L
ES COLLECTIVITES
TERRITORIALES ET
LA GESTION DES
DECHETS MENAGERS
ET ASSIMILES
Rapport public thématique
Cour des comptes
S
OMMAIRE
I
NTRODUCTION
.................................................................................
11
C
HAPITRE
I
C
OMPETENCES
,
ORGANISATION TERRITORIALE ET
ACTEURS
:
UNE NECESSAIRE MISE EN COHERENCE
........................
21
I
-
U
NE COMPETENCE DES COMMUNES ET DE LEURS
GROUPEMENTS AUX CONTOURS INCERTAINS
.............................
21
A - La distinction avec les autres déchets des collectivités,
notamment ceux de la voirie
.............................................
22
B - La situation des déchets dits « assimilés »
..................
23
C - Les nouvelles responsabilités des communes et de leurs
groupements en matière de prévention
.............................
25
II
-
L
A MISE EN OEUVRE PERFECTIBLE DES TRANSFERTS DE
COMPETENCE AU NIVEAU INTERCOMMUNAL
.............................
26
A - La persistance d’irrégularités dans le cadre des
transferts de compétences
.................................................
27
B - Des transferts de compétences pas toujours optimaux 31
III
-
U
NE PLANIFICATION DEPARTEMENTALE OU REGIONALE
SOUVENT PEU OPERATIONNELLE
................................................
32
A - L’état actuel de la couverture du territoire national par
les plans départementaux
..................................................
33
B - La prise en compte des objectifs communautaires et
nationaux et leur déclinaison locale
..................................
34
C - Le contenu des plans
départementaux en matière
d’organisation territoriale et de coordination entre les
acteurs locaux concernés
...................................................
37
D - Les plans départementaux face aux carences des
installations de traitement et de stockage
.........................
39
E - Les limites des mécanismes de pilotage, de suivi,
d’évaluation et d’appui aux acteurs institutionnels locaux43
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4
COUR DES COMPTES
IV
-
L
E ROLE DES ACTEURS NATIONAUX
...................................
46
A - Le rôle des préfets de département dans le contrôle et le
suivi des déchets
...............................................................
46
B - Les outils juridiques et financiers
...............................
48
C - Les tarifs réglementés du rachat de l’électricité
.........
48
D - Le rôle de l’ADEME
..................................................
49
E - Le rôle des éco-organismes
.........................................
51
V
-
L
ES PRESTATAIRES PRIVES TITULAIRES DE MARCHES PUBLICS
OU DE DELEGATIONS DE SERVICE PUBLIC
......................................
54
C
HAPITRE
II
D
ES COUTS STRUCTURELLEMENT EN HAUSSE ET
INSUFFISAMMENT MAITRISES
..........................................................
59
I
-
L
A DIFFICILE MESURE DES COUTS
.........................................
59
II
-
L
E CONSTAT GENERALISE DE L
’
AUGMENTATION DES COUTS
ET D
’
ECARTS IMPORTANTS ENTRE COLLECTIVITES
..................
64
A - Une forte augmentation
..............................................
64
B - Des écarts importants entre collectivités
....................
65
III
-
U
NE MAITRISE INSUFFISANTE DE L
’
EVOLUTION DES COUTS
.
.......................................................................................................
67
A - L’exploitation optimale des équipements structurants68
B - La maîtrise par les collectivités et leurs groupements de
leurs prestataires privés
.....................................................
72
C - Les autres facteurs de croissance des coûts
................
77
C
HAPITRE
III
L
ES RESULTATS
:
DES PROGRES
,
MAIS DES
PERFORMANCES DU SERVICE PUBLIC ENCORE PERFECTIBLES
.....
83
I
-
U
NE DIFFICULTE A APPRECIER LA REALISATION DES
OBJECTIFS
.....................................................................................
83
A - L’absence d’indicateurs de performance fiables
........
84
B - La difficile comparaison entre pays européens
..........
85
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SOMMAIRE
5
II
-
D
ES PROGRES DU POINT DE VUE DE L
’
ENVIRONNEMENT ET
DE LA SANTE DES AGENTS
............................................................
86
A - Les rejets d’effluents gazeux et liquides
....................
87
B - La réhabilitation des anciennes décharges
..................
89
C - Les nuisances occasionnées par les transports de
déchets
..............................................................................
90
D - Les enjeux pour les agents chargés du service public 91
III
-
D
ES PROGRES A CONFIRMER POUR ATTEINDRE LES
OBJECTIFS COMMUNAUTAIRES ET NATIONAUX
.........................
92
A - Les progrès constatés en France
.................................
92
B - Des difficultés persistantes
.........................................
97
C
HAPITRE
IV
D
ES MECANISMES DE FINANCEMENT COMPLEXES ET
INADAPTES
......................................................................................
107
I
-
U
N MODE DE FINANCEMENT DOMINANT
:
LA TAXE
D
’
ENLEVEMENT DES ORDURES MENAGERES
(TEOM)
.............
108
A - TEOM et redevance spéciale
....................................
108
B - TEOM et financement par les recettes générales des
collectivités
.....................................................................
111
C - La différenciation des taux de TEOM
......................
112
II
-
U
N MODE DE FINANCEMENT ALTERNATIF
:
LA REDEVANCE
...
.....................................................................................................
113
A - Un mode de financement moins développé en France
que dans d’autres pays européens
...................................
113
B - Les conséquences juridiques du choix de la redevance...
........................................................................................
113
C - Les avantages et inconvénients de la redevance
dans la
perspective d’un financement plus incitatif
....................
115
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6
COUR DES COMPTES
III
-
V
ERS UN SYSTEME PLUS INCITATIF ET MOINS STRUCTURE
PAR L
’
OPPOSITION ENTRE TAXE ET REDEVANCE
.....................
117
A - Le souhait du législateur de concilier les avantages
des
deux systèmes
.................................................................
117
B - Une distinction à effectuer entre ressource
proportionnelle au service rendu et incitation à la
préservation de l’environnement
....................................
119
C
ONCLUSION GENERALE
...............................................................
123
R
ECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
................................
125
L
ISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS
............................................
131
R
EPONSES DES ADMINISTRATIONS
,
COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
…………………………………...135
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont
organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L
’
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les
observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des
réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
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8
COUR DES COMPTES
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en
présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les
conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions
financières :
www.ccomptes.fr
. Ils sont diffusés par
La documentation
Française
.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté
le présent rapport sur « Les collectivités territoriales et la gestion des
déchets ménagers et assimilés ».
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations, collectivités et organismes concernés, et des
réponses qu’ils ont adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, premier président,
MM. Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice,
MM. Durrleman, Lévy, présidents de chambre, M. Bertrand, président de
chambre, rapporteur général, M. Pichon, Mme Cornette, MM. Hernandez,
Hespel, présidents de chambre maintenus en activité, MM. de Mourgues,
Rémond, Gillette, Duret, Monier, Troesch, Cardon, Thérond, Beysson,
Briet,
Mme
Bellon,
M.
Moreau,
Mme
Lévy-Rosenwald,
MM. Duchadeuil, Lebuy, Lefas, Schwerer, Cazala, Lafaure, Frangialli,
Mme Morell, MM. Braunstein, Bernicot, Mme Lamarque, M. Phéline,
Mme Ulmann, MM. Barbé, Bertucci, Gautier (Jean), Vermeulen,
Tournier, Mmes Darragon, Seyvet, M. Vachia, Mme Moati, MM. Cossin,
Diricq, Sabbe, Petel, Mme Malégat-Mély, MM. Valdiguié, Lair,
Mmes Trupin,
Froment-Védrine,
MM.
Ravier,
Doyelle,
Piolé,
Mme Briguet,
MM.
Salsmann,
Guédon,
Mme
Gadriot
Renard,
MM. Martin (Claude), Bourlanges, Urgin, Baccou, Sépulchre, Antoine,
Mmes Bouygard, Vergnet, MM. Hernu, Chouvet, Viola, Mme Démier,
M. Clément, Mme Cordier, MM. Léna, Migus, Rousselot, Laboureix,
Mme Esparre, MM. Geoffroy, Lambert, Mme Dardayrol, MM. de la
Guéronnière, M. Brunner, Duwoye, Aulin, Jamet, conseillers maîtres,
MM. Schott, Klinger, Dubois, Carpentier, Blairon, Marland, conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Etaient également présents :
- M. Bénard, procureur général, qui a présenté ses observations, et
Mme Sanchez, chargée de mission, qui l’assistait ;
- M. Brunner, conseiller maître, président de chambre régionale,
rapporteur, assisté de M. Gout, président de section de chambre régionale
des comptes.
***
M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre
du conseil.
Fait à la Cour, le 6 septembre 2011.
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10
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé
par une formation commune à la Cour des comptes et aux chambres
régionales des comptes présidée par M. Brunner, conseiller maître,
président de chambre régionale des comptes, et composée de MM. Ortiz
et Brana, conseillers référendaires, MM. Gruntz, Delmas, Chauvet et
Gout, présidents de section de chambre régionale des comptes,
M. Tisserand et Mme Courcol, premiers conseillers de chambre régionale
des comptes.
Le rapporteur était M. Berninger, président de section de chambre
régionale des comptes, assisté de M. Cailleau, président de section de
chambre régionale des comptes, de Mme Bonnafoux et MM. Blanquefort,
Bonnelle, Bouttera et Nass, premiers conseillers de chambre régionale des
comptes.
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Introduction
I
-
Pourquoi une nouvelle enquête sur les déchets
ménagers ?
Le service public de gestion des déchets ménagers
1
, parce qu’il
affecte directement la vie quotidienne, fait partie des services que la
population considère comme essentiels. La dépense induite par les seuls
déchets municipaux est évaluée à 8 Md€
2
, soit environ 124 euros annuels
par habitant et 298 euros par ménage. Cette dépense a connu durant la
période 2000-2009 une croissance moyenne annuelle de 6 % alors que les
quantités éliminées, après avoir fortement augmenté au cours des trente
dernières années, commencent depuis peu à se stabiliser.
Au-delà des aspects économiques et financiers, la gestion des
déchets constitue un axe important des politiques environnementales,
compte tenu de son impact sur la qualité de vie et la santé de nos
concitoyens, qui se préoccupent de plus en plus du service rendu et des
nuisances qu’il peut occasionner. Faisant écho à cette forte demande
sociale, le Grenelle de l’environnement de 2007 a formulé des
engagements importants pour l’avenir en matière de prévention, de
recyclage, de quantités de déchets enfouis ou incinérés.
La précédente enquête de la Cour et des chambres régionales des
comptes sur le sujet avait fait l’objet d’un chapitre du rapport public
annuel de la Cour pour 2002
3
. Il y était constaté que, dans un contexte
d’évolution rapide des contraintes liées à la protection de l’environnement
et d’inadaptation du cadre juridique et financier, les collectivités
territoriales rencontraient des difficultés à maîtriser le service public de
gestion des déchets ménagers.
Depuis lors, des évolutions importantes ont été observées dans la
gestion des déchets : la production (ou gisement) s’est stabilisée ; de
1
Appellation figurant désormais dans le code général des collectivités territoriales
(CGCT) en application de l’ordonnance du 17 décembre 2010 transposant la directive
déchets de 2008 ; elle recouvre la collecte et le traitement des déchets.
2
Source : commissariat général au développement durable, service de l’observation et
des statistiques, « L’économie de l’environnement en 2009 », édition 2011.
3
Rapport consultable sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres
régionales et territoriales des comptes, www.ccomptes.fr.
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12
COUR DES COMPTES
nouvelles normes et de nombreux textes sont intervenus aux niveaux
européen (directive de 2008) ou national (notamment à la suite du
Grenelle de l’environnement de 2007) ; l’intercommunalité a encore
progressé ; les plans de gestion des déchets, qui relevaient de la
compétence
des
préfets
jusqu’en
2004,
ont
été
transférés
aux
départements ; de nouvelles techniques de traitement sont apparues,
comme le traitement mécano-biologique ou la méthanisation, tandis que
les coûts continuaient d’augmenter.
Ces nouveaux enjeux et leurs incidences sur le service public ont
conduit la Cour et les chambres régionales des comptes à examiner à
nouveau la gestion des déchets ménagers par les collectivités territoriales.
L’analyse de la Cour et des chambres régionales des comptes a
porté sur la cohérence, l’économie, l’efficience et l’efficacité du service
public de gestion des déchets ménagers et assimilés.
Elle a consisté, après avoir procédé à un état des lieux de la
politique des déchets ménagers en France et à l’analyse de ses
objectifs (
Introduction
) :
-
à vérifier si, en dépit de l’éclatement du pilotage de la politique
de gestion des déchets ménagers et assimilés entre quatre
niveaux d’administration (Etat, départements, intercommu-
nalités et communes), cette politique parvient à conserver une
cohérence d’ensemble et si, en particulier, les collectivités
territoriales se sont approprié les principes et priorités posés par
les législations communautaire et nationale, tout en se dotant
d’instruments efficaces de planification, de pilotage et de suivi
(Chapitre I)
;
-
à analyser les conditions économiques de la mise en oeuvre de
cette politique par les collectivités territoriales, en particulier
pour ce qui est de la connaissance des coûts et de la recherche
des modalités les plus économes (soit en régie directe, soit par
le recours à des marchés publics et/ou par le recours à des
délégations de service public), la maîtrise des coûts étant
également un élément important de l’acceptabilité, par les
citoyens, des efforts qui leur sont demandés
(Chapitre II)
;
-
à
examiner
les
résultats
obtenus
par
les
collectivités
territoriales, tant pour les résultats quantitatifs et qualitatifs du
service public de collecte et de traitement des déchets ménagers
et assimilés que pour les impacts sur la santé, le cadre de vie,
l’environnement et une gestion rationnelle des ressources
naturelles
(Chapitre III)
;
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LA GESTION DES DECHETS MENAGERS EN FRANCE : ETAT DES
LIEUX ET OBJECTIFS
13
-
à analyser les modes de financements, leur adaptation aux
nouveaux enjeux environnementaux et leur caractère plus ou
moins incitatif pour faire adopter aux usagers du service des
comportements en conformité avec les objectifs poursuivis
(Chapitre IV)
.
La méthodologie de l’enquête
L’enquête a été conduite par 20 chambres régionales des comptes qui
ont mobilisé 70 rapporteurs. Une note d’orientation a défini préalablement
cinq axes principaux d’analyse : (
1
) le respect des priorités communautaires
et nationales, (
2
) l’évaluation des plans départementaux d’élimination des
déchets, (
3
) la maîtrise des coûts et des financements ainsi que l’optimisation
des périmètres et de l’organisation du service, (
4
) la cohérence des moyens
locaux vis-à-vis des objectifs annoncés (prévention, réduction, information
du public), (
5
) le suivi des résultats obtenus par les collectivités.
Un guide de contrôle a été élaboré par un comité de pilotage de
9 membres sous forme de 7 fiches thématiques portant respectivement sur :
les
compétences
légales
et
réglementaires,
l’évaluation
des
plans
départementaux et des politiques locales, l’organisation de la collecte et du
traitement, le choix des équipements structurants, la gestion et l’exploitation
des installations, les modes de financement, le coût du service.
Par ailleurs, les magistrats chargés des contrôles ont renseigné un
tableau de seize indicateurs pour chaque organisme de manière à disposer
d’un référentiel de données homogènes pour l’enquête, avec un indicateur de
gisement, trois indicateurs de coûts, quatre indicateurs de recettes et
d’équilibre financier, trois indicateurs d’efficience et cinq indicateurs
d’efficacité.
Près de 150 organismes (dont 18 départements, 26 communautés de
communes, 25 communautés d’agglomération, 61 syndicats mixtes et
intercommunaux et 15 communes) ont été examinés dans le cadre de
l’enquête, soit un ensemble de collectivités qui, sans constituer un échantillon
au sens statistique du terme, regroupait 23,5 millions d’habitants.
Enfin, plusieurs échanges ont eu lieu avec les principaux acteurs
concernés au niveau national : ministère chargé de l’écologie, commissariat
général au développement durable, ADEME, ministère de l’intérieur,
associations d’élus locaux. Ils ont permis de recueillir leurs observations sur
les principaux constats et recommandations formulés dans le présent rapport.
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14
COUR DES COMPTES
II
-
L’état des lieux et les objectifs actuels
A - Les déchets ménagers et assimilés
Les déchets dits « municipaux »
4
se répartissent en plusieurs
groupes comme le montre le tableau ci-après.
DECHETS MUNICIPAUX GERES PAR LES COLLECTIVITES
TERRITORIALES EN FRANCE
DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES
Ordures ménagères
20 MT
DECHETS DE
LA
COLLECTIVITE
14 MT
Déchets
occasionnels
des ménages
11 MT
Collecte
sélective
Collecte
en
mélange
Déchets des
petites
entreprises
collectés en
mélange par le
service public
ou non
5 MT
Déchets des
espaces verts
publics, foires et
marchés, déchets
de voirie, de
l’assainissement
(boues
d’épuration,
graisses), boues de
potabilisation
Encombrants,
déchets verts,
déblais, gravats,
huiles usagées,
déchets liés à
l’usage de
l’automobile,
assainissement
individuel
Déchets
recyclables
secs :
(emballages,
journaux,
magazines)
Déchets
ménagers
spéciaux
Fraction
résiduelle
collectée
en
mélange
Déchets des
artisans, des
petits
commerçants et
des
administrations
MT = millions de tonnes
- Données 2006
- source :
ADEME
, « Les déchets en
chiffres en France », édition 2009
Les déchets ménagers et assimilés ne constituent donc qu’une
partie des déchets dits « municipaux ». Le ministère chargé de l’écologie
évalue la production des déchets des ménages à 29,3 millions de tonnes
en 2008 (soit 457 kg par habitant) contre 26,8 millions de tonnes en 2006
5
(soit 423 kg par habitant). En revanche, la production annuelle des
déchets ménagers et assimilés, hors déchets occasionnels, est en baisse
régulière depuis 2005 (374 kg par habitant en 2009 contre 391 en 2007).
4
Ensemble des déchets collectés par le service public.
5
L’écart entre les chiffres du ministère et ceux de l’ADEME s’explique par une
différence de méthodologie, le ministère appliquant le règlement statistique européen,
l’ADEME sa propre méthodologie.
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LA GESTION DES DECHETS MENAGERS EN FRANCE : ETAT DES
LIEUX ET OBJECTIFS
15
Ces chiffres sont à comparer à ceux des déchets générés par les activités
économiques :
-
agriculture et pêche : 1,31 million de tonnes en 2008 de
déchets non organiques ;
-
BTP : 254 millions de tonnes en 2008 ;
-
entreprises : 90 millions de tonnes ;
-
déchets des collectivités : 14 millions de tonnes ;
-
déchets d’activités de soins : 0,2 million de tonnes.
Ainsi, les déchets de ménages ne représentent que 8 % de
l’ensemble des déchets produits en France.
Par ailleurs, les modes de traitement se sont diversifiés pour
répondre aux nouvelles exigences environnementales.
Une fois collectés, les déchets sont pour l’essentiel traités de trois
façons
:
-
soit par recyclage, qui comprend le compostage ou d’autres
traitements biologiques (usines de méthanisation) et la
valorisation des matières (récupération grâce aux collectes
sélectives des matériaux comme le verre, les papiers et
cartons, les plastiques ou les métaux) ;
-
soit par incinération ;
-
soit par la mise en décharge pour les déchets ultimes qui ne
peuvent
être valorisés et sont enfouis dans des installations de
stockage pour déchets non dangereux (ISDND) ou inertes
(ISDI).
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16
COUR DES COMPTES
Le graphique ci-après présente l’importance relative de chaque
mode de traitement :
Destination des 37.8 millions de tonnes de déchets collectés
par le service public
Incinération avec
valorisation
énergétique
29%
Incinération sans
valorisation
1%
stockage ISDND
31%
Valorisation
matière
20%
Stockage ISDI
4%
Gestion
biologique
13%
Alors que les autres pays européens privilégient l’un ou l’autre de
ces modes de traitement, la France se caractérise par un équilibre entre
l’incinération (30 %) et la mise en décharge (35 %), ceci au détriment du
recyclage (33 %).
Comparée à ses voisins européens, elle se situe à un niveau moyen,
que ce soit en termes de quantité des déchets produits ou de qualité des
modes de traitement (cf. infra chapitre III- I.B).
B - Les acteurs de la gestion des déchets ménagers et
assimilés
La prévention de la production, la collecte et le traitement des
déchets relèvent de la compétence des communes qui peuvent confier à
des
établissements
de
coopération
intercommunale
(syndicats,
communautés
de
communes,
communautés
d’agglomération)
soit
l’ensemble de la compétence, soit le seul traitement, en conservant la
collecte.
L’organisation territoriale des déchets
est en principe mise en
cohérence par des plans départementaux (plan régional en Ile-de-France),
dont l’élaboration et la révision incombent depuis 2004 aux conseils
généraux. Auparavant, cette compétence était exercée par les préfets de
département.
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LA GESTION DES DECHETS MENAGERS EN FRANCE : ETAT DES
LIEUX ET OBJECTIFS
17
Aujourd’hui, les préfets de département participent à l’élaboration
de ces plans, exercent le contrôle de légalité des décisions prises par les
collectivités territoriales et autorisent, au titre de la législation sur les
installations
classées,
la
construction
des
grands
équipements
(incinérateurs, décharges, usines de méthanisation, notamment).
L’Etat n’a donc pas de responsabilité directe dans la mise en oeuvre
du service public, mais il accompagne les actions prioritaires et exerce un
suivi des politiques menées localement. Son rôle est aussi de transposer
les règles édictées au niveau européen dans un but de préservation de
l’environnement et de fixer des objectifs nationaux à la politique des
déchets.
Autres acteurs importants de la politique locale des déchets, les
entreprises privées se voient souvent confier par les collectivités la
collecte et/ou le traitement des déchets via des marchés publics ou des
délégations de service public.
Part des entreprises spécialisées dans les services de gestion
des déchets ménagers et assimilés
Ordures ménagères résiduelles
46 %
Matériaux secs recyclables (métaux,
plastiques, papier, carton)
57 %
Services liés à la
collecte
Verre
77 %
Déchèteries
48 %
Centres d’enfouissement
89 %
Services liés à
l’exploitation
d’équipements
Usines d’incinération d’ordures
ménagères
91 %
Source : ADEME, avril 2008 (% des tonnages collectés ou traités)
L’ADEME est une agence nationale qui, dans les régions, accorde
des aides techniques et financières aux collectivités, ainsi qu’aux acteurs
privés et associatifs. Elle exerce un suivi de la mise en oeuvre des
politiques territoriales par des indicateurs appropriés.
Les éco-organismes (comme Eco-Emballages et Adelphe pour la
filière emballages) sont chargés par les entreprises productrices
d’éliminer leurs produits en fin de vie, en application du principe de
responsabilité élargie des producteurs. Ils interviennent auprès des
collectivités pour le tri des emballages ménagers et de la collecte sélective
des déchets sous forme de soutiens financiers.
Le tableau ci-après présente de façon synthétique l’organisation du
service public des déchets ménagers en France.
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18
COUR DES COMPTES
Source : enquête 2011 de la Cour des comptes et des chambres régionales des
comptes sur la gestion des déchets ménagers et assimilés
Transposition
en droit
français
-Elaboration
des textes sur
les déchets
-Fixation des
objectifs
nationaux
Organisation du service
de gestion des déchets :
- prévention
- collecte
- traitement
- mise en décharge
Elaboration
des plans* de
gestion des
déchets
Recours aux
entreprises privées
du secteur des
déchets
*Opposables
aux
collectivités
Contrôle
de légalité
ADEME
C
ONSEILS
GENERAUX
C
OMMUNES
Transferts de
compétences
Soutien
technique et
financier
Elaboration
de directives
sur les
déchets
E.
P.
C.
I.
E
TAT
-
MINISTERE DE
L
’
ECOLOGIE
-
MINISTERE DE
L
’
INTERIEUR
(DGCL)
P
REFETS
U
NION
EUROPEENNE
L
ES ACTEURS DE LA GESTION DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES
Contrats
Collecte / Tri
ECO
-
ORGANISMES
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LA GESTION DES DECHETS MENAGERS EN FRANCE : ETAT DES
LIEUX ET OBJECTIFS
19
C - Le cadre communautaire et national
Si le cadre général de la politique de gestion des déchets est défini
au niveau européen, c’est à l’Etat de traduire, en termes normatifs, ces
orientations supranationales, ainsi, bien sûr, que les choix nationaux. Pour
leur part, les collectivités territoriales ont à les mettre en oeuvre.
La directive européenne 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative
aux déchets fixe le cadre juridique de leur traitement au sein de l’Union
européenne. Elle impose des obligations en matière de prévention et de
valorisation ainsi que de protection de l’environnement et de la santé. En
particulier, elle détermine de nouveaux objectifs de recyclage pour 2020 :
le poids des déchets ménagers et similaires devrait être recyclé à hauteur
de 50 %, celui des déchets de construction et de démolition à hauteur de
70 %. Elle impose aux États membres d'élaborer des programmes
nationaux de prévention des déchets. Elle établit une hiérarchie à cinq
niveaux entre les différentes options de gestion des déchets, la plus
souhaitable étant la prévention, suivie du réemploi, du recyclage, des
autres formes de valorisation et enfin, en dernier recours, de l'élimination
sans danger. Cette directive a été transposée en droit national par
l’ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 qui modifie plusieurs
articles du code de l’environnement et du code général des collectivités
territoriales (CGCT).
Au plan national, la loi du 13 août 2004 a transféré la compétence
des plans d’élimination des déchets ménagers et assimilés aux
départements ainsi qu’à la région Ile-de-France ; l’ordonnance du 3 juin
2004 a transposé la directive de 2001 rendant obligatoire l’évaluation
environnementale des plans ; la loi du 26 octobre 2005 a transposé la
directive du 26 avril 1999 sur la mise en décharge.
Par ailleurs, plusieurs textes réglementaires sont intervenus
entretemps afin de promouvoir, comme cela existait déjà en matière
d’emballage, de nouvelles filières dites à responsabilité élargie des
producteurs
de
piles,
de
déchets
d’équipements
électriques
et
électroniques, de véhicules hors d’usage, d’huiles usagées, de fluides
frigorigènes, de textiles, entre autres.
En outre, une circulaire du 25 avril 2007 a fixé plusieurs objectifs
aux plans de gestion des déchets ménagers : la réduction des quantités
produites, l’augmentation du recyclage et de la valorisation organique, la
disposition d’exutoires (centres de traitement ou de stockage) suffisants et
la récupération de l’énergie produite par les usines de traitement.
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20
COUR DES COMPTES
Un autre impératif est la limitation des transports de déchets. Il
renvoie à la délicate question de la localisation des installations et aux
réactions dites NIMBY (« Not in my back yard » ; en français : « pas
dans mon arrière-cour »), fréquentes en matière d’usines d’incinération
ou de centres de stockage et qui s’étendent désormais aux centres de tri et
de valorisation organique, voire aux déchèteries.
La concertation qui a présidé aux échanges entre acteurs du secteur
des déchets lors du Grenelle de l’environnement de 2007 a permis de
dégager de nouveaux objectifs qualitatifs et quantitatifs. Ils ont été ensuite
précisés dans les lois des 3 août 2009 et 12 juillet 2010 (dites Grenelle 1
et Grenelle 2) puis déclinés sous l’égide du commissariat général au
développement durable.
La loi du 3 août 2009 vise plusieurs objectifs : réduire la
production d’ordures ménagères et assimilées de 7 % par habitant d’ici
2014 (soit une diminution de 1,5 million de tonnes de 2009 à 2013) ;
renforcer la valorisation « matières » de ces déchets jusqu’à 45 % de leur
tonnage en 2015 ; augmenter le taux de recyclage des emballages
ménagers en le portant à 75 % dès 2012 ; diminuer les quantités de
déchets partant en incinération ou en stockage de 15 % d’ici à 2012.
Le
plan
d’action
déchets
2009-2012
décline
de
manière
opérationnelle les modalités de mise en oeuvre de ces nouvelles
orientations par les différents acteurs : Etat, ADEME, collectivités
territoriales, acteurs économiques et associatifs. Il comprend cinq axes :
réduire la production des déchets, augmenter et faciliter le recyclage,
mieux valoriser les déchets organiques, réformer la planification et traiter
efficacement la part résiduelle des déchets, mieux gérer les déchets du
BTP. Il confie au conseil national des déchets la mission d’assurer le suivi
des mesures engagées.
La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national
pour l’environnement a été votée pour mettre en application une partie
des engagements du Grenelle de l’environnement. Elle décline des
mesures dans six chantiers majeurs dont, entre autres, le traitement des
déchets.
Tous ces objectifs sont ambitieux et rendent absolument nécessaire
le développement à moyen terme de nouvelles filières de valorisation ou
de traitement spécifique.
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Chapitre I
Compétences, organisation territoriale
et acteurs : une nécessaire mise en
cohérence
I
-
Une compétence des communes et de leurs
groupements aux contours incertains
En application de l’article L. 2224-13 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), la compétence de collecte et de
traitement des déchets des ménages est confiée aux communes ou aux
établissements
publics
de
coopération
intercommunale
(EPCI),
éventuellement en liaison avec les départements et les régions. L’article
L. 2224-14 du CGCT dispose que les mêmes collectivités assurent
également la collecte et le traitement des autres déchets qu'elles peuvent,
eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et
traiter sans sujétions techniques particulières.
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22
COUR DES COMPTES
La définition légale du champ des déchets ménagers et assimilés
6
est a priori claire, cependant sa délimitation soulève encore des
difficultés.
A - La distinction avec les autres déchets des
collectivités, notamment ceux de la voirie
L’entretien et le nettoyage de la voirie constituent en principe des
activités distinctes de celles relatives à la gestion des déchets ménagers.
Toutefois, la frontière entre déchets de voirie et déchets ménagers peut se
révéler incertaine dans le cas de déchets abandonnés sur la voie publique
par les particuliers.
Ce type de situation pose problème lorsque la collectivité qui
assure la gestion des déchets ménagers n’est pas la même que celle qui
prend en charge le nettoyage de la voirie.
C’est le cas à Bordeaux (Gironde), où certains déchets ménagers
ne sont pas collectés par le service géré par la communauté urbaine dont
fait partie la ville, soit parce que ces déchets ne sont pas présentés
conformément au règlement de collecte (déchets abandonnés en dehors
des bacs de collecte et/ou en dehors des heures de collecte), soit parce
qu’il s’agit de déchets ménagers encombrants ou bien de déchets verts
issus des jardins des particuliers que la communauté urbaine n’enlève en
porte à porte que contre paiement (ce qui génère des comportements
inciviques consistant à déposer ces déchets de façon anonyme sur la voie
publique).
Ces déchets devraient, selon le CGCT, être pris en charge par la
communauté urbaine mais celle-ci n’a pas souhaité assumer directement
l’organisation du service de nettoyage de la voie publique, tandis que la
ville de Bordeaux accepte d’assurer directement ce service pour des
raisons
de
proximité
des
habitants
et
d’image.
Cependant,
et
contrairement à ce qui est prévu par le règlement intérieur de la
communauté urbaine, aucune convention n’a été passée entre elle et la
ville pour prévoir les modalités d’organisation et de financement du
service de nettoyage et cette situation est source de désaccords entre les
deux collectivités et d’incompréhension des habitants.
6
La désignation « déchets ménagers et assimilés » est celle retenue par l’article
L. 541-21 du code de l’environnement, qui renvoie aux dispositions précitées du
CGCT.
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COMPETENCE, ORGANISATION TERRITORIALE ET ACTEURS : UNE
MISE EN COHERENCE NECESSAIRE
23
Ce n’est qu’à la fin de 2009 qu’un protocole d’accord a été conclu
entre les deux collectivités pour apporter des solutions techniques
transitoires aux principales difficultés rencontrées sur le terrain, sans pour
autant régler toutes les divergences de vues, notamment pour ce qui
concerne l’enlèvement des objets encombrants.
B - La situation des déchets dits « assimilés »
En application de l’article L. 2224-14 du CGCT, les collectivités et
établissements publics compétents prennent également en charge la
collecte et le traitement d’autres déchets, d’origine commerciale ou
artisanale.
Toutefois, les « caractéristiques et quantités produites » ainsi que
les « sujétions techniques particulières » qui permettraient de préciser
quels sont les déchets « assimilés » devant être pris en charge par le
service public ne sont définies ni par la loi ni par le règlement. Elles
relèvent donc de l’appréciation des collectivités, lesquelles peuvent ainsi
déterminer librement les conditions de collecte et de traitement des
déchets dits « assimilés ».
Il peut s’ensuivre plusieurs difficultés juridiques.
Tout d’abord, les collectivités compétentes pour la collecte des
déchets ménagers qui se fonderaient sur ces imprécisions pour refuser
systématiquement de prendre en charge tout déchet « assimilé »,
s’exposeraient à des risques de contentieux émanant de sociétés
commerciales ou artisanales. Tel a par exemple été le cas par le passé en
Alsace
7
, et plus récemment pour la ville de Montpellier (Hérault) qui
avait refusé de mettre des conteneurs à disposition d’une entreprise
commerciale : au cas d’espèce, la cour administrative d’appel
8
a estimé
que la commune était fondée à refuser de prendre en charge les déchets en
cause, eu égard à leur volume qui excédait le seuil hebdomadaire de
1 100 litres.
Il appartient par conséquent aux collectivités de fixer leurs propres
règles de prise en charge de ces déchets, en étant toutefois constamment
attentives aux évolutions de la jurisprudence sur ces points.
Cette liberté laissée aux collectivités peut cependant aboutir à ce
qu’au sein d’un même département, un traitement distinct soit réservé aux
7
Tribunal administratif de Strasbourg, jugement du 8 avril 1997 « M. WOERMER/
Commune de Staffelfelden ».
8
Cour administrative d’appel de Marseille, arrêt du 9 septembre 2005 « SCI Le
Polygone / Commune de Montpellier »..
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24
COUR DES COMPTES
déchets assimilés. Une telle situation a, par exemple, été constatée dans le
département de l’Ille-et-Vilaine où un dixième du gisement des déchets
industriels banals serait pris en charge par des personnes publiques, mais
selon
des
modalités
très
variables.
Entre-temps,
la
commission
consultative du plan départemental de gestion des déchets ménagers et
assimilés a prévu que les installations de traitement seront en mesure
d’accueillir à l’avenir 20 % du gisement des déchets d’activités
économiques.
Par ailleurs, le service rendu peut en fait différer de celui prévu en
principe. Tel est, par exemple, le cas de la communauté de communes du
Villeneuvois (Lot-et-Garonne), qui estime ne pas avoir à collecter les
déchets assimilés puisque les artisans, les commerçants et les
administrations ont la possibilité d'utiliser les services d'une déchèterie
privée ou bien d'utiliser des filières de récupération locales compétentes
pour évacuer ces déchets. Toutefois, la communauté a reconnu qu’en
l’absence de contrôle et de quantification précise, il arrive qu'une partie
de ces déchets non ménagers soit en fait collectée par ses soins, sans
financement spécifique.
A Paris, le gisement total des déchets d’activités économiques était
évalué
en
2004/2005
à
921 000
tonnes.
La
ville
estimait
approximativement à 400 000 tonnes la
«
fourchette haute
»
de la part de
ces déchets collectés en même temps que les ordures ménagères. Mais la
ville n’était pas en mesure d’avancer un chiffrage annuel plus précis, en
l’absence de pesée spécifique de ces déchets collectés auprès des petites
entreprises. Seules 125 000 tonnes faisaient l’objet d’une facturation
spécifique auprès des plus gros producteurs, le reste du tonnage collecté
par la ville émanant des plus petits producteurs qui sont exonérés, en deçà
de 330 litres de production journalière, de la redevance spéciale, mais
soumis à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM).
A l’inverse, certaines collectivités en viennent à contractualiser
pour la gestion de l’ensemble des déchets industriels banals (DIB), alors
qu’elles disposent d’une compétence, non pas générale, mais limitée aux
seuls déchets « assimilés », la collecte et le traitement des autres déchets
industriels, même banals, relevant de la responsabilité directe des
producteurs. Une situation de ce genre a été constatée dans le cas de la
communauté d’agglomération de Saumur Loire Développement (Maine-
et-Loire) et de sa société d’économie mixte (SEMAE), délégataire de
service public pour la collecte des déchets.
Les modalités de collecte de certains déchets dits assimilés peuvent
également susciter des difficultés pour leur valorisation ultérieure. Ainsi,
la ville de Paris collecte deux fois par semaine les déchets de la régie
autonome des transports parisiens (RATP). Celle-ci incite ses usagers à
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COMPETENCE, ORGANISATION TERRITORIALE ET ACTEURS : UNE
MISE EN COHERENCE NECESSAIRE
25
trier leurs déchets et souhaiterait que la ville organise une collecte
journalière spécifique pour les déchets recyclables, estimant qu’il ne
s’agit pas de déchets d’entreprise. Cependant, la ville n’est pas en mesure
d’y procéder en raison des sujétions techniques particulières que cela
impliquerait et qui excèdent largement celles afférentes à la collecte des
déchets ménagers. Dès lors que la RATP se trouve dans l’impossibilité de
se doter de points de stockage pour ces déchets recyclables triés par les
usagers, ils sont déversés quotidiennement dans les bennes à ordures
résiduelles, ce qui réduit à néant les efforts de tri des voyageurs.
C - Les nouvelles responsabilités des communes et de
leurs groupements en matière de prévention.
La prévention de la production des déchets ne figure que depuis
peu de manière explicite dans les compétences des communes ou de leurs
groupements.
L’article L. 541-15-1 du code de l’environnement dispose que les
collectivités territoriales responsables de la gestion des déchets ménagers
et assimilés doivent définir, au plus tard le 1
er
janvier 2012, un
programme local de prévention pour ces déchets indiquant les objectifs de
réduction des quantités de déchets et les mesures mises en place pour les
atteindre.
Par ailleurs, les plans départementaux d’élimination des déchets
ménagers et assimilés doivent désormais recenser ces programmes locaux
de prévention des déchets ménagers et assimilés et fixer des objectifs de
prévention quantitative et qualitative à la source des déchets.
Or, force est de constater qu’une mise en oeuvre efficace de cette
nouvelle responsabilité risque de rencontrer de nombreux obstacles.
En effet, les collectivités n’ont de prise directe ni sur les actions et
les choix techniques des producteurs et des distributeurs (prise en compte
de l’ensemble du cycle de vie dans la conception et le conditionnement de
leurs produits) ni sur les comportements d’achat des ménages, en
l’absence de redevances réellement incitatives fondées sur le principe du
pollueur-payeur.
En
pratique,
les
collectivités
territoriales
se
contentent
généralement de développer des actions visant à inciter les ménages soit à
refuser les publicités papiers (campagnes "stop pub" sur les boîtes aux
lettres) soit
à éviter de confier aux outils de collecte publics certaines
catégories de déchets qu’ils peuvent, le cas échéant, recycler eux-mêmes.
Dans ce dernier cas, le champ des déchets concernés ne semble guère
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COUR DES COMPTES
pouvoir aller au-delà du compostage des déchets fermentescibles, très
difficile en zones urbaines d’habitat collectif.
II
-
La mise en oeuvre perfectible des transferts de
compétence au niveau intercommunal
En application de l’article L. 2224-13 du CGCT, la compétence de
gestion des déchets ménagers et assimilés est confiée aux communes, qui
peuvent
transférer
à
un
établissement
public
de
coopération
intercommunale (EPCI) ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la
compétence, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement,
la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de
transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent. Depuis 2004, il est
également précisé que les opérations de transport, de tri ou de stockage
qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être
intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions. Dans le cas des
communautés urbaines, le transfert à leur profit de la compétence de
gestion et de valorisation des déchets ménagers et assimilés est une
obligation légale résultant de l’article L. 5215-20 du CGCT.
L’article L. 2224-13 dispose aussi qu’à la demande des communes
et des établissements publics de coopération intercommunale qui le
souhaitent, le département peut se voir confier la responsabilité du
traitement, de la mise en décharge des déchets ultimes et des opérations
de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent (cas de la Mayenne).
Selon des données produites par le ministère chargé de l’écologie,
95 % de la population française vit dans une commune ayant transféré
tout ou partie de sa compétence déchets (traitement et éventuellement
collecte) à une structure intercommunale et 86 % de la population
appartient à un EPCI ayant une compétence collecte (ordures ménagères
résiduelles et collecte sélective). Confirmant cet effet massif de
substitution des groupements à fiscalité propre aux communes dans le
domaine de la gestion des déchets ménagers et assimilés, le ministère de
l’intérieur estime qu’en 2009, les groupements percevaient plus de 75 %
du produit total de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM),
tandis que les communes n’en percevaient qu’un peu moins de 20 %,
alors que ces pourcentages étaient quasiment inverses en 2001
(respectivement 30 % pour les groupements et 66 % pour les communes).
Par ailleurs, la grande variété des déchets collectés ainsi que
l’obligation, établie par l’article L. 541-1 du code de l’environnement, de
donner la priorité à leur valorisation aboutissent à ce que les opérations de
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COMPETENCE, ORGANISATION TERRITORIALE ET ACTEURS : UNE
MISE EN COHERENCE NECESSAIRE
27
collecte,
de
transport
et
de
traitement
des
déchets
se
sont
considérablement compliquées depuis plusieurs années, avec notamment
l’apparition de multiples filières de recyclage. Les tableaux synoptiques
des flux de déchets que l’on trouve fréquemment dans les rapports
annuels sur le prix et la qualité du service
9
ou dans les plans
départementaux d’élimination des déchets ménagers et assimilés reflètent
amplement cette complexité croissante. Celle-ci rend souvent nécessaires
la définition d’objectifs et la mise en oeuvre de modes d’organisation très
différents selon les catégories de déchets, avec pour corollaire une
multiplication des intervenants.
Pour toutes ces raisons, les modalités de transfert éventuel d’une
partie ou de la totalité de la compétence communale de gestion des
déchets ménagers et assimilés à l’échelon intercommunal, voire
départemental, peuvent varier fortement d’une situation à l’autre, même
si, d’une manière générale, par souci d’optimisation des installations les
plus importantes, la compétence en matière de traitement est souvent
confiée à un organisme regroupant plusieurs collectivités en charge de la
collecte.
A - La persistance d’irrégularités dans le cadre des
transferts de compétences
Le rapport de la Cour de 2005 sur « l’intercommunalité en
France » avait déjà relevé de nombreux cas d’incohérences, voire
d’irrégularités, en matière de transferts de compétence dans le domaine
des déchets. Ces difficultés subsistent.
Le maintien de transferts de compétence dits « en étoile » ou
« dispersés », en principe proscrits depuis 1999.
Depuis la clarification législative apportée sur ce point en 1999
10
,
une commune ne peut plus transférer à deux groupements différents la
collecte, d’une part, et le traitement, d’autre part. Seul le transfert « en
cascade » est autorisé : si une commune transfère à un EPCI l’ensemble
de la compétence « gestion et valorisation » (y compris la collecte), cet
EPCI peut lui-même en transférer la composante « traitement » à un
syndicat mixte.
9
Etablis par les collectivités compétentes en application de l’article L. 2224-5 du
CGCT et du décret n° 2000-404 du 11 mai 2000.
10
La circulaire du ministère de l’intérieur NOR INT B 01 00197 C du 5 juillet 1999
commente la nouvelle version de l’article L. 2224-13 du CGCT.
