RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LES FINANCES
PUBLIQUES
LOCALES 2023
–
FASCICULE 1
Rapport sur la situation financière
et la gestion des collectivités
territoriales
Juillet 2023
•
Les finances publiques locales 2023 - fascicule 1 - juillet 2023
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES
CONCERNÉS
Réponses reçues
à la date de la publication (04/07/2023)
Réponse de la présidente de Régions de France
.........................................
5
Réponse du président de Départements de France
....................................
12
Réponse du président de Intercommunalités de France
............................
14
Réponse de la présidente de France urbaine
.............................................
19
Réponse du président de l’association des maires de France (AMF)
.......
23
Réponse du président de Villes de France (VdF)
.....................................
31
Destinataires n’ayant pas d’observation
Madame la Première ministre
Madame la présidente d’Île
-de-France-Mobilités
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4
Destinataires n’ayant pas répondu
Monsieur le président de l'Association des petites villes de France (APVF)
Monsieur le président de l’Association des maires ruraux de France
(AMRF)
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ET PERSONNES CONCERNÉS
5
RÉPONSE DE
LA PRÉSIDENTE DE RÉGIONS DE FRANCE
Les observations formulées par la Cour appellent de ma part des
réponses sur la situation financière des régions en 2022 (I) ainsi que sur
la participation des collectivités territoriales au redressement des finances
publiques (II).
I.
La situation financière des régions en 2022
Si la situation financière des collectivités s’est globalement
améliorée en 2022, ce bilan met également en évidence des disparités
importantes entre niveaux de collectivités.
S’agissant de l’évo
lution globale des finances locales en 2022, la
Cour dresse le constat d’«
Une situation financière des collectivités
territoriales à nouveau très favorable ». Toutefois, comme la Cour avait
pu le souligner dans son rapport sur les finances publiques locales publié
en 2021, les Régions constituent, à nouveau en 2022, la seule catégorie de
collectivité territoriale à ne pas retrouver le montant d’épargne brute
d’avant
-crise, constaté en CA 2019. Ainsi, les conséquences des crises
actuelles se traduisent encore par un impact différencié entre catégories
de collectivités. Il s’agit d’une nuance importante dans le constat relatif à
la situation financière des collectivités.
La Cour souligne que « Après avoir amorcé sa reconstitution en
2021 (+ 0,7 Md€, soi
t + 13,7 %) à la suite de la chute de 2020 (-
1,4 Md€,
soit -
12 %), l’épargne brute des régions (6,2 Md€) a continué à augmenter
en 2022 (+ 0,5 Md€, soit + 8 %). Tout en restant inférieur à 2019
(6,5
Md€), son montant dépasse la moyenne de ceux des années
2016 à
2018 ». Cette observation repose toutefois sur un biais méthodologique
qu’il semble important de corriger. En effet, afin d’établir un périmètre
comparable prenant notamment en compte le transfert des compétences
liés aux transports scolaires interurbains et scolaires et au développement
économique nécessitant un haut degré d’investissement, il conviendrait de
préciser que l’épargne brute moyenne des Régions pour la moyenne 2020
-
2022 (5,8 Md€) reste toujours inférieure à la moyenne 2017
- 2019
(5,7
Md€). À défaut, la comparaison s’établit sur des bases non
homogènes.
Concernant l’évolution des recettes des Régions, la Cour relève que
les fractions de TVA qui leur sont allouées ont connu en 2020 une
progression de + 8,3 %. Or, la dynamique définitive du produit de TVA
pour 2022 communiquée par la DGFIP s’établit à + 8,57 %. Concernant
la fraction de TVA ex-CVAE des Régions, cette dernière leur a été versée
à partir des prévisions inscrites dans le projet de loi de finances pour 2023,
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6
soit un produit
en hausse de + 9,6 %. Une reprise sur recettes d’un montant
de 97 M€ a donc été appliqué aux régions sur les versements de la fraction
de TVA ex-
CVAE en 2023. Cette reprise affecte le suivi de l’évolution réelle
des recettes de fonctionnement et par consé
quent celle de l’épargne brute
en 2022. Par ailleurs, contrairement aux demandes émises par Régions de
France, la DGFIP a estimé qu’il n’était pas possible juridiquement
d’imputer le trop
-
perçu sur l’exercice comptable 2022, ce qui biaise donc
l’analyse. Enfin, Régions de France a demandé à la DGFIP d’engager des
travaux visant à limiter l’ampleur des phénomènes de reprise en matière
de TVA et d’étudier les conditions juridiques qui permettraient d’imputer
comptablement la reprise sur l’exercice ayant fait l’objet d’un trop
-perçu.
S’agissant des autres recettes des Régions, la Cour note «
Une
évolution contrastée ». En effet, après avoir constaté en 2021 que le
dynamisme du produit de la taxe sur les certificats d’immatriculation des
véhicules ne lui avait pas permis de retrouver son niveau de 2019, la Cour
note que le produit de cette taxe en 2022 « chute à 1,9 Md€ (
- 0,3
Md€, soit
- 12,6 %) », soit une baisse plus importante que celle enregistrée en 2020,
et un produit en recul de - 17 % entre 2019 (2,3 Md
€) et 2022
correspondant à une perte de rendement de l’ordre de 400
M€. Cette
situation résulte d’un niveau de ventes de véhicules neufs toujours en net
retrait par rapport à l’année 2019 (le niveau de ventes de véhicules neufs
en 2022 rejoignant celui atteint en 1975) mais également en raison de
l’exonération de carte grises imposée par l’État sur les véhicules
électriques et dont la part dans la vente de véhicules neufs pour les
particuliers est passée de 2 % en 2019 à 13,3 % en 2022 (en 2035, il est
également prévu au niveau européen la fin de la vente des véhicules
thermiques), cette mesure ne s’étant pas traduite par une compensation de
pertes de recettes pour les Régions.
À l’exception des Régions ayant supprimé les exonérations
régionales pour l’ann
ée 2023, les recettes de la taxe sur les certificats
d’immatriculation sont de nouveau en baisse entre janvier et avril 2023
par rapport à la même période en 2022. Régions de France partage ainsi
le constat de la Cour estimant que « Le produit de cette taxe est appelé à
décroitre de manière continue ».
Concernant les variations des parts variables de TICPE revenant aux
Régions, je partage également la conclusion de la Cour relevant que
« Hors effets de périmètre, le produit de la TICPE est orienté à la baisse
sous l’effet des incitations à l’achat de véhicules utilisant des sources
d’énergie alternative
».
Cette situation crée une discordance de plus en plus profonde entre
la nature des recettes et celle des investissements attendus de la
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ET PERSONNES CONCERNÉS
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collectivité. Il apparaît ainsi de plus en plus incohérent que les Régions
continuent de percevoir des recettes carbonées liées à l’automobile alors
même qu’elles sont attendues pour cofinancer les investissements au titre
de la transition énergétique et dans le secteur des transports et des
mobilités, investissements qui conduisent mécaniquement à réduire ces
recettes. Régions de France partage ainsi une des propositions de la Cour
émise dans le cadre de son rapport relatif aux scénarios de financement
des collectivités territoriale visant à recentraliser les parts régionales de
TICPE et la taxe sur les certificats d’immatriculation et de les remplacer
par une fraction de fiscalité dynamique.
La Cour relève à juste titre qu’en 2022, en application du
mécanisme dit « des
variables d’ajustement », les minorations des
dotations aux collectivités territoriales « ont porté uniquement sur les
régions alors qu’elles avaient concerné également les départements en
2021 » avec une baisse de 50
M€ de la dotation de compensation de l
a
réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et de la dotation pour
transferts de compensation d’exonération de fiscalité directe locale
(DTCE) alors même que les Régions avaient été la seule catégorie de
collectivité à ne pas retrouver en 2021 le montant
d’épargne brute
enregistré en 2019.
S’agissant de l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des
Régions, la Cour note qu’elles « ont poursuivi leur augmentation (+
0,6
Md€, soit + 2,8
%), mais à un rythme moins rapide que l’inflation »
(soit une baisse en volume de - 2,4 %). Pour 2022, la Cour estime que la
hausse est liée à celles des « dépenses de personnel, la revalorisation de la
rémunération des stagiaires et la hausse des subventions versées ». Comme
la Cour a pu également le noter, « En 202
2, la poussée de l’inflation
(+ 5,2 % contre + 1,6 % en 2021) a eu des conséquences importantes sur
les dépenses des collectivités ». Les dépenses des Régions sont ainsi
significativement impactées dès 2022 par la forte hausse des prix de
l’énergie, principalement dans les lycées (+ 195 M€), les transports
ferroviaires (+540 M€) et les transports interurbains et scolaires (+
168
M€)
1
. Il est à préciser que les soldes de nombreuses actualisations de
devis, notamment dans le secteur des transports, seront acquittés par les
Régions au cours de l’année 2023.
