3, place des Grands Hommes - CS 30059 - 33064 BORDEAUX CEDEX - www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
COMMUNE DE CARBON-BLANC
(Département de la Gironde)
Exercices 2017 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 30 avril 2024.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
SUIVI DES RECOMMANDATIONS DU PRÉCÉDENT CONTRÔLE
...................
7
RECOMMANDATIONS DU PRÉSENT CONTRÔLE
..............................................
8
PROCÉDURE
..................................................................................................................
9
1
L’ENVIRONNEMENT COMM
UNAL
.................................................................
10
1.1
Une commune urbaine et attractive de la rive droite de la Garonne
................
10
1.1.1
Une population en croissance sur un territoire restreint et densément
peuplé
......................................................................................................
10
1.1.2
Des indicateurs socio-économiques plus favorables que ceux des
communes voisines de la rive droite
.......................................................
11
1.2
Un pôle économique en développement
..........................................................
12
1.3
Des enjeux d’habitat et d’aménagement
..........................................................
12
2
L’ORGANISATION ET LA
GOUVERNANCE
..................................................
13
2.1
Un règlement intérieur du conseil municipal qui devra être actualisé
.............
13
2.2
Les délégations confiées au maire par le conseil municipal
............................
14
2.3
Les délégations de fonction consenties par l’exécutif et les indemnités
versées aux élus
................................................................................................
15
3
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
...............................................
16
3.1
Une situation des effectifs qui se caractérise par sa stabilité
...........................
16
3.1.1
Un suivi des effectifs non fiabilisé et homogène
....................................
16
3.1.2
Une commune qui respecte l’essentiel de ses obligations légales en
termes d’emploi et de dialogue social
.....................................................
18
3.2
Les lignes directrices de gestion fixant les orientations de la commune en
matière de ressources humaines doivent être enrichies
....................................
19
3.3
Le temps de travail
...........................................................................................
21
3.3.1
Une formalisation de la durée du temps de travail en cours de
régularisation
...........................................................................................
21
3.3.2
Une absence de système de suivi automatisé du temps de travail
..........
21
3.3.2.1
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires
..........................................
21
3.3.2.2
L’absence de suivi du temps de travail
...................................................................
22
3.3.3
Autorisations spéciales d’absence
: un périmètre élargi très
avantageux pour les agents
......................................................................
23
3.3.4
Compte épargne-temps : des indicateurs de suivi à mieux formaliser
....
24
3.3.5
Des actions de lutte contre l’absentéisme et un suivi de son évolution
à poursuivre
.............................................................................................
24
3.3.6
Le télétravail
............................................................................................
26
3.4
Le régime indemnitaire
....................................................................................
27
COMMUNE DE CARBON-BLANC
2
3.4.1
Un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions,
de l’expertise et de l’engagement professionnel récemment réformé
.....
27
3.4.2
La prime de vacances
..............................................................................
28
3.5
La régularisation en cours de contrôle de l’emploi de directeur général des
services
.............................................................................................................
30
3.6
Une gestion problématique des emplois de cabinet, notamment entre 2018
et 2020
..............................................................................................................
30
3.6.1
Le cadre relatif à l’emploi des collaborateurs de cabinet
........................
30
3.6.2
Des conditions d’emploi des collaborateurs de cabinet qui s’écartent
de la réglementation applicable
...............................................................
31
3.6.2.1
Des délibérations autorisant les emplois de cabinet lacunaires
..............................
31
3.6.2.2
Le rattachement des emplois de communication au cabinet
...................................
32
3.6.3
La rémunération de la cheffe de cabinet par un marché de prestations
de conseil
.................................................................................................
33
3.7
La prise en charge partielle des titres d’abonnement aux transports publics
et versement d’un «
forfait mobilités durables »
..............................................
35
4
LES RELATIONS AVEC LES TIERS
.................................................................
36
4.1
Les relations avec Bordeaux-Métropole
...........................................................
36
4.1.1
Des transferts de compétences accompagnés d’un faible nombre de
transferts d
’emplois
.................................................................................
36
4.1.2
Une participation limitée aux services communs
....................................
37
4.2
Les relations avec les associations
...................................................................
38
4.3
Les relations avec le centre communal d’action sociale
..................................
41
4.3.1
Une convention de partenariat formalise la mise à disposition du
personnel communal au centre communal d’action sociale
....................
41
4.3.2
Une convention de mise à disposition qui gagnerait à être précisée
.......
42
5
UNE COMMUNICATION FINANCIÈRE ET UNE FIABILITÉ DES
COMPTES À AMÉLIORER
.................................................................................
44
5.1
L’information financière
..................................................................................
44
5.1.1
Des rapports d’orientations budgétaires réalisés mais dont le contenu
doit être enrichi
........................................................................................
44
5.1.2
Une communication financière à renforcer
.............................................
45
5.1.3
Des annexes budgétaires à remplir de manière plus exhaustive
.............
45
5.2
L’examen de la fiabilité des comptes
...............................................................
46
5.2.1
Une convention de contrôle partenarial allégé révélant une absence
de contrôle interne de la commune
.........................................................
46
5.2.2
Un contrôle des régies insuffisant dans un période marquée
notamment par un détournement à la régie communication en 2018
.....
47
5.2.2
Un suivi comptable du patrimoine de la commune à améliorer
..............
49
5.2.2.1
La tenue de l’inventaire
..........................................................................................
49
5.2.2.2
L’intégration des immobilisations en cours
............................................................
49
5.2.2.3
Les amortissements
................................................................................................
50
5.2.3
Les délais de paiement se dégradent en 2022
.........................................
50
5.2.4
Une discordance a été relevée sur les états de la dette
............................
51
5.2.5
Le suivi des provisions
............................................................................
51
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
6
LA SITUATION FINANCIÈRE
...........................................................................
54
6.1
Vue d’ensemble sur la section de fonctionnement : un autofinancement
renforcé par le recours au levier fiscal
.............................................................
54
6.2
Les produits de gestion
.....................................................................................
57
6.2.1
La fiscalité nette : une pression fiscale supérieure aux moyennes des
communes de même strate
......................................................................
57
6.2.1.1
La fiscalité reversée
................................................................................................
60
6.2.2
Les ressources institutionnelles et les ressources d’exploitation
............
61
6.3
Des charges de gestion dont la progression a été maîtrisée
.............................
63
6.3.1
Des charges de personnel dont la progression a été limitée
....................
63
6.3.2
Des charges de gestion hors charges de personnel maîtrisées
................
64
6.3.3
Un maintien des subventions versées hors centre communal d’action
sociale
......................................................................................................
65
6.3.4
Les autres charges de gestion : le poids de la contribution au
syndicat intercommunal Bassens/Carbon-Blanc pour exploiter la
piscine
......................................................................................................
65
6.4
La section d’investissement
: l’amélioration de l’autofinancement et le
recours à l’emprunt, des leviers perme
ttant le financement de nouveaux
équipements
......................................................................................................
66
6.4.1
Des dépenses d’équipement en nette progression depuis 2021
...............
66
6.4.2
Un financement des investissements, porté essentiellement par le
recours à l’emprunt
..................................................................................
67
6.4.3
Un doublement de la dette depuis 2017 mais une solvabilité
financière préservée
.................................................................................
69
6.4.4
Un fonds de roulement et une trésorerie renforcés
.................................
70
7
L’
ÉVOLUTION DES PROJETS
D’INVESTISSEMENT DE
LA
COMMUNE
...........................................................................................................
71
7.1
Un choix initial de réalisation
d’équipements scolaires et sportifs sur la
plaine du Faisan et sur le site Gaston Lacoste
..................................................
71
7.1.1
La genèse et les objectifs du projet
.........................................................
71
7.1.2
Le changement de municipalité intervenu en 2020 a conduit à
l’abandon du projet de groupe scolaire et de projet im
mobilier au
Faisan et au maintien des équipements sportifs envisagés
......................
73
7.2
Le transfert de l’école métropolitaine Barbou à la commune afin d’y
effectuer des travaux
........................................................................................
76
7.2.1
La solution retenue d’un transfert de l’école métropolitaine Barbou à
la commune
.............................................................................................
76
7.2.2
Le dispositif retenu ne permet pas de vérifier le respect des règles
applicables aux fonds de concours
..........................................................
77
ANNEXES
......................................................................................................................
79
Annexe n° 1. Glossaire
...........................................................................................
80
Annexe n° 2. Taux et montants des indemnités des élus depuis 2017
...................
82
Annexe n° 3. Détail des factures relatives aux prestations de conseil sur la
fonction de chef de cabinet entre 2018 et 2020
................................................
83
COMMUNE DE CARBON-BLANC
4
Annexe n° 4. Les collaborateurs de cabinet : situation générale et application
des règles de plafonnement des traitements et indemnités à la directrice de
cabinet
..............................................................................................................
84
Annexe n° 5. Évolution des attributions de compensation
.....................................
87
Annexe n° 6. Évolution détaillée des charges à caractère général de 2016 à
2021
..................................................................................................................
88
Annexe n° 7. Tableau comparatif des conditions d’emprunt sur la période
2018-2022 et capacité de désendettement de Carbon-Blanc
............................
89
Annexe n° 8. Évolution du financement propre disponible
...................................
90
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
Située sur la rive droite de la Garonne au nord-est de Bordeaux, Carbon-Blanc est la plus
petite commune en superficie de sa métropole
d’appartenance
. Sa population a toutefois
fortement augmenté ces dernières années (+ 20 % depuis 2009 et + 9 % depuis 2017), pour
atteindre aujourd’hui environ
8 350 habitants
. Elle bénéficie d’un
positionnement géographique
favorable
, au carrefour d’axes de
circulation importants, et de
l’attractivité métropolitaine.
Elle
doit faire face à un développement urbain qui
implique d’adapter s
es services et équipements à
sa population, notamment en matière scolaire et sportive.
Le présent rapport dresse un bilan de la gestion de la commune depuis 2017 et évoque
également les projets d’investissement envisagés et menés sur cette période.
En matière de gestion des ressources humaines,
plusieurs axes d’amélioration ont été
identifiés. La commune doit
renforcer la cohérence et l’homogénéité de
ses outils de suivi des
effectifs. Elle doit également poursuivre
sa lutte contre l’absentéisme et
suivre son évolution. Par
ailleurs, elle
affirme mettre en œuvre
une durée du temps de travail effectif de 1 607 heures
annuelles. Toutefois, la
régularisation n’est intervenue que
tardivement par une délibération du
19 décembre 2023. De surcroît, l
’absence de système de suivi automatisé du temps
de travail
rend difficile le suivi du respect du temps de travail et de l’indemnisation des heures
supplémentaires.
S’agissant des primes versées à ses agents, le conseil municipal a revu le
10 octobre 2023 son régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP). Une prime de vacances est par ailleurs
versée annuellement à ses agents, sans qu’une délibération antérieure à 1984 ait pu être produite
par la commune, qui justifierait son att
ribution au titre d’un avantage acquis au sens
du code
général de la fonction publique. La chambre invite Carbon-Blanc à mettre fin au paiement, dans
sa forme actuelle, de cette prime de vacances, considérée comme irrégulière. Les fonctions de
chef de cabi
net de 2018 à 2020 n’ont pas été assurées par un
agent salarié mais par un contrat de
prestations de services, passé de gré à gré, pour un montant de 48 960
€
sur cette période. Cela a
conduit à remplacer un emploi public par un prestataire privé, à contourner la réglementation sur
le plafonnement des emplois de cabinet et à masquer la consistance réelle de la prestation.
Dans ses relations avec les tiers, la commune doit veiller à valoriser et renseigner les
prestations en nature
qu’elle offre
aux associations,
dans l’annexe du compte
administratif prévue
à cet effet et dans les conventions spécifiques avec celles-ci. Elle doit continuer à veiller à la
production des comptes certifiés des associations soumises à cette obligation comme le Club
Athlétique Carbonblannais Omnisports. La commune retrace depuis 2020 les coûts de la mise à
disposition de ses agents au centre communal d’action sociale par l’établissement d’une
convention de partenariat qui devra être davantage
précisée afin de s’inscrire dan
s le cadre
réglementaire des conventions de mise à disposition.
La situation financière de la commune, fragilisée jusqu’en 2020
, est redevenue favorable
en 2021, du fait d’une augmentation de cinq points du taux de
la taxe foncière sur le bâti. Ce
recours au levier fiscal a permis à la commune de renforcer son autofinancement et de
reconstituer des marges de manœuvre pour financer des
investissements. Ainsi, la commune a
pu programmer et réaliser des investissements, financés à partir des excédents constitués
et d’un
endettement resté soutenable bien qu’ayant
plus que doublé entre 2017 (4,9
M€) et 2022
(10,1
M€)
. Cependant, la
situation financière d’ensemble requiert une grande vigilance
: la
COMMUNE DE CARBON-BLANC
6
pression fiscale est significative (environ 20 % supérieure à la strate des communes de même
taille) et la hausse des charges de fonctionnement constatée à partir de 2022 devra être surveillée
afin de poursuivre la
recherche d’économies
et la consolidation de s
a capacité d’
autofinancement.
En matière de communication financière, la commune devra veiller à mettre en ligne sur son site
Internet les notes de synthèse, rapports et documents budgétaires.
L’examen de la fiabilité des comptes
a mis en évidence la nécessité
d’amélior
er le
contrôle interne comptable et financier et le contrôle des régies (
d’autant plus justifié du fait d’un
détournement de fonds constaté sur la régie communication en 2018). En matière de suivi de son
patrimoine, la chambre recommande que la commune établisse un inventaire de ses biens et mette
à jour son actif conjointement avec le comptable.
En matière d’équipements, la municipalité élue en 2014 a fait le choix d’un projet urbain
structuré par la construction d’un groupe scolaire et d’équipements sportifs sur le secteur du
Faisan et
la réalisation d’un projet immobilier
implanté sur le complexe sportif Lacoste. À
l’occasion du changement de municipalité en 2020, la nouvelle majorité
a décidé de ne conserver
de ce projet que la construction
d’équipements sportifs (terrain synthétique
de football et
reconstruction du gymnase sur le site Lacoste)
et de privilégier l’extension de l’école maternelle
Prévert
par adjonction d’une école élémentaire.
L
’abandon du projet initial
de groupe scolaire au
Faisan a coûté à la commune environ 759 000
€
(frais d’études et pénalités de réalisation du
marché). Elle a pu cependant réorienter
son programme d’investissements, bénéficiant d’un
emprunt souscrit en 2019 pour 7,2
M€
à des conditions financières encore favorables.
Par ailleurs, l
a commune s’est v
ue transférer en 2023 par Bordeaux-Métropole la
propriété du groupe scolaire Barbou, accompagné d’un financement par fonds de concours
d’environ 3,05
M€
destiné à la remise en état de ce groupe scolaire. La chambre régionale des
comptes relève l
’utilisation
détournée du dispositif de fonds de concours, dans le cadre du
transfert de propriété, qui
n’
était ni adapté, ni régulier
et s’apparentait davantage à un dispositif
de soutien financier visant à indemniser la commune face au coût de la rénovation de ses
établissements scolaires. Si ce fonds de concours correspond uniquement au financement des
travaux dédiés à l’école Barbou, le dispositif englobe également les travaux des écoles Prévert et
Pasteur afin de permettre le respect de la règle d’exécution d’un fonds de concours qui est son
financement majoritaire par la commune. Ce mécanisme conduit à ce que le fonds de concours
serve aux travaux des écoles P
révert et Pasteur, ceux de l’école Barbou n’étant prévus que pour
le prochain mandat. La chambre régionale des comptes recommande à la commune, en lien avec
la métropole, de revoir le montage actuel qui par ailleurs, ne permet pas de contrôler que
l’utilisation des montants soit conforme à la convention.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
SUIVI DES RECOMMANDATIONS
DU PRÉCÉDENT CONTRÔLE
Suivi de l’état d’avancement des recommandations formulées dans le rapport
d’observations définitives du 12 décembre 2017
.
Recommandation n° 1
: r
especter les dispositions de l’article L.
2313-1-1 du CGCT en
annexant au compte administratif les comptes certifiés des associations ayant reçu des
subventions supérieures à 75
K€
(
mise en œuvre
complète).
Recommandation n° 2
: rationaliser la chaîne de la dépense, améliorer la liquidation de la
créance à payer en respectant le délai global de paiement (
mise en œuvre
complète).
Recommandation n° 3
: p
rocéder régulièrement à l’intégration des immobilisations en cours
aux comptes d’
imputation définitive (
mise en œuvre
complète).
Recommandation n° 4
: veiller à la délimitation et à la bonne application des délégations de
compétences, de fonctions et de signature au maire et aux adjoints (
mise en œuvre complète
).
Recommandation n° 5
: effectuer des vérifications sur place des régies, selon des périodicités
et modalités à déterminer, en établissant des procès-verbaux de vérification (
non mise en œuvre
).
Recommandation n° 6
: m
ettre en œuvre les dispositions prévues à l’article L.
1524-5 du CGCT
relatives aux informations à apporter au conseil municipal sur les sociétés d’économie mixte
locales dont la commune est actionnaire (
mise en œuvre complète
).
Recommandation n° 7 :
e
xaminer la mise en place d’une régie multiservices afin de réduire
le
nombre de régies (
mise en œuvre complète
).
Recommandation n° 8
: valoriser les aides en nature attribuées aux associations (non mise en
œuvre
).
Recommandation n° 9
: adopter une délibération générale refondant le régime indemnitaire
(
mise en œuvre comp
lète).
Recommandation n° 10
: mettre en conformité la durée du travail dans la commune avec la
durée légale (
mise en œuvre partielle
).
Recommandation n° 11
: mettre en place un système automatisé permettant le contrôle des
obligations de service des agents.
Délibérer sur les autorisations d’absence accordées aux agents
(
mise en œuvre partielle
).
Recommandation n° 12
: a
nalyser les causes de l’absentéisme et mettre en place des mesures
permettant, par le contrôle ou l’incitation, d’en réduire le taux
(mise
en œuvre
complète).
COMMUNE DE CARBON-BLANC
8
RECOMMANDATIONS DU PRÉSENT CONTRÔLE
Recommandation n° 1.
: actualiser le règlement intérieur du conseil municipal, conformément
aux dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) et à la jurisprudence (mise
en œuvre partielle)
.
Recommandation n° 2.
: veiller à la fiabilisation homogène des données relatives au suivi des
effectifs (décret n° 2020-
1493 du 30 novembre 2020) (non mise en œuvre)
.
Recommandation n° 3.
: préciser dans les lignes directrices de gestion les critères de la politique
d’avancement ou promotion en fonction de la valeur professionnelle des agents ainsi que la
démarche de gestion des emplois des effectifs et des compétences (GPEEC) et les mesures prises
pour l’égalité entre les femmes et les hommes en matière
de promotion ou de nomination (décret
n° 2019-
1265 du 29 novembre 2019) (non mise en œuvre)
.
Recommandation n° 4.
: (réitérée) : mettre en place un dispositif de contrôle automatisé du
temps de travail (article 2 du décret n° 2002-
60 du 14 janvier 2002) (non mise en œuvre)
.
Recommandation n° 5.
: respecter la réglementation sur les emplois de cabinet par la prise, dès
à présent, d’une délibération de création de l’emploi et l’inscription des
crédits budgétaires en
précisant le montant prévu, le chapitre et l’article de l’imputation de la dépense (non mise en
œuvre)
.
Recommandation n° 6.
: renseigner dans le compte administratif l’annexe sur les concours en
nat
ure octroyés à des associations et formaliser dans les conventions d’objectifs la méthode et le
suivi de la valorisation des prestations en nature (non mise en œuvre)
.
Recommandation n° 7.
: veiller à ce que la prochaine convention de partenariat signée entre la
commune et le centre communal d’action sociale (CCAS) respecte la procédure et le degré de
précision prévus par le décret n° 2008-
580 du 18 juin 2008 et mentionne l’ensemble des agents
mis à disposition du CCAS par l
a commune (non mise en œuvre)
.
Recommandation n° 8.
: compléter les rapports d’orientations budgétaires conformément au
contenu défini par l’article D.
2312-3 du CGCT ; réaliser les présentations financières
synthétiques jointes aux budgets et comptes administratifs et assurer la mise en ligne des rapports
d’orientations budgétaires, des notes de synthèse et présentations financières synthétiques sur le
site internet de la commune en application de l’article L.
2312-1 du CGC
T (non mise en œuvre)
.
Recommandation n° 9.
(réitérée) : établir un plan de contrôle des régies sur pièces et sur place
et formaliser le contenu des vérifications
(non mise en œuvre)
Recommandation n° 10.
: établir un inventaire des biens par la commune et mettre à jour l’actif
conjointement avec le comptable public
(non mise en œuvre)
.
Recommandation n° 11.
: revoir, en lien avec Bordeaux-Métropole, le dispositif juridique et
financier conduisant au versement d’un soutien financier de
Bordeaux-Métropole pour les
travaux des écoles Barbou, Pasteur et Prévert (non mise en œuvre)
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
PROCÉDURE
Le présent contrôle a été effectué dans le cadre du programme 2023 de la chambre
régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine. Il concerne l’examen de la gestion de la commune
de Carbon-Blanc d
e l’exercice 201
7 à la période la plus récente.
Conformément
à l’article
R. 243-1 du code des juridictions financières (CJF), une lettre
d’ouverture du contrôle a été adressée le
22 juin 2023 à M. Patrick Labesse, maire en fonctions
depuis juillet 2020, dont il a accusé réception le jour même et à M. Alain Turby, maire de 2014
à 2020, dont il a accusé réception également le jour même.
L’entretien de début de contrôle a été conduit le
4 juillet 2023 avec M. Labesse et le
21 juillet 2023 avec M. Turby.
Prévu par l’
article L. 243-
1 du code des juridictions financières, l’entretien de fin de
contrôle, préalable à la formulation d’observ
ations provisoires par la chambre,
s’est déroulé le
13 décembre 2023 avec M. Labesse et avec M. Turby le 11 décembre 2023.
Lors de son délibéré du 9 janvier 2024, la chambre régionale des comptes a arrêté les
observations provisoires.
Les rapports
d’observations provisoires ont été adressés le 22
février 2024 au maire et à
son prédécesseur, qui y ont répondu respectivement les 22 et 19 mars 2024. Des extraits de ce
rapport ont également été notifiés entre le 22 et le 29 février 2024 à différents tiers mis en cause
qui n’y ont pas répondu.
À
l’issue de la période contradictoire,
la chambre a arrêté les présentes observations
définitives à
l’occasion de son délibéré du 30
avril 2024.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
10
1
L’ENVIRONNEMENT COMMUNAL
1.1
Une commune urbaine et attractive de la rive droite de la Garonne
1.1.1
Une population en croissance sur un territoire restreint et densément peuplé
Située sur la rive droite de la Garonne, au nord-est de Bordeaux, Carbon-Blanc a vu sa
population croître de 9 % entre 2017 et 2023, de 20 % depuis 2009 et doubler depuis 1970,
atteignant aujourd’hui 8
355 habitants
1
.
Carte n° 1 :
localisation de Carbon-Blanc
Source : Google earth 2023
Carbon-Blanc est la plus petite commune de Bordeaux-Métropole par sa taille (3,9 km²),
et
l’une des plus densément peuplées, avec 2
143 habitants par km² fin 2020. Desservie par
plusieurs axes de circulation importants (autoroute A630-A10 Bordeaux-Paris, route nationale
230, gare TER Sainte-Eulalie-Carbon-
Blanc et ligne de tram A) et bénéficiant de l’attractivité
métropolitaine, la
commune s’est ainsi fortement urbanisée, avec une extension des espaces
artificialisés, de 3 % entre 2009 et 2020 et qui occupent en effet près de 90 % de son sol
2
.