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28
COUR DES COMPTES
Or, des situations irrégulières de transfert « en étoile » ont encore
été constatées pour des communes dont la compétence en matière de
déchets n’a pas été entièrement transférée ou dont les compétences
relatives à la collecte et au traitement sont restées dissociées : il en est
ainsi de communes membres du syndicat intercommunal à vocation
multiple de la station des Sept Laux (Isère), du syndicat mixte de la
région d’Auray-Belz-Quiberon (Morbihan) ou de la zone centrale du
département des Côtes d’Armor, situation qui devrait être régularisée
dans le cadre du nouveau schéma de coopération intercommunale de ce
département.
Les imperfections juridiques en matière de transfert de la
compétence de collecte.
La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 a modifié l’article L. 2224-13
du CGCT pour scinder la compétence d’élimination des déchets en deux
blocs distincts (la collecte, d’une part, le traitement, d’autre part) et a
précisé les modalités de transfert éventuel de ces compétences. Dans ce
cadre, la compétence en matière de collecte ne devrait plus être
fractionnée lors d’un transfert.
Des démembrements de la compétence de collecte dans le cadre de
transferts
ont
pourtant
été
observés
dans
plusieurs
organismes,
notamment la communauté d’agglomération de Saumur (Maine-et-Loire)
et le syndicat à vocation multiple de l’agglomération mulhousienne
(Haut-Rhin).
En Haute-Saône, la compétence de collecte du syndicat mixte à
vocation unique pour le transfert, la valorisation et l’élimination des
ordures ménagères a été scindée de la manière suivante : les points
d’apports volontaires sont gérés par le syndicat (il dispose de la
compétence statutaire de transfert et de traitement), alors que ses
membres restent compétents pour la collecte en porte à porte. Cette
situation apparaît juridiquement fragile. Certes, le Conseil d’Etat avait
admis en 2003 pour les déchèteries qu’il convenait de laisser aux
collectivités une certaine liberté d’organisation en la matière, les
opérations de transport, de tri ou de stockage qui se situent à la jonction
de la collecte et du traitement pouvant être intégrées à l’une ou l’autre de
ces deux missions
11
. Mais cette décision ne concernait pas les points
d’apport volontaires.
11
Conseil d’Etat, arrêt du 12 mai 2003 « Association DEDICCAS / Préfets de la
Seine-et-Marne et de l’Essonne ».
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29
Cet assouplissement jurisprudentiel a été repris dans l’article
L. 2224-13 du CGCT, lors de sa modification en 2004
12
. Toutefois, la
question de la répartition des compétences de gestion des déchèteries
continue à susciter des difficultés dans le cas des syndicats « à la carte »,
dont certains ont mis en oeuvre trois « cartes », dont l’une spécifique aux
déchèteries, plutôt que d’inclure cette activité dans l’une des deux autres
« cartes » (collecte ou traitement).
Ainsi, en Savoie, le syndicat intercommunal mixte de gestion des
déchets du secteur d’Albertville (SIMIGEDA) disposait avant 2006 de la
compétence
obligatoire
« traitement »,
et
de
deux
compétences
optionnelles différentes : « déchèterie » et « collecte résiduelle ». Le
syndicat avait alors créé lui-même cinq déchèteries tandis que deux autres
relevaient de ses membres. A la demande de la sous-préfecture
d'Albertville, il a, en 2005, appliqué de manière uniforme sur son
territoire l’interprétation de l’article L. 2224-13 du CGCT présentée ci-
dessus. Traduit sous la forme d’une distinction entre « haut de quai » et
« bas de quai », ce souci d’un traitement uniforme de la compétence
déchèterie a conduit deux de ses membres à engager des contentieux.
Inversement, dans le département voisin de Haute-Savoie, le
syndicat mixte du Lac d’Annecy a pu conserver dans ses statuts la
possibilité d’exercer, sur demande d’un ou plusieurs EPCI membres, et
donc de manière optionnelle et non uniforme, la construction et la gestion
de déchèteries. Une situation similaire a été observée dans le cas d’un
syndicat à la carte breton.
Ces exemples illustrent les difficultés rencontrées par les syndicats
à la carte dans la mise en oeuvre de l’assouplissement opéré en 2004.
Des organismes de regroupement n’ont pas pris pleinement
l’intégralité de leur compétence statutaire en matière de traitement.
Ainsi, le syndicat départemental de traitement, de transport et de
valorisation des ordures ménagères et déchets assimilés des Pyrénées-
Orientales ne prend pas en charge certains déchets encore gérés par les
collectivités chargées de la collecte, lesquelles se sont pourtant dessaisies
de la compétence de traitement.
De même, la communauté d’agglomération de Saumur Loire
Développement (Maine-et-Loire) a transféré sa compétence en matière de
traitement mais a conservé la gestion d’un centre de transfert nécessaire à
cette activité de traitement, ainsi que le traitement des déchets verts et
leur valorisation agricole.
12
Par la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.
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30
COUR DES COMPTES
La situation du syndicat mixte de valorisation et de traitement des
déchets ménagers et assimilés (SMIVAL) créé en 2003 en Lot-et-
Garonne et qui a pour objet le traitement des déchets ménagers et
assimilés dans tout le département est singulière : du fait de contentieux
successifs relatifs aux plans départementaux d’élimination des déchets
ménagers et assimilés, et dans l’attente d’une localisation précise des
nouvelles installations nécessaires, le traitement des déchets a continué
jusqu’en 2011 à être assuré par les membres du syndicat, qui lui avaient
pourtant transféré cette compétence.
Des ambiguïtés sur les conséquences fiscales du transfert de la
compétence traitement.
En Haute-Saône, le syndicat mixte à vocation unique pour le
transfert,
l’élimination,
la
valorisation
des
déchets
ménagers
(SYTEVOM) est assujetti à la TVA pour les opérations de traitement. Il
lui a été indiqué qu’il n’agissait pas comme prestataire de service pour ses
membres, mais pour son propre compte car la compétence « traitement »
lui a été transférée. Les services fiscaux ont une analyse divergente, ce
qui laisse pendante la question de l’assujettissement à la TVA dans une
telle situation qui concerne sans doute de nombreux syndicats mixtes.
Deux
situations
dans
lesquelles
les
transferts
des
biens
immobiliers nécessaires à l’exercice des compétences transférées
n’avaient pas été réalisés.
Selon l’article L. 1321-1 du CGCT, le transfert d'une compétence
entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité
bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce
transfert, pour l'exercice de cette compétence. Or, tel n’est toujours pas le
cas pour le syndicat mixte intercommunal de collecte et de valorisation
des déchets ménagers de la région d’Epinal (Vosges) pour l’ensemble des
équipements affectés à ses missions (l’usine d’incinération et la plate-
forme de compostage). Le SIVOM de l’agglomération mulhousienne
(Haut-Rhin) est également dans une situation non satisfaisante à cet égard
pour ce qui concerne le transfert de certaines déchèteries.
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31
B - Des transferts de compétences pas toujours
optimaux
La collecte s’effectue parfois sur des périmètres trop réduits.
Ainsi, le syndicat mixte du Bergeracois (Dordogne) pour la gestion
des déchets
13
a pour compétence obligatoire le traitement des déchets et
pour compétence optionnelle la mise en oeuvre des réseaux de collecte.
Or, cette compétence facultative n’a été mise en oeuvre par le syndicat
pour aucun de ses membres alors même que, pour certains d’entre eux, en
particulier pour une quarantaine de communes isolées, l’hypothèse d’un
regroupement de l’organisation de la collecte par secteurs géographiques
pertinents permettrait sans doute de réaliser des économies d’échelle,
pour un niveau de service équivalent.
D’autres facteurs nuisent à l’optimisation de la collecte.
La compétence de gestion des déchets ménagers et assimilés de la
communauté d’agglomération de Bastia (Haute-Corse) a fait l’objet d’une
réorganisation en 2007. Avant cette date, la communauté se chargeait du
stockage, du transport et de l’enfouissement des ordures ménagères ; les
communes assuraient la collecte, ainsi que la collecte sélective des verres
et encombrants. En 2007, la création du syndicat mixte pour la
valorisation des déchets et assimilés de Corse a amené la communauté
d’agglomération à lui transférer ses compétences. Un transfert simultané
de la collecte à la communauté aurait permis de rationaliser et de
mutualiser les moyens mis en oeuvre au niveau communautaire. Ce
transfert, certes décidé en 2009, a dû être reporté à la suite d’un
mouvement social des personnels du service communal de Bastia.
Les mêmes errements ont été constatés pour la ville de Dole (Jura)
qui a transféré sa compétence d’élimination des déchets ménagers et
assimilés à un syndicat de traitement, mais en continuant, jusqu’en 2010,
à assurer elle-même la collecte sur son territoire, ce qui ne favorisait pas
la mutualisation et la rationalisation de la gestion du service.
Parfois, l’organisation intercommunale mise en place atteint une
grande complexité et peut se révéler peu efficiente.
Ces situations, qui résultent d’évolutions inabouties, laissent donc
subsister plusieurs niveaux de gestion, ce qui peut être préjudiciable.
13
Cette situation est vraisemblablement loin d’être la seule selon les analyses de
l’ADEME.
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32
COUR DES COMPTES
Une situation de ce genre a été observée dans le cas de la
commune de Châtillon (Hauts-de-Seine). Jusqu’à fin 2004, la commune
confiait le traitement à un syndicat intercommunal, qui déléguait à un
autre syndicat intercommunal la responsabilité du traitement et de la
valorisation des déchets. Depuis la création de la communauté de
communes Châtillon-Montrouge en 2005, celle-ci s’est substituée à la
commune pour le traitement de déchets ménagers et assimilés. De ce fait,
la gestion des déchets implique désormais quatre échelons de
responsabilité : la commune pour la collecte, la communauté de
communes et les deux syndicats précités pour le traitement.
La situation du SMIVAL en Lot-et-Garonne est similaire. Ce
syndicat a pour objet le traitement des déchets ménagers et assimilés dans
tout le département. Comme la plupart de ses membres disposent de
l’ensemble de la compétence de gestion des déchets, la création du
syndicat départemental leur laissait la gestion de la collecte. Toutefois
deux syndicats, dont le syndicat mixte de transport et de traitement des
déchets du Villeneuvois (SMAV), n’ont reçu transfert de leurs propres
membres que de la compétence de traitement des déchets ménagers et
assimilés.
Dès
lors,
ces
deux
syndicats,
membres
du
syndicat
départemental, auraient dû disparaître lors de la création de ce dernier.
Mais cela n’a pas été possible dans le contexte conflictuel de la gestion
des déchets dans ce département.
Le choix de l’organisation intercommunale a eu clairement un
impact financier défavorable pour une collectivité.
Avant 2007, les statuts de la communauté d’agglomération de
Bastia (Haute-Corse) ne précisaient pas la frontière entre le tri et le
traitement. En réalité, le tri avait été assimilé à la collecte, mais ce choix
avait pénalisé financièrement la communauté d’agglomération qui n’avait
pu bénéficier de la TVA à taux réduit sur l’enfouissement, ce taux n’étant
applicable qu’aux collectivités effectuant elles-mêmes le tri sélectif. Il a
toutefois été remédié à cette situation : un syndicat mixte, créé en 2007, a
en effet récupéré l’ensemble de la compétence tri et traitement, ce qui lui
permet depuis de bénéficier du taux de TVA réduit.
III
-
Une planification départementale ou
régionale souvent peu opérationnelle
La mise en cohérence territoriale de la gestion des déchets repose
pour l’essentiel sur une planification départementale. Si la couverture du
territoire par les plans départementaux d’élimination des déchets
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33
ménagers et assimilés (PDEDMA)
14
est globalement satisfaisante, leur
contenu ne répond pas à l’ensemble des besoins et ils restent peu
opérationnels, mal suivis et insuffisamment évalués.
A - L’état actuel de la couverture du territoire national
par les plans départementaux
Les grands principes et les lignes directrices de la politique de
gestion des déchets ménagers et assimilés sont définis par des directives
communautaires ainsi que par diverses dispositions législatives et
réglementaires dont la plupart figurent dans le code de l’environnement
15
.
A l’interface entre, d’une part, les priorités communautaires et nationales
et, d’autre part, les actions concrètes menées par les communes et leurs
établissements
publics
de
coopération,
les plans
départementaux
constituent des outils essentiels pour assurer la cohérence d’ensemble de
la politique de gestion des déchets ménagers et assimilés. En Ile-de-
France, la planification doit être faite au niveau régional, ce qui est
logique eu égard à la situation géographique et urbaine particulière de
cette région.
Avant le 1
er
juillet 2005, ces plans étaient élaborés à l'initiative et
sous la responsabilité de l'Etat, cette compétence pouvant toutefois être
transférée, à leur demande, aux conseils généraux. Depuis, ils sont
élaborés à l'initiative et sous la responsabilité du président du conseil
général (ou, dans la région d'Ile-de-France, du président du conseil
régional). Les collectivités territoriales ou leurs groupements exerçant les
compétences de collecte ou de traitement des déchets et, dans la région
d'Ile-de-France, les départements, sont associés à son élaboration.
Selon les données du ministère de l’intérieur et de l’ADEME, au
courant de l’année 2010, la quasi-totalité du territoire français était
couverte par des plans départementaux en vigueur et plus du tiers d’entre
eux étaient en cours de révision. Toutefois, quatre départements n’en
étaient alors pas dotés, leurs plans ayant été annulés par les juridictions
administratives et pas encore renouvelés : les Alpes de Haute-Provence,
les Bouches-du-Rhône, le Maine-et-Loire et la Haute- Savoie.
14
Devenus plans de prévention et de gestion des déchets non dangereux (PPGDND)
depuis l’ordonnance du 17 décembre 2010 ;
plan régional dans le cas de l’Ile-de-
France.
15
Article 28 de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 ; articles L. 541-14 et
15 du code de l’environnement, modifiés par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 et
précisés par les articles R. 541-13 à 27 du même code.
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34
COUR DES COMPTES
Au cours des dix dernières années, une vingtaine de plans
départementaux ont été annulés. Il ressort de l’analyse de ces jugements
que l’un des motifs récurrents d’annulation est l’absence de précisions sur
la localisation des installations de traitement de déchets à créer, en
particulier des centres de stockage de déchets ultimes (CSDU). Or, cette
absence n’était vraisemblablement pas fortuite dans certains des plans
contestés et reflétait sans doute la difficulté qu’il y a à faire accepter de
telles installations par les citoyens et leurs associations de défense.
Dans deux départements, les Bouches-du-Rhône et le Lot-et-
Garonne, il y a eu deux annulations successives (respectivement en 2003
puis 2007 et en 2000 puis 2006), avec dans le second cas un nouveau
recours en annulation du plan de 2009 qui n’est pas encore jugé. Le plan
départemental des Bouches-du-Rhône, adopté en janvier 2006, avait opté
pour le traitement exclusivement biologique des déchets ménagers du
département et prévoyait en conséquence l’implantation de quatre unités
de tri, méthanisation et compostage. Ce plan a été annulé par le tribunal
administratif au motif que le document édictait des prescriptions visant à
interdire un procédé particulier d’élimination alors que le préfet des
Bouches-du-Rhône avait autorisé, quelques jours avant l’approbation du
plan, l’exploitation d’une usine d’incinération située à Fos-sur-Mer pour
le traitement des déchets de la communauté urbaine de Marseille.
Un
plan départemental doit donc tenir compte des projets en cours et ne peut
interdire tel ou tel mode de traitement.
B - La prise en compte des objectifs communautaires et
nationaux et leur déclinaison locale
L’article L. 541-14 du code de l’environnement impose le respect
de la hiérarchie des priorités établie par l’article L. 541-1 du même code
et détaille le contenu obligatoire des plans départementaux : après avoir
dressé un inventaire précis des déchets à éliminer ainsi que des
installations existantes ou dont la création est d’ores et déjà décidée
16
, ces
plans doivent notamment fixer des objectifs de prévention quantitative et
qualitative à la source des déchets ainsi que des objectifs de collecte
sélective et de valorisation de la matière.
Ces dispositions législatives sont précisées par l’article R. 541-14
du code de l’environnement, qui dispose notamment que les plans
prévoient obligatoirement : la fixation, pour les diverses catégories de
déchets, des proportions qui doivent être soit valorisées, soit incinérées ou
16
Sous réserve que ces projets contribuent aux objectifs définis à l'article 46 de la loi
n° 2009-967 du 3 août 2009.
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35
détruites sans valorisation, soit stockées ; l'énumération des solutions
retenues pour l'élimination de déchets d'emballages et le respect des
objectifs nationaux en ce domaine, c’est-à-dire la valorisation ou
l'incinération avec valorisation énergétique de 60 % au minimum en poids
des déchets d'emballages, dont 55 % au minimum de recyclage ; le
recyclage de 60 % en poids pour le verre, le papier et le carton, de 50 %
pour les métaux, de 22,5 % pour les plastiques et de 15 % pour le bois.
Il convient toutefois de rappeler que l’obligation formelle
d’intégrer dans ces plans départementaux les divers objectifs nationaux ne
s’est faite que de manière progressive
17
.
Jusqu’à ces évolutions législatives récentes, la prise en compte de
certains objectifs nationaux par les plans départementaux reposait donc
surtout sur des initiatives locales encouragées et soutenues par les divers
services déconcentrés de l’Etat.
Pour autant, les chambres régionales des comptes n’ont pas relevé
de plans départementaux qui auraient été manifestement en décalage, lors
de leur élaboration, par rapport aux objectifs nationaux. Dans le cas de
l’Isère, il a même été observé que le conseil général avait anticipé les
évolutions législatives puisque le plan arrêté en juillet 2008 intégrait déjà
certains objectifs de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009.
Toutefois, à l’inverse, dans plusieurs cas, les objectifs des plans
départementaux en vigueur n’étaient plus conformes aux nouveaux
objectifs nationaux, fixés après l’adoption de ces plans. Ainsi, dans le
département de la Meuse, les objectifs du plan adopté en décembre 2003
n’étaient plus conformes aux dispositions ultérieures du décret n° 2005-
1472 précité ; mais, au cas d’espèce, les prévisions en termes de
valorisation des déchets du plan avaient été largement dépassées et les
résultats réels se rapprochaient des objectifs fixés par ce décret ; le plan
est aujourd’hui en cours de révision. De même, les plans de la zone
Drôme/Ardèche ou du Lot-et-Garonne devront vraisemblablement faire
l’objet d’une révision pour se conformer à divers objectifs nationaux ou
communautaires.
Ces exemples sont sans doute loin d’être isolés. Dès lors, et dans la
mesure où les objectifs communautaires et nationaux devraient désormais
être stabilisés pour quelques années
18
, un diagnostic d’ensemble apparaît
17
Cf. l’article L. 541-14 du code de l’environnement modifié par la loi n° 2010-788
précitée faisant référence aux divers objectifs nationaux, portant notamment sur le
stockage et l’incinération ainsi que l’article R.514-14 fixant des objectifs accrus de
valorisation et de recyclage.
18
Notamment après l’adoption de la directive n° 2008/98/CE du Parlement européen
et du Conseil du 19 novembre 2008 et sa transposition en droit interne.
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COUR DES COMPTES
nécessaire pour s’assurer de la conformité à ces objectifs des plans
départementaux existants. Une révision systématique de l’ensemble de
ces plans est d’ailleurs prévue au V de l’article 194 de la loi n° 2010-788
précitée, selon lequel les plans établis à la date du 1
er
juillet 2008 devront
être révisés dans un délai de deux ans (si leur date d'adoption ou de
révision est antérieure au 1
er
juillet 2005) ou de trois ans (si leur date
d'adoption ou de révision est postérieure au 1
er
juillet 2005).
Les plans départementaux déclinent-ils les priorités et objectifs
au niveau local d’une manière véritablement opérationnelle pour
l’ensemble des acteurs concernés ?
Sur ce point, les dispositions législatives et règlementaires
apparaissent peu explicites : elles prévoient simplement que les objectifs
départementaux sont élaborés et fixés après une procédure faisant
intervenir à différents stades les collectivités ou groupements concernés
(qui sont représentés au sein de la commission consultative établie par
l’article L. 541-14 du code de l’environnement avant d’être consultés sur
le projet de plan en application du même article).
Trois exemples de plans départementaux fixant des objectifs
chiffrés clairs à chacune des collectivités de niveau infra-départemental
chargée de la collecte et/ou du traitement des déchets ménagers et
assimilés ont été relevés. Ainsi, en Loire Atlantique, le plan
départemental approuvé en juin 2009 inclut des « feuilles de route » pour
les vingt-quatre EPCI concernés. De même, le SMICTOM d’Alsace
centrale (Bas-Rhin) s’est vu assigner par le plan du Bas-Rhin cinq
objectifs quantifiables et directement applicables pour la collecte et la
valorisation. En Lot-et-Garonne, le nouveau plan adopté en mars 2009
comporte une annexe qui précise les objectifs quantitatifs à horizon 2011
et 2016 pour chaque collectivité en charge de la collecte.
Même si la déclinaison des priorités au niveau infra-départemental
ne saurait suffire en tant que telle à garantir l’atteinte des buts fixés par un
plan
départemental,
elle
n’en
apparaît
pas
moins
utile,
voire
indispensable, pour permettre à chaque collectivité ou groupement chargé
de la gestion des déchets ménagers et assimilés de disposer d’objectifs
clairs, quantifiables et vérifiables afin de contribuer efficacement, à son
niveau, à la réussite de la planification. Sans pour autant signifier une
mise sous tutelle départementale, un plan plus volontariste pour les
collectivités permettrait de responsabiliser l’ensemble des acteurs
concernés et d’éviter l’apparition de comportements de « passagers
clandestins » de la part de certaines collectivités tentées de se reposer sur
les efforts des autres.
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37
C - Le contenu des plans départementaux en matière
d’organisation territoriale et de coordination entre les
acteurs locaux concernés
Jusqu’à l’intervention récente du décret n° 2011-828 du 11 juillet
2011, le code de l’environnement, notamment ses articles L. 541-14 et R.
541-13 et 14, ne comportait pas de mentions précises relatives à
l’organisation territoriale dans le cadre des plans départementaux. Il
disposait simplement que les plans avaient pour objet de coordonner
l'ensemble des actions à mener tant par les pouvoirs publics que par des
organismes privés en vue d'assurer la réalisation des objectifs définis. Le
plan peut aussi tenir compte, en concertation avec les départements
limitrophes, des besoins et des capacités des zones voisines hors de son
périmètre
d'application
et
des
propositions
de
coopération
intercommunale afin de prendre en compte les bassins de vie.
La question est de savoir si les plans départementaux ont permis
une meilleure organisation territoriale ainsi qu’une coordination locale
accrue des actions des acteurs, que ce soit pour la rationalisation des
circuits de collecte ou pour la mise en cohérence entre les modalités de
collecte et la gestion du tri et du traitement.
De fait, élaborés en concertation avec les acteurs existants, les
plans remettent rarement en cause l’organisation infra-départementale,
qui est souvent le fruit d’une longue histoire au cours de laquelle les
collectivités concernées se sont saisies progressivement de cette
compétence, avec des contraintes spécifiques.
Par exemple, dans le Morbihan, en dépit d’une organisation
territoriale pourtant défaillante, le scénario retenu pour le plan
départemental a conforté la situation existante et n’a cherché à
promouvoir
ni
la
simplification
de
l’intercommunalité
par
le
regroupement de certains des vingt-trois EPCI chargés de la collecte et/ou
du traitement des déchets ni la mutualisation des équipements de
traitement existants ou à mettre en place. Le conseil général a justifié ce
choix d’une approche qualifiée de « pragmatique » par le fait que les
regroupements de communes préconisés dans le plan décennal précédent
n’avaient en réalité pas été mis en oeuvre.
Toutefois, certains plans comportent une approche par secteurs
géographiques censée être plus rationnelle, même si leur efficacité
demeure perfectible à ce jour.
Dans le Haut-Rhin, le plan départemental approuvé en mars 2003
privilégie un principe de sectorisation, chacun des cinq secteurs
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COUR DES COMPTES
regroupant les EPCI en charge de la collecte et/ou du traitement. Les
périmètres de ces secteurs ont une vocation technique visant notamment à
adapter le dimensionnement des unités de traitement aux flux de déchets
produits localement. Mais cette approche ne s’est avérée satisfaisante que
dans quatre des secteurs caractérisés chacun par la présence d’une
collectivité importante.
En Corse, le plan interdépartemental d’élimination des déchets
ménagers approuvé en décembre 2002 présente également les données
chiffrées selon un découpage territorial en neuf bassins. Le découpage
retenu correspond à une approche économique et technique visant à
optimiser la collecte et le transfert des déchets, chaque bassin étant
organisé autour d’un centre de regroupement des circuits de collecte avec
une station de transit des déchets de collecte résiduelle, une déchèterie
principale et un centre d’enfouissement technique de classe 3. La logique
inhérente à ce plan est la réalisation sur l’île d’une seule unité de
traitement de valorisation thermique, vers laquelle convergeraient les
déchets
des
différents
bassins,
les
transports
étant
effectués
prioritairement par la voie ferrée.
Toutefois, cette organisation n’a pas encore pu être mise en oeuvre
à ce jour et la création d’un syndicat mixte n’a pas permis de débloquer
une situation restée conflictuelle. C’est pourquoi la collectivité territoriale
de Corse a engagé un processus de révision, d’ici 2012, du plan
interdépartemental, en se prononçant pour l’abandon de l’incinération.
En Guyane, le plan départemental arrêté en novembre 2009
préconise une sectorisation de la ville de Kourou avec la communauté de
communes du Centre Littoral (CCCL), ce qui permettrait la mise en place
d’une intercommunalité représentant près des trois-quarts de la
population guyanaise, le plan prévoyant pour ce secteur la construction et
l’exploitation d’un seul centre de stockage de déchets ultimes (CSDU).
Le transfert de compétence a effectivement eu lieu au 1
er
janvier 2011.
Il ressort de ces exemples que l’élaboration ou la révision du plan
de prévention et de gestion des déchets non dangereux (PPGDND)
devrait systématiquement s’intégrer dans une réflexion d’ensemble visant
à évaluer la pertinence des schémas d’organisation territoriale existants,
et de proposer, en tant que de besoin, les réorganisations jugées
nécessaires, qui pourraient alors être reprises dans les schémas
départementaux de coopération intercommunale prévus par l’article
L.5210-1-1 du CGCT créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010.
Le décret n° 2011-828 du 11 juillet 2011 intègre désormais cette
préoccupation d’un diagnostic de l’organisation territoriale en matière de
déchets et les schémas départementaux devraient être à l’avenir
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compatibles avec les réorganisations de la gestion des déchets inscrites
dans les plans de prévention et de gestion des déchets non dangereux
(PPGDND).
D - Les plans départementaux face aux carences des
installations de traitement et de stockage
Le code de l’environnement, notamment ses articles L. 541-14 et
R. 541-13 et 14, détaille le contenu obligatoire des plan départementaux
pour ce qui est des installations de traitement et de stockage. Ils doivent
notamment prévoir, en cas de pénurie de capacités de traitement à
l’intérieur du département, les conditions dans lesquelles des solutions
d'incinération ou de stockage peuvent être recherchées « à titre
exceptionnel » hors du département.
A cet égard, les modalités de mise en oeuvre du principe de
proximité (confirmé par l’article 16 de la directive n° 2008/98/CE du
19 novembre 2008
19
) ont été précisées par l’article 46 de la loi n° 2009-
967 du 3 août 2009 : les nouveaux outils de traitement thermique et les
nouvelles installations de stockage situées en métropole devront justifier
strictement leur dimensionnement en se fondant sur les besoins des
territoires tout en privilégiant une autonomie de gestion des déchets
produits dans chaque département ou, à défaut, dans les départements
contigus.
Le décret n° 2011-828 du 11 juillet 2011 devrait contribuer à une
meilleure application de ce principe de proximité en limitant la capacité
des installations de traitement à 60 % au maximum des déchets non
dangereux produits dans la zone du plan.
Lors des journées techniques nationales organisées en janvier 2008
par le ministère de l’écologie et l’ADEME, celle-ci indiquait qu’entre la
moitié et les deux tiers des départements seraient en situation ou en risque
de pénuries d’exutoires (installations de traitement ou de stockage des
déchets ultimes). Les symptômes de cette situation préoccupante sont
nombreux : dépendance totale de certains territoires par rapport à des
installations extérieures, raréfaction manifeste du nombre d’exutoires
dans certains départements, diminution du nombre de projets de création
ou de renouvellement d’installations de traitement, difficultés croissantes
19
Cet article, intitulé « principes d'autosuffisance et de proximité », dispose
notamment que « les États membres prennent les mesures appropriées en vue de
l'établissement d'un réseau intégré et adéquat d'installations d'élimination des déchets
et d'installations de valorisation des déchets municipaux en mélange collectés auprès
des ménages privés dans l'une des installations appropriées les plus proches »
.
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pour mener à bien ces projets et allongement des distances de transport
des déchets banals des entreprises.
Les plans départementaux ont-ils eu un effet favorable sur la
réalisation des installations de traitement nécessaires, en particulier
dans les zones où des problèmes étaient identifiés ?
Dans certains départements, les plans ont plutôt eu tendance à
éluder les questions les plus délicates concernant les installations de
traitement.
Tel
est
le
cas
en
Drôme-Ardèche,
où
le
plan
interdépartemental approuvé en novembre 2005 procède au recensement
des besoins en capacité de traitement et propose trois périmètres de
traitement avec de nouvelles capacités à créer mais dont les critères de
localisation ne sont pas définis avec précision (notamment pour les
CSDU). En Loire-Atlantique, le président du conseil général a indiqué
que de nouveaux équipements de traitement seront nécessaires,
particulièrement dans certaines zones critiques, notamment l’ouest du
département ; mais le plan départemental approuvé en juin 2009
n’apparaît ni prescriptif en termes de localisation de ces futurs
équipements (se contentant de lister des critères de localisation) ni
explicite sur le choix des techniques.
Dans d’autres départements, des installations pourtant prévues par
les plans ont du mal à être réalisées, pour diverses raisons, comme dans le
Haut-Rhin, les Bouches-du-Rhône ou en Martinique.
En Lot-et-Garonne, le département disposait en 2005 de cinq
centres de stockage de déchets non dangereux qui traitaient près de la
moitié des ordures ménagères résiduelles du département. Mais au mieux
deux sites de stockage pouvaient envisager la poursuite de leur
exploitation au-delà de 2010, alors que par ailleurs, en 2005, près d’un
quart des ordures ménagères résiduelles était déjà traité hors du
département.
Après l’annulation, en 2006, du plan départemental arrêté par le
préfet qui prévoyait la création d’un incinérateur départemental, le
nouveau plan adopté par le conseil général en mars 2009 retient un
scénario qui distingue, d’une part, le maintien de l’incinération dans le
secteur géographique recourant déjà à cette technique et, d’autre part,
dans le reste du département, la création de deux installations de
prétraitement mécano-biologique (TMB).
La mise en oeuvre de ce nouveau plan par le SMIVAL (Lot-et-
Garonne) s’est cependant heurtée, notamment, à des réactions négatives
d’un syndicat mixte, le syndicat mixte de transport et de traitement des
déchets du Villeneuvois (SMAV), en désaccord avec le projet de création
d’une unité de traitement mécano-biologique. La situation s’est retrouvée
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bloquée, avec le risque supplémentaire qu’en l’absence d’ouverture
rapide d’un nouveau site d’enfouissement, une part importante des
ordures ménagères de l’ouest du département doive être envoyée vers un
CSDU existant et accélérer ainsi sa saturation, dans l’hypothèse où des
centres des départements limitrophes ne pourraient plus, à l’avenir et pour
diverses raisons, accueillir les déchets de cette zone. Pour y remédier, le
SMIVAL a initié en 2011 une démarche de recherche de sites pour
implanter de futures installations de traitement et a engagé la réalisation
d’un centre de tri départemental des collectes sélectives, ainsi qu’un
programme local de prévention des déchets.
En Vendée, un nouveau plan départemental a été adopté par le
conseil général en septembre 2006, à la suite de l’annulation du précédent
par la juridiction administrative ainsi que de la décision, prise fin 2003,
d’abandonner la filière incinération en raison de son « inacceptabilité
sociale ». Le syndicat mixte départemental chargé de l’application de ce
nouveau plan doit par conséquent gérer les conséquences conjuguées
d’une insuffisance
de capacité de stockage et de traitement, causes d’une
exportation massive de 45 % des déchets ultimes vers les départements
voisins.
Le principe retenu par ce
plan est de réaliser cinq unités de tri
mécano-biologique (TMB) pour un coût évalué à 122 M€ ; mais un seul
de ces projets est avancé à ce jour. Par ailleurs, le plan prévoit la création
de sept nouveaux centres de stockage de déchets ultimes destinés à
accueillir des refus issus des installations de tri-compostage, ainsi que des
déchets ménagers occasionnels non valorisés issus des déchèteries, mais
seul un de ces centres est actuellement en exploitation, les sites
d’implantation de cinq autres centres étant toutefois retenus.
Dans ce département, en l’absence de progrès rapides et
significatifs en matière de réalisation des équipements prévus par le plan,
les exportations de déchets vers d’autres départements devraient donc
encore s’accentuer dans un proche avenir, en raison de la fermeture de
trois des quatre installations de stockage existantes (deux en 2009 et une
en 2014).
En Haute-Saône, le plan départemental révisé en 2000 prévoyait
notamment la construction de trois quais de transfert et d’un centre de
valorisation énergétique, avec production de chaleur et/ou d’électricité.
Entre-temps, la réalisation d’un des quais a été abandonnée et,
s’agissant du centre de valorisation énergétique, il n’a pu être construit
que dans
une commune située à une vingtaine de kilomètres de Vesoul.
Le changement de site a considérablement retardé l’exécution du plan et a
généré des dépenses additionnelles (notamment plus de 945 000 euros de
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frais d’études). Le dimensionnement de l’installation finalement retenu
diffère de celui que prévoyait le plan et paraît à l’heure actuelle
légèrement sous-dimensionné. Une petite partie de l’incinération doit
donc être effectuée dans une installation située dans un département
voisin, lui-même en surcapacité (le Territoire de Belfort), ce qui
débouche sur une mutualisation intéressante.
Le constat général qui se dégage de toutes ces situations est que,
dans les départements confrontés à d’importantes difficultés de réalisation
d’installations nouvelles de traitement ou de stockage des déchets, les
plans départementaux n’ont pas réellement permis de les régler. En effet,
les autorités chargées de l’élaboration de ces plans se trouvent le plus
souvent confrontées à une triple contrainte :
-
le refus quasi général de la population de voir installer de
nouveaux incinérateurs ;
-
les difficultés tout aussi importantes pour trouver de nouveaux
sites pour les centres de stockage de déchets ultimes (CSDU) ;
-
l’obligation de se conformer à diverses normes européennes,
notamment en termes de réduction de la mise en décharge des
déchets biodégradables.
Devant ces difficultés et pour aboutir néanmoins à l’adoption d’un
plan, certains conseils généraux ont choisi de rester le plus vague possible
quant à la localisation future des installations à créer, avec le double
risque soit de voir le plan annulé par les juridictions administratives pour
ce motif, soit de reporter les décisions dans un avenir lointain.
Dans d’autres cas, la seule solution permettant de recueillir un
certain consensus, notamment de la part des associations de défense de
l’environnement, a consisté à prévoir le recours à des installations de tri
mécano-biologique (TMB), sans que toutes les contraintes et les
conséquences de ce choix aient clairement été analysées et intégrées dans
le plan départemental (qualité du tri en amont, articulation entre la
collecte et le traitement, débouchés réels des produits du pré-traitement,
bilan coûts-avantages du procédé). Dès lors, les difficultés émergent par
la suite, au stade de la réalisation effective de ces équipements.
A cet égard
,
il faut préciser que le traitement mécano-biologique
peut recouvrir aussi bien un processus assez sophistiqué permettant de
valoriser la fraction fermentescible des ordures ménagères sous forme de
compost, voire d’autres fractions inertes ou combustibles, ou au contraire
une simple stabilisation qui permet de réduire un peu le volume et surtout
de faire admettre en décharge et à moindre coût, en tant que déchets
ultimes, des matières ayant en réalité peu de différences avec ce que
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deviennent de toute manière des ordures ménagères résiduelles après
quelque temps passé en décharge.
En définitive, il apparaît donc nécessaire de renforcer le contenu
obligatoire des plans départementaux, afin d’éviter que leur élaboration
puisse contourner les enjeux essentiels ou s’abstenir de les traiter dans
toutes leurs dimensions, en se contentant de renvoyer à des solutions
d’avenir hypothétiques.
Il importe en effet que les plans se saisissent des problèmes dans
leur intégralité, afin de proposer, après concertation, des solutions
justifiées par des analyses comparatives précises entre différents
scénarios possibles, permettant notamment d’apprécier leur efficacité,
l’économie des moyens nécessaires, les impacts sur l’environnement et
leur degré d’acceptation par le plus grand nombre d’acteurs concernés.
Par ailleurs, il est également nécessaire de trouver des moyens
pour éviter que l’exportation d’ordures ménagères résiduelles hors de la
zone couverte par tel ou tel plan perdure indéfiniment. En effet, les
collectivités chargées de la planification et de sa mise en oeuvre peuvent
être tentées par le choix de l’immobilisme face aux importantes
difficultés que présente la réalisation des installations de traitement ou de
stockage nécessaires.
E - Les limites des mécanismes de pilotage, de suivi,
d’évaluation et d’appui aux acteurs institutionnels
locaux
Le code de l’environnement ne prévoit à ce jour guère d’obligation
en matière de pilotage et de suivi des plans départementaux : son article
R. 541-19 dispose simplement que l'autorité compétente présente à la
commission consultative qui avait été associée à l’élaboration du plan, au
moins une fois par an, un rapport relatif à sa mise en oeuvre ; par ailleurs,
son article L. 541-15 prévoit que les plans font l'objet d'une évaluation
tous les six ans et qu’ils sont alors révisés, si nécessaire.
Certes, l’article L. 541-15 précité définit également que, dans les
zones où le plan départemental est applicable, les décisions prises par les
personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le
domaine de la gestion des déchets doivent être compatibles avec ces
plans. Mais cette disposition ne permet nullement de les contraindre à
prendre telle ou telle décision qui serait jugée nécessaire pour l’atteinte
des objectifs fixés au plan départemental.
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Bien entendu, lorsqu’un département ayant élaboré un plan s’est
également vu confier, en application de l’option ouverte par l’article
L. 2224-13 du CGCT, la responsabilité du traitement, on peut supposer
que la mise en oeuvre cohérente et efficace du plan s’en trouve facilitée.
Dans le seul département où cette organisation a été relevée, celui de la
Mayenne, il n’a en effet pas été observé de difficulté particulière en
matière d’implantation des installations de traitement et de stockage des
déchets.
Après leur adoption par la collectivité qui en est chargée, les plans
départementaux ne doivent pas pour autant être considérés comme de
simples documents qui ne seront réexaminés que six ans plus tard, lors de
leur évaluation obligatoire. Un exemple patent de plan non appliqué de
longue date a d’ailleurs été relevé dans le cas de la Charente-Maritime, où
le plan arrêté en février 1996 n’a jamais été mis en oeuvre ou révisé.
La Cour et les chambres régionales des comptes ont examiné les
outils auxquels les autorités chargées de l’élaboration des plans
départementaux ont recours pour en assurer le suivi
; elles ont mis en
évidence des situations contrastées, avec des insuffisances mais
également des expériences plus positives.
Tout d’abord, en dépit de certaines situations satisfaisantes, le
processus de restitution des bilans annuels de mise en oeuvre des
plans apparaît largement perfectible.
En Isère, le comité de suivi du plan départemental se réunit
régulièrement et est investi de nombreuses missions. En outre, ce comité
a mis en place un observatoire des déchets. En Martinique, la commission
consultative du plan départemental est également régulièrement réunie
chaque année en vue d’une présentation du suivi du plan, même si le
rapport prévu par l’article R. 541-19 précité n’est pas formalisé.
L’observatoire des déchets de Martinique, qui associera l’ensemble des
acteurs concernés, est par ailleurs en cours de constitution, tout comme en
Lot-et-Garonne.
Dans d’autres cas, le suivi du plan était beaucoup plus succinct :
ainsi en Loire-Atlantique et dans le Morbihan, département dans lequel
les deux premiers bilans annuels n’ont été publiés qu’un an et demi après
la fin des exercices auxquels ils se rapportent et ne présentaient aucun
élément sur les coûts, sur l’état des principales installations ou sur les
aspects environnementaux.
Plusieurs de ces exemples traduisent donc des insuffisances en
matière de réalisation et de communication des bilans annuels des plans
départementaux, qui devraient de ce fait être rendus obligatoires.
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Plus largement, et au-delà du seul suivi de chaque plan particulier,
ces bilans annuels devraient également avoir pour finalité d’alimenter les
études et les données nationales relatives à la gestion des déchets
ménagers et assimilés, notamment celles élaborées par l’ADEME. Cela
permettrait alors d’effectuer, avec toutes les précautions d’usage, diverses
comparaisons entre départements ; ceux-ci pourraient ainsi mieux situer
et apprécier les performances de leurs propres plans.
Cependant, plusieurs départements ont développé des mesures
incitatives pour aider les collectivités et groupements de niveau infra-
départemental à mettre les plans départementaux en oeuvre.
Le département du Morbihan a mis en place une aide financière
basée sur une programmation pluriannuelle établie pour la période 2009-
2013, pour un montant global avoisinant les 10 M€, afin d’aider les
collectivités compétentes pour leurs études ou pour l’acquisition
d’équipements de traitement. Un dispositif d’aide au fonctionnement a été
également adopté fin 2008.
En Isère, le plan départemental prévoit la mise en place de contrats
d’objectifs passés avec les différents EPCI et avec d’autres acteurs, pour
décliner localement les moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les
objectifs du plan.
En Lot-et-Garonne, il a été recommandé au syndicat mixte qui
devrait être chargé de la gestion des futures installations de traitement,
d’étudier la mise en oeuvre d’un système de tarification du traitement des
ordures ménagères résiduelles combinant, d’une part, un tarif de base à la
tonne uniforme pour tous, tant que les tonnages ne dépassent pas ceux
résultant des objectifs fixés pour chaque collectivité par le plan
départemental et, d’autre part, un tarif majoré, avec une éventuelle
progressivité, pour les tonnages excédant ces objectifs. Le but d’une telle
tarification serait d’inciter chacune des collectivités chargées de la
collecte à développer le tri sélectif et la valorisation et à atteindre les
objectifs qui lui sont assignés à cet égard par le plan départemental.
La diversité des mesures de soutien que traduisent ces quelques
exemples laisse à penser que d’autres mécanismes pourraient également
être mis en oeuvre, chaque département restant évidemment libre d’en
apprécier la pertinence et l’opportunité au regard du contexte local et de
ses propres capacités et priorités.
Plus largement, la réforme des collectivités territoriales instituée
par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 pourrait être l’occasion de
réexaminer, lors de l’élaboration du schéma d’organisation des
compétences, et en fonction de la spécificité locale, la question de
l’échelon pertinent - région ou département - chargé de la planification en
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matière de prévention et de gestion des déchets non dangereux et,
éventuellement, le(s) territoire(s) pertinent(s) – région, département,
bassin de vie ou autre fraction territoriale significative - pour la mise en
oeuvre des actions de prévention et de gestion de ces déchets.