Par ailleurs, la revalorisation du point d’indice s’est traduite en
2022 par une hausse de 54
M€ de la masse salariale des Régions (avec une
1
Source : enquête déclarative réalisée à l’automne 2022 auprès des Régions et actualisations des
données relatives aux évolutions de charges des TER selon les devis SNCF actualisés pour 2022
et 2023. Ces chiffres n’incluent pas l’Ile de France dans la rubr
ique « transports » qui dépend
d’IDFM et qui subit aussi pleinement les conséquences de l'inflation.
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prévision d’une hausse de 120 M€ en année pleine pour 2023) et l
a
revalorisation de 4 % de la rémunération des stagiaires de la formation
professionnelle s’est traduite par une hausse des dépenses des Régions de
près de 17
M€ (36
M€ en année pleine). En prenant en considération les
revalorisations salariales annoncées par le Gouvernement en juin 2023
sans concertation préalable des employeurs territoriaux, de manière
cumulée entre 2022 et 2024, l’impact pour les Régions s’élève à près d’un
demi-
milliard d’euros. S’agissant plus globalement des dépenses de
personnel, en 2022, leur part dans les dépenses réelles de fonctionnement
des Régions est en baisse par rapport à 2021 (18,88 % en 2022 contre
19,03 % en 2021) et ces dernières ne représentaient en 2021 que 6,4 % des
frais de personnel de l’ensemble des collectivités lo
cales.
Concernant les dépenses d’investissement, je partage le constat de
la Cour estimant qu’en 2022 «
les régions ont poursuivi un important effort
d’investissement dont le montant est presque identique à celui de 2021
».
Les Régions constituent ainsi la collectivité ayant le plus augmenté son
niveau d’investissement pour accompagner le plan de relance de l’État,
comme en atteste la Cour en soulignant que « sur la période 2020-2022,
les régions ont produit un effort d’investissement supérieur de 26,4
% à la
période 2017-2019 (39,5
Md€ contre 31,2
Md€)
». Alors que les Régions
représentent 14 % de la dépense locale en 2022 (15 % en 2019), leur part
dans l’investissement public local s’est élevé à 20
% en 2022 (contre 19 %
en 2019).
En outre, comme le mentionne également la Cour, les efforts
d’investissement des Régions ont été les plus soutenus dans le secteur des
transports et de l’action économique « Les dépenses cumulées de la
période 2020-2022 ont, par comparaison à la période 2017-2019,
particulièrement augmenté pour les transports (+ 2,2
Md€, soit + 27
%).
La priorité accordée par l’État à la rénovation du réseau structurant a
conduit à confier majoritairement la charge des infrastructures régionales
aux régions, ce qui a conduit ces dernières à accroitre leurs interventions »
et «
Les dépenses réelles d’investissement dans le champ économique sont
ainsi passées de 1,6
Md€ en 2019 à 2,7
Md€ en 2020, avant de se replier à
2 Md€ en 2021 et à 1,9 Md€ en 2022
».
La Cour estime que les mesures de sout
ien de l’État aux collectivités
territoriales mises en œuvre depuis 2020 «
ont eu un effet significatif sur la
situation financière globale des collectivités, puisqu’elles équivalent à un
tiers de l’augmentation de leur épargne brute et de l’autofinancemen
t de
leurs investissements, exprimée en moyenne annuelle, intervenue au cours
des années 2020 à 2022 ». Cette assertion est factuellement inexacte
s’agissant des Régions et se doit d’être nuancée.
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Je tiens à rappeler de nouveau que les Régions ont été la seule
catégorie de collectivités à ne pas retrouver en 2021 et 2022 le niveau
d’épargne brute atteint en 2019. Par ailleurs, alors qu’elles constituaient
la catégorie de collectivité la plus affectée par la crise sanitaire, comme la
Cour avait pu le const
ater, les Régions n’ont bénéficié en 2020 d’aucun
mécanisme de soutien global à la différence des autres catégories de
collectivités territoriales. En 2022, les Régions ont bénéficié d’une seule
compensation liée à la revalorisation des rémunérations versées aux
stagiaires de la formation professionnelle dotée de 18
M€ alors même que
seules les collectivités du bloc communal pouvaient souscrire au filet de
sécurité doté de 430
M€ et que les départements ont bénéficié d’une
dotation de 120
M€ visant à compen
ser en partie la hausse de leurs
dépenses liées à la revalorisation du revenu de solidarité active.
La Cour note que, s’agissant du dispositif visant à compenser
partiellement aux collectivités la hausse des coûts de l’énergie, la loi de
finances initiale pour 2023 «
a amplifié l’effort financier de l’État, en
l’étendant à toutes les collectivités et en assouplissant les critères
d’éligibilité de celles
-
ci. Ce renforcement s’est traduit par l’ouverture de
1,5
Md€ de crédits supplémentaires (en plus des 43
0
M€ ouverts en
2022)
». Si l’intention du législateur était louable, le décret d’application
de ce filet de sécurité examiné le 18 avril par le comité des finances locales
(CFL) rend inopérant ce dispositif pour les Régions. En effet, le premier
projet de
décret d’application du filet de sécurité, initialement soumis au
CFL de février, ne prenait en compte que les dépenses directes d’achat
d’énergie par les Régions dans le calcul du montant de la dotation. Or, ces
dépenses « directes » représentent un mont
ant dérisoire au regard des
hausses de coûts des compétences en matière de transports ferroviaires,
interurbains et scolaires, ou des dépenses d’énergie (électricité, gaz,
réseaux de chaleur) des lycées.
Ces hausses sont intégralement assumées par les Régions, tantôt
dans le cadre des marchés de transport, tantôt au titre de la dotation
globale de fonctionnement des lycées publics ou du forfait d’externat pour
les lycées privés. Ainsi, aucune des hausses importantes et effectives
auxquelles les Régions sont exposées et estimées en 2023 autour de 1
Md€
cumulés n’étaient prises en compte dans le projet initial. La nouvelle
version soumise au CFL a seulement intégré les dépenses liées aux
transports ferroviaires au périmètre des dépenses éligibles. Ainsi, ni les
dépenses de transport scolaire et interurbain, ni l’impact de l’inflation sur
les prix de l’énergie dans les lycées ne relèvent de ce filet de sécurité, dont
la mise en œuvre sera donc inadaptée à la situation des Régions.
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En raison de la légère amél
ioration de l’épargne brute des Régions
en 2022, qui s’établit toutefois à un niveau largement inférieur à celle
enregistrée en 2019, la capacité de désendettement des Régions s’améliore
légèrement, en passant de 5,7 ans en 2021 à 5,5 ans en 2022, mais, à la
différence des autres catégories de collectivité, sans retrouver le niveau
atteint avant la crise qui était de 4,3 ans. Bien que le taux moyen des
nouveaux financements (emprunts et obligations) des Régions, comme le
souligne la Cour, représente le « taux le plus faible des collectivités en
dehors des syndicats (1,47 %) », ce dernier a « cependant fortement
augmenté par rapport à celui de 2021 (soit 0,45 %) », ce qui démontre la
bonne maîtrise de la dette des Régions.
Alors que la Cour estime « Un poid
s de l’endettement maîtrisé et
déclinant
» s’agissant des Régions, dans un contexte de renchérissement
des taux d’intérêt, d’une capacité de désendettement qui ne retrouve pas
son niveau d’avant crise, de la perte de dynamisme d’une partie des
recettes rég
ionales, d’une forte hausse des dépenses en raison de
l’inflation et d’une inadaptation des mécanisme de soutien aux spécificités
des Régions, les Régions sont confrontées à un risque de maîtrise de leur
recours à l’emprunt en baissant leur niveau d’invest
issement. En pareille
hypothèse, leurs dépenses d’investissement pourraient constituer une
variable
d’ajustement
alors
même
que
les
besoins
en
termes
d’investissement pour la transition énergétique, et notamment dans le
secteur des mobilités et des transpo
rts, n’ont jamais été aussi importants
2
.
II.
La participation des collectivités au redressement d’ensemble des
finances publiques
La Cour rappelle que le projet de loi programmation des finances
publiques (2023-
2027), qui n’a pas été adopté à ce stade,
« traduit la
volonté du gouvernement de faire participer plus fortement les collectivités
territoriales à l’effort de redressement des finances publiques prises dans
leur ensemble ». Toutefois, comme la Cour le relève également, « Compte
tenu des règles budgétaires qui imposent aux collectivités territoriales de
ne pas emprunter pour financer les dépenses de fonctionnement, les
administrations publiques locales (APUL) au sens de la comptabilité
nationale ont peu d’influence sur le solde de l’ensemble des
ad
ministrations publiques. En 2022, elles n’ont dégagé qu’un excédent de
0,03 point de PIB (0,8 Md€), après un déficit de seulement
- 0,02 point en
2
I4CE estimant que l’investissement des collectivités territoriales devrait plus
que doubler chaque année jusqu’en 2030 pour atteindre les objectifs qu
e la
France s’est fixée en matière de transition écologique.