La croissance démographique de Carbon-
Blanc est davantage portée par l’arrivée de
nouveaux habitants puisque son solde naturel est négatif (- 0,1 %) sur la période 2014-2020
3
. Par
ailleurs, les moins de 45 ans restent majoritaires à Carbon-Blanc (53 %
) traduisant l’attractivité
de la commune pour les jeunes actifs et les familles (la proportion de moins de 14
ans a d’ailleurs
augmenté entre 2014 et 2020, cf. graphique n°1
infra
).
----------------------------------------------------------------
1
Source : DGF.
2
3
Sources : Insee, RP1968 à 1999 dénombrements, RP2009 au RP2020 exploitations principales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Graphique n° 1 :
évolution de la population de 2009 à 2020
Source : Insee
1.1.2
Des indicateurs socio-économiques plus favorables que ceux des communes
voisines de la rive droite
La
proportion d’employés et d’ouvriers (respectivement 20
% et 11 % en 2020) au sein
de la population carbonblannaise est supérieure à la moyenne de Bordeaux-Métropole (16 % et
9 %), tandis que la part de cadres et de professions intellectuelles supérieures y est nettement
plus faible (9 % contre 14 % en moyenne dans la métropole).
Par ailleurs, la part de retraités de Carbon-Blanc (28 %) est bien supérieure à la moyenne
de la métropole (21 %
). La part d’inactifs de la commune (13
% des 15 ans/64 ans) se situe quant
à elle en-deçà des moyennes métropolitaine (20 %) et nationale (17 %) (cf. graphique n° 2
infra
).
Graphique n° 2 :
répartition de la population de 15 ans ou plus selon la catégorie socioprofessionnelle
en 2020
s
Source : Insee
0
5
10
15
20
25
30
Carbon-Blanc
Bordeaux Métropole
France
COMMUNE DE CARBON-BLANC
12
S’agissant des indicateurs socio
-économiques, le taux de chômage (12,30 % en 2020) est
légèrement inférieur à celui de la métropole (12,50 %) et nettement plus faible que ceux des
autres communes de la rive droite. Il en est de même du taux de pauvreté à Carbon-Blanc (11 %
en 2020) près de trois points inférieurs au taux métropolitain.
Par ailleurs, la médiane du revenu disponible par unité de consommation en 2020 à
Carbon-Blanc (23 000
€
) est comparable à celle de la métropole prise dans son ensemble
(23 580
€
) mais nettement plus élevée que celles de Lormont (17 630
€
), Cenon (18 450
€
) ou
encore Bassens (20 530
€
)
4
sur la rive droite.
1.2
Un pôle économique en développement
D’une activité tournée vers la viticulture et le commerce jusqu’au milieu du
XX
e
siècle,
le tissu économique de Carbon-
Blanc s’est peu à peu redéployé vers l’industrie et, plus
récemment, la création d’entreprises de services et de conseil. La zone d’aménagement concerté
de La Mouline au nord de la commune existe ainsi depuis 1979 ; elle accueille plusieurs sociétés
industrielles spécialisées notamment dans la production de matériaux de construction et de gaz
industriels.
Un pôle économique implanté au château Brignon, au cœur de la commune, favorise
quant à lui la création et le développement d’entreprises sous l’égide de l’association Hauts de
Garonne Développement. Les créations d’établissements croissent d’ailleurs de manière
significative depuis plusieurs années, ayant presque doublé entre 2016 (70 créations
d’établissements) et 2022 (135 créations). E
lles sont principalement portées par les créations
d’entreprises individuelles (93 en 2022)
5
.
Afin d’accélérer le développement économique du territoire, Carbon
-
Blanc s’est engagée
aux côtés des communes voisines et de Bordeaux-Métropole
dans l’opération d’intérêt
métropolitain (OIM) Arc Rive Droite, décidée au printemps 2021. Cette initiative, qui vise
principalement à accompagner la transition écologique des entreprises et à soutenir l’artisanat
local, doit encore se traduire concrètement par des aménagements sur le territoire de la commune.
1.3
Des enjeux
d’habitat et d’aménagement
Carbon-Blanc comptait 3 677 logements en 2020, soit environ le double
6
par rapport aux
années 1980. Il s’agit
presque en totalité de résidences principales dont près de deux
carbonblannais sur trois sont propriétaires. 41 % des logements de la commune ont été construits
avant 1975
; à ce titre, le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de
Bordeaux-Métropole
pour 2017 faisait état de la nécessité de requalifier le parc ancien du centre-ville
7
.
----------------------------------------------------------------
4
Source : Insee, comparateur de territoires.
5
Source
: Insee, système d’information sur la démographie d’entreprises (SIDE) en géographie au 01/01/2023.
6
Sources : Insee, RP1967 à 1999 dénombrements, RP2009 au RP2020 exploitations principales.
7
PLU 3.1 de Bordeaux-Métropole en date du 16 décembre 2016, p.42.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Le parc social de Carbon-
Blanc s’élevait à 958 logements au 1
er
janvier 2022,
correspondant à 27,88 %
de l’ensemble des résidences principales décomptées
8
, respectant ainsi
les obligations posées par la loi SRU (25 % de logements sociaux), en progression depuis une
décennie. Le PLUi pour 2017 soulignait toutefois l’offre insuffisante de logements à destination
des plus jeunes
« du fait de la prédominance des grands logements
», ainsi que la nécessité pour
la commune d
’anticiper
« le vieillissement de la population par un urbanisme et des services
adaptés au vieillissement et à la perte d’autonomie
»
.
La municipalité s’est engagée dans une démarche de concertation et de planification des
projets d’aménagement de la commune à l’horizon 2026. Les ateliers participatifs menés au cours
de l’année 2022 lui ont ainsi permis d’élaborer un plan d’actions intégré au projet global de
territoire (PGT) de Carbon-Blanc et à la convention territoriale globale (CTG) liant la commune
à
la caisse d’allocations familiales (CAF) de la Gironde, par un avenant signé le 30
mai 2023.
Les axes prioritaires identifiés dans ces documents concernent l’élargissement et l’amélioration
du parc de logements sociaux, l’agrandissement et la rénovation de
s écoles municipales ainsi que
l’ouverture d’une maison médicale prévue pour 2025
9
.
La livraison prévue d’environ
600
logements entre 2024 et 2026 permettra l’accroissement de la population.
L’arrivée de nouveaux habitants sur le territoire de la commune
et en particulier de
ménages avec enfants requiert
l’aménagement d’équipements (notamment scolaires, culturels et
sportifs) adaptés aux besoins de cette population. Leur réalisation effective est dès lors fortement
dépendante des marges de manœuvre financière
s dont dispose la commune.
2
L’ORGANISATION ET LA GOUVERNANCE
2.1
Un règlement intérieur du conseil municipal qui devra être actualisé
Obligatoire dans les communes de 1 000 habitants et plus (art. L. 2121-8 du code général
des collectivités territoriales
–
CGCT), le conseil municipal établit un règlement intérieur dans
les six mois suivant son installation, ce qui a été fait par une délibération du 9 septembre 2020.
Ce document contient la plupart des mentions requises par le CGCT
, s’agissant notamment de la
tenue des séances, de l’organisation des commissions et comités, du référendum local ou du droit
d’expression des élus n’appartenant pas à la majorité municipale
dans le bulletin municipal.
Ce document appelle cependant, les observations suivantes. En matière de questions
orales,
il prévoit qu’
elles peuvent être posées 48 heures avant le conseil municipal ou en séance
lorsqu’elles relèvent de l’urgence ou de l’actualité (arti
cle 2.F du règlement intérieur). Ce délai
de prévenance de 48 heures apparaît restrictif, le règlement intérieur devant, sous le contrôle du
juge administratif, préserver l’exercice du droit d’expression des conseillers, tel qu’en dispose
la
jurisprudence administrative
10
.
L’
article 1.B du règlement intérieur encadre le droit de
----------------------------------------------------------------
8
Source : DDTM 33.
9
Source : projet global de territoire 2023-2026.
10
Dans un arrêt du 3
mars 2011, la Cour administrative d’appel de Versailles (réq. n°
09VE03950) précise que
« le
droit du conseiller municipal de poser des questions orales consacré audit art. L. 2121-19 [du CGCT] est un droit
personnel et ne pouvait pas, par suite, être légalement limité par le […] règlement intérieur […] à trois questions
COMMUNE DE CARBON-BLANC
14
consultation des dossiers «
durant les 5 jours précédant la séance, les Élus peuvent consulter les
dossiers en mairie en s’adressant à
la direction générale des services
». Pour autant, ces
modalités peuvent apparaître comme restrictives, en particulier pour des élus exerçant des
activités professionnelles. Ainsi, à l’ère du numérique, un élargissement de l’offre d’accès aux
dossiers complets par voie dématérialisée pourrait être envisagé dans la mesure où ce mode
d’information est aussi prévu par l’
article L. 2121-13-1 du CGCT.
En outre, le règlement intérieur omet de signaler que l’
article L. 1411-7 du même code
impose de transmettre 15 jours au moins avant la séance de délibération, les documents relatifs
au choix d’un délégataire ou à l’approbation d’un contrat de délégation de service public. De
plus, il ne fait pas référence à l’
article L. 2121-24 relatif à la publicité des délibérations prises en
matière
d’interventions écono
miques et à celles approuvant des conventions de délégation de
service public.
Ces dispositions pouvant s’appliquer pour la commune, le règlement intérieur
pourrait les indiquer. Une actualisation du règlement intérieur du conseil municipal est donc
recommandée par la chambre régionale des comptes.
La commune
s’est
depuis engagée à faire délibérer son conseil municipal sur ce point lors
de sa séance du 25 juin 2024.
Recommandation n° 1.
: actualiser le règlement intérieur du conseil municipal,
conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) et à
la jurisprudence
(mise en œuvre partielle)
.
2.2
Les délégations confiées au maire par le conseil municipal
En application de l’
article L. 2122-22 du CGCT, le maire disp
ose d’une délégation de
compétences lui permettant d’intervenir directement
sur des domaines identifiés en matière
notamment de finances, de préparation et de
mise en œuvre des marchés
, de contrats et de
conventions, d’urbanisme.
Il peut déléguer sa signature à ses adjoints et aux responsables de
service et subdéléguer sa signature en cas d’absence.
Les délibérations prises à la fois pour le mandat 2014-2020 (délibérations des
17 avril 2014 et 4 décembre 2014) et pour celui entamé en 2020 (délibération du 10 juillet 2020)
manquaient toutefois de précisions, en ce qu’elles ne précisaient pas pour certaines dispositions
les seuils en-deçà desquels le maire était habilité à intervenir. Pour la mandature entamée en
2020, après que ce sujet a été signalé par la préfecture, la délibération du 16 octobre 2020 fixe
notamment la compétence du maire «
dans les limites d’une enveloppe de recettes ne dépassant
pas 100 000
€
les tarifs des droits de stationnement, de stationnement (…) et des droits perçus
par la commune
qui n’ont pas un caractère fiscal
,
la réalisation des lignes de trésorerie jusqu’à
800 000
€
maximum, l’exercice du droit de préemption jusqu’à 500
000
€
». En matière de
marchés, la nouvelle délibération précise dans quelle mesure il peut prendre la décision
d’attribuer
un
marché lorsqu’il n’est pas attribué par la
c
ommission d’appel d’offres.
----------------------------------------------------------------
par liste présente au conseil municipal ».
Dans ce même arrêt, elle qualifie, l’obligation faite aux conseillers
municipaux d’adresser au maire les questions orales qu’ils poseront 72 heures au moins avant la séance du
conseil,
«
d’atteinte non justifiée par les contraintes d’organisation aux
droits et prérogatives des conseillers
municipaux ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
2.3
Les délégations
de fonction consenties par l’exécutif
et les indemnités
versées aux élus
Lors de l’installation du conseil municipal le
10 juillet 2020, après
l’élection du m
aire et
de ses adjoints (au nombre de sept), des délégations leur ont été confiées
11
ainsi qu’
aux
conseillers municipaux.
Les indemnités aux élus ont été fixées pour la nouvelle mandature par délibérations des
10 juillet et 10 décembre 2020 :
l’objectif était de diminuer l’enveloppe de 14,5
% par rapport au
mandat précédent, ramenée à 13 % le 10 décembre 2020, par revalorisation des indemnités des
sept adjoints et sept conseillers municipaux délégués.
L’indemnité de fonction
s du maire a été
diminuée de 57 %. Les enveloppes servies pour ces indemnités demeurent depuis 2017
inférieures aux taux plafonnés calculés sur la base de l’indice
brut terminal de la fonction
publique (1027), pour le maire et ses adjoints (cf. annexe n° 2).
Pour les conseillers municipaux délégués, les délibérations prises en 2020 ont fixé le
montant des indemnités à 8,8 % le 10 juillet 2020 puis à 9 % le 10 décembre 2020. Or, ces
délibérations sont imprécises sur
la nature de l’indemnité de fonctions
: il
peut s’agir soit d’une
indemnité pour l’exercice effectif des fonctions (régie par le II de l’article L.
2123-24-1 du CGCT
limitant cette indemnité à 6
% du plafond fixé à l’article L.
2123-20 du CGCT soit
l’indice 1027
précité) soit d’une indemnité dans le cas d’une délégation de fonctions du maire
(qui est, elle,
régie par le
III de l’article L.
2123-24-1 du CGCT, attribuée dans les limites du montant total des
indemnités accordées au maire et aux adjoints en application du
II de l’article L.
2123-24 du
CGCT).
En l’espèce, les sept conseillers municipaux délégués étaient bien titulaires d’une
délégation de fonctions. Dans un souci de lisibilité, la délibération pourrait
à l’avenir
préciser
que c’est au titre des délégations de fonctions
confiées que les indemnités ont été octroyées aux
conseillers municipaux délégués.
Par ailleurs, la commune
s’est engagée à
établir
l’état annuel des indemnités prévu
par
l’article L.
2123-24-1-1 du CGCT, après en avoir informé le conseil municipal lors de sa séance
du 26 mars 2024. Créé par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre
2019 relative à l’engagement
dans la vie
locale et à la proximité de l’action publique, ce document présente «
l’ensemble des
indemnités de toute nature, libellées en euros, dont bénéficient les élus siégeant au conseil
municipal, au titre de tout mandat et de toutes fonctions exercées en leur sein et au sein de tout
syndicat au sens des livres VII et VIII de la cinquième partie ou de toute société mentionnée au
livre V de la première partie ou
filiale d’une de ces sociétés
».
Il doit ensuite être communiqué
aux conseillers municipaux avant l’examen du budget
.
----------------------------------------------------------------
11
Délibération 10 juillet 2020.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
16
3
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
3.1
Une situation des effectifs qui se caractérise par sa stabilité
La commune a produit les synthèses des bilans sociaux présentés en 2017, 2019, 2020 et
2021, conformément à la réglementation qui, jusqu’au 1
er
janvier 2021, imposait que ces bilans
soient présentés tous les deux ans sous la forme du rapport sur l’état de la collectivité (REC)
12
et, depuis le 1
er
janvier 2021, de façon annuelle dans le rapport social unique (RSU)
13
.
L
’évolution des effectifs est
examinée au vu des états de paie transmis par la commune :
134 agents rémunérés au 31 décembre 2022,
chiffre en hausse par rapport à l’a
nnée précédente
(+ 7,2 %) mais
toutefois légèrement plus faible qu’en 2019 (
- 2,2 %), antérieurement à la crise
sanitaire. Une stabilité des effectifs peut donc être déduite des états de la paie. Sur ces 134 agents,
110 (82 %) sont titulaires, dont 100 (75 %) à temps complet
14
.
Selon le dernier RSU (2021) communiqué, les agents se répartissent entre les filières
technique (50 %), administrative (22 %
), d’animation (1
2 %), médico-sociale (9 %), culturelle
(6 %) et la police municipale (2 %). 77 % appartiennent à la catégorie C (stable par rapport à
2017), 11 % à la catégorie B (17 % en 2017) et 11 % à la catégorie A (6 % en 2017)
15
.
3.1.1
Un suivi des effectifs non fiabilisé et homogène
À ce jour, la comm
une ne dispose pas d’une base de données sociales
consolidée et
exploitable, en dépit de l’obligation
stipulée par le décret n° 2020-1493 du 30 novembre 2020
relatif à la base de données sociales et au RSU dans la fonction publique. La commune attribue
ce manque aux défaillances de son logiciel RH (de l’é
diteur Berger-Levrault) qui ne lui permet
pas d’extraire l’ensemble des données nécessaires. Elle explique qu’à ce jour, le RSU est
complété «
la plupart du temps, donnée par donnée, grâce à des extractions modifiées par des
calculs, ainsi que des tableaux Excel de suivi interne
»
Cette défaillance peut expliquer le degré inégal de complétude et de cohérence des bilans
sociaux communiqués par la commune selon les années.
Le nombre d’équivalents temps plein
rémunérés (ETPR) déclaré en 2020 et 2021 est ainsi presque nul, en net décalage avec le nombre
d’agents rémunérés par la collectivité. De même, les données relatives à l’absentéisme figurent
bien dans les RSU en 2017, 2019 et 2020, mais sont absentes en 2021.
La rigueur avec laquelle les bilans sociaux ont été constitués par la commune a donc varié
entre 2017 et 2023, entrainant des ruptures dans le suivi des principaux indicateurs statistiques.
La commune a indiqué qu
’
«
un nouveau logiciel (
Ciril/Civil net RH
) est en cours de mise en
place pour le 1
er
janvier
2024 afin de sécuriser et fiabiliser l’ensemble des données RH
» et
s’être
assurée dans le cahier des charges
«
que l’extraction en matière de RSU était opérationnelle
».
----------------------------------------------------------------
12
Conformément à l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale.
13
Conformément à la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
14
Source : tableau des effectifs au 31 décembre 2022 transmis par la commune.
15
Le problème d’arrondis est issu des données de la commune, cf. page 1 RSU (101
% 1er cas, 99 % 2ème cas).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
La chambre invite donc la collectivité à veiller à la complétude et à la cohérence des
données renseignées dans les prochains RSU en s’appuyant sur ce nouveau logiciel de façon à
constituer une base de données sociales fiable et exploitable.
Par ailleurs, le suivi des effectifs réalisé dans les bilans sociaux peut être croisé avec les
états du personnel remplis au budget primitif (BP) et au compte administratif (CA). Des écarts
ont été constatés à la fois entre les données des RSU et des états du personnel et au sein même
des états du personnel, entre les BP (relatifs à la situation des effectifs au 1
er
janvier de l’année
N)
et les CA (relatifs à la situation des effectifs au 31
décembre de l’année N
-1, donc avec un jour
de décalage par rapport aux états des BP). Si la commune attribue certains de ces écarts à des
modalités de prise en compte des emplois non permanents variant selon les documents, des
divergences apparaissent aussi à périmètre identique. À
titre d’exemple, au 31
décembre 2020,
la commune déclare employer 96 agents titulaires dans le RSU et renseigne 97,86 emplois
d’agents titulaires dans son CA, lesquels sont au nombre de 102,86 dans le BP au 1
er
janvier 2021
(cf. tableau n° 1
infra
).
Tableau n° 1 :
comparaison des effectifs renseignés dans les différents documents communiqués par
Carbon-Blanc
Année
REC/RSU (effectifs
au 31 décembre N)
États du
personnel au 1
er
janvier N+1 (BP)
États du personnel
au 31 décembre N
(CA)
Données
états de paie
(au 31
décembre N)
Tableau des
effectifs (au 31
décembre N)
2017
115 agents employés
(99 titulaires et 15 non
titulaires)
144 emplois (93
titulaires et 51 non
titulaires)
135,3 emplois (102
titulaires et 33,3 non
titulaires)
144 agents
rémunérés
/
2019
147 agents employés
(102 titulaires et 45
non titulaires)
/
111,07 emplois
(101,07 titulaires et
111,07 non titulaires)
137 agents
rémunérés
/
2020
146 agents employés
(96 titulaires et 50 non
titulaires)
112,86 emplois
(102,86 titulaires et
10 non titulaires)
107,87 emplois
(97,86 titulaires et 10
non titulaires)
133 agents
rémunérés
/
2021
134 agents employés
(102 titulaires et 32
non titulaires)
103,62 emplois
(92,62 titulaires et
11 non titulaires)
111,62 emplois
(100,62 titulaires et
11 non titulaires)
125 agents
rémunérés
/
2022
/
119,62 emplois
(107,62 titulaires et
12 non titulaires)
121,62 emplois
(108,62 titulaires et
13 non titulaires)
134 agents
rémunérés
142 agents (110
titulaires et 32
non titulaires)
Sources : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine (CRC NA) d’après les
bilans sociaux, rapport
d’orienta
tions budgétaires, comptes administratifs et états de paie depuis 2017
La commune reconnaît qu’«
il semblerait que parfois, les données n’aient pas été
complétées de manière homogène d’une année sur l’autre
», ce à quoi l’absence de base de
données sociales pleinement exploitable pourrait contribuer.
S’agissant par ailleurs de l’exhaustivité des autres données, l
es RSU produits à partir de
2021 font apparaître certaines données telles que la répartition des agents permanents par genre
et par statut, la par
t des agents permanents à temps partiel selon le genre et l’évolution
professionnelle des femmes employées par la commune. Toutefois, les mêmes RSU ne satisfont
pas totalement aux obligations posées par l’
article 5 de la loi du 6 août 2019 de transformation
de la fonction publique, notamment en ce qui concerne les données relatives «
au recrutement, à
la formation, au temps de travail
» et «
aux conditions de travail, aux actes de violence, de
COMMUNE DE CARBON-BLANC
18
harcèlement sexuel ou moral et aux agissements sexistes, à la ré
munération et à l’articulation
entre l’activité professionnelle et la vie personnelle et familiale
». L’évolution dans le temps de
la situation comparée des hommes et des femmes fait également défaut
16
.
En revanche, l
e nombre d’agents en situation de handic
ap recrutés sur emploi permanent,
leur statut et leur catégorie sont renseignés
, mais sans faire apparaître le taux d’emploi qui en
résulte.
La commune respecte ses obligations d’emploi de travailleurs en situation de handicap,
même si le taux d’emploi dir
ect est inférieur à 6 % depuis 2021
17
. La commune se situait
au-dessus du seuil légal de 6
% d’emplois en 2017, 2019 et 2020
18
fixé par l’article L.
5212-2 du
code du travail.
La chambre invite donc la collectivité à veiller à la complétude et à la cohérence des
données renseignées dans les prochains documents de suivi des effectifs en s’appuyant sur le
nouveau
système d’information
des ressources humaines déployé, à partir du 1
er
janvier 2024, de
façon à constituer une base de données sociales fiable et exploitable. Ainsi que le reconnaît
l’ordonnateur dans sa réponse
aux observations provisoires,
ce nouveau système d’information
doit lui permettre de répondre à son obligation de produire un tableau des emplois permanents
et non permanents précisant les effectifs pourvus, et ce, dès 2024.
Recommandation n° 2.
: veiller à la fiabilisation homogène des données relatives au suivi
des effectifs (décret n° 2020-1493 du 30 novembre 2020)
(non mise en œuvre)
.
