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PRÉSENTATION À LA PRESSE DU RAPPORT
POUR UNE FISCALITÉ DU LOGEMENT PLUS COHÉRENTE
Lundi 18 décembre 2023, 9h30
Allocution de Pierre Moscovici,
Président du Conseil des prélèvements obligatoires
Mesdames et Messieurs,
Je me réjouis d
’être aujourd’hui devant
vous, en tant que Premier président de la Cour des
comptes mais aussi Président du Conseil des prélèvements obligatoires, afin de vous
présenter le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires intitulé
Pour une fiscalité du
logement plus cohérente
.
Je souhaite avant tout saluer le travail remarquable
de l’ensemble
des artisans de ce
rapport
. Le Conseil des prélèvements obligatoires est une institution associée à la Cour des
comptes qui réunit des élus locaux, des magistrats et fonctionnaires, des universitaires et des
représentants du monde de l’entreprise. À mes côtés se trouvent le vice
-président du CPO,
Patrick Lefas
, son secrétaire général,
Guilhem Blondy
, et le rapporteur général,
Vincent
Dedrie
. Celui-ci a coordonné
une équipe d’une dizaine de rapporteurs que je remercie
chaleureusement.
Le rapport s’est nourri de cette diversité de
points de vue ainsi que
d’auditions de parties
prenantes des secteurs du logement social et de la construction,
d’élus locaux
,
d’économistes
et
de représentants d’institutions internationales
.
Il a bénéficié de deux études inédites conduites pour le CPO
respectivement par l’Insee
, sur la
taxe foncière,
et par l’Institut des politiques publiques (IPP)
,
sur la taxe d’habitation.
***
Avant de vous dévoiler les principaux messages de ce rapport, je souhaiterais faire quelques
rappels sur le secteur du logement, les défis structurels auxquels il est confronté et la
conjoncture auquel il fait face.
Le logement est un bien particulier, au cœur du quotidien des citoyens comme de la vie
économique du pays
. En 2022, on décomptait près de 38 millions de logements en France,
chiffre en croissance de 320
000 unités par rapport à l’année précédente
. La dépense courante
des agents économiques pour le logement en France s’él
evait à environ 581
Md€, soit
22 %
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du PIB.
C’est dire à quel point ce secteur est crucial pour l’économie française, nous le savons
et nous le voyons bien en ce moment.
Or, le logement est
aujourd’hui
confronté à deux défis nouveaux qui doivent être pris en
compte par la fiscalité.
Tout d’abord, les
enjeux environnementaux.
Pour atténuer les effets du changement
climatique et lutter contre l’artificialisation
des sols, il est nécessaire de donner la priorité à la
mobilisation du parc existant et la rénovation énergétique, en rupture avec les dispositifs
fiscaux existants, qui favorisent principalement la construction neuve.
Le second défi est la concentration du patrimoine immobilier chez les ménages les plus aisés
et dans le centre des grandes aires urbaines
.
Ceci pose la question des effets de la fiscalité du
logement sur la répartition des patrimoines.
Au-delà de ces nouveaux défis,
le marché de l’immobilier se caractérise par un déséquilibre
entre l’offre et la demande de logements.
La conjoncture économique actuelle, marquée par une hausse des
taux d’intérêt, et la
contraction corrélative des crédits, accentue les difficultés rencontrées par les ménages et le
secteur de la construction neuve
.
Le rapport du CPO
s’attache
ainsi à proposer une révision de la structure de la fiscalité du
logement, pour répondre aux défis de long terme du bâti, en maintenant globalement
inchangé le niveau des prélèvements obligatoires compte tenu de la situation des finances
publiques
. Il ne vise donc pas, du moins au premier chef, à proposer des remèdes de court
terme aux difficultés rencontrées en 2023 par le marché immobilier
.
Nos recommandations
p
ermettraient néanmoins, si elles étaient mises en œuvre,
de rendre le marché du logement
plus résilient à l’avenir face aux variations conjoncturelles
, en réduisant la rigidité des prix.
***
Venons-
en à l’objet
de notre
rapport, c’est
-à-dire la fiscalité du logement : elle représentait
au total 92 Md€ en 2022
, prélevés tout au long du cycle de vie du logement, de sa
construction à sa cession
. Les principaux impôts qui la composent sont les
droits de mutation
prélevés lors de l’acquisition d’un bien, par achat, don ou héritage,
pour
28 Md€
au total
, et
la
taxe foncière
qui frappe la détention des biens immobiliers, à hauteur de
26 Md€
.