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2021 (- 0,6
Md€) ». Si l’on prend en considération la seule situation des
collectivités territoriales au sein des APUL, elles ont su dégager un solde
positif de 4,8
Md€ en 2022, de 4,7
Md€ en 2021, de 0,2
Md€ en 2020 et de
1,2
Md€.
Par ailleurs, comme la Cour des comptes a pu le constater dans son
rapport annuel public 2023 consacré aux 40 ans de la décentralisation, le
léger accroissement du poids des finances locales au sein des finances
publiques (17 % en 1980 et 19
% en 2021) ne s’est pas traduit par une
augmentation de la dette locale où cette dernière « a été progressivement
maîtrisée et son poids ramené de 9,4 points de PIB en 1993 à 8,4 points en
2021 ». Ainsi que la Cour le constate, «
l’État porte l’essentiel de
l’augmentation de l’endettement public au cours des trente
-cinq dernières
années ».
S’agissant plus particulièrement des Régions, avant la cris
e
sanitaire, leurs dépenses de fonctionnement se trouvaient en 2019 au même
niveau qu’en 2015, pour les régions fusionnées comme pour les autres
régions, hors transports transférés et gestion des fonds européens
3
.
L’épargne brute des Régions a également en
registré une évolution
moyenne de 5,7 % entre 2015 et 2019 et la capacité de désendettement a
enregistré une baisse continue depuis 2016 (5,5 ans) pour atteindre 4,3 ans
en 2019, soit une baisse de près de 22 %.
Ainsi, les collectivités font la démonstration de leur capacité de
bonne gestion : elles maîtrisent leurs dépenses et leur endettement. Elles
ont su démontrer leur capacité à piloter en responsabilité leurs finances
comme en attestent les équilibres budgétaires évoqués précédemment.
Je conteste par ailleurs le constat de la Cour soulignant que «
l’État
amortit les effets des crises de toute nature sur les recettes et dépenses des
collectivités ». En effet, il convient de rappeler à cet égard que les Régions
ont pleinement subi les conséquences de
la crise sanitaire et qu’elles sont,
de surcroît, l’échelon de collectivité qui a le plus augmenté son niveau
d’investissement pour accompagner le plan de relance de l’État. Ainsi, au
cours de l’année 2020, en neutralisant la recentralisation de la compét
ence
apprentissage, les Régions ont enregistré une baisse de 206
M€ de leur
fraction de TVA, de 100
M€ de leur fraction de TICPE et de 208 M€ de la
taxe sur les certificats d’immatriculation.
A ces pertes se sont également ajoutées des baisses de recettes dans
le secteur du transport public de voyageurs, accompagnées d’une hausse
3
BIS 150 DGCL - « Les dépenses de fonctionnement des régions se trouvent en 2019 au même
niveau qu'en 2015, pour les régions fusionnées comme pour les autres régions ».
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sensible des charges supportées par les Régions, sans que l’État n’apporte
de compensation financière. Les Régions ont ainsi vu leur épargne brute
chuter de 21,6 % en 2020 et leur capacité de désendettement se dégrader
de 4,3 à 6 ans.
Je rappelle par ailleurs que la fraction de TVA, qui s’est substituée
à la part régionale de CVAE depuis le 1
er
janvier 2021, n’est assortie
d’aucun plancher garanti à la différence de la fraction
de TVA qui a
remplacé la DGF des Régions en 2018.
Enfin, la Cour soutient « Un renforcement des mécanismes de mise
en réserve rendu nécessaire par la sensibilité des ressources locales à la
conjoncture ». Les Régions soutiennent cette proposition aux seules
conditions qu’elle soit facultative et à la main des seules Régions, à l’image
de la possibilité offerte depuis 2022 aux départements de mettre en réserve
de manière volontaire des surplus de DMTO.
Tels sont les éléments de réponse dont je souhaitais vous faire part
en vue de leur prise en compte dans le fascicule 1 du rapport portant sur
la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et leurs
établissements publics.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE DÉPARTEMENTS DE FRANCE
DF remercie la Cour pour les travaux actuellement conduits sur les
finances publiques locales ainsi que pour la prise en compte de certaines
de ses observations provisoires précédemment émises.
Chapitre I : En 2022, une situation financière des collectivités
territoriales à nouveau très favorable
DF regrette le vocabulaire utilisé par la Cour s'agissant de la
situation financière décrite pour les collectivités territoriales. Si elle
apparaît en effet plus favorable que celle de l'État-la Cour évoque
d'ailleurs une situation financière qui contraste avec celle de l'État, cette
appréciation est en définitive tout à fait relative et semble faire abstraction,
au moins en ce qui concerne les Départements, des contraintes actuelles et
à venir qu'ils subissent aussi bien sur leurs dépenses que leurs recettes.
Qui plus est, il paraît essentiel de distinguer les difficultés
particulières d'un certain nombre de Départements pour lesquels un
travail est actuellement conduit avec l'État. De la même manière, il est
rappelé que les Départements ont été très peu concernés par les mesures
dites de soutien.
Les finances publiques locales 2023 - fascicule 1 - juillet 2023
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ET PERSONNES CONCERNÉS
13
DF accueille favorablement la précision apportée plus loin par la
Cour, concernant les concours financiers de l'État, « cette forte
augmentation n'a pas pour corollaire une progression de même niveau des
recettes des collectivités territoriales, la TVA transférée depuis 2021 ayant
pour principal objet de compenser des suppressions d'impôts locaux ». En
effet, et pour mémoire, DF s'est constamment opposé aux récentes réformes
fiscales consistant au transfert du foncier bâti comme à la suppression de
la CVAE.
DF souhaite rappeler s'agissant « des soutiens spécifiques face à
l'inflation à partir de 2022 » que la compensation à hauteur de 120
millions était ponctuelle pour la seule année 2022 comme précisé par
ailleurs par la Cour et partielle. DF regrette par ailleurs que les
Départements n'aient pas été concernés par le filet de sécurité des
dépenses énergétiques.
Quand il est mentionné « un bilan financier très favorable des
réformes fiscales pour les collectivités en 2022 », il convient d'insister sur
le prisme exclusivement budgétaire de la mention - à court terme qui plus
est - en omettant les aspects relatifs à la perte d'impôts territorialisés et à
la faculté de pouvoir de taux.
Chapitre II : Une situation financière favorable partagée par toutes
les catégories de collectivités
DF partage la préoccupation de la Cour quant à la baisse attendue
des DMTO en 2023.
DF trouve que la présentation de la Cour prête à confusion quand
elle mentionne « des dotations et participations en progression » dès lors
qu'il n'y aucune largesse de la part de l'État et que ce constat est la
conséquence de décisions prises par le Gouvernement avec en réalité peu
ou pas de compensations.
DF est perplexe quant à la mention suivante : « malgré la baisse des
dépenses relatives au RSA, les départements ont bénéficié d'une dotation
afin de compenser la revalorisation de 4,0 % au 1er juillet 2022 ». Non
seulement cette compensation exceptionnelle qui ne vaut que pour 2022 a
partiellement couvert la dépense supplémentaire, qui plus est si la baisse
des dépenses RSA est conjoncturelle l'augmentation de 4 % pèsera à long
terme dans les finances des Départements.
DF partage la préoccupation de la Cour quant aux difficultés
spécifiques des collectivités d'outre-mer et se félicite qu'elles fassent l'objet
d'une attention particulièrement de ses travaux.
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14
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE INTERCOMMUNALITÉS DE
FRANCE
Au nom d’Intercommu
nalités de France, je tiens à vous remercier
d’avoir sollicité l’avis de notre association concernant le rapport sur la
situation financière et la gestion des collectivités territoriales (fascicule
n° 1). Ce rapport destiné à une publication définitive est extrêmement
proche de la version que vous avez bien voulu m’adresser en avril, aussi
mes observations restent-elles inchangées. Ces observations sont les
suivantes :
Comme c’était le cas en 2021, la Cour dresse dans son rapport une
analyse très flatteuse de la situation financière des collectivités locales en
2022. Faisant référence à leurs observations passées, les magistrats
pointent comme « à nouveau très favorable » la situation financière des
collectivités. Intercommunalités de France reconnait qu’en
effet au niveau
national et pour un certain nombre d’intercommunalités en 2022, les
indicateurs sont au vert. Cette accalmie est bienvenue après la période
2020/2021 qui a fortement éprouvé les budgets. Plusieurs éléments
permettent d'expliquer cette situation.
Concernant les recettes, elles ont bénéficié en 2022 de la
conjonction de deux effets
: d’une part le transfert d’une nouvelle fraction
de TVA nationale du fait de la suppression de la CVAE et d’autre part, la
croissance importante de cette recette p
ortée par l’inflation à partir de
2021. À ce titre, on peut regretter que les analyses et tableaux présentés
par la Cour omettent systématiquement de prendre en compte les effets de
l'inflation. Avec une inflation évaluée par l’Insee à +6,1
% en février
2023, après +5,2
% pour l’année 2022, les comparaisons notamment avec
l’année 2019 (inflation faible à +1,1
%) doivent être réalisées sur une
base déflatée si on souhaite leur donner du sens.