Le rôle des acteurs nationaux
S’il revient aux communes et à leurs groupements de mettre en
oeuvre les objectifs nationaux en matière de déchets, le préfet du
département intervient dans l’organisation de la gestion territoriale des
déchets.
L’Etat
a
par
ailleurs
mis
en
place
une
politique
d’accompagnement, principalement sous forme d’outils juridiques et
financiers. Par ailleurs, des opérateurs nationaux importants comme
l’ADEME et les éco-organismes interviennent sous forme d’aides
financières et de soutien technique.
A - Le rôle des préfets de département dans le contrôle
et le suivi
des déchets
Le ministère chargé de l’écologie assure un suivi des installations
et dispose de tableaux de bord de gestion des équipements de traitement
non dangereux (centres d’enfouissement et unités d’incinération) ainsi
que d’une application de gestion informatisée des installations classées.
Bien qu’ayant perdu, au profit des départements, la compétence
d’établissement des plans départementaux, le préfet possède des pouvoirs
de décision et de contrôle qui peuvent le conduire à rendre des arbitrages
en matière d’équipement.
Il dispose pour cela de trois instruments :
-
la programmation des grands équipements, les services de
l’Etat
étant
représentés
au
sein
de
la
commission
départementale
chargée
de
suivre
et
réviser
les
plans
départementaux ;
-
l’autorisation des nouvelles installations classées et le contrôle
de légalité des documents d’urbanisme et des permis de
construire correspondants ;
-
le contrôle des installations classées existantes et la présidence
des commissions locales d’information et de surveillance
(CLIS) qui associent l’Etat, les collectivités territoriales, les
opérateurs et les représentants des usagers.
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Par ailleurs, le contrôle de légalité des délibérations prises par les
collectivités permet au préfet de vérifier leur conformité aux plans
départementaux qui leur sont opposables.
Certaines parties du territoire national sont déficitaires en moyens
de
traitement,
qu’il
s’agisse
de
recyclage,
d’incinération
ou
d’enfouissement, avec donc une impossibilité de respecter le principe de
proximité et un recours à des transports hors département (ou région)
d’origine des déchets.
L’intervention des préfets est parfois de mise pour maintenir des
capacités de traitement. Un cas rare est la réquisition, mesure dont la
dernière application remonte à 2006, pour maintenir en exploitation,
pendant deux mois, des installations d’incinération dans l’attente de la
mise en service de l’unité de valorisation énergétique lui succédant
20
.
Dans un autre contexte, le préfet de la région Aquitaine, confronté
à des transports de déchets en provenance du syndicat mixte Bil-Ta-
Garbi, dans les Pyrénées-Atlantiques, vers une décharge de la Gironde
(site de Lapouyade), a pris des mesures tendant, d’une part, à imposer à
l’exploitant de réserver prioritairement le site au traitement des déchets
du département et, d’autre part, à réduire progressivement sur cinq ans les
apports extérieurs au département (de 69 000 tonnes en 2008 à 28 000
tonnes en 2012), une solution locale devant alors assurer un traitement de
proximité.
Le préfet est aussi appelé à prendre des mesures conservatoires, en
cas de non respect de dispositions réglementaires, voire en cas d’absence
d’autorisation d’une installation servant pour des missions d’utilité
publique. C’est ainsi que des arrêtés de prescriptions conservatoires
encadrent,
dans
l’attente
d’équipements
de
substitution,
le
fonctionnement des dernières décharges non autorisées de Guadeloupe et
de Guyane.
Au-delà des arbitrages ponctuels que les préfets sont conduits à
rendre sur les équipements ou au titre du contrôle de légalité, leurs
prérogatives pourraient s’exercer plus globalement par la mise en oeuvre
périodique dans chaque département d’un état des lieux de l’organisation
territoriale des déchets, des carences en exutoires et du contenu des plans
départementaux. Cet état des lieux pourrait permettre d’identifier les
situations les plus délicates et de remédier, par une révision générale des
plans de prévention et de gestion des déchets non dangereux
(PPGDND),
aux principaux obstacles rencontrés dans la mise en oeuvre des objectifs
nationaux de la politique des déchets dont l’Etat doit demeurer le garant.
20
Cas de l’ancienne unité d’incinération d’Issy-les-Moulineaux (Hauts-de-Seine).
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Enfin, en cas de carence des collectivités dans la mise en oeuvre du
processus de révision des plans, les préfets pourraient en arrêter le
contenu après concertation.
B - Les outils juridiques et financiers
L’Etat a mis en place des dispositifs incitatifs en faveur d’une
meilleure gestion des déchets.
La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)
21
a été
augmentée en 2009 pour la mise en décharge et est désormais appliquée à
l’incinération, de façon à réduire la part de ces débouchés. Un plan de
soutien à l’ADEME a été mis en place pour alimenter un dispositif
redéfini d’aides favorisant la prévention et le recyclage. Sa dotation est
passée de 58 M€ en 2008 à 103 M€ en 2009, la moitié étant orientée vers
la prévention, 75 % allant aux collectivités territoriales.
D’autres outils, comme la tarification incitative ou la responsabilité
élargie des producteurs (REP) doivent contribuer à une modification du
comportement des producteurs de déchets.
Par manque de recul, le bilan de l’efficacité de ces outils est
difficile à établir, mais le suivi en cours indique une adéquation entre le
rendement de la TGAP et le plan ADEME, ainsi qu’un respect des
priorités retenues.
C - Les tarifs réglementés du rachat de l’électricité
Plutôt que d’incinérer simplement les déchets ménagers, nombre
d’installations – unités de valorisation énergétique – utilisent les capacités
énergétiques de ces matières pour produire de l’énergie vapeur, destinée à
alimenter des réseaux de chauffage urbain ou des turbo-alternateurs de
production d’énergie électrique.
Cette dernière, en particulier, peut constituer un enjeu financier
important pour l’équilibre d’une délégation de service public. C’est ainsi
que EDF assure une garantie importante de recettes au syndicat mixte
entre Pic et Etang (Hérault), au titre de la vente d’électricité par
21
Instituée depuis le 1
er
janvier 1999, cette taxe est destinée à favoriser le recyclage et
la valorisation des déchets ménagers. Elle conduit à différencier, dans son montant,
les ressources nécessaires pour financer les dommages causés à l’environnement par
les activités polluantes. Dans le PLF 2009, le produit nouveau tiré de l’aménagement
de la composante déchets de la TGAP était estimé à 88 M€ pour les déchets mis en
décharge et à 54 M€ pour les déchets incinérés.
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MISE EN COHERENCE NECESSAIRE
49
l’entreprise délégataire. Le SIVOM de l’agglomération mulhousienne a,
en 2008, reçu ainsi un peu plus de 1,5 M€.
Mais les conditions d’achat de l’électricité par Electricité de
France (EDF), encadrées règlementairement (arrêté du 10 juillet 2006),
peuvent conduire à des distorsions entre des solutions techniques aux
mérites équivalents.
A titre d’illustration, l’examen du projet d’unité de valorisation par
méthanisation du syndicat mixte de traitement des déchets ménagers et
assimilés dans l’Ain a permis de constater que la formule règlementaire
de calcul du tarif de rachat de l’électricité
22
s’avérait peu pertinente, car
elle rémunérait de manière équivalente toute valorisation énergétique,
qu’il s’agisse de mégawatts-heures (MWh) thermiques ou de MWh
électriques (dont la valeur est environ quatre fois supérieure), et qu’il
s’agisse de chaleur vendue à un prix de marché ou autoconsommée sur le
site même de l’usine, ce qui ouvre la voie à la mise en place de dispositifs
ayant pratiquement pour seule fonction de permettre la perception de
cette bonification tarifaire (effet d’aubaine).
En l’espèce, il avait été prévu de construire un dispositif de
valorisation thermique par autoconsommation dont le bilan énergétique
global était, au mieux, nul, et qui aurait rapporté peu, voire rien, à ses
promoteurs, alors qu’il aurait coûté de l’ordre de 366 000 euros/an à EDF
pendant 15 ans. À la suite du contrôle du syndicat mixte et au vu d’une
réponse apportée par le ministère de l’environnement (direction de
l’énergie) à une communication du procureur général près la Cour des
comptes, le syndicat a décidé de procéder à une étude complémentaire
visant à ré-expertiser sur ce point son projet d’usine de traitement.
D - Le rôle de l’ADEME
Jusqu’en 2002, l’ADEME avait aidé la mise en place et
l’amélioration d’équipements de traitement des déchets ménagers ; puis
elle s’est limitée au soutien d’un nombre réduit d’opérations ciblées sur
les priorités du Grenelle de l’environnement, en particulier, dans le cadre
du plan déchets 2009-2012, pour prévenir la production des déchets et, à
défaut, favoriser leur recyclage et leur valorisation.
22
Arrêté ministériel du 10 juillet 2006 fixant les conditions d’achat de l’électricité
produite par les installations qui valorisent le biogaz.
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COUR DES COMPTES
Dans le cadre des engagements du Grenelle de l’environnement,
l’action de l’ADEME est de :
-
renforcer des filières existantes ou monter de nouvelles filières
sous « responsabilité élargie du producteur », à même de
diminuer les volumes pris en charge dans le cadre des collectes
résiduelles (emballages ménagers, déchets dangereux diffus,
mobilier, etc) ;
-
développer la valorisation organique par, d’une part, la
méthanisation et, d’autre part, le renforcement du compostage
domestique et la collecte sélective des déchets organiques, avec
suivi de la qualité, des débouchés et de la traçabilité du
compost.
Bénéficiant de moyens financiers accrus, l’agence apporte ses
soutiens technique et financier aux initiatives locales
23
, d’autant que le
préfet de région est le délégué de l'agence pour son action dans la
région
24
. L’agence a ainsi encouragé la connaissance plus précise du coût
de gestion des déchets ménagers et assimilés à travers le logiciel
« Compta-coût »
25
ou des actions spécifiques. Par exemple, le SMICTOM
d’Alsace centrale (Bas-Rhin) participe à « Compta-coût » et a engagé en
2003 une démarche de comptabilité analytique et de contrôle de gestion,
avec, de 2004 à 2007, la participation à un projet franco-allemand, piloté
par l’ADEME et aidé par l’Union européenne.
Autre formule de soutien, le contrat territorial déchets permet de
développer une gestion harmonieuse des déchets sur un territoire en
fédérant les différents acteurs afin de maîtriser leur production : réduction
à la source, amélioration du tri en déchèterie, promotion du tri sélectif,
valorisation des déchets verts par compostage. Dans le cas du syndicat
mixte Bil Ta Garbi (Pyrénées-Atlantiques), le contrat a abouti à un taux
d’équipement en composteurs supérieur à l’objectif convenu avec
l’ADEME.
En Franche-Comté, le syndicat mixte à vocation unique pour le
transfert, la valorisation et l’élimination des ordures ménagères
(SYTEVOM) a été une des collectivités pilotes pour la mise en oeuvre du
plan national de soutien au compostage domestique engagé fin 2006 par
le ministère chargé de l’environnement et l’ADEME, qui a pour objectif
23
Les montants engagés par l’ADEME en matière de gestion des déchets sont passés
de 57 M€ en 2008 à 172 M€ en 2010 selon le ministère chargé de l’écologie, de
55 M€ à 162 M€ selon l’ADEME.
24
Décret n° 2009-603 du 28 mai 2009 modifiant l’article R 131-16 du code de
l’environnement.
25
Cf. chapitre II -I.
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COMPETENCE, ORGANISATION TERRITORIALE ET ACTEURS : UNE
MISE EN COHERENCE NECESSAIRE
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de détourner les bio-déchets (déchets de cuisine et déchets verts) des
circuits de collecte. À cette fin, 6 700 composteurs ont été cédés à bas
prix en 2009 auprès de 4 200 foyers, soit un taux d’équipement de 13,3 %
sur trois ans pour un objectif initial de 15 %. L’objectif de détournement
du flux de bio-déchets (2 000 tonnes par an, soit une moyenne de
69 kg/an/habitant participant) est calé sur l’objectif de valorisation des
fermentescibles fixé par le plan départemental. Le SYTEVOM se réfère
également aujourd’hui clairement aux objectifs fixés par le Grenelle de
l’environnement et repris dans le programme de prévention signé en 2009
avec l’ADEME.
L’agence aide aussi la réhabilitation d’anciennes décharges : c’est
ainsi qu’elle a contribué avec le département des Côtes-d’Armor à un
programme de réhabilitation de 135 décharges brutes déclarées par les
communes. Une autre action intitulée « réussissons la réhabilitation des
décharges » a été mise en place dans le département du Finistère où, avec
des aides du FEDER, du conseil général et de l’ADEME, le SIVOM de
Saint-Thégonnec a été maître d’ouvrage de la réhabilitation de deux
décharges.
E - Le rôle des éco-organismes
Le principe de « responsabilité élargie des producteurs » (REP)
conduit les industriels à s'associer pour gérer la fin de vie de leurs
produits au travers des éco-organismes qui en assument la responsabilité
financière et/ou organisationnelle.
Pour ce qui concerne l’essentiel du volume des déchets ménagers,
le décret n° 92-377 du 1
er
avril 1992 confie au conditionneur, à
l'importateur ou au premier responsable de la mise sur le marché la
responsabilité de contribuer ou pourvoir à l'élimination des déchets
d'emballages qui résultent de la consommation de ses produits par les
ménages. Ces entreprises peuvent soit organiser leur propre système de
reprise, soit contribuer à un système collectif qui favorise la mise en place
de la collecte sélective d'emballages ménagers par les collectivités
territoriales, en adhérant à une société agréée par les pouvoirs publics ; les
plus connues sont Eco-Emballages et Adelphe.
Chargés
d’une
mission
d’intérêt
général,
ces
organismes
organisent, supervisent et accompagnent le tri des emballages ménagers,
exerçant leur action tant auprès des collectivités territoriales qu’auprès
des
producteurs
d’emballages
(conditionneurs,
distributeurs
et
importateurs).
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COUR DES COMPTES
Les sommes levées permettent de soutenir l’action des collectivités
et de financer des campagnes de communication auprès du public. Dans
le cadre d’une contractualisation avec les collectivités, un barème de
contribution est appliqué, calculé en fonction des prévisions de tonnages
d'emballages à collecter et à trier par les collectivités territoriales et des
objectifs européens et nationaux de recyclage et de valorisation à
atteindre.
Eco-Emballages s’engage à apporter conseils et méthodologie à la
collectivité contractante et lui verse des soutiens financiers, dont les plus
importants sont les « soutiens à la tonne triée » (322 M€, soit 107 euros
en moyenne par tonne en 2010).
Ces soutiens financiers (415 M€ au total en 2010) s’adressent
aux collectivités territoriales compétentes en matière de collecte, tri et
valorisation des déchets au travers d’un contrat de partenariat conclu pour
six ans. Les prestations proposées dans le contrat programme 2005-2010
intitulé « barème D » visent à optimiser les programmes de collecte
sélective et à maîtriser les coûts. Le soutien prend la forme d’un forfait à
l’habitant, qui se décompose en deux parties : l’étude des coûts et l’étude
des leviers à l’optimisation.
Pour bénéficier de ce soutien, la collectivité locale s’engage, dans
le cadre d’une démarche volontaire, à mener les études lui permettant de
connaître ses coûts de gestion de la collecte sélective et plus généralement
de ses déchets municipaux et d’identifier les leviers d’amélioration de la
collecte et du tri.
De nombreuses collectivités ont contracté avec Eco-Emballages,
comme le syndicat mixte pour le transport et le traitement des déchets
ménagers (Moselle) qui a signé un contrat de gestion unique qui permet
de mieux cibler rythme et montant des soutiens financiers et des
reversements opérés, le syndicat refacturant les prestations de tri
effectuées par une régie et encaissant les recettes de revente des
matériaux issus de la collecte sélective.
Le contrat peut, comme dans le cas de celui conclu, pour 2009-
2010, par la communauté d’agglomération du bassin de Thau (Hérault),
comporter une garantie de reprise des matériaux collectés et triés,
assurant leur recyclage. Aucune tonne de déchets ne sera refusée mais
l’ensemble des déchets de la filière sera livré à un repreneur désigné. Le
contrat incite à la performance par la fixation d’objectifs.
Les versements peuvent être substantiels comme cela été constaté
pour le SMICTOM de Hédé, Bécherel, Combourg et Tinténiac (Ille-et-
Vilaine), qui a obtenu 640 000 euros de soutien d’Eco-Emballages en
2008 pour des actions de valorisation des déchets et de communication
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COMPETENCE, ORGANISATION TERRITORIALE ET ACTEURS : UNE
MISE EN COHERENCE NECESSAIRE
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ainsi qu’un encouragement à des audits de fonctionnement. La
communauté de communes de Montesquieu (Gironde) a, elle aussi, reçu
un soutien du même éco-organisme, lié à la performance de la collecte
sélective, représentant environ 80 % des subventions reçues (d’un total de
252 000 euros en 2005 à 481 000 en 2007, baissant à 443 000 euros en
2008).
Mais le nouveau barème « D » est apparu moins avantageux : le
montant obtenu d’Eco-emballages par le SMICTOM d’Alsace centrale
(Bas-Rhin) pour un soutien à la tonne triée, au compostage et à la
valorisation énergétique, a enregistré un recul de 5 % de 2004 à 2007, lié
au passage du barème « C » au barème « D ». La communauté
d’agglomération du Val-de-Fensch a elle aussi constaté, après application
en 2007 du barème « D », une baisse du financement, de 477 362 euros
en 2007 à 240 100 euros en 2008.
L’action des éco-organismes a par ailleurs pu être critiquée par les
collectivités, du fait des conditions contractuelles de versement des
soutiens financiers, désormais simplifiées. Ainsi, représentant un enjeu
financier annuel d’environ 520 000 euros pour le SMICTOM du nord de
l’arrondissement de Redon (Ille-et-Vilaine), le concours lié au décompte
pour 2007 n’a été validé qu’en février 2009 et versé en octobre de la
même année.
Après les révélations en 2008 sur les placements non sécurisés
d’une partie de la trésorerie de la société Eco-Emballages, des mesures
ont été prises en 2009 pour renforcer le contrôle de l’Etat sur le
fonctionnement de l’ensemble des éco-organismes et un censeur d’Etat
26
a été notamment instauré dans chacune des sociétés agréées Eco-
Emballages et Adelphe.
Plus récemment, le mécontentement de nombre de collectivités
s’est exprimé lors des négociations sur le nouveau barème, dit barème
« E », de soutien aux collectivités pour la période 2011-2016. Or Eco-
Emballages doit verser, d'ici 2016, 4 Md€ de soutien aux collectivités,
soit autant qu'entre 1992 et 2010. Cela devrait compenser la diminution
des soutiens constatée pour le barème « D », le nouveau contrat devant
apporter 120 M€ de plus aux collectivités.
26
Décret n° 2011-429 du
19 avril 2011 relatif à la désignation et aux missions du
censeur d’Etat auprès des éco-organismes agréés par l’Etat en vue de la gestion de
certains déchets.
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COUR DES COMPTES
V
-
Les prestataires privés titulaires de marchés
publics ou de délégations de service public
L’autorité organisatrice du service public gérant les déchets
ménagers et assimilés dispose de la pleine liberté de recourir à ses propres
moyens humains et matériels – gestion directe ou en régie. L’autre voie est
de faire faire en confiant la prestation à une entreprise, selon des formules
diverses de gestion.
Un mode mixte est le marché d’exploitation, où la collectivité
conserve la maîtrise du service et confie, par lots, telles ou telles
prestations – notamment fournitures de bacs de collecte, opérations de
collecte, de transport, de tri ou de traitement – à une ou plusieurs
entreprises par le biais de marchés publics à procédure adaptée ou
formalisée selon l’importance des services demandés.
Si des prestations relativement simples, telles que la collecte ou la
gestion de déchèteries, sont souvent assurées en régie ou par marchés
publics de services de durée limitée (la répartition est en gros à parts
égales entre public et privé, ce dernier étant plus présent, eu égard à
l’utilisation de matériels et véhicules de plus en plus complexes, dans les
petites collectivités), le recours à l’entreprise est plus fréquent, voire
exclusif, dès lors qu’il s’agit d’exploiter, souvent après l’avoir étudié,
réalisé et financé, un ouvrage ou équipement lourd (unité d’incinération
des ordures ménagères, unité de valorisation énergétique, centre de
traitement biomécanique ou centre d’enfouissement, par exemple).
L’entreprise est dès lors présente dans le traitement ou la valorisation de
plus de 90 % des tonnages accueillis dans de tels unités ou centres.
Outre les formes traditionnelles de délégation de service public, de
concession ou d’affermage, les formules du bail emphytéotique
administratif avec convention d’exploitation non détachable ou du contrat
de partenariat public-privé (PPP) peuvent être appliquées ; ce dernier est
cependant encore peu utilisé dans le domaine du déchet (sur dix projets
recensés en décembre 2010, une seule convention a été conclue).
La Cour et les chambres régionales des comptes ont observé une
grande variété de modalités contractuelles entre les collectivités et les
différentes entreprises du secteur des déchets, qui sont la plupart du temps
des filiales de grands groupes nationaux.
Ainsi, pour réaliser une unité de tri mécanique, de méthanisation,
de stabilisation et de compostage des déchets près de Bourg-en-Bresse
(Ain), le syndicat mixte de traitement des déchets ménagers et assimilés
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MISE EN COHERENCE NECESSAIRE
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dans l’Ain (ORGANOM) s’est d’abord lancé dans une procédure
classique de concours de maîtrise d’oeuvre suivi de marché de travaux,
pour finalement choisir un montage conception/réalisation/exploitation.
La
communauté
d’agglomération
Metz-Métropole
(Moselle)
assure une gestion mixte, l’exploitation en régie cohabitant sur le
territoire communautaire, mais sur des périmètres distincts, avec celle
assurée par une société d’économie mixte, l’une assurant le ramassage
des déchets banals, l’autre celui des déchets recyclables, la gestion des
déchèteries s’y ajoutant. Le traitement, de même, est assuré par la régie
(unité de valorisation énergétique [UVE] et centres de conditionnement
des déchets recyclables) et la SEM (compostage et broyage du bois).
Bien que ne conservant que la seule compétence de collecte, la
ville de Paris a réparti, depuis plus de vingt ans, les prestations de
ramassage des déchets entre régie et prestataires privés, qui sont à stricte
égalité depuis 2009. Cette répartition a permis de mieux préserver la
continuité du service public dont l’interruption peut avoir des
conséquences très négatives en terme de salubrité publique.
La communauté d’agglomération du Grand-Alès-en-Cévennes
(Gard), si elle gère en régie la collecte à domicile, confie par marché à
des prestataires la collecte sélective en apport volontaire, le tri sélectif, la
collecte et le traitement du verre, celle du carton auprès des artisans et
commerçants, l’exploitation des déchèteries ainsi que la mise en décharge
des ordures ménagères résiduelles.
L’exécution de modalités contractuelles souvent complexes a bien
entendu une incidence sur les coûts de gestion des déchets ménagers et
assimilés, comme le montre le chapitre suivant.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
L’éclatement qui caractérise la gestion locale des déchets
ménagers rend nécessaire la mise en place d’outils de pilotage qui
manquent encore pour assurer la mise en cohérence permettant
d’atteindre les objectifs ambitieux fixés à la politique des déchets et sans
doute aussi de freiner l’augmentation des coûts.
Une clarification des compétences dans le domaine de la gestion
des déchets, une planification plus opérationnelle grâce à une meilleure
implication des collectivités organisatrices, une plus grande transparence
pour mieux associer les usagers, une participation accrue des préfets à
l’animation, à la surveillance des initiatives et à la résorption des
carences en exutoires pourraient permettre de remédier aux défauts
actuels d’organisation du service public.
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Recommandations :
S’agissant des compétences des collectivités en matière de gestion
des déchets :
1- clarifier et harmoniser, par voie législative ou réglementaire, le
champ des compétences des communes ou de leurs organismes de
regroupement compétents
en matière de déchets dits « assimilés » ;
2- pour aider les collectivités et groupements concernés à définir
et mettre en oeuvre les
programmes locaux de prévention des déchets
ménagers et assimilés,
approfondir et renforcer le processus de
recensement et de diffusion des « bonnes pratiques » initié par
l’ADEME ;
S’agissant de la planification :
- la
question de l’échelon pertinent pour la planification de la
gestion des déchets ménagers et assimilés (départemental ou régional)
pouvant se poser dans certaines régions hors Ile-de-France, l’article
L.1111-9 du CGCT, issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 et
portant
sur
le
schéma
d’organisation
des
compétences
et
de
mutualisation des services, pourrait constituer un cadre juridique pour
faire évoluer en tant que de besoin certaines situations, en fonction des
spécificités locales et sur la base d’une négociation entre les
départements et les régions concernées ;
Pour rendre la planification plus opérationnelle :
- enrichir le contenu des plans départementaux (en modifiant les
articles L. 541-14 ou R. 541-14 du code de l’environnement) :
3- intégrer l’obligation de décliner, à titre indicatif, les objectifs de
performance au niveau de chacune des collectivités compétentes en
matière de gestion des déchets ménagers et assimilés à l’intérieur du
périmètre géographique couvert par le plan ;
4- intégrer l’obligation d’évaluer la pertinence de l’organisation
territoriale existante en matière de gestion des déchets ménagers et
assimilés et de proposer, en tant que de besoin et au vu des priorités
retenues,
les
évolutions
institutionnelles
nécessaires
ainsi
qu’un
calendrier prévisionnel de mise en oeuvre, les conclusions de ces analyses
pouvant alors être intégrées dans les schémas départementaux de
coopération intercommunale prévus par l’article L.5210-1-1 issu
récemment de la loi n° 2010-1563 précitée ;
5- intégrer l’obligation de procéder à des analyses détaillées et
comparées pour ce qui concerne les installations de traitement
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COMPETENCE, ORGANISATION TERRITORIALE ET ACTEURS : UNE
MISE EN COHERENCE NECESSAIRE
57
(incinération, traitement mécano-biologique, notamment) et de stockage
des déchets ultimes à créer, au-delà d’une simple énumération et de la
définition de leurs critères de localisation. Ces analyses devraient
notamment porter sur les perspectives en termes de gisements, sur une
approche fiable des contraintes et débouchés en aval, sur les impacts des
installations pour la santé et l’environnement, sur la dimension
économique comparée des alternatives et sur leur localisation possible ;
6- intégrer l’obligation de recenser l’ensemble des anciens sites de
traitement ou de stockage de déchets désormais fermés, d’évaluer leurs
risques, de définir les mesures correctrices ou de suivi à mettre en oeuvre,
et de préciser les collectivités ou groupements en charge du suivi ;
- impliquer davantage tous les acteurs concernés dans l’adoption
et la mise en oeuvre des plans :
7- prévoir que les projets de plans départementaux de gestion des
déchets non dangereux (PPGDND) ne soient pas seulement portés à la
connaissance des établissements publics de coopération intercommunale
intéressés
(comme
le
prévoit
l’article
R.541-20
du
code
de
l’environnement) mais que toutes les communes et tous les EPCI
concernés délibèrent, dans un délai fixé, pour rendre un avis devant être
transmis au conseil général (ou régional) avant que celui-ci n’approuve
le plan ;
8- promouvoir, si la situation locale le permet, la prise en charge
du traitement des déchets ménagers et assimilés et la réalisation des
installations y afférentes par une seule collectivité ou groupement (le
département ou un syndicat mixte) ;
9- recenser les bonnes pratiques pouvant être proposées aux
départements volontaires pour inciter et aider les collectivités ou
groupements en charge de la gestion des déchets ménagers à mettre en
oeuvre les priorités définies par les plans départementaux ;
- R
enforcer le suivi et l’évaluation des plans :
10- rendre obligatoire la mise en place à l’échelle de chaque plan
départemental de gestion des déchets non dangereux (PPGDND), d’un
observatoire chargé de suivre sa mise en oeuvre, de recueillir les rapports
élaborés par les collectivités et groupements et de réaliser, sur ces bases,
des bilans annuels rendant compte de l’état d’avancement de l’ensemble
des objectifs et actions prévues par le plan. Le financement de ces
observatoires pourrait être assuré par une partie de la taxe générale sur
les activités polluantes (TGAP) concernant les déchets ou de la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ;
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COUR DES COMPTES
11- publier les bilans annuels des PPGDND, au plus tard à la fin
de l’année N+1 ;
- Renforcer le rôle d’impulsion,
de contrôle et d’arbitrage des
préfets :
12- demander aux préfets d’intervenir afin qu’il soit remédié aux
irrégularités encore existantes en matière de transferts de compétences
qui suscitent des difficultés d’organisation du service public ;
13- demander aux préfets de dresser, en liaison avec
l’autorité
planificatrice, un état des lieux national de la gestion des déchets
ménagers et assimilés
incluant des analyses :
- de la pertinence de l’organisation intercommunale ;
- des difficultés concernant les installations existantes ou à créer ;
- de la répartition des installations existantes et des perspectives
réalistes d’évolution des capacités à moyen terme, au regard de leur
degré de saturation et de leurs possibilités d’extension ;
- de degré de réhabilitation des anciennes décharges ;
- de la conformité du contenu des plans départementaux existants
aux objectifs nationaux et communautaires actuels.
Cet état des lieux permettrait aux préfets, appuyés par l’ADEME,
dont le préfet de région est le délégué, d’identifier les situations les plus
problématiques et de suivre au plus près la mise en oeuvre effective de la
procédure de révision des plans prévue par le paragraphe V de l’article
194 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;
14-. renforcer les moyens du contrôle de légalité sur le contenu des
plans ainsi que sur les décisions ultérieures prises par les personnes
morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de la
prévention et de la gestion des déchets des collectivités, afin de s’assurer
de leur compatibilité avec lesdits plans ;
15- élargir à la révision des plans départementaux les dispositions
de l’article R.541-16 du code de l’environnement (qui permet aux préfets
d’arrêter le plan en cas de carence des collectivités).
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Chapitre II
Des coûts structurellement en hausse et
insuffisamment maîtrisés
En dépit de données chiffrées encore lacunaires, le constat de coûts
importants, structurellement en hausse et mal maîtrisés, s’impose.
I
-
La difficile mesure des coûts
La détermination des coûts du service public de gestion des
déchets ménagers et assimilés constitue le point central de la recherche
d’efficience et d’efficacité des services concernés.
Cette mesure des coûts se heurte toutefois à une logique
économique qui rend difficile l’appréhension statistique des flux
financiers liés aux déchets.
Du fait de la multiplicité des filières d’élimination, des acteurs et
des financements, le recensement de toutes les dépenses de la collectivité
territoriale responsable, avec en regard les différentes recettes dédiées au
financement du service, n’est pas, dans la pratique, vérifié.
Selon leur nature économique, les charges et produits du service
sont récapitulés dans le tableau ci-après :
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COUR DES COMPTES
CHARGES
PRODUITS
Source : enquête 2011 de la Cour et des chambres régionales des comptes sur la
gestion des déchets ménagers et assimilés
Ce tableau illustre la complexité des flux financiers liés au service.
Il appelle plusieurs précisions.
Les flux financiers décrits ne portent que sur des produits et des
charges de fonctionnement, et non sur des dépenses et recettes
d’investissement. Les recettes d’emprunts, les dépenses d’équipements ou
de remboursements d’emprunts sont exclues.
Ces flux portent, en outre, sur des montants d’inégale importance.
En dépenses, les frais de personnel et d’amortissement des installations
sont largement prédominants de même, en recettes, que la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ou la redevance du même
nom (REOM).
Si les charges et produits sont rattachés au « service », celui-ci est
généralement assuré par plusieurs entités : la collectivité territoriale ou
Amortissements des installa-
tions de traitement et matériels
de collecte (charges fixes)
Frais de personnel
(charges fixes)
Consommation de réactifs et
d’énergie (y.c. électricité
produite dans un incinérateur
et autoconsommée)
TGAP (taxe générale sur les
activités polluantes,
notamment la mise en
décharge et l’incinération)
Prestations extérieures (par
exemple, transports, stockage
de déchets ultimes, mais aussi
coût de la valorisation de
matériaux recyclables dont le
prix est négatif)
Facturation à des tiers (industriels,
hôpitaux, autres collectivités) d’une
prestation de traitement de leurs
déchets (ou au budget annexe
assainissement de la même
collectivité pour le traitement de ses
boues de stations d’épuration)
Valeur des produits ou sous-
produits du traitement : matières
recyclées dont le cours est positif,
énergie (y.c. autoconsommée),
compost, mâchefers, etc.
Subventions
REOM
TEOM
Recettes
du budget
général
Future
TEOM
avec part
variable,
ou
redevance
incitative
également
fixe /
variable
Redevance
spéciale
Frais
financiers (charges
fixes)
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DES COUTS STRUCTURELLEMENT EN HAUSSE ET INSUFFISAMMENT
MAITRISES
61
l’EPCI compétent pour la collecte, celui, souvent plus important, qui est
compétent pour le traitement, ainsi que les entreprises chargées de
l’exploitation de parties de ce service : usines de traitement, valorisation
de déchets triés ou directement issus des collectes sélectives, déchèteries,
notamment.
Or, il est courant que des recettes annexes (ventes de sous-produits,
auto-consommation d’électricité, prestations pour tiers, etc.), dont le seul
effet économique est de réduire le coût d’intervention de ces entreprises,
n’apparaissent pas en comptabilité. Dans ces conditions, l’élaboration de
statistiques à partir des seuls flux retracés dans les comptes des
collectivités est de nature à minorer le montant réel des charges totales et
des produits totaux du service.
Inversement, à partir des comptes de ces collectivités, des
contractions de recettes et de dépenses doivent être pratiquées pour
obtenir une photographie exacte des montants en jeu : contributions
budgétaires de la part des collectivités qui perçoivent la taxe (TEOM) ou
la redevance (REOM, souvent des communautés à fiscalité propre qui
exercent la compétence collecte) au profit de celles (syndicats mixtes) à
qui elles ont transféré le reste de leur compétence (traitement) ;
prestations à titre onéreux d’une collectivité ayant des surcapacités pour
le compte d’une collectivité en sous-capacité, etc.
Le fait de ne pouvoir prendre en compte de manière précise la
totalité des charges et produits ci-dessus explique que seule une
estimation très globale de la dépense nationale de gestion des déchets
puisse être donnée.
La difficulté de mesurer statistiquement les flux financiers liés
aux déchets est aggravée par l’absence de comptabilité analytique
ainsi que, pour les services financés par la taxe (TEOM), de budget
annexe « déchets » faisant apparaître l’ensemble des dépenses et des
recettes du service.
Il arrive que l’état spécial prévu pourtant par l’article
L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales (obligation de
publicité des budgets et des comptes) ne soit jamais présenté.
Dans le cas de la ville de Paris, le coût du service de collecte était
évalué différemment d’une direction à l’autre.
Par ailleurs le compte
administratif ne distinguait pas, dans les charges de personnel, entre
celles concernant la propreté et celles qui concernent la collecte. Cela
s'explique notamment par le fait que les éboueurs effectuent à la fois
des tâches de collecte et de nettoiement. Faute de comptabilité
analytique, l'exacte affectation des charges du personnel au coût de la
collecte en peut donc être réalisée
L'état spécial n'était pas, jusqu'en
2008, établi de façon cohérente, les charges étant comptabilisées
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COUR DES COMPTES
différemment d'une année à l'autre. Ces deux documents, élaborés par la
direction des finances, ne permettaient pas, rapprochés du rapport annuel
de la direction opérationnelle, d’assurer une information fiable sur les
conditions de l'équilibre du service. Pour la même année, un document
pouvait faire apparaître un excédent et un autre constater un déficit, du
fait de l’absence de coordination entre deux services. Jusqu’à ce qu’un
effort de mise en cohérence soit engagé en 2009 avec l’élaboration d’une
méthode interne commune aux deux directions, les divergences
entretenaient une incertitude sur le coût réel du service.
La méconnaissance des coûts peut être constatée aux deux niveaux
interne et externe à la collectivité.
lozenge4
La connaissance limitée de leurs coûts par les collectivités
La connaissance interne des coûts est lacunaire pour plusieurs
raisons : absence de comptabilité analytique, délégation de compétences à
des établissements publics de deuxième niveau, fluctuations annuelles
importantes des recettes provenant de la vente des matériaux, difficultés
de suivi en raison des évolutions permanentes des périmètres des services,
nombreux coûts cachés comme la fiscalité des délégations de service
public, ou encore dérive des avenants des marchés publics.
Dans ce contexte, les partenaires institutionnels de la filière de
gestion des déchets ménagers et assimilés ont mis en place deux outils de
détermination des coûts : « ComptaCoût » et « E-Coût ».
«
ComptaCoût »
est une méthode de comptabilité analytique
initiée par l’ADEME en 2001, en partenariat avec des collectivités
territoriales.
Son
utilisation
permet
d’extraire
des
informations
nécessaires au renseignement d’un cadre homogène et standard
d’expression des coûts de gestion du service public de gestion des déchets
ménagers. Une version simplifiée a été développée.
L’objectif est de généraliser, à terme, le référentiel national sur les
coûts de gestion des déchets, géré par l’ADEME et alimenté par les
collectivités ayant opté pour la méthodologie, par ailleurs accessible par
internet.
Grâce à cette méthode, le CALITOM (Charente), en possession de
la photographie des coûts par flux de déchets, a pu établir, dès 2006, une
projection quinquennale financière dans le cadre des débats d’orientations
budgétaires.
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MAITRISES
63
De même, en termes d’optimisation des services, le bénéfice de
l’analyse par « Compta Coût » a permis au SEMOCTOM (Gironde) de
mettre en place des collectes sélectives en porte à porte et de réorganiser
ses services en conséquence.
Selon l’ADEME, en janvier 2010, 500 collectivités avaient été
formées
à
« ComptaCoût » :
205
communautés
de
communes,
182 syndicats, 72 communautés d’agglomération, 30 communes et
11 communautés urbaines.
Les
collectivités
ayant
testé
« ComptaCoût »
cherchent
majoritairement à le déployer et le taux d’abandon de ce logiciel semble
faible.
A terme, son développement devrait permettre une amélioration de
l’alimentation de la base de données par les collectivités, la possibilité
pour chaque collectivité de se situer par rapport à un profil de
collectivités défini (le périmètre de compétence des collectivités n’étant
pas identique), et ainsi favoriser la création d’un réseau de collectivités
formées capables de restituer entre elles les meilleures méthodes
adoptées. La synthèse réalisée en 2011, qui constitue la deuxième édition
du référentiel ADEME (sur les données 2007/2008), porte sur 111
collectivités représentant 8 millions d’habitants et permet de chiffrer au
niveau national le coût de la gestion des déchets à 7 Md€, soit 109 euros
par habitant.
«
E-coût
» est une base de données développée par Eco-
Emballages. Ce logiciel n’est pas basé sur la comptabilité de la
collectivité et repose sur l’inventaire de tous les moyens techniques et
humains du service. Il définit un coût de référence non lié aux coûts réels
des collectivités et s’appuie sur la connaissance du métier et des coûts
unitaires des équipements et personnels utilisés. Il constitue une base
d’analyse technico-économique de la filière, qui comporte néanmoins des
insuffisances car certaines catégories de données sont remplies par défaut,
sans capacité d’intervention du gestionnaire, et peuvent donc ne pas
refléter la réalité économique de la collectivité.
lozenge4
La difficile comparaison entre collectivités
Même avec des structures de tailles et de caractéristiques
comparables,
il
est
hasardeux
d’établir
des
comparaisons
entre
collectivités en matière de collecte, notamment en raison des différences
d’organisation du ramassage (fréquence du porte à porte, points de
regroupements, points d’apports volontaires) et d’accès aux déchèteries.
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COUR DES COMPTES
Les nombreuses différences de périmètre géographique et
institutionnel, les contraintes géographiques, l’absence de référentiel
national malgré les démarches évoquées précédemment, ainsi que la
possible absence de prise en compte des coûts d’investissement dans les
coûts, rendent pratiquement impossible la comparaison des différents
coûts de gestion des services de déchets ménagers.
La même difficulté affecte la connaissance des coûts en fonction
des tonnages, du mode de traitement des déchets choisi, de l’importance
ou non du tri sélectif, et de la part laissée à une gestion en régie, par
marchés publics ou par délégations de services publics.
Les situations peuvent être très diverses selon les gisements, le
périmètre des déchets pris en compte, les possibilités d’exutoires, les
distances entre les centres de stockage des déchets ultimes et les quais de
transfert, et le degré d’efficacité de la valorisation.
L’absence de méthode unifiée de calcul des coûts et d’indicateurs
financiers partagés explique aussi en grande partie les disparités
constatées d’une collectivité à l’autre, quel que soit le ratio analysé :
tonnage par habitant, coût par habitant et coût de la tonne traitée.
Ces constats sont d’autant plus regrettables que la connaissance
des coûts est fondamentale pour le pilotage du service de gestion des
déchets et pour l’optimisation de l’exploitation optimale des installations
dans un souci d’efficience et d’efficacité.
II
-
Le constat généralisé de l’augmentation des
coûts et d’écarts importants entre collectivités
A - Une forte augmentation
Quelles que soient les réserves dont il convient d’entourer les
données statistiques utilisables pour la mesure précise du coût national
des déchets, l’ensemble des indicateurs financiers, qu’ils proviennent de
données locales, nationales ou internationales, révèlent une hausse
structurelle et régulière des coûts des services de déchets ménagers.
Cette progression constante des coûts peut être évaluée à partir des
données financières de la direction générale des collectivités territoriales
(DGCL). Ainsi le produit cumulé de la taxe (TEOM) et de la redevance
(REOM) d’enlèvement des ordures ménagères a progressé de 60,6 %
entre 2001 et 2008, alors que la population couverte par ces deux
contributions n’est passée que de 93 à 95 % sur la même période.
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MAITRISES
65
Pour la seule taxe (TEOM), son produit par habitant a fortement
progressé durant la période de référence, son taux augmentant de 19,2 %.
Cette taxe représente près de 11% des recettes fiscales locales prélevées
par les communes sur les ménages (5 Md€ pour des recettes fiscales
globales de près de 46 Md€).
De nombreux facteurs structurels expliquent la progression des
coûts : l’amélioration des prestations du service (augmentation des
fréquences de collecte, multiplication du nombre de déchèteries,
généralisation de la collecte sélective, meilleur tri etc.), les évolutions
législatives et réglementaires, l’évolution des normes technologiques et
environnementales (norme dioxine et DeNOx, norme compost, etc.),
l’augmentation de la production de déchets liée à la croissance
démographique et de la consommation, les insuffisances de la
concurrence (manque d’exutoires, marchés locaux trop restreints).
Un triple constat sur les 150 collectivités examinées peut être
dressé :
-
les dépenses en fonctionnement des services de déchets
ménagers et assimilés ont augmenté en moyenne de près de
30 % entre 2004 et 2008 ;
-
les coûts de la collecte et du traitement des déchets ont, pour
leur part, augmenté de 10 % ;
-
les coûts en personnel représentent la plus forte augmentation
avec une hausse de l’ordre de 40 %
Néanmoins, pour quelques collectivités, les coûts sont stables sur
cette même période, tandis que d’autres enregistrent même des charges à
caractère général en net recul du fait de leur adhésion à un syndicat.
Il n’a pas été possible de procéder à des comparaisons fiables entre
les coûts privés et publics, faute de données comptables permettant de
mesurer ces coûts pour des prestations comparables.
B - Des écarts importants entre collectivités
Des écarts significatifs apparaissent par ailleurs entre les
collectivités, que l’approche des coûts soit fondée sur les montants de
taxe (TEOM) ou de redevance (REOM) ou qu’il s’agisse d’une approche
globale.