3.1.2
Une commune qui respecte
l’essentiel de ses obligations légales en te
rmes
d’emploi et de dialogue social
En matière d’emploi d’agents contractuels de catégorie A, les procédures de recrutement
et de publicité sont globalement respectées
à l’exception de l’absence de publicité de vacance
d’emploi pour un poste de chargée de
coordination du projet global de territoire. Il a été toutefois
relevé que les délibérations créant les emplois ne précisaient pas le ou les grades de fonctionnaire
correspondants (art. L. 313-1 du code général de la fonction publique
–
CGFP). La délibération
doit par ailleurs préciser s’il peut également être pourvu par un agent contractuel. Dans ce cas,
outre la mention du grade correspondant à l
’
emploi créé, la délibération doit préciser
(art. L. 313-1 du CGFP) le motif invoqué pour la création
de l’emploi, la nature des fonctions, le
niveau de recrutement, le niveau de rémunération.
Enfin, la commune a transmis à la chambre les procès-verbaux (PV) du comité social
territorial (CST) depuis le 1
er
janvier 2022. Le CST résulte de la fusion du comité technique (CT)
et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (
CHSCT) depuis la loi du
6 août 2019.
----------------------------------------------------------------
16
Comme le prévoit le 2° de l’article 5 du décret n° 2020
-1493 du 30 novembre 2020.
17
Source
: déclarations de la commune au Fonds pour l’insertion des personnes handicapées de la fonction publique
(FIPHP). Un taux d’emploi direct de travailleurs en situation de handicap inférieur à 6
% sans pénalité est possible
dès lors que le nombre lég
al d’emplois de travailleurs handicapés, fonction des effectifs de la collectivité, est
systématiquement arrondi à l’unité inférieure.
18
Le taux était de 5,74 % en 2017, 6,45 % en 2018, 7,26 % en 2019, 6,4 % en 2020, 5,34 % en 2021, 5,6 % en 2022
pour un
effectif compris entre sept et neuf agents. Le taux est considéré comme respecté car proche de l’obligation
légale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
3.2
Les lignes directrices de gestion fixant les orientations de la commune
en matière de ressources humaines doivent être enrichies
La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 dite de transformation de la fonction publique a prévu
l’obligation pour toutes les collectivités territoriales de définir des lignes directrices de gestion
(LDG), qui
s’adressent à l’ensemble des agents et sont invocables dans l’hypothèse
de recours
devant le tribunal administratif en cas de décision individuelle qui leur sont défavorable. Les
modalités de mise en œuvre de ce nouvel outil de gestion des ressources humaines sont définies
par le décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019. Les LDG visent à :
-
déterminer la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines, notamment en
matière de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) ;
-
fixer des orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours
professionnels, en fixant notamment les critères à prendre en compte pour les promotions
au choix dans les grades et cadres d’emplois car les
commissions administratives paritaires
(CAP)
n’examinent plus les décisions en matière d’avancement et de promotion depuis le
1
er
janvier 2021 ;
-
favoriser, en matière de recrutement, l’adaptation des compétences à l’évolution des
missions et des métiers, la diversité des profils et la valorisation des parcours professionnels
ai
nsi que l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes.
La commune a fait le choix de deux arrêtés distincts
19
,
l’
un fixant les orientations
générales en matière de promotion et de valorisation des parcours professionnels (arrêté du
9 novembre 2021) et
l’autre
fixant la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines
(arrêté du 20 décembre 2021).
En matière de promotion et de valorisation des parcours professionnels,
l’arrêté du
9 novembre 2021 prévoit que les LDG sont applicables durant
six ans maximum et jusqu’à la fin
du mandat actuel mais peuvent être révisées à tout moment après avis du CT. Un bilan annuel
est également prévu. Ces orientations générales en matière de promotion et valorisation des
parcours professionnels tiennent compte des LDG relatives à la promotion interne établies par le
centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale de Gironde.
L’art
icle 1 de
l’arrêté prévoit que les LDG sont arrêtées comme prévu dans
le document joint en annexe. Ce
document est un dossier individuel de proposition d’avancement et ne permet donc pas
de rendre
plus explicites, transparents et prévisibles les critères pris en compte en vue d’une promotion
interne ou un avancement de grade. Les agents ne disposent d
onc pas d’une plus grande visibilité
sur leur parcours et leurs perspectives d’évolution professionnelle.
L
a commune délibère tous les ans sur le nombre d’agents remplissant les conditions pour
être promus et sur le nombre de promotions susceptibles d’être
accordées
20
. Toutefois, les
conditions d’avancement de grade (ratio promus/promouvables de 100
%, très favorable) et de
promotion interne ne sont pas définies dans les LDG.
----------------------------------------------------------------
19
Les LDG peuvent être établies de manière commune ou distincte (art. 13 du décret n° 2019-1265 du 29 novembre
2019).
20
Conformément aux dis
positions de l’article 49 de la loi du 26
janvier
1984 modifié par l’article
4 de la loi
n° 2019-828 du 6 août 2019.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
20
S’agissant de la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines (ar
rêté du
20 décembre
2021), les LDG sont établies pour la durée du mandat et pourront faire l’objet d’une
révision, en tout ou partie, au cours de la période sans autre précision ni indication sur l’obtention
de l’avis du CT
21
. En matière de contenu, cinq axes sont identifiés : assurer un cadre de travail
respectueux des agents (finalisation d’un règlement intérieur, réorganisation des modalités de
travail,
construction d’une démarche managériale, mise en place d’une procédure d’accueil,
etc.),
accompagner les agents tout au long de leur parcours professionnel (définition des critères
d’avancement de grade et promotions, construction d’un outil de suivi individuel)
, répondre à un
service public de qualité tout en modernisant les services, favoriser et moderniser le dialogue
social, préserver la santé des agents et accompagner les situations individuelles. Des fiches
actions doivent être élaborées sur chaque thématique et axe, avec un rétroplanning et un « qui
fait quoi ». Un bilan des LDG a été présenté le 20 novembre 2023 en CST.
Toutefois, cet arrêté est lacunaire car il ne définit pas, au titre de la stratégie pluriannuelle
de pilotage des ressources, ce qui relève notamment de la GPEEC (qui implique de fixer
également des objectifs et indicateurs précis de suivi des résultats attendus).
Les actions en matière d’égalité hommes/femmes ne sont pas précisées
notamment
s’agissant du retour à l’emploi après les congés familiaux,
de la mise en place des horaires
variables pour faciliter l’équilibre entre vie privée
et professionnelle ou lutter contre les
discriminations lors du recrutement. Des actions en matière de handicap ne sont pas prévues, (par
la mobilisation du fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique
- FIPHP -), tout comme l
’amélioration de l’identification des agents en situation de handicap ou
d’accompagnement dans le maintien en poste.
En synthèse, il conviendrait que la commune formalise dans ses LDG les critères de sa
politique d’avancement ou de promotion en fonction de la valeur professionnelle des agents
(sujet
sur lequel la commune souhaitait
travailler dans son agenda social 2023 mais qui n’a pu
être
mené compte tenu du nombre d’autres projets à mener)
, sa démarche de GPEEC et les mesures
prises pour garantir l’égalité entre les femmes et les hommes en matière de promotion ou de
nomination.
La commune s’est engagée à travailler ce sujet dans le c
adre de son agenda social
2024.
Recommandation n° 3.
: préciser dans les lignes directrices de gestion les critères de la
politique d’avancement ou promotion en fonction de la valeur professionnelle des agents
ainsi que la démarche de gestion des emplois des effectifs et des compétences (GPEEC) et
les mesures prises pour l’égalité entre les femmes et les hommes en matière de promotion
ou de nomination (décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019)
(non mise en œuvre)
.
----------------------------------------------------------------
21
L’article 15 du décret n°
2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion précise que
celles-
ci peuvent faire l’objet, en tout ou partie, d’une révision en cours de période selon la
même procédure.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
3.3
Le temps de travail
3.3.1
Une formalisation de la durée du temps de travail en cours de régularisation
Le précédent rapport de la chambre, publié le 24 janvier 2018, recommandait de mettre
en conformité la durée du travail des agents de la commune avec la durée légale ; un déficit de
81 heures par agent et par an avait en effet été constaté sur la période 2009-2015.
La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique impose par
ailleurs aux communes, depuis le 1
er
janvier 2022, de porter le temps de travail effectif de leurs
agents à 1 607
heures annuelles et de supprimer en conséquence l’ensemble des régimes
dérogatoires à la durée légale du travail, sauf sujétions liées à la nature des fonctions occupées.
La délibération de suivi des recommandations du 15 février 2019 produite par la
commune indiquait que la durée du travail était désormais régularisée avec la suppression totale
des jour
s du maire pour l’année 2019. La commune a plus largement signalé à la chambre avoir
mis un terme à l’ensemble des régimes dérogatoires irréguliers subsistants.
Toutefois, la régularisation effective de la durée du travail réglementaire n’est intervenue
que quatre plus tard, soit lors de sa séance du 19 décembre 2023 où ont été pris une nouvelle
délibération (n° 2023-102) et un règlement sur le temps de travail
22
pour une entrée en vigueur
au 1
er
janvier 2024.
3.3.2
Une absence de système de suivi automatisé du temps de travail
3.3.2.1
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires
Le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux
supplémentaires (IHTS) désigne comme bénéficiaires, les fonctionnaires de catégorie B et C.
L
’
assemblée délibérante doit déterminer les conditions d
’attribution, en vertu de l’
article 2 du
décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 : notamment les agents bénéficiaires et la liste des emplois
dont les missions impliquent la réalisation effective d
’
heures supplémentaires ouvrant droit aux
IHTS. Ces heures supplémentaires sont des heures effectuées à la demande du chef de service en
dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail. Elles donnent lieu en priorité à
un repos compensateur ou à défaut à une indemnisation
23
. L
’
indemnisation prend la forme IHTS,
dont le versement est subordonné, en application du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002
modifié (article 2), à la mise en place
d’un moyen de contrôle automatisé des horaires de t
ravail,
sauf pour les personnels exerçant hors de leurs locaux de rattachement et les sites comprenant un
effectif inférieur à dix agents. Dans ces cas, un décompte déclaratif est possible à condition qu’il
soit contrôlable. Le décret précité limite le nom
bre d’heures supplémentaires à une heure par jour
ouvrable par mois sans pouvoir excéder un total mensuel de 25 heures (300 heures par an), sauf
----------------------------------------------------------------
22
Plus globalement
aucun document cadre de type règlement intérieur n’existe. C’est un projet prévu pour 2023 qui
n’a pu être mené à son terme au vu des nombreux autres projets structurants et contexte d’un manque d’effectif du
service ressources humaines ; en 2024, un projet de règlement intérieur général sera proposé (date à déterminer
selon l’agenda social 2024 non encore réalisé).
23
La circulaire du ministre délégué aux libertés locales en date du 11 octobre 2002 indique toutefois que la
compensation peut être réalisée en tout ou partie sous la forme d’un repos compensateur.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
22
dérogation. Leur règlement
est subordonné à l’approbation par l’assemblée délibérante d’une
liste des emplois d
ont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires
24
.
La délibération sur les IHTS en date du 8 novembre
2021 fixe les cadres d’emplois et les
grades au lieu des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective des heures
supplémentaires en application de l
’
article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002. La
commune a précisé qu’elle allait modifier cette délibération pour qu’elle se réfère à des emplois
et non plus à des grades.
Le versement des heures supplémentaires, qui concerne également les non titulaires, est
subordonné dans la commune à la mise en place d’un moyen de contrôle («
décompte
déclaratif ») et limité à un contingent de 25 heures, ce qui a pu être constaté par la chambre lors
de son présent contrôle.
Aucun dépassement du plafond de 25 heures n’a été constaté. En revanche
, une
augmentation significative des heures supplémentaires est relevée en 2022.
Tableau n° 2 :
décompte des heures supplémentaires entre 2017 et 2022
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre d’heures
supplémentaires
717,25
312,5
1 044,25
634,3
742,91
1 057,41
Payées (en €)
14 218,4
€
4 794,69
€
17 075,41
€
13 773,00
€
13 934
€
20 104,45
€
Source : données xemelios
Par ailleurs, il a été relevé que des assistantes maternelles et une psychomotricienne
avaient perçu des heures supplémentaires alors que leurs fonctions ne figurent pas sur la
délibération. Enfin, il a été contrôlé que les interdictions de cumul prévues réglementairement
étaient bien appliquées.
L’ordonnateur a indiqué qu’il souhaitait se doter d’un outil de gestion du temps afin de
suivre plus finement les heures et de mieux gérer les absences, au moyen de
l’applicatif
informatisé utilisé par les services de la Métropole.
La chambre réitère ainsi la recommandation de son précédent rapport, qui invitait la
commune à mettre en place un système automatisé permettant le contrôle des obligations de
service des agents pour
l’attribution d’heures supplémentaires.
3.3.2.2
L’
absence de suivi du temps de travail
La commune reconnaît ne pas avoir installé (et ne souhaite pas le faire) de système de
suivi automatisé du temps de travail, alors même qu’elle verse des indemnités horaires pour
travaux supplémentaires (IHTS)
25
. La délibération 2021-
90 entérine la mise en place d’un
système de décompte déclaratif des heures supplémentaires par voie matérialisée (feuille de
suivi), qui selon la commune est
« tenu à jour par les agents sous le contrôle de leur chef de
----------------------------------------------------------------
24
Décrets des 25 mars 2007 et 20 janvier 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités
territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé reprenant les mêmes
dispositions pour le règlement d’IHTS.
25
Voir par exemple la délibération n° 2021-90 en date du 8 novembre 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
service et du service ressources humaines »
et a vocation à être dématérialisé à l’aune du nouveau
SIRH.
La chambre rappelle, comme elle l’avait déjà fait dans son précédent rapport, qu’en vertu
de l’
article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux IHTS, le versement de telles
indemnités est subordonné à la mise en œuvre d’un moyen de contrôle automatisé des horaires
de travail, sauf pour les personnels exerçant hors de leurs locaux de rattachement et les sites
comprenant un effectif inférieur à dix agents. Dans ces seuls cas, un décompte déclaratif est
possible à condition qu’il soit justifié
et contrôlable. Par extension, ce suivi du temps de travail
est
également nécessaire pour s’assurer de la réalisation effective des 1
607 heures par agent.
Recommandation n° 4.
: (réitérée) : mettre en place un dispositif de contrôle automatisé
du temps de travail (article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002) (non mise en
œuvre)
.
3.3.3
Autorisations spéciales
d’absence
: un périmètre élargi très avantageux pour les
agents
Le dernier rapport de l
a chambre avait alerté la commune sur l’élargissement irrégulier
du champ d’application des autorisations d’absence accordées à ses agents, au décès de parents
collatéraux (oncle, tante, neveu, nièce). Les autorisations d’absence n’étaient par ailleurs pré
vues
par aucune délibération. La commune n’a produit à ce jour aucune pièce faisant état d’une
régularisation sur ce point, indiquant qu’aucune extraction du nombre d’autorisations spéciales
accordées depuis 2017 n’était possible dans l’immédiat «
eu égard au man
que d’efficience du
SIRH
».
Le projet de règlement du temps de travail précise les
autorisations spéciales d’absence
(ASA) accordées aux agents. Des autorisations seraient toutefois prévues pour mariage ou décès
d’oncle, tante, neveu, nièce
et des beaux-
parents (père, mère, frère, sœur)
qui ne sont pas
accordées dans la
fonction publique d’
État qui accorde éventuellement cinq jours ouvrables pour
le mariage du fonctionnaire ou à l
’
occasion de la conclusion d
’
un PACS (circ. min. du
7 mai 2001), trois jours ouvrables en cas de maladie très grave ou décès du conjoint ou du
partenaire lié par un PACS, d
’
un proche parent (père ou mère), de 12 jours voire 14 pour un
enfant (
si l’enfant est âgé de moins de 25 ans
)
26
. Aucune autorisation d
’
absence n
’
est prévue pour
l
’
ensemble de la
fonction publique d’État
, pour le mariage d
’
un parent collatéral. La commune a
adopté lors de sa séance du 19 décembre 2023 une nouvelle délibération (n° 2023-103) sur les
autorisations spéciales d’absence
.
La chambre invite la commune, dans un souci de bonne gestion, à rapprocher son régime
d’autorisation d’absence spéciale de celui applicable à la fonction publique d’
État et souligne la
nécessité de moderniser le logiciel de RH pour permettre un pilotage plus efficient de la fonction
ressources humaines afin d’avoir une vision globale des ASA autorisées dans l’année.
Dans sa
réponse au rapport d’observations provisoires,
Carbon-Blanc précise que le règlement du temps
de travail adopté le 19 décembre 2023 a tenu compte des ASA prévues pour la fonction publique
d’
État. À la lecture de ce document, la chambre relève que le régime des ASA est plus favorable
pour les agents de la commune que ce que prévoit la réglementation pour l’
État.
----------------------------------------------------------------
26
Ces absenc
es peuvent être majorées d’éventuels délais de route, pour un maximum de 48 heures aller
-retour.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
24
3.3.4
Compte épargne-temps : des indicateurs de suivi à mieux formaliser
Le compte épargne-temps (CET)
permet à un agent d’épargner des droits à congés qu’il
utilisera ultérieurement, dans des conditions fixées par l’organe délibérant de la collectivité. Il ne
peut être alimenté que par le report des jours de récupération de temps de travail et de congés
annuels, sous réserve que l’agent ait pris au moins 20
jours de congés, ainsi que, si l’organe
délibérant le décide, par le report d’une partie des jours de repos compensateurs.
Instaurées en 2005 par la délibération du 13 décembre 2005, les dispositions sur le CET
ont été actualisées pour la dernière fois par la délibération du 17 décembre 2019. Ces
délibérations prennent bien en compte l’obligation d’épargner préalablement 20 jours pour ouvrir
droit à l’alimentation du CET, qui est par ailleurs plafonné à un maximum de 60 jours
; elles
précisent le périmètre des agents éligibles ainsi que l
es modalités d’ouverture, d’alimentation et
d’utilisation du CET.
Il ressort toutefois de la délibération précitée que le conseil municipal fait le choix de ne
pas permettre l’indemnisation des droits à jours de congés épargnés sur le CET
27
, comme cela
est
rendu possible par l’
article 3.1 du décret n° 2004-878 du 26 août 2004 relatif au CET dans la
fonction publique territoriale. L’agent ne peut utiliser les jours épargnés que sous forme de
congés ultérieurs.
Par ailleurs, si le logiciel RH de la commune permet de suivre le nombre de jours de
congés stockés au titre du CET par chaque agent pris individuellement, il ne permet pas
l’agrégation de ces données en vue de produire un nombre global de jours stockés sur CET par
l’ensemble des agents de la commune.
Cela permettrait pourtant à la commune de calculer le
coût des jours épargnés (et
éventuellement d’évaluer le
ur monétisation).
3.3.5
Des actions de lutte contre l
’absentéisme
et un suivi de son évolution à poursuivre
Lors de son dernier contrôle, la chambre cons
tatait que le nombre de jours d’absence
pour
maladie ordinaire a
pu représenter sur la période jusqu’à 29,8 jours par agent, soit 17,1
jours de
plus que la moyenne de la strate. Par ailleurs, le système mis en place par la collectivité pour
lutter contre l
’absentéisme par le biais du régime indemnitaire n’apparaissait pas suffisamment
efficient,
les agents ne voyant leurs indemnités réduites qu’à partir du 90
e
jour d’absence.
Désormais, la collectivité applique strictement le principe de parité avec la fonction publique
d’
État pour les congés de longue maladie et de longue durée.
La chambre recommandait ainsi à la commune
d’analyser les causes de l’absentéisme et
à mettre en place des mesures permettant, par le contrôle ou l’incitation, d’en réduire le taux.
----------------------------------------------------------------
27
Sauf pour les cas de de décès de l’agent en possession d’un CET, ses ayants droits sont indemnisés au titre des
droits acquis. Cette indemnisation qui est
fonction de la catégorie statutaire, est fixée comme suit par l’arrêté du
14 mai 2008 : catégorie A : 125
€ par jour, catégorie B
: 80
€ par jour, catégorie C
: 65
€ par jour. Il apparaît que
l’arrêté concerne la fonction publique hospitalière, ce dont con
venait la DRH qui doit rectifier les montants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
La commune indique avoir réalisé un diagnostic social qui a permis de mener des actions
contribuant à réduire le coût de l’assurance.
Si la commune a adopté un document unique
d’évaluation des risques psycho
-sociaux (DUERP),
celui de 2019 n’a pas été
actualisé depuis
28
,
en dépit de l’obligation d’actualisation annuelle posée par l’
article R. 4121-2 du code du travail.
La chambre invite donc la commune à procéder à l’actualisation
annuelle de son DUERP.
Toutefois, elle a depuis pris plusieurs initiatives afin de faire baisser son taux
d’absentéisme. Un plan d’actions de prévention
s’appuyant sur un
diagnostic des risques psycho-
sociaux réalisé par un cabinet extérieur en 2022 a été présenté aux agents en mars 2023. Il prévoit
notamment l’achat de matériel
s adaptés (fauteuils) et la rénovation des espaces de travail (travaux
d’insonorisation notamment). Le suivi de ce plan est assuré par un réseau d’acteurs de prévention
dont s’est doté la commune.
Elle a également adhéré au nouveau service de médecine préventive
du conseil départemental. En outre, elle est assurée depuis 2016 pour le risque décès, accidents
du travail et maladies professionnelles (franchise de 30 jours d’arrêt) et longue maladie
;
l’assurance garantit le traitement indiciaire, la nouvelle b
onification indiciaire (NBI) et le régime
indemnitaire des agents concernés.
Un changement de compagnie d’assurance est intervenu au
1
er
janvier
2021. En 2022, la cotisation s’élevait à 57
618
€.
Les données fournies par la commune (qui divergent des données renseignées dans les
bilans sociaux) font apparaître la relative stabilité de l’absentéisme des agents sur la période
2017-
2022, hors crise sanitaire (pic d’absentéisme en 2020). Si le nombre total de jours d’absence
par agent a légèrement progressé sur la période (+ 11 %) et reste très élevé (près de 40 jours
d’absence par agent en moyenne en 2022), l’absentéisme compressible (maladies ordinaires et
accidents du travail), c’est
-à-
dire celui pour lequel la marge de manœuvre de la commune est la
plus importante, a quant à lui légèrement diminué (- 7,7 %), porté par la baisse du nombre moyen
de jours d’absence pour maladie ordinaire par agent (
- 21 %) (cf. graphiques
infra
).
----------------------------------------------------------------
28
La dernière mise à jour du document unique date de 2019. Toutefois, chaque année, un plan d’action prévention
est mis en œuvre et est soumis au vote de l’instance paritaire concernée (ancien CHSCT, nouvelle
formation
spécialisée). Le plan d’action prévention pour 2023 a été fourni par la commune, ainsi que le procès
-verbal de la
formation spécialisée du 6 mars 2023 qui l’a vu soumis et validé par ses membres.