Concernant le nouveau panier fiscal des collectivités, les
magistrats en font un « bilan très favorable ». Cette appréciation mérite
d'être nuancée. Elle apporte certes une garantie pour les collectivités qui
disposaient d'un faible développement économique, leur montant de CVAE
souvent composé d'une part importante de dégrèvement barémique s'étant
trouvé conforté avec une garantie de non-baisse.
En revanche, pour les territoires plus dynamiques, la fraction de
TVA les soumet d’une part aux aléas intrinsèques de cette ressource très
liée à la croissance et d'autre part réduit fortement les incitations à
accueillir des entreprises sur leur territoire. La question sera de savoir si
cette croissance s’inscrit dans la durée. Dans le cadre des travaux que le
ministre des Finances a confié à une mission IGA/IGF concernant le fonds
Les finances publiques locales 2023 - fascicule 1 - juillet 2023
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15
national d’attractivité des territoires, Intercommunalité de France a
plaidé pour l’’introduction de facteurs de territorialisation de la
croissance de la TVA. À défaut, il deviendra à l’avenir plus difficile de
faire accepter aux territoires d’accueil
lir des entreprises.
Enfin, il convient de noter que si on peut se féliciter de la bonne
croissance des recettes fiscales pour 2022, leur communication trop
tardive aux collectivités a pu en inciter certaines à recourir par prévention
au levier fiscal. Cette situation se vérifie en particulier en 2023. Elle aurait
pu être évitée. A minima, les collectivités devraient pouvoir disposer de la
connaissance des ressources fiscales qui leur reviennent en début d’année.
En revanche, le mécanisme de mise en réserve évoqué par les
magistrats semble difficilement applicable aux intercommunalités dans un
contexte inflationniste. Les départements qui subissent depuis le début de
2023 un ralentissement de leurs recettes de DMTO ne vont pas tarder à
s'en apercevoir.
Concernant le niveau de trésorerie des collectivités, il est certes
élevé et en progression régulière, atteignant désormais près d’une année
et demie de dépenses des collectivités. Il est important de noter que la
totalité de ces fonds n’est pas totalement disp
onible. Plusieurs éléments
peuvent néanmoins expliquer des niveaux de trésorerie importants, qui
sont souvent le fait de plus petites collectivités. Nous constatons une
certaine frilosité à engager des projets d’investissement dans un contexte
de forte inf
lation (ouvertures de plis infructueuses pour cause d’inflation
par exemple), les fonds sont alors conservés dans l’attente de situations
plus favorables.
La faible lisibilité dont disposent les collectivités locales sur
l'évolution de leur panier de ressources les incitent également à la
prudence. La gestion d'une « trésorerie zéro », très à la mode dans les
années 2000, se conjugue mal avec un contexte économique incertain et
des ajustements permanents de la fiscalité. En outre la gestion de la
trésorerie
connait d’importantes contraintes qui poussent les collectivités
à l’immobilisme alors que des placements plus intéressants pourraient
être réalisés.
Concernant les soldes de gestion, la Cour relève pour les
intercommunalités en particulier une hausse importante de leur épargne
brute (+9,5 %). Des nuances doivent être apportées pour ne pas
caricaturer les situations locales en les globalisant. À ce titre, les éléments
analytiques par strates démographiques apportent un premier éclairage
qu’il conviendrait
d’approfondir à partir d’une analyse consolidée des
situations financières sur l’ensemble du bloc local.
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16
Comme cela a déjà été évoqué par Intercommunalités de France,
selon l’intensité des transferts de compétence opérés par une commune, à
niveau de population égal, les contraintes financières ne seront pas les
mêmes. Comme elle avait eu l’occasion de l’évoquer en réponse au
précédent rapport de la Cour, Intercommunalités de France considère
qu’il conviendrait d’analyser la situation financière des collec
tivités sur
la base d’une analyse typologique plus poussée, permettant de mieux
prendre en compte certaines fragilités locales ou situations faisant
intervenir des besoins de dépenses spécifiques (territoires en déprise
démographique et économique, ou encore territoires frontaliers, secteurs
très urbains ou fortement marqués par la ruralité…). Pour chacun de ces
territoires, la structure du panier de ressources diffère fortement ainsi que
les facteurs pesant sur leurs charges. S’il n’appartient pas à la Cou
r de se
livrer à des « analyses de territoires », la connaissance des situations
locales doit pouvoir contribuer à éclairer l’analyse d’ensemble.
L'innovation apportée cette année par l'analyse de la situation
financière des syndicats doit être saluée. En effet une part importante des
compétences gérées par les intercommunalités et leur financement passent
par ces structures de nature très diverse. Si l'analyse de la Cour est
éclairante, il conviendrait de prolonger l'exercice en mettant en relation
les syndicats et leur structure de gouvernance intercommunale à fiscalité
propre (communautés ou métropoles), les liens financiers étant très noués.
Concernant la contribution des collectivités au redressement des
finances publiques, Intercommunalités de France considère qu’il y a une
« communauté de destin » entre la situation financière de l'État et celle
des collectivités qui portent la responsabilité
de la mise en œuvre des
services publics locaux. En revanche, nous ne partageons pas les
conclusions très hâtives de la Cour stigmatisant les aides apportées aux
collectivités comme responsables du creusement de ce déficit.
Si la Cour considère que « la nature et les modalités de calcul des
soutiens financiers de l’État aux collectivités concourent à son déficit et à
son endettement très élevés », elle pourrait également ajouter les décisions
unilatérales prises par l’État de supprimer la CVAE qui représen
te pour
le budget de l’État un coût de l’ordre de 10 Md€, sans qu’aucune
évaluation préalable n’ait pu en justifier le bien fondé.
La situation de déficit du budget de l’État est largement héritée du
passé
–
le budget de l'État est en déficit depuis les années 1970
–
et a été
fortement amplifié par la politique du « quoi qu'il en coûte ». Par ailleurs,
si les soutiens financiers accordés par l’État ont permis d’accompagner
les collectivités les plus en difficulté, leur faible consommation incite à
s'interroger sur leur calibrage. En effet les conditions très restrictives
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ET PERSONNES CONCERNÉS
17
pour en bénéficier (taux d’épargne brute en baisse de 25
% du fait de la
hausse du point d’indice de la FPT et de la hau
s
se des coûts de l’énergie)
en ont limité la portée à un effet d’annon
ce.
En tout état de cause quel que soit l’effort financier demandé aux
collectivités, il ne pourra être supérieur à leur poids dans la dépense
publique qui se situe autour de 20 %.
La question est de savoir si la bonne situation financière des
collectivités locales et des intercommunalités en particulier peut se
prolonger au-delà de la photographie de 2022 et si les conditions sont
actuellement réunies pour que les collectivités soient en mesure de
répondre aux enjeux du financement de la transition écologique et
énergétique.
La bonne santé financière des collectivités locales doit être mise au
service de la transition écologique. C’est dans cette direction qu’il
faudrait traduire la déclinaison de la trajectoire du programme de
stabilité. Intercommunalités
de France s’oppose à une nouvelle
contractualisation type « Cahors », qui aurait pour seule vocation de
suppléer au déficit budgétaire de l’État.
De fait, des objectifs très ambitieux ont été fixés aux collectivités en
matière de transition écologique. Assurant plus de la moitié de la dépense
publique et en responsabilité sur la gestion des services de proximité, les
intercommunalités sont des acteurs incontournables de cette transition. À
ce titre, il est essentiel de préserver leur capacité à investir dans ce
domaine. Il s’agit donc plutôt de les accompagner et de leur donner les
moyens d’agir.
Ces investissements concernent de nombreux domaines : évolution
des mobilités, politique intercommunale de l’eau, rénovation des parcs de
logements, gestion des déchets, acquisitions foncières dans la perspective
du
ZAN,
développement
des
services
de
proximité,
couverture
numérique…
Le chiffrage des investissements nécessaires en matière de
transition écologique se précise progressivement au niveau national (le
Plan de relance de 2022 évalue les actions à conduire à 30 milliards
d’euros par an, de nombreuses publications évoquent une enveloppe
annuelle nécessaire allant de 30 à 50
Md€
selon l’ampleur des champs
d’intervention). Un chiffrage précis et une délimitatio
n plus fine des
champs d’intervention restent à définir.
Selon les différents experts, la part incombant aux collectivités,
serait de l’ordre de 10 à 12 Md€
par an, en plus des investissements déjà
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18
réalisés s’élevant en 2022 à 42,4 Md€
pour les collectivités du bloc
communal.
À ce jour les subventions reçues des différents partenaires
(Agences, DETR, DSIL, départements, régions…) ne permettent pas de
couvrir ces besoins. La fiscalité dédiée (taxe Gemapi, redevance eau et
assainissement,
fiscalité sur les déchets …) est insuffisante.