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COUR DES COMPTES
lozenge4
L’approche des coûts par les seules TEOM ou REOM met en
effet en évidence d’importantes disparités nationales.
Le produit de la taxe (TEOM) par habitant peut varier
du simple
au triple, voire au-delà
, ce qui peut s’expliquer par le fait que,
contrairement à la redevance (REOM), aucune obligation de couverture
de 100 % des coûts ne pèse sur cette taxe. Selon le ministère chargé de
l’écologie, pour 25 % des communes, la taxe (TEOM) est inférieure à
58 euros/habitant et pour 25 %
supérieure à 92 euros.
Les disparités existent également, mais dans une moindre mesure,
si l’on prend en compte le produit de la redevance (REOM) par habitant
pour les collectivités qui l’appliquent : de 100 euros/habitant pour le
SMICTOM d’Alsace centrale (Bas-Rhin) à 65 euros/habitant pour le
SMIRGEONES (Sarthe).
La consolidation en moyenne des données recueillies à partir de
l’échantillon examiné lors de l’enquête met également ainsi en évidence
que le montant annuel moyen de la taxe (TEOM) ou de la redevance
(REOM) perçu par habitant (produit annuel de la TEOM ou de la REOM
divisé par la population) est très variable selon la strate démographique
des collectivités : 81 euros/habitant pour les collectivités appartenant à la
strate
de
50 000
à
100 000
habitants,
contre
seulement
23,63 euros/habitant pour la strate supérieure à 200 000 habitants, ce qui
ne peut naturellement signifier que les coûts par habitant varieraient dans
de telles proportions.
lozenge4
Le
même
constat
de
l’existence
de
disparités
très
significatives à l’échelon national s’impose dès lors que l’on tente une
approche globale des coûts, qu’il s’agisse du coût global TTC par
habitant ou du coût global TTC par tonne (collecte + traitement).
Pour l’année 2008, la moyenne de l’échantillon des collectivités
étudiées dans le cadre de l’enquête de la Cour et des chambres régionales
des comptes ressort à 98,60 euros par habitant (euros/hab.)
27
.
Mais les ratios relatifs au tonnage des déchets collectés par
habitant, au coût global TTC du service par habitant et au coût global
TTC par tonne présentent des disparités très significatives et il est
difficile de définir une cohérence entre les données et d’en tirer une
quelconque conclusion.
Tout au plus, peut-on considérer l’impact de la vocation touristique
ou balnéaire de certaines collectivités, notamment dans le sud de la
France, sur les quantités de déchets collectés par an et par habitant. La
27
Coût complet (collecte + traitement).
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MAITRISES
67
population estivale entraîne en effet une augmentation de la quantité de
déchets produits, nécessite une intervention accrue du service de collecte
et de traitement des déchets, et par conséquent, peut générer une
augmentation du prix du service par habitant, coût supporté dans sa plus
grande majorité par les résidents. Pour autant, cette spécificité ne saurait
constituer le seul élément justificatif des écarts de coûts constatés.
En outre, la consolidation réalisée sur les 150 collectivités
examinées par la Cour et les chambres régionales des comptes fait
apparaître que les petites collectivités (inférieures à 50 000 habitants)
affichent un prix par habitant et un prix à la tonne plus important que les
plus grandes (supérieures à 200 000 habitants).
Ce constat n’est toutefois pas corroboré par les dernières données
du référentiel sur les coûts de l’ADEME ; il en ressort une moyenne de
coûts (coût HT pour l’ensemble des déchets, aides et recettes déduites) en
milieu rural moins élevée de l’ordre de 22 % par rapport à la moyenne du
panel global, et ce aussi bien pour les coûts à la tonne (126 euros/tonne en
milieu rural contre 161 euros/tonne pour le panel global) que pour les
coûts
par
habitant
(71 euros/habitant
en
milieu
rural
contre
91 euros/habitant pour le panel global).
Indépendamment de la spécificité du secteur rural et de l’approche
financière retenue (coût TTC ou HT, aides et recettes déduites ou non), de
tels écarts confirment l’existence de disparités très significatives à
l’échelon national ainsi que les difficultés à bien cerner statistiquement
les flux financiers liés aux déchets et à établir des comparaisons, à
périmètre
identique,
entre
collectivités.
Ils
témoignent
aussi
de
l’insuffisance des données analytiques en matière de coûts de gestion des
déchets.
III
-
Une maîtrise insuffisante de l’évolution des
coûts
Les coûts du service des déchets ménagers et assimilés progressent
avant tout parce qu’ils sont mal maîtrisés par les collectivités, de
nombreux facteurs échappant à leur contrôle. Intervient là, en premier
lieu, la question essentielle de l’exploitation optimale des équipements
structurants. D’autre part, les collectivités et leurs groupements
rencontrent de réelles difficultés dans leurs relations avec leurs
prestataires privés. D’autres facteurs interviennent aussi pour expliquer la
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COUR DES COMPTES
croissance des coûts, comme l’organisation de la collecte et du travail ou
l’évolution des normes.
A -
L’exploitation optimale des équipements
structurants
Le choix des équipements de traitement structure nécessairement
toute l’organisation de la filière. Il détermine aussi la qualité de la gestion
du service et en conditionne largement les coûts.
Un nombre moins élevé d’équipements structurants a été réalisé
au cours de la période récente.
Le rapport public annuel de la Cour des comptes pour 2002
comportait de nombreuses observations critiques à fort enjeu financier sur
des opérations de construction d’usines de traitement, souvent des
incinérateurs, impliquant parfois des technologies innovantes. L’échéance
de juillet 2002 au-delà de laquelle ne pouvaient plus être enfouis que des
déchets ultimes avait alors concentré nombre d’opérations importantes
sur la période antérieure.
Pour la période 2002-2008, la Cour et les chambres régionales des
comptes ont au contraire observé une nette régression des errements
précédemment relevés à l’occasion des créations de grands équipements.
Ce constat ne fait que traduire la quasi-disparition de ce genre
d’opérations,
soit
du
fait
d’une
réduction
logique
du
besoin
d’équipements nouveaux à la suite de l’effort exceptionnel de la période
précédente, soit parce que la reconstruction sur place est pratiquement
devenue la seule possibilité d’action admise par les riverains.
Seules les grandes agglomérations se trouvant en contravention
avec l’esprit de la loi de 1992 en recourant encore massivement à la mise
en décharge en 2002, ont construit depuis lors des installations de
traitement des ordures ménagères résiduelles (incinération, stabilisation
mécano-biologique, méthanisation, notamment). Elles ont dû, pour cela,
affronter des oppositions déterminées, ou prendre de grandes précautions
pour les apaiser.
Cependant, certaines extensions de capacité ont pu être réalisées, et
des travaux importants de mises aux normes ont été imposés par
l’édiction de seuils beaucoup plus faibles pour les émissions de polluants
dans les effluents gazeux ou liquides des usines. Quant aux démolitions
d’incinérateurs sans reconstruction (deux exemples relevés en Bretagne),
elles ont essentiellement concerné des unités de petite taille qui
présentaient les risques les plus élevés de non-respect de ces normes.
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MAITRISES
69
Enfin, notamment en raison d’incitations ayant pris plusieurs
formes (taux de TGAP différenciés, tarifs réglementés de rachat de
l’électricité, aides de l’ADEME à l’investissement), toutes ces opérations
ont favorisé l’installation d’équipements de valorisation énergétique
(échangeurs de chaleur et raccordements à des réseaux de chauffage
urbain, groupes turbo-alternateurs, unités de conditionnement de sous-
produits qualifiés de « combustibles issus de déchets »).
Des
incertitudes
persistent
sur
le
dimensionnement
des
équipements.
Compte tenu de la durée nécessaire pour monter une opération
concernant un équipement structurant et de la future durée de vie de cet
ouvrage, son dimensionnement doit être soigneusement évalué a priori, ce
qui peut se révéler compliqué, comme le montrent les exemples suivants.
De 2002 à 2004, la communauté d’agglomération de Chambéry
Métropole (Savoie) a commandé plusieurs études pour définir la capacité
de l’usine d’incinération (UIOM) qu’elle devait rénover. Soucieuse
d’éviter de l’augmenter de 92 000 à 136 000 tonnes comme le prévoyait
le plan départemental, elle a décidé de limiter la nouvelle capacité à
115 000 tonnes au prix d’un effort important de réduction du besoin
d’incinération (développement des collectes sélectives, actions auprès des
industriels), avec, pendant les périodes d’arrêt technique, un recours à la
sous-traitance à une usine voisine pour l’incinération de 15 000 tonnes.
En 2008, lorsqu’il a été remis en service, l’incinérateur est apparu,
contrairement à toutes les attentes, nettement surdimensionné du fait d’un
très large succès des campagnes en faveur du tri et d’un faible tonnage de
déchets industriels banals (DIB) lié à la crise. Seuls un élargissement de
son bassin versant et une renonciation aux perspectives d’agrandissement
de l’usine voisine, ont permis de rapprocher les tonnages reçus de la
capacité nominale de l’incinérateur de la communauté d’agglomération.
Une surcapacité a également été constatée à l’unité de valorisation
énergétique (UVE) du SITTOMAT de Toulon (Var), conçue à l’origine
pour l’incinération de plus de 270 000 tonnes de déchets ménagers par an,
et qui n’en aura reçu que 229 717 tonnes/an entre 2003 et 2008. Là
encore, la mise en place de collectes sélectives, du compostage, de
déchèteries, ainsi que le refus d’incinération des déchets industriels et
commerciaux, en sont les principaux facteurs explicatifs. Des apports de
résidus ont alors été acceptés en provenance des armées, des hôpitaux, de
certains organismes privés, et des refus de tri des collectes sélectives,
permettant de limiter la surcapacité à 5 % en moyenne.
Pour limiter ces surcapacités, l’acceptation de clients privés
industriels apportant des déchets assimilables aux déchets ménagers
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COUR DES COMPTES
(déchets industriels banals ou DIB), constitue une variable d’ajustement
pour éviter les vides de fours, se rapprocher le plus possible du taux de
remplissage de 100 % et permettre l’équilibre financier, compte tenu de la
très grande part des frais fixes dans l’exploitation de ces équipements
(amortissements et frais financiers, frais de personnel, notamment) et de
la part croissante des recettes de vente d’énergie.
Ainsi, pour le syndicat mixte Entre Pic et Etang (SMEPE, Hérault)
et son délégataire, l’enjeu principal est la quantité d’apports extérieurs qui
permet au syndicat de faire baisser son coût unitaire grâce au droit
d’usage. Les déchets apportés par les tiers représentent en effet le quart
environ du tonnage traité.
Les changements de modalités d’exploitation des installations
et les différents problèmes techniques qu’elles peuvent supporter ont
également des conséquences.
Ce fut par exemple le cas du SMICTOM d’Alsace centrale (Bas-
Rhin), dont le centre de tri mis en oeuvre en 1994 affiche une capacité de
23 000 tonnes par an. Son taux d’exploitation entre 2002 et 2006 était de
46 %. Le centre était donc largement en sous-exploitation. Or, cette
situation ne résultait pas d’un problème de planification mais de la
décision de reprendre la collecte du verre en apport volontaire (car le tri
était jugé trop dangereux) ainsi que de la stagnation des volumes collectés
en collecte sélective. Le coût de cette sous-activité a ainsi été évalué à
511 721 euros en 2006 et a conduit le SMICTOM à engager une étude
d’optimisation du tri des déchets recyclables permettant de préconiser des
mesures de nature à réduire dans le futur les coûts du centre de tri. De
nouveaux dispositifs de collecte ont ainsi été mis en oeuvre en 2009,
conduisant à une amélioration du tri, et il est prévu de moderniser le
centre de tri pour en optimiser encore le fonctionnement et réduire les
coûts.
Le cas du SIVALOM Nord-Finistère est également intéressant car
il concerne la qualité du produit fini issu du compostage d’ordures
ménagères. L’activité de l’usine de compostage de Saint-Eloi a été
interrompue le 31 octobre 2008 en raison de la trop grande quantité
d’impuretés (verres et plastiques) présentes dans le produit fini. Le
durcissement de la réglementation en la matière (norme NFU 44051
applicable au 28 février 2009) a conduit par la suite à utiliser cette usine
comme simple centre de transfert.
Des problèmes techniques sont parfois à l’origine de la
difficulté
à
exploiter
de
manière
optimale
les
équipements
structurants.
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MAITRISES
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Tel est le cas du SMICTOM du nord de l’arrondissement de Redon
(Ille-et-Vilaine), dont les déchets résiduels étaient traités prioritairement
dans l’usine d’incinération tandis que d’importants tonnages ont dû
malgré tout être enfouis pour des raisons techniques. Chaque tonne
enfouie s’est ainsi traduite par une perte de l’aide à la valorisation
énergétique d’environ 5 euros/tonne, sans doute compensée par le plus
faible coût de l’enfouissement par rapport à l’incinération.
Décidée par une délibération de la communauté d’agglomération
de Montpellier (CAM ; Hérault) du 29 septembre 2003, la construction de
l’unité de traitement des déchets par méthanisation AMETYST visait à
pallier le déficit d’exutoires pour les déchets de l’agglomération. L’unité
devait atteindre à terme une capacité de traitement de 203 000 tonnes de
déchets par an (170 000 tonnes d’ordures ménagères résiduelles [OMR]
et 33 000 tonnes de bio-déchets), une production annuelle de 24 000
tonnes de compost d’OMR et de 4 000 tonnes de compost de biodéchets,
ainsi qu’une production de biogaz permettant de générer 30 000 MWh par
an d’électricité.
Depuis sa mise en service en juillet 2008, l’unité de méthanisation
a connu de très nombreux dysfonctionnements, certains dus à plusieurs
défauts de conception de l’installation : très importantes nuisances
olfactives, alors que le site a été implanté dans un environnement
urbanisé, pullulement de mouches, capacités d’exploitation altérées par la
mauvaise qualité du tri en amont, multiples accidents du travail liés
notamment à un défaut du système de ventilation, difficultés de
fonctionnement des digesteurs, incendie en septembre 2010 dans le local
de déshydratation des digestats, provoqué par un court-circuit électrique,
entraînant une forte réduction des capacités de l’usine. Celle-ci
fonctionne aujourd’hui à hauteur de 65 % de ses capacités, comme un
simple quai de transfert.
Ces dysfonctionnements expliquent le fonctionnement en mode
dégradé de l’installation qui est encore loin d’atteindre les performances
initialement affichées, de même que le retard constaté pour la réception
de l’usine par la communauté d’agglomération de Montpellier, encore
attendue à ce jour. Dans ces conditions, les nuisances imposées aux
riverains et la nécessaire mise aux normes de l’installation ont nécessité
d’importants travaux complémentaires, pour un coût de 13,67 M€ HT à la
charge de la communauté d’agglomération.
La
réalisation
de
cette
unité
de
méthanisation
a
été
particulièrement
onéreuse.
Alors
que
l’enveloppe
financière
prévisionnelle s’établissait à 57 M€ HT en septembre 2003 (marché de
définition du projet et réalisation de l’équipement), le coût total de l’usine
atteint 87,9 M€ HT, dont 3,4 M€ HT d’achats de terrains, 2,9 M€ HT
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d’assistance à maîtrise d’ouvrage et 81,6 M€ HT pour la construction (en
intégrant les travaux supplémentaires), soit un dépassement de plus de
54 % de l’enveloppe financière initiale.
Il arrive également qu’une combinaison de plusieurs problèmes
affecte la rentabilité d’une installation. Tel a été le cas de l’unité de
traitement des ordures ménagères du syndicat intercommunal du lac
d’Annecy (SILA ; Haute-Savoie). La réduction des tonnages à incinérer
par habitant - signe du succès des collectes sélectives combiné à la crise
économique - et l’arrêt des apports des bassins d’Albertville et de
Chambéry à la suite de la reprise du fonctionnement de son usine, après
rénovation - ont généré des « vides de four » faisant augmenter le coût à
la tonne des déchets. La capacité du SILA étant de 110 000 tonnes par an,
seules 90 000 tonnes par an étaient traitées et un des trois fours ne
fonctionnait que 30 % du temps (en attendant, pour être rallumé, que la
fosse soit pleine). Le syndicat a récemment décidé d’arrêter un des fours,
tout en prévoyant d’améliorer la valorisation énergétique des installations
restantes et en maintenant son engagement en faveur des collectes
sélectives.
La difficulté d’une exploitation optimale des équipements
structurants peut ainsi résulter de faits générateurs extérieurs, dont la
prévisibilité n’est pas évidente, avec un impact important sur les coûts.
B - La maîtrise par les collectivités et leurs groupements
de leurs prestataires privés
En cas de gestion directe, mais surtout en gestion déléguée,
l’autorité organisatrice du service public se doit d’exercer son pouvoir de
contrôle en vue notamment d’une meilleure maîtrise des coûts. Elle est
tenue d’informer l’assemblée délibérante par le rapport annuel sur le coût
et la qualité du service public ainsi que les usagers représentés au sein de la
commission consultative des services publics locaux.
Un contrôle généralement insuffisant.
De nombreux exemples ont été relevés en ce sens comme celui de la
communauté des communes du Sud de la Réunion, de la commune de
Dugny (Seine-Saint-Denis) ou du SIMIGEDA (Savoie) dont les marchés
de collecte ou de transport comportent plusieurs clauses contractuelles
précisant les contrôles à effectuer par la collectivité sur son partenaire. Or,
aucune procédure efficace de suivi des prestations de ce dernier n’a été
mise en place.
Le syndicat mixte d’élimination des déchets de l’arrondissement de
Rouen (SMEDAR ; Seine-Maritime) a été conduit à accueillir dès l’origine
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MAITRISES
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des apports autres que ménagers. Néanmoins, si le syndicat a bien la
maîtrise de l’accueil des camions pour la comptabilisation des déchets
entrants, il n’assumait pas jusqu’en 2008 cette fonction en permanence
(entre 20 heures et 6 heures, et le week-end), alors que l’exploitant avait,
lui, l’obligation constante de les accueillir. Désormais, il lui est permis
d’assurer un pilotage permanent et une surveillance constante des apports
qui peuvent comprendre des déchets ne répondant pas aux normes
d’incinération.
Les contrôles des pesées réalisés en 2009 par le syndicat mixte Bil
Ta Garbi dans les déchèteries de la communauté d’agglomération de
Bayonne-Anglet-Biarritz (Pyrénées-Atlantiques) ont mis en évidence
d’importantes surfacturations par la société en charge du traitement des
encombrants. Outre la révision des tonnages facturés sur plusieurs
exercices, le prestataire privé a été contraint de verser au syndicat une
indemnité transactionnelle de 630 470 euros au titre du préjudice causé.
Lors de l’arrêt de son usine pour mise aux normes, la communauté
d’agglomération Chambéry Métropole (Savoie), a passé des marchés
« d’exportation » de ses matières excédentaires pour un montant de l’ordre
de 18 M€. Le groupement titulaire a acheminé les déchets, non vers les
sites envisagés à l’origine comme étant les plus économiques, mais vers
d’autres exutoires, plus coûteux et lui appartenant, ce qui a conduit la
collectivité à réagir en invitant le groupement à privilégier les sites où les
coûts étaient moins élevés. Le résultat d’exécution du marché a été un coût
à la tonne de 123,1 euros contre une garantie à 121,8 euros, elle-même
supérieure à la valeur moyenne de 111,14 euros par tonne ayant permis au
groupement prestataire d’être moins-disant.
Des comptes-rendus lacunaires.
Les rapports des délégataires sont codifiés par l’article L.1411-3 du
code général des collectivités territoriales qui prévoit la présentation d’un
compte rendu financier et d’un compte rendu technique de l’exploitation.
Mais malgré les évolutions réglementaires récentes, comme le
décret n° 2005-236 du 14 mars 2005 précisant le contenu du rapport annuel
que doit présenter le délégataire de service public local, nombre
d’observations formulées par les chambres régionales des comptes ont
encore trait à l’inexistence, ou aux lacunes, du compte-rendu annuel.
Ce constat est d’autant plus regrettable que la mise à disposition de
la collectivité des informations précisées par ce décret est de nature à lui
permettre de procéder aux vérifications nécessaires au suivi de l’exécution
conforme du contrat conclu avec son partenaire, et de relever des
insuffisances ou anomalies à même de motiver toute demande de
justifications.
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COUR DES COMPTES
Pour exercer sa mission, le syndicat intercommunal de valorisation
et de recyclage thermique des déchets de l'est Anjou (SIVERT ; Maine-et-
Loire) a conclu une délégation de service public (DSP), adossée à un bail
emphytéotique de 20 ans. Les informations produites au SIVERT par son
délégataire ne garantissaient pas toute la transparence requise par le code
général des collectivités territoriales : certaines informations n’étaient pas
disponibles, tandis que l’absence d’un certain nombre d’éléments
extracomptables à produire par le délégataire à l’appui des comptes rendait
difficile l’appréciation de l’équilibre général du contrat.
Dans le cas du syndicat mixte pour le traitement des ordures
ménagères et autres déchets de Montauban (SIRTOMAD ; Tarn-et-
Garonne), le compte rendu technique et financier du délégataire ne précise
pas les modalités d’imputation des charges de structure, comme le
prévoient pourtant les dispositions de l’article R. 1411-7 du CGCT, ce qui
empêche une complète appréciation de l’équilibre financier du service.
Dans le cas de la communauté urbaine de Brest (Finistère), le
montage contractuel complexe mis en place rend difficile le contrôle du
délégant sur chacune des deux entreprises concernées. Les contrats ne
contiennent, pour l’unité de production d’énergie, aucune contrainte
d’objectif, ni quantitatif, ni qualitatif. Aucune clause ne traite des relations
financières et opérationnelles entre ces entreprises et les comptes-rendus
annuels ne permettent pas l’exacte connaissance des dépenses et recettes.
Toujours dans le Finistère, le syndicat intercommunal pour
l’incinération des déchets du Pays de Quimper (SIDEPAQ), contractant
pour l’exploitation de l’usine d’incinération (UIOM), a mal maîtrisé les
flux
financiers
le
liant
avec
l’entreprise.
Il
devait
bénéficier,
contractuellement, d’une rétrocession de recettes d’électricité, des recettes
de traitement des déchets industriels banals, d’une redevance de mise à
disposition des installations et des recettes de commercialisation des sous-
produits. Le syndicat n’a pris que tardivement, à proximité de l’échéance
du contrat, la décision de confier à des cabinets spécialisés l’examen des
comptes de l’exploitant entre 2004 et 2008. Ce travail, s’il a mis à jour une
perte de recettes de 200 550 euros sur les ventes d’électricité pour les
années 2006 à 2008, n’a pu aboutir qu’à des réajustements tardifs.
De bonnes pratiques ont cependant été relevées.
L’enquête a mis en évidence des exemples de contrôles efficaces,
comme celui exercé par le SMICTOM du nord de l’arrondissement de
Redon (Ille-et-Vilaine) sur la facturation des prestations : ce syndicat n’a
pas hésité à réclamer la compensation de ses pertes sur les aides à la
collecte de matériaux recyclables à l’exploitant de son centre de tri, fermé
temporairement pour cause de travaux.
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MAITRISES
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De plus, ce même syndicat a imposé des pénalités à certains de ses
prestataires défaillants pour cause de dysfonctionnement ou d’absence
d’ouverture des déchèteries ou, en matière de collecte, de défaut
d’information sur les jours de ramassage et sur les plans des circuits, et de
retards dans la mise en place des bacs. Ces pénalités, sur neuf mois de
2008, ont représenté près de 120 000 euros.
Le respect des règles de la concurrence.
Dès lors qu’elle recourt à des services extérieurs, l’autorité
organisatrice est tenue de respecter les principes de mise en concurrence
inscrits dans les droits communautaire et national.
L’un des principaux risques juridiques porte sur le non-respect des
règles de mise en concurrence lors de l’attribution des contrats. Il s’ensuit
souvent
une hausse des coûts.
Le SMICTOM du nord de l’arrondissement de Redon (Ille-et-
Vilaine) a ainsi passé un marché de collecte et de traitement dans des
conditions telles que, lors de la mise en concurrence, les offres ont été
élaborées sur la base de l’organisation alors existante, plaçant le titulaire
du contrat, connaissant parfaitement le schéma de collecte, en situation
favorable par rapport à ses concurrents. Les modalités de passation du
marché de collecte ont donné lieu à un référé précontractuel qui a conduit
à l’annulation d’une partie de la procédure et à une condamnation du
SMICTOM à indemniser l’entreprise évincée.
Dans le cas du syndicat mixte pour le traitement des ordures
ménagères et autres déchets de Montauban (SIRTOMAD ; Tarn-et-
Garonne), la procédure de renouvellement de la convention, pourtant
conforme aux textes, n’a pas permis de mise en concurrence effective, un
seul candidat s’étant déclaré, privant ainsi le syndicat d’une position plus
favorable pour conduire la négociation de la convention. Les prix
unitaires à la tonne ont connu une augmentation substantielle après le
renouvellement de la délégation.
L’allotissement du marché est, en principe, un des moyens de
stimuler la concurrence. La réalité peut cependant se révéler différente :
ainsi, l’allotissement de la collecte par la ville de Nîmes (Gard), en 2003,
a conduit à un doublement du coût, du fait des choix effectués en matière
de prestations et de zonage, ainsi que d’une attribution de prestations
associées (nettoiement) qui a accru inutilement la complexité de
l’opération et nui à sa transparence. Lors du renouvellement du marché en
2007, une baisse de 8 % des coûts a cependant été observée, la
conjoncture étant différente.
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COUR DES COMPTES
La modification substantielle de l’équilibre du contrat initial
dans le temps.
La conclusion d’avenants successifs peut modifier substantielle-
ment l’équilibre initial du contrat, comme cela a été souvent constaté.
Cette succession des avenants peut intervenir à un rythme rapide.
Ce fut le cas du syndicat mixte Entre Pic et Etang (SMEPE ; Hérault),
dont le contrat de 1995 a été modifié six fois entre 1997 et 2000, une
nouvelle série de 4 avenants ayant été observée de 2003 à 2007.
Si cette succession d’avenants a pu être justifiée par des mises aux
normes techniques et la définition de la redevance due par le syndicat à
l’exploitant, elle a aussi mis fin à un contentieux entre le titulaire originel
du contrat et son successeur, après arbitrage du préfet. Mais elle a conduit
à un autre contentieux devant le juge administratif, notamment sur le
traitement
des
mâchefers,
l’effet
des
effluents
liquides
sur
l’environnement et le traitement des fumées, ainsi qu’à un conflit entre le
syndicat et son prestataire pour le calcul de la redevance annuelle
forfaitaire, et à des surcoûts (hausse de la redevance annuelle de
5,21 euros/tonne, prise en charge des analyses de polluants).
La question des biens de retour et des dépenses de gros entretien
En cas de délégation, la question de la propriété des biens (biens de
retour remis gratuitement au délégant, biens de reprise utiles au
fonctionnement sans lui être indispensables et biens propres de
l’exploitant, tels une flotte de véhicules banals ou des logiciels
bureautiques courants) est une question primordiale : si elle est mal prise
en compte par le contrat, le risque de contentieux est fort, tant lors de
l’exécution du contrat qu’à son échéance, ou peu avant celle-ci.
Ainsi, le SMEPE (Hérault) a contracté en 1995 avec une entreprise,
sans faire référence à des biens de reprise ou propres ni identifier
précisément les biens de retour dans une annexe spécifique du contrat.
Face à un tel constat de carence des textes contractuels, il a été
recommandé au syndicat de faire préciser contractuellement la nature des
biens constitutifs de l’usine, aussi bien pour répondre aux exigences du
décret n° 2005-236 du 14 mars 2005 (doit être joint au rapport annuel du
délégataire « un inventaire des biens désignés au contrat comme biens de
retour et de reprise du service délégué ») que pour éviter tout contentieux
en fin de bail.
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MAITRISES
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Un autre point crucial est constitué par les clauses d’entretien et de
renouvellement des installations. Pour le syndicat mixte de traitement des
déchets ménagers et assimilés du bassin Est (Pyrénées-Atlantiques), le
contrat prévoit le versement annuel au délégataire d’un montant forfaitaire
pour le gros entretien et le renouvellement d’une usine d’incinération, dont
le montant des versements cumulés s’établissait fin 2008 à 16,6 M€. Or,
l’exploitant n’avait alors utilisé que 9,8 M€ pour les travaux, plus de
6,5 M€ étant conservés par ce prestataire.
En outre, le contrat comportait des clauses qui, sous l’apparence
d’un intéressement incitant le délégataire à veiller en permanence à limiter
l’usure et la dégradation des matériels, étaient en réalité peu incitatives à
l’exécution des travaux nécessaires. En effet, si à l’issue du contrat, l’état
des recettes et dépenses relatif au gros entretien dégageait un solde positif,
le délégataire serait autorisé à en conserver la totalité ; à l’inverse, si le
solde était négatif, il resterait à sa charge. Cette clause d’équilibre était au
surplus peu opérationnelle en l’absence de contrôle vigilant du syndicat.
C - Les autres facteurs de croissance des coûts
Les collectivités font face à la nécessité d’améliorer leurs coûts de
gestion, mais elles peuvent se heurter à des difficultés d’organisation,
comme la rationalisation des tournées ou l’organisation sociale de
l’activité. Il existe d’autres facteurs de coûts dont les collectivités n’ont
pas la maîtrise.
lozenge4
Pour les collectivités, l’une des difficultés majeure concerne
l’organisation et surtout la rationalisation de la collecte dont
l’optimisation n’est pas toujours évidente.
Les évolutions de
population, celles de la superficie des zones urbaines entraînent une
augmentation des déchets à collecter, mais la praticabilité des voies, les
kilométrages variables entre les tournées rendent délicate l’adéquation
entre un service public efficace et des coûts modérés.
L’Ile de la Réunion connaît particulièrement ces problèmes : la
croissance de la population, l’étalement urbain important, l’extension de
la collecte des déchets verts et des encombrants justifient l’augmentation
de la fréquence des collectes.
En raison des caractéristiques géographiques spécifiques de l’île, la
typologie de ses voies routières est complexe et sa superficie est
importante (le réseau routier collecté est de 1 500 km). Les collectivités
ont donc recours à des moyens de collecte diversifiés et leur remise en
cause pour des motifs de coûts de gestion serait de nature à nuire à la
qualité du service public.
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COUR DES COMPTES
Afin de répondre à l’exigence d’amélioration des coûts de gestion,
certaines collectivités comme Saumur, via la
société d’économie mixte
Agglo-Environnement (Maine-et-Loire), ont mis en place un contrôle
interne sur l’utilisation des véhicules. Le kilométrage, la consommation
de carburant, ainsi que les heures de tournées sont relevés régulièrement
et contrôlés, mais la mise en service d’un système de suivi satellitaire a
été jugée trop onéreuse.
Toujours dans le même but d’améliorer ses coûts de gestion, la
société d’économie mixte a cessé de différencier la fréquence des
collectes entre l’été et le reste de l’année. Par ailleurs, la collecte sélective
en points d’apport volontaire a été préférée à la collecte sélective en
porte-à-porte (la collecte ne passe pas dans toutes les rues et un seul agent
est mobilisé pour relever la colonne). Enfin, la fréquence de collecte a été
réduite à un passage par semaine en dehors de l’hypercentre de la ville de
Saumur.
Au sein de la communauté d’agglomération de Metz Métropole
(Moselle), les tournées varient de 35 km par jour en centre-ville à 55 km
dans la proche banlieue et à 70 km dans les communes rurales. Par
ailleurs, le coefficient de remplissage des bennes de collecte n’est que de
60 à 70 %.
De plus, pour évaluer l’efficacité des tournées, la communauté
d’agglomération ne peut procéder à des contrôles rigoureux des
procédures de pesée car elle ne dispose ni de l’application informatique ni
de l’interface appropriées. Le seul outil de contrôle existant est un
système de tickets « papier » de pesée délivrés à la bascule de l’usine de
traitement des déchets. Le passage à un contrôle informatisé permettrait
d’améliorer les coûts de gestion.
lozenge4
Les
modalités
d’organisation
du
travail
constituent
également un facteur de coût non négligeable.
Les services publics de collecte des déchets ménagers et assimilés
ont la double caractéristique de mobiliser une forte présence syndicale et
d’appliquer le régime du « fini-parti ». Il s’agit du principe selon lequel,
lorsque l’agent a terminé sa collecte, il peut quitter son poste sans avoir
nécessairement effectué les 35 heures payées par la collectivité.
A partir d’un comptage annualisé, si les agents travaillent plus que
le nombre d’heures théoriques prévues, les heures supplémentaires sont
payées. Dans le cas contraire, le compteur est remis à zéro en fin d’année.
Ce dispositif est donc très favorable aux agents et coûteux pour la
collectivité.
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MAITRISES
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Le système du « fini-parti » comporte de nombreux inconvénients :
il encourage parfois une mauvaise qualité du travail rendu, augmente le
risque d’accidents et consacre une certaine iniquité par rapport aux autres
agents municipaux.
Dans ces conditions, le maintien de ce système doit conduire les
collectivités qui l’appliquent à vérifier périodiquement que les tournées
représentent des charges de travail raisonnablement proches d’un plein
temps et équilibrées entre tous les salariés. La mise en place des collectes
sélectives, notamment en apport volontaire, nécessite particulièrement de
tels rééquilibrages.
Les services de gestion des déchets ménagers connaissent plus
généralement des difficultés d’organisation liées à l’absence de toute
gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, ainsi qu’à la
difficulté de reclassement des agents.
Etant donné la spécialisation de l’activité et l’absence de
polyvalence des postes, dès lors que les aptitudes physiques de l’agent ont
disparu, il existe peu de débouchés. Or, la moyenne d’âge de l’arrêt des
activités physiques dans cette branche est de 39 ans, pour les chauffeurs
comme pour les « ripeurs » (agents qui manipulent les bacs et conteneurs
sur la voie publique).
Compte tenu des particularités des métiers relatifs aux déchets
ménagers, les questions relatives à la salubrité du travail et l’absentéisme
sont les points les plus souvent évoqués lors des réunions de comités
techniques paritaires. Une part importante des discussions porte sur la
question des longues maladies et des maladies professionnelles liées aux
conditions de travail.
A titre d’exemple, le SMICTOM d’Alsace centrale (Bas-
Rhin) chiffre le coût global de l’absentéisme à 544 500 euros par an.
Bien souvent, les collectivités trouvent une solution managériale
dans l’attribution (ou non) de primes pour répondre au problème de
l’absentéisme. Le règlement des indemnités d’astreinte et des indemnités
pour travaux insalubres s’appuie sur dans un cadre réglementaire strict
prévoyant l’établissement d’une liste des emplois concernés, des cas
concernés, des modalités d’organisation et de toute autre obligation de
travail effectif ou d’astreinte.
L’astreinte est, pour sa part, clairement définie comme la période
pendant laquelle l’agent, sans être à la disposition permanente et
immédiate de son employeur, a l’obligation de demeurer à son domicile
(ou à proximité) afin d’être en mesure d’intervenir pour effectuer un
travail au service de l’administration, la durée de cette intervention étant
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COUR DES COMPTES
considérée comme du temps de travail ainsi que, le cas échéant, le
déplacement aller et retour sur le lieu de travail.
Parfois, les versements d’astreintes peuvent devenir abusifs. Le
SMICTOM de l’agglomération pointoise (Guadeloupe) a vu les astreintes
passer en une année de 19 000 à 80 000 euros, pour dépasser ensuite les
100 000 euros, alors même que le contexte justifiant leur mise en place
avait disparu. Elles ont, depuis lors, été supprimées.
En outre, de nombreux versements irréguliers ont été relevés, dont
celui de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) qui ne peut être
attribuée que dans des situations bien particulières.
De même, le versement de la prime technique de l’entretien des
travaux et de l’exploitation est parfois irrégulièrement effectué. Cette
prime doit être versée uniquement à des contrôleurs de travaux affectés
sur certains postes dont les particularités sont fixées par arrêté ministériel.
Enfin, pendant la durée des congés maladie, certaines primes liées
exclusivement à l’exercice des fonctions, ainsi que l’intégralité des
traitements au-delà des 12 mois de congés longue maladie, sont parfois
abusivement maintenues.
A toutes ces difficultés d’organisation du personnel et du travail,
les collectivités répondent par un renforcement de l’encadrement de
proximité. Elles ouvrent des recrutements supplémentaires de cadres et
tentent de renforcer les équipements et les réponses en formation en
hygiène et sécurité.
lozenge4
L’évolution des normes constitue un autre facteur de coût qui
échappe aux collectivités territoriales et à leurs groupements.
La faiblesse de la prospective en matière de gestion des déchets,
l’incertitude des élus à confirmer la pérennité de certains équipements et
donc la validation des travaux à engager, les délais importants pour
retenir une stratégie sous prétexte de révision du plan départemental, ainsi
que le renouvellement de marchés sans étude préalable d’optimisation
malgré les enjeux financiers et l’exigence de mise en concurrence, sont
autant de facteurs qui entravent la capacité des collectivités à prendre en
compte ou à anticiper les impacts financiers de l’évolution des
règlementations et des normes, ainsi que les risques contentieux qui en
résultent.
Ainsi, le syndicat mixte Entre Pic et Etang (SMEPE ; Hérault) a
procédé à l’installation de mécanismes de détection de la radioactivité,
d’auto-surveillance des rejets gazeux et d’automatisme de coupure de
l’installation d’incinération. Ces mises en conformité ont été suivies par
de nouvelles mises aux normes concernant les émissions d’oxydes
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d’azote. Enfin, a été installé le nouveau traitement catalytique des fumées
(remplaçant le système de lavage actuel), destiné à mettre fin aux rejets
aqueux de l’usine, réduisant ainsi l’impact sur les eaux environnantes.
Au total, le surcoût d’exploitation ressort à 9 euros/tonne (hors
taxe), pour un investissement estimé à 12,5 M€. Sur 4 ans, le coût de la
tonne est passé ainsi de 76,28 euros à plus de 100 euros. Le coût de
l’incinération, qui se trouvait dans une fourchette basse, a atteint la
fourchette haute, selon les données publiées par Amorce (« L’Elu et les
déchets » : coût moyen d’incinération entre 60 et 100 euros).
Pour les installations existantes, l’anticipation de l’impact financier
des modifications successives des normes et réglementations pose de
nombreuses questions, parfois complexes : quelle est la répercussion de la
valeur technique de l’équipement 20 ans après son installation dans un
contexte règlementaire qui évolue rapidement ? Le procédé décidé
(compostage par exemple) sera-t-il toujours acceptable ? Quelle sera la
prise en charge d’un hypothétique démantèlement de l’usine ? Quels sont
les enjeux des clauses de renégociation (avec notamment la nécessité de
faire assumer le risque technique par l’exploitant et non par la
collectivité) ?
En dépit de problèmes techniques sérieux, le SILA (Haute-
Savoie) s’est ainsi félicité d’avoir été largement en avance sur la date
limite d’application des nouvelles normes, notamment sur celles de
traitement des fumées. Il a pu bénéficier de subventions substantielles, a
été pionnier et a donc bénéficié d’un contexte d’offre plus favorable, ce
qui lui a notamment permis de communiquer sur l’enjeu environnemental
vis-à-vis du public en affichant une position de pointe.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Pour faire face à l’augmentation des coûts observée depuis
plusieurs années, il convient au préalable d’avoir une connaissance
précise des coûts, grâce à la généralisation de méthodes et d’indicateurs
de mesure fiables et homogènes, permettant une consolidation nationale
et des comparaisons internationales. Une meilleure maîtrise des coûts
passe notamment par l’amélioration de l’organisation du service, la
recherche d’une taille optimale des équipements et le contrôle plus
efficace des prestataires.
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COUR DES COMPTES
Recommandations :
Doter prioritairement les collectivités des moyens de mener des
analyses fiables des coûts :
1- instituer un budget annexe obligatoire pour toutes les
collectivités chargées de la collecte et/ou du traitement des déchets
ménagers et assimilés, quel que soit le mode de financement du service ;
2- généraliser un outil de comptabilité analytique normé pour
permettre la production et la comparaison des divers indicateurs de
coûts.
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Chapitre III
Les résultats : des progrès, mais des
performances du service public encore
perfectibles
Depuis le rapport public annuel de la Cour pour 2002, au prix
d’efforts réels d’amélioration et d’investissements parfois considérables,
les politiques conduites en matière de déchets ont abouti à des progrès
indéniables. Si la mesure des résultats reste difficile, les performances
peuvent être analysées à
deux niveaux
: la
limitation des nuisances
sur
l’environnement et la santé des salariés et des riverains des installations,
qui a fortement progressé, et
l’efficacité
de l’activité de gestion des
déchets ménagers et assimilés par rapport aux objectifs nationaux et
locaux qui lui sont assignés en termes de prévention, de collecte sélective
et de valorisation, où les efforts doivent être poursuivis.
I
-
Une difficulté à apprécier la réalisation des
objectifs
La mise en oeuvre de la politique de gestion des déchets se heurte
aux difficultés d’appréhender les résultats obtenus et d’effectuer des
comparaisons internationales.
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A - L’absence d’indicateurs de performance fiables
L’ADEME effectue régulièrement des enquêtes relatives au
traitement des ordures ménagères (ITOM) ou à la collecte, mais elles ne
sont pas actualisées annuellement. Surtout, elles ne sont pas exhaustives.
Les difficultés rencontrées dans la production d’informations
fiables et certifiées résultent en majeure partie de celles éprouvées par les
collectivités territoriales chargées du service. De nombreux rapports
d’observations des chambres régionales des comptes mettent en exergue
l’inexactitude des informations figurant dans les rapports annuels sur le
prix et la qualité du service public de gestion des déchets. En matière de
collecte, les résultats présentés sont parfois issus de la correction de bons
de pesée mal totalisés. Se cumulent alors retraitements hasardeux et
erreurs de reports de pesage. Témoignages patents de cette incertitude, les
écarts constatés entre les kilométrages parcourus lors de la collecte selon
les collectivités organisatrices et ceux produits par les prestataires
révèlent un suivi insuffisant de la réalité des prestations des délégataires.
Les opérateurs locaux, autant que les collectivités territoriales,
éprouvent de grandes difficultés à connaître la mesure, au mieux
approximative, du gisement, à suivre des indicateurs de performance et, a
fortiori, à effectuer une analyse comparative avec des collectivités
équivalentes. Ainsi, des bases de calcul différentes de mesure de la
performance du service ont été relevées dans le cas du SIVOM de
l’agglomération mulhousienne (Haut-Rhin). Le coût de la collecte
sélective et celui du traitement, exprimés à la tonne, n’étaient dès lors pas
additionnables. En conséquence, ni les usagers ni les élus ne disposaient
d’une vision précise de la performance du service.
La mesure de l’efficience et de l’efficacité du service reste
complexe du fait de l’absence d’indicateurs nationaux de comparaison
déclinés par secteur ou par nature de service (régie, marchés, délégation
de service public).
De nombreux paramètres entrent en jeu : coût salarial horaire,
fréquence des tournées, zonage éventuel, distance à parcourir, état de
vétusté des camions, utilisation des capacités des installations de tri et de
traitement,
modalités
d’élimination,
filières
de
recyclage
et
de
valorisation, processus de traitement des effluents, sociologie des
populations, type d’habitat, absentéisme du personnel, accidentologie
professionnelle. La présentation des données chiffrées, issues des rapports
annuels ou des comptes-rendus des prestataires n’est que rarement
normée et ne permet pas une analyse comparative simple.
