La perspective d’une situation financière moins favorable des collectivités en 2023
En 2023, les recettes des collectivités, notamment de TVA, progresseront de manière ralentie par rapport à 2022. Le produit de certains impôts (droits de mutation à titre onéreux des départements, en raison du retournement du marché immobilier) baissera en valeur absolue. Dans le même temps, les dépenses d’achats de biens et de services, de rémunérations des agents, de prestations sociales et de frais financiers sont poussées à la hausse par l’inflation.
Le montant de l’épargne qui sert aux collectivités territoriales à investir continuerait à augmenter pour les communes et les intercommunalités, mais chuterait pour les régions et, plus encore, pour les départements. Selon les prévisions du projet de loi de finances pour 2024, les collectivités, après avoir dégagé un excédent de financement de 4,8 Md€ en 2022, connaîtraient un besoin de financement de 2,6 Md€ en 2023, puis de 2,9 Md€ en 2024.
La loi de programmation des finances publiques 2023-2027 prévoit une contribution significative des collectivités au redressement d’ensemble des finances publiques. Cependant, elle présente des aléas importants : elle repose sur des hypothèses optimistes et les outils de nature à concrétiser l’objectif d’excédents inédits de financement restent à définir.
L’autonomie financière : une portée débattue, un dialogue avec l’État à mieux structurer
Tout en préservant les recettes des collectivités territoriales, les réformes fiscales récentes ont affaibli le lien entre celles-ci et les ménages et les entreprises de leur territoire. À la suite de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, les impôts territorialisés ne représentent plus qu’une part réduite des recettes des départements et, plus encore, des régions. Les communes et intercommunalités conservent en revanche une part importante d’impôts locaux, sur lesquels elles ont des possibilités d’action variables (49 % des recettes de fonctionnement en 2022, hors CVAE).
Pour conforter l’autonomie financière des collectivités, il convient de renforcer leur capacité à faire face à des aléas conjoncturels, sans aide de l’État, en développant les mécanismes de mise en réserve de recettes, notamment de TVA (ils sont aujourd’hui limités aux droits de mutation des départements). La création récente d’un Haut conseil des finances locales pourrait par ailleurs permettre de mieux concilier les enjeux nationaux et locaux des finances publiques.
La péréquation financière : un effort à amplifier et à mieux cibler
Les collectivités territoriales connaissent de fortes inégalités de ressources et de charges. Si de nombreux dispositifs de péréquation (13 Md€ au total en 2022) améliorent la situation des collectivités défavorisées, ils comportent aussi d’importantes marges de progrès.
Ainsi, les indicateurs utilisés pour péréquer les ressources des collectivités devraient être mieux définis. Au lieu d’être saupoudrée (97 % des communes en bénéficient), la péréquation devrait aller aux collectivités qui en ont le plus besoin. Les moyens financiers de la péréquation devraient être amplifiés : en continuant à réduire la dotation forfaitaire héritée d’anciens impôts afin de financer la hausse des dotations de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement versée par l’État ; en majorant les recettes locales prélevées pour être redistribuées aux collectivités défavorisées ; en généralisant les dispositifs de solidarité internes aux intercommunalités. Enfin, les dispositifs de financement qui suscitent des inégalités sont à réviser : les fractions de TVA qui remplacent d’anciens impôts locaux et la DGF des régions devraient être réparties entre les collectivités en fonction du nombre et des caractéristiques socio-économiques de leurs habitants, au lieu de leur part dans les anciennes recettes.
La contractualisation : un mode d’action incontournable qui doit gagner en efficience
L’État comme les collectivités privilégient la contractualisation aux décisions unilatérales pour coordonner leur action dans de nombreux domaines relevant ou non de leurs compétences.
Même si la contractualisation ne peut que partiellement remédier aux pertes d’efficience liées à l’émiettement du tissu communal et à l’enchevêtrement des compétences entre l’État et les collectivités et entre les collectivités elles-mêmes, il convient de continuer à recentrer les très nombreux dispositifs contractuels de l’État avec les collectivités autour des contrats de plan État-région et des contrats de relance et de transition écologique avec les intercommunalités. En outre, la portée des dispositifs contractuels devrait être renforcée, en laissant le temps nécessaire à leur négociation, en précisant dans une annexe financière les engagements pris par chacun des signataires et en évaluant régulièrement leur mise en œuvre.