Au-
delà de l’identification des champs d’intervention en matière de
transitions et des premiers chiffrages qui marquent certes une première
étape, le véritable sujet concerne la répartition de cet effort entre les
différents acteurs (l’État, les acteurs privés, les collectivités locales) ainsi
que le calendrier de mise en œuvre.
Il est en effet désormais essentiel, si l’on veut associer les
collectivités à l’exercice de planification écologique, de territoria
liser de
façon plus concrète la stratégie nationale bas carbone (SNBC) dans le
cadre d’une négociation à conduire avec le Gouvernement.
À ces dépenses d’investissement il conviendra d’ajouter une charge
supplémentaire en fonctionnement visant à accélérer l
’évolution des
métiers, favoriser l’émergence de nouveaux savoir
-faire, développer de
l’ingénierie de projet en particulier au sein des plus petites collectivités.
La version finale du rapport ajoute deux points qui méritent d’être
commentés :
Le premier concerne « un renforcement des mécanismes de mise en
réserve
», à l’image de ce qui se pratique actuellement pour les DMTO
des départements. Concernant ces derniers, le principe de la mise en
réserve est lié au caractère relativement fluctuant des marchés
immobiliers. Les recettes de TVA pourraient éventuellement bénéficier de
ce mécanisme qui permet de pré-
flécher par anticipation de l’épargne
pour l’affecter à la section d’investissement. Certaines collectivités le
pratiquent déjà, notamment quand elles procèdent à des évolutions de
fiscalité sur une seule année pour des projets se déroulant sur une
temporalité plus longue.
Ce que semblent viser les magistrats concerne la possibilité de
prendre en compte dans les dispositifs de filet de sécurité tout ou partie
des excédents. Cela peut être discutable et doit être traité au cas par cas.
Le second point concerne le partage de la dynamique de la TVA
avec l’État. Ce point est très contestable. D’une part parque que, comme
le dit la Cour, la dynamique est bien partagée. Chacun, État et collectivités
locales, bénéficie de la croissance de la TVA. D’autre part, la croissance
de la TVA est alignée sur la croissance de l’inflation qui s’applique sur
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19
les dépenses des collectivités en fonctionnement et en investissement. Une
rétrocession, comme semble le suggérer la Cour, d’une partie de la
croissance de la TVA venant en remplacement de la suppression de la
CVAE (décidée unilatéralement par l’État) déséquilibrerait l’épargne, les
recettes ne pouvant plus équilibrer entièrement les dépenses. Enfin la
justification de ce dispositif n’apparait pas clairement.
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DE FRANCE URBAINE
Ce projet appelle de notre part les observations exprimées dans le présent
courrier.
1- Un rapport enrichi
La présente édition de fascicule 1 est opportunément enrichie
d’une
analyse
relative à la situation financière
des syndicats. Cela nous apparaît
d’autant plus important que
leur poids financier représente sensiblement
plus de la moitié de celui des régions (respectivement 36,6
Md€ et
20,4
Md€).
France urbaine tient également à souligner la pertinence d’un
prisme d’analyse qui ne se limite pas aux grandes catégories juridiques
de collectivités mais vise à identifier des évolutions propres à certaines
tailles de collectivités, le cas échéant différentes de celles observées au
niveau de l’agrégat global. À cet égard, nous retenons notamment que :
-
les grandes villes, sont, avec les régions, les seules collectivités qui
n’ont pas retrouvé leur niveau d’épargne
nette
d’avant crise sanitaire
(cf. graphique n° 12) ;
-
les grands EPCI
ont moins qu’auparavant pu
jouer leur rôle de
moteur de
l’investissement public local
4
.
2-
Des marges de manœuvre qu’il convient de flécher vers
l’accélération des dépenses locales en faveur de la transition écologique
Dans différentes pages et tout particulièrement dans la synthèse du
projet de rapport, la Cour appelle de ses vœux une participation accrue
des collectivités à l’effort global de redressement des finances publiques.
Partageant le constat qu’il existe une commun
auté financière de destin
entre l’État et les collectivités, France urbaine considère que le sujet doit
être discuté à l’aune de deux considérants (1° la pertinence de l’exigence
4
« Les ensembles de grande taille connaissent les diminutions les plus significatives entre 2019
et 2022. Ainsi, les blocs dont la population est comprise entre 100 000 et 300 000 habitants
passent d’un écart entre ces deux extrêmes de 2,5 en 2019 à 1,5 en 2022 ».
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20
d’un excédent dégagé par les collectivités et 2° l’urgence d’une
accélération des actions locales dédiées à la transition écologique)
lesquels apparaissent, à notre sens, insuffisamment développés par la
Cour.
Tout d’abord, ce n’est pas aux collectivités qu’il revient d’accroître
leurs excédents. Autant l’État est légitime pour ex
iger que la mise en
œuvre des budgets locaux ne conduise pas à un déficit (ne viennent pas
aggraver le déficit global, ne contrecarre pas les efforts opérés au niveau
du budget de l’État ou des comptes sociaux), autant il ne l’est pas pour les
contraindre
à dégager un solde positif croissant. En d’autres termes, une
trajectoire dans laquelle la mise en œuvre des budgets locaux conduit à
un solde durablement (et légèrement) positif est porteuse de sens ; en
revanche viser un solde sensiblement plus élevé que le niveau actuel5
serait synonyme d’excès de pression fiscale locale et/ou de sous
-
investissement.
Ensuite, et surtout, le débat sur l’association des collectivités à la
trajectoire globale des finances publiques ne peut pas être déconnecté de
la réflexion nationale, et européenne, sur les enjeux de la transition
écologique. Rien ne serait pire que de déconnecter la question de
l’association des collectivités à la trajectoire globale des finances
publiques de celle de la réflexion sur l’indispensable accé
lération des
dépenses d’ingénierie (section de fonctionnement) et d’investissements
publics locaux induits par la crise climatique.
Dès lors, la capacité d’autofinancement des collectivités n’a pas
pour objet de suppléer aux déséquilibres du budget de l’État mais d’être
un levier au service du potentiel d’endettement local de long terme sans
lequel le mur d’investissement ne pourra être surmonté.
Pour France urbaine, il serait clairement contreproductif que
l’apport des collectivités à la soutenabilité d
es finances publiques se
traduise par une réduction de leur recettes et/ou par une contrainte sur
leurs dépenses d’ingénierie et d’investissement. Considérer, comme cela
est formulé page 57 (« Celle-ci impliquera non seulement la poursuite,
voire l’augmentation de l’effort d’investissement des collectivités, mais
aussi une réorientation de ses finalités par rapport à bon nombre de ses
objets traditionnels ») que c’est au moyen d’un effacement des
investissements « non verts » que les collectivités pourraient répondre aux
5
De même que le sujet doit se poser au niveau du périmètre des collectivités et non au niveau de
l’ensemble des APUL ; les collectivités n’ayant pas à subir l’impact du solde négatif de tiers tel
que notamment celui de la SGP.
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urgences écologiques, revient soit à minimiser le mur de financement
auquel elles ont à faire face, soit à laisser penser que seraient dorénavant
illégitimes les investissements locaux
répondant à d’autres urgences, tels
que ceux qui visent à réduire les fractures sociales.
Nous considérons que les marges de manœuvre pointées par la
Cour doivent permettre aux grandes villes, grandes communautés et
métropoles, dans lesquelles sont concentrées les urgences climatiques
(réchauffement, pollutio
n de l’air, …) de développer leurs actions propres,
sachant que la dépense de l’État n’est pas toujours la plus efficiente. En
cela, nous pensons que l’amélioration des comptes publics globaux passe
par un rééquilibrage de l’échelle de mise en œuvre des dé
penses publiques
et que, à cet égard, il devient urgent que la France s’interroge sur son
modèle d’architecture de l’action publique, lequel se caractérise par un
poids relatif de la dépense publique locale en retrait en comparaison de
celui de ses partena
ires européens (ainsi que la Cour l’a documenté dans
la dernière édition de son rapport public annuel
6
).
3- Des analyses et partis pris rédactionnels non partagées : quatre
sujets
Régulièrement, dans les observations qu’elle transmet à la Cour,
France urbaine indique la nécessité de privilégier une analyse en euros
constants par habitant. En effet, exprimer les évolutions d’agrégats
financiers uniquement en euros courants, et non en euros constants par
habitant, laisse penser que les charges auxquelles doivent faire face les
exécutifs locaux se situent dans un environnement invariant ; or il n’en est
rien dès lors que la dynamique démographique est une réalité partagée
entre la plupart des agglomérations. Avec le retour de l’inflation (5,2
% en
2022) et le parti-pris, consistant à mettre en regard les agrégats 2022 avec
les agrégats 2019 (d’avant crise sanitaire), cette observation fait d’autant
plus sens.
Le choix consistant à privilégier les expressions en euros courants
ne conduit pas à fluidifier la lecture, voire vient brouiller le message.