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Pour remédier au manque de cohérence de l’ensemble, il est
primordial de revoir et d’harmoniser les indicateurs contenus dans les
rapports annuels des collectivités sur le prix et la qualité du service pour y
intégrer les éléments nécessaires au suivi des politiques départementales
et nationales. Cette standardisation ne doit, par ailleurs, pas interdire aux
collectivités gestionnaires de compléter les données par d’autres
indicateurs reflétant leurs propres priorités. Pour rendre efficace cet outil
de pilotage, il convient aussi de prévoir un calendrier de transmission aux
départements et aux services de l’Etat, pour permettre aux premiers de
réaliser un rapport de suivi des plans départementaux et aux seconds de
disposer des éléments objectifs d’évaluation des politiques nationales.
B - La difficile comparaison entre pays européens
Alors que les indicateurs nationaux paraissent peu fiables, les
comparaisons internationales sont particulièrement difficiles en l’absence
de données homogènes.
Les études comparatives sont rares et actualisées irrégulièrement.
Eurostat met notamment à disposition des données statistiques sur la
gestion des déchets ménagers, permettant des comparaisons par pays et en
moyenne. Cependant, ces données statistiques sont purement physiques et
ne présentent pas d’information sur les coûts. Les études commanditées
par la Commission européenne à la suite du projet « Life-Optigede » sont
anciennes (2005), parfois limitées à un territoire restreint et demeurent
purement indicatives.
En 2009, selon l’Office statistique des Communautés européennes,
513 kilos de déchets municipaux (totalisant les déchets ménagers et
assimilés et les autres déchets des collectivités) par habitant ont été
générés en moyenne dans les 27 pays de l’Union européenne. Avec
536 kilos, la France se situe en-dessous de l’Allemagne (587 kg) mais au-
dessus du Royaume Uni (529 kg). Ces données comparatives mettent
aussi en évidence d’importantes disparités, allant de 316 kg/habitant et
par an en République tchèque à 833 kg/habitant et par an au Danemark.
Les méthodes de traitement sont très diverses d’un Etat à l’autre :
en moyenne 38 % des déchets ont été mis en décharge, 20 % incinérés,
24 % recyclés et 18 % compostés. Pour la France, ces chiffres s’élevaient
à 32 % de mises en décharge, 34 % incinérés, 18 % recyclés et 16 %
compostés.
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Les États membres présentant les parts les plus importantes de
déchets municipaux mis en décharge ou « enfouis » (dépôt de déchets
dans ou sur le sol, notamment dans des décharges spécialement conçues,
et le stockage temporaire de plus d'un an) sont la Bulgarie (100 %), la
Roumanie (99 %), Malte (96 %), la Lituanie (95 %) et la Lettonie (92 %).
A l’opposé, l'Allemagne, les Pays-Bas, la Belgique, la Suède et le
Danemark n’en enfouissent quasiment pas.
Les pourcentages les plus élevés de déchets municipaux incinérés
ont été observés en Suède (49 %), au Danemark (48 %), aux Pays-Bas
(39 %), au Luxembourg (36 %), en Belgique (35 %), en France et en
Allemagne (34 %). Dix États membres n'ont pas du tout recouru à
l’incinération.
Les pays européens qui recyclent le plus sont l’Allemagne (48 %),
la Belgique et la Suède (36 %) et les Pays-Bas (32 %).
En matière de compostage, c'est en Autriche (40 %), en Italie
(32 %) ainsi qu'aux Pays-Bas (28 %) qu’il est le plus fréquent, alors qu'il
est inexistant en Bulgarie, à Chypre et en Roumanie.
Seuls quatre pays réussissent à totaliser plus de la moitié de
compostage et de recyclage pour leurs déchets municipaux, atteignant
ainsi déjà l’objectif européen fixé pour 2020 : l'Autriche (70 %),
l'Allemagne (66 %), la Belgique et les Pays-Bas (60 %).
Nonobstant leur fiabilité, toutes ces données statistiques montrent
que la France occupe une position intermédiaire en matière de traitement
et conserve une marge de progression certaine en ce qui concerne la
valorisation matière (34 % de déchets recyclés ou compostés alors que
l’objectif est de 50 %).
II
-
Des progrès du point de vue de
l’environnement et de la santé des agents
Depuis plusieurs années, le tri des déchets a été préconisé dans le
but d’extraire un maximum de fractions valorisables et de réduire ainsi les
mises en décharge indésirables ou l’excès d’incinération. La gestion et le
traitement des effluents induisent des préoccupations techniques et
environnementales et des coûts importants pour les filières d’élimination.
Face à ces contraintes, des progrès significatifs ont été effectués en ce
domaine sous la pression des normes nationales et européennes.
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A - Les rejets d’effluents gazeux et liquides
1 -
Les rejets dans l’atmosphère
L'incinération est, en France et en Europe, le deuxième mode de
traitement des déchets ménagers après la mise en décharge. Sur le
territoire national, selon les données 2008 de l’ADEME, 21 % des
déchets municipaux sont envoyés vers les 110 usines d’incinération
(UIOM) avec valorisation énergétique et 2 % vers l’incinération sans
valorisation énergétique (18 usines). Par la directive 2008/98/CE du
Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008, l’Union
européenne ne reconnaît l’incinération comme un mode de valorisation
des déchets que si la chaleur dégagée par la combustion est valorisée.
Mais les rendements énergétiques nécessaires à la qualification
d’opération de valorisation au sens de l’annexe II de la directive
2008/98/CE ne sont pas toujours atteints. Ainsi, l’unité de production
d’électricité de la communauté d’agglomération dijonnaise a une
performance énergétique qui, calculée selon les prescriptions de cette
annexe (prise en compte de la chaleur seulement si elle est destinée à une
exploitation commerciale), n'est que de 48%, encore loin des 60%
considérés comme satisfaisants. En Ile-de-France, le plan régional
d’élimination des déchets ménagers et assimilés constatait en octobre
2009 que sur 19 usines d’incinération, trois seulement atteignaient ce taux
minimal.
En
septembre
2004,
l’ADEME
indiquait
que
60 %
des
incinérateurs ne satisfaisaient pas aux normes en matière de pollution de
l’air, et précisait en outre que le coût prévisionnel d’investissement
destiné à les atteindre se situait entre 5,2 et 6,7 M€. Aujourd’hui, les 128
incinérateurs en exploitation satisfont aux normes réglementaires et la
plupart des opérations de mise en conformité examinées par les chambres
régionales des comptes se situaient dans cette fourchette estimative.
Quant au surcoût de traitement, il était estimé par l’enquête précitée de
l’ADEME entre 15 et 21 euros/tonne traitée, chiffres que les chambres
régionales ont confirmés tout en relevant qu’il fallait y ajouter le coût
global des contrôles de suivi environnemental (2 euros/tonne dans le cas
du syndicat mixte Entre Pic et Etang dans l’Hérault). L’évolution des
coûts évoquée résulte souvent du poids de ces mises aux normes des
incinérateurs.
A l’occasion de la construction et de la mise en route de la
nouvelle usine d’incinération de Sausheim, le SIVOM de l’agglomération
mulhousienne
(Haut-Rhin)
avait
été
confronté
en
2003
à
des
dépassements de seuils de dioxines, puis en 2006 à des dépassements de
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seuils d’émission d’oxyde d’azote. En réponse à ces rejets ne satisfaisant
pas aux normes, le syndicat a établi un nouveau programme de travaux
visant la mise en place d’un traitement catalytique des fumées en 2010,
avec des surcoûts substantiels.
En dépit de progrès importants, le choix de l’incinération demeure
controversé, en raison des risques sur la santé des riverains et sur
l'environnement. Une étude de l'Institut de veille sanitaire (INVS),
publiée en 2008, a notamment confirmé l'existence d'une relation
significative entre la pollution générée par les incinérateurs dans les
années 70-80 et l'apparition de cancers dans les populations à proximité
dans les années 1990-1999. Depuis, les usines d’incinération des ordures
ménagères (UIOM) répondent à de nouvelles normes environnementales
beaucoup plus strictes, destinées à limiter les risques, ce qu’a reconnu
récemment l’INVS dans une étude
28
. Selon celle-ci, la sévérité des
normes actuelles et la mise en conformité des installations ont permis de
réduire considérablement les quantités de polluants émis par les
incinérateurs, mais les risques ne sauraient être considérés comme
totalement éradiqués et le développement des processus de traitement des
effluents reste à parachever. En tout état de cause, il est nécessaire de
mener en France une étude approfondie de l’impact sanitaire et
environnemental des différents modes de traitement des déchets.
2 -
Le traitement des lixiviats
29
Les efforts réalisés par les autorités organisatrices du service des
déchets en matière de lixiviats et autres effluents liquides suivent la même
dynamique. Les lixiviats résultent de l’infiltration des eaux de pluie à
travers les déchets anciens ou récents qui se trouvent en centre de
stockage. Afin de protéger les nappes phréatiques, la base de ces centres
de stockages doit être étanche, ce qui permet de collecter les lixiviats.
Reste ensuite à les éliminer, toujours dans le respect de l’environnement.
Les systèmes de traitement des lixiviats, s’ils opèrent désormais in
situ dans la plupart des cas, se révèlent complexes et coûteux et reposent
sur des procédés techniques variés. D’un coût global de traitement de
10 euros par mètre cube en moyenne en cas de traitement direct des
lixiviats par osmose inverse seule
30
, le coût global du traitement des
lixiviats tend au minimum à doubler lorsque les concentrats sont évacués
et traités en dehors du site.
28
Bulletin épidémiologique du 17 février 2009 de l’INVS.
29
Effluents liquides émanant des déchets.
30
Source : Etudes de traitement des lixiviats, Suez Environnement 2009, et note
suivante.
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Un procédé technique devenu courant repose sur la récupération du
biogaz issu des casiers d’enfouissement afin de le valoriser, d’une part,
par production et vente d’électricité et, d’autre part, par récupération de la
chaleur destinée à sécher les concentrats de lixiviats en vue de leur
incinération comme déchets industriels spéciaux. Ce procédé peut paraître
plus attractif mais il comporte des inconvénients à ne pas négliger,
comme la corrosion liée à la présence de traces d’acide dans le gaz et
donc dans les fumées. Il nécessite une technicité industrielle spécifique.
Pour le traitement des rejets gazeux ou liquides, initiés parfois sous
la contrainte d’associations de riverains, les collectivités territoriales ont
fait des efforts notables en matière de réduction de nuisances olfactives et
sonores mais aussi de confort et de sécurité. Les démarches entreprises en
faveur des processus de certification ISO 14001 et 9001 répondent à ces
objectifs.
Au-delà de son impact mobilisateur, la certification prouve la
compatibilité des installations et des dispositifs à 18 exigences
d’engagement de processus d’amélioration et de suivi d’une politique
environnementale significative. Elle est d’autant plus motivante qu’elle
autorise une réduction de 3 euros/tonne de la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP).
B - La réhabilitation des anciennes décharges
La résorption des anciennes décharges représente une opération
complexe qui doit garantir la protection du milieu et assurer le
réaménagement des sites. Il est en effet indispensable de conserver la
mémoire
des
sites
afin
de
les
exclure
d’aménagements
futurs
incompatibles avec la présence des déchets.
L’action conduite sous l’égide du ministère chargé de l’écologie en
faveur de la réhabilitation des anciens centres d’enfouissement qui
présentent des risques pour l’environnement et la santé publique se
combine avec l’octroi d’un soutien financier aux opérations de
réhabilitation par l’ADEME. L’évaluation à mi-parcours (2006) du
programme 2000-2009 faisait état de 450 réhabilitations aidées et
l’agence indiquait que s’il « restait beaucoup à faire en Bourgogne,
Franche-Comté, Languedoc-Roussillon, Lorraine et Picardie, la situation
n’était pas connue sur les autres régions »
31
. Le programme de
réhabilitation s’est poursuivi et, entre début 2007 et fin 2010, ce sont
31
Cf. Evaluation des aides de l’ADEME sur la remise en état des décharges sur la
période 2000-2006, ADEME, juillet 2009.
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1 258 sites de décharge qui ont été réhabilités avec le soutien de
l’ADEME, pour 22,5 M€ d’aide et 95,4 M€ de coût d’opérations.
Dans ce contexte, la réhabilitation des décharges prescrite par la loi
sur l'environnement du 13 juillet 1992, qui imposait la disparition de
toutes les décharges pour le 31 décembre 2002, souffre d’un réel retard de
mise en application, même si plus de 4000 sites ont déjà été fermés. Des
situations très variées existent sur le territoire national. La direction
régionale de l’environnement (DREAL) de Provence-Alpes-Côte-d’Azur
indiquait ainsi le 22 juin 2010
32
que sept décharges restaient à réhabiliter
en urgence. Le département du Maine-et-Loire, qui dressait en 2009 le
bilan des réhabilitations et des risques endogènes, indiquait que l’analyse
de 58 sites répertoriés faisait apparaître que 17 d’entre eux présentaient
un risque fort pour les eaux souterraines, 19 sites pour les eaux de surface
et 8 pour les deux. De même, le plan départemental du Lot-et-Garonne se
contentait de répertorier les 121 sites connus et de les classer selon le
niveau de risques qu’ils font encore courir pour l’environnement sans
qu’aucun programme de financement ne soit prévu, notamment pour
suivre les sept sites qui présentaient encore des risques potentiels
importants pour leur milieu. Enfin, dans les Côtes-d’Armor, sur
168 décharges brutes identifiées avec l’aide de l’ADEME, 53 font
actuellement l’objet de travaux de réhabilitation.
Au demeurant, il convient de relever que cette question du suivi
des sites fermés n’est pas traitée actuellement de manière obligatoire par
les plans départementaux en application des articles L. 541-14 ou R. 541-
14 du code de l’environnement. Il s’agit donc d’une insuffisance des
textes à laquelle il devrait être remédié.
C - Les nuisances occasionnées par les transports de
déchets
Les services de collecte reposent, par nature, sur un besoin
logistique dense, consommateur de carburant et créateur de nuisances
(bruit, encombrement, odeurs) pénalisantes pour l’image du service.
Justifiés d’abord par la réduction des coûts, les logiciels de gestion
des tournées permettent, en cas d’apport volontaire, non seulement
d’optimiser les itinéraires en fonction du remplissage des conteneurs mais
aussi d’affiner leur site d’implantation. Les gains observés seraient alors
importants et pourraient atteindre de 30 à 40 % sur les coûts de collecte
32
Panorama déchets ménagers et assimilés en Provence-Alpes-Côte d’Azur -
situations départementales - forces et faiblesses, juin 2010 - P. Leclercq, DREAL
PACA.
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en moyenne, tandis que la diminution des kilométrages parcourus serait
génératrice d’une réduction de 40 % du temps de collecte, ce qui fait
supposer que les nuisances seraient diminuées d’autant. Enfin, lorsqu’il
est réalisé, notamment à la demande des collectivités accueillant les
équipements de traitement, le choix du transport ferroviaire, avec quais de
transfert, entraîne aussi une diminution des nuisances (bruits, pollution
atmosphérique, entretien de voirie).
Mais, au-delà d’une rationalisation de la collecte, certaines
autorités chargées du service ont également considéré que le recours aux
huiles végétales ou au biogaz pouvait constituer une alternative d’avenir.
En effet, permis par l’article 37 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre
2006 dans les véhicules des flottes captives des collectivités territoriales
ou de leurs groupements, le choix d’utiliser des huiles végétales pures ou
des biogaz peut en théorie poursuivre trois objectifs principaux : utiliser
une énergie "propre" qui préserve l’environnement, offrir une filière de
diversification et une source de revenus complémentaires pour les
agriculteurs dans le cas des huiles pures et réduire sensiblement la facture
énergétique pour la collectivité publique.
Toutefois, le dernier de ces objectifs n'est pas toujours atteint.
Ainsi, l’examen de la gestion de la communauté de communes du
Villeneuvois (Lot-et-Garonne) a montré que le coût de revient du recours
aux huiles végétales pures avait été supérieur de 2005 à 2009 à celui de
carburants classiques, même si par la suite il s’est révélé inférieur. En
revanche, l'objectif d'utilisation d'une source d'énergie plus « propre »
semble avoir été globalement atteint, en dépit d'une consommation
kilométrique légèrement supérieure ; en effet, le bilan environnemental
des carburants à base d'huiles produites localement apparaissait
globalement positif, tant en termes d'émissions de produits polluants au
stade de leur combustion que pour ce qui concerne leur rendement
énergétique apprécié sur l'ensemble de leur cycle de vie (incluant
l'énergie utilisée pour leur production).
D - Les enjeux pour les agents chargés du service public
La protection des agents du service ne se limite pas à la seule
prévention réalisée en matière de sécurité du travail sur les ripeurs (agents
qui manipulent les bacs), qui sont concernés par de multiples règles de
sécurité, comme l’interdiction des marches arrière ou des collectes
bilatérales. Par exemple, c’est en imposant la fin du régime du « fini-
parti », que la communauté d’agglomération de Sophia-Antipolis (Alpes-
Maritimes) a vu son nombre d’accidents avec arrêts de travail divisé par
trois, les agents n’ayant plus intérêt à finir plus vite les tournées. Dans le
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même temps, elle a mis en place des groupes de travail sur les accidents
du travail et a inauguré une campagne de sensibilisation à la nécessité du
port de la tenue de sécurité.
La lutte contre l’accidentologie doit concerner l’ensemble des
agents du service. Sous l’impulsion règlementaire, les collectivités ont
entrepris de souscrire aux obligations fixées tant en matière de prévention
des risques par l’élaboration des documents uniques, que de médecine du
travail par la conclusion d’accords assurant une surveillance médicale
scrupuleuse. A la lumière des analyses globales portant sur les risques liés
à la manipulation des containers, à l’inadaptation des équipements, aux
moyens de communication entre agents lors du ramassage, au
comportement des usagers, ou enfin aux risques intrinsèques inhérents au
fonctionnement des incinérateurs et au traitement des effluents, les
collectivités cherchent à limiter les risques pour les agents, notamment
par des actions de formation ou de prévention.
Certains aspects méritent cependant d’être encore améliorés, à
l’image d’un suivi de la qualité de l’air au sein même des services ou
d’un protocole de suivi médical de tous les agents oeuvrant au sein d’une
usine d’incinération.
III
-
Des progrès à confirmer pour atteindre les
objectifs communautaires et nationaux
Au-delà des améliorations observées en matière d’environnement
et de santé, le service public de gestion des déchets ménagers a obtenu
des résultats positifs par rapport aux objectifs nationaux en matière de tri
et de valorisation. Mais il connaît des difficultés persistantes, notamment
au regard de la qualité de la collecte, des carences en exutoires et de
l’information des usagers.
A - Les progrès constatés en France
La gestion des déchets ménagers et assimilés a enregistré une nette
croissance de ses performances dans trois domaines : la collecte sélective,
le développement des déchèteries et la valorisation.
1 -
La collecte sélective
La diminution des tonnages de déchets résiduels est une nécessité à
plusieurs égards. Elle permet certes une saturation moins rapide des
installations d’enfouissement, mais contribue aussi à la réduction des
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coûts et des risques de nuisances à l’égard de l’environnement. Ainsi, elle
facilite l’atteinte des objectifs départementaux.
Les collectes sélectives développées depuis les années 1990, sous
l’impulsion de la réglementation européenne, concernent principalement
les emballages ménagers qu'ils soient en verre, en plastique, métal ou en
papier-cartons.
Aujourd'hui, 98,5 % des communes françaises disposent d'un
système de collecte sélective
. Lors de la préparation du Grenelle de
l’environnement, les acteurs annonçaient avoir atteint un taux de
recyclage de 61,3 % des emballages ménagers mis sur le marché, au-delà
de l’objectif européen de 55 % fixé pour 2008. Il se peut cependant que
les résultats ne soient pas si favorables qu’escompté. Au 31 décembre
2008, seul le département des Côtes-d’Armor présentait un taux de
collecte sélective des déchets secs et des bio-déchets supérieur ou égal à
50 % de l’ensemble des déchets à traiter. En 2008, le taux national de
collecte sélective était de 18 %
33
. Les chambres régionales des comptes
ont quant à elles observé pour leur échantillon un taux de 21 %. Certes,
les progrès enregistrés sont considérables, dans un domaine où
l’information et la diffusion des bonnes pratiques revêtent une importance
capitale, mais ils ne sont pas pour autant suffisants.
Les évolutions sont contrastées selon les territoires et des disparités
se font jour parfois au sein même d’une collectivité ou d’un syndicat. Les
tonnages de collectes sélectives peuvent être distincts selon les communes
membres. L’efficacité de la collecte sélective varie également selon les
modes de récupération. Ainsi, dans le cas du SMICTOM de Hédé,
Bécherel, Combourg et Tinténiac (Ille-et-Vilaine), la collecte s’était
accrue s’agissant des sacs en point de regroupement mais son niveau
n’avait que peu varié pour la récupération des emballages légers en apport
volontaire.
L'optimisation de la collecte sélective ne peut se réaliser sans une
meilleure adaptation des pratiques de collecte aux modes de vie des
habitants. L’enquête a mis en lumière des comportements distincts selon
que l’on s’adresse à une population de secteur urbain, en habitat vertical
ou à une population vivant en campagne dans un habitat dispersé. En
effet, selon le baromètre des acteurs éco-responsables, 74 % des habitants
trient tout ou presque dans les communes où le taux d'habitat vertical est
inférieur à 10 % alors que ce taux chute à 47 % dans celles où l'habitat
vertical est supérieur à 40 %.
33
Rapport annuel 2008 d’Eco-Emballages et ADEME.
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COUR DES COMPTES
Des expériences conduites en ce domaine, il ressort que les seules
actions de communication ne conduisent qu’à une amélioration très faible
de la qualité du tri. En revanche, conjuguées à la mise en service de
dispositifs techniques (bacs operculés notamment) et à une augmentation
de la fréquence des collectes, elles ont pu conduire à des résultats
appréciables. Les caractérisations pratiquées en présence des agents
chargés de la collecte sélective, voire au pied des immeubles ou au sein
des quartiers, ont, en règle générale, produit des résultats positifs.
Mais l’amélioration de la qualité du tri suppose qu’il soit possible
d’identifier les secteurs où la collecte sélective est la moins efficace. La
mesure de la qualité de la collecte sélective par les collectivités
territoriales s’effectue au moyen de la part des refus de tri sur l’ensemble
des déchets collectés, après caractérisation in situ lors des opérations de
collecte, ou à l’entrée des centres et des chaînes de tri. La moyenne des
pourcentages de refus de tri est ensuite extrapolée au tonnage total pour
déterminer la quantité des déchets réputés ne pas présenter les
caractéristiques nécessaires pour être recyclés. A l’image des constats
déjà effectués par l’ADEME, les chambres régionales des comptes ont pu
noter l’amélioration globale de la qualité des processus de tri selon ce
procédé de mesure.
Cette prise de conscience déjà ancienne a permis une hausse
substantielle de la qualité de la collecte, mais les contre-exemples sont
nombreux. Pudiquement appelés par les exploitants « ralentissement du
geste sélectif » ou « saturation du processus de tri », l’augmentation des
refus de tri ou plus couramment la diminution des tonnages collectés
traduit un changement d’habitude ou la survenance d’évènements non
maîtrisés par les autorités organisatrices. Il en est ainsi de la modification
des conditionnements, du déficit en points de tri ou, le plus souvent, de la
forte hausse des apports en déchèteries
.
2 -
Le développement inégal des déchèteries
La progression de l’équipement en déchèteries constitue un des
axes forts de développement de la dernière décennie. Le territoire national
compte aujourd’hui plus de 4 629 déchèteries selon la base SINOE 2010
(base de données de l’ADEME). Elles collectent près de 12 millions de
tonnes pour 96 % de la population desservie. Si l’on considère qu’en
2001 la France ne comptait que 2 856 déchèteries, l’effort accompli par
les
collectivités
territoriales
et
leurs
établissements
publics
est
considérable. Il n’est pas pour autant homogène.
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L’analyse du nombre de déchèteries pour 100 000 habitants révèle
en effet des écarts considérables. La région Poitou-Charentes dispose de
près de 16,7 déchèteries pour 100 000 habitants contre 1,47 en Ile-de-
France. En outre, la qualité de l’implantation territoriale contribue aussi à
la progression de la collecte en déchèterie. Par exemple, la commune de
Sète (Hérault), pour ses 42 000 habitants, ne comptait qu’une déchèterie,
située à l’est de la ville, contraignant la population de l’ouest à traverser
la ville, alors que la circulation est très difficile en période estivale.
Inversement, en Rhône-Alpes, un territoire peuplé de moins de 10 000
habitants,
localisés
pour
l’essentiel
dans
un
cercle
de
5 km de rayon, et relevant du même syndicat de traitement, comporte
deux déchèteries concurrentes, ouverte chacune une demi-journée par
jour mais non coordonnées en matière d’horaires d’ouverture et de droits
d’accès.
En dépit de ces distorsions régionales, l’engouement suscité par
l’apport volontaire en déchèterie ne se dément pas. Avec plus de
89 millions de visites, soit 1,5 visite/habitant desservi/an, les dépôts
effectués par les usagers sont en progression constante.
La plupart des déchèteries sont aujourd’hui en mesure de rester
performantes sans avoir à être alimentées de façon excessive par les
apports des entreprises - qui ne devraient pas bénéficier de la gratuité - ou
des territoires éloignés. Cela doit les conduire à mettre en place un
contrôle des entrées et sorties.
Or, pour les entreprises déposant les déchets, ces contrôles ne sont
pas toujours suffisants, et il s’ensuit également une acceptation de déchets
issus de secteurs géographiques situés en dehors du ressort territorial de
l’autorité organisatrice. Ainsi, une part des déchets accueillis par le
SMICTOM d’Alsace centrale (Bas-Rhin) provenait de régions très
éloignées et surtout non limitrophes. Les solutions existent comme
l’instauration de système de badges et de contrôle de tonnage et de
provenance. Elles sont souvent efficaces bien que très peu mises en
oeuvre. Par exemple, la communauté d’agglomération du bassin de Thau
(Hérault) a mis en oeuvre des contrôles et des pesées systématisées qui ont
permis de réduire les tonnages et les coûts afférents de 50 %. De même,
les contrôles de pesées réalisés dans les déchèteries de l’agglomération de
Bayonne-Anglet-Biarritz (Pyrénées-Atlantiques) par le syndicat mixte Bil
ta Garbi ont mis en évidence d’importantes surfacturations de la part de la
société chargée des prestations de traitement des encombrants issus de ces
déchèteries. Ces anomalies ont conduit le syndicat à signer un protocole
transactionnel avec le prestataire privé, aux termes duquel ce dernier s’est
engagé à rembourser une somme de l’ordre de 630 000 euros.
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Cette croissance d’activité n’est pas sans inconvénient pour les
déchèteries les plus anciennes. Construites sur des modèles obsolètes,
elles se trouvent confrontées à des difficultés persistantes : saturation en
raison de la multiplication des filières, croissance de la fréquentation,
inadaptation des équipements à l’activité des professionnels. Les
nouvelles filières (déchets d’équipements électriques ou électroniques
(DEEE) et déchets d’activités de soins à risque infectieux (DASRI) ont
des tonnages marginaux mais des coûts de traitements importants et
l’espace qui leur est dédié doit faire l’objet d’aménagements au détriment
parfois des autres déchets. Inversement, la coexistence avec d’autres
services de collecte en porte à porte comme celui des déchets verts ou des
encombrants peut ralentir la fréquentation des déchèteries.
3 -
Les progrès de la valorisation des déchets
Le taux de valorisation illustre la capacité des autorités
organisatrices à valoriser les déchets collectés plutôt qu’à les enfouir. Cet
indicateur rapporte à la quantité totale de déchets ménagers et assimilés,
collectés sur un territoire déterminé, la somme des déchets faisant soit
l'objet d'un recyclage après collecte sélective (tonnages entrés en centres
de tri sans refus de tri, déchets dangereux traités, tonnages compostés),
soit l'objet d'une valorisation énergétique par incinération (tonnages en
entrée des usines d'incinération, qui incluent d’ailleurs les mâchefers et
les métaux recyclés après incinération).
En France, le taux de valorisation des déchets par recyclage et
valorisation organique (compostage, méthanisation) ou énergétique est en
progression constante. Il atteint 64 % du poids des déchets municipaux en
2005 contre 53 % en 2000, et l’incinération sans récupération d’énergie
est aujourd'hui marginale.
Le recyclage des déchets progresse fortement du fait du
développement de l’offre de service (collecte sélective, centres de tri et
déchèteries). Les quantités de déchets recyclés s'élèvent à 5,3 millions de
tonnes en 2006, contre 3,8 millions de tonnes en 2000 (+ 40 %). Ce ratio
est plus élevé en ce qui concerne les apports dans les déchèteries
(+ 56 %). La valorisation repose sur des cadres contractuels distincts
permettant aux collectivités d’optimiser les recettes de valorisation. Ils
assurent la garantie de reprise pour le verre et les plastiques, pour l’acier,
l’aluminium et les emballages ménagers recyclables, avec des contrats
directs pour les cartons, les ferrailles et les journaux et revues.
La progression est plus faible pour le compostage ou la
méthanisation (+ 28 % de 2000 à 2006). Ce mode de valorisation, qui
tarde à concerner les ordures ménagères, s’applique surtout aux déchets
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verts. Mais, faute d’une filière locale clairement établie, les collectivités
sont souvent contraintes de vendre le compost à un tarif inférieur à son
coût de revient, voire à en écouler une grande partie gratuitement.
Les apports non valorisables sont constitués principalement des
gravats enfouis dans un centre de stockage de déchets inertes et des
déchets non incinérables stockés dans un centre de stockage de déchets
ultimes. Les taux de valorisation énergétique sont restés stables, sauf
construction d’équipements nouveaux.
Par son effet dissuasif à l’encontre de la mise en décharge et par
ses clauses incitatives spécifiques, la taxe générale sur les activités
polluantes (TGAP) a encouragé la valorisation par cogénération
(possibilité de mixer une production électrique avec une production de
vapeur utilisable pour les industries ou le chauffage urbain).
B - Des difficultés persistantes
Les performances du service de gestion des déchets ménagers et
assimilés se heurtent en France à des difficultés variables selon les
processus choisis, les territoires et la consistance des services. Les
problèmes d’organisation du service, les carences en exutoires, les
difficultés rencontrées pour responsabiliser les usagers constituent les
principaux freins auxquels sont confrontées les autorités organisatrices.
1 -
Une qualité de collecte à améliorer
Les principales difficultés se font jour dans les centres-villes, où
les modalités d’accomplissement des collectes ne permettent pas toujours
d’accroître la valorisation des déchets. L’étroitesse des rues, leur
sinuosité, la densité des habitants, l’habitat vertical, l’existence de rues
piétonnes complexifient la mission du service, qui doit adapter les
récipients de collecte, le nombre des tournées, et surtout leurs horaires.
L’apport volontaire en point de tri facilite le stockage et l’enlèvement des
matériaux, généralement le verre, les journaux, le papier, les cartons et les
emballages ménagers. L’emprise au sol de ces équipements ne permet pas
toujours d’optimiser leur positionnement au sein des quartiers. Or, la
qualité de la collecte sélective est inversement proportionnelle à
l’éloignement des usagers des colonnes.
Malgré ce déploiement de processus techniques, parfois coûteux,
les municipalités sont contraintes de procéder à l’évacuation séparée des
cartons et emballages des magasins de plein centre, et à la mise en oeuvre
complémentaire de véhicules de propreté chargés de collecter les ordures
ménagères déposées en dehors des heures de collecte, ou de traiter les
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dépôts sauvages. Les actions correctrices sont fréquentes mais portent
essentiellement sur la fréquence des ramassages ou l’instauration de
collecte multi-flux. Elles paraissent encore trop souvent imparfaites,
comme le montre l’exemple suivant de Bordeaux (Gironde).
La communauté urbaine dont fait partie la ville de Bordeaux,
constatant que la collecte par l’intermédiaire de points d’apport volontaire
situés sur la voie publique était onéreuse en raison de la fréquence de
ramassage (quatre passages par semaine pour les ordures résiduelles,
deux pour les collectes sélectives) et peu efficace, en particulier dans le
centre-ville où les bacs débordaient très fréquemment, a instauré avec le
soutien de la ville un nouveau mode de collecte en porte à porte.
La mise en place de bacs individuels ou collectifs pour ordures
résiduelles et recyclables s’est accompagnée de la réduction des tournées.
Ce nouveau mode de collecte a sensiblement bouleversé les habitudes des
Bordelais, certes volontaires pour procéder au tri, mais peu équipés la
plupart du temps pour recevoir plusieurs bacs à ordures dans leur
immeuble et encore moins à l’intérieur de leur logement.
La mise en place de ce nouveau dispositif de collecte s’est traduite
rapidement par un nombre significatif de bacs non rentrés qui gênent la
circulation ou par des entrées d’immeubles encombrées de bacs à ordures
ce qui posait des problèmes d’hygiène, ainsi que par une recrudescence
des dépôts sauvages sur la voie publique.
Le protocole d'accord conclu entre les deux collectivités fin 2009 a
mis en place un certain nombre de dispositifs temporaires pour résoudre
ces problèmes : augmentation de la fréquence des tournées au centre-ville
(revenue à 6 fois par semaine), suivi conjoint pour réduire les incivilités
et apporter des améliorations techniques aux dispositifs de collecte.
Les problèmes d’organisation des collectes ne sont pas pour autant
circonscrits aux centres-villes : ils existent en milieu rural. Ainsi, la
difficulté à organiser les tournées, que l’on dispose ou non de la
possibilité d’utiliser des quais de transfert, a été relevée dans le cas du
SICOVAD de la région d’Epinal (Vosges). Des amplitudes horaires
excessives ou une fréquence trop élevée de tournées sont souvent
génératrices de surcoûts importants.
Dans les communes à fort attrait touristique, en haute saison, le
recours aux heures supplémentaires des services d’enlèvement n’est pas
systématiquement adopté, et il arrive que les collectivités doivent faire
appel à des prestataires externes pour compléter leurs moyens de collecte.
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Enfin, l’accroissement des comportements inciviques (dépôts
sauvages, bacs de collecte stationnant sur la voie publique) conduit les
collectivités à instaurer une politique répressive et à mettre en place des
unités d’intervention spécialisées dans les déchets.
2 -
Des situations de carences en exutoires
La gestion des déchets ménagers reste marquée par la difficulté
persistante à mettre en place des filières de proximité en raison de
l’absence d’exutoires (centres d’enfouissement et de traitement). La
capacité des exutoires était en 2009 de 40 millions de tonnes par an, et
devrait être réduite à 38 millions de tonnes par an en 2015, à condition
que les projets connus à ce jour, aient tous une issue favorable. Dans le
cas contraire, elle pourrait n’être que de 26 millions de tonnes par an, ce
qui représente une diminution de plus d’un tiers de la capacité
nominale
35
. Selon une hypothèse médiane, plus de 40 territoires, calqués
sur les plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés, devraient
voir diminuer leur capacité d’exutoires.
Les causes en sont l’évolution des densités de population et les
contraintes règlementaires liées à la loi littoral et à l’émergence du réseau
NATURA
2000,
voire
les
contraintes
géologiques,
mais
aussi
l’insuffisance même des projets. Pour certains territoires, le simple
maintien à niveau capacitaire ne permettrait pas d’absorber l’évolution
des besoins. C’est notamment le cas en Ariège et dans les Alpes-
Maritimes, où malgré les projets déposés, les capacités proposées par les
exutoires continueront d’être insuffisantes.
Plus de vingt départements devraient souffrir d’un déficit
structurel d’exutoires,
comme l’indique la carte ci-après qui intègre une
projection à échéance 2015 de l’incidence conjuguée des perspectives
d’évolution des capacités et de l’objectif du Grenelle de l’environnement
de réduction de 15 % des quantités de déchets résiduels.
Cette perte de capacité et d’autonomie conduit les acteurs à
rechercher des territoires extérieurs et donc à avoir recours, à l’excès, au
transport des déchets vers des sites de traitements finaux. Ainsi, les
ordures ménagères collectées par la communauté d’agglomération du
Grand Alès étaient compactées sur des semi-remorques de 30 m³ et
transportées dans la Drôme (88 km) et dans le Gard (71 km). Le
traitement des déchets de l’agglomération de Montpellier illustre
également, dans ce domaine, les limites de la planification départementale
35
Réponse de l’ADEME, Dossier de presse du ministère chargé de l’écologie,
septembre 2009.
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COUR DES COMPTES
ou régionale. En effet, près de 200 000 tonnes de déchets ont été
exportées hors de l’Hérault en 2008 du fait de la fermeture de la décharge
du Thôt en juin 2006. Aujourd’hui, l’incertitude sur l’ouverture du pôle
multi-filières de Fabrègues (centre de stockage de déchets ultimes) en
raison de la suspension récente (décembre 2010) du projet, en dépit des
trois
programmes
d’intérêt
général
(PIG)
signés
par
l’autorité
préfectorale, ainsi que les nombreux dysfonctionnements affectant l’unité
de méthanisation AMETYST, risquent d’aboutir à la saturation
prématurée du centre de stockage de Castries
36
et à la poursuite des
exportations hors du département.
Incidence conjuguée des perspectives d’évolution des capacités et de
l’objectif du Grenelle de l’environnement de réduction de 15 % des
quantités de déchets résiduels
(source : ADEME)
- Projection 2015 -
36
En raison de l’apport sur le site d’importantes quantités de déchets en provenance
de l’usine de méthanisation qui n’est pas actuellement en mesure de les traiter.
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De même, le département des Alpes-Maritimes, où cette pratique
est particulièrement marquée, exporte vers le département des Bouches-
du-Rhône pourtant distant de plus de 200 kilomètres, 62 000 tonnes de
boues d’épuration et 60 000 de déchets ménagers. Ce dernier accueillait
en 2009, outre les tonnages issus des Alpes-Maritimes précités, 15 000
tonnes de boues d’épuration du département des Alpes-de-Haute-
Provence, 15 000 tonnes de déchets ménagers duVaucluse, 53 000 du
Gard et 28 000 de l’Hérault.
D’autres départements sont au contraire importateurs nets de
déchets,
comme
l’ensemble
Drôme-Ardèche
(doté
d’un
plan
interdépartemental) qui accueillait, en 2001, 158 000 tonnes de déchets
provenant d’autres départements, dont certains n’étaient pas limitrophes.
Une telle situation paraît inévitable en Ile-de-France, où le
département de Seine-et-Marne accueillait dans ses installations de
stockage en 2009 plus de 51 % des déchets enfouis dans la région :
Tableau n° 4 : Les capacités disponibles en ISDND
38
en 2008
par département en Ile de France
Territoire d'implantation
Capacité annuelle autorisée (t)
Seine et Marne (77)
1 723 000
Yvelines (78)
250 000
Essonne (91)
220 000
Paris et Petite Couronne (92-93-94)
-
Val d'Oise (95)
1 210 000
Capacité totale annuelle francilienne
3 403 000
Source : plan régional d'élimination des déchets ménagers et assimilés d'Ile-
de-France, 26 novembre 2009
Ce même plan précise qu’à « l’horizon 2019, les capacités
d’enfouissement (hors projets) sont situées à près de 52 % en Seine-et-
Marne et 48 % dans le Val-d’Oise. Ces territoires sont fortement
38
Installations de stockage des déchets non dangereux (centres d’enfouissement
technique de classe II).
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contributeurs au principe de solidarité régionale en matière de gestion de
déchets »
39
.
Le conflit entre les besoins de territoires et les enjeux
environnementaux et de santé publique souligne les difficultés des élus
locaux à appréhender la gestion des déchets de manière globale.
L’acceptation générale de la pratique de l’enfouissement et des
réexportations de déchets ménagers vers des territoires voisins dont
l’éloignement est parfois très substantiel répond à la crainte de disposer
d’un incinérateur sur son ressort territorial. Il est vrai que les choix
paraissent souvent contraints par les refus opposés par les associations de
protection de l’environnement, hostiles par principe à l’incinération, mais
aussi de la population des territoires concernés. Ils ne sont pas sans
conséquence. Dans le cas du SYDETOM (Pyrénées-Orientales), la
décision préfectorale de ne pas autoriser la construction d’un troisième
four avait conduit à une saturation quasi immédiate de l’outil industriel et
à une réexportation de 6,3 % des déchets à l’extérieur du département.
Les carences en exutoires créent donc, de fait, des territoires
d’accueil et multiplient les distances parcourues par les déchets ménagers
qui sont à l’origine de coûts financiers et environnementaux substantiels.
L’exploitation
de
« décharges »
en
dehors
des
normes
environnementales semble perdurer avec des risques considérables pour
l’environnement, y compris dans des espaces naturels protégés comme
relevé lors du contrôle du SMICTOM de l’agglomération pointoise
(Guadeloupe), qui a entre-temps réalisé d’importants travaux de mise en
conformité. Plus grave encore, le maintien en exploitation d’une décharge
non autorisée de la commune de Kourou et pour laquelle l’inspection des
installations classées relevait «
une absence d’aménagement du site, de
barrière destinée à assurer le drainage et la collecte des lixiviats, de
fossés de collecte des eaux extérieures au site, de bassin de stockage des
eaux de ruissellement non polluées, et de données actualisées sur les
caractéristiques des eaux souterraines et superficielles
». Le diagnostic
environnemental effectué en août 2008 confirmait les risques de pollution
et d’atteintes à l’environnement et soulignait que si le risque était limité
pour le milieu humain, les eaux superficielles et souterraines avaient bien
été impactées par les dépôts de déchets. Actuellement, le site est en cours
de réhabilitation et un nouveau centre de stockage des déchets ultimes
(CDSU) doit être mis en exploitation fin 2011.
Ces situations exceptionnelles sont peu acceptables d’autant moins
que les nuisances générées par les centres d’enfouissement technique sont
39
Plan régional d’Ile-de-France 2009, page 159.
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aujourd’hui globalement mieux maîtrisées par les gestionnaires, à
condition toutefois de faire l’objet d’une surveillance étroite.
Pour inciter les collectivités à lutter contre les pénuries d’exutoires,
le renforcement évoqué plus haut du contenu des plans départementaux
pourrait être accompagné d’incitations financières : taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP) appliquée aux exportations de déchets en
dehors du département, augmentation de taxes perçues par les
collectivités accueillant des installations de stockage ou de traitement.
3 -
Une information et une responsabilisation encore incomplètes
des citoyens
L’information des citoyens est encore trop souvent incomplète en
matière de déchets. Or, c’est une condition nécessaire de leur acceptation
des contributions de plus en plus élevées qui leur sont demandées, comme
de leur responsabilisation en matière de tri.
Les chambres régionales des comptes relèvent fréquemment que
le
rapport annuel sur le prix et la qualité du service
institué par le décret
n° 2000-404 du 11 mai 2000 demeure insuffisant. Le rapport du
délégataire ou le collationnement des rapports d’exécution du service par
les titulaires de marchés s’y substituent parfois. En outre, les informations
manquent de fiabilité et les données chiffrées présentées résistent parfois
mal à la comparaison avec les bases de données et les éléments de
facturation.