En comparaison internationale, la part de la fiscalité du logement dans le PIB en France est
parmi les plus élevée
s de l’OCDE
. Mais ceci reflète plus le niveau général des prélèvements
obligatoires dans notre pays qu’une structure de la fiscalit
é défavorable au secteur. Notons
que le poids de ces impôts dans le total des prélèvements est ainsi plus important au
Royaume-Uni ou aux États-Unis
qu’en France
.
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Il est également important de souligner que de nombreuses dépenses fiscales
–
70 en 2022
–
viennent réduire le rendement de la fiscalité du logement.
Elles représentent une perte de
recettes de près de 15
Md€ pour l’État et les collectivités territoriales.
Le rapport rappelle, ce
que la Cour a dit par ailleurs dans une note structurel
le l’an dernier sur l’ensemble des
dépenses fiscales, que ces dépenses fiscales devraient être bornées dans le temps et
systématiquement évaluées. Nous avons une tendance dans ce pays à créer des dépenses
fiscales et à ne jamais en examiner l’efficacité.
Certaines ont en effet des effets ambigus
–
j
’y
reviendrai dans la suite de cette présentation.
J’aimerais conclure
ce panorama préliminaire en rappelant qui paie les impôts sur le
logement, et qui les perçoit.
Depuis la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, la fiscalité du
logement
dépend du régime d’occupation
, et repose de façon prédominante sur les
propriétaires.
Elle est donc globalement progressive, les locataires, notamment ceux du parc
social,
étant dans l’ensemble moins aisés que les propriétaires.
Elle est en revanche dégressive
en fonction du revenu parmi les propriétaires
.
Le poids de la fiscalité du logement dans leur
dépense de logement doit toutefois être relativisé. Pour le quart des propriétaires accédants
les plus modestes, la fiscalité du logement représente environ 6% de leurs revenus. Cela peut
paraître beaucoup, mais les ménages entrant dans cette catégorie consacrent plus de la moitié
de leur revenu à leur logement, notamment pour rembourser leur emprunt immobilier.
L’enjeu
du crédit immobilier pèse donc bien davantage que celui de la fiscalité en matière
d’accès à la propriété.
Malgré la réforme de la taxe d’habitation, les collectivités locales
restent bénéficiaires de
près de la moitié des impôts et taxes sur le logement.
Les communes reçoivent notamment
la taxe foncière et les départements les droits de mutation à titre onéreux ou DMTO, c’est
-à-
dire, en langage courant, les « frais de notaire » sur les achats de biens. De ce fait, la mise en
œuvre de certaines des recommandations de ce rapport implique des pertes de recettes pour
certaines collectivités et des gains pour d’autres. Je voudrais préciser que, pour le CPO, ces
effets redistributifs entre collectivités devraient être évidemment neutralisés.
***
Il me semblait important de rappeler ces caractéristiques de la fiscalité du logement avant de
vous présenter les trois principaux messages de ce rapport :
−
tout
d’abord, les dispositifs fiscaux doivent être mis en cohérence avec la valeur
économique des biens :
c’est notamment le cas de la taxe foncière
,
dont l’assiette
obsolète a des effets anti-redistributifs ;
−
ensuite, les aides budgétaires ciblées sont le plus souvent préférables aux incitations
fiscales, pour faire face aux nouveaux défis du bâti :
en particulier, dans la continuité
du précédent rapport du CPO, nous considérons que le taux réduit de
TVA n’est pas
un
bon instrument pour favoriser des rénovations énergétiques de qualité
, d’ailleurs ce
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n’est pas un bon instrument en général
;
−
enfin, pour favoriser la résilience du marché du logement, il faut renforcer la
neutralité de la fiscalité sur ce secteur, en taxant la détention de biens immobiliers
de préférence à leur acquisition :
ceci passe principalement par une diminution des
droits sur les transactions qui pourrait être compensée par une hausse de la taxe
foncière, dès lors que son assiette aurait été modernisée.
*
(1)
En premier lieu, donc, les dispositifs fiscaux doivent être mis en cohérence avec la valeur
économique des biens.