33,9
27,3
31,9
42,8
30,7
34,1
22,2
16,2
19,2
25,4
13,1
17,5
35,4
33,4
35,7
50,5
35,7
39,3
23,4
20,4
22,2
30,4
16,6
21,6
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Carbon-Blanc - absentéisme des agents (en jours par agent en
moyenne)
Pour raisons de santé
Maladie ordinaire
Total (y compris maternité, adoption)
Absentéisme compressible
COMMUNE DE CARBON-BLANC
26
Source : CRC NA à partir des données fournies par la commune
En
2022, le taux d’absentéisme compressible de la commune s’établit à un niveau
comparable à la moyenne de sa strate (4,8 % à Carbon-Blanc contre 4,6 %
d’absentéisme pour
maladie ordinaire dans les collectivités de 101 à 200 agents en 2022)
29
. Ce taux suit une tendance
plus favorable que dans le reste des collectivités territoriales, où il a en moyenne augmenté par
rapport à 2017 alors qu’il a légèrement diminué à Carbon
-Blanc (cf. graphique
infra
).
Source : CRC NA à partir des données fournies par la commune
Au regard de l’ensemble de ces éléments, la
chambre invite la commune à poursuivre ses
actions de lutte contre l’absentéisme compressible dans le cadre du plan d’actions présenté aux
agents en mars 2023, en veillant à la cohérence des données présentées dans les bilans sociaux
avec les données de suivi de l’absentéisme et en prêtant une attention particulière à l’absentéisme
des agents non-titulaires.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur précise que parmi les actions
de lutte
contre l’absentéisme compressible figure «
le régime indemnitaire [
puisqu’il
] suit le sort
du traitement en cas de maladie ordinaire, [car] elle [la commune] applique strictement le
principe de parité avec la fonction publique d’
État pour les congés de longue maladie et de
longue durée ».
3.3.6
Le télétravail
La commune a autorisé le télétravail par délibération en date du 12 juillet 2022 après avis
favorable du comité technique du 14 juin 2022. Au 1
er
octobre 2022, 36 agents en bénéficiaient
30
.
----------------------------------------------------------------
29
Source : absentéisme dans les collectivités territoriales, Observatoire 2023 sur les données 2022, WTW France.
30
13 agents ont un jour télétravail fixe, 19 télétravail flottant, quatre en régime mixte. En 2023, les indemnités
versées jusqu’en novembre représentent 1
885
€.
6,1
4,4
5,2
7,0
3,6
4,8
0,3
1,1
0,8
1,4
1,0
1,1
6,4
5,6
6,1
8,3
4,5
5,9
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Carbon-Blanc
: taux d'absentéisme compressible des agents
Maladies ordinaires
Accidents du travail
Total
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Le montant de
l’indemnité de télétravail
était fixé à 2,5
€
31
. À compter du 1
er
janvier 2023,
l’arrêté du 23
novembre 2022 modifiant l
’
arrêté du 26 août 2021 pris pour l
’
application du décret
n° 2021-1123 du 26 août 2021 relatif au versement de l
’
allocation forfaitaire de télétravail au
bénéfice des agents publics et des magistrats a désormais fixé à 2,88
€
/ jour télétravaillé et un
montant plafond maximum à 253,44
€
32
, montants que la commune applique en 2023. Elle aurait
utilement pu viser dans sa délibération la base réglementaire autorisant le télétravail et fixant les
montants règlementaires
afin d’éviter d’actualiser les forfaits à chaque changement
de la
règlementation.
3.4
Le régime indemnitaire
3.4.1
Un régime indemnitaire tenant compte des
fonctions, des sujétions, de l’expertise
et de l’engagement professionnel
récemment réformé
Lors du précédent contrôle, la chambre avait recommandé à la commune «
d’
adopter une
délibération générale refondant le régime indemnitaire ».
Outre le traitement indiciaire, la rémunération des fonctionnaires repose, depuis une
réforme de 2014, sur un système appelé régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) qui compte une part fixe
(l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise
- IFSE -) et une part variable (le
complément indemnitaire annuel (CIA). L’IFSE doit être fixée selon le niveau de responsabilité
et d’expertise requis dans l’exercice des fonctions
; le CIA tient compte d
e l’engagement
professionnel individuel et de la manière de servir, constituant ainsi une incitation à la
performance.
Aux termes de l’
article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : «
l’assemblée
délibérante de chaque collectivité territoriale (
…
) fixe les régimes indemnitaires dans la limite
de ceux dont bénéficient les différents services de l’État
(
…
)
».
Par quatre délibérations des 12 juillet 2017, 8 novembre et 13 et 16 décembre 2021, la
commune a déployé le RIFSEEP
par vagues successives d’agents concernés
, avec un peu de
retard par rapport à la date d’entrée en vigueur du décret n°
2014-513 du 20 mai 2014
33
, avec une
application qui devait être progressive à partir du 1
er
janvier 2016.
----------------------------------------------------------------
31
Ce montant est fixé par l’a
rrêté du 26
août 2021 qui l’a établi du 1
er
septembre 2021 au 31 décembre 2022 à 2,5
€
par journée télétravaillée et à 220
€ plafond maximum annuel.
32
Le plafond indemnitaire correspond à l’indemnisation de 88 jours de télétravail sur une année civile. Il
est
indifférent au nombre de mois échus sur l’année ainsi qu’à la date d’entrée en vigueur de la convention de
télétravail, aucune proratisation annuelle n’étant prévue (FAQ DGAFP). Le montant de ce forfait est commun à
l’ensemble de la fonction publique
:
il ne peut être modulé par l’organe délibérant en FPT. Les collectivités
territoriales et leurs établissements publics ont toutefois la possibilité de définir, par délibération, un plafond annuel
inférieur à 253,44
€ par an à compter du 1
er
janvier 2023 (FAQ DGAFP).
33
Sa mise en application aux différents corps de l’État et, par voie de conséquence, aux cadres d’emplois de la FPT,
s’est faite progressivement, au fil de la parution des arrêtés d’application. Concernant les cadres d’emploi des
attachés (arrêté du 3 juin 2015), des rédacteurs (arrêté du 19 mars 2015), des adjoints administratifs (arrêté du
20
mai 2014) la mise en œuvre dans la FPT était prévue pour le 1
er
janvier 2016. Au 1
er
janvier 2017, pour les
ingénieurs en chef, les agents de maîtrise et les adjoints techniques. Pour les autres ingénieurs : à titre provisoire
arrêté du 26 décembre 2017, aux termes du décret n° 2018-
1119 du 10 décembre 2018 et de l’arrêté du même jour,
la date de passage au RIFSEEP du corps des techniciens supérieurs du développement durable (et donc du cadre
COMMUNE DE CARBON-BLANC
28
La délibération du 10 octobre 2023 et son annexe précisant les montants répondaient à
une demande de simplification du régime indemnitaire de la part des agents et représentants du
personnel. La refonte des groupes a été opérée sur la notion d’encadrement et non plus
d’expertise
34
, un p
lancher d’IFSE a été fixé, un CIA de référence par groupe fonction
nel a été
précisé et ses modalités d’attribution modifié
es. Le CST a validé ces mesures le 5 juin et
25 septembre 2023.
L’application du RIFSEEP par la commune est encadrée par ces
délibérations qui
respectent le principe de parité entre les fonctions publiques et les plafonds annuels prévus pour
les grades et corps équivalents de la fonction publique de l’
É
tat. L’avis du comité technique a
bien été recueilli en amont de chaque délibération. Toutefois, la commune a confirmé que certains
agents ne percevaient pas le RIFSEEP
35
et que la dernière délibération du 10 octobre 2023 devait
refonder le régime en réglant la situation de ces agents.
Cette délibération de 2023 n’indique pas
si la délibération de 2021 sur le régime de la collaboratrice de cabinet était abrogée.
Les contrôles opérés sur le RIFSEEP pour les paies de 2022 ont confirmé que les
bénéficiaires étaient ceux prévus par la réglementation, que la somme des deux parts de
l’ind
emnité ne dépassait pas le plafond global des primes octroyées aux agents de l
’
É
tat et que la
somme
IFSE/CIA n’a
vait pas été cumulée avec
d’autres indemnités, notamment
l
’
indemnité
forfaitaire pour travaux supplémentaires, la prime de rendement, l
’
indemnité de fonctions et de
résultats, la prime de fonctions informatiques, etc.
L’IFSE versée en 2022 représentait un total de 395
402,99
€
et le CIA 37 775
€
(soit
9,6 %
de l’enveloppe IFSE).
3.4.2
La prime de vacances
L
’
article 111 de la loi n° 84-53, actuel article L714-11 du code général de la fonction
publique, prévoit un dispositif de maintien des «
avantages collectivement acquis ayant le
caractère de complément de rémunération »
, ce qui renvoie aux gratifications à appellations
diverses ("treizième mois", "prime de fin d
’
année", "indemnité d
’
aide aux vacances", etc.),
instituées avant l
’
entrée en vigueur de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, qui étaient souvent
versées par l
’
intermédiaire de structures associatives subventionnées telles que le comité des
œuvres sociales. Les sommes correspondantes étaient donc considérées, dans le budget de la
collectivité ou de l
’
établissement, comme des subventions, alors qu
’
elles correspondaient à des
dépenses de rémunération du personnel. Dès lors que les avantages sont pris en compte dans le
budget, tous les agents de la collectivité sont concernés, sous réserve de conditions restrictives
d
’
attribution, qu
’
ils soient fonctionnaires ou contractuels et quelle que soit leur date de
recrutement.
----------------------------------------------------------------
d’emplois homologue des techniciens territoriaux) a été différée au 1
er
janvier 2020, etc. Le principe de l’entrée
en vigueur progressive du RIFSEEP était posé par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 précité.
34
L
’article 2 du décret n° 2014
-513 du 20 mai 2014 portant création de ce régime indemnitaire prévoit
«
L’IFSE est
versée en tenant compte du niveau de responsabilité et d’expertise requis dans l’exercice des fonctions etc.
»
, ce
qui impliquera que la commune
prenne en compte le niveau d’expertise dans l’hypothèse où la commune se
doterait de postes de chargés de mission requérant une forte expertise.
35
Il s’agit de contractuels de moins de
trois
mois, la commune souhaitant trouver des marges de manœuvre pour
que
ces derniers bénéficient également du RIFSEEP, estimant que la pratique actuelle nuit à l’efficacité des
recrutements.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
Les agents de Carbon-
Blanc perçoivent l’IFSE et
le CIA ainsi que la prime de vacances
et de fin d’année
. Pour pouvoir être légalement maintenus, les avantages collectivement acquis,
qui, très souvent, prennent la forme de primes de «
fin d’année
» doivent toutefois avoir été mis
en place par la collectivité locale par délibération, avoir été institués avant le 27 janvier 1984,
date d’entrée en vigueur de la loi du 26
janvier 1984 et être inscrits au budget de la collectivité.
La commune a fourni plusieurs délibérations sur les avantages acquis mais aucune datée
antérieurement à 1984 précisant les modalités de versement (montant, revalorisation, date de
versement, vraisemblablement par le COS, bénéficiaires)
36
. Dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires, elle a fourni u
ne délibération du 28 mars 1980 qui fait référence à
une indexation de la prime avec la prime plafond versée par la communauté urbaine de Bordeaux
(CUB), conduisant à une majoration de 25 %
: toutefois, l’objet de cette délibération concerne le
vote de la subvention au COS et ne concerne pas directement la justification juridique de la prime
de vacances.
En outre, la loi n° 96-1093 du 16 décembre
1996 relative à l’emploi dans la fonction
publique a
modifié l’article 111 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction
publique territoriale en supprimant toute possibilité pour les collectivités d’intégrer dans leur
budget des primes allouées «
par l
’
intermédiaire d
’
organismes à vocation sociale
».
La commune a versé en 2022 un montant total de 123 000
€
au titre de cette prime. Il a
été relevé que la prime a été revalorisée sur la période antérieure mais ne l’a plus été ensuite
37
.
Comme évoqué précédemment, la comm
une n’a pas été en mesure de communiquer, lors
du présent contrôle
la délibération antérieure à 1984 justifiant l’attribution de la prime de
vacances (versée en mai) et de fin d’année (versée en novembre)
. Dépourvue de fondement
juridique, celle-ci ne peut dès lors pas être regardée comme un avantage acquis
38
au sens des
dispositions de l’
article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier
1984. L’octroi d’un tel émolument
méconnaît en conséquence les dispositions de l’
article 20 de la loi n° 83-634 du 13 janvier 1983
énumérant de manière limitative les éléments de rémunération auxquels ont droit, après service
fait, les fonctionnaires (traitement, indemnité de résidence, supplément familial de traitement et
indemnités instituées par un texte législatif ou règlementaire). Les collectivités territoriales et
leurs établissements publics doivent y mettre fin
39
.
Ces avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération
que les collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant le
28 janvier 1984, sont maintenus au profit de l
’
ensemble de leurs agents, lorsqu
’
ils sont pris en
compte dans le budget. L’ordonnateur n’a pas fourni cette délibération encadrant précisément
cette prime. Cette prime reste donc irrégulière.
----------------------------------------------------------------
36
Délibérations du 26
mars 1985 qui fait état d’une prime du personnel de 5
400 F (soit 823,22
€), du 5
mars 1992
(la prime est versée depuis de nombreuses années par le COS et
« est revalorisée en fonction des revalorisations
salariales de la FPT »
, elle est revalorisée à hauteur de 5 600 F en 1992 soit 853,71
€), n°
96-13 du 1
er
mars 1996
(pas fournie par la commune), n° 99-17 du 30 mars 1999 (elle est revalorisée à hauteur de 6 000 F soit 914
€),
n° 2005-29 du 6 juin 2005 (revalorisée à hauteur de 980
€, les assistantes maternelles se voient verser une prime
de 304
€), n°
2008-67 du 21 octobre 2008 (portée à 1 029
€, les assistant
es maternelles se voient verser la prime
de vacances à hauteur de 514,5
€), n°
2009-22 du 27 mars 2009 du conseil municipal (non fournie).
37
514,50
€ en mai et en novembre de chaque année.
38
Précisé par la jurisprudence de la cour administrative d’appel de
Paris du 8 décembre 2004 requête n° 01PA00544.
39
Conseil d’État (CE) 21 mars 2008 n°
287771, commune de Bergheim, arrêt rappelé dans la réponse ministérielle
n° 22867 du 9 février 2017 publiée au Sénat.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
30
La chambre demande que la commune mette fin au paiement irrégulier de cette prime de
vacances et de fin d’année
,
dans sa forme actuelle, pour l’ensemble des agents
.
3.5
La régularisation en cours de contrôle
de l’emploi
de directeur général
des services
L
’emploi fonctionnel de
directeur général des services (DGS) de la commune, pourvu du
1
er
octobre 2014 au 30 septembre 2019, a été prolongé par un acte de renouvellement de
détachement sur emploi fonctionnel du 1
er
octobre 2019 au 27 mai 2020. Aucune délibération
mentionnant la création de l’emploi fonctionnel n’a été retrouvée et il n’en est pas fait mention
dans les actes de détachement sur emploi fonctionnel : par défaut, la délibération n° 2017-57 du
3 octobre 2017 a créé
un grade d’attaché principal sur lequel a été positionnée
la directrice
générale des services en 2017 dans le cadre de la modification de sa carrière.
Pour régulariser la situation,
l’emploi fonctionnel
de DGS a été créé lors du conseil
municipal du 10 octobre 2023
, au bénéfice de l’actuel DGS
.
La chambre prend acte de cette régularisation et rappelle que la commune se devait de
créer l’emploi fonctionnel de DGS des communes de plus de 2
000 habitants (art. 53 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984).
3.6
Une gestion problématique des emplois de cabinet, notamment entre 2018
et 2020
3.6.1
Le cadre relatif à l
’emploi des
collaborateurs de cabinet
Toutes les collectivités et tous leurs établissements publics peuvent créer au moins un
emploi de cabinet
40
.
L’effectif maximal est cependant limité, en fonction
de leur importance
démographique
41
. Dans le cas de Carbon-
Blanc, l’eff
ectif maximal autorisé est d
’
un.
Les collaborateurs de cabinet sont des agents contractuels de droit public régis par une
réglementation spécifique
42
dont la fonction est incompatible avec l’affectation à un emploi
----------------------------------------------------------------
40
La notion d’emploi de cabinet s’applique aux seule
s fonctions impliquant une participation directe ou indirecte à
l’activité politique de l’autorité territoriale et exigeant un rapport de confiance particulièrement étroit. Par
opposition, des fonctions d’exécution administratives ou à caractère permanent et dont l’exercice ne requiert pas
nécessairement d’engagement personnel ou de relation de confiance personnelle, ne peuvent constituer des emplois
de cabinet (CE 26 janvier 2011 n°
329237). La création d’emplois de cabinet est possible, quelle que soit
l’
importance des collectivités (décision Conseil constitutionnel n° 83-168 du 20 janvier 1984).
41
Article L. 333-9 CGFP et articles 10 à 13-1 décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987
. L’
article L. 313-1 du CGFP
prévoit que les emplois des collectivités et établissements sont créés par l’organe délibérant. Le recrutement des
collaborateurs de cabinet est effectué sur la base de l’
article L. 333-1 du CGFP, qui dispose que ceux-ci sont
recrutés par l’autorité territoriale.
42
Décret n° 88-145 du 15 février 1988 (par renvoi
de l’article 136 de la loi n° 84
-53) sous réserve du dispositif
réglementaire qui leur est propre fixé par le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
permanent d’une collectivité territoriale
43
, impliquant notamment,
s’il s’agit d’un fonctionnaire
,
qu’il soit recruté par détachement. Pour qu’un collaborateur de cabinet puisse être recruté, il faut
que des crédits budgétaires
soient disponibles au chapitre et à l’article correspondant,
l’inscription budgétaire étant soumise à décision de l’organe délibérant
44
.
Comme l’a précisé une circulaire du 23
juillet 2001 (point 2.3.1.3),
« il appartient au seul
organe exécutif, par dérogation au principe posé par l’art.
34 de la même loi [article L. 313-1
du CGFP], de définir le nombre et la nature des emplois de collaborateurs affectés auprès de
son cabinet, dans le respect des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur et sans
porter atteinte.au pouvoir que les assemblées délibérantes des collectivités détiennent sur le vote
des crédits budgétaires (…).
Toutefois, pour permettre à l’organe délibérant de délibérer sur un
montant
des crédits suffisants pour couvrir l’effectif de collaborateurs de cabinet que l’autorité
territoriale souhaite recruter, cette dernière précise le nombre d’agents concernés
».
3.6.2
Des conditions d’emploi des collaborateurs de cabinet qui s’écartent de la
réglementation applicable
3.6.2.1
Des délibérations autorisant les emplois de cabinet lacunaires
Une délibération datant du 17 avril 2014 a été fournie autorisant le recrutement et non la
création de l’emploi d’un collaborateur de cabinet à compter du 22
avril 2014. Si elle prévoit
d’inscrire les crédits nécessaires au budget, il n’est pas précisé
leur montant, ni les articles et
chapitres budgétaires correspondants à ces dépenses
45
.
Lors de la mandature suivante
46
, une nouvelle délibération a été prise le
16 décembre 2021 autorisant toujours
le recrutement (et non la création d’un emploi) d’un
collaborateur de cabinet à compter du 1
er
janvier
2022. L’emploi de référence précisé dans la
délibération est celui de l’emploi fonctionnel de direction le plus élevé. En revanc
he, elle ne
précise toujours pas le montant des crédits nécessaires à ce recrutement (article 3 du décret
n° 87-1004) ainsi que le chapitre et
l’
article du budget. Or,
l’organe délibérant doit délibérer sur
un montant de crédits suffisants pour couvrir l’effectif de collaborateurs de cabinet que l’autorité
territoriale souhaite recruter. La commune a répondu sur ce point que cette délibération pourra
être mise en œuvre dès le prochain mandat.
La chambre invite l
’ordonnateur
à régulariser la
situation en soumettant dès à présent une délibération de création du poste de collaborateur de
cabinet
à l’assemblée délibérante
, ce qui contribuera également à une meilleure information des
élus.
----------------------------------------------------------------
43
Cet article dispose : «
La qualité de collaborateur de cabinet d’une autorité territoriale est incompati
ble avec
l’affectation à un emploi permanent d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public relevant de la loi
du 26 janvier 1984 modifiée précitée ».
Si l’agent avait jusqu’à présent la qualité de fonctionnaire, il est recruté
:
soit par voie de détachement, soit après avoir été placé en disponibilité pour convenances personnelles. Un
fonctionnaire en disponibilité ne peut toutefois être recruté par sa propre administration (CAA de Lyon
20 décembre 1989 n° 89LY00486 ; QEAN n° 30224 du 2 octobre 1995).
44
Article L. 313-1 du CGFP et article 3 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987.
45
L’inscription du montant des crédits affectés à ce recrutement est soumise à la décision de l’organe délibérant
(art. 3 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987).
46
De façon plus générale, la création d’un emploi de cabinet doit être prévue par une délibération et, en cas de
changement de maire, les fonctions d’emploi de cabinet prennent fin au plus tard en même temps que le mandat
de l’autorité territoriale, comme le prévoit l’article 6 du décret n° 87
-1004 du 16 décembre 1987.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
32
Un seul contrat de collaborateur de cabinet, en date du 22 avril 2014, a été adressé à
l’équipe de contrôle, celui de M.
X (non titulaire)
, en fonctions jusqu’en 2018.
Ce contrat ne
prévoyait pas le bénéfice de la prime de vacances, qui a pourtant été perçue en 2017 à hauteur de
928
€.
D’autres collaborateurs ont été rémunér
és par la commune sans que des contrats aient été
fournis (cas de Mme Y en 2018, non titulaire).
Sur la période 2017-2022, plusieurs collaborateurs de cabinet se sont succédé : M. X en
2017-2018 (non titulaire), Mme W (contrat de prestations de services) dont le cas sera évoqué
ci-après ; puis à partir du 1
er
janvier 2022 Mme Z, attachée titulaire (attachée territoriale de la
commune depuis août 2019
, son recrutement s’est fait sous la forme
d
’
un arrêté de détachement
47
du maire du 24 décembre 2021). Les différentes situations des collaborateurs de cabinet
employés sont décrites à l
’
annexe n° 5.
3.6.2.2
Le rattachement des emplois de communication au cabinet
Par ailleurs, il a été relevé que plusieurs agents exerçaient des fonctions assimilables à
celles de collaborateurs de cabinet, puisque rattachés au cabinet du maire : une chargée de
communication (titulaire adjoint administratif) en 2022 et 2023, et une chargée de
communication (en 2020, 2021, non titulaire). Mme Z a été recrutée en 2019 en tant que chargée
de communication et rattachée hiérarchiquement à Mme W
48
, sa supérieure hiérarchique directe
(cf. sa fiche de poste et son évaluation de 2019).
Or, les emplois du service communication placés au sein du cabinet du maire
(cf. organigrammes successifs dont celui de 2023 ci-dessous) ne peuvent être considérés comme
des emplois de cabinet et sont exercés de façon permanente. Il convient dès lors de limiter le rôle
des intéressés à des «
fonctions administratives ou de service à caractère permanent, dont
l
’
exercice ne requiert pas nécessairement d
’
engagement personnel déclaré au service des
principes
et objectifs guidant l’action de l’autorité publique ni
de relation de confiance
personnelle
d’une nature différente de celle résult
ant de la subordination hiérarchique du
fonctionnaire à l’égard de son supérieur
49
», de façon à leur permettre de respecter le principe
de neutralité qui s’impose à tout agent public (article L.
121-2 du CGFP).
La chambre invite donc la commune à rattacher fonctionnellement et hiérarchiquement
au directeur général des services (DGS) ces emplois du service communication, ce que
l’ordonnateur s’est engagé à
présenter lors du comité social territorial de mai 2024 dans le cadre
d’une modification de son organig
ramme.