Le
rapport annuel d’activité
transmis aux maires ne reprend pas
toujours l’intégralité des indicateurs financiers et techniques tels qu’ils
sont développés dans le rapport sur la qualité et le coût du service,
contrairement aux dispositions de l’article L. 5211-39 du CGCT. De la
même façon, les performances des services au regard des objectifs
nationaux ou communautaires sont souvent éludées. Enfin, ces rapports
sont encore fréquemment transmis ou présentés avec retard.
L’article R. 125-3 du code de l’environnement prévoit que les
collectivités compétentes en matière de gestion des déchets ménagers
tiennent à jour un document consultable en leur siège et précisant un
certain nombre de données quantitatives et qualitatives.
Or, certaines autorités organisatrices considèrent, à tort, que le
rapport annuel sur le prix et la qualité du service public est suffisant pour
répondre à cette exigence. Par ailleurs, les rapports des exploitants ne
comportent pratiquement jamais le volet santé-environnement exigé par
l'article R. 125-2 du même code.
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En règle générale, les informations sont trop souvent inexactes ou
partielles pour assurer une bonne information aux usagers. Le rapport
annuel gagnerait à être plus précis en fournissant notamment le détail des
modalités de financement de la compétence, le détail des coûts de
traitement à la tonne selon les modalités de prise en charge, l’information
sur les apports des tiers, les effets de la péréquation, les soutiens des éco-
organismes, les modalités de calcul des recettes de valorisation
énergétique, le coût de la compétence par habitant ou par tonne traitée,
ainsi que les indicateurs essentiels permettant des comparaisons avec des
collectivités similaires.
Par ailleurs,
les commissions consultatives des services publics
locaux,
constituées conformément aux textes en vigueur, ne se réunissent
pas toujours.
Outre les carences observées en matière de diffusion de
l’information, le degré de concertation avec les citoyens et de
transparence est apparu insuffisant, notamment pour les équipements
structurants.
Les actions de communication
paraissent aujourd’hui essentielles
à l’amélioration de la performance du service et à l’acceptation des
équipements structurants. Elles peuvent être regroupées en actions
institutionnelles et en actions de terrain. Les premières reposent sur une
diffusion de journaux, de plaquettes, de films à destination du grand
public, d’une lettre d’information vers les usagers ou d’organisation
d’évènementiels ciblés tels que les journées du recyclage ou les
campagnes de nettoyage rural. Les secondes visent les animations
scolaires, les visites des installations, les actions de sensibilisation en
porte à porte, les animations en entreprise, la caractérisation in situ.
Il reste toutefois difficile de certifier la part prise par les actions de
communication dans l’amélioration des performances du service.
Les campagnes nationales et leur reprise dans les média
contribuent à l’intensité de la diffusion de l’information. Localement, les
exploitants autant que les autorités organisatrices ont pu en mesurer
l’efficacité, par l’observation de la diminution des refus de tri. En dehors
des fonds alloués par les organismes de recyclage, les moyens déployés
ne sont pas toujours anecdotiques. Ainsi la communauté intercommunale
des villes solidaires (CIVIS ; La Réunion) a recruté 100 médiateurs de
l’environnement fin 2008, encadrés par 10 agents expérimentés. Leur
action semble porter ses fruits puisqu’en 2009 et 2010 une baisse de
4.5 % par an de la collecte des ordures ménagères résiduelles (OMR) et
une augmentation du tri ont été observées.
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Il reste encore à cibler plus efficacement la communication de
terrain en la focalisant sur les zones ou les communes pour lesquelles les
résultats sont insuffisants ou les incivilités trop nombreuses.
A cet égard, le syndicat mixte de transport et de traitement des
déchets ménagers de Moselle Est (SYDEME ; Moselle) a développé une
initiative intéressante visant à reverser aux intercommunalités membres,
en fonction des performances de tri, les recettes issues de la revente des
matériaux recyclés et des soutiens des organismes éco-responsables. Ce
dispositif permet de rémunérer les efforts de communication et les
performances de tri respectives de chacune des intercommunalités
adhérentes.
L’impact réel sur les performances des actions de communication
reste cependant difficile à mesurer.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Les progrès réalisés depuis une dizaine d’années résultent
d’objectifs environnementaux volontaristes et d’une forte implication des
collectivités. Ils ne doivent pas pour autant masquer la question centrale
des carences en exutoires qui oppose les départements autonomes à ceux
qui doivent exporter massivement leurs déchets en causant des nuisances
supplémentaires en contradiction avec le principe communautaire d’un
traitement de proximité des déchets.
Alors que les politiques de prévention ont montré leurs limites et
que l’implication des usagers reste à renforcer, le ralentissement de la
diminution de la production globale des déchets ménagers et assimilés
qui commence à se faire sentir ne peut que rendre plus urgente la
création de nouveaux équipements et de nouvelles filières de traitement là
où ils sont les plus nécessaires.
Recommandations :
Redéfinir les obligations des collectivités en matière de mesure et
de suivi de leurs performances :
1- modifier le décret n° 2000-404 du 11 mai 2000 pour inclure
dans le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de
gestion des déchets :
- des indicateurs pour rendre compte de l’atteinte des objectifs
départementaux, nationaux et communautaires ;
- des données en matière de mesure des nuisances pour la santé et
l’environnement des opérations d'élimination des déchets ;
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COUR DES COMPTES
- les mesures de prévention de l’accidentologie et des risques
professionnels ainsi que les résultats atteints ;
2- normaliser et généraliser les outils de mesure et d’analyse
pouvant être mis à disposition des collectivités et de leurs groupements
afin de les aider à élaborer et à restituer ces indicateurs d’une manière
rapide et fiable ;
Garantir la publication de ces informations d’une manière
rapide et accessible :
1- préciser, par voie législative ou réglementaire, les conditions et
règles de transmission des rapports annuels sur le prix et la qualité du
service aux autorités en charge de l’élaboration et du suivi des plans de
prévention et de gestion des déchets non dangereux (PPGDND)
et au
représentant de l’Etat dans le département ;
2- mettre en place les procédures, calendriers et moyens
permettant à tous les acteurs concernés (ministères, ADEME, éco-
organismes, départements, opérateurs, etc.) de disposer d’une seule base
de données fiable et exploitable en temps utile ;
3- mettre en place au niveau national un dispositif obligatoire
d’évaluation de l’efficacité des services de gestion
des déchets par
l’ADEME, avec publication des résultats selon une périodicité minimale
de 2 ans ;
Lutter contre les carences en exutoires :
Pour favoriser la création d’équipements prévus par les plans de
gestion des déchets :
1- augmenter significativement la taxe générale sur les activités
polluantes (TGAP) pour les tonnages d’ordures ménagères résiduelles
qui doivent être traitées ou stockées en dehors de la zone couverte par
leur PPGDND du fait de la non réalisation des installations qui y sont
prévues, cette taxation étant progressive dans le temps et dans l’espace
afin de constituer une incitation de plus en plus forte à mettre en oeuvre le
principe de proximité inscrit dans la directive de 2008 ;
2- accroître substantiellement le montant des taxes pouvant être
perçues par les collectivités accueillant une installation de stockage ou
un incinérateur en application des articles L. 2333-92 à 96 du CGCT.
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Chapitre IV
Des mécanismes de financement
complexes et inadaptés
En dépit des évolutions du contexte juridique et des nouveaux
objectifs environnementaux assignés à la politique des déchets, le
financement du service de gestion des ordures ménagères repose encore
sur une alternative peu compréhensible entre service public industriel et
commercial (financé par une redevance) et service public administratif
(financé dans ce cas par une taxe). Surtout, le mode de financement
n’intègre guère l’équité sociale, ni le coût réel du service rendu et encore
moins le caractère incitatif du principe « pollueur-payeur ».
Taxe et redevance d’enlèvement des ordures ménagères
On a vu combien il est délicat d’appréhender avec précision toutes
les dépenses et surtout toutes les recettes du service qui comprennent les
recettes annexes pouvant provenir de la valorisation des matériaux
recyclés, de la production d’énergie ou de l’acceptation de déchets de
tiers.
Or, un second niveau de difficultés apparaît, alors même que l’on
fait abstraction de ces recettes annexes, plus ou moins minoritaires dans
le coût du service
40
: la distinction en droit administratif français, entre les
services publics administratifs (SPA) et les services publics industriels et
commerciaux (SPIC).
40
Par exemple, 3,4 % des recettes pour la communauté d’agglomération du Grand
Alès (Gard), 17 % pour le SICOVAD de la région d’Épinal (Vosges).
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COUR DES COMPTES
Ces deux grandes catégories découlent du choix que peuvent faire
les collectivités entre les deux modes de financement de la part principale
de leurs recettes : service public industriel et commercial (SPIC) pour la
redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM), proportionnelle
au service rendu à l’ensemble des usagers ; service public administratif
(SPA) lorsque le financement du service rendu aux ménages est d’origine
fiscale (notamment la taxe du même nom, TEOM.
La redevance est essentiellement un mode de financement rural.
Alors qu’elle ne concerne qu’un peu plus d’un habitant sur dix au plan
national, plus d’un tiers des communes de moins de 500 habitants l’ont
instituée, directement ou par l’intermédiaire d’un EPCI. Dans le cadre de
ce mode d’instauration communautaire, qui est largement dominant, elle
concerne plus de 20 % des habitants des communautés de communes,
mais moins de 2 % de ceux des communautés d’agglomération et 0 % de
ceux des communautés urbaines.
La taxe est le mode de financement qui prédomine à la fois dans
toutes les strates démographiques (56 millions d’habitants y sont
assujettis) et jouit d’un quasi-monopole en milieu urbain.
41
La volonté politique, résultant du Grenelle de l’environnement, de
concilier les avantages de chacun de ces deux types de recettes, pourrait
être l’occasion opportune d’une remise à plat d’ensemble du financement
de la gestion des déchets ménagers et assimilés.
I
-
Un mode de financement dominant : la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)
42
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) peut
coexister avec d’autres modes de financement lorsqu’elle est instituée.
A - TEOM et redevance spéciale
Tout d’abord, seuls les déchets des ménages peuvent relever de la
taxe. Quand celle-ci est instituée, la collectivité a, depuis 1993, une
41
Source : rapport de la direction générale des collectivités territoriales (DGCL),
chiffres 2008, annexe 8.
42
Selon la direction générale des collectivités territoriales (données de novembre
2010), la proportion des communes sur le territoire desquelles est prélevée la TEOM
était de 67,7 % en 2009. La proportion de communes ayant choisi la REOM en 2008
(données 2009 non disponibles) était quant à elle stable à hauteur de 29 %, la REOM
concernant alors un habitant sur dix.
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DES MECANISMES DE FINANCEMENT COMPLEXES
ET INADAPTES
109
obligation de la compléter par une redevance spéciale perçue auprès des
professionnels qui bénéficient du service dans les mêmes conditions que
les ménages (collecte par les mêmes tournées). L’article 104 de la loi de
finances pour 2006 a étendu cette obligation aux syndicats mixtes
compétents.
Or, dix-huit ans après la date limite posée par la loi, la redevance
spéciale n’est instituée que par 12 % des collectivités ayant institué la
TEOM, ce que les chambres régionales des comptes ont relevé à maintes
reprises. Quand une raison est avancée, il s’agit aussi bien de la lourdeur
du travail administratif nécessaire à sa mise en place que du caractère
complexe de sa mise en oeuvre et des coûts induits au regard des gains
potentiels.
L’absence de redevance spéciale pourrait être justifiée dans le cas
d’une collectivité qui n’assurerait pas le service pour les déchets
assimilés. A cet égard, dans le cas de la communauté de communes du
Villeneuvois (Lot-et-Garonne), cette hypothèse n’était que théorique
puisqu’en fait, la communauté prenait bien en charge des déchets
« assimilés » de faible quantité, en se contentant de faire acquitter la
TEOM, en tant que simples particuliers, aux professionnels bénéficiant de
ce service.
En Alsace, la communauté de communes à laquelle appartient la
commune d’Altkirch (Haut-Rhin) ne l’a pas instituée alors que le volume
des déchets assimilés était estimé en 2010 à 22 % du total des déchets pris
en charge.
Dans le cas de la communauté d’agglomération de Rennes
Métropole (Ille-etVilaine), cette proportion est légèrement supérieure
(24 %). Ces pourcentages peuvent être rapprochés du cas du syndicat
mixte Bizi Garbia, au pays basque (Pyrénées-Atlantiques) : la redevance
spéciale n’a rapporté en 2008 que 1,27 % des recettes d’exploitation du
syndicat, et ses modalités de calcul diffèrent d’un secteur territorial à un
autre.
Une comparaison similaire peut être faite en ce qui concerne les
déchèteries. L’accès y est généralement payant pour les entreprises,
pratique sans doute fondée sur la même obligation d’instituer une
redevance spéciale pour la prise en charge des déchets autres que ceux
des ménages. Or, le tonnage de déchets pris en charge à titre onéreux est
souvent faible - pour la communauté d’agglomération de Sophia
Antipolis (Alpes-Maritimes), la recette annuelle est de l’ordre de 1 M€
par an, soit 3 % de l’ensemble du budget déchets -, voire minime - pour
la communauté urbaine de Lyon (Rhône), en 2003, de l’ordre de 1 % des
tonnages étaient payants -, alors qu’une étude réalisée pour le compte de
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COUR DES COMPTES
la communauté d’agglomération de Chambéry (Savoie) estimait à 50 %
environ la proportion de déchets collectés en déchèteries provenant des
entreprises (déchets de chantiers, notamment).
La faiblesse de ces recettes - 157 466 euros en 2008 pour le
SYTEVOM de Haute-Saône - est aggravée par le coût de gestion de ce
dispositif, qui nécessite une facturation particulière et doit traiter des
montants importants d’impayés. L’accueil des déchets industriels banals
(DIB) en déchèterie est donc une mission facultative que le SYTEVOM
remplit à perte en lieu et place des professionnels.
Quand elle est instituée, la redevance spéciale n’a souvent pas le
caractère d’une véritable redevance proportionnelle au service rendu pour
la majorité des entreprises assujetties, ne serait-ce que parce qu’en
application de la possibilité légale, son montant est fixé forfaitairement
pour de faibles quantités de déchets, ou parce que les plus petits
redevables sont maintenus au régime de la taxe (TEOM).
C’est ce qui a été relevé pour la communauté d’agglomération du
Grand Dax (Landes), où seules un millier d’entreprises sont assujetties à
la redevance spéciale, sachant, même s’il n’y a pas de lien direct, qu’elles
sont quatre fois plus nombreuses à payer la taxe professionnelle, ou
encore pour la communauté d’agglomération dijonnaise avec seulement
220 contrats pour 12 000 assujettis à la taxe professionnelle. Pour le
SICOVAD de la région d’Épinal (Vosges), sur plus de 700 redevables
potentiels, moins d’un quart acquittaient cette redevance dans le cadre
d’un dispositif conventionnel.
De nombreuses exonérations résultant de la reprise des dispositifs
communaux antérieurs et non conformes à la réglementation ont été
relevées dans le cas de la communauté d’agglomération de Rennes (Ile-
et-Vilaine). Le manque à gagner a été évalué à au moins 1,9 M€ par an.
Pour corriger cette situation, la communauté d’agglomération a entrepris
une harmonisation du dispositif de la redevance spéciale, avec mise à jour
progressive du fichier des assujettis, mise en place d’outils de suivi
informatique
(équipements
des
bacs
en
puces
électroniques
et
interconnexion du logiciel de gestion des bacs avec celui utilisé pour la
gestion de la redevance spéciale) et enfin refonte du dispositif permettant
une facturation « à la levée » à partir de 2012.
En définitive, la Cour et les chambres régionales des comptes ne
peuvent que partager l’opinion exprimée dans un rapport du ministère
chargé de l’écologie
43
au Parlement sur la TEOM, selon laquelle
« la très
faible instauration de la redevance spéciale, pourtant obligatoire depuis
43
Cf point C ci-après.
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DES MECANISMES DE FINANCEMENT COMPLEXES
ET INADAPTES
111
près de vingt ans, ne contribue pas à une répartition claire du
financement de l’élimination entre les ménages et les entreprises ».
B - TEOM et financement par les recettes générales des
collectivités
Contrairement à la redevance, la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères (TEOM) n’est pas soumise à une obligation de couverture
intégrale du solde restant à financer après déduction des recettes
accessoires. En revanche, elle ne doit pas assurer plus de 100 % des
charges du service, de telles situations ayant été rencontrées dans
plusieurs syndicats et pouvant être justifiées dans le cas de collectivités
qui cherchent à augmenter progressivement leurs recettes dans la
perspective d’un gros investissement à financer.
La
part
restante
peut
provenir,
comme
c’était
le
cas
historiquement, des autres ressources générales de l’organisme, c’est-à-
dire en fin de compte des autres impôts : taxe d’habitation, taxes
foncières, taxe professionnelle.
Cependant, les chambres régionales des comptes ont noté une
certaine tendance à la réduction de la part de ces autres ressources
générales, pour deux raisons principales.
La première est que, même si aujourd’hui le droit n’impose pas, en
cas de financement par la taxe (TEOM), la tenue d’un budget annexe, et
encore moins l’équilibre de ce budget sans contribution du budget
principal, l’article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales
prévoit que les comptes administratifs comportent un état annexe
retraçant les dépenses et les différentes sources de financement du
service. Cette obligation, qui semble assez largement remplie puisqu’un
seul cas d’omission de cette formalité a été relevé (ville de Bastia ; Haute-
Corse), a pu renforcer l’idée selon laquelle ce service aurait vocation à
être financé par ses ressources propres, en conférant au taux de la TEOM
un rôle de variable d’ajustement.
La seconde raison est qu’à l’occasion de la mise en place des
intercommunalités à fiscalité propre, la situation antérieure ne pouvait
être maintenue (en particulier quand certaines communes étaient
soumises à la redevance [REOM]), et a souvent abouti à un financement
intégral par la taxe (TEOM), le cas échéant au terme d’une période de
convergence.
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COUR DES COMPTES
C - La différenciation des taux de TEOM
L’hétérogénéité de ces situations initiales a conduit à des équilibres
complexes entre convergence ou non des taux différents existant sur le
territoire intercommunal, et compensation ou non, au profit des
communes concernées, du surcroît de pression fiscale imposé à leurs
habitants.
Le législateur lui-même a souhaité adoucir les rigueurs d’une
interprétation trop stricte de l’ensemble des textes concernés, d’une part,
en prévoyant un délai de convergence des taux, de cinq ans dans un
premier temps, porté à dix ans, et, d’autre part, en autorisant l’existence
de taux de taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)
différenciés en fonction des niveaux de service.
Cette notion de niveau de service est souvent interprétée comme
devant conduire à des fréquences de collecte hebdomadaires, voire
bimensuelles, en milieu rural, et, au contraire, quasi-quotidiennes en
milieu urbain dense. La communauté d’agglomération de Chambéry
(Savoie) s’est écartée de cette conception et n’a pas conservé des taux
différenciés selon la fréquence des passages, considérant que ces
différentes fréquences ne modifiaient en rien le tonnage des déchets à
traiter, et que la collecte en milieu rural impliquait souvent des
kilométrages et des temps de travail par tonne collectée au moins aussi
élevés qu’en milieu urbain.
Un
raisonnement
comparable
a
conduit
la
communauté
d’agglomération de Rennes, qui a déterminé des taux de TEOM par zone
de perception sur la base d’un calcul de coût par commune, à distinguer
nettement les zones intra et extra-rocade, les coûts de collecte y étant
supérieurs en raison de la longueur des circuits.
Au-delà de ces initiatives, un certain nombre d’intercommunalités
se sont trouvées en difficulté pour fixer les taux de TEOM dans leurs
différentes communes membres. En effet, l’application stricte des règles
comptables relatives à l’attribution de compensation de la taxe
professionnelle (ACTP) ne leur permet pas de compenser, par une
variation d’ACTP au profit des communes qui antérieurement finançaient
en grande partie le service par leurs ressources générales, les hausses de
taux de TEOM qui frappent leurs contribuables dans le cadre du
processus en principe obligatoire de convergence de ces taux. La
tolérance observée en pratique pour contourner cette difficulté au nom du
principe d’équité ne peut constituer une solution satisfaisante.
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ET INADAPTES
113
II
-
Un mode de financement alternatif : la
redevance
A - Un mode de financement moins développé en
France que dans d’autres pays européens
Une étude de l’ADEME sur la tarification des ordures ménagères
liée à la quantité de déchets
44
, qui date de 2005, établit un bilan des
expériences européennes de l’utilisation de la redevance incitative au sein
de l’Union européenne.
Cette étude rappelle que la justification de l’utilisation de la
redevance incitative demeure la responsabilisation des usagers face à des
volumes sans cesse croissants de déchets ménagers en les incitant
financièrement à adopter les « bons comportements » et acheter les
produits les moins riches en déchets futurs. Plus la redevance est
incitative, plus le principe du pollueur-payeur s’applique.
L’instauration de cette redevance incitative vise par ailleurs à
favoriser la transparence de la gestion du service des déchets ménagers en
assurant la couverture intégrale des coûts de gestion du service sans aller
au-delà.
En 2005, la seule commune de plus de 100 000 habitants ayant
adopté le principe d’une redevance d’enlèvement des ordures ménagères
dont l’assiette n’est fondée que sur la quantité de déchets produits par le
ménage était, selon l’ADEME, la ville de Besançon (Doubs).
A la différence de la France, le système de la redevance incitative
est beaucoup plus diffusé dans certains pays de l’Union européenne, mais
aucune corrélation ne peut être faite avec la quantité des déchets produits.
B - Les conséquences juridiques du choix de la
redevance
Par contraste avec les principes exposés pour la taxe d’enlèvement
des ordures ménagères (TEOM), le financement par la redevance
d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) implique la tenue d’un
budget annexe équilibré, la totalité des coûts étant couverte par les
ressources dédiées au service.
44
La tarification des ordures ménagères liée à la quantité de déchets : enseignements
des expériences européennes et perspectives pour la France, ADEME, janvier 2005.
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114
COUR DES COMPTES
Pourtant, la redevance ne couvre pas toujours l’intégralité des
dépenses : ainsi, dans le cas du syndicat mixte de la région d’Auray-Belz-
Quiberon Morbihan), les charges de personnels du syndicat et les aides du
budget principal ne sont pas intégrées, ce qui représente une sous-
évaluation de recettes représentant 5 à 10 euros par tonne.
De même, la redevance doit couvrir son propre coût de
facturation : 15 % dans le cas du SMICTOM du nord de l’arrondissement
de Redon (Ille-et-Vilaine), qui ne respectait pas cette règle.
Ces caractéristiques budgétaires et comptables (application de
l’instruction M4) résultent de la théorie juridique des services publics
industriels et commerciaux (SPIC), qui emporte encore d’autres
conséquences, notamment la nécessité de proportionner la redevance à
l’importance
du
service
rendu
hors
de
toute
considération
de
redistribution fiscale, et la soumission au droit privé de certains contrats
passés pour l’exécution du service.
Se conformer à ces règles ne devrait pas poser de grandes
difficultés au niveau où le financement par la redevance est institué : celui
des communes ou, assez fréquemment, des communautés à fiscalité
propre. Cependant, il n’est pas nécessairement celui de l’exécution du
service qui peut, en totalité ou en partie (traitement seul, sans la collecte),
avoir été transféré, pour de bonnes raisons, à un échelon supérieur, celui
d’un syndicat mixte.
Or l’exigence du législateur d’un mode de financement unifié à
l’échelle d’un groupement de communes ne s’est pas étendue aux
syndicats mixtes. Ceux-ci peuvent donc parfaitement regrouper des
communautés dont le financement est de nature fiscale, et d’autres qui ont
institué la REOM
45
. Il est alors difficile de déterminer si leur activité est
un service public industriel et commercial (SPIC) ou administratif (SPA).
La distinction SPIC/SPA peut avoir des conséquences plus
inattendues, par exemple sur le statut juridique des salariés. Ainsi, le
SYTEVOM de Haute-Saône ne s’était sans doute guère inquiété de savoir
avec certitude s’il était industriel et commercial ou administratif, avant
d’être confronté au refus d’un centre de gestion de publier une vacance de
poste d’ingénieur. La préfecture, ensuite saisie de la nature du service
assuré par ce syndicat mixte, n’a pas conclu de façon claire.
45
Situation relevée, par exemple, pour la SEMOCTOM (Gironde).
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ET INADAPTES
115
C - Les avantages et inconvénients de la REOM
dans la perspective d’un financement plus incitatif
La redevance (REOM) et la taxe (TEOM) diffèrent à de nombreux
points de vue.
Tout d’abord,
le principe pollueur-payeur
ne peut s’appliquer en
principe qu’à la redevance, dans la mesure où celle-ci parvient à
appréhender de manière précise, sinon le caractère polluant de chaque
poubelle, du moins son volume ou son poids (système dit de la « pesée
embarquée »).
Symétriquement, la taxe peut être préférée pour son
caractère
redistributif
. Elle est assise sur les bases de la taxe foncière sur les
propriétés bâties, mais en ayant le caractère d’une charge locative
répercutable sur les locataires. A ce titre, elle dépend des caractéristiques
du logement et frappe proportionnellement moins les ménages modestes
que la redevance qui ne tient pas compte de la valeur locative du
logement occupé par le ménage.
Un rapport adressé en mai 2010 au Parlement par le ministère
chargé de l’écologie et relatif à l’opportunité d’asseoir la TEOM sur la
taxe d’habitation et non plus sur la taxe sur le foncier bâti relève qu’une
telle modification aurait très peu d’impact en termes d’effet incitatif à la
réduction
de
la
quantité
d’ordures
ménagères
résiduelles,
taxe
d’habitation et taxe sur le foncier non bâti étant identiquement
indifférentes à cette considération d’ordre environnemental. C’est
principalement par l’effet des exonérations accordées aux familles
modestes qu’un tel dispositif se distinguerait de la TEOM actuelle. Au-
delà d’une appréciation en termes d’équité, comme l’indique ce rapport,
« asseoir la TEOM sur la taxe d’habitation tout en maintenant ces
exonérations serait contraire au principe du pollueur-payeur dès lors que
ces 5 millions de ménages pourtant producteurs de déchets ne
supporteraient aucune dépense ».
Il ressort de ces différents éléments que concilier redistribution
sociale et incitation à modérer la production de déchets est difficile. Cela
a été relevé par exemple dans le cas du SMICTOM du nord de
l’arrondissement de Redon (Ille-et-Vilaine), qui avait institué une REOM
calculée en fonction de la taille du foyer
46
, mais qui, pour des raisons
sociales n’augmentait plus au-delà de deux personnes. La chambre
46
Le rapport de mai 2010 au Parlement précité souligne, dans sa conclusion, que «
la
variable "taille de la famille" n’est pas une "assiette" incitant à des changements de
comportements ou à une responsabilisation accrue de l’usager
».
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COUR DES COMPTES
régionale des comptes de Bretagne a relevé qu’il en résultait un faible lien
entre la redevance pour service rendu et la production effective de déchets
par les redevables.
Sur le plan du recouvrement
, la taxe (TEOM) est par ailleurs un
impôt collecté par l’État, ce qui, moyennant un prélèvement de 8 %,
assure les collectivités du recouvrement. Inversement, la mise en place de
la redevance (REOM) implique la constitution d’un fichier de redevables
distinct des données dont disposent déjà les services fiscaux.
La
proportionnalité au service rendu
qu’autorise en théorie la
redevance ne saurait cependant être parfaite, faute d’indicateurs fiables.
Ainsi, le SMICTOM d’Alsace centrale (Bas-Rhin), dans un objectif de
simplicité et de compréhension aisée par l’usager, a fait le choix d’une
redevance basée sur le volume des bacs, tout en considérant que cette
redevance sera « réellement incitative ». Si l’on peut penser qu’un tel
système est moins fin que celui fondé sur une mesure du poids des
déchets et que, de surcroît, il incite les usagers à tasser leurs déchets dans
les poubelles, ce qui en rendrait la collecte plus difficile, les dispositifs de
facturation à la pesée des bacs peuvent présenter des risques d’incivilité
supérieurs, selon une étude du même syndicat.
En milieu urbain, l’habitat collectif se prête mal à la détermination
de la quantité de déchets produite par chaque appartement, ce qui peut
inciter à asseoir la redevance sur la taille du ménage. Cependant, dans ce
cas, son caractère non fiscal impose qu’elle soit établie prorata temporis
en cas de déménagement ou de modification de la composition des
familles, évènements nettement plus fréquents en ville qu’à la campagne.
Là encore, cela peut expliquer que, dans les faits, son emploi soit limité
au milieu rural.
L’accent mis de plus en plus fréquemment sur le
caractère
incitatif de la redevance
mérite d’être précisé. En principe, elle devrait
conduire à la réduction du volume des déchets présentés à la collecte, ou
tout au moins à la collecte résiduelle après prise en compte des collectes
sélectives.
Mais il s’ensuit un risque que cette réduction se fasse par des
moyens inadéquats.
Le plus simple de ces moyens est la décharge sauvage. Si l’on
devait considérer que la redevance (REOM) s’étend à l’ensemble du
service, déchèteries comprises, cette gratuité ne pourrait être maintenue.
Or, la gratuité des déchèteries avait à l’origine pour but de lutter contre la
tentation des décharges sauvages pour les objets encombrants, les gravats,
les pneus, les déchets polluants tels que les huiles de vidange et les
batteries, les déchets verts, etc.
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DES MECANISMES DE FINANCEMENT COMPLEXES
ET INADAPTES
117
Les autres moyens inadéquats sont, par exemple, l’incinération
domestique ou le dépôt de déchets dans la poubelle du voisin ou sur le
territoire d’une collectivité ne pratiquant pas la redevance incitative, ce
qui n’est pas un cas théorique.
Ainsi, en Bretagne, le SMICTOM de Hédé, Bécherel, Combourg et
Tinténiac (Ille-et-Vilaine) a dû modifier son règlement après avoir
constaté de brusques variations de volume des bacs, auxquels la
redevance était proportionnelle, « motivées par la seule recherche d’un
abaissement du montant de la redevance ». Le syndicat a donc décidé de
ne plus accepter qu’une baisse par an, pour la catégorie immédiatement
inférieure.
Le syndicat mixte ORGANOM, dans l’Ain, a constaté que la mise
en place par une de ses communautés de communes adhérentes de la
redevance incitative s’est traduite par une baisse de plus de 50 % du
tonnage d’ordures ménagères résiduelles. Pour autant, il n’a pas été fait
état d’augmentations de tonnages collectés dans les secteurs environnants
de cette communauté de communes.
Selon l’ADEME, « d’un point de vue environnemental, les études
réalisées à l’étranger et en France montrent que la mise en place de la
redevance incitative entraîne une modification des flux de déchets
produits par les usagers du service public (ménages et professionnels) qui
va dans le bon sens : les ordures ménagères résiduelles diminuent (-15 %
à -50 % en poids) ; les déchets recyclables augmentent (+10 % à +100 %
en poids), sans que la qualité du tri soit altérée ; la quantité globale de
déchets collectés reste stable ou diminue légèrement, alors qu’elle
continue d’augmenter pour l’ensemble des collectivités françaises. »
47
Le caractère incitatif de la redevance mériterait cependant d’être
confirmé par des analyses précises.
III
-
Vers un système plus incitatif et moins
structuré par l’opposition entre taxe et redevance
A - Le souhait du législateur de concilier les avantages
des deux systèmes
La séparation étanche entre deux régimes juridiques opposés a
attiré l’attention du législateur dans la mesure où elle empêchait de
profiter à la fois des avantages de la taxe d’enlèvement des ordures
47
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COUR DES COMPTES
ménagères (TEOM) - recouvrement simple, efficace et garanti par l’État -
et de ceux de la redevance (REOM) - application du principe pollueur-
payeur.
C’est ainsi que l'article 46 de la loi Grenelle 1
48
a prévu qu'aussi
bien la redevance que la taxe devront intégrer, dans un délai de cinq ans,
une part variable prenant en compte la nature et le poids et/ou le volume
et/ou le nombre d'enlèvements des déchets (le projet de loi prévoyait que
ce délai soit porté à dix ans pour l'habitat collectif, mais cette disposition
n’a pas été retenue). À ce rapprochement en direction des potentialités
actuelles de la seule redevance a correspondu une sanctuarisation des
avantages de la taxe en termes de recouvrement.
La loi Grenelle 2
49
prévoit que les communes, les EPCI et les
syndicats mixtes qui bénéficient de la compétence déchets « peuvent, à
titre expérimental et pendant une durée de cinq ans à compter de la
publication de la présente loi, instaurer sur tout ou partie de leur territoire
une TEOM composée d'une part variable, calculée en fonction du poids
ou du volume des déchets. Cette part variable peut également tenir
compte des caractéristiques de l'habitat ou du nombre des résidents.»
Par ailleurs, le Sénat a introduit un amendement au projet de loi de
finances
pour
2011
(article
66
sexiès)
complétant
l'article
L. 2333-76 du CGCT par un alinéa qui institue, au profit des collectivités
souhaitant instaurer et gérer elles-mêmes une redevance (REOM), un
accès gratuit aux bases de données gérées par les services fiscaux, afin
qu’elles puissent créer et mettre à jour leur fichier des redevables.
Certaines collectivités ont souhaité mener une réflexion parallèle à
celle du législateur : c’est le cas du département des Côtes-d’Armor qui a
décidé de participer au financement des études de faisabilité qui seraient
engagées pour la mise en oeuvre de la redevance incitative par les
collectivités concernées.
En dépit de ces initiatives locales, le législateur conserve la
compétence de mise en oeuvre des évolutions recommandées par le
Grenelle de l’environnement et visant à concilier les aspects les plus
pertinents du financement par la taxe (TEOM) ou par la redevance
(REOM).
48
Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du
Grenelle de l’environnement.
49
Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, portant engagement national pour
l'environnement ; article 195, Titre V : « Risques, Santé, Déchets », Chapitre 3 :
« Dispositions relatives aux déchets ».
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DES MECANISMES DE FINANCEMENT COMPLEXES
ET INADAPTES
119
Dès lors que les caractéristiques de la taxe et de la redevance en
termes d’incitation auront été rapprochées, voire fusionnées, se posera
nécessairement la question du maintien de la distinction actuelle entre
services publics industriel et commercial d’une part, et administratif
d’autre part.
B - Une distinction à effectuer entre ressource
proportionnelle au service rendu et incitation à la
préservation de l’environnement
Le souci de ne pas imposer aux citoyens l’obligation de recourir à
un service public moyennant une contribution financière sans rapport
avec le coût de ce service est à l’origine de l’article 1521-III-2 du code
général des impôts, qui permet d’exonérer de TEOM les immeubles
munis d’un appareil d’incinération.
Cependant, cette disposition, sans doute ancienne, ignore les
connaissances actuelles, selon lesquelles les incinérateurs les plus petits
sont les plus polluants, ce qui a conduit au cours de la dernière décennie à
un effort important de fermetures d’usines d’incinération dans les villes
moyennes. A fortiori, des incinérateurs à l’échelle d’un immeuble
semblent une solution peu respectueuse de l’environnement. À cet égard,
l’exigence de conditions fixées par un arrêté du maire ou par le règlement
d'hygiène de la commune rend cette disposition très lourde d’emploi.
Plus généralement, il n’est pas certain que le fait de facturer le
service de gestion des déchets ménagers et assimilés au plus près de son
coût - ce qui est la logique économique de la redevance - constitue
automatiquement un progrès pour l’application du principe « pollueur-
payeur ». En effet, les coûts de ce service se sont accrus pour deux
raisons distinctes : d’une part, la croissance des coûts de la prise en
charge des produits « polluants » que constituent les déchets qui ne
peuvent être recyclés et, d’autre part, le développement de procédés et de
filières de tri sélectif et de recyclage, lesquels sont précisément destinés à
réduire la fraction « polluante » des déchets ménagers et assimilés. A cet
égard, il importe de souligner que les progrès constatés ou souhaitables en
matière de recyclage ne sont possibles qu’avec une implication croissante
des usagers.
Dès lors, la généralisation d’une redevance (REOM) qui aurait
pour seule logique la couverture du coût de la totalité du service de
gestion des déchets ménagers et assimilés ferait reposer sur les usagers
non seulement, et à juste titre, le coût de la prise en charge de leurs
comportements « polluants » (pour ce qui concerne leurs déchets non
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COUR DES COMPTES
recyclables) mais également, et d’une manière plus contestable, le coût de
leurs comportements plus « vertueux » (pour ce qui concerne le
développement des filières de récupération et de recyclage), ce qui risque
de décourager les efforts consentis par les usagers.
En définitive, il faudrait veiller à éviter que la généralisation de la
redevance (REOM) dans un but de promotion du recyclage n’aboutisse à
ne plus exonérer partiellement ou totalement les usagers des collectes
sélectives et du tri.
Or, paradoxalement, c’est dans le cadre d’un service financé par la
taxe (TEOM) que des incitations financières prenant la forme d’une
gratuité des collectes sélectives peuvent plus facilement être mises en
place, car dans le cas d’un service financé par la redevance, il convient de
couvrir cette gratuité par la redevance.
La même vigilance dans l’examen des effets réels des projets de
taxe ou de redevance incitative doit s’appliquer au mécanisme selon
lequel elles devraient comporter une « part variable » et une « part fixe ».
L’observation de l’économie du service à financer doit à cet égard jouer
un rôle notable dans la détermination de l’importance respective de ces
deux parts.
Le partage objectif entre part fixe et part variable doit en effet
résulter d’une analyse de la répartition des dépenses du service entre frais
fixes et frais variables, tout en prenant en compte bien entendu les
objectifs de prévention et de recyclage pour préserver le caractère incitatif
de la redevance.
Une question particulière peut alors apparaître dans le cas de coûts
fixes
prédominants
qui
caractérisent
les
organismes
disposant
d’équipements surdimensionnés. Or, une tarification en part fixe et part
variable, appliquée à un tel organisme conduirait à une faible part
variable de la taxe (TEOM). Celle-ci serait donc faiblement incitative
dans le cas de collectivités caractérisées par une population déjà très
réceptive aux messages en faveur des collectes sélectives ou de la
réduction à la source des déchets.
Ainsi, les coûts marginaux de traitement, aussi bien des déchets
issus des collectes sélectives que des déchets résiduels, sont assez
différents selon que l’on est en présence de tensions, dans un sens ou dans
l’autre, sur le taux d’utilisation des capacités des équipements concernés -
trop fort ou trop faible gisement de déchets à traiter. Il en est de même
des effets de l’incitation des usagers à éviter la production de déchets
supplémentaires. Il serait donc justifié d’adapter la part variable des futurs
outils de financement incitatifs à ces coûts marginaux tels qu’ils existent
localement.
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DES MECANISMES DE FINANCEMENT COMPLEXES
ET INADAPTES
121
L’effet incitatif de cette tarification présente en effet des
limites : le succès du tri sélectif peut induire des surcapacités
d’équipement de nature à renchérir le coût du service et dissuader la
poursuite des efforts de tri.
Ainsi, s’agissant de la redevance (REOM) mise en place par le
Smictom de Hédé, Bécherel, Combourg et Tinténiac (Ille-et-Vimaine), et,
en recalculant les montants qui seraient nécessaires à la couverture des
coûts fixes et variables du syndicat, il a été constaté que cette redevance
était trop incitative - montant trop faible pour les bacs de 60 litres et trop
élevé pour ceux de 120, 180 et 240 litres.
L’application la plus précise du principe de facturation au coût du
service rendu, qui est à la source du financement par redevance, pourrait
donc s’éloigner du rôle d’outil financier contre l’incinération et la mise en
décharge qui lui est généralement prêté, pour se révéler être simplement
un outil d’affectation optimale des efforts là où ils sont économiquement
les plus pertinents.
Cela suppose, comme indiqué précédemment, que puissent être
élaborés et testés, au niveau national, des référentiels de calculs et une
méthodologie fondée sur une comptabilité analytique adéquate, ces outils
devant être simples d’emploi pour les collectivités concernées.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Les modes de financement actuels ne répondent plus aux
contraintes résultant des nouveaux objectifs environnementaux fixés à la
politique des déchets. Il convient de les réformer en permettant à la fois
de financer de manière homogène le service public quel que soit le mode
de gestion et de renforcer leur caractère incitatif du financement sur le
comportement des usagers tout en appliquant le principe du pollueur-
payeur inscrit dans les directives européennes.
Recommandations
L’objectif est de développer des modes de tarification favorisant
les actions de prévention et de recyclage tout en appliquant le principe
« pollueur-payeur ».
Pour y parvenir, il s’agit de faire évoluer les modalités de
tarification du service public rendu aux ménages de la façon suivante :
1 - pour les collectivités qui souhaitent passer au système « part
fixe – part variable », aussi bien dans le cadre de la taxe d’enlèvement
des ordures ménagères (TEOM) que dans celui de la redevance (REOM),
élaborer une méthodologie permettant de déterminer de manière
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COUR DES COMPTES
optimale les parts fixes et variables, y compris en fonction des
circonstances locales (présence ou non de capacités de traitement
inutilisées dans les installations dont la plus grande partie des coûts est
fixe) et fixer des règles d’assiette et de perception simples et efficientes ;
2 - pour les collectivités souhaitant conserver ou passer à un
système intégral de redevance, aménager le principe de facturation
exacte du coût du service rendu, au profit de mécanismes incitatifs
favorisant :
- la valorisation et le recyclage des déchets collectés de manière
sélective (qui seraient financés principalement au moyen de la part fixe);
- les dépôts en déchèteries (qui resteraient gratuites pour les
particuliers) ;
3 - identifier les collectivités qui, depuis 1993, n’ont pas mis en
place la redevance spéciale destinée à financer la gestion des déchets
assimilés et les mettre en demeure d’y procéder, éventuellement après
avoir redéfini son rôle, dans le cadre de la refonte globale des
mécanismes de financement, cette redevance pouvant constituer, pour les
professionnels, la part variable du futur outil de financement incitatif ;
4 - remédier, au besoin par une adaptation de la réglementation
relative aux attributions de compensation et/ou de celle concernant les
zonages de taux de TEOM (dérogations fondées sur les taux historiques),
aux importantes augmentations de taux de TEOM subies, dans un EPCI,
par les contribuables des communes pour lesquelles le service était,
auparavant, financé en grande partie par leurs ressources générales ;
5 - abroger l’article 1521-III-2 du code général des impôts qui
permet d’exonérer de TEOM les immeubles munis d’un appareil
d’incinération ; en effet, cette disposition obsolète présente un caractère
peu incitatif au respect de l’environnement ;
6 - préciser et mettre en cohérence par voie législative les régimes
juridiques applicables à diverses questions qui, jusqu’à présent, sont
réglées, par la jurisprudence sur les services publics industriels et
commercial et administratif : statut des salariés, nature des contrats,
responsabilité à l’égard des tiers.
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Conclusion générale
En quelques années, des progrès indéniables dans la gestion des
déchets ménagers et assimilés par les collectivités territoriales ont pu être
constatés en termes de service rendu, de réduction des nuisances et plus
généralement de prise en compte des objectifs environnementaux fixés au
plan européen et national. La France se situe en définitive à un niveau
comparable à celui de ses principaux partenaires européens, même si elle
présente quelques spécificités en matière de traitement et de valorisation.
Mais ces progrès ont un coût et les dépenses restent encore très peu
maîtrisées, phénomène qui peut être aggravé par l’intervention de
multiples opérateurs.