Certes différentes formulations rappellent le contexte inflationniste
(par exemple dans la synthèse, « … un peu inférieure à l’inflation … »
,
«
…
ce
qui réduit la portée de la forte augmentation …», … ), pour autant
ce sont des informations majeures qui apparaissent biaisées car ne
correspondant pas une expression en euros constants. Ainsi en est-il de
l’appréciation de l’évolution de l’investissement
.
6
Par exemple graphique 2 du chapitre 2
.
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COUR DES COMPTES
22
Il est titré «
Une forte hausse en valeur de l’investissement local
»
et le développement qui suit met en avant le fait que le niveau des dépenses
d’investissements est supérieur en 2022 à ce qu’il était en 2019. Or, si le
graphique n° 6 avait été construit en euros constants et non en euros
courants, le message eut été que, neutralisé des effets du renchérissement
monétaire, le niveau des dépenses d’équipement de 2022 reste inférieur
d’environ 4
Md€ à celui constaté en 2019.
Les réformes fiscales ont profondément rigidifié les budgets locaux
(tout particulièrement ceux des EPCI en ce qui concerne le bloc
communal). C’est par conséquent la question de la diminution de leur
résilience qui est posée. La Cour propose un renforcement des mécanismes
de lissage des variations conjoncturelles de recettes.
Pour France urbaine, c’est d’abord l’élargissement du panier fiscal
des collectivités du bloc communal qui doit être visé. En cela, nous
rejoignons les analyses développées par la Cour dans son rapport sur les
scénarios de financement des collectivités territoriales : « La fiscalité
locale a l’avantage de renforcer le lien entre le financement, le niveau de
service public local offert et les caractéristiques économiques et sociales
du territoire son renforcement apparaît plus adapté au bloc communal,
compte tenu de la situation actuelle mais aussi de la clause générale de
compétences qui est reconnue aux communes, justifiant de renforcer le lien
avec le territoire »
7
Quant à l’idée d’auto
-assurance, France urbaine pose comme
condition préalable l’autonomie de la gouvernance des mécanismes
afférents. En effet, comment justifier que, par exemple, la mise en réserve
(capitalisation d’un surplus de dynamique) inhérente au fonds DMTO des
départements ne soit assort
ie d’aucune protection contre l’érosion
monétaire ? Ou encore comment expliquer que la mécanique de
provisionnement individuel des départements ait nécessité des dispositions
réglementaires fixant strictement les conditions selon lesquelles les
département
s devaient répondre pour permettre la reprise de produits …
leur appartenant ?
Surtout, la remise en question de la légitimité de l’affectation aux
collectivités de la dynamique de la TVA (en ce qui concerne la quote-part
qui
leur
revient
en
compensation
d’impôts
locaux
supprimés
unilatéralement par l’
État
), est choquante ; a fortiori alors qu’est à peine
7
territoriales
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ET PERSONNES CONCERNÉS
23
sèche l’encre du législateur (cf. dispositions de l’article 55 de la LFI pour
2023).
Fonder une telle proposition sur le fait que « par comparaison à ces
anciens impôts, les collectivités bénéficient en effet dès l’année en cours
des effets favorables de l’évolution, sauf exception favorable
8
, des bases de
la TVA »
revient, d’une part à
proposer une double peine aux exécutifs
locaux (le plafonnement de leurs ressources après
l’amputation de leur
autonomie fiscale) et, d’autre part, à ignorer,
la finalité politique de la
répartition territoriale
de l’évolution intera
nnuelle de la TVA.
Pour ne prendre qu’un exemple visant à contrecarrer les propos de
la Cour incitant à une « confiscation » de ressources locales, il ne faut pas
oublier que seule la mise en œuvre du FNAET (« fonds national
d’attractivité économique des territoires », financé par l’évolution de la
TVA) permettra d’inciter les exécutifs intercommunaux (mettant en œuvre
des moyens budgétaires et fonciers en faveur des entreprises) à agir au
service des priorités nationales visant la réindustrialisation du pays.
• En ce qui concerne le niveau de trésorerie, il nous importe de
partager le fait qu’au 31 décembre 2022, s’agissant des villes de plus de
100 000 habitants, celui-ci est égal à 26 jours de dépenses de
fonctionnement
9
. Cette donnée mériterait de conduire à une rédaction
alternative à ce qui est écrit dans le projet de rapport) : « Fin 2022, le
solde du compte des collectivités du bloc communal au Trésor est si élevé,
qu’il représente l’équivalent du montant des dépenses d’investissement
effectuées au cours de cette année ».
Telles sont les observations que nous souhaitions porter à votre
connaissance.
RÉPONSE DU
PRÉSIDENT DE L’ASSOC
IATION DES MAIRES DE
FRANCE (AMF)
La Cour estime que la situation financière des collectivités contraste avec
celle de l’État en raison des règles d’équilibrage de leurs budgets, des
transferts financiers dont elles bénéficient de la part de l’État, des
mesures de soutien.
8
N
ous lisons « sauf exception défavorable » (faute de frappe dans l’exemplaire communiqué ?)
9
publique-locales-ofgl
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COUR DES COMPTES
24
Sur les règles
d’équilibrage des budgets, l’AMF partage le constat
de la Cour sur la règle d’or qui protège les équilibres des collectivités
locales, alors que l’État emprunte pour financer son fonctionnement.
Sur les transferts financiers de l’État, la hausse est pri
ncipalement
la conséquence des suppressions d’impôts locaux, décidées par l’État.
Par ailleurs, les allègements fiscaux décidés par l’État conduisent
celui-ci à renoncer à des parts substantielles de TVA ou à mettre en place
de nouvelles compensations : l
’AMF s’interroge sur les conséquences de
ces allègements fiscaux sur la situation déjà dégradée des finances
publiques, et qui vont à l’encontre de l’objectif de redressement des
comptes.
En outre, l’AMF partage avec la Cour le constat de la très forte
hé
térogénéité des transferts financiers entre l’État et les collectivités, ainsi
que sa proposition d’une présentation plus exhaustive de ces transferts.
Cependant, l’AMF estime que l’agrégation de transferts hétérogènes peut
difficilement servir de base à u
ne analyse pertinente. Ainsi, pour l’AMF,
et à l’inverse du raisonnement de la Cour, l’augmentation des transferts
financiers et de leur poids dans le financement des budgets locaux ne
peuvent en aucun cas justifier le renforcement de la participation des
collectivités au redressement des finances publiques.
En outre, on peut regretter que la Cour ne soit pas aussi précise
quant aux transferts de charges de l’État vers les collectivités. Il aurait
également été souhaitable d’analyser les coûts engendrés su
r les finances
publiques locales par le soutien des collectivités aux missions régaliennes
de l’État, non seulement en période de crise, avec par exemple les achats
de masques, alors que la compétence sanitaire relève de l’État, mais aussi
au quotidien avec notamment les dépenses municipales croissantes pour
la sécurité en raison des carences récurrentes de l’État sur cette mission
pourtant au cœur de sa vocation.
Sur les mesures de soutien aux collectivités locales, l’AMF regrette
le fléchage des dotation
s d’investissement et l’inadaptation des procédures
de versement, notamment les appels à projet. L’AMF propose un seul
dossier par projet pour accéder à l’ensemble des dotations.
S’agissant du filet de sécurité 2022, les collectivités les plus fragiles
en sont exclues : celles dont le potentiel financier est très faible et qui
auraient enregistré une forte baisse de leur épargne brute, de 20 % par
exemple, ne sont pas éligibles. Pour ces collectivités, une baisse de 20 %
de l’épargne est pourtant plus di
fficile à surmonter que pour une
collectivité qui aurait certes perdu 25 % de son épargne brute, mais dont
le potentiel financier est plus important.
Les finances publiques locales 2023 - fascicule 1 - juillet 2023
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
25
L’AMF conteste les calculs de la Cour sur les gains induits par les
modalités de la compensation de recettes fiscales supprimées, en raison de
la dynamique de la TVA. En effet, les pertes imposées par les différents
gels de ressources pendant la période transitoire de suppression de la taxe
d’habitation (TH) n’ont pas été prises en compte par la Cour dans se
s
calculs : gel des taux issus de la répartition des différentes taxes
d’équipement (TSE) et de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et
la prévention des inondations (Gemapi), gel des taux de THLV.
Concernant l’évolution des compensations de sup
pression des
impôts locaux, la Cour constate en 2022 une « dynamique plus marquée
des bases de TVA que celles des impôts supprimés », ce qui est incorrect
en 2023 car la hausse « anticipée » de la TVA -qui sert de base de calcul
à l’évolution des fractions
de TVA perçues par les intercommunalités en
compensation de la suppression de la THRP- est de + 5,1 %, contre une
évolution des valeurs locatives cadastrales de + 7,1 % en 2023 (à taux
constants, cela représente une perte financière directe pour les
intercommunalités).