S’agissant du secrétariat des élus, il est rattaché directement au maire depuis
l’organigramme de 2021 alors que précédemment un double rattachement (maire et
DGS) était
constaté.
----------------------------------------------------------------
47
CE 16 juin 1997, Commune de Bagnolet, n° 118420.
48
Sa fiche d’entretien professionnel précise que sa fonction est
« adjointe à la cheffe de cabinet »
.
49
CE, 26 janv. 2011, Assemblée de la Polynésie française, n° 329237. Par ailleurs, un agent recruté pour exercer les
fonctions d’attaché de presse sur un em
ploi relevant de la direction de la communication ne peut être regardé
comme un collaborateur de cabinet, même si son arrêté de recrutement fait référence à l’article 110 de la loi du
26 janvier 1984 (art. L. 333-1 CGFP) (CAA Lyon 29 juin 2004 n° 98LY01726).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Organigramme n° 1 :
extrait
de l’organigramme 2023
Source : organigramme fourni par la commune
3.6.3
La rémunération de la cheffe de cabinet par un marché de prestations de
conseil
Les emplois de cabinet sont tout autant accessibles aux candidats qui ont déjà la qualité
de fonctionnaire ou d’agent contractuel qu’aux personnes extérieures à la f
onction publique.
Quelle que soit son «
origine
», le collaborateur de cabinet aura la qualité d’agent contractuel
(article 1 du décret n° 88-145 du 15 février 1988) et doit percevoir en conséquence une
rémunération.
Mme W, ancienne
productrice d’émissions
de télévision, auto-entrepreneuse, dirigeait
une société de « consultant en stratégie » et a signé à ce titre un contrat avec le maire le
4 janvier 2018 par lequel elle assurait les missions de «
conseil auprès de l’autorité territoriale,
de préparation de ses décisions, au moyen éventuellement de dossiers fournis par les services
compétents de l’administration, de liaison entre l’autorité territoriale et l’administration
(collaboration avec les responsables de service, suivi de l’exécution…), les différe
ntes
assemblées,
les
partenaires
extérieurs
(association,
entreprises,
commerçants),
de
représentation à la demanda de l’élu (réceptions, délégations…), de la communication en interne
et en externe
». Mme W exerçait donc toutes les fonctions habituellement dévolues à une
collaboratrice de cabinet
50
.
L’organigramme de 2019 indique également qu’elle était
cheffe de
cabinet du maire
51
. Enfin, les médias locaux ont relayé
52
le rôle de Mme W en tant que cheffe de
cabinet de la commune.
Ces prestations ont été financée
s sur l’article budgétaire correspondant à des prestations
de services (compte 611
53
), alors que pour un emploi de collaborateur de cabinet l
’inscription du
montant des crédits affectés à ce recrutement est soumise à la décision de l’organe délibérant
(art. 3 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987).
En outre, s’agissant d’honoraires de conseil
----------------------------------------------------------------
50
De façon générale, les missions principales confiées au cabinet sont les suivantes
: conseils de l’exécutif
territorial ; élaboration et préparation des décisions à partir des analyses réalisées par les services de la collectivité
et suivi des décisions prises par l’exécutif
; liaison au quotidien entre les organes politiques, les services de la
collectivité et les interlocuteurs externes (médias, services déconcentrés de l’État, population, etc.)
; veille
institutionnelle et juridique.
51
Les organigrammes ont été fournis sauf ceux de 2018 et 2020.
52
Site
site
Internet France Bleu Carbon-
Blanc : une productrice d’émissions télé devenue cheffe
de cabinet du maire
(sudouest.fr).
53
La M 14 indique que sont enregistrées au débit du compte 611 les dépenses facturées par un prestataire de services
pour l’exécution d’un service public administratif (enlèvement des ordures et déchets, nettoiement de l
a voirie...).
COMMUNE DE CARBON-BLANC
34
en organisation ou gestion, le compte idoine était le compte 622 « rémunérations
d’intermédiaires
».
L’
article
3 du contrat indique qu’elle
a été rémunérée sur un forfait journalier de
120
€
TTC.
L’
article 4 précise que le contrat prenait effet au 4 janvier
2018 jusqu’au
31 mars 2020 mais, de fait,
les prestations ont été prolongées jusqu’en mai 2020
54
, sans qu’une
régularisation par avenant soit intervenue. Par ailleurs, si le contrat mentionnait un forfait
journalier, le nombre de prestations et le montant total du contrat n
’étaient
pas fixées.
Les prestations ont été payées pour au total 48 960
€,
sur la base de huit factures, soit un
nombre de 408 jours réalisés (selon le forfait de 120
€
/ jour prévu) sur une période allant de
janvier 2018 à mai 2020 (avec la réserve que la période de réalisation des prestations ne figurait
pas sur les deux premières factures, cf. annexe n° 3).
Cette situation soulève des interrogations sur le r
emplacement d’un emploi public par un
prestataire privé qui permettait ainsi de contourner la réglementation sur le plafonnement du
nombre d’emploi, d’âge limite (Mme
W était âgée de 68 ans
55
),
au moyen d’
un procédé qui
masquait la consistance réelle de la dépense au comptable public (ce qui peut dans certains cas
conduire à une qualification de gestion de fait).
L’exercice de la prestation est difficilement
évaluable même si des documents de travail ont été archivés sur le serveur informatique du
cabinet
permettant d’apprécier les prestations de Mme
W. Par ailleurs, cette dernière, en tant que
cheffe de cabinet, évaluait l’agent placé auprès d’elle au sein du service communication en tant
que N+1 (la DGS étant sa N+2), dont la fiche de poste prévoyait par ailleurs ce même
rattachement hiérarchique.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, l’ancien maire
assure de la participation de Mme W à diverses réunions et de son implication dans la réussite de
certains projets.
Enfin,
le recours à cette prestation de conseil n’a pas respecté les règles prévues en matière
de commande publique.
La réglementation prévoit que l’acheteur définit la valeur estimée du
besoin et peut recourir à une procédure adaptée dont il détermine librement les modalités en
fonction notamment de la nature et des caractéristiques du besoin à satisfaire
56
.
Le recours à une procédure adaptée doit
toutefois respecter les principes de liberté d’accès
à la commande publique, d’égalité de traitement
des candidats et de transparence des
procédures
57
.
Or, du fait de l’absence d’estimation du besoin –
tant en amont par l’ordonnateur
que dans le contrat de prestations de services
–
il n’est pas possible d’apprécier la procédure
d
’achat
qui aurait dû être retenue : si
a posteriori
il peut être constaté que l’article 15 du
décret
n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics applicable en 2018 prévoyant pour les
marchés dont la valeur est supérieure à 25 000
€ HT qu’ils soient conclus par écrit
a été respecté,
il peut également être constaté que le seuil de dispense d’une procédure de passation du marché
sans publicité ni mise en concurrence, fixé également à 25 000
€, n’a pas été respecté.
Si le maire
----------------------------------------------------------------
54
Les élections municipales se sont tenues le 15 mars 2020 et le 28 juin 2020 en raison du covid, initialement le
second tour aurait dû se tenir le 22 mars 2020.
55
Le recrutement d’un collaborateur de cabinet est tenu de respecter les conditions de limite d’âge en vigueur dans
la fonction publique (voir Conseil d’État, 8
novembre 2000, département de la Corse du sud, req. n° 209322 et
Cour Administrative d’Appel de
Nancy, 6 mai 2003, commune de Saint-Martin-sur-le-Pré, arrêt n° 98NC01948).
Conformément aux termes de l’article 6
-1 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984, cette limite est fixée à 67 ans
depuis l’entrée en vigueur de la loi n°
2012-347 du 12 mars 2012. Au-delà de cette limite, un collaborateur de
cabinet ne peut être ni recruté ni maintenu en fonction.
56
Article 20 (estimation du besoin) et 27 (recours à une procédure adaptée) du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016
relatif aux marchés publics applicable en 2018.
57
Articles 1 et 42 de l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
avait délégation pour passer les marchés dès lors que les crédits étaient inscrits au budget, il
demeurait tenu de respecter les seuils de publicité adéquats.
Compte tenu du fait que les prestations de Mme W ont été réalisées sur des fonctions de
cheffe de cabinet, que les éléments recueillis pe
rmettent d’opérer cette requalification, la
commune a employé simultanément deux collaboratrices de cabinet : Mme Y
(d’avril 2018 à
octobre 2018, elle était précédemment chargée de communication depuis mai 2017, à laquelle a
succédé M. S
d’octobre 2018 à
janvier 2019) et Mme W en tant que cheffe de cabinet (du
4 janvier 2018 au 31 mars 2020
par contrat qui s’est prolongé de fait jusqu’en
mai 2020).
Ainsi, le cabinet était composé d
’un responsable du cabinet et d’un
(e) chargé(e) de
communication, soit deux collaborateurs,
alors que la commune n’a droit qu’à un seul
collaborateur de cabinet.
La chambre rappelle que la commune doit respecter la réglementation sur le nombre de
collaborateurs de cabinet, que ces emplois ne peuvent être occupés que par des agents recrutés
soit par détachement soit par contrat.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, l’ancien
maire justifie son choix
de nommer Mme W
en raison d’
un coût inférieur de la somme consacrée précédemment à la
rémunération du chef de cabinet (dont les fonctions étaient exercées à temps plein, Mme W
réalisant ses prestations sur une durée moindre, ce qui rend en l’espèce difficile toute
comparaison).
À la lumière de cette réponse, la chambre considère que la réalisa
tion d’économies par
un recours à un prestataire n’est pas documentée et que la commune doit respecter la
réglementation sur le nombre de collaborateurs de cabinet, que ces emplois ne peuvent être
occupés que par des agents recrutés soit par détachement soit par contrat.
Recommandation n° 5.
: respecter la réglementation sur les emplois de cabinet par la
prise, dès à présent,
d’une délibération de création de l’emploi et l’inscription des crédits
budgétaires
en précisant le montant prévu, le chapitre et l’article de l’imputation de la
dépense
(non mise en œuvre)
.
3.7
La prise en charge partielle des titres d
’
abonnement aux transports
publics et
versement d’un
« forfait mobilités durables »
La commune prend en charge la moitié du tarif des abonnements transports domicile-
travail comme le prévoit le dispositif obligatoire
58
. Le conseil municipal a pris une délibération
en ce sens le 16 décembre 2010. Cette délibération
prévoit bien que la prise en charge est
suspendue en cas de congé de maladie, de longue maladie, de grave maladie, de longue durée,
congé, de paternité, d’adoption, congé de présence parentale, de congés bonifiés, de congé pris
au titre du compte épargne-temps, congé de formation professionnelle, de formation syndicale,
congé de solidarité familiale (accompagnement d’une personne en fin de vie). En revanche, n’est
pas évoquée la situation du congé de maternité qui est également une période de suspension du
----------------------------------------------------------------
58
Décret n° 2010-676 du 21 juin 2010
modifié ensuite et
circulaire du 22 mars 2011
qui en précise les modalités de
mise en œuvre.
842,78
€ ont été versés en 2022, 694,80
€ de janvier à novembre 2023.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
36
versement. La délibération ne précise pas non plus que la suspension de la prise en charge a lieu
uniquement lorsque ces périodes de congé couvrent intégralement un mois calendaire.
La prise en charge des abonnements de transports publics transports domicile-travail
(art. 2 du décret n° 2010-676 modifié) concerne également les abonnements à un service public
de location de vélos.
Ces deux prises en charge ne sont pas cumulables lorsqu’elles portent sur
le même trajet
59
.
Par ailleurs, l
’attribution du
« forfait mobilités durables
60
» a été adoptée par délibération
en date du 6 avril 2023 après avis
61
du comité social territorial du 6 mars 2023 et un cumul est
désormais possible avec la prise en charge partielle des titres d
’
abonnement aux transports
publics ou à un service public de location de vélos, dont les dispositions s
’
appliquent
rétroactivement aux déplacements effectués à compter du 1
er
janvier 2022
62
.
4
LES RELATIONS AVEC LES TIERS
4.1
Les relations avec Bordeaux-Métropole
4.1.1
Des transferts de compétences accompagnés
d’un faible nombre de transferts
d’emplois
Bordeaux-Métropole a été créée le 1
er
janvier 2015 par transformation, à périmètre
constant, de la communauté urbaine de Bordeaux (CUB) en métropole, au sens de l’article
L. 5217-1 du CGCT.
Étalés entre 2015 et 2018 et identiques à ceux des autres communes membres de
Bordeaux-Métropole, les transferts de compétences obligatoires de Carbon-Blanc
n’appellent pas
de remarques.
Un cas particulier est celui de la compétence « propreté, mobilier urbain et espaces verts »
sur laquelle la commune a fait le choix, comme
d’autres,
de continuer à assurer l’exercice de
cette compétence au moyen d’une
convention de délégation de gestion du service « propreté,
plantations et mobiliers urbains de voirie » signée le 8 février 2016 après approbation du conseil
municipal le 1
er
décembre 2015. En contrepartie, la métropole verse une compensation financière
qui a évolué durant la période.
----------------------------------------------------------------
59
Un décret publié au
Journal officiel
le 23 août 2023 (n° 2023-812) a relevé le niveau de la participation des
employeurs sur les abonnements souscrits par les agents publics à un service de transports collectifs ou à un service
public de location de vélos à hauteur de 75 %. Cette prise en charge était de 50
% jusqu’à présent. La mesure entre
en vigueur le 1er septembre 2023 et s’applique pour les déplacements effectués à partir de cett
e date.
60
Le forfait mobilités durables permet l’attribution d’une indemnité au titre des déplacements effectués au moyen
d’un
vélo ou vélo à assistance électrique personnel, le covoiturage, en tant que conducteur ou passager, trottinette,
mono-roues, gyro
pode, hoverboard, les services d’auto
-partage (sous réserve que les véhicules mis à disposition
soient à faibles émissions).
61
L’agent inscrit au dispositif bénéficie l’année suivante du versement du forfait.
62
Néanmoins, un même abonnement ne peut donner lieu à une prise en charge simultanée au titre de chacun de ces deux
dispositifs (article 8
du décret n° 2020-1547 du 9 décembre 2020).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Tableau n° 3 :
montants des remboursements des frais de la délégation de gestion de voirie par
Bordeaux-Métropole
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Remboursement délégation voirie
en €
(compte 70876), rattachements
inclus
363 151
381 557
371 352
366 883
366 844
366 844
Source : comptes administratifs
Bordeaux-Métropole rembourse également à la commune des travaux spécifiques
63
au
titre de cette délégation de gestion
par le biais du fonds d’intérêt communal (FIC).
4.1.2
Une participation limitée aux services communs
Bordeaux-Métropole a progressivement constitué, par application des dispositions de
l’article L.
5211-4-2 du CGCT et sur la base du volontariat, des services communs avec plusieurs
de ses membres, au cours de quatre cycles annuels d’adhésion, sur la base du volontariat et selon
un principe de flexibilité, avec un niveau de service modulable.
Après l’adoption du schéma de mutualisation le 29
janvier 2015, le conseil municipal a
validé un périmètre de mutualisation à compter du 1
er
janvier 2017 circonscrit aux activités du
numérique et système d’information, à la commande publique et aux affaires juridiques
64
,
conduisant la commune à transférer un ETP. Ces services sont assurés par le pôle territorial rive
droite de Bordeaux-Métropole.
Le fonctionnement des services communs est régi par deux contrats passés entre l’EPCI
et chaque commune : une convention-cadre, applicable sans délimitation de durée mais
amendable par voie d’avenant
et
un contrat d’engagement
, conclu pour la durée du mandat
municipal et renouvelable tacitement dans les six mois suivant l’élection municipale. L’article
5
du contrat d’engagement
prévoit que la métropole doit réaliser une évaluation annuelle pour
vérifier les engagements pris par les cocontractants et la diffuser à chaque commune avant le
31
mars, sous la forme d’un rapport ayant vocation à être présenté en conseil municipal.
Depuis
2019, les comptes rendus des conseils mun
icipaux ne retracent aucune communication d’un tel
document en conseil municipal.
Cette communication doit donc être mise en œuvre.
Les niveaux de service communs (moyens humains et matériels) dont bénéficie la
commune auprès de la métropole sont régulièrement révisés.
En outre,
d’autres mutualisations sont intervenues
: depuis 2020, la compétence de
démoustication a été transférée à la métropole. En matière d’urbanisme,
bien que la commune ait
opté pour la mutualisation du traitement des demandes
d’autorisation d’urbanisme, e
lle conserve
un service urbanisme (deux agents) au sein de sa direction des services techniques et de
l’aménagement urbain, qui a un rôle d’orientation et de conseil des demandeurs.
----------------------------------------------------------------
63
Par le biais du fonds d’intérêt communal (FIC)
: 130 082,85
€ en 2017, 40
132,45
€ en 2019, 37
625,39
€ en 2020.
64
Délibération n° 2016-66 du 22 septembre 2016.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
38
4.2
Les relations avec les associations
Le versement de subventions aux associations est soumis à plusieurs obligations, tenant
compte des niveaux de subventionnement de la collectivité :
-
à partir de 23 000
€
versés, une convention doit être conclue précisant les objet, durée,
montant, modalités de verse
ment et conditions d’utilisation de la subvention
65
;
-
lorsque la subvention dépasse 75 000
€
ou représente plus de 50 % du produit figurant au
compte de résultat de l’organisme
, la liste des associations concernées doit être annexée
au compte administratif
66
;
-
enfin une obligation de publicité des comptes est requise pour les associations qui
bénéficient d’une subvention supérieure à 153
000
€
67
.
Entre 2017 et 2023, la commune a accordé des subventions d’un montant supérieur à
23 000
€
en numéraire aux associations suivantes, conduisant à établir des conventions :
-
association socio-culturelle Jacques Brel (ASCJB) ;
-
a
ssociation O’fil du jeu
;
-
club athlétique carbonblannais omnisports (CACBO) ;
-
c
omité des œuvres sociales (COS)
;
-
a
ssociation Com’ une parenthèse.
Parmi ces associations, seuls l’ASCJB (en 2017) et le CACBO (en 2017, 2019 puis à
partir de 2021) ont reçu des subventions d’un montant supérieur à 75
000
€
en numéraire. Lors
du précédent contrôle de la commune, la chambre avait recommandé à cette dernière de
«
respecter les dispositions de l’
article L. 2313-1-1 du CGCT en annexant au compte
administratif les comptes certifiés des associations ayant reçu des subventions supérieures à
75
K€
». Dans son rapport de suivi des observations définitives de la CRC, la commune affirmait
que cette recommandation avait «
totalement été mise en œuvre par la collectivité avec le soutien
des associations bénéficiaires de la commune
». Lors du présent contrôle, la commune a par
ailleurs confirmé que les comptes certifiés des associations sont annexés aux comptes
administratifs disponibles en version papier à l’attention du public et des élus.
Aucune association carbonblannaise n’a reçu de montant supérieur à 153
000
€
en
numéraire sur la période contrôlée. Cependant, par un courrier en date du 31 juillet 2017 adressé
au président de la chambre, le maire de la commune faisait état de difficultés dans la récupération
----------------------------------------------------------------
65
En application des dispositions de l’article 10 de la loi du 12
avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations, les subventions dont le montant annuel en numéraire dépasse la somme de
23 000
€ prévue par le décret n°
2001-495 du 6 juin 2001.
66
Comme le précise l’article L.
2313-1 du CGCT, «
dans les communes de 3 500 habitants et plus, les documents
budgétaires (…) sont assortis en annexe (…) de la liste des organismes pour lesquels la commune (…) a versé une
subvention supérieure à 75 000
€ ou représentant plus de 50
% du produit figurant au compte de résultat de
l’organisme.
67
Aux termes de l’article L.
612-4 du code de commerce,
« toute association ayant reçu annuellement des autorités
administratives (…) une ou plusieurs subventions en numéraire dont le montant global dépasse un seuil fixé par
décret, doit établir des comptes annuels comprenant un bilan, un compte de résultat et une annexe dont les
modalités d’établissement sont fixées par décret. Ces associations doivent assurer, dans des conditions
déterminées par décret en Conseil d’État, la publici
té de leurs comptes annuels et du rapport du commissaire aux
comptes. Ces mêmes associations sont tenues de nommer au moins un commissaire aux comptes (…)
».
Le seuil
de subvention à partir duquel ces obligations s’applique est fixé à 153
000
€ (art. D.
612-5 du code de commerce).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
des comptes du CACBO certifiés par un commissaire aux comptes
, en dépit d’une
subvention
prévue de 96 700
€ en 2017, à laquelle il fa
llait ajouter des soutiens en nature valorisés (prêt de
locaux, fluides, entretien…) soit un montant total supérieur estimé à 153
000
€.
La certification des comptes de l’association n’était pas prévu
e par la convention passée
entre la commune et le CACBO en 2017.
Cependant, cette absence de mention de l’obligation
de certification des comptes n’affranchissait pas pour autant l’association
de cette obligation,
qu’elle n’a pas remplie
pour les exercices 2015-2016 et 2016-2017. En 2017, la commune a
effectué un versement inférieur (53
690 €,
montant figurant également dans l’annexe IV du CA
2017) à ce qui avait été voté par la délibération du 15 février 2017 qui prévoyait un versement
de 96 700
€
.
En 2018, le conseil municipal avait décidé de ne pas octroyer de subvention au CACBO
(la délibération n° 2018-11 du 15 février 2018 ne mentionne pas le CACBO parmi les
associations bénéficiaires), mais a finalement octroyé un premier versement de 48 350
€
à la suite
de
l’engagement du nouveau président de l’association de procéder à la certification des comptes
et au souhait de la commune de ne pas pénaliser cette association dans son fonctionnement
(délibération n° 2018-28 du 12 avril 2018) et un second versement de 55 000
€
à la suite de la
communication des documents comptables certifiés (délibération n° 2018-70 du 4 octobre 2018).
Le CACBO a donc perçu une
subvention de la commune d’un montant de 103
350
€
au titre de
l’année 2018.
Toutefois, cette subvention de 103 350
€
versée au CACBO n’apparaît pas dans
l’annexe IV du compte administratif (CA) 2018 de la commune au titre des «
engagements hors
bilan ». Pour les autres années, les montants sont concordants entre les montants des délibérations
et ceux inscrits dans les annexes des comptes administratifs.
Tableau n° 4 :
montants de subventions attribués au CACBO par la commune sur la période 2017-
2022 tels qu’ils figurent dans les délibérations du conseil municipal et dans l’annexe IV de chaque CA
ex
Délibérations
Annexe IV du CA
(« engagements hors bilan »)
2017
96 700
53 590
2018
103 350
0
2019
85 104
85 684
2020
68 300
68 300
2021
84 440
84 440
2022
85 140
85 140
2023
81 540
A venir-
Source : CRC NA à partir des délibérations et CA de la commune
Par la suite, la convention, en date du 14 décembre 2020
, d’une durée d’un an, précise
que la commune
«
s’engage à verser une subvention de fonctionnement annuelle
»
à
l’association,
«
sous réserve de la présentation des comptes certifiés de l’anné
e précédente »,
étant précisé qu’elle
laisse donc le choix au CACBO de faire certifier ses comptes par son
président ou par un commissaire aux comptes.
Dans la dernière convention d’objectifs entre la commune et le CACBO
, les prestations
en nature n’appara
issent pas précisées : il est indiqué que la commune prend en charge les coûts
de fluides, de fonctionnement et la maintenance des locaux mis à la disposition gratuite du club
et leur entretien (art. 7).