Les insuffisances relevées dans le présent rapport tiennent
principalement à un mauvais pilotage de la gestion des déchets, que ce
soit au niveau national, départemental ou local. Les acteurs locaux ne sont
pas véritablement responsables de la mise en oeuvre de la politique définie
par les plans départementaux. Si des objectifs relativement clairs et précis
sont annoncés, leur réalisation n’est pas contraignante et leur suivi est
déficient, ne serait-ce que parce qu’il n’existe pas d’indicateurs complets
de gestion, de coûts et de résultats, permettant une véritable transparence
de gestion et une information objective des usagers.
La planification départementale (régionale en Ile-de-France) n’a
pas comme finalité de lutter contre les incohérences de l’organisation
territoriale et ne constitue pas non plus un levier efficace pour résorber les
carences en exutoires qui obligent encore à transporter les déchets parfois
très loin de leur lieu d’origine, avec un coût environnemental très élevé.
Les installations de traitement sont désormais aux normes - c’est le cas
notamment pour les incinérateurs -, mais elles sont encore mal réparties et
les projets nouveaux se heurtent à la résistance d’une population très
sensible aux nuisances qu’ils sont censés occasionner.
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COUR DES COMPTES
C’est pourquoi, il convient d’améliorer
l’efficience et l’efficacité
des politiques menées par les collectivités territoriales et leurs
groupements compétents pour la gestion des
déchets ménagers et
assimilés
en visant prioritairement une meilleure couverture du
territoire en exutoires et des progrès significatifs en matière de
recyclage, cela en maîtrisant les coûts et en associant tous les acteurs à
la réalisation des objectifs.
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Récapitulation des recommandations
1. Compétence, organisation territoriale et acteurs : une mise
en cohérence nécessaire
S’agissant des compétences des collectivités en matière de gestion
des déchets :
1-1- clarifier et harmoniser, par voie législative ou réglementaire,
le champ des compétences des communes ou de leurs organismes de
regroupement compétents
en matière de déchets dits « assimilés » ;
1-2- pour aider les collectivités et groupements concernés à définir
et mettre en oeuvre les
programmes locaux de prévention des déchets
ménagers et assimilés,
approfondir et renforcer le processus de
recensement et de diffusion des « bonnes pratiques » initié par
l’ADEME ;
S’agissant de la planification :
- la
question de l’échelon pertinent pour la planification de la
gestion des déchets ménagers et assimilés (départemental ou régional)
pouvant se poser dans certaines régions hors Ile-de-France, l’article
L.1111-9 du CGCT, issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 et
portant
sur
le
schéma
d’organisation
des
compétences
et
de
mutualisation des services, pourrait constituer un cadre juridique pour
faire évoluer en tant que de besoin certaines situations, en fonction des
spécificités locales et sur la base d’une négociation entre les
départements et les régions concernées ;
Pour rendre la planification plus opérationnelle :
- enrichir le contenu des plans départementaux (en modifiant les
articles L. 541-14 ou R. 541-14 du code de l’environnement) :
1-3- intégrer l’obligation de décliner, à titre indicatif, les objectifs
de performance au niveau de chacune des collectivités compétentes en
matière de gestion des déchets ménagers et assimilés à l’intérieur du
périmètre géographique couvert par le plan ;
1-4- intégrer l’obligation d’évaluer la pertinence de l’organisation
territoriale existante en matière de gestion des déchets ménagers et
assimilés et de proposer, en tant que de besoin et au vu des priorités
retenues,
les
évolutions
institutionnelles
nécessaires
ainsi
qu’un
calendrier prévisionnel de mise en oeuvre, les conclusions de ces analyses
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COUR DES COMPTES
pouvant alors être intégrées dans les schémas départementaux de
coopération intercommunale prévus par l’article L.5210-1-1 issu
récemment de la loi n° 2010-1563 précitée ;
1-5- intégrer l’obligation de procéder à des analyses détaillées et
comparées pour ce qui concerne les installations de traitement
(incinération, traitement mécano-biologique, notamment) et de stockage
des déchets ultimes à créer, au-delà d’une simple énumération et de la
définition de leurs critères de localisation. Ces analyses devraient
notamment porter sur les perspectives en termes de gisements, sur une
approche fiable des contraintes et débouchés en aval, sur les impacts des
installations pour la santé et l’environnement, sur la dimension
économique comparée des alternatives et sur leur localisation possible ;
1-6- intégrer l’obligation de recenser l’ensemble des anciens sites
de traitement ou de stockage de déchets désormais fermés, d’évaluer
leurs risques, de définir les mesures correctrices ou de suivi à mettre en
oeuvre, et de préciser les collectivités ou groupements en charge du suivi ;
- impliquer davantage tous les acteurs concernés dans l’adoption
et la mise en oeuvre des plans :
1-7- prévoir que les projets de plans départementaux de gestion
des déchets non dangereux (PPGDND) ne soient pas seulement portés à
la
connaissance
des
établissements
publics
de
coopération
intercommunale intéressés (comme le prévoit l’article R.541-20 du code
de l’environnement) mais que toutes les communes et tous les EPCI
concernés délibèrent, dans un délai fixé, pour rendre un avis devant être
transmis au conseil général (ou régional) avant que celui-ci n’approuve
le plan ;
1-8- promouvoir, si la situation locale le permet, la prise en
charge du traitement des déchets ménagers et assimilés et la réalisation
des installations y afférentes par une seule collectivité ou groupement (le
département ou un syndicat mixte) ;
1-9- recenser les bonnes pratiques pouvant être proposées aux
départements volontaires pour inciter et aider les collectivités ou
groupements en charge de la gestion des déchets ménagers à mettre en
oeuvre les priorités définies par les plans départementaux ;
- R
enforcer le suivi et l’évaluation des plans :
1-10- rendre obligatoire la mise en place à l’échelle de chaque
plan départemental de gestion des déchets non dangereux (PPGDND),
d’un observatoire chargé de suivre sa mise en oeuvre, de recueillir les
rapports élaborés par les collectivités et groupements et de réaliser, sur
ces bases, des bilans annuels rendant compte de l’état d’avancement de
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RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
127
l’ensemble des objectifs et actions prévues par le plan. Le financement de
ces observatoires pourrait être assuré par une partie de la taxe générale
sur les activités polluantes (TGAP) concernant les déchets ou de la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ;
1-11- publier les bilans annuels des PPGDND, au plus tard à la
fin de l’année N+1 ;
- Renforcer le rôle d’impulsion, de contrôle et d’arbitrage des
préfets :
1-12- demander aux préfets d’intervenir afin qu’il soit remédié aux
irrégularités encore existantes en matière de transferts de compétences
qui suscitent des difficultés d’organisation du service public ;
1-13- demander aux préfets de dresser, en liaison avec l’autorité
planificatrice, un état des lieux national de la gestion des déchets
ménagers et assimilés incluant des analyses :
- de la pertinence de l’organisation intercommunale ;
- des difficultés concernant les installations existantes ou à créer ;
- de la répartition des installations existantes et des perspectives
réalistes d’évolution des capacités à moyen terme, au regard de leur
degré de saturation et de leurs possibilités d’extension ;
- de degré de réhabilitation des anciennes décharges ;
- de la conformité du contenu des plans départementaux existants
aux objectifs nationaux et communautaires actuels.
Cet état des lieux permettrait aux préfets, appuyés par l’ADEME,
dont le préfet de région est le délégué, d’identifier les situations les plus
problématiques et de suivre au plus près la mise en oeuvre effective de la
procédure de révision des plans prévue par le paragraphe V de l’article
194 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010.
1-14-. renforcer les moyens du contrôle de légalité sur le contenu
des plans ainsi que sur les décisions ultérieures prises par les personnes
morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de la
prévention et de la gestion des déchets des collectivités, afin de s’assurer
de leur compatibilité avec lesdits plans ;
1-15- élargir à la révision des plans départementaux les
dispositions de l’article R.541-16 du code de l’environnement (qui permet
aux préfets d’arrêter le plan en cas de carence des collectivités) ;
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COUR DES COMPTES
2. Des coûts structurellement à la hausse et insuffisamment
maîtrisés
Doter prioritairement les collectivités des moyens de mener des
analyses fiables des coûts
:
2-1- instituer un budget annexe obligatoire pour toutes les
collectivités chargées de la collecte et/ou du traitement des déchets
ménagers et assimilés, quel que soit le mode de financement du service ;
2-2 généraliser un outil de comptabilité analytique normé pour
permettre la production et la comparaison des divers indicateurs de
coûts ;
3. Les résultats : des progrès mais des performances du service
public encore perfectibles
Redéfinir les obligations des collectivités en matière de mesure et
de suivi de leurs performances :
3-1- modifier le décret n° 2000-404 du 11 mai 2000 pour inclure
dans le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de
gestion des déchets :
- des indicateurs pour rendre compte de l’atteinte des objectifs
départementaux, nationaux et communautaires ;
- des données en matière de mesure des nuisances pour la santé et
l’environnement des opérations d'élimination des déchets ;
- les mesures de prévention de l’accidentologie et des risques
professionnels ainsi que les résultats atteints ;
3-2- normaliser et généraliser les outils de mesure et d’analyse
pouvant être mis à disposition des collectivités et de leurs groupements
afin de les aider à élaborer et à restituer ces indicateurs d’une manière
rapide et fiable ;
Garantir la publication de ces informations d’une manière
rapide et accessible :
3-3- préciser, par voie législative ou réglementaire, les conditions
et règles de transmission des rapports annuels sur le prix et la qualité du
service aux autorités en charge de l’élaboration et du suivi des plans de
prévention et de gestion des déchets non dangereux (PPGDND)
et au
représentant de l’Etat dans le département ;
3-4- mettre en place les procédures, calendriers et moyens
permettant à tous les acteurs concernés (ministères, ADEME, éco-
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RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
129
organismes, départements, opérateurs, etc.) de disposer d’une seule base
de données fiable et exploitable en temps utile ;
3-5 mettre en place au niveau national un dispositif obligatoire
d’évaluation de l’efficacité des services de gestion des déchets par
l’ADEME, avec publication des résultats selon une périodicité minimale
de 2 ans.
Lutter contre les carences en exutoires :
Pour favoriser la création d’équipements prévus par les plans de
gestion des déchets :
3-6- augmenter significativement la taxe générale sur les activités
polluantes (TGAP) pour les tonnages d’ordures ménagères résiduelles
qui doivent être traitées ou stockées en dehors de la zone couverte par
leur PPGDND du fait de la non réalisation des installations qui y sont
prévues, cette taxation étant progressive dans le temps et dans l’espace
afin de constituer une incitation de plus en plus forte à mettre en oeuvre le
principe de proximité inscrit dans la directive de 2008 ;
3-7- accroître substantiellement le montant des taxes pouvant être
perçues par les collectivités accueillant une installation de stockage ou
un incinérateur en application des articles L.2333-92 à 96 du CGCT.
4. Des mécanismes de financement complexes et inadaptés
L’objectif est de développer des modes de tarification favorisant
les actions de prévention et de recyclage tout en appliquant le principe
« pollueur-payeur ».
Pour y parvenir, il s’agit de faire évoluer les modalités de
tarification du service public rendu aux ménages de la façon suivante :
4-1 - pour les collectivités qui souhaitent passer au système « part
fixe – part variable », aussi bien dans le cadre de la taxe d’enlèvement
des ordures ménagères (TEOM) que dans celui de la redevance (REOM),
élaborer une méthodologie permettant de déterminer de manière
optimale les parts fixes et variables, y compris en fonction des
circonstances locales (présence ou non de capacités de traitement
inutilisées dans les installations dont la plus grande partie des coûts est
fixe) et fixer des règles d’assiette et de perception simples et efficientes ;
4-2 - pour les collectivités souhaitant conserver ou passer à un
système intégral de redevance, aménager le principe de facturation
exacte du coût du service rendu, au profit de mécanismes incitatifs
favorisant :
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COUR DES COMPTES
- la valorisation et le recyclage des déchets collectés de manière
sélective (qui seraient financés principalement au moyen de la part fixe) ;
- les dépôts en déchèteries (qui resteraient gratuites pour les
particuliers) ;
4-3 - identifier les collectivités qui, depuis 1993, n’ont pas mis en
place la redevance spéciale destinée à financer la gestion des déchets
assimilés et les mettre en demeure d’y procéder, éventuellement après
avoir redéfini son rôle, dans le cadre de la refonte globale des
mécanismes de financement, cette redevance pouvant constituer, pour les
professionnels, la part variable du futur outil de financement incitatif ;
4-4 - remédier, au besoin par une adaptation de la réglementation
relative aux attributions de compensation et/ou de celle concernant les
zonages de taux de TEOM (dérogations fondées sur les taux historiques),
aux importantes augmentations de taux de TEOM subies, dans un EPCI,
par les contribuables des communes pour lesquelles le service était,
auparavant, financé en grande partie par leurs ressources générales ;
4-5 - abroger l’article 1521-III-2 du code général des impôts qui
permet d’exonérer de TEOM les immeubles munis d’un appareil
d’incinération ; en effet, cette disposition obsolète présente un caractère
peu incitatif au respect de l’environnement ;
4-6 - préciser et mettre en cohérence par voie législative les
régimes juridiques applicables à diverses questions qui, jusqu’à présent,
sont réglées par la jurisprudence sur les services publics industriels et
commercial et administratif : statut des salariés, nature des contrats,
responsabilité à l’égard des tiers.
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Liste des sigles et abréviations
ACTP
: allocation de compensation de taxe professionnelle
ADELPHE
: société agréée pour le recyclage des emballages
ADEME :
agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
AMORCE
: association nationale des collectivités, des
associations et des entreprises pour la gestion des déchets, de
l’énergie et des réseaux de chaleur
CET
: centre d’enfouissement technique
CGCT
: code général des collectivités territoriales
CGDD : commissariat général au développement durable
CLIS
: comité local d’information et de suivi
CRTC
: chambre régionale et territoriale des comptes
CSDU
: centre de stockage des déchets ultimes
DASRI
:
déchets d’activités de soins à risque infectieux
DEEE (D3E)
: déchets d’équipements électriques et électroniques
DeNOx : dispositif de réduction des émissions d’oxyde d’azote
DGCL
: direction générale des collectivités territoriales du
ministère de l’intérieur
DIB
ou
DBE
: déchets industriels banals (ou déchets banals des
entreprises)
DMA
: déchets ménagers et assimilés
DREAL
: direction régionale de l’environnement, de
l’aménagement et du logement
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132
COUR DES COMPTES
DSP
: délégation de service public
ECO EMBALLAGES
: société agréée pour le recyclage des
emballages
EPCI
: établissement public de coopération communale
FEDER
: fonds européen de développement régional
INVS
: institut national de veille sanitaire
ISDND
: installation de stockage des déchets non dangereux
ISDI
: installation de stockage des déchets inertes
ITOM
: enquête périodique de l’ADEME relative au traitement
des ordures ménagères
OMR
: ordures ménagères résiduelles
PDEDMA
:
plan
départemental
d’élimination
des
déchets
ménagers et assimilés
PIG
: programme d’intérêt général
PPGDND
: plan de prévention et de gestion des déchets non
dangereux
PPP
: partenariat public-privé
PREDMA
: plan régional d’élimination des déchets ménagers et
assimilés (Ile de France)
REOM
: redevance d’enlèvement des ordures ménagères
REP
: responsabilité élargie des producteurs
SEM
: société d’économie mixte
SINOE
: système d’information et d’observation de l’environne-
ment (ADEME)
SIVOM
: syndicat intercommunal à vocation multiple
SPA
: service public administratif
SPIC
: service public industriel et commercial
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RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
133
TEOM
: taxe d’enlèvement des ordures ménagères
TFB
: taxe sur le foncier bâti
TGAP
: taxe générale sur les activités polluantes
TH
: taxe d’habitation
TMB
: traitement mécano-biologique
TP
: taxe professionnelle
UIOM
: unité d’incinération des ordures ménagères
UVE
: unité de valorisation énergétique
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REPONSES
DES ADMINISTRATIONS,
COLLECTIVITES
ET ORGANISMES CONCERNÉS
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SOMMAIRE
Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du
logement
143
Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et
de l’immigration
166
Ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’Etat,
Porte-parole du Gouvernement
168
Directrice du commissariat général au développement durable
170
Président de l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
(ADEME)
171
Président de l’association des maires de France
173
Président de l’assemblée des départements de France
174
Président de l’assemblée des communautés de France (ADCF)
178
Président de l’association nationale des collectivités, des associations
et des entreprises pour la gestion des déchets, de l’énergie et des
réseaux de chaleur (AMORCE)
186
Président de la RATP
187
Directeur général d’Eco-Emballages
189
Alsace
Président du conseil général du Haut-Rhin
190
Président de la communauté de communes d’Altkirch
191
Président du syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM)
de l’agglomération mulhousienne
192
Président du syndicat mixte pour la collecte et le traitement des
ordures ménagères (SMICTOM) d’Alsace centrale
193
Aquitaine
Président de la communauté urbaine de Bordeaux
195
Président de la communauté d’agglomération du Grand Dax
197
Président de la communauté de communes de Montesquieu
198
Président de la communauté de communes du Villeneuvois
199
Ancien président de la communauté de communes du Villeneuvois
200
Président du syndicat de l’Entre-deux-mers ouest pour la collecte et le
traitement des ordures ménagères (SEMOCTOM)
201
Président du syndicat mixte Bil Ta Garbi
204
Président du syndicat mixte Bizi Garbia
205
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138
COUR DES COMPTES
Président du syndicat mixte de transport et de traitement des déchets
ménagers et assimilés (SMAV) du villeneuvois
206
Ancien président du syndicat mixte de transport et de traitement des
déchets ménagers et assimilés (SMAV) du villeneuvois
207
Président du syndicat mixte de valorisation et de traitement des
déchets ménagers et assimilés (SMIVAL) en Lot-et-Garonne
208
Ancien président du syndicat mixte de valorisation et de traitement des
déchets ménagers et assimilés (SMIVAL) en Lot-et-Garonne
209
Président du syndicat mixte pour le traitement des déchets ménagers et
assimilés (SMTD) du bassin est
210
Président du syndicat mixte du Bergeracois pour la gestion des
déchets
211
Bourgogne
Président de la communauté d’agglomération dijonnaise (Grand Dijon)
212
Bretagne
Président du conseil général des Côtes d’Armor
216
Président du conseil général du Finistère
217
Président du conseil général d’Ille-et-Vilaine
218
Président du conseil général du Morbihan
219
Président de la communauté urbaine de Brest-Métropole Océane
220
Président de la communauté d’agglomération de Rennes-Métropole
221
Président du syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM)
de Saint-Thégonnec
222
Président du syndicat mixte de la région d’Auray-Belz-Quiberon
223
Président du syndicat intercommunal de valorisation des ordures
ménagères (SIVALOM) du Nord Finistère
224
Président du syndicat intercommunal pour l’incinération des déchets
du Pays de Quimper (SIDEPAQ)
225
Ancien président du syndicat intercommunal pour l’incinération des
déchets du Pays de Quimper (SIDEPAQ)
226
Président du syndicat mixte pour la collecte et le traitement des ordures
ménagères (SMICTOM) du nord de l’arrondissement de Redon
227
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
139
Président du syndicat mixte pour la collecte et le traitement des ordures
ménagères (SMICTOM) des cantons de Bécherel, Combourg, Hédé,
Tinténiac
228
Ancien président du syndicat mixte pour la collecte et le traitement des
ordures ménagères (SMICTOM) des cantons de Bécherel, Combourg,
Hédé, Tinténiac
229
Corse
Président de l’exécutif de la collectivité territoriale de Corse
230
Président de la communauté d’agglomération de Ba
stia
231
Maire de Bastia
232
Franche-Comté
Maire de Dole
233
Président du syndicat intercommunal de traitement des ordures
ménagères de la zone de Dole
234
Ancien président du syndicat intercommunal de traitement des ordures
ménagères (SICTOM) de la zone de Dole
235
Président du syndicat mixte à vocation unique pour le transfert,
l’élimination, la valorisation des déchets ménagers (SYTEVOM)
236
Président du syndicat mixte d’étude et de préfiguration pour la mise en
oeuvre du traitement des déchets ménagers et assimilés
237
Guyane Guadeloupe Martinique
Présidente du conseil général de la Martinique
238
Ancien président du conseil général de la Martinique
239
Maire de Kourou
241
Président du syndicat intercommunal de traitement des ordures
ménagères (SICTOM) de l’agglomération pointoise
243
Ancien président du syndicat intercommunal de traitement des ordures
ménagères (SICTOM) de l’agglomération pointoise
244
Haute-Normandie
Président du syndicat mixte d’élimination des déchets (SMEDAR) de
l’arrondissement de Rouen
248
Ile-de-France
Président de la communauté de communes de Châtillon-
Montrouge
249
Maire de Châtillon
250
Maire de Paris
251
Languedoc-Roussillon
Président de la communauté d’agglomération du bassin de Thau
253
Ancien président de la communauté d’agglomération du bassin de
Thau
254
Président de la communauté d’agglomération du Grand-Alès-en-
Cévennes
255
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COUR DES COMPTES
Président de la communauté d’agglomération de Montpellier
256
Maire de la commune de Nîmes
260
Président du syndicat départemental de traitement, de transport et de
valorisation des ordures ménagères et déchets assimilés des Pyrénées-
Orientales (SYDETOM 66)
261
Président du syndicat mixte entre Pic et Etangs (SMEPE)
264
Ancien président du syndicat mixte entre Pic et Etangs (SMEPE)
265
Lorraine
Président du conseil gé
néral de la Meuse
266
Ancien président du conseil général de la Meuse
267
Président de la communauté d’agglomération Metz-métropole
268
Ancien président de la communauté d’agglomération Metz-
métropole
269
Président de la communauté d’agglomération du Val de Fensch
270
Président du syndicat mixte de collecte et de valorisation des déchets
de la région d’Epinal (SICOVAD)
271
Président du syndicat mixte de transport et de traitement des déchets
ménagers de Moselle-Est (SYDEME)
272
Midi-Pyrénées
Présidente du syndicat mixte pour le traitement des ordures ménagères
et autres déchets (SIRTOMAD) de Montauban
273
Pays-de- Loire
Président du conseil général de la Mayenne
274
Président du conseil général de Loire-Atlantique
276
Président de la communauté d’agglomération Saumur-Loire-
Développement
277
Président de la société d’économie mixte Agglo-Environnement
(SEMAE)
279
Président du syndicat mixte intercommunal de réalisation et de gestion
pour l’élimination des ordures ménagères (SMIRGEOMES) du
secteur est de la Sarthe
280
Président du syndicat mixte intercommunal de valorisation et de
recyclage thermique des déchets (SIVERT) de l’est Anjou
281
Provence-Alpes-Côte-D’azur
Président du conseil général du département des Bouches-du-
Rhône
282
Président de la communauté d’agglomération de Sophia-Antipolis
(CASA)
283
Président du syndicat intercommunal de transport et de traitement des
ordu
res ménagères de l’aire Toulonnais (SITTOMAT)
284
Ancien président du syndicat intercommunal de transport et de
traitement des ordures ménagères de l’aire Toulonnais (SITTOMAT)
285
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
141
Poitou-Charentes
Président du conseil général de Charente-Maritime
286
Président du syndicat de valorisation des déchets ménagers de la
Charente (CALITOM)
287
La Réunion
Président de la communau
té d’agglomération du Sud (CCSUD)
288
Ancien président de la communauté d’agglomération du Sud
(CCSUD)
289
Président de la communauté intercommunale des villes solidaires
(CIVIS)
290
Rhône-Alpes
Président du conseil général de l’Ardèche
291
Ancien président du conseil général de la Drôme
293
Président du conseil général de l’Isère
294
Président de la communauté urbaine de Lyon (COURLY)
295
Président de la communauté d’agglomération de Chambéry Métropole
296
Ancien président de la communauté d’agglomération de Chambéry
Métropole (2001-2004)
297
Ancien président de la communauté d’agglomération de Chambéry
Métropole (1985-2001)
298
Président du syndicat intercommunal de la station des sept Laux
(SIVOM)
300
Président du syndicat mixte de gestion des déchets du secteur
d’Albertville (SIMIGEDA)
301
Ancien président du syndicat mixte de gestion des déchets du secteur
d’Albertville (SIMIGEDA)
302
Présidente du syndicat mixte de traitement des déchets ménagers et
assimilés ORGANOM de Bourg-en-Bresse
303
Ancienne présidente du syndicat mixte de traitement des déchets
ménagers et assimilés ORGANOM Bourg-en-Bresse
304
Président du syndicat mixte du lac d’Annecy (SILA)
305
Ancien président du syndicat mixte du lac d’Annecy (SILA)
306
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
143
REPONSE DE LA MINISTRE DE L’ECOLOGIE,
DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET
DU LOGEMENT
La Cour estime qu’il est nécessaire « de renforcer le contenu
obligatoire des PDEDMA afin d’éviter que leur élaboration puisse
contourner les enjeux essentiels ou s’abstenir de les traiter dans toutes
leurs dimensions, en se contentant de renvoyer à des situations d’avenir
hypothétiques ».
Le décret 2011-828 du 11 juillet 2011 modifie le contenu des
plans, notamment en matière de recensement des projets d’installations
de traitement, de description et de perspective d’évolution de
l’organisation territoriale en matière de gestion des déchets, y compris en
cas de crise (pandémies, catastrophes naturelles) susceptibles de
perturber cette organisation. Il convient de noter aussi que la gestion des
déchets au niveau d’un territoire peut aussi être encadrée par des textes
de portée juridique et réglementaire supérieure, notamment ceux relatifs
à la collecte et au traitement des biodéchets (même décret) ou aux filières
spécifiques, telles celles des piles et accumulateurs ou celles des
véhicules hors d’usage.
Les plans doivent prendre en compte ces différents leviers dans
l’élaboration des scénarii d’évolutions de l’organisation territoriale de la
gestion des déchets à 6 et 12 ans. Le bien-fondé du scénario finalement
retenu est justifié non seulement d’un point de vue environnemental et
sanitaire mais également d’un point de vue technico-économique par le
rapport d’évaluation environnementale qui doit accompagner le plan en
vertu des dispositions de l’article L. 122-4 du code de l’environnement.
Par ailleurs les plans devront faire l’objet d’une évaluation obligatoire
tous les 6 ans.
La Cour pose également la question de « l’échelon pertinent,
région ou département, chargé de la planification en matière de
prévention et de gestion des déchets non dangereux »
Le rapport établi par le Sénateur Doligé relatif aux mesures de
simplification de l’encadrement des collectivités territoriales propose un
transfert de compétence de la planification sur les déchets non dangereux
et sur les déchets du BTP aux Conseils Régionaux, déjà en charge de la
planification de la gestion des déchets dangereux. Outre la simplification
administrative et les économies d’échelle qu’elle porte, cette proposition
légitime aussi la création d’observatoires des déchets au niveau régional
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144
COUR DES COMPTES
qui pourraient être une structure forte d’appui à la commission
consultative d’élaboration et de suivi des plans.
A propos de la pénurie éventuelle en exutoires et de l’intervention
possible du Préfet pour prendre des mesures conservatoires, il convient
de noter que l’intervention de l’Etat au titre de la législation des
installations
classées
en
matière
d’encadrement
réglementaire
temporaire des installations exploitées irrégulièrement est légitime
lorsque ces installations peuvent être qualifiées d’intérêt public, leur
fermeture pouvant aggraver finalement les impacts environnementaux et
sanitaires.
Pour
autant,
cet
encadrement
temporaire
est
systématiquement
associé
à
la
mise
en oeuvre
des
procédures
administratives et pénales prévues par le code de l’environnement en cas
de constat d’exploitation d’une installation non autorisée. Par les
prescriptions conservatoires, l’Etat prévient les risques majeurs pour
l’environnement et la santé humaine dans l’attente de la régularisation
des installations ou de leur fermeture. Cette démarche peut être illustrée
par l’amélioration notable constatée dans le domaine du stockage de
déchets non dangereux puisque les procédures précitées ont permis de
fermer entre 2007 et 2010 plus de 114 décharges irrégulières dont celles
de Guadeloupe, au profit d’installations dûment autorisées dont certaines
sont des installations de valorisation des déchets.
Outre les interventions ponctuelles de l’Etat mentionnées dans le
rapport, le préfet peut reprendre la compétence de planification en cas de
carence des départements dans le processus d’élaboration ou de révision
des plans « déchets ». Cette carence doit néanmoins être constatée selon
les procédures prévues par le CGCT. Pour autant, dans les situations où
la gestion territoriale des déchets ne satisfait ni à la politique des déchets
ni aux réglementations communautaires ou nationales, l’Etat reste fondé
à intervenir « en urgence » pour la mise en place des équipements de
gestion des déchets consécutivement à un constat de carence de fait
(cf. plan d’urgence en Ouest-Guyanais).
A propos de la réforme de la TGAP de 2009, la Cour observe que
« Par manque de recul, le bilan de l’efficacité de ces outils est difficile à
établir, mais le suivi en cours indique une adéquation entre le rendement
des nouvelles TGAP et le plan ADEME, ainsi qu’un respect des priorités
retenues ».
Conformément aux exigences législatives, l’Etat est en train
d’élaborer le bilan de la réforme de la TGAP de 2009 et de la politique
de soutien sur les déchets ménager et assimilés qui sera soumis au
Parlement à l’occasion de l’examen de la loi de finance initiale pour
2012.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
145
La réforme de la TGAP introduite par la loi de finance pour 2009
joue un rôle particulièrement important tant dans l’atteinte des objectifs
de prévention et de recyclage que dans la mise en oeuvre concrète du plan
d’actions 2009-2012 issu du Grenelle.
Ciblant l’essentiel des déchets incinérés et stockés, cette taxe a
comme objectif de réduire le différentiel de coût avec le recyclage afin de
rendre ce dernier plus compétitif pour inciter à son développement, et
d’inciter à produire moins de déchets.
En outre, afin de réduire, à terme, le coût de gestion des déchets,
les recettes issues de la réforme de la TGAP sur les déchets ménagers et
assimilés sont affectées à la mise en oeuvre des engagements du Grenelle
relatifs à la gestion des déchets, en priorisant la prévention et le
recyclage (y compris organique) des déchets.
Au total, pour les trois années 2009-2011, la charge fiscale
supplémentaire liée à la réforme de 2009 s’élèverait à 392 M€ dont
219 M€ seraient à la charge des collectivités territoriales
Ces montants ont été entièrement dédiés à la politique des déchets.
Ainsi, l’ADEME a engagé au titre de cette politique, sur les deux années
2009 et 2010, un montant total de 279 M€. En 2011, les engagements
devraient s’élever à 241 M€ portant ainsi le total des soutiens, sur la
période 2009-2011, à 520 M€ (à rapprocher de 57 M€ attribués en
2008). Avec 375 M€ d’aides attribuées pour les déchets municipaux les
collectivités territoriales sont les premières bénéficiaires de ces soutiens.
Les opérations qui se sont le plus développées concernent la
prévention, la mise en place de la tarification incitative ainsi que le
recyclage et la valorisation.
Au travers d’un nouveau dispositif d’aides, l’ADEME a consacré
plus de ¾ de ce budget renforcé à des soutiens aux acteurs locaux pour
des opérations de terrain, le reste, essentiellement pour mener des
campagnes nationales d’information, mener des études, et aider la
recherche.
Comme le souligne la Cour, le recul n’est pas encore vraiment
suffisant, après une seule année pleine de fonctionnement du dispositif
d’aide complet (2009 ayant constitué une année de transition) pour en
constater les effets concrets sur le terrain, et donc en évaluer totalement
la pertinence et l’efficacité.
Plusieurs tendances se dégagent cependant, au vu des premiers
bilans réalisés :
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146
COUR DES COMPTES
La politique de prévention sur le terrain a réellement pris son
essor. Les soutiens de l’ADEME aux programmes locaux de prévention
portés par des EPCI rencontrent en particulier un vif succès puisque la
couverture
de
la
population
par
ces
programmes
dépassera
probablement 50 % fin 2011, pour un objectif que l’ADEME et l’Etat
s’étaient fixé à 40 %. Le budget d’aides consacrées à ces opérations est
passé de 17 millions d’euros pour 2009, à 22 millions d’euros pour 2010
et près de 40 millions d’euros prévus pour 2011. Chacun de ces
programmes reprend l’objectif de réduction de 7 % de la production de
déchets. S’il est trop tôt pour pouvoir constater des effets sur les tonnages
de déchets produits au niveau national, les premiers résultats au niveau
local montrent qu’une dynamique positive est en marche et portera ses
fruits.
Les premiers résultats sont d’ores et déjà également au rendez-
vous pour le développement de la redevance incitative, qui va passer de
600 000 habitants concernés avant 2009 à 2,2 millions d’habitants à
court terme. Les aides accordées ont été de 7,9 M€ en 2009, 16,6 M€ en
2010 et près de 25 M€ prévus pour 2011.
Les aides aux installations de recyclage, apportent un soutien
accru aux maîtres d’ouvrages (collectivités et entreprises) :
-
pour les accompagner dans l’adaptation du parc de
déchèteries aux exigences de sécurité et aux objectifs de la
nouvelle politique des déchets. Sur 2009 et 2010,
168 opérations ont été aidées, 130 devraient l’être en
2011 représentant 15 % du parc qui nécessite de tels
travaux. Les budgets consacrés ont été de 2,5 M€ en 2009,
3,3 M€ en 2010 et 10 M€ en prévision 2011 ;
-
pour l’ouverture et la modernisation des centres de tri :
sur 2009, 2010 et 2011, les capacités soutenues
représenteront environ 730 000 tonnes annuelles de tri de
déchets ménagers et assimilés et 526 000 tonnes de
déchets
des
entreprises.
Les
aides
attribuées
ont
représenté 2,2 M€ en 2009, 17,2 M€ en 2010 et plus de
20 M€ en prévisionnel 2011 ;
-
pour les autres installations de recyclage, dont les projets
sont plus longs à construire, la montée en puissance est
plus lente : 30 opérations ont été soutenues en 2009, 33 en
2010, pour des aides respectivement de 1,7 M€ et 5,1 M€.
Ce chiffre devrait être doublé en 2011.
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147
Dans le paragraphe sur le rôle des éco-organismes, la Cour pointe
les difficultés rencontrées dans la filière des emballages ménagers lors de
l’agrément 2005-2010.
Les nouveaux agréments des sociétés Eco-Emballages et Adelphe
pour la période courant de l'année 2011 à l'année 2016 ont été délivrés le
21 décembre 2010. L’investissement des parties prenantes de la filière
aux côtés des services de l'État a été exemplaire et a permis un véritable
pas en avant en matière de concertation, au-delà de la diversité
inévitable des positions de chacun. Cette méthodologie de travail a
permis d'aboutir le 7 décembre 2010 à un avis favorable de la
commission consultative d'agrément de la filière des emballages
ménagers sur les demandes d'agréments des sociétés Eco-Emballages et
Adelphe.
Dès le 1er janvier 2011, les sociétés agréées Eco-Emballages et
Adelphe ont ainsi pu mettre en oeuvre le nouveau cahier des charges
signé le 12 novembre 2010. Leurs actions permettront de contribuer
activement à l'atteinte des nouveaux objectifs environnementaux et
financiers de la filière des emballages ménagers, en particulier ceux
mentionnés dans les lois Grenelle 1 et Grenelle 2 qui consistent
notamment à:
-
atteindre un taux national de recyclage de 75 %, contre un
taux actuel de 65 % ;
-
mieux récupérer les emballages ménagers consommés
hors foyer, par exemple sur les aires d’autoroute ou dans
les gares ;
-
assurer une meilleure couverture des coûts pour les
collectivités territoriales, passant d’une moyenne de 60 %
des coûts moyens à 80 % des coûts nets de référence d'un
service de collecte et de tri optimisé.
Les agréments des sociétés Eco-Emballages et Adelphe apportent
par ailleurs de nombreuses avancées, dont notamment l'introduction d'un
nouveau barème aval, dit barème E. Ce nouveau barème aval, qui
détermine les soutiens à destination des collectivités territoriales, a été
défini en concertation avec l'Association des Maires de France afin d'être
équitable et particulièrement incitatif pour les collectivités territoriales
qui contribuent activement à l'atteinte du taux national de recyclage de
75 %.
Eco-Emballages et Adelphe ont également revu le barème amont
qui encadre les contributions versées par les metteurs sur le marché de
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produits emballés. Ce nouveau barème amont garantit l'équité entre les
producteurs et les matériaux d'emballages, en tenant notamment compte
des coûts réels de gestion par matériau des déchets d'emballages
ménagers, et propose une modulation en fonction de critères d'éco-
conception renforcés.
Les nouveaux agréments permettront en outre de mettre en oeuvre
une expérimentation de l'extension des consignes de tri aux déchets
d'emballages ménagers en plastique autres que les bouteilles et les
flacons sur une population test de plusieurs millions d'habitants, en vue
d'une éventuelle généralisation. Ce projet devrait à terme aboutir à une
simplification et une harmonisation décisives du geste de tri sur
l'ensemble du territoire national.
Enfin, un important point de rendez-vous est déjà pris en 2012
avec les parties prenantes de la filière afin d'apprécier l'atteinte des
objectifs de la filière et de préciser, autant que de besoin, les conditions
techniques et financières du dispositif.
Sur les compétences des collectivités territoriales, la Cour
propose :
- « de
clarifier
et
d’harmoniser,
par
voie
législative
ou
réglementaire, le champ de compétences des communes ou de leurs
organismes de regroupement compétents en matière de déchets dits
« assimilés ».
La compétence des collectivités territoriales en matière de
gestion des déchets assimilés aux déchets ménagers est tirée de
l’article
L. 2224-14
du
code
général
des
collectivités
territoriales. Elle peut être exercée dans la mesure où la prise en
charge de ces déchets ne nécessite pas de sujétions techniques
particulières. L’article L. 2224-15 du même code dispose déjà
que l’étendue des prestations afférentes est fixée dans les plans
d’élimination des déchets ménagers. L’article R. 2224-28 du
CGCT précise implicitement que les déchets assimilés sont les
déchets d’origine commerciale ou artisanale. Si la similarité de
ces déchets par rapport aux déchets des ménages, du point de
vue de leurs caractéristiques techniques ne pose pas de
problèmes majeurs d’interprétation, les quantités de déchets
générés par les commerçants et artisans sont quant à elles
susceptibles d’être génératrices de « sujétions techniques
particulières ». En relation avec le ministère de l’intérieur, le
MEDDTL travaille actuellement à la définition d’un critère
technique adapté (quantité hebdomadaire présentée à la collecte
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149
ou capacité totale des commerçants et artisans). Le texte devrait
être présenté à la concertation au 4
ème
trimestre 2011.
• « pour aider les collectivités et groupements concernés à définir
et mettre en oeuvre les programmes locaux de prévention,
approfondir et renforcer le processus de recensement et de
diffusion des « bonnes pratiques » initié par l’ADEME ».
L’ADEME tirera les enseignements des opérations lancées
depuis 2009 et qui couvriront à fin 2011 50 % de la population
française. Par ailleurs, le plan national de prévention des
déchets
institué
par
l’article
L. 541-13
du
code
de
l’environnement répond à cet objectif de diffusion des bonnes
pratiques en matière de prévention des déchets, puisqu’il doit
« énoncer les mesures de prévention qui doivent être poursuivies
et les mesures nouvelles qui sont à mettre en oeuvre ». Ce plan
devra explicitement faire référence à l’annexe IV de la directive
2008/98/CE qui illustre les mesures de prévention des déchets
relevant d’un programme de prévention.
Pour rendre la planification plus opérationnelle, la Cour propose :
- d’enrichir le contenu des plans départementaux en modifiant les
articles L. 541-14 ou R. 541-14 du code de l’environnement pour
◦
« Intégrer l’obligation de décliner, à titre indicatif, les objectifs
de performance au niveau de chacune des collectivités
compétentes en matière d’élimination des DMA à l’intérieur du
périmètre géographique couvert par le plan ». Le descriptif de la
gestion des déchets mise en place par les collectivités
compétentes fait clairement partie de l’état des lieux de la
planification mentionné au I-2° du nouvel article R. 541-14 du
code de l’environnement modifié par le décret 2011-828 du
11 juillet 2011. L’évaluation de la performance de cette gestion
est indispensable à l’élaboration des objectifs et indicateurs du
plan relevant des dispositions de l’article L. 514-14 précité.
◦
« Intégrer l’obligation d’évaluer la pertinence de l’organisation
territoriale existante en matière d’élimination des DMA et
proposer, en tant que de besoin, au vu des priorités retenues, les
évolutions institutionnelles nécessaires ainsi qu’un calendrier
prévisionnel de mise en oeuvre, les conclusions de ces analyses
pouvant alors être intégrées dans les schémas départementaux
de coopération intercommunale prévus par l’article L. 5210-1-1
[du CGCT] issu récemment de la loi 2010-1563 précitées ». Le
diagnostic mentionné au point précédent peut à l’évidence
conduire à des propositions d’organisation territoriale de la
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gestion des déchets. Les plans étant opposables aux décisions
des acteurs publics, les schémas départementaux de coopération
intercommunale devront de fait être compatibles avec les
propositions portées dans les plans.
◦
« Intégrer l’obligation de procéder à des analyses détaillées et
comparées pour ce qui concerne les installations de traitement
(incinération, traitement mécano-biologique,…) et de stockage
des déchets ultimes à créer au delà d’une simple énumération et
de la définition de leurs critères de localisation. Ces analyses
devraient notamment porter sur les perspectives en termes de
gisements, sur une approche fiable des contraintes et débouchés
en aval, sur les impacts des installations pour la santé et
l’environnement, sur la dimension économique comparée des
alternatives et sur leur localisation précise ».
Cette évaluation et inter-comparaison se traduit dans les faits
par plusieurs scénarii d’évolution possible de la gestion des
déchets sur le territoire du plan, notamment en fonction de
l’évolution prévisible des gisements de déchets et des capacités
de traitement implantées sur le territoire. Le bien-fondé du
scénario finalement retenu est notamment justifié non seulement
d’un point de vue environnemental et sanitaire mais également
d’un point de vue technico-économique par le rapport
d’évaluation environnementale qui doit accompagner le plan en
vertu des dispositions de l’article L. 122-4 du code de
l’environnement.
En
revanche,
il
n’appartient
pas
au
planificateur d’identifier précisément les localisations des sites
de traitement nécessaires, puisque ce planificateur ne dispose
pas de la compétence de traitement des déchets.
◦
« Intégrer l’obligation de recenser les anciens sites de traitement
ou de stockage de déchets désormais fermés, d’évaluer leurs
risques, de définir les mesures correctives ou de suivi à mettre en
oeuvre et de préciser les collectivités ou groupement en charge
du suivi. ».
Au-delà des conséquences de cette recommandation en matière
de portée prescriptive des plans et des enjeux juridiques qui y
sont attachés, les obligations de remise en état des sites de
traitement des déchets sont tirées de la législation des
installations
classées,
que
ces
sites
aient
été
exploités
régulièrement ou non. Il appartient donc à l’Etat, dans le cadre
de
ses
missions
régaliennes
d’imposer
les
mesures
de
remédiation requises, de contrôler leur mise en oeuvre et de
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veiller à la conservation de la « mémoire » des usages passés des
terrains concernés.
- d’impliquer
davantage
tous
les
acteurs
concernés
dans
l’adoption et la mise en oeuvre des plans
◦
« Prévoir que les projets de PDPGDND ne soient pas seulement
portés à la connaissance des établissements publics de
coopération intercommunale intéressés mais que les communes
et EPCI délibèrent dans un délai fixé, pour rendre un avis devant
être transmis au Conseil général ou régional avant que celui-ci
approuve le plan». L’article L. 541-14-1-V du code de
l’environnement précise que les collectivités territoriales ou
leurs regroupements exerçant une compétence d’élimination ou
de traitement des déchets sont associées à l’élaboration du plan.