Une étude inédite réalisée par l’Insee pour ce rapport démontre que la taxe foncière est
régressive entre propriétaires
.
Ceci s’explique principalement par une assiette archaïque
, qui
sous-
évalue la valeur de l’immobilier dans les communes les plus aisées.
Les coefficients
déterminés en 1970 pour caractériser les biens survalorisent les constructions neuves de cette
époque
, qui sont parfois dégradées aujourd’hui
, et sous-évaluent les immeubles anciens de
centre-
ville, aujourd’hui
souvent très cotés. En outre, les communes
qui n’ont pas d’activité
économique importante sur leur territoire ont tendance à appliquer à ces assiettes
surestimées des taux plus élevés que dans les communes plus dynamiques. Le cumul de ces
deux effets est particulièrement visible à Paris et dans sa petite couronne. Par exemple, dans
les années 1970, de nombreux immeubles de Seine-Saint-Denis étaient neufs et souvent
mieux équipés qu’à Paris, conduisant à les imposer davantage au titre
des modes de calcul de
l’assiette de
la taxe foncière. Ce mode de calcul est identique en 2023
alors que l’état du bâti
a bien entendu évolué, ce qui conduit à une taxe foncière qui pèse deux à trois fois plus dans
le revenu disponible en Seine-Saint-Denis qu
’
à Paris
–
ce qui est assez aberrant,
reconnaissons-le.
La révision de l’assiette de la taxe foncière est
donc une réforme majeure et nécessaire.
Elle
a malheureusement été régulièrement repoussée au motif des difficultés techniques et des
forts enjeux redistributifs qu’elle présente.
Selon le Gouvernement, elle devrait néanmoins
intervenir en 2028. Ces reports successifs conduisent à une divergence devenue considérable
entre la fiscalité foncière et les capacités contributives des ménages.
Ces reports induisent également un affaiblissement du consentement à cet impôt, mais ils
laissent le temps pour réfléchir sur la méthodologie de cette révision.
Le CPO recommande de tirer parti
de l’amélioration des statistiques disponibles sur les prix
des biens et les loyers, pour fonder plus directement la taxe foncière sur la valeur locative
de marché ou sur la valeur vénale des logements.
Ceci permettrait à la taxe de mieux refléter
les réalités économiques locales
, tout en permettant pour l’avenir
une actualisation régulière,
et à moindre coût pour l’administration.
En dehors de la taxe foncière, les communes continuent de percevoir la taxe d’habitation
sur les résidences secondaires et les logements vacants, tandis que les communes situées
en zones tendues peuvent aussi instituer une taxe sur les logements vacants.
L’un des
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objectifs
de ces impôts est de limiter le nombre de logements inoccupés et de faciliter l’accès
aux logements dans les zones tendues comme les grandes villes ou les zones touristiques.
Malgré son actualisation en 2023, le zonage défini au niveau national peine cependant, ici
aussi, à suivre les dynamiques locales du marché du logement.
Le CPO propose d’inverser la
logique actuelle en généralisant la taxe sur les logements vacants, sauf pour les territoires en
déprise.
Cette mesure accr
oîtrait l’offre sur le marché locatif et limiterait la consommation d’espaces
naturels pour des constructions neuves. Elle simplifierait en outre la fiscalité sur les logements
vacants
, puisqu’il n’y aurait plus de taxe d’habitation pesant sur eux.
Voila pour le premier
message, la réalité économique de la fiscalité.
***
(2)
Le second message sur lequel je souhaite attirer votre attention, mesdames et
messieurs, concerne les nouveaux défis auquel est exposé le bâti.
Le rapport relève que les incitations fiscales sont rarement les meilleurs instruments pour
faire face aux nouveaux défis auxquels est confronté le bâti.
Le CPO n’est pas un adepte de
la fiscalité compliquée à tous égards
; je l’approuve en tous points.
C’est
le cas des incitations
visant à atténuer les effets de la conjoncture économique. Mais aussi des incitations pour
atteindre les objectifs plus structurels, sociaux ou environnementaux de la politique du
logement.
S’agissant de la conjoncture économique,
après des années de forte expansion du secteur
permise par des taux historiquement bas, la hausse des taux s’est traduite par une baisse
limitée des prix. En revanche, elle a mené à une hausse très marquée des crédits accordés et
des transactions.