COMMUNE DE CARBON-BLANC
40
En 2023, le conseil municipal a attribué au CACBO une subvention de 79 500
€,
complétée de 2
040 € au titre des coupons
-sports.
Le courrier d’information adressé par le maire
au CACBO le 25 avril 2023 précisait également que la mise à disposition des équipements
municipaux représentait une subvention en nature de 104 719,60
€. Il indiquait qu’une
association qui reçoit une subvention supérieure à 153 000
€ (cumul du versement en numéraire
et de l’aide en nature) est dans l’obligation de faire certifier ses comptes, ce qui est son cas. En
réponse, l’associa
tion considère que, compte tenu du fait que le montant de la subvention en
nature n
’
est pas valorisé dans la convention de partenariat, seul le montant des subventions
publiques en numéraire est à prendre en compte pour faire application de l’obligation de
certification des comptes par un commissaire aux comptes à partir de 153 000
€
68
. Dès lors, elle
a produit en 2023 des comptes certifiés par son seul président.
Il conviendrait dès lors
que la commune formalise dans la convention d’objectifs les
modalités de valorisation et de son suivi pour que la certification des comptes par un commissaire
aux comptes soit opposable au CACBO : sur ce point, la commune «
veillera lors du
renouvellement de la convention cadre avec le CABO à faire apparaître le montant des
avantages en nature issus du dernier CA et à demander une certification des comptes par un
commissaire aux comptes ».
En outre, l’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit que figure en annexe
au
compte administratif «
la liste recensant les concours attribués à des tiers en nature ou en
subventions
». Or, si cette liste figure bien en annexe aux CA 2017 et 2018 de la commune, elle
n’y apparaît plus à compter de 2019
; pourtant, la commune reconnaît accorder des subventions
en nature à plusieurs associations. Elle tient par ailleurs à jour pour le CACBO
et l’
ASCJB un
relevé des prestations en nature prises en charge par la commune et indique également que
d’autres associations reçoivent des aides en nature (O’fil
du Jeu, Le Prado, l’association des
anciens combattants, binette et romarin, comité des œuvres sociales de Carbon
-Blanc, etc.).
La chambre invite donc la commune à faire figurer la liste des subventions en nature
attribuées aux associations dans les annexes au compte administratif
. L’ordonnateur s’est engagé
à les inscrire dans l’annexe au compte administratif 2023.
Recommandation n° 6.
: r
enseigner dans le compte administratif l’annexe sur les
concours en nature octroyés à des associations et formaliser dans les conventions
d’objectifs la méthode et le suivi de la valorisation des prestations en nature
(non mise en
œuvre)
.
----------------------------------------------------------------
68
Par l’application combinée de l’article L.
612-4 du code du commerce (seuil de 153 000
€ applicable pour toute
association ayant reçu une subvention en numéraire) et de la loi 2014-856 du 31
juillet 2014 sur l’économie
solidaire
qui encadre la définition
des subventions, modifiant l’article 9
-1 de la loi 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : «
Constituent des subventions, au
sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans
l’acte
d'attribution…
».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
4.3
Les relations avec le
centre communal d’action sociale
4.3.1
Une convention de partenariat formalise la mise à disposition du personnel
communal au centre comm
unal d’action sociale
Le
centre communal d’action sociale (
CCAS) conduit et anime une action générale de
prévention et de développement social dans la commune. Il se mobilise dans les champs d’action
suivants : l
a lutte contre l’exclusion
, l
’aide à
domicile, la prévention et les animations en direction
des personnes âgées, l
e soutien au logement et à l’hébergement
.
Le montant des subventions versées par la commune au CCAS a fortement augmenté
entre 2017 et 2023, avec une inflexion particulièrement marquée en 2020. Avant 2020 en effet,
des personnels du service social de la commune étaient mis à disposition du CCAS sans que les
frais correspondants soient remboursés à la commune, en méconnaissance des dispositions de
l
’
article 2 du décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition
applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux.
Tableau n° 5 :
évolution du montant de la subvention octroyée par la commune au CCAS
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Montant subvention
72 506
70 839
83 700
344 349*
357 000
386 500
391 500
*Dont 260 000
€
au titre de la prise en charge des frais de personnel mis à disposition.
Source : CRC NA à partir des délibérations de la commune et des données de
l’
applicatif ORC
Depuis 2020, un remboursement a lieu : la délibération 2020-64 du 10 décembre 2020
consacre la prise en charge de la gestion budgétaire et comptable du CCAS par la commune et la
refacturation conséquente au CCAS des frais de personnel et autres dépenses prises en charge
par la commune pour le compte de ce dernier
69
. Elle met à disposition du CCAS sept agents
70
.
Dans un objectif de neutralisation du coût engendré par cette refacturation pour le CCAS,
une délibération du 10 décembre 2020
prévoit qu’une
subvention d’équilibre
lui soit versée
chaque année,
d’un montant équivalent
à celui de la refacturation, fixé en 2020 à 260 000
€
, dont
la progression est indexée sur l’augmentat
ion des dépenses refacturées par la commune au CCAS
(cf. tableau n° 5 ci-dessus).
Une « convention de partenariat » a ainsi été conclue et signée par la commune et le
CCAS le 14 décembre 2020, en application de la délibération du conseil municipal du
10 décembre 2020. Elle prévoit «
la nécessité de régulariser le fait que la gestion administrative
et comptable du CCAS soit assurée par la commune. Cette prise en charge correspond à des
frais de personnel ainsi qu’à d’autres dépenses refacturées sur la base d
e la réalité des dépenses
constatées au 31 décembre
». Cette convention a également pour objet «
d’assurer la gestion
administrative et comptable du CCAS
».
----------------------------------------------------------------
69
Dix agents au total sont en fonctions au pôle action sociale de la commune en 2022.
70
Soit deux assistants socio-éducatifs à 90 % et à 100 %, à 100 % : un animateur, deux adjoints administratifs, deux
adjoints techniques.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
42
4.3.2
Une convention de mise à disposition qui gagnerait à être précisée
Si la convention entre la commu
ne et le CCAS précise le cadre d’emplois des agents mis
à disposition et consacre le principe d’une refacturation annuelle des frais de personnel,
elle
n’est
entrée en vigueur que le 1
er
janvier
2021, postérieurement à la mise en œuvre de
la refacturation
constatée dès 2020.
En outre, elle ne respecte pas le formalisme prévu par le décret n° 2008-580 du
18 juin 2008
71
.
D’une part,
elle ne
définit pas la nature des fonctions prévues (identité de l’agent, son
grade, les fonctions précises, le niveau hiérarchi
que des fonctions, la durée, le lieu d’exécution
des fonctions, une fiche de poste aurait été utilement annexée à la convention, etc.), les conditions
d
’
emploi (durée hebdomadaire de travail, congés, rémunération et régime indemnitaire, charges
sociales, etc.), les modalités du contrôle et de l
’
évaluation de ses activités (rapport sur la manière
de servir
, l’entretien d’évaluation, l’administration saisie en cas de faute disciplinaire, etc.) ni les
missions de service public confiées à l
’
agent.
D’autre part
, la convention indique uniquement les
quotités
d’ETP mis à disposition sans
mention du nom des agents. Elle reste imprécise sur le
remboursement des « frais de personnel » et « des autres dépenses » et indique seulement que
«
la commune émettra un titre de recette annuel afin de recouvrer la dépense correspondant à
cette mission
».
Ainsi il serait utile de préciser, dans une prochaine convention, outre les mentions
indiquées au paragraphe précédent,
qu’il s’agit non seulement des rémunérations des agents
concernés, mais aussi des cotisations et contributions y afférentes, ainsi que des charges
mentionnées au deuxième alinéa du III de l’
article 6 du décret du 18 juin 2008 précité
72
.
Par ailleurs, la mise à disposition de personnel doit faire l’objet d’un rapport annuel de
l’exécutif de la commune au comité technique, précisant le nombre de fonctionnaires mis à
disposition, les organismes bénéficiaires de ces mises à disposition, ainsi que le nombre des
personnels de droit privé mis à disposition. Enfin
la convention et ses éventuels avenants doivent
être transmis à l
’
intéressé avant d
’
être signés, dans des conditions lui permettant d
’
exprimer son
accord sur la nature des activités et les conditions d
’
emploi (art. 2 du décret n° 2008-580 du
18 juin 2008), ce
qu’aucun élément ne permet en l’espèce de démontrer que tel a été le cas
73
.
----------------------------------------------------------------
71
Les textes ne sont pas visés dans la convention : en application des dispositions des articles 61 à 63 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 et du décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition
applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux.
72
Charges qui peuvent résulter de l’application de
l’article 21 bis de la loi du 13
juillet 1983 précitée, du premier
alinéa du 2° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984, ainsi que de la rémunération, de l’indemnité forfaitaire ou
de l’allocation de formation versées au fonctionnaire au titre du con
gé de formation professionnelle ou des actions
relevant du compte personnel de formation.
73
Aucune pièce n’a permis à la chambre d’établir que la convention ait été transmise, avant sa signature, aux agents
intéressés dans des conditions leur permettant d’
exprimer leur accord sur la nature des activités qui leur sont
confiées et sur leurs conditions d’emploi ni que des arrêtés individuels de mise à disposition aient été pris par
l’autorité territoriale compétente en application de cette convention.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Par ailleurs, la commune refacture au CCAS, depuis 2018, les charges des agents
intervenant sur le périmètre du
service d’aide à domicile relevant du CCAS
74
pour lesquels
aucune convention n’a été fournie
75
.
Il convient donc d’intégrer ces remboursements de charges
dans une nouvelle convention entre la commune et
le CCAS afin d’y retracer l’ensemble des
mises à disposition.
Tableau n° 6 :
répartition de la refacturation de la commune au CCAS
Année
Refacturation
agents service
social
Refacturation agents
SAD
76
Refacturation
autres
fournitures
Refacturation totale
CCAS
2020
259 329,33
100 278,18
(années 2019 et 2020)
3 111,23
362 718,74
2021
280 061,37
51 057,40 (année 2021)
3 905,71
335 024,48
Source : CRC NA à partir des données de
l’
applicatif ORC
Par ailleurs, la refacturation a été imputée en 2020, 2021 et 2022
77
en grande partie sur le
compte 70841 « mise à disposition personnel aux budgets annexes et aux-régies
», alors qu’elle
devait l’être sur le compte 70873 «
remboursement frais CCAS ». La chambre invite donc la
commune à corriger cette erreur d’imputation compt
able pour les années à venir. Cette dernière
a indiqué que la convention de mise à disposition va être reprise en 2024,
l’occasion de la création
du budget annexe de la résidence autonomie.
Recommandation n° 7.
: veiller à ce que la prochaine convention de partenariat signée
entre la commune et le
centre communal d’action sociale (
CCAS) respecte la procédure et
le degré de précision prévus par le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 et mentionne
l’ensemble des agents
mis à disposition du CCAS par la commune
(non mise en œuvre)
.
----------------------------------------------------------------
74
Le responsable du CCAS pour une quotité de 10 %, le responsable du SAD à 100 % et un agent des ressources
humaines pour 5 %.
75
La liste des postes concernés par la mise à disposition figurant dans la convention n’est pas exhaustive et ne fait
pas apparaître, en particulier, les agents du service à domicile dont la mise à disposition est pourtant refacturée au
CCAS depuis 2018, sans que cela soit encadré par une convention.
76
Cette refacturation s’est traduite en 2020 par les titres 378 (46
842,69
€ et 2
046,6
€),
500 (51 388,89
€) et en 2021
par le titre 476 (51 057,14
€) imputés au compte 70841.
77
Au compte administratif 2022, 335 605,30
€ au compte 70841 et 11
231,73
€ au compte 70873.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
44
5
UNE COMMUNICATION FINANCIÈRE ET UNE FIABILITÉ
DES COMPTES À AMÉLIORER
5.1
L
’information financière
5.1.1
Des rapports d’orientations budgétaires réalisés mais dont le contenu doit être
enrichi
Aux
termes de l’
article L. 2312-1 du CGCT,
l’examen du budget communal doit être
précédé
d’un débat sur le rapport d’orientations budgétaires (ROB), présentant notamment les
orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et la gestion de la
dette. Le conseil municipal examine l’ensemble de ces problématiques lors de sa séance
consacrée au débat d’orientations budgétaires
(DOB).
La loi impose un délai maximum de deux mois entre la tenue du débat d’orientations
budgétaires (DOB) et le vote du budget. Ainsi que le résume le tableau n° 6 ci-après, ce délai a
été respecté tout au long de la période observée (2017-2023).
Tableau n° 7 :
le respect du délai entre le débat et le vote du budget
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Date du débat
d’orientations
budgétaires
27 janvier
23 janvier
31 janvier
10 juillet
4 février
10 février
28 février
Date du vote du
budget
17 février
16 février
15 février
23 juillet
4 mars
31 mars
6 avril
Source : CRC NA,
d’après
les délibérations et les réponses de la commune
Le contenu des
rapports d’orientations budgétaires
, précisé par
l’
article D. 2312-3 du
CGCT
, est variable selon les années. La commune doit veiller à stabiliser d’une année sur l’autre
un niveau d’information en phase avec les exigences requi
ses par les textes.
Ainsi, au titre des orientations budgétaires, l’évolution prévisionnelle des dépenses et des
recettes doit être indiquée
pour les sections de fonctionnement et d’investissement et pour les
chapitres les plus significatifs, notamment pour les chapitres 011 (charges à caractère général),
012 (charges de personnel) et 65 (charges de gestion courante), informations précises fournies
par le ROB 2023 mais plus lacunaires
s’agissant des
rapports précédents. En matière de structure
et de gestion de la dette, les informations sont complétées de façon suffisante.
S’agissant des
engagements pluriannuels en matière de programmation d’investissement,
si des informations
étaient données jusqu’en 2020, les orientations envisagées au
-
delà de l’exercice budgétaire ne
le
sont plus à partir de 2021 et devront donc être enrichies.
Par ailleurs, les services de la commune doivent également transmettre le ROB au
président de Bordeaux-Métropole, conformément à ce que les textes prévoient
78
. La chambre
invite donc la commune à se conformer à cette obligation, ce
que la commune s’engage à faire.
----------------------------------------------------------------
78
Article D. 2312-3 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
5.1.2
Une communication financière à renforcer
La réglementation
79
impose aux
communes d’adopter un certain nombre de documents
annexes à leurs projets de budget et à leurs comptes administratifs et de les mettre en ligne à
disposition du public.
Toutefois, la commune ne réalise pas la
« présentation brève et synthétique retraçant les
informations financières essentielles (…) afin de permettre aux citoyens d’en saisir les enjeux
»,
qui doit être jointe au budget et au compte administratif, comme le prévoit l’
article L. 2313-1 du
CGCT. Cette présentation, tout comme les notes explicatives de synthèse jointes au projet de
budget et au compte administratif et les rapports
d’orientations budgétaires
doivent par ailleurs
être mis en ligne sur le site internet de la commune
80
(conformément à l’
article L. 2312-1 du
CGCT et au décret n° 2016-834 du 23 juin 2016
81
) ce à quoi la commune a indiqué vouloir se
conformer à l’avenir
.
5.1.3
Des annexes budgétaires à remplir de manière plus exhaustive
Sur la
période sous revue, la commune n’a pas rempli
de façon exhaustive les annexes au
compte administratif.
Les états en matière de ressources humaines doivent être mieux fiabilisés et comprendre
également les données relatives aux rémunérations versées pour les agents non titulaires (annexes
C1.1) et le collaborateur de cabinet
82
.
De plus, l’emploi de collaborateur de cabinet n’est pas un
emploi permanent
83
, mais
dans l’annexe au compte administratif 2022,
il figure cependant dans
la colonne emploi permanent à temps complet.
Sur ce point, l’ordonnateur s’est engagé à
rectifier
ce point pour son budget primitif 2024 et au compte administratif 2023 (qui devra également
faire figurer sa rémunération).
Comme rappelé à la partie 4.2, l
’annexe relative à la liste des concours attribués à des
tiers en nature ou en numéraires dans la colonne consacrée
n’est plus renseignée depuis 2019 et
doit l’être.
En matière de cessions
d’actifs
, des discordances sont relevées entre les valeurs nettes
comptables (VNC) indiquées dans l’annexe au compte administratif (tableau A.10.5) et celles
relevées dans les comptes de gestion
84
.
----------------------------------------------------------------
79
Articles L. 2312-1 et D. 2312-1 du CGCT.
80
Dans une rubrique clairement identifiable et non dans les procès-
verbaux, comme c’est le cas actuellement pour
les rapports d’orientations budgétaires.
81
Relatif à la mise en ligne par les collectivités territoriales et par leurs établissements publics de coopération de
documents d’informations budgétaires et financières.
82
Rémunération du collaborateur de cabinet par référence à un indice brut dans le IV annexes autres éléments
d’informations –
état du personnel au 31/12/N tableau C1.1 (page 161)
« (indiq
uer le niveau de l’indice brut) de
la fonction publique ou en euros annuels bruts (indiquer l’ensemble des éléments de la rémunération brute
annuelle) »
.
83
L’article 2 du décret n°
87-
1004 du 16 décembre 1987 dispose d’ailleurs que
« la qualité de collaborateur de
cabinet est incompatible avec l’affectation à un emploi permanent d’une collectivité territoriale ou d’un
établissement public ».
84
En 2019, l’annexe au CA (page 98) indique une valeur nette comptable (VNC) nulle pour les trois biens et une
plus-value de 2 300
€ alors qu’au compte de gestion la VNC et plus
-
value s’élèvent à 39
430
€, en 2020 la cession
d’un véhicule au compte administratif apparaît pour une VNC et plus
-value nulles (page 156) alors que le
COMMUNE DE CARBON-BLANC
46
Par ailleurs, ne figuraient pas les montants de la participation financière dans le syndicat
intercommunal Bassens Carbon-Blanc pour la création
et l’
exploitation installations sportives
(tableau C1.3) mentionnés pour la première fois en 2022 pour un montant de 354 280
€
.
La chambre recommande donc à la commune de veiller à renseigner de manière plus
exhaustive les annexes budgétaires.
Recommandation n° 8.
: c
ompléter les rapports d’orientations budgétaires conformément au
contenu défini par l’art
icle D. 2312-3 du CGCT ; réaliser les présentations financières
synthétiques jointes aux budgets et comptes administratifs et assurer la mise en ligne des
rapports d’orientations budgétaires, des notes de synthèse et présentation
s financières
synthétiques sur le site internet de la commune en application de l’art
icle L. 2312-1 du CGCT
(non mise en œuvre)
.
5.2
L’examen de la fiabilité
des comptes
Des contrôles sur la fiabilité des comptes ont été opérés, dont certains ne donnent pas lieu
à observations. Cependant, ces contrôles mettent en évidence la nécessité
d’amélior
er le contrôle
interne comptable et financier et celui des régies (accentué par un détournement constaté sur la
régie communication en 2018) ainsi que le suivi de son patrimoine.
5.2.1
Une convention de contrôle partenarial allégé révélant une absence de contrôle
interne de la commune
La commune a signé une convention allégée des dépenses en partenariat avec la direction
régionale des finances publiques (DRFiP) pour une durée de trois ans à compter du
12 février 2018
85
, qui vise à instaurer un contrôle partenarial allégé des dépenses après diagnostic
des procédures de paiement des dépenses et des risques.
Cette
convention fait suite à la réalisation d’un audit préalable de la chaîne de dépenses,
réalisé du 18 octobre au 1
er
décembre 2017
86
. Il a porté sur les comptes « autres achats » et
« autres dépenses » du compte 606 au compte 6288
tant chez le comptable que chez l’ordonnateur
(contrôle de l’organisation, des procédures et le dispositif de contrôle interne au sein de chaque
entité, de l’efficacité des contrôles mis en œuvre par les services).
----------------------------------------------------------------
comptable enregistre 223 334
€ de VCN et p
lus-value (qui correspond à
la cession d’un terrain de 328 m
2
pour
210 000
€ (640
€/m
2
) à la SAS les Dryades Immobilier pour un programme de 5 à 8 logements à construire). En
2021, aucun détail sur la nature du bien n’est fourni dans le tableau A10.3 (il n’existe pas non plus de tableau
A10.5 sur l’état des sorties des biens), seul un montant de 250
000
€ est indiqué et cohérent avec le compte de
gestion. Cette cession correspond à une parcelle de terrain (parcelle AC 216) rue Victor Schoelcher à France
Littoral Aménagement.
85
En vertu des dispositions de l’arrêté du 11 mai 2011 pris en application du préambule de l’annexe I du CGCT
portant fixation des modalités de justification des dépenses des collectivités territoriales, de leurs établissements
publics
et des établissements publics de santé , l’ordonnateur et le comptable peuvent signer une convention
instaurant un contrôle allégé en partenariat (CAP) des dépenses dont les procédures ont été auditées lorsqu’ils
constatent que les mesures qu’ils ont prise
s assurent une maîtrise satisfaisante et durable des risques.
86
Annexé à la convention.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Des recommandations ont été émises
par l’auditeur
portant sur le renforcement du
dispositif de contrôle interne
via
l’élaboration d’un organigramme fonctionnel faisant apparaître
les habilitations, les suppléances, les responsables et sur le
processus d’engagement jusqu’a
u
mandatement, en réalisant des contrôles de supervision, en pratiquant une revue annuelle des
habilitations informatiques. Par ailleurs, la sensibilisation au contrôle du service et à la
documentation
des procédures a été recommandée.
Un bilan effectué en 2019 par le comptable indiquait pour les dépenses soumises à son
contrôle un taux d’erreur de 22
%, représentant un faible enjeu financier mais impliquant
d’améliorer les résultats.
Cette convention
n’a pas
été reconduite en 2021, 2022 : elle a toutefois fait
l’objet d’un
diagnostic le 5 octobre 2023, en vue de son renouvellement.
Il révèle que le contrôle interne de la ville,
tel que défini par l’audit
, demeure perfectible.
Il n’existe toujours pas de cartographie des risques, un organigramme fonctionnel n’a pas été
élaboré et il
n’
y a toujours pas d
e mise en œuvre de contrôles de supervision par l’encadrement.
Un risque existait également sur les habilitations informatiques qui sont délivrées par la
métropole
pour l’accès au
x logiciels financiers à la suite de la
création d’un matricule par les
services de la commune. La ville a indiqué que désormais
sur toutes les applications, l’accès est
individualisé avec identifiant et mot de passe personnels. Une revue des habilitations a été
effectuée il y a six mois sur parapheur électronique.
La chambre régionale des comptes invite
donc l’ordonnateur
à instaurer un contrôle
interne comptable et financier afin d
’
optimiser le degré de maîtrise des risques inhérents au
paiement des dépenses de la commune.
5.2.2
Un contrôle des régies insuffisant dans un période marquée notamment par un
détournement à la régie communication en 2018
Lors du précédent contrôle, la chambre avait constaté l’absence de contrôle des régies.
Dans sa réponse, l’ordonnateur indiquait avoir réorganisé et réduit le nombre des régies en
créant
notamment une régie multiservices
. Il prenait acte de la nécessité d’
en assurer un contrôle
périodique.
La commune dispose de quatre régies :
deux régies d’avances pour l’
accueil de loisirs
sans hébergement (ASLH) et la communication et deux régies de recettes, celle de la
médiathèque et celle dite « multiservices » (afin d
’encaisser les
droits de location des salles,
droits d’entrée aux spectacles, droits de place du marché
).