Le VI du même article précise que les communes ou leurs
groupements sont membres de la commission consultative
d’élaboration et de suivi de plan. Enfin, les projets de plan sont
soumis à enquête publique en vertu des dispositions du VIII du
même article. C’est par cette dernière disposition que les
communes ou EPCI ont d’ores et déjà la possibilité d’exprimer
leur avis sur le projet de plan dans le délai fixé par la décision
de mise à l’enquête publique.
◦
« Promouvoir, le cas échéant, la prise en charge du traitement
des DMA et la réalisation des installations y afférentes par une
seule collectivité ou regroupement (le département ou syndicat
mixte) ».
Le plan pourrait porter une telle orientation si cette organisation
avait pour effet, au niveau du territoire, d’améliorer la gestion
des déchets au plan technique, environnemental, sanitaire et
économique. C’est bien le rôle de la planification d’évaluer la
pertinence d’une telle modification dont la conséquence majeure
serait le transfert de la compétence traitement au département.
En tout état de cause, il n’appartient pas à la législation
« déchets » d’orienter ce type d’organisation dont la promotion
nécessiterait une modification du code général des collectivités
territoriales
◦
« Recenser les « bonnes pratiques » pouvant être proposées aux
départements volontaires pour inciter et aider les collectivités ou
groupement en charge de la gestion des déchets ménagers à
mettre en place les priorités définies par les PDPGDND ».
L’élargissement de la commission consultative à l’ensemble des
acteurs de la prévention et de la gestion des déchets vise à initier
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ce partage d’expérience entre les acteurs territoriaux. Plus
largement,
les
structures
telles
que
l’Assemblée
des
départements de France ou la Fédération nationale des
collectivités concédantes et des régies animent un réseau
d’échange d’expérience auquel participe le MEDDTL. Enfin,
compte
tenu
des
modifications
récentes
introduites
par
l’ordonnance du 17 décembre 2010 et le décret du 11 juillet
2011,
le
MEDDTL
élabore
actuellement
une
circulaire
d’interprétation
des
nouvelles
dispositions
législatives
et
réglementaires relatives à la planification.
- De renforcer le suivi et l’évaluation des plans :
◦
« rendre obligatoire la mise en place à l’échelle de chaque
PDPGDND, d’un observatoire chargé de suivre sa mise en
oeuvre, de recueillir les rapports établis par les collectivités et les
groupements et de réaliser, sur ces bases, les bilans annuels
rendant compte de l’état d’avancement de l’ensemble des
objectifs et actions prévus par le plan. Le financement de ces
observatoires pourrait être assuré par une partie de la TGAP
déchets ou la TEOM.
Le rapport établi par le Sénateur Doligé en juin 2011 relatif aux
mesures de simplification de l’encadrement des collectivités
territoriales
propose
un
transfert
de
compétence
de
la
planification sur les déchets non dangereux (et sur les déchets du
BTP) aux conseils régionaux déjà en charge de la planification
des déchets dangereux. Outre la simplification administrative et
les économies d’échelle qu’elle porte, cette proposition légitime
aussi la création d’observatoires des déchets au niveau régional
qui pourraient être une structure d’appui à la commission
consultative d’élaboration et de suivi des plans. En revanche, la
mission de suivi de l’application du plan prévue à l’article
R. 541-24-1 du code de l’environnement modifié par le décret
2011-828 relève de la compétence de l’autorité en charge de la
planification.
◦
Publier les bilans annuels des PDPGDND, au plus tard à la fin
de l’année N+1 les documents relatifs à l’organisation de la
gestion des déchets sont par nature publics en vertu des
dispositions générales des articles R. 125-1 à R. 125-4 du code
de l’environnement.
- De renforcer le rôle d’impulsion, de contrôle et d’arbitrage des
préfets :
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153
◦
« Demander aux préfets d’intervenir afin qu’il soit remédié aux
irrégularités encore existantes en matière de transferts de
compétences qui suscitent des difficultés d’organisation du
service public ». De telles situations devraient être révélées par
le diagnostic porté dans le PDPGDND, tout comme les actions
correctives attendues. Il appartiendra donc à l’autorité en
charge de la planification de générer localement le contexte
favorable à la mise en place de l’organisation cible décrite dans
le plan. En cas de modification partielle de cette organisation,
les pouvoirs de contrôle du préfet, notamment dans le cadre du
contrôle de la légalité lui permettent d’ores et déjà d’intervenir.
◦
« demander aux préfets de dresser un état des lieux global de la
gestion des déchets incluant des analyses :
▪
de la pertinence de l’organisation intercommunale ;
▪
des difficultés concernant les installations existantes ou à créer ;
▪
de la répartition des installations existantes et des perspectives
réalistes d’évolution des capacités à moyen terme, au regard de
leur degré de saturation et de leurs possibilités d’extension ;
▪
du degré de réhabilitation des anciennes décharges ;
▪
de la conformité du contenu des plans départementaux aux
objectifs nationaux et communautaires actuels ».
Indépendamment des moyens notamment humains qui seraient
nécessaires à la mise en oeuvre de cette recommandation, cette
orientation reviendrait implicitement à transférer la compétence
de la planification à l’Etat puisque les modifications introduites
par le décret 2011-828 assignent ces mêmes objectifs aux
PDPGDND. Tel n’est pas le souhait du MEDDTL. Le calendrier
de révision des plans actuels porté à l’article 194 de la
loi 2010-788 impose la mise en cohérence de ces documents avec
les textes de portée juridique supérieure.
▪
« Renforcer les moyens du contrôle de légalité sur le contenu des
plans ainsi que sur les décisions ultérieures prises par les
personnes morales de droit publics et leur concessionnaires dans
le domaine de la prévention et de la gestion des déchets des
collectivités, afin de s’assurer de leur compatibilité avec lesdits
plans ». Sans marquer d’objection de principe à cette orientation
qui vise à renforcer l’efficacité du contrôle de l’Etat, il pourrait
être évoqué l’importance d’une évaluation préalable des coûts
financiers et humains nécessaires à sa mise en oeuvre.
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▪
« Elargir à la révision des plans départementaux les dispositions
de l’article R. 541-6 du code de l’environnement (qui permet aux
préfets d’arrêter le plan en cas de carence des collectivités)».
L’article R. 125-4 du code de l’environnement confie déjà au
préfet une mission de suivi de la gestion des déchets dans le
département. La procédure de carence proposée introduirait une
charge supplémentaire pour l’Etat qu’il conviendrait d’évaluer
précisément au regard des moyens notamment humains dont il
dispose.
La prudence s’impose quant aux facteurs explicatifs de l’analyse
de la moindre disparité de la REOM par habitant. Comme le souligne la
Cour, si la REOM, contrairement à la TEOM, est directement liée aux
coûts de gestion des déchets et par conséquent présente une moins grande
disparité, il est possible aussi que les collectivités territoriales qui ont
opté pour la REOM soient moins hétérogènes (densité de population, type
d’habitat, …) que les collectivités territoriales qui financent leur service
public de gestion des déchets par la TEOM.
Les deux recommandations faites par la Cour : « instituer un
budget annexe obligatoire pour toutes les collectivités en charge de la
collecte et/ou du traitement des DMA et ceci quel que soit les modes de
financement du service » et « généraliser un outil de comptabilité
analytique normé pour permettre la production et la comparaison des
divers indicateurs de coûts » apparaissent dans de nombreux rapports
d’évaluation sur les déchets ménagers et assimilés, et font l’objet d’un
large consensus.
Malgré les efforts du MEDDTL, elles n’ont cependant jamais pu
être concrétisées compte tenu de la difficulté à établir un budget annexe
sans transformer le service public de gestion des déchets, service public
administratif, en service public à caractère industriel et commercial.
Avec la charge administrative supplémentaire occasionnée, ce
point est un élément essentiel de l’acceptabilité de cette mesure par les
collectivités territoriales. Dans ce contexte, il serait intéressant que cette
recommandation
s’accompagne
de
propositions
opérationnelles
concrètes pour faciliter sa mise en oeuvre.
Les rejets d’effluents gazeux et liquides
Les différentiels de coûts persistants sont liés aux choix
technologiques réalisés par les exploitants, notamment en matière de
dénitrification des fumées, ces choix pouvant avoir été contraints
localement par les plans de protection de l’atmosphère comme en Ile-de-
France.
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Les travaux conduits dans le cadre du Grenelle de l’environnement
ont aussi généré un renforcement de cette réglementation du point de vue
de la surveillance en semi-continu des émissions de dioxines et furanes
devenue obligatoire. Les coûts générés par cette mesure sont en partie
pris en charge par l’ADEME. En 2010, 16 installations, soit 31 lignes
d’épuration de fumée font l’objet d’un soutien financier. Ces opérations
représentent un montant global de 1,7 M€ d’aides et couvrent une
capacité d’incinération supérieure à 1,2 Mt/an.
Par ailleurs le rapport de l’INVS de 2008 cité en fin de
paragraphe est basé sur des données anciennes non représentatives des
émissions réelles des incinérateurs en exploitation à ce jour et, par
conséquent, de leurs impacts sur l’environnement et la santé humaine. La
réglementation française impose depuis 2005, la mise en place d’une
surveillance
environnementale
au
voisinage
des
installations
d’incinération et de co-incinération, bien au-delà des exigences de la
règlementation communautaire. L’analyse statistique des données de
surveillance réalisée par le BRGM à la demande du MEDDTL depuis
2008 permet de confirmer sur quelques sites une imprégnation de
l’environnement résultant des émissions passées mais ne conduit pas au
constat d’accroissement des impacts constatés au voisinage des
installations en exploitation. Ces observations peuvent dans certains cas
légitimer
une
adaptation
du
programme
de
surveillance
environnementale, d’autant plus justifiée que les exploitants ont
désormais l’obligation de surveiller en semi-continu les émissions de
dioxines et furanes.
Concernant l’évaluation de l’impact sanitaire et environnemental
des différents modes de traitement des déchets tirée de l’engagement 265
du Grenelle de l’environnement, l’ADEME a engagé en 2009 un état des
connaissances / état de l’art de l’impact sanitaire des différentes filières
de gestion de déchets. Il s’agit d’un travail de lecture et de synthèse de la
littérature nationale et internationale sur le sujet, en particulier pour
capitaliser sur les nombreuses études financées par l’ADEME.
Le MEDDTL a également demandé à l’INERIS de capitaliser les
données déjà disponibles dans les études d’impact sanitaire conduites
dans le cadre de la législation des installations classées, y compris celles
issues de tierces expertises conduites par l’INERIS à la demande de
l’Etat. Le guide « filières déchets » sera basé sur un état de l'art complet
des guides sectoriels ou des expertises collectives existants en la matière
(incinérateurs,
centres
d'enfouissement
technique,
compostage,
méthanisation,...), sur le retour d'expérience de l'INERIS dans le domaine
(études réalisées en évaluation des risques sanitaires ad hoc ou
programmes spécifiques en cours sur les déchets et leurs filières de
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traitement) et sur leur mise à jour éventuelle en fonction de l'évolution
des méthodes et des outils disponibles.
Le guide sera finalisé en 2011. Il identifiera non seulement les
éléments critiques (caractérisation, polluants traceurs, manque de
données scientifiques, voie de transfert principal, ...) nécessaires à la
réalisation des études de risques sanitaires liés aux procédés de
traitement de déchets mais aussi des éléments d'appréciation par exemple
sur la mise en place de surveillance à l'émission ou dans l'environnement
autour de ces sites.
Les enjeux pour les agents du service public
Bien que la législation sur les installations classées ne constitue
pas le vecteur adapté pour fonder la réglementation sur la protection des
travailleurs, force est de constater qu’en prévenant les risques industriels
et les pollutions susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement et la
santé humaine, cette législation contribue aussi à la prévenir les
expositions des travailleurs aux mêmes risques. Les modifications
introduites par l’ordonnance du 17 décembre 2010 qui rend obligatoire
la caractérisation des déchets par leur producteur (article L. 541-7-2)
fondent l’amélioration des connaissances des substances dangereuses
présentes dans les déchets. Les décrets d’application de cette disposition
sont en cours d’élaboration. Ils imposeront notamment l’utilisation d’un
protocole d’analyse des déchets accepté par l’Etat (ce protocole a été
développé en partenariat avec les industriels, l’INERIS et le MEDDTL
depuis fin 2008 et est applicable depuis début 2011) et la communication
des informations issues de cette caractérisation à l’ensemble des acteurs
du circuit de traitement des déchets. Cette démarche imposera donc le
porté à connaissance des substances présentes cancérogènes, mutagènes
et toxiques pour la reproduction aux prestataires du traitement des
déchets, y compris des substances à risques émergents, notamment les
« nouveaux polluants organiques persistants » (POP) relevant de la
convention de Stockholm et du règlement européen sur les POP.
D’autres
mesures
concernant
les
installations
classées
et
susceptibles de conduire à l’amélioration de la protection des travailleurs
visent les déchèteries dont les points faibles ont été soulignés par la
commission de sécurité des consommateurs dans son avis 04/09. Les
modifications de la réglementation des déchèteries relevant de la
législation
des
installations
classées
actuellement
en
cours
de
concertation avec les acteurs concernés renforceront ainsi les obligations
des exploitants pour prévenir les chutes de hauteur (pour les usagers
comme pour les personnels), pour limiter les risques d’accidents
« piétons » dans les installations (couloir de circulation réservés) et pour
renforcer la maîtrise des risques liés à la manipulation de déchets
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157
dangereux dont la composition est souvent mal connue. Les textes
modifiés devraient être publiés avant fin 2011.
Des situations de carences d’exutoires
S’il est incontestable que certains territoires souffrent de l’absence
d’équipement de gestion des déchets ultimes (Alpes-Maritimes, Finistère
par exemple), il est difficile de généraliser ce constat puisque le territoire
compte environ 250 décharges de déchets non dangereux dûment
autorisées. Par ailleurs, au-delà des actions de prévention, la dynamique
d’accroissement de la valorisation des déchets issue du Grenelle de
l’environnement devrait à moyen terme détourner des incinérateurs et des
décharges une quantité non négligeable de déchets recyclables. Les
modifications engagées de la réglementation sur les installations de
stockage de déchets non dangereux vont encore accentuer cette
dynamique
puisque
les
déchets
biodégradables
devraient
être
progressivement interdits dans ces installations, selon un calendrier de
montée en puissance analogue à celui retenu pour le tri à la source des
biodéchets.
Les risques industriels supportés par les collectivités sont aussi
générateurs de carences d’exutoire possible et de charges financières
majorées. L’exemple mis en avant par la Cour de l’installation de
méthanisation de Montpellier en est une illustration. Dans les années
1990, le développement de l’incinération de déchets ménagers et
assimilés par lits fluidisé a aussi entrainé certaines collectivités dans des
risques financiers et structurels du même ordre. Il importe donc que les
collectivités territoriales puissent faire appel aux capacités d’expertise
disponibles, dont celles présentes au sein de l’Etat et auprès de ses
appuis techniques, pour ne pas devenir les victimes de programmes de
qualification
d’outils
industriels
issus
de
la
recherche
et
du
développement menés trop rapidement par les acteurs privés.
En outre, les pistes pour porter la planification de la prévention et
de la gestion des déchets non dangereux au niveau régional, si elles se
concrétisent, devraient favoriser l’autonomie des régions, y compris en
équipements
de
taille
importante
(méthaniseurs,
installations
de
compostage). Il s’agit là d’un enjeu particulièrement important pour que
les territoires se dotent d’installations pérennes, donc dont la capacité
excède la taille critique à l’équilibre financier sans toutefois les
transformer en « aspirateurs à déchets ».
Enfin, le développement d’une solidarité interrégionale n’est pas
exclu notamment dans le cas d’une mutualisation d’outils contribuant au
recyclage ou à toute autre forme de valorisation des déchets. Un des
enjeux d’une telle mutualisation réside dans le développement de modes
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COUR DES COMPTES
de transport des déchets alternatifs à la route afin de minimiser les
impacts environnementaux associés à l’allongement des distances
parcourues par les déchets.
Exploitation de décharges en dehors des normes
La situation des départements d’Outre-mer revêt un caractère
spécifique au regard des objectifs de recyclage des déchets, en raison de
la faiblesse des quantités de déchets recyclables produits dans ces
territoires. Ces quantités sont en effet souvent insuffisantes pour justifier
le déploiement local d’une filière technique et l’évacuation des déchets
vers la métropole est une voie privilégiée pour satisfaire la politique des
déchets. Lorsque de telles filières ne sont pas encore opérationnelles, la
mise en décharge reste acceptable si les installations satisfont les
réglementations opposables. Les décharges de Kourou en Guyane et de
La Gabarre en Guadeloupe font partie des décharges sanctionnées par
l’Etat, mais maintenues en exploitation dans l’attente de la mise en
service des installations alternatives.
En parallèle, l’action des services de l’Etat depuis 2008 a permis
d’obtenir la fermeture de la totalité des décharges non autorisées de
Guadeloupe, y compris celles implantées dans les iles satellites. L’Etat a
également mis en place, avec l’ADEME un dispositif de soutien
exceptionnel au financement d’installations de transfert des déchets de
ces iles vers la Guadeloupe continentale.
Enfin, le plan de soutien exceptionnel de l’Etat au développement
d’installations de compostage, déchèteries et de transferts de déchets
dans les communes du fleuves Maroni participe aux actions de fermeture
des décharges non autorisées encore en exploitation le long du fleuve.
L’implication des collectivités territoriales dans la réalisation de ces
actions reste néanmoins un facteur de réussite important.
Commentaires sur les conclusions et recommandations
La Cour propose :
- de redéfinir les obligations des collectivités en matière de mesure
et de suivi de leurs performances :
◦
« Modifier le décret 2000-404 du 11 mai 2000 pour inclure dans
le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public
d’élimination des déchets :
▪
des indicateurs pour rendre compte de l’atteinte des objectifs
départementaux, nationaux et communautaire ;
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ORGANISMES CONCERNES
159
▪
des données en matière de mesure des nuisances pour la
santé et l’environnement des opérations d’élimination des
déchets ;
▪
les mesures de prévention des accidents et des risques
professionnels ainsi que les résultats atteints. »
Le suivi des objectifs départementaux en matière de
prévention et de gestion des déchets relève de la compétence
de l’autorité de planification et est décliné dans les plans par
des indicateurs spécifiques en application de l’article
R. 541-14-II et III du code de l’environnement modifié par le
décret 2011-828. L’autorité de planification doit en effet
s’appuyer sur les collectivités et EPCI pour obtenir ces
données. Néanmoins il semble difficile de définir par voie
législative ou réglementaire les indicateurs nécessaires au
suivi de chacun des plans.
Les données relatives aux nuisances, dangers générés par
les opérations de gestion des déchets et les mesures de
prévention des accidents et des risques professionnels
relèvent de la compétence de l’Etat, en charge du contrôle
de l’application du code de l’environnement et du code du
travail. Elles font l’objet d’une exploitation en amont de
l’élaboration du rapport prévu à l’article R. 125-4 du code
de l’environnement et plus largement par les services
centraux compétents.
◦
« Normaliser et généraliser les outils de mesure et d’analyse
pouvant être mis à la disposition des collectivités et de leurs
groupements afin de les aider à élaborer et à restituer ces
indicateurs d’une manière rapide et fiable ».
L’article R. 541-14 du code de l’environnement modifié par le
décret 2011-828 impose que les PDPGDND mentionnent les
objectifs et indicateurs associés à la fois aux mesures de
prévention des déchets et aux mesures de gestion des déchets.
Les méthodes et outils de calcul de ces indicateurs doivent être
clairement
associés
à
leur
définition,
à
l’occasion
de
l’élaboration de chaque plan.
- de garantir la publication de ces informations d’une manière
rapide et accessible
◦
« Préciser par voie législative ou règlementaire les conditions et
règles de transmission des rapports annuels sur le prix et la
qualité du service aux autorités en charge de l’élaboration et du
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COUR DES COMPTES
suivi des PDPGDND et au représentant de l’Etat dans le
département ». La collecte des données nécessaires au suivi de la
mise en oeuvre des plans relève de la compétence de l’autorité de
planification qui s’appuie sur la commission d’élaboration et de
suivi du plan et, le cas échéant, sur l’observatoire territorial mis
en place. Les modalités de transmission pourraient si nécessaire
en effet être précisées.
◦
« Mettre en place les procédures, calendrier et moyens
permettant à tous les acteurs concernés (…] de disposer d’une
seule base de données fiables et exploitable en tant utile ». La
base de données gérée par l’ADEME est actuellement utilisée
aux fins de statistiques. Cette base de données est alimentée par
d’autres
systèmes
d’information
compatibles
et
exploités
directement par les services de l’Etat, notamment le MEDDTL
aux fins de rapportage auprès des autorités européennes. Au
delà de la mutualisation des données, le MEDDTL met en place
des systèmes d’information doté d’autocontrôle capable de
détecter les aberrations déclaratives. A terme, compte tenu des
exigences réglementaires de tenue de registres et dans l’objectif
d’une simplification administrative, le MEDDTL imposera par
voie d’arrêté ministériel une déclaration annuelle des quantités
de déchets produites et plus généralement prises en charge par
les différents acteurs de la gestion des déchets. Cette déclaration
sera informatisée et visera à compléter les enquêtes conduites
par l’ADEME ou d’autres structures.
◦
« Mettre en place au niveau national un dispositif d’évaluation
de l’efficacité des services d’élimination des déchets par
l’ADEME, avec publication des résultats selon une périodicité
minimale de deux ans. » L’efficacité des services d’élimination
des déchets fait systématiquement l’objet d’une évaluation
notamment avec l’appui de l’ADEME dans le cadre du suivi de
la politique des déchets par le MEDDTL, au regard des objectifs
nationaux
et
communautaires.
Ces
travaux
de
synthèse
permettent déjà d’apprécier l’hétérogénéité des performances de
gestion territoriale des déchets sans toutefois permettre leur
intercomparaison du fait des spécificités territoriales.
- de favoriser la création d’équipements pour lutter contre les
carences en exutoires
◦
« Augmenter significativement la TGAP pour les tonnages
d’ordures ménagères résiduelles qui doivent être traitées ou
stockées en dehors de la zone couverte par le PDPGDND du fait
de la non réalisation des installations qui y sont prévues, cette
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ORGANISMES CONCERNES
161
taxation étant progressive dans le temps et dans l’espace afin
qu’elle constitue une incitation de plus en plus forte à mettre en
oeuvre le principe de proximité inscrit dans la directive de
2008. ». Sur le principe, l’augmentation de la TGAP doit inciter
prioritairement au déploiement de nouveaux outils de traitement
de déchets alternatifs à l’incinération et au stockage des déchets
dans l’ensemble des territoires. Faire porter à un instrument un
objectif
très différent de celui pour lequel il a été initialement
conçu risque de lui faire perdre son sens et de nuire à son
efficacité. La mesure proposée devrait faire en outre l’objet
d’une étude préalable de faisabilité, en étroite concertation avec
les services du ministère de l’économie et des finances. En effet
la mise en oeuvre par les services des douanes d’une TGAP
différente selon l’origine des flux de déchets à l’entrée d’une
installation, et seulement dans le cas où les déchets proviennent
d’un
département
qui
n’aurait
pas
mis
en
place
les
infrastructures prévues au plan, pourrait s’avérer extrêmement
complexe d’un point de vue pratique.
◦
« Accroitre substantiellement le montant des taxes pouvant être
perçues par les, collectivités accueillant une installation de
stockage ou un incinérateur en application des articles
L. 2333-92 à 96 du CGCT. ». Il convient de noter que la taxe
« commune d’accueil » pourrait aussi apparaître comme une
incitation à mettre en place des outils de traitement des déchets
qui ne sont pas ceux qui doivent être privilégiés en application
de la hiérarchie d’intervention sur les déchets portée à l’article
L. 541-1 du code de l’environnement. Pour ces raisons le
MEDDTL n’est pas favorable à cette orientation.
Des mécanismes de financement complexes et inadaptés
Dans ce chapitre, la Cour fait une analyse détaillée des modes de
financement du service de gestion des déchets municipaux : taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), redevance d’enlèvement
des ordures ménagères (REOM), budget général de la collectivité et
redevance spéciale (RS), au regard de leur potentiel incitatif.
La Cour note que la TEOM est un mode de financement par nature
redistributif (ce qui est parfois discuté, de nombreux rapports ont pointé
le caractère obsolète des bases cadastrales sur lesquelles est assise la
taxe foncière sur les propriétés bâties)
50
, alors que la REOM peut
être un
50
Par exemple, le rapport de 2009 du Conseil des Prélèvements Obligatoires sur le
patrimoine des ménages note que la non révision des bases ne permet pas de prendre
en compte les évolutions différentielles des immeubles ni des territoires les uns par
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162
COUR DES COMPTES
mode de financement incitatif, tout en soulignant certains effets
indésirables possibles (décharges sauvages). Néanmoins la Cour cite
positivement l’étude menée en France et à l’étranger qui montre que la
mise en place d’une tarification incitative entraîne une diminution de la
part résiduelle des ordures ménagères (- 15 % à - 50 % en poids), une
augmentation des déchets recyclables collectés séparément (+ 10 à
+ 100 % en poids) avec une stabilisation voire une légère diminution de
la quantité globale collectée.
L’article 46 de la loi « Grenelle 1 » prévoit que « la redevance
d'enlèvement des ordures ménagères et la taxe d'enlèvement des ordures
ménagères devront intégrer, dans un délai de cinq ans, une part variable
incitative devant prendre en compte la nature et le poids et/ou le volume
et/ou le nombre d'enlèvements des déchets ». La loi « Grenelle 2 » prévoit
à son article 195 que : « … les communes, les établissements publics de
coopération intercommunale et les syndicats mixtes qui bénéficient de la
compétence prévue à l’article L. 2224-13 du code général des
collectivités territoriales peuvent, à titre expérimental et pendant une
durée de cinq ans à compter de la publication de la présente loi,
instaurer sur tout ou partie de leur territoire une taxe d’enlèvement des
ordures ménagères composée d’une part variable, calculée en fonction
du poids ou du volume des déchets. Cette part variable peut également
tenir compte des caractéristiques de l'habitat ou du nombre des résidents.
Dans le cas d'une habitation collective, la personne chargée de sa gestion
est considérée comme l'usager du service public des déchets ménagers et
procède à la répartition de la part variable entre ses occupants… ».
Le ministère du développement durable est très attaché à la mise
en oeuvre de cet engagement du Grenelle.
La mise en place d’une part incitative est en cours dans de
nombreuses collectivités qui ont choisi le financement par voie de
redevance. Ainsi entre 1997 et 2008, une trentaine de collectivités
représentant 600 000 habitants avait instauré une redevance incitative.
Depuis l’instauration du système d’aides de l’ADEME en 2009 et en
seulement deux ans, 1,6 million d’habitants supplémentaires sont en
passe d’être soumis à une redevance incitative et 3,6 million d’habitants
rapport aux autres. Les grands ensembles des périphéries des villes construits dans les
années 1960
sont considérés comme des immeubles de confort par rapport aux
standards de l’époque, alors qu’ils peuvent se trouver aujourd’hui, dans un état
fortement dégradé. Inversement des logements situés en centre ville jugés anciens et
insalubres en 1970 peuvent être peu taxés alors que leur valeur aurait fortement crû à
la suite d’opérations de réhabilitation. Les valeurs locatives cadastrales restent
proportionnellement plus élevées, comparées aux loyers réels, pour le parc de
logements sociaux et pour le parc immobilier privé.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
163
résident dans des collectivités en phase d’étude. Les soutiens de l’Etat ont
facilité le passage de 600 000 habitants à un minimum de 2,2 millions
d’habitants de la population à la redevance incitative (soit une
multiplication par 4) et un potentiel de près de 6 millions d’habitants
(soit une multiplication par 10).
Un groupe de travail associant le MEDDTL le ministère chargé
des collectivités territoriales, le ministère chargé des finances et
l’ADEME s’est interrogé sur cet aspect. Il en a conclu que la réalisation
effective d’une TEOM incitative est possible par la modification du Code
Général des Impôts sans affectation à un budget annexe.
La mise en place de la TEOM incitative nécessite, selon le
ministère des finances, la modification de la partie législative du CGI
notamment pour permettre la prise en compte d’une assiette autre que le
simple « revenu net servant de base au calcul de la taxe foncière », mais
aussi pour :
-
fixer la fourchette de la part variable possible en % (pour
éviter la qualification en service public à caractère
industriel et commercial) ;
-
définir les critères possibles de modulation, les modes de
répartition en cas de copropriété ou immeubles collectifs,
prendre en compte le cas des constructions neuves, le cas
de la séparation de locaux, le cas des changements de
propriétaires ;
-
définir la nature et les modalités de transmission par la
collectivité des données permettant l’édition de l’avis
d’imposition incluant la part incitative, en particulier le
calendrier, traiter le cas de défaut de transmission en
temps et en heure ;
-
préciser l’instruction du contentieux ;
-
définir les modalités transitoires dans le cas ou une TEOM
différente était précédemment appliquée à différentes
parties d’un territoire (commune ou syndicat) ou en cas de
rattachement d’une nouvelle commune.
Le ministère chargé des finances publiques prépare la rédaction
d’un texte législatif encadrant les modalités de constitution de la part
variable de la TEOM et devrait proposer un texte abouti pour la loi de
finance pour 2012.
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COUR DES COMPTES
En conclusion sur les recommandations faites sur ce chapitre
La Cour souligne d’abord le besoin « d’une méthodologie
permettant de déterminer de manière optimale les parts fixes et
variables… ». Il convient de noter que l’ADEME à travers l’ensemble des
actions de soutien mises en place depuis 2009 et décrites ci-dessus,
établira un retour d’expérience des meilleures pratiques des différents
systèmes de redevance incitative développés. Le Conseil d’administration
de l’Agence a par ailleurs décidé au printemps 2010 de soutenir
également 5 expérimentations de mise en place d’une TEOM incitative
qui permettront de faire la même analyse.
La Cour propose ensuite : « pour les communes souhaitant
conserver ou passer à un système intégral de redevance d’autoriser des
exceptions au principe de la facturation exacte du coût du service rendu
au profit de mécanismes incitatifs favorisant la valorisation et le
recyclage des déchets collectés de manière sélective (qui seraient
financés principalement au moyen de la part fixe) et le dépôt en
déchèteries (qui resteraient gratuites pour les particuliers ». Cette
disposition semble déjà possible dans le cadre réglementaire existant, à
condition, dans le cas de la redevance, que les recettes couvrent
globalement les coûts du service.
La Cour recommande de « mettre en demeure les collectivités qui
depuis 1993 n’ont pas mis en place la redevance spéciale dans le cadre
de la refonte globale des financements », ainsi que de « faciliter par une
adaptation
de
la
réglementation
relative
aux
attributions
de
compensation et/ou de celle concernant les zonages de TEOM
(dérogations fondées sur les taux historiques) la résolution de la difficulté
liée aux importantes augmentations de taux de TEOM subies, dans un
EPCI par les contribuables des communes pour lesquelles le service était,
auparavant, financé par leurs ressources générales ». Le ministère du
développement
durable
est
favorable
au
principe
de
ces
recommandations
qui
nécessitent
cependant
une
analyse
plus
approfondie des ministères chargés des collectivités territoriales et des
finances publiques.
La Cour propose aussi « d’abroger l’article 1521-III-2 du CGI qui
permet d’exonérer de TEOM les immeubles munis d’un appareil
d’incinération ; en effet, cette disposition obsolète présente un caractère
peu incitatif au respect de l’environnement ». Cette disposition du CGI
est aujourd’hui sans effet puisque les installations d’incinération de
déchets relèvent de la législation des installations classées sous la
rubrique 2771 (traitement thermique de déchets non dangereux). Cette
rubrique mentionne explicitement un régime d’autorisation préfectorale
quelle que soit la capacité de traitement et les installations concernées
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ORGANISMES CONCERNES
165
doivent satisfaire les prescriptions de l’arrêté ministériel du 20 septembre
2002 modifié. Le MEDDTL est favorable à l’abrogation de cet article.
La Cour suggère enfin de: « préciser et mettre en cohérence par
voie législative les régimes juridiques applicables aux diverses questions
qui jusqu’à présent sont réglées, par la jurisprudence sur les SPIC et les
SPA : statut des salariés, nature des contrats, responsabilité à l’égard des
tiers ». Ce point nécessite une analyse juridique approfondie de la part
du ministère chargé de l’économie et des finances dans le cadre de
l’ensemble des contraintes existantes, notamment les réglementations
européennes.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU MINISTRE CHARGÉ DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES
Je note que les observations émises par le ministère de l'intérieur
tout au long de l'élaboration de ce rapport ont été largement prises en
compte et je me félicite de la qualité des échanges entre nos services.
Ce rapport appelle toutefois de ma part les dernières observations
suivantes.
1. Sur le chapitre I : Les acteurs et l'organisation territoriale
a. Les consultations préalables à l'adoption des plans
Le rapport propose une réforme des modalités d'approbation des
plans de prévention et de gestion des déchets non dangereux (PPGDND)
consistant à les soumettre à la délibération des organes délibérants de
l'ensemble des collectivités en charge de la collecte et du traitement dans
la zone couverte par le plan, afin d'en asseoir la légitimité.
Je note cependant que les collectivités territoriales ou leurs
groupements exerçant la compétence de collecte ou de traitement des
déchets sont déjà associés à son élaboration, dans le cadre des
commissions consultatives prévues à l'article R.
541-18 du code de
l'environnement. Le projet de plan leur est ensuite soumis pour avis en
application de l'article R. 541-20 du code de l'environnement. Dès lors,
instaurer une consultation obligatoire de toutes les collectivités
concernées risquerait d'avoir une incidence sur le temps de la décision et
retarderait l'adoption des plans. Cette mesure complexifierait donc la
procédure et irait à rebours de la volonté actuelle du Gouvernement de
simplifier les normes qui s'imposent aux collectivités territoriales.
Je vous indique à cet égard que, dans son rapport consacré à la
simplification des normes applicables aux collectivités territoriales remis
au Président de la République le 16 juin dernier, M. DOLIGE, sénateur
et président du conseil général du Loiret, a proposé d'unifier les plans de
gestion des déchets non dangereux, dangereux et issus du bâtiment. Cette
démarche de simplification me semble de nature à répondre, entre autres,
au souci exprimé dans le rapport de réduire les consultations imposées
aux collectivités territoriales en les amenant à se prononcer sur un
instrument unique de planification en lieu et place des trois actuellement
prévus par le code de l'environnement.
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ORGANISMES CONCERNES
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b. La rationalisation de l'exercice de la compétence
Les schémas départementaux de coopération intercommunale
(article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales),
introduits par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des
collectivités territoriales (RCT), ont pour vocation de rationaliser la
carte intercommunale.
Ces schémas, qui seront arrêtés par les préfets le 31 décembre
2011, seront le vecteur naturel et légitime d'une réorganisation
territoriale en matière de déchets. Ce rôle ne relève pas, contrairement à
ce qui est préconisé, des plans départementaux, arrêtés par le Conseil
général. Ceux-ci peuvent, à l'instar d'autres documents, contribuer à
identifier les regroupements pertinents en matière intercommunale, mais
ils ne peuvent avoir de rôle prescriptif en la matière.
c. La gouvernance
L'idée de « rendre obligatoire la mise en place à
l'échelle de
chaque PPGDND, d'un observatoire chargé de suivre sa mise en oeuvre,
de recueillir les rapports élaborés par les collectivités et groupements et
de réaliser, sur ces bases, des bilans annuels rendant compte de l'état
d'avancement de l'ensemble des objectifs et actions prévues par le plan »
présente le risque d'ajouter une nouvelle structure dans le dispositif
actuellement en place. Il est préférable de permettre aux collectivités
responsables de s'organiser librement afin de présenter une synthèse des
bilans annuels devant la commission consultative.
2. Sur le chapitre II : La transparence et l'analyse des coûts
En ce qui concerne la recommandation incitant à mettre en place
un outil de comptabilité analytique normé pour permettre la production
et la comparaison des divers indicateurs de coûts, le rapport montre que
les outils de détermination des coûts mis en place par les partenaires
institutionnels de la filière d'élimination des déchets ménagers et
assimilés ont déjà été adoptés par un grand nombre de collectivités et
répondent au besoin pour lequel ils ont été conçus. Il apparaît donc
préférable d'inciter à la généralisation des outils existants, et non, à
l'inverse, de susciter la création de nouveaux systèmes, par nature
générateurs de coûts.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS,
DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE L’ETAT,
PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Dans ce rapport, la Cour souligne que l'organisation territoriale
des services publics de collecte et d'élimination des déchets ménagers et
assimilés pourrait être améliorée, tout comme les relations et la
répartition des rôles entre les acteurs de ces services publics. En
particulier, la Cour recommande d'approfondir la réglementation sur les
plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés
(PDEDMA) afin de la rendre plus opérationnelle et plus efficace en
termes de suivi de la performance et d'associer plus étroitement les
différents acteurs dans le processus d'adoption de ces plans.
La Cour constate ensuite une tendance haussière et une maîtrise
insuffisante des coûts du service public d'élimination des déchets ainsi
qu'une forte disparité dans la tarification, en partie due au manque de
visibilité des collectivités sur ces coûts, faute de comptabilité analytique
et de suivi fin des postes de dépense. Elle recommande en conséquence
l'instauration d'un budget annexe pour le service public des déchets
quelle que soit la forme juridique de sa gestion et l'élaboration d'une
comptabilité analytique à diffuser auprès des collectivités, sur la base des
développements effectués par certains organismes, tels que l'ADEME ou
Eco-emballages.
En ce qui concerne la performance, la Cour note qu'un ensemble
de progrès a été réalisé, mais que des marges de manoeuvre importantes
existent, notamment sur les modalités de communication et de suivi de la
performance. Ainsi, la Cour recommande de définir au niveau
réglementaire les obligations des collectivités quant aux indicateurs de
performance à suivre, d'élaborer des outils de mesure et d'analyse
pouvant être mis à disposition des collectivités et d'assurer l 'agrégation
des résultats des collectivités dans une base de données nationale fiable.
Elle recommande enfin de rendre obligatoire l'audit de l'efficacité des
services publics d'élimination des déchets par l'ADEME.
Enfin, en ce qui concerne les mécanismes de financement de ce
service public, la Cour relève que les dispositions réglementaires sont
parfois inadaptées, trop complexes pour être efficaces ou obsolètes. En
particulier, elle souligne les avantages et inconvénients des deux modes
de financement du service, à savoir la taxe d'enlèvement sur les ordures
ménagères (TEOM) et la redevance du même nom (REOM). Elle
recommande de développer des modes de tarification en fournissant aux
collectivités une méthodologie permettant de déterminer la part fixe et la
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ORGANISMES CONCERNES
169
part variable de la TEOM et en autorisant des exonérations de redevance
pour
enlèvement
des
ordures
ménagères
(REOM)
pour
les
comportements vertueux. Ce faisant, la tarification prendrait mieux en
compte le principe « pollueur-payeur » et établirait un lien plus direct
avec le service rendu à l'usager.
Je partage globalement l'avis de la Cour sur ces questions. En
effet, le suivi et la mesure de la performance de l'action publique ainsi
que son agrégation dans une base de données nationale claire et
exploitable sont nécessaires afin d'assurer l'efficience de la dépense
publique, la qualité du service rendu à l'usager et l'efficacité du pilotage
de cette politique publique. De même, je souscris aux recommandations
de la Cour portant sur la fiabilisation et l'amélioration des informations
financières des collectivités, d'autant que l'action du Gouvernement, via
l'ADEME, contribue aux efforts d'analyse de la dépense pour ce service
public. Enfin, je ne peux qu'adhérer aux recommandations quant à
l'optimisation des mécanismes de financement des services publics
d'élimination des déchets, qui permettraient de renforcer l'efficacité et
l'efficience de la dépense publique dans le domaine des déchets.
Je tiens néanmoins à souligner que la Cour, au travers de ses
recommandations, souhaite donner un rôle important à l'ADEME, en tant
qu'appui technique aux préfets et aux collectivités ou en tant
qu'organisme d'évaluation des politiques publiques. Cet élargissement de
compétences me semble difficile, du moins à court terme, compte tenu des
efforts attendus de la part des opérateurs de 1'Etat en matière de gestion
et de personnel et de 1'implication importante de l'ADEME dans le cadre
des investissements d 'avenir, qui la mobilisent fortement.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DE LA DIRECTRICE DU COMMISSARIAT GENERAL AU
DEVELOPPEMENT DURABLE
J'en ai pris connaissance avec le plus grand intérêt et j’ai transmis
mes observations à Madame la Ministre également sollicitée par vos
soins, laquelle a répondu pour l'ensemble du Ministère. L'avis du CGDD
a donc été intégré dans la réponse finale que la Ministre vous a adressée,
le 5 août dernier et dont je joins copie à ce courrier.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
171
REPONSE DU PRESIDENT DE L’AGENCE DE
L’ENVIRONNEMENT
ET DE LA MAITRISE DE L’ENERGIE (ADEME)
Ce rapport, particulièrement intéressant, est susceptible de
contribuer à faire progresser la gestion des déchets par les collectivités
territoriales dans le sens des objectifs du développement durable et de la
politique
déchets
telle
qu'établie
à
l'issue
du
Grenelle
de
l'Environnement.
Je partage à cet égard la très grande majorité des analyses et des
propositions de la Cour, et tout particulièrement celles qui concernent :
-
la clarification des compétences de communes et des EPCI en
matière de déchets ;
-
le renforcement du rôle de la planification, notamment à partir
d'analyses techniques plus fouillées et d'un suivi de leur mise
en oeuvre au travers d'un observatoire rendu obligatoire ;
-
la nécessité d'améliorer la connaissance des coûts, notamment
au travers d'un budget annexe obligatoire et d'un outil de
comptabilité analytique normé ;
-
le développement d'une tarification incitative, telle qu'elle est
prévue dans les lois issues du Grenelle, en proposant des
méthodes et en assouplissant certaines règles liées à la
redevance.
Concernant plus précisément l'action de l'ADEME, il me semble
utile de rappeler le niveau très important des moyens financiers dont
l'Etat a doté l'agence à partir de 2009 pour inciter à la mise en oeuvre de
la politique déchets issue du Grenelle de l'Environnement : le budget de
l'agence affecté aux déchets est en effet passé de 55 millions d'euros en
2008 à 99 millions d'euros en 2009 puis à 162 millions d'euros en 2010.
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COUR DES COMPTES
Sur la période 2009-2010, l'ADEME a ainsi pu attribuer des
soutiens à des opérations de terrain réparties en :
-
58,6 millions d'euros pour des opérations de prévention (dont
les 40 millions d'euros affectés à l'élaboration et l'animation de
plans départementaux et de programmes locaux de prévention),
-
24,6 millions d'euros pour des opérations de passage à la
redevance incitative,
-
et 125,2 millions d'euros pour des équipements de recyclage, de
valorisation et des travaux de réhabilitation d'anciennes
décharges.
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ORGANISMES CONCERNES
173
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ASSOCIATION DES MAIRES
DE FRANCE
Si je partage la plupart de vos analyses et recommandations, je
souhaiterais néanmoins vous faire part des observations suivantes :
-
la pertinence et l'efficacité des plans départementaux ou
régionaux dépendent de