduction du nombre de bénéficiaires
de cette pre st at io n . Da ns ces
conditions, les départements ont accru
le montant de leur épargne et de leurs
investissements.
La situation des régions a également
continué à s’améliorer en 2022. Sous
l’effet notamment du dynamisme
des recettes de TVA, les recettes
des régions ont plus augmenté que
leurs dépenses. Les régions ont ainsi
continué à reconstituer leur épargne
brute, qui avait baissé en 2020, tout
en maintenant un effort financier en
faveur de l’investissement comparable
à celui de 2021.
Au sein même de chaque catégorie de
collectivités, d’importantes disparités
de situations sont cependant à
souligner. Elles concernent le niveau
des recettes, des dépenses et de
l’épargne, qui font apparaître des
écarts importants (de l’ordre d’un à
deux pour les recettes et les dépenses
de fonctionnement par habitant des
collectivités du bloc communal).
S’agissant des collectivités du bloc
communal, ces disparités portent
aussi sur l’intensité, voire sur le sens
même de l’évolution de leur situation
financière. Sous l’effet de la dynamique
des recettes de TVA qui leur sont
affectées, l’épargne des EPCI a plus
progressé que celle des communes,
qui n’en percevaient pas en 2022. La
hausse des charges de fonctionnement
est d’autant plus forte que les
communes et, dans une certaine
mesure les EPCI, ont une taille réduite.
La proportion de communes et d’EPCI
ayant une épargne nette négative (soit
14 % et 8 % respectivement) a baissé
par rapport à 2019. Cependant cette
situation concerne des communes de
plus de 50 000 habitants.
Des situations par collectivité
qui présentent des contrastes
11
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
Une nécessaire participation des
collectivités territoriales au redressement
d’ensemble des finances publiques
Compte tenu des règles budgétaires qui
imposent aux collectivités territoriales
de ne pas emprunter pour financer
les dépenses de fonctionnement, les
administrations publiques locales
(APUL) au sens de la comptabilité
nationale ont peu d’influence sur le
solde de l’ensemble des administrations
publiques. En 2022, elles ont dégagé
une capacité de financement de
0,03 point de PIB (0,8 Md€), après un
besoin de financement de seulement -
0,02 point en 2021 (- 0,6 Md€). En leur
sein, les collectivités territoriales, objet
de ce rapport, ont dégagé une capacité
de financement plus significative
(4,8 Md€ après 4,5 Md€ en 2021).
L a bonne santé financière des
collectivités territoriales en 2022
est la conséquence de leurs choix
de gestion, mais aussi de transferts
d’impôts nationaux visant à compenser
la suppression d’impôts locaux, dont la
dynamique leur est favorable. Elles ont
bénéficié par ailleurs de protections
de la part de l’État en cas d’accident
conjoncturel (crise sanitaire en 2020,
poussée de l’inflation en 2022).
En 2022, comme en 2021, les transferts
financiers de l’État de toute nature
(transferts de fiscalité, prélèvements
sur recettes, dépenses budgétaires)
représentent un peu plus de 50 %
des recettes de fonctionnement et
d’investissement des collectivités (hors
emprunts), contre 36 % en 2019.
Cette progression résulte des
nouvelles fractions de TVA attribuées
aux collectivités depuis 2021 afin
de compenser la suppression de la
taxe d’habitation sur les résidences
principales et celles de la CVAE
affectée aux régions. Compte tenu
de la dynamique plus marquée des
bases de TVA que celles des impôts
supprimés, les collectivités bénéficient
en 2022 d’un gain net de 5,6 Md€ de
produits supplémentaires par rapport
à ceux qui auraient résulté en 2022 du
maintien des anciens impôts.
Au vu de l’augmentation du solde du
compte des collectivités au Trésor,
les soutiens exceptionnels de l’État
aux sections de fonctionnement
des collectivités se sont avérés peu
justifiés sur un plan global. C’est le cas
du prélèvement sur recettes créé au
cours de l’année 2022 et fortement
accru en 2023 (1,93 Md€ au total sur
ces deux années) afin d’atténuer les
incidences de la poussée de l’inflation
sur les dépenses des collectivités.
Alors que la nature et les modalités
de calcul des soutiens financiers de
l’État aux collectivités concourent à
son déficit et à son endettement
très élevés, la situation financière
favorable des collectivités doit avoir
pour contrepartie une participation
accrue de leur part à l’effort global de
redressement des finances publiques.
Dans cette perspective, le programme
de stabilité communiqué en avril 2023
à la Commission européenne prévoit
notamment une diminution en volume
de 0,5 point par an des dépenses des
administrations publiques locales
entre 2024 et 2027. Au-delà des
incidences possibles des prévisions
d’inflation sur l’évolution en volume
12
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2023 - Fascicule 1
des dépenses, les leviers de nature à
permettre l’atteinte de cet objectif ne
sont toutefois pas précisés.
La composition des recettes des
collectivités, avec le poids croissant
de la TVA, les expose plus fortement
que par le passé aux évolutions de la
conjoncture économique, même si
la consommation qui sert d’assiette
à la TVA demeure assez résiliente en
période de crise. De plus, la situation
des départements pourrait être moins
favorable en 2023, compte tenu de
l’incidence probable sur les recettes
de DMTO de la baisse du volume
et du prix moyen des transactions
immobilières. Or, les mécanismes de
mise en réserve de recettes afin de
lisser leurs évolutions conjoncturelles
conservent une portée limitée.
Alors que les recettes des collectivités
sont plus sensibles à la conjoncture
économique ou immobilière, la question
d’un renforcement de ces mécanismes
de mise en réserve apparaît posée. Il
convient en effet d’éviter que l’État soit
systématiquement appelé à intervenir
en cas d’évolution défavorable de la
conjoncture économique.
Un autre enjeu porte sur l’affectation
aux seules collectivités ou la répartition
avec l’État de la dynamique des recettes
de TVA qui ont remplacé depuis 2021
des impôts locaux (taxe d’habitation
sur les résidences principales et CVAE).
Par comparaison à ces anciens impôts,
les collectivités bénéficient en effet dès
l’année en cours des effets favorables
de l’évolution, sauf exception favorable,
des bases de la TVA.