Durant la période examinée
, la commune n’a pas organisé de contrôle de ses régies. Or,
il lui appartient de diligenter ses propres vérifications, indépendamment de celles du comptable
public,
en vue, entre autres, de s’assurer de la qualité des comptes et de la véracité des flux de
caisse (art. R. 1617-17 du CGCT et chapitre 3 du titre
6 de l’
instruction codificatrice
n° 06-031-A-B6 M du 21 avril 2006).
En revanche, la trésorerie a réalisé un
contrôle de la régie de l’A
LSH le 18 mai 2022
(précédent contrôle réalisé en 2008), le rapport a été fourni et indiquait que le régisseur titulaire
avait été absent et qu’au regard du principe de continuité du service public, la régie n’avait pas
fonctionné, que le régisseur sortant n’avait pas procédé à la liquidation des opérations de sa
gestion, le comptable devait être prévenu et une remise de service devait être organisée.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
48
Concernant la régie communication fonc
tionnant au moyen d’une carte bancaire, un
détournement a été découvert à l’occasion d’une vérification par la trésorerie de Cenon du
10 août 2018. La régisseuse en fonctions, collaboratrice de cabinet, nommée le 4 octobre 2017,
a reconnu avoir utilisé la carte de paiement pour des achats personnels à hauteur de 704,20
€. Le
procès-verbal de contrôle a relevé de multiples dysfonctionnements : absence de concordance
entre l’encaisse et les documents comptables, de pièces justificatives, de rigueur dans la
gestion
de la régie (absence de comptabilité), avec d’un point de vue financier 24 retraits (660
€)
intervenus pour des besoins personnels et des dépenses non justifiées (44,20
€).
Des mesures ont été prises : la régisseuse, contractuelle au sein de la commune, a dû
quitter ses fonctions en novembre 2018 et a remboursé la somme détournée (ordre de versement
le 11 septembre 2018). La commune envisageait des sanctions disciplinaires à son encontre, qui
n’ont pas été engagées compte tenu du départ de l’agent.
Le comptable conseillait la clôture de
cette régie, ce
qui n’a pas été
fait.
Par la
suite, les enseignements de ce détournement n’ont pas été tirés
: hormis la régie
ALSH, il n’y a pas eu d’autres vérifications effectuées par la trésorerie, qui a par aill
eurs été
réorganisée (regroupement des services de Cenon à Pessac puis Mérignac en 2023). À cet égard,
il convient de rappeler que les instructions de la direction des finances publiques
- n° 2012-12-7596 du 28 janvier 2013 relatives à la sécurisation des régies et des dépenses du
secteur public local et 2013-05-1118 du 5 juin 2013 relative aux consignes actualisées de contrôle
des régies de recettes aménagent les dispositions antérieures (instruction codificatrice
06-031-A-B-M du 21 avril 2006) - prescrivent un contrôle tous les deux ans des régies à risque
et tous les six ans des régies aux risques moins importants.
D
u côté de l’ordonnateur, il n’y a pas eu de
formalisation des procédures de suivi et de
contrôle des régies mais la commune
a la volonté d’organiser ces contrôles et l’a fait figurer dans
son règlement budgétaire et financier (RBF) lors du passage à la M 57 au 1
er
janvier 2023, qui
prévoit également
la désignation d’un référent, le directeur des finances.
Dans sa réponse au
rapport d’observations provisoires, la commune indique qu’il lui faudrait davantage de moyens
humains et qu’elle mettra en œuvre en 2025 ce plan de contrôle et formalisera le contenu des
vérifications.
La chambre recommande donc
à l’ord
onnateur de mettre en place son contrôle des régies
et de l
’
articuler avec celui du comptable public.
Recommandation n° 9.
(réitérée) : établir un plan de contrôle des régies sur pièces et sur
place et formaliser le contenu des vérifications
(non mise en œuvre)
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
5.2.2
Un suivi comptable du patrimoine de la commune à améliorer
5.2.2.1
La tenue de l’inventaire
Selon l’instruction budgétaire et comptable M14
87
, la responsabilité du suivi des
immobilisations incombe, de manière conjointe, à l
’
ordonnateur et au comptable public. Le guide
organisationnel relatif au processus patrimonial précise ainsi que :
-
l’ordonnateur doit assurer le recensement et l’identification des biens et tenir
l’inventaire
;
-
l
e comptable en aval de la procédure, doit s’assurer de la conformité de l’inventaire de
l’ordonnateur avec les comptabilités générale et auxiliaire. Ainsi l’actif du comptable
doit être conforme à l’état de l’inventaire de l’ordonnateur.
L’ordonnateur n’a pas produit son inventaire
et a transmis en lieu et place
l’état de l’actif
du comptable. La commune et le service de gestion c
omptable n’ont pas entamé une démarche
de rapprochement de l’actif et de l’inventaire.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, la commune précise que
l’inventaire n’a pas été priorisé, compte tenu de ses
moyens disponibles mais qu’un travail sera
entamé en 2025, après avoir absorbé en 2024 l’installation de son nouveau logiciel comptable,
qui a repris l’état de l’actif du comptable, sans que toutefois son contenu corresponde à la réalité,
nécessitant une véritable mise à jour. Le comptable indique de son côté que le rapprochement de
l’inventaire et de l’état de l’actif constitue une des actions fortes à mener et a été lancé début
2024.
Recommandation n° 10.
: établir un inventaire des biens par la commune et mettre à jour
l’ac
tif conjointement avec le comptable public
(non mise en œuvre)
.
5.2.2.2
L’i
ntégration des immobilisations en cours
Cette opération non-budgétaire, qui consiste à transférer les dépenses imputées
initialement au chapitre 23, travaux en cours, vers le chapitre 21 d’
imputation définitive, est
effectuée par le comptable sur proposition de la collectivité. Une intégration régulière, au moins
annuelle, participe à la qualité des comptes et à la sincérité des amortissements, qui ne débutent
qu’à partir du moment où les
travaux sont imputés au chapitre 21. Dès lors, les montants figurant
au chapitre 23, en fin d’exercice,
ne
doivent correspondre qu’à
des travaux non terminés.
Les immobilisations en cours progressent entre 2017 et 2022 de 3,3
M€
.
----------------------------------------------------------------
87
L’ordonnateur est chargé du recensement des biens et de leur identification
: il tient l’inventaire, registre justifiant
la réalité physique des biens. Le comptable e
st responsable de leur enregistrement et de leur suivi à l’actif du bilan
:
à ce titre, il tient l’état de l’actif ainsi que le fichier des immobilisations, documents comptables justifiant les soldes
des comptes apparaissant à la balance et au bilan. L’inventaire et l’état de l’actif qui ont des finalités différentes
doivent, en toute logique, correspondre, la correspondance reposant sur la qualité des échanges d’informations
entre l’ordonnateur et le comptable, sur la base de l’attribution par l’ordonnateur d’un numéro d’inventaire aux
actifs immobilisés. Les immobilisations concernées par le recensement sont celles enregistrées en classe 2 : les
immobilisations incorporelles (subdivisions du compte 20), les immobilisations corporelles (subdivisions des
comptes 21, 22, 23 et 24), les immobilisations financières (subdivisions des comptes 26 et 27), seuls les comptes
229, 249, 269, 2768 et 279 ne font pas l’objet d’un suivi à l’état de l’actif.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
50
Une partie des intégrations est à ce jour réalisée, ce qui est positif. Il reste pour la
commune à enregistrer en immobilisations définitives des opérations relatives aux équipements
qui
viennent d’être livrés
: terrain synthétique pour 369 238,44
€ et gymn
ase site Lacoste pour
3
M€
.
Le contrôle de cohérence entre les comptes 231 et 21 n’a donc pas mis en évidence de
délais excessifs de transfert des dépenses entre ces comptes, voire de
retards d’intégration des
travaux achevés dans les comptes d’imputation
définitive. En 2023 plus de 3,1
M€ de travaux en
cours comptabilisés au compte 2313 ont été intégrés au compte 21314.
5.2.2.3
Les amortissements
La commune pratique l’amortissement
88
obligatoire des biens,
prévu par l’
article
R. 2321-1 du CGCT
89
, à la suite de
l’adoption de l’instruction comptable M57
90
à compter du
1
er
janvier 2023.
L’amortissement est linéaire
au
prorata temporis
à partir de la date de mise en
service du bien
conformément à l’instruction M
57. Il a été vérifié que la commune procède
effectivement à un amortissement des subventions versées à travers les subdivisions du chapitre
28, même si quelques anomalies ont été identifiées et devront être corrigées (cf. tableau annexe
n° 7).
5.2.3
Les délais de paiement se dégradent en 2022
Les administrations publiques doivent respecter un délai maximum de paiement des
factures de leurs fournisseurs. Ce délai est fixé pour les collectivités locales
91
à 30 jours
92
. Le
comptable public dispose, pour exercer les missions réglementaires qui lui incombent, d
’
un délai
de 10 jours
, l’ordonnateur d’un délai de
20 jours
93
.
Le délai global de traitement
s’est dégradé
en 2022 et
s’établit à 28,97 jours alors qu’il
était de 19,51 jours en 2021. Ce niveau est proche du délai moyen des collectivités locales qui
ont réglé leurs factures en 2022 respectivement en 29,5 jours et 19,5 jours, en deçà du délai global
de paiement fixé à 30 jours.
----------------------------------------------------------------
88
Les amortissements sont la constatation comptable et annuelle de la perte de valeur des actifs subie du fait de
l’usure, du temps ou de l’obsolescence. Ils constituent des dépenses obligatoires pour les communes et les
groupements dont la population est supérieure ou égale à 3
500 habitants et participent à l’autofinancement. Leur
comptabilisation apporte des ressources d’investissement nécessaires au renouvellement de l’actif.
89
Délibérations des 5 décembre 1996, 10 décembre 2020 et 13 décembre 2022.
90
Délibération 2022-1 du 13 décembre 2022 par laquelle elle adopte la nomenclature M57 et RBF.
91
Le délai de paiement des fournisseurs est réglementé par les articles R. 2192-10 et R. 2192-11 du code de la
commande publique. Il est fixé à 30 jours pour l’ensemble des pouvoirs adjudicateurs à l’exception des
établissements publics de santé pour lesquels il est de 50 jours.
92
Décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la
commande publique.
93
Article 12 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
L
’
ordonnateur effectue en moyenne le mandatement en 22,34 jours en 2022, le délai
réglementaire est de 20 jours
94
et le comptable en 6,63 jours alors qu
’
il dispose de 10 jours pour
procéder aux contrôles qui lui incombent en matière de dépenses avant de payer (5,09 jours en
2021)
95
.
L’ordonnateur devra veiller
à analyser avec le comptable les difficultés rencontrées et
l’origine de la dégrad
ation du délai global de paiement en 2022.
5.2.4
Une discordance a été relevée sur les états de la dette
Sur toute la période sous revue, pour le budget principal, le contrôle a consisté à vérifier
que les états de la dette annexés aux comptes administratifs étaient complets, c
’
est-à-
dire qu’ils
retraçaient bien tous les emprunts figurant au c/16
96
(hormis c/165 « dépôts et cautionnements
reçus », c/166 « refinancement de dette » et 1688 « intérêts courus non échus ») et concordaient,
dans leurs montants d’encours
restant dus au 31 décembre, avec ceux figurant aux soldes des
c/16 figurant aux comptes de gestion.
Un écart de 3 944,83
€
a été constaté sur toutes les années sur les soldes du compte 1641
provenant
d’un emprunt subsistant dans le module
du logiciel financier, qui doit donc être
régularisé.
La chambre rappelle à l’ordonnateur que l’état de la dette doit faire l’objet d’un suivi
rigoureux tant par le comptable que par l’ordonnateur afin de s’assurer du capital restant dû et de
la structure des emprunts
et qu’il l
eur appartient de se rapprocher en cas de discordances.
5.2.5
Le suivi des provisions
En application des articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du CGCT, les dotations aux provisions
sont des dépenses obligatoires, dont la comptabilisation fait
l’objet d’une
délibération de
l’assemblée délibérante. Cette comptabilisation, qui relève du principe comptable de prudence,
doit être menée à bien à la clôture de l’exercice, sur la base d’une analyse préalable du risque
encouru.
La commune applique le principe de droit commun, les provisions semi-budgétaires
97
qui
permettent de constater une dépréciation, un risque ou d’étaler une charge (principe de prudence).
----------------------------------------------------------------
94
14,42 jours en 2021. Conformément à l’article L.
2192-13 du code de la commande publique, les retards de
paiement donnent lieu au versement au fournisseur d’intérêts moratoires au taux de base de la Banque centrale
européenne augmenté de huit points et d’
une indemnité forfaitaire de 40
€ selon les articles R.
2192-31 et
D. 2192-35 du code de la commande publique.
95
Concernant la répartition du délai global de paiement entre l’ordonnateur et le comptable à ce même échelon
communal, en 2022 toujours
: l’ord
onnateur effectue en moyenne le mandatement en 14,55 jours (le délai
réglementaire est de 20 jours) et le comptable en 4,95 jours alors qu’il dispose de 10 jours pour procéder aux
contrôles qui lui incombent en matière de dépenses avant de payer. Le taux de rejet des lignes de mandats est de
2,58
% pour les communes au titre de l’année 2022, soit à peine plus élevé que le taux de 2,15
% toutes collectivités
locales confondues. Il s’établit à 0,70
% pour Carbon-Blanc.
96
La typologie des emprunts à l’aide de
la charte Gissler indique des emprunts classés sans risque en A 1.
97
Depuis 2006, l’article R. 2321
-
3 du CGCT prévoit qu’en principe, les provisions sont semi
-budgétaires dans la
mesure où elles ne donnent pas lieu à inscription de crédits en section d’inv
estissement. Par dérogation, les
provisions sont budgétaires lorsque l’assemblée délibérante décide de les inscrire en recettes à la section
COMMUNE DE CARBON-BLANC
52
Une comparaison des comptes administratifs et des comptes de gestion laisse apparaître une
différence
d’enregistrement d’une opération
en 2020 : 483 600
€ correspondant à la
provision
« Nexity
» qui n’appara
ît pas au compte administratif
dans l’annexe tableau A4 page 141
(provision constituée en octobre 2019 qui figure bien aux comptes administratifs 2019 et 2021).
Jusqu’en 2019 aucune provision n’avait jamais été enregistrée au budget de la commune
98
.
En 2019, la commune a enregistré pour 483 600
€ de provisions en raison de l’opération
de cession d’un terrain à la société Nexity
,
afin d’anticiper le paiem
ent de pénalités. Du fait de
l’abandon d
u projet immobilier concerné en 2021
, la provision a fait l’objet d’une reprise
,
annulant la provision initiale, comme le prévoit la réglementation.
Une autre provision n’a pas été constatée, alors que les crédits on
t été ouverts à son
budget.
Le syndicat intercommunal Bassens Carbon-
Blanc pour la création et l’exploitation
d’installations sportives
a sollicité les deux communes partenaires pour régler le contentieux
99
à
la suite de malfaçons constatées sur des travaux effectués sur la piscine. Le 7 décembre 2003, le
tribunal administratif de Bordeaux a condamné le syndicat intercommunal à verser à la société
Assurances Générale de France, 258 851,14
€, assortis des intérêts de retard
, confirmé en appel
en septembre 2007 mais
suivi d’un pourvoi en cassation du conseil syndical.
Le
13 novembre 2020 le comité syndical acte la participation des communes de Carbon-Blanc et de
Bassens à hauteur de 50 % chacune soit 217 859,32
€.
Des crédits ont été ouverts au budget primitif en 2020 afin de constituer la provision, mais
la commune a décidé de transférer les crédits ouverts vers le compte 658 afin de régler sa
participation en 2020. La chambre relève que le syndicat intercommunal Bassens Carbon-Blanc,
était concern
é en premier lieu par la constitution d’une provision obligatoire, le contentieux étant
à son encontre. La commune n’a pas constitué de provision destinée à couvrir le risque lié au
contentieux de la piscine, alors même que le comité syndical décidait la participation des
communes de Bassens et Carbon-Blanc.
L’ancienneté du contentieux aurait néanmoins dû inciter
la commune à provisionner les sommes, en application du principe de prudence selon lequel dès
l’apparition d’un risque avéré ou dès la perte de valeur d’un actif, une provision ou une
dépréciation doit être constatée dans sa globalité.
En matière de compte épargne-temps, le référentiel budgétaire et comptable M57
applicable à la commune prévoit que
« des provisions sont constituées pour couvrir les charges
----------------------------------------------------------------
d’investissement. Selon l’article R.
2321-2 du CGCT, «
une délibération détermine les conditions de constitution,
d
e reprise et, le cas échéant, de répartition et d’ajustement de la provision
».
98
Il est rappelé que les dotations aux provisions sont des dépenses obligatoires et qu’elles doivent être constatées
dans les cas suivants : dès l’ouverture d’un contentieux en
première instance, dès l’ouverture d’une procédure
collective prévue au livre VI du code de commerce, lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de
tiers est compromis malgré les diligences faites par le comptable public ou encore dès l’apparition d’un risque
avéré.
99
Le 22 février 1978 le syndicat avait réceptionné des travaux effectués à la piscine. À la suite de malfaçons et de
défauts de conception, le syndicat intercommunal a demandé au tribunal administratif de Bordeaux la
condamnation
solidaire des constructeurs, architectes et maître d’œuvre. Le 28 juin 1990, le tribunal administratif
a condamné solidairement les constructeurs, les architectes et la société Seri-Renault à payer au syndicat
intercommunal, la somme de 1 696 181,09 francs permettant au syndicat intercommunal de faire les travaux
nécessaires à la pérennisation de l’ouvrage. Cependant, la cour administrative d’appel a annulé ce jugement, le
12 juin 1992, par conséquent la société Assurances Générale de France a réclamé au syndicat intercommunal le
remboursement de la somme, ainsi que l’inscription d’office de ce montant au budget du syndicat intercommunal.
Le 16 octobre 2020, la préfète arrête le mandatement d’office.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
afférentes aux jours épargnés sur CET par l’ensemble des personnels. Ces provisions sont
ajustées à chaque clôture, notamment pour couvrir le coût que l’entité supporte du fait des
conditions de consommation des droits ouverts aux personnels concernés (indemnisation,
congés, prise en compte par le régime de retraite additionnelle de la fonction publique…)
100
».
Des provisions sur le compte 154 doivent donc être enregistrées par la commune qui doit
également assurer un suivi du solde des CET.
Dès lors, la chambre invite la commune, en lien avec le comptable, à constituer une
provision pour CET destinée à couvrir les charges afférentes aux jours maintenus sur le CET à
la clôture de chaque exercice par l'ensemble des personnels.
----------------------------------------------------------------
100
Tome 1, p 47- 48.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
54
6
LA SITUATION FINANCIÈRE
6.1
V
ue d’ensemble sur la section de fonctionnement
: un autofinancement
renforcé par le recours au levier fiscal
Tableau n° 8 :
présentation synthétique
en €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
5 313 429
5 431 918
5 493 477
5 534 328
6 568 387
6 848 159
+ Fiscalité reversée
364 526
380 688
375 874
421 672
407 952
412 111
= Fiscalité totale (nette)
5 677 955
5 812 606
5 869 352
5 956 001
6 976 339
7 260 270
+ Ressources d'exploitation
1 062 924
1 092 027
1 111 982
1 144 272
1 258 004
1 314 366
+ Ressources institutionnelles (dotations
et participations)
1 343 101
1 350 729
1 282 445
1 308 649
1 063 652
1 061 793
+ Production immobilisée, travaux en
régie
0
0
10 059
1 049
2 243
33 507
= Produits de gestion (A)
8 083 980
8 255 362
8 273 838
8 409 970
9 300 239
9 669 936
Charges à caractère général
1 985 309
1 996 485
1 900 015
1 821 465
1 603 169
1 866 853
+ Charges de personnel
4 803 775
4 686 834
4 651 285
4 901 545
5 151 205
5 382 578
+ Subventions de fonctionnement
344 000
366 737
426 732
612 026
658 018
714 671
+ Autres charges de gestion
534 675
529 017
560 730
768 640
534 051
551 602
= Charges de gestion (B)
7 667 759
7 579 072
7 538 761
8 103 676
7 946 443
8 515 705
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
416 221
676 290
735 077
306 294
1 353 796
1 154 231
en % des produits de gestion
5,1 %
8,2 %
8,9 %
3,6 %
14,6 %
11,9 %
+/- Résultat financier
-186 449
-176 491
-182 435
-229 329
-214 552
-197 293
+/- Autres produits et charges
exceptionnelles
8 205
42 272
27 443
171 912
293 599
237 372
= CAF brute
237 977
542 071
580 085
248 878
1 432 843
1 194 311
en % des produits de gestion
2,9 %
6,6 %
7,0 %
3,0 %
15,4 %
12,4 %
Source : comptes de gestion
–
tableau et arrondis CRC NA
Sur la période 2017-
2020, l’excédent brut de fonctionnement (EBF)
101
est demeuré plutôt
faible, à un taux compris entre 3 % et 9 % des produits de gestion. Il a connu une nette
amélioration à partir de l’année 2021,
pour atteindre 14,6 % des produits de gestion de la
commune. Une légère dégradation s’observe toutefois en 2022 du fait de l’augmentation des
charges de gestion.
En raison
de la relative stabilité des charges financières et de l’augmentation des produits
exceptionnels, la capacité d’autofinancement (CAF) brute
102
de la commune a suivi une tendance
comparable. Très faible jusqu’en 2020 (3
% des produits de gestion cette même année), elle est
----------------------------------------------------------------
101
L’excédent brut de fonctionnement (
EBF) est la différence entre produits de gestion et charges de gestion.
102
La capacité d’autofinancement (CAF) brute est calculée en rajoutant à l’EBF le résultat financier net et les
produits et charges exceptionnels. Ce ratio renseigne la capacité de la collectivité à assurer par ses ressources
propres le remboursement en capital de la dette et à financer des dépenses d’équipement nouvelles.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
multipliée par plus de cinq en 2021 (15,4 % des produits de gestion) avant de subir une légère
dégradation en 2022 (12,4 % des produits de gestion).
Cette double hausse de l’EBF et de la CAF brute de la commune s’explique par
l’augmentation des ressources fiscales en lien avec la hausse du taux de la taxe foncière sur les
propriétés bâties (TFPB) décidée en 2021, qui a fortement accru les produits de gestion. Ainsi,
en prenant en compte les données financières 2020, la commune a été placée dans le réseau
d’alerte par
la préfecture de la Gironde le 21 octobre 2021 entrainant la réalisation
d’une analyse
financière rétrospective réalisée par la DGFiP.
Graphique n° 3 :
é
volution de l’excédent brut de fonctionnement et de la capacité d’autofinancement
Source : CRC NA
d’après les comptes de gestion
L’
amélioration de ces ratios (cf. graphique ci-dessus) est significative à partir de 2020 en
lien avec le choix fait en matière fiscale. Il en a résulté également une amélioration du
financement propre disponible (cf. annexe n° 8).
Toutefois, en 2022, l’EBF
103
ainsi que la CAF brute restent très inférieurs aux moyennes
de la strate
104
. De même, si la CAF nette
105
, dont le niveau variait entre
–
150 000
€
et 175 000
€
entre 2017 et 2020, s’est nettement améliorée à partir de 2021 (1
041 598
€
en 2021 et 539 764
€
en 2022), elle reste très en-deçà de la moyenne
106
.