L’emploi dans
le bâtiment résiste,
pour l’instant
, grâce au dynamisme des
rénovations, mais la baisse des acquisitions et des constructions neuves crée des tensions sur
le marché locatif
, qui a vrai dire inquiète, notamment pour l’année qui vient.
Cette situation rappelle le rôle décisif, pour le marché immobilier,
de l’accès au crédit et de
son coût,
et l’incidence limitée de la fiscalité
, que
j’ai déjà évoqué
e.
C’est la que réside le
principal blocage pour aujourd’hui.
L’utilisation de la fiscalité à
des fins de relance
ou pour favoriser l’accès à la propriété
pourrait même être contre-productive, en augmentant encore les prix du logement.
L’étude commandée par le CPO à l’I
nstitut des politiques publiques (IPP) montre que la
suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales n’a pas échappé
complètement à cet écueil
.
Une partie, certes limitée, du gain de pouvoir d’achat
, a été captée par une augmentation des
prix immobiliers et des loyers.
Cette incidence contre-productive a été mise en évidence de façon beaucoup plus nette
pour les aides à l’investissement locatif.
La suppression du dispositif Borloo-Robien en 2009
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aurait ainsi, toutes choses égales par ailleurs, conduit à une baisse des prix de 1,0 % et à une
réduction de la vacance de 1,6 % dans les zones ne bénéficiant plus de ces dispositifs.
Ceci
conduit le CPO à recommander de ne pas proroger le dispositif Pinel qui présente des
caractéristiques analogues.
En matière environnementale, l’utilisation de la fiscalité à des fins incitatives doit être
sélective.
Certains dispositifs fiscaux pourraient être mobilisés pour limiter l’artificialisation des sols
.
Je pense notamment à la taxe sur les plus-values de cession des terrains nus rendus
constructibles, ou la taxe sur les logements vacants (TLV)
que j’ai déjà évoquée
.
De même, les dispositifs de solvabilisation de la demande, comme les prêts à taux zéro,
peuvent avoir un certain attrait dans un contexte de ha
usse des taux d’intérêt
. Ils devraient
néanmoins
être orientés vers l’acquisition et la rénovation des logements anciens
, qui
permettent une forme de sobriété foncière.
En revanche, et je le dis très clairement,
recourir à l’outil
fiscal pour la rénovation
énergétique ne permet pas de répondre aux enjeux de ciblage et d’efficience
de cette
politique publique
.
Alors que de très nombreux logements demeurent à rénover d’ici 2050, notamment pour
aider les plus modestes à réduire leur facture énergétique, le rapport démontre que les taux
réduits de TVA ne sont pas les outils les plus efficients. En effet, ils peuvent difficilement être
ciblés
, et ne concernent d’ailleurs pas toujours des logements énergivores
.
Un alignement du taux réduit de TVA de 5,5 % pour les travaux de rénovation énergétique,
sur le taux intermédiaire de 10 %
pour les travaux de rénovation dans l’ancien
, pourrait donc
être recherché
. Cela doit s’effectuer à la
condition de redéployer le gain budgétaire de ces
réformes sur les aides budgétaires directes.
Par ailleurs, un tel alignement ne doit pas empêcher de poursuivre un meilleur ciblage des
dispositifs budgétaires
–
notamment «
Ma Prim’ Ré
n
ov’
» -
c
omme l’a rappelé
un rapport de
la Cour des
comptes réalisé pour la commission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée
nationale, rendu public en octobre 2023.
***
(3)
Troisième et dernier message que je souhaitais porter à votre attention, mesdames et
messieurs : compte tenu du bilan peu convaincant des dispositifs fiscaux incitatifs, le
CPO recommande de renforcer la neutralité de la fiscalité, afin de favoriser la résilience
du marché du logement.
Il s’agit tout d’abord de chercher à taxer plus la détention
que l’acquisition, c’est
-à-dire
davantage la rente immobilière que l’effort d’accès à la propriété
.
En particulier, les droits
de mutation à titre onéreux (DMTO), collectés par les notaires pour les départements au
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moment de l’acquisition d’un logement
, ont un effet négatif sur le nombre de transactions, la
mobilité résidentielle et l’accès à la propriété.
Le CPO réitère la recommandation qu’il avait faite en 2018 de basculer progressivement les
droits de mutation à titre onéreux vers la taxe foncière.