Par ailleurs, il est utile de rappeler que toutes les compensations -
sous forme de fraction de TVA- ne sont pas garanties. En effet,
contrairement à la fraction de TVA versée en compensation de la THRP,
celle versée en compensation de la CVAE aux communes et aux
intercommunalités concernées ne bénéficie pas de garantie inscrite dans
la loi. Cela pourrait avoir pour conséquence, en cas de crise économique
qui impliquerait notamment une baisse significative des recettes de TVA
nationale, de ne pas pouvoir faire bénéficier les collectivités concernées
de la part « socle » de compensation de TVA. Il convient donc de ne pas
prendre pour acquis cette dynamique et donc de ne pas justifier la
contribution des collectivités au redressement des finances publiques sur
cette hypothèse (notamment dans un contexte où les recettes fiscales des
collectivités dépendent désormais beaucoup de la conjoncture économique
nationale).
Enfin, les compensations de TVA ne sont pas liées à l’activité
économique réelle ou au développement des logements. Ainsi, quelle que
soit évolution du nombre des logements ou des entreprises, les ressources
des communes et de l’intercommunalité n’évolueront pas en cohérence
avec celle-ci. Comment financer alors les charges supplémentaires
qu’impliquera
l’accueil
de
nouvelles
populations
ou
d’activités
économiques ? Il convient donc logiquement de ne pas faire peser sur elles
une nouvelle contribution au redressement des finances publiques.
Par ailleurs, il est important de souligner que le remplacement
d’une ressource locale par de la TVA risque de réduire le rôle
d’amortisseur de crise des collectivités locales, ainsi que l’a d’ailleurs
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COUR DES COMPTES
26
souligné la Cour dans ses précédents rapports. L’AMF alerte sur
l’exposition croissante des budgets
locaux à l’évolution de la conjoncture.
Enfin, les modalités de la compensation éloignent la recette fiscale
des logiques cadastrales : la compensation de la TH par des ressources de
foncier bâti venant d’autres collectivités brouille la connaissance des
capacités contributives et financières des différentes collectivités,
fondement du développement économique.
Concernant les recettes tarifaires et domaniales, la Cour indique
que « Il s’agit de la ressource sur laquelle les collectivités disposent au
pla
n juridique de l’autonomie la plus grande, puisqu’elles sont libres de
fixer les tarifs ».
Cependant, l’AMF rappelle que la fixation des tarifs est
strictement encadrée par le principe d’égalité entre usagers du service
public, le respect du prix de revient qui encadre le montant des tarifs.
Enfin, la collectivité doit veiller à ce que le tarif du service soit au bon
niveau pour éviter l’abus de position dominante.
La Cour estime ainsi que la bonne situation financière des
collectivités justifie leur contribution au redressement des finances
publiques. L’AMF rappelle que les collectivités locales contribuent à la
réduction du déficit de l’État depuis 2010. Elles ont d’ores et déjà
contribué pour un montant de 62
Md€ sur la DGF, en raison de l’écart
entre le montant de DGF versé au bloc communal et le montant qui aurait
été versé si la DGF avait été revalorisée de l’inflation annuelle et en
l’absence des contributions au redressement des finances publiques
(CRFP) de 2014 et 2017.
Md€
DGF versée
(a)
Norme appliquée pour fixer le
montant de la
DGF versée
Inflation
réelle de
l'année
DGF
augmentée
de l’inflation
(b)
Écart par
rapport au
montant versé
(a)
–
(b)
2008
22,56
-
-
22,56
-
2009
10
23,04
2% [inflation prévisionnelle
(1,5%) + 0,5]
0,1%
22,58
-
0,46
2010
23,27
0,6% [50% de l’inflation
prévisionnelle + 131 M
€]
1,5%
22,92
-
0,35
2011
23,31
Pas d’indexation (abondement
de 170 M€)
2,1%
23,40
+
0,10
10
En 2009, l’indexation de la DGF (+ 2
%) a été supérieure à l’inflation (0,1
%) : le montant de
DGF qui aurait dû être versé en 2009 a donc été
corrigé à hauteur de l’inflation réelle, d’où une
baisse par rapport à ce qui a été versé (- 0,46
Md€). Par répercussion, l’écart est encore négatif
en 2010.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
27
2012
23,49
Pas d’indexation
2,0%
23,87
+
0,38
2013
23,65
Pas d’indexation (abondement
de 115 M€)
0,9%
24,09
+
0,44
2014
22,92
CRFP
0,5%
24,21
+
1,29
2015
21,19
CRFP
0,0%
24,21
+
3,02
2016
19,37
CRFP
0,2%
24,25
+
4,89
2017
18,52
CRFP
1,0%
24,50
+
5,98
2018
18,37
Gel de la DGF
1,8%
24,94
+
6,57
2019
18,34
Gel de la DGF
1,1%
25,21
+
6,87
2020
18,30
Gel de la DGF
0,5%
25,34
+
7,04
2021
18,34
Gel de la DGF
1,6%
25,74
+
7,41
2022
18,33
Gel de la DGF
5,2%
27,08
+
8,75
2023
18,64
Revalorisation de la DGF
(+
320 M€)
5,6% (mars
2023)
28,60
+
9,96
Total
331,63
393,50
+
61,87
S’ajoutent à cette contribution sur la DGF, l’encadrement des
dépenses de fonctionnement via les contrats de Cahors.
Enfin, la compensation partielle d’impôts locaux supprimés réduit
d’autant son poids sur le déficit de l’État.
Concernant la répartition de la DGF, la Cour souligne par ailleurs que
« Le niveau des recettes et des dépenses de fonctionnement exprimé par
habitant fait apparaître de fortes disparités au sein d’une même catégorie
de collectivités. (…) Elles conduisent à procurer aux habitants
des
collectivités des services publics de niveau hétérogène, même au titre de
compétences obligatoires ». Pour la Cour, «
Dans un objectif d’équité
entre les territoires et leurs habitants, un renforcement de l’effort de
maîtrise des dépenses de fonctionnement des différentes catégories de
collectivités devrait ainsi aller de pair avec une péréquation accrue des
ressources de chacune d’elles
».
L’AMF rappelle que l’absence de revalorisation de la DGF pendant
12 ans a eu pour conséquence de transférer le financement de la solidarité
(hausses annuelles de la DSU et de la DSR, rattrapage en faveur des
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COUR DES COMPTES
28
communes d’outre
-mer) en totalité sur les collectivités, par le biais des
écrêtements opérés sur les parts forfaitaires de DGF. Cet effort de
solidarité au sein
de la DGF s’ajoute d’ailleurs aux redistributions
opérées au sein du FPIC. Si l’écrêtement a été fortement allégé en 2023
grâce à l’abondement de 320
M€ de la DGF, la soutenabilité de ce
mécanisme se pose notamment pour les communes, car l’écrêtement est
concentré sur un nombre toujours plus restreint de communes. La
réintroduction de l’indexation annuelle de la DGF, indispensable pour
maintenir l’enveloppe en euros constants, est donc également nécessaire
pour répondre à la question du financement de la péréquation au sein de
la DGF. L’AMF estime en effet que ce financement ne peut pas continuer
à reposer uniquement sur les collectivités et que l’État doit en être partie
prenante. L’indexation constitue enfin la seule voie de passage pour
engager une réforme de la DGF.
L’importance des contributions des collectivités locales n’a pas fait
apparaître pour autant une réduction du déficit de l’État, celui de 2019,
juste avant la crise sanitaire, restant au même niveau qu’en 2014 (3,5
%
du PIB). Les collectivités locales ne devraient pas être ponctionnées pour
financer les dépenses d'un État qui s'endette pour son fonctionnement
d'une part, et ne se réforme pas pour retrouver l'équilibre budgétaire et
endiguer la spirale de sa dette d’autre part. Suivre cette ap
proche
reviendrait même à entretenir le laxisme budgétaire de l'État en lui
donnant les moyens de continuer sur sa trajectoire de dépenses sans avoir
à améliorer son fonctionnement, au détriment des collectivités qui
fournissent des services publics essentiels et constituent le dernier lien de
proximité avec les habitants. En outre, la méthode pourrait aussi, à terme,
propager le déficit à l’ensemble des acteurs publics.
L’AMF regrette l’absence d’analyse prospective de la Cour pour
mesurer l’impact d’une
nouvelle contribution sur leurs équilibres
financiers des collectivités. L’AMF rappelle les effets de la baisse de la
DGF sur l’investissement et l’effondrement inédit de
-15
Md€ pour le bloc
communal. Comment la Cour peut-elle établir la contribution des
collectivités locales sur la base d’une analyse rétrospective allant de 2019
à 2022, années qui n’ont pas supporté de contribution, et en l’absence
d’analyse
prospective
sur
les
années
censées
supporter
cette
contribution ?
Une analyse prospective devra aussi intégrer les modalités de
financement des grandes priorités nationales que l’
État partage avec les
collectivités locales : la transition écologique (investissements verts, ZAN,
ZFE, recul du trait de côte, politique et gestion de l’eau), politique de
réindustrialisation, les besoins de financement du service public de la
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ET PERSONNES CONCERNÉS
29
petite enfance, le financement de communes nouvelles, les enjeux
spécifiques aux collectivités locales d’outre
-mer, etc. Ces enjeux
nationaux nécessitent une augmentation des dépenses des collectivités
locales tant en fonctionnement avec l’augmentation des besoins en
ingénierie, en personnels qualifiés pour appréhender notamment la haute
technicité de ces investissements, qu’en investissements. D’où la nécessité
d’une nouvelle gouvernan
ce des finances publiques pour gérer de concert
ces priorités nationales.
La Cour recommande aussi le renforcement des mécanismes de
mise en réserve rendu nécessaire par la sensibilité des ressources locales
à la conjoncture, ce qui permettrait de réduire
les aides de l’
État
. L’AMF
regrette que les recettes des collectivités soient la variable d’ajustement
pour parer aux difficultés d’une réforme fiscale qui adosse les budgets
locaux à la conjoncture économique. Renforcer l’obligation de mise en
réserve pourrait nuire au soutien financier des collectivités locales à
l’
État
, notamment en période de crise sanitaire ou d’aléas climatiques
alors qu’il s’agit de responsabilités de l’
État. En outre, la disposition sur
la mise en réserve n’est en rien une réponse
pour les collectivités
aujourd’hui en difficulté, tandis qu’elle pourrait être synonyme, si elle
n’était pas volontaire, d’écrêtement imposé des recettes. L’obligation de
mise en réserve serait enfin contraire au principe de libre-administration.
Concernant l’analyse de la situation financière du bloc communal,
l’AMF alerte sur la réduction continue des investissements depuis 2014
alors que l’autofinancement se maintient pour faire face aux réductions de
recettes.
Depuis 2014, face à la réduction
des moyens financiers, l’objectif
est de maintenir l’épargne au détriment de l’investissement qui baisse
ainsi de près de 15
Md€ entre 2014 et 2020, alors que l’épargne augmente
légèrement, passant de 98
Md€ en cumulé sur le mandat 2008
- 2014 à
101
Md€ s
ur le mandat 2014 - 2020. De 2020 à 2022, la hausse des
investissements
11
en 2022 (+9,2 %), ajoutée à celle de 2021 (+5,4 %), ne
comble toujours pas la baisse de 2020 (-14,8 %). Cette hausse des
investissements en 2022 est aussi due à la fin des reports des
investissements non réalisés en 2020 en raison de la crise sanitaire.
En outre, déduction faite de l’inflation (5,2
% en 2022),
l’augmentation réelle des investissements n’est que de 4
% environ 2022,
à comparer à la baisse de 2020 de -14,8
% (l’inflation n’était qu’à de
11
L’ensemble des chiffres cités sont issus de la situation mensuelle des collectivités locales
du 31
mars 2023
.
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COUR DES COMPTES
30
0,5 % en 2020). Au total, compte tenu de la hausse des prix du BTP, les
investissements 2022 n’augmentent pratiquement pas.
En 2023, l’effet de ciseaux pèse sur la section de fonctionnement :
les dépenses de fonctionnement sont alourd
ies par l‘inflation et la hausse
des taux d’intérêt, tandis que l’augmentation des recettes est plafonnée :
malgré l’actualisation des bases de fiscalité locale (+7,1
%), la
compensation de la CVAE reste incomplète à hauteur de 750
M€ par an,
l’augmentatio
n de 1,7 % de la DGF en 2023 représente un écart à
l’inflation (5,6
%) de près de 4 points et donc un manque à gagner bien
plus important que pendant la période de gel. Ainsi, les investissements
seront-
ils à nouveau la variable d’ajustement en 2023 ? L’en
quête de
l’AMF indique que 71
% des 4 814 collectivités répondantes ont revu à la
baisse leurs projets d’investissements 2023.
Le projet de rapport réalise enfin une analyse financière des
collectivités d’Outre
-
mer. L’AMF souligne l’importance de l’analys
e du
contexte afin d’établir des comparaisons financières justifiées. Ainsi par
exemple, l’AMF demande la prise en compte de la densité de la population.
Les communes de Guyane par exemple ont souvent une très faible densité
de population mais une immense superficie, ce qui génère mécaniquement
des surcoûts à intégrer dans les analyses. Parallèlement, l’essentiel des
communes de Martinique et Guadeloupe comptent plus de 10 000
habitants : les chiffres devront ainsi être comparés aux moyennes des
communes de plus de 10 000 habitants. De même, la prise en compte de la
création récente des EPCI à Mayotte n’est pas analysée dans ses impacts
sur les équilibres financiers : la forte progression de dépenses de
personnel doit être rapprochée de cette montée en charge des compétences
des EPCI. Est donc jointe à la réponse de l’AMF l’analyse réalisée sur les
communes et EPCI d’outre –
mer des trois dernières années.
Les priorités définies par la délégation outre-
mer de l’AMF
concernent le développement du cadastre et d
e l’adressage, la
compensation des pertes de TH et les ressources de foncier bâti qui quittent
effectivement le territoire car affectées à la compensation d’autres
collectivités. Le développement économique n’est possible que sur la base
des ressources issus du cadastre. En cessant de comptabiliser les
ressources produites par le territoire pour déterminer des politiques
adaptées, la réforme de la TH est, dans ce cadre, particulièrement
contreproductive. Enfin, l’AMF propose de poursuivre la réflexion sur
la
DGF des communes d’Outre
-
mer dans le cadre d’une réflexion plus
globale sur l’ensemble de la DGF.
Les finances publiques locales 2023 - fascicule 1 - juillet 2023
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
31
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE VILLES DE FRANCE (VDF)
Villes de France - qui rassemble les maires de villes de 10 000
habitants à 100 000 habitants, et leurs présidents d'intercommunalités -
défend la place et le rôle des villes infra-métropolitaines, charnières entre
les grandes métropoles et les espaces ruraux, qui bénéficient en particulier
du programme « Action cœur de ville Je vous remercie d'avoir invité Vil
les
de France à formuler ses remarques à propos du projet de rapport public
2023 sur les Finances publiques locales 2022
–
fascicule 1.
Sur le fond, je souscris à la plupart des constats formulés dans ce
projet, notamment en ce qui concerne la bonne situation financière du
secteur public local en 2022, sous l'effet des mécanismes de compensation
de la TH des EPCI, du dynamisme des produits des impôts directs locaux,
et de la politique de soutien de l'État. Toutefois, je tenais à vous faire part
de ma divergence d'appréciation quant aux préconisations que vous
formulez - compte tenu de cette situation qui reste globale - comme la
possibilité d'effectuer certaines mises en réserve de nos recettes, afin de
lisser les évolutions conjoncturelles.
L'évolution des fondamentaux budgétaires pour le bloc local restait
encore favorable en 2022, notamment au niveau de l'épargne dégagée, qui
bénéficie effectivement de la forte progression des recettes liées à la
fiscalité locale. Les phénomènes de reports des recettes d'investissement,
ou encore la tendance à emprunter davantage que les besoins annuels
restent par ailleurs des points de vigilance qu'à juste titre vous identifiez.
Toutefois, comme la Cour le souligne régulièrement, la situation
financière globale des collectivités recouvre une diversité de situations,
entre catégories de collectivités, et au sein de chacune de ces catégories,
entre collectivités comparables entre elles. Pour Villes de France,
l'analyse par strates de collectivités du bloc local en 2022 doit permettre
d'identifier quelles sont les plus fragilisées, et de mettre en place des
dispositifs de soutien adaptés, c'est-à-dire plus ciblés pour la deuxième
partie de ce mandat.
Dans les villes moyennes adhérentes, les produits fiscaux ont
progressé en moyenne d'un peu moins de 5% en 2022 pour les taxes
foncières, ce qui est moindre qu'au niveau national, et ne suffit pas à
compenser la hausse constatée des dépenses de fonctionnement qui est très
proche de l'inflation. Villes de France constate par ailleurs qu'en matière
de fiscalité locale, un nombre croissant d'EPCl réexamine depuis 2022 les
niveaux de certains impôts comme le foncier bâti, la TEOM, la Gemapi,
pour faire face à la hausse des coûts de l'énergie et des matières premières.
Parmi les constats que l'on peut également formuler pour l'année
2022 dans les villes et agglomérations inframétropolitaines, figure la
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COUR DES COMPTES
32
moindre progression de leur épargne brute par rapport au niveau national
du fait de l'incompressibilité de la plupart des charges (plus prononcée
dans les strates de villes intermédiaires) et de la plus grande exposition
des dépenses de fonctionnement à l'évolution générale des prix et des coûts
de l'énergie.
En 2022, les finances locales des Villes de France et de leurs
intercommunalités ont finalement été assez contraintes, du fait de l'érosion
de leur pouvoir d'achat, avec des ressources transférées de l'État qui ne
suivent pas toujours le rythme de l'inflation, et des dépenses par habitant
plus importantes que dans d'autres strates de population, résultant des
charges de centralité. Les répercussions de l'inflation sur les dépenses de
fonctionnement devraient être
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