----------------------------------------------------------------
103
L’EBF de Carbon
-
Blanc s’élève à 138
€ par habitant contre 215
€ par habitant en moyenne pour la strate en 2022.
Les moyennes nationales par habitant ont été calculées sur l’exercice 2022 en agrégeant l’ensemble des
communes de 5 000 à 9 999 habitants appartenant à un groupement à fiscalité professionnelle unique par rapport
à leurs comptes de gestion. Cette agrégati
on permet d’obtenir des ratios moyens nationaux sensiblement
identiques aux ratios calculés par la DGFiP.
104
La CAF brute de Carbon-
Blanc s’élève à 143
€ par habitant contre 203
€ par habitant en moyenne pour la strate
en 2022.
105
La CAF nette est calculée
en soustrayant à la CAF brute le montant de l’annuité en capital de la dette.
106
La CAF nette de Carbon-
Blanc s’élève à 65
€ par habitant contre 122
€ par habitant en moyenne pour la strate
en 2022.
416 221
676 290
735 077
306 294
1 353 796
1 154 231
237 977
542 071
580 085
248 878
1 432 643
1 194 311
-148 038
135 674
173 151
-158 314
1 014 598
539 764
-400 000
-200 000
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
1 400 000
1 600 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Excédent brut de fonctionnement
CAF brute
CAF nette ou disponible
COMMUNE DE CARBON-BLANC
56
Tableau n° 9 :
évolution des résultats
Source :
CRC NA d’après les
comptes de gestion
Du fait du
renforcement de l’autofinancement et des ressources d’emprunt, le résultat
cumulé de la commune s’est amélioré de façon
significative sur la période. Le résultat de
fonctionnement a atteint 1,6
M€
en 2021 et le résultat d’investissement 4,4
M€
en 2020.
Tableau n° 10 :
évolution des résultats cumulés de clôture
Libellé
Résultat cumulé à la clôture
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
section fonctionnement
(R002)
954 746,11
752 986,37
926 062,6
674 038,34
599 840,36
2 192 754,06
3 057 017,99
section investissement
(R001)
65 017,62
- 48 777,15
-17 749,6
1 382 931,27
5 810 362,90
4 050 175,06
807 305,24
Totaux
1 019 763,73
704 209,22
908 257,02
2 056 969,61
6 410 203,26
6 242 929,12
3 864 323,23
Dont part du résultat
affectée à la section
d’investissement en
N+1
221 812,67
207 362,49
200 014,02
Source :
CRC NA d’après les
comptes de gestion
Le résultat cumulé a atteint un pic en 2020 (6,4
M€
) et en 2021 (6,2
M€
). Si de 2017 à
2019, les excédents de clôture faisaient l’objet d’une affectation pour couvrir les besoins de
financement de la section d’investissement liés aux déficits cumulés de cette section (après prise
en compte des restes à réaliser), les résultats très excédentaires des sections de fonctionnement
et d’investissement à partir de 2020
traduisent une situation de surfinancement liée à la fois au
double recours à l’emprunt et à la fiscalité. Cette situation n’est viable
pour la commune que si
elle a programmé le financement d’investissements justifiant l’utilisation des excédents,
processus amorcé de façon significative en 2022 avec une réduction de l’excédent
d’investissement de 3,2
M€
.
2017
2018
2019
2020
2021
2022
section fonctionnement
20 052,93
380 382,74
-51 954,26
74 197,98
1 592 913,70
864 263,93
section investissement
-113 794,77
31 027,55
1 400 680,87
4 427 431,63
1 760 187,84
-
-3 242 869,82
Résultat global
-93 741,84
411 410,29
1 348 726,61
4 353 233,65
167 274,14
-
-2 378 605,89
Libellé
Résultat de l'exercice
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
6.2
Les produits de gestion
Graphique n° 4 :
évolution des produits de gestion de 2017 à 2022 (en
M€
)
Source : CRC
NA d’après les
comptes de gestion
Sur la période 2017-2022, les produits de fonctionnement ont progressé de 1,6
M€
,
passant de 8
M€
en 2017 à 9,6
M€
en 2022, progression essentiellement due
à l’augmentation
des recettes fiscales, notamment depuis 2021 (+ 1,3
M€
depuis 2020).
S’agissant des ressources institutionnelles, elles ont baissé de
1,3
M€
en 2017 à 1,06
M€
en 2022, en raison de la baisse de la dotation globale de fonctionnement. Les ressources
d’exploitation (prestations des services municipaux et de la gestion de la voirie) ont
-elles
légèrement progressé de 1
M€ en 2017 à 1,
3
M€
en 2022.
En 2022, 75 % des produits de gestion provenaient de la fiscalité (71 % des ressources
fiscales propres (impôts locaux, taxes diverses et droits de mutation) et 4 % de la fiscalité
reversée provenant de Bordeaux-Métropole), les ressources institutionnelles et les ressources
d’exploitation
en représentant respectivement 11 % et 14 %. Les recettes de fonctionnement de
la commune (1 189
€/ habitant en 2022) sont légèrement inférieures à celles des communes de
même strate du département (1 308
€/habitant) mais proches des communes de même strate au
niveau national (1 214
€/habitant en 2022).
6.2.1
La fiscalité nette : une pression fiscale supérieure aux moyennes des communes
de même strate
Les ressources fiscales propres ont pr
ogressé d’environ 5,2
% durant la période. Elles
représentent 75 % des produits de gestion en 2022 contre 70 % en 2017 du fait du recours au
levier fiscal en 2021. Le
s impôts locaux (taxes foncières et compensation de la taxe d’habitation)
représentent 62 % des produits de fonctionnement (49 % en moyenne pour les communes de
même strate du département, 43 % pour le niveau national. Le niveau des impôts locaux mobilisé
par la commune est en 2022 de 741
€/habitant, soit un niveau supérieur aux communes de même
strate du département (635
€/habitant) et pour le niveau national (528
€/habitant).
5,31
5,43
5,50
5,53
6,57
6,84
0,36
0,38
0,37
0,42
0,41
0,41
1,06
1,09
1,11
1,14
1,26
1,31
1,34
1,35
1,28
1,31
1,06
1,06
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
2017
2018
2019
2020
2021
2022
ressources institutionnelles
(dotations et participations)
ressources d'exploitation
fisalité reversée
ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
COMMUNE DE CARBON-BLANC
58
Tableau n° 11 :
détail des ressources fiscales propres
en €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
Impôts locaux nets des restitutions
4 876 592
4 925 976
5 053 519
5 119 428
5 996 597
6 173 444
26,6 %
+ Taxes sur activités de service et
domaine (nettes des reversements)
6 260
4 265
7 696
1 933
2 955
4 727
-5,5 %
+ Taxes sur activités industrielles
139 467
143 070
137 132
134 228
142 715
148 271
1,2 %
+ Taxes liées à l'environnement et
l'urbanisation (nettes des reversements)
5 022
4 736
4 856
4 663
5 202
5 338
1,2 %
+ Autres taxes (dont droits de mutation
à titre onéreux - DMTO, fiscalité
spécifique d'outre-mer)
286 088
353 871
290 274
274 077
420 918
516 379
12,5 %
= Ressources fiscales propres (nettes
des restitutions)
5 313 429
5 431 918
5 493 477
5 534 328
6 568 387
6 848 159
5,2 %
Source :
CRC NA d’après les
comptes de gestion
Les impôts locaux ont progressé de 26 % entre 2017 (4,87
M€
) et 2022 (6,17
M€
) comme
déjà précisé en raison du recours au levier fiscal en 2021, dans une année où interviennent deux
changements majeurs en matière de fiscalité de la commune. À partir du 1
er
janvier, un nouveau
schéma de financement des communes a été mis en œuvre, dans le cadre de la suppression de la
taxe d’habitation (TH) sur les résidences principales. Si
environ 80 % des foyers fiscaux
n’acquittent plus de TH sur leur résidence principale depuis 2020, les 20
% restants seront
progressivement exonérés à compter de 2021 et jusqu’en 2023, mais le produit de la TH acquittée
par ces redevables est désormais per
çu par l’État. La perte de ces recettes fiscales est compensée
par le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)
corrigée par un coefficient correcteur
107
.
Les communes conservent le produit de la TH sur les
résidences autres que principales (résidences secondaires, autres locaux meublés non affectés à
l’habitation principale, logements vacants
, etc.), mais pour les impositions établies au titre des
années 2021 et 2022, le taux appliqué est celui de 2019.
Dans le cadre du plan de relance et de
la mise en œuvre de l’allègement des impôts de
production des entreprises, les bases d’imposition des établissements industriels pour la TFPB
sont réduites de moitié à partir de 2021. Cette réforme signifie, pour les communes, une baisse
des bases d’imposition prévisionnelles 2021 de TFPB par rapport à celles de 2020 et, par suite,
une diminution du produit de TFPB atten
du. Afin de neutraliser cet effet, l’État verse une
compensation
108
égale à la perte de bases résultant de cette réduction de moitié.
Jusqu’en 2020, les taux de fiscalité de la commune ont été maintenus, soit 18,24
% pour
la taxe d’habitation, 31,92
% pour la taxe foncière sur le bâti et 56,15 % sur la taxe foncière sur
----------------------------------------------------------------
107
Le montant transféré de la TFPB départementale n’est pas
automatiquement égal au montant de la ressource de
la TH perdue par la commune, il peut être supérieur, la commune sera alors « surcompensée » ou inférieur, la
commune sera, dans ce cas, « sous-compensée
». Pour garantir la compensation à l’euro près des
communes,
l’art.
16 de la LFI 2020 a mis en place un mécanisme de correction destiné à égaliser les produits avant et après
réforme : le coefficient correcteur, calculé par la DGFiP avec les montants définitifs des recettes fiscales perçues
en 2020 (y comp
ris allocations compensatrices des exonérations), est figé dans le temps et s’appliquera chaque
année, à partir de l’exercice 2021, aux recettes de la TFPB de la commune.
108
Une allocation compensatrice pour la perte du produit de la TFPB sur les locaux industriels est perçue à compter
de 2021 par les communes (c/74834) : pour Carbon-Blanc, elle a correspondu à 95 251
€ en 2021, à 170
007
€
en 2022 et à 171 962
€ en 2023 (d’a
près les états fiscaux n° 1259 COM2 de la DGFiP).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
le non-bâti. Ces taux étaient sensiblement supérieurs à ceux des communes de même strate
109
.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, l’ancien
maire justifie le choix de ne pas
avoir augmenté la fiscalité en raison de la situation dégradée des services communaux et par des
taux d’imposition locaux parmi les plus élevés des villes de
Bordeaux-Métropole. Il indique
également
que le choix a été fait de privilégier le recours à l’emprunt.
En 2021, la taxe foncière sur le bâti a été augmentée, elle passe de 49,38 % (après
intégration de l’affectation de la part départementale) à 54,38
% soit une augmentation de cinq
points.
Dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation et de l’affectation de la part
départementale de la taxe foncière, la commune, considérée comme « sous-compensée » dans ce
nouveau panier fiscal, a été compensée
via
le coefficient correcteur (« coco ») à hauteur de
602 188
€ en 2021
110
.
Comparativement, la taxe foncière sur le bâti se situe à un niveau supérieur d’environ
14 points par rapport aux moyennes départementale et nationale des communes de même
strate
111
.
En outre, cette fiscalité est assise sur des bases fiscales nettes plus faibles que les
communes de même strate : en 2022 1 203
€
par habitant (contre 1 337
€
pour la moyenne
départementale et 1 289
€ pour la moyenne nationale)
; en 2021 pour la taxe foncière sur le bâti
833
€ (contre 1
100
€ pour la moyenne de la strate).
Il en était de même pour les bases de taxe
d’habitation
: en 2020, 1 391
€/habitant contre 1
636
€/habitant pour la moyenne départementale
et 1 402
€/habitant pour la moyenne nationale des communes de même strate.
Les produits de la taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (recette en
progression qui passe de 286 088
€ en 2017 à 516
379
€ en 2022,
mais très sensible au cycle
immobilier) et les taxes sur activités de service et domaine constituent les autres ressources
fiscales propres.
La fiscalité documente des indicateurs financiers qui reflètent la richesse fiscale et
financière de la commune. Ainsi, en 2022
112
, la commune a un potentiel fiscal
113
par habitant de
1 344
€
/habitant (1 021
€
par habitant pour la strate) et un potentiel financier par habitant
114
de
1 374
€
par habitant (1 099
€
par habitant pour la strate). Ces niveaux
s’expliqu
ent par
l’intégration de la richesse fiscale affectée à
Bordeaux-Métropole
. L’effort fiscal
115
est de 1,43
(contre 1,21 pour la strate) et traduit une pression fiscale supérieure à celle des communes de
même strate
, qui s’est accrue du fait du recours au levier fiscal en 2021 (en 2020, l’effort fiscal
de la commune était de 1,32 contre 1,18 pour la strate).
----------------------------------------------------------------
109
En 2020, la moyenne des taux de commune de même strate était pour la taxe d’habitation, au niveau
départemental, de 18,43 % et au niveau national de 15,22 % et pour la taxe foncière sur le bâti de 22,43 % et au
niveau national de 20,88 %.
110
Et les années suivantes, à hauteur de 651 161
€ en 2022 et 699
015
€ en 2023.
111
54, 38 % pour la commune, 40,57 % pour la moyenne départementale et 39,45 % pour la moyenne nationale.
112
Données DGCL, critères de répartition des dotations DGCL - Accueil (interieur.gouv.fr).
113
Le potentiel fiscal est un indicateur de la richesse fiscale de la commune, il est déterminé par application aux
bases communales des taxes directes locales du taux moyen national d’imposition de chac
une des taxes. Il
comprend également la richesse fiscale « transférée
» de la commune à l’EPCI corrigé des attributions de
compensation versées.
114
Le potentiel financier correspond au potentiel fiscal majoré de la dotation forfaitaire, hors compensation parts
salaires perçue par la commune et minoré des différents prélèvements sur fiscalité supporté par la dotation
forfaitaire.
115
L’effort fiscal est calculé en rapportant le produit fiscal réellement perçu par la collectivité et le potentiel fiscal.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
60
6.2.1.1
La fiscalité reversée
La fiscalité reversée constitue le quatrième poste des produits de gestion et correspondait
en 2022 à 57
€
/habitant, niveau plus faible que la moyenne des communes de même strate du
département, celui-ci se situant à 133
€
/habitant
116
.
Tableau n° 12 :
évolution de la fiscalité reversée
en €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
Attribution de compensation brute
241 146
191 566
190 848
187 628
182 216
177 930
-5,9 %
+ Reversements d'attribution de
compensation
-29 756
0
0
0
0
0
-100,0 %
+ Dotation de solidarité
métropolitaine
250 687
256 107
268 015
279 198
288 620
293 084
3,2 %
= Totalité de fiscalité reversée entre
collectivités locales
462 077
447 673
458 863
466 826
470 836
471 014
0,4 %
+ Fonds de péréquation (FPIC) et de
solidarité (net)
-97 551
-66 985
-82 989
-45 154
-62 884
-58 903
-9,6 %
= Fiscalité reversée
364 526
380 688
375 874
421 672
407 952
412 111
2,5 %
Source :
CRC NA d’après les
comptes de gestion
La fiscalité reversée provenant de Bordeaux-Métropole a progressé durant la période
(2,5 % en moyenne annuelle).
Si l’attri
bution de compensation
117
a légèrement diminué durant
la période (du fait de l’actualisation régulière des coûts liés aux niveaux de service), Carbon
-
Blanc bénéficie de la dotation de solidarité métropolitaine, qui a progressé en moyenne de 3,2 %
par an depuis 2017. Cette dotation est répartie entre les communes de la métropole à la fois à
partir de critères légaux
118
et aussi de critères propres à celle-ci
, en matière d’effort fiscal, de
politique de la ville et au poids historique dans cette dotation en 2015.
Bordeaux-Métropole étant du fait de sa richesse financière débitrice au titre du fonds de
péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC)
119
, l’ensemble des
communes de la métropole sont contributrices, ce qui représente pour Carbon-Blanc 58 903
€ en
2022.
En 2017, une imputation erronée a conduit à comptabiliser un rattachement de 14 878
€
sur le FPIC alors qu’il aurait dû l’être sur l’attribution de compensation. La commune doit donc
veiller à la correcte imputation des opérations selon la nature des recettes.
Enfin, pour avoir une vision globale des attributions de compensation, il convient de
prendre en compte l’attribution de compensation que verse en investissement la commune et les
----------------------------------------------------------------
116
Fiche AEFF 2021 ; strate FPU communes de 2 000 à 3 499 habitants.
117
L’attribution de compensation a pour objet de garantir la neutralité budgétaire des transferts de ressources opérés
lorsqu’un EPCI opte pour le régime de fiscalité professionnelle unique et lors
de chaque transfert de compétence
entre l’EPCI et ses communes
-membres.
118
Pour 50 %
; critères prévus par l’art.1609 nonies C du code général des impôts, en fonction pour 20
% des écarts
au potentiel financier du territoire et pour 30
% en fonction de l’é
cart au revenu par habitant.
119
Le FPIC, premier mécanisme national de péréquation horizontale pour le secteur communal, est alimenté par
prélèvement sur les ressources fiscales des EPCI à fiscalité propre et des communes isolées dont la richesse
financière excède un certain seuil. Les sommes sont redistribuées aux EPCI et communes moins favorisées
classés en fonction d’un indice synthétique de ressources et de charges dont l’effort fiscal est supérieur à un seuil.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
révisions des niveaux de service des services communs. Ainsi, en 2022, le niveau des attributions
de compensation « nettes » dont dispose la commune se situe autour de 76 000
€
contre
120 522
€ en 2017
(cf. annexe n° 5).
6.2.2
Les
ressources institutionnelles et les ressources d’exploitation
Les ressources d’exploitation, deuxième poste des
produits de gestion, ont progressé sur
la période, de 1,06
M€
en 2017 à 1,31
M€
en 2022.
Tableau n° 13 :
évolution des ressources
d’exploitation
en €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
+ Domaine et récoltes
6 065
5 747
5 932
7 926
9 619
4 551
-5,6 %
+ Travaux, études et prestations de
services
604 208
615 827
591 198
409 405
502 744
539 227
-2,2 %
+ Mise à disposition de personnel
facturée
0
25 850
62 867
312 158
331 119
335 605
+ Remboursement de frais
366 478
392 330
380 872
375 284
371 530
378 657
0,7 %
= Ventes diverses, produits des
services et du domaine et
remboursements de frais (a)
976 751
1 039 754
1 040 869
1 104 773
1 215 011
1 258 040
5,2 %
+ Revenus locatifs et redevances
(hors délégation de service public )
86 173
52 273
71 113
39 499
42 993
56 326
-8,2 %
= Autres produits de gestion
courante (b)
86 173
52 273
71 113
39 499
42 993
56 326
-8,2 %
= Ressources d'exploitation
(a+b+c)
1 062 924
1 092 027
1 111 982
1 144 272
1 258 004
1 314 366
4,3 %
Source :
CRC NA d’après les
comptes de gestion
L
’évolution
favorable
des ressources d’exploitation (+
0,25
M€
entre 2017 et 2022)
s’explique notamment par un effet de périmètre lié à la
refacturation auprès du CCAS du
personnel qui lui est mis à disposition et dont le remboursement atteint 335 605
€ en 2022. La
commune bénéficie également des remboursements des prestations par la métropole de la
délégation de gestion en matière de voirie (378 657
€ en 2022, en progression d’environ 12
K€
depuis 2017). Un autre poste significatif est celui des prestations liées à la restauration scolaire
et à l’accueil de loisirs, qui est en légère baisse durant la période de 2,2
% en moyenne annuelle
et atteint 539 227
€ en 2022
.
La baisse des prestations de services doit être interrogée par la commune, à la fois sur la
tarification appliquée et sur le nombre d’usagers qui en bénéficient afin de mieux optimiser ces
recettes.
Les ressources institutionnelles ont baissé durant la période 2017-2022 (- 4,6 % en
moyenne annuelle, soit
–
281 308
€
) et constituent le troisième poste des produits de gestion.
COMMUNE DE CARBON-BLANC
62
Tableau n° 14 :
évolution des dotations et participations entre 2017 et 2022
en €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
Dotation Globale de
Fonctionnement
464 129
435 441
429 989
388 195
350 268
291 829
-8,9 %
Dont dotation
forfaitaire
388 644
352 650
340 168
292 953
251 445
190 208
-13,3 %
Dont dotation de
solidarité rurale
75 485
82 791
89 821
95 242
98 823
101 621
6,1 %
FCTVA
0
6 529
4 197
3 854
4 473
11 019
Participations
691 859
736 893
649 126
708 556
589 925
557 741
-4,2 %
Dont État
86 802
77 972
40 407
35 476
7 931
3 342
-47,9 %
Dont départements
6 441
11 420
3 392
3 599
3 875
4 404
-7,3 %
Dont communes
2 200
0
0
0
0
0
-100 %
Dont groupements
0
0
0
0
700
9 500
Dont fonds européens
0
0
52 796
52 796
35 197
22 423
Dont autres
596 417
647 501
552 532
616 685
542 222
518 072
-2,8 %
Autres attributions et
participations
187 113
171 866
199 133
208 044
118 986
201 204
1,5 %
Dont compensation et
péréquation
158 596
171 866
185 171
208 044
118 986
201 204
4,9 %
Dont autres
28 517
0
13 962
0
0
0
-100 %
= Ressources
institutionnelles (dotations
et participations)
1 343 101
1 350 729
1 282 445
1 308 649
1 063 652
1 061 793
-4,6 %
Source :
CRC NA d’après les
comptes de gestion
La dotation globale de fonctionnement (DGF), deuxième ressource institutionnelle après
les compensations et péréquations, a diminué de 8,9 % en moyenne annuelle (soit
–
172 300
€
),
passant de 464 129
€ en 2017 à 291
829
€ en 2022
du fait de la baisse de la part forfaitaire : cette
dernière prend en compte l’évolution de la population, favorable pour la commune
120
et une
minoration, défavorable à la commune, qui finance par redéploiement la progression de la
péréquation en direction des communes urbaines ou rurales les plus défavorisées. Si la commune
a bénéficié de la progression de la dotation de solidarité rurale (DSR), versée à la presque totalité
des communes de moins de 10 000 habi
tants, cette hausse n’a pu compenser la baisse de la part
forfaitaire. En 2023, la DGF notifiée à la commune est en légère progression, à 312 678
€
121
.
Les autres ressources dont dispose la commune ont baissé légèrement, les subventions et
participations publiques passant de 691 859
€ en 2017 à 557
741
€ en 2022.
Cette diminution
s’explique notamment par la fin des dispositifs soutenus par l’
É
tat comme les emplois d’avenir,
la diminution des soutiens de la CAF en lien avec le contrat enfance-jeunesse. La commune a par
ailleurs bénéficié de fonds européens dans le cadre du programme Erasmus (175 985
€ versés
entre 2019 et 2021).
----------------------------------------------------------------
120
En progression pour Carbon-Blanc, la population DGF étant passée de 7 657 habitants en 2018 à 8 369 habitants
en 2022.
121
L’article 195 de la loi de finances pour 2023 ayant supprimé l’application de la minoration de la part forfaitaire,
la péréquation verticale étant financée par un abondement exceptionnel de la DGF.