Ce transfert nécessiterait une
réflexion globale sur les circuits de financement des collectivités, qui permettraient de fournir
aux départements des recettes plus stables, et moins liées au cycle immobilier.
Cependant, cette réforme ne peut
être mise en œ
uvre tant que la fiscalité foncière apparaît
décorrélée des réalités économiques locales, et tant que ses effets régressifs ne sont pas
davantage pris en compte
. Une telle bascule ne doit pas être conçue comme une mesure pour
relancer les transactions à court terme, mais comme une réforme de moyen terme. Elle doit
être couplée avec la réforme
de l’assiette de la taxe foncière
, que
j’évoquais il y a quelques
instants.
Ce qu’il faut viser, c’est
renforcer la flexibilité et la résilience du marché de
l’immobilier de
façon durable.
En deuxième lieu, une plus grande neutralité devrait être recherchée dans la taxation à
l’impôt sur le revenu
des plus-values immobilières
.
Le CPO
ne propose pas de revenir sur l’exonération d
ont bénéficie la cession de la résidence
principale.
En revanche, pour les autres cessions, il considère que les abattements pour durée de
détention incitent à la rétention, et rigidifient le marché en créant des effets de seuil
. En
effet, plus le bien est conservé longtemps, plus cet avantage fiscal augmente, ce qui peut
freiner la mise sur le marché de biens acquis récemment. Le CPO propose de remplacer ces
abattements par
un barème prenant en compte l’érosion monétaire
. Eventuellement, ce
barème pourrait aussi prendre en compte l
es travaux d’amélioration réalisés par le
propriétaire pendant la période au cours de laquelle il a possédé le bien.
Enfin, la dernière recommandation du rapport porte sur l
’imposition des
revenus tirés de la
location.
Le régime actuel est d’une grande complexité et engendre des distorsions multiples.
La location meublée est régie par les dispositions applicables aux bénéfices industriels et
commerciaux et non aux revenus fonciers
. Au sein des locations meublées, les locations non
professionnelles bénéficient, en-
dessous d’un certain seuil de chiffre d’affaires
,
d’un régime
particulièrement avantageux, caractérisé par des abattements forfaitaires importants ; ceux-
ci se cumulent avec
de nombreuses possibilités d’amortissement et de déduction de charges
.
Tout cela est merveilleusement français. Ces abattements sont encore renforcés pour les
chambres d’hôtes et meublés de tourisme
, ce qui peut conduire certains propriétaires à
préférer
louer leur bien immobilier à des touristes plutôt qu’à des habitants permanents
. Voilà
le résultat de toute cette noria fiscale.
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Le projet de loi de finances pour 2024 procède à une première rationalisation du régime très
favorable des meublés de tourisme,
en ramenant l’abatt
ement dont ils bénéficient de 71%
à 50% dans les zones tendues.
Le CPO invite à aller au-delà et à supprimer progressivement la distinction entre location
meublée et non meublée, et la distinction entre location meublée professionnelle et non
professionnelle.
Un régime micro-foncier serait applicable en-
dessous d’un seuil de chiffre
d’affaires
dans tous les cas, mais le niveau des abattements serait ramené à 30 ou 40% et les
règles de déduction et d’amortissement de droit
commun s’appliqueraient.
Cette réforme permettrait notamment de remettre sur le marché de la location durable des
biens réservés aujourd’hui par leurs propriétaires à la location touristique
, pour des raisons
d’optimisation fiscale, notamment à
Paris et dans les communes touristiques.
***
Voilà, mesdames et messieurs, les trois messages que je souhaitais porter à votre attention.
Renforcer la cohérence de la fiscalité du logement nécessite de la reconnecter aux réalités
économiques locales, de mettre en extinction les dépenses fiscales inefficaces ou
insuffisamment ciblées, et
de mieux répartir l’imposition
tout au long du cycle de vie du
logement, à pression fiscale constante.
Une réforme de cette ampleur ne peut être que progressive.
Il sera nécessaire de neutraliser
ses effets sur les finances locales, mais aussi de lisser dans le temps ses conséquences pour
les ménages. Il faudra en effet prendre en compte la situation légitime de particuliers ayant
effectué
un investissement sous l’empire d’un précédent régime fiscal.
Merci de votre attention et de votre intérêt
. Je suis à votre disposition, Mesdames et
Messieurs, pour répondre à vos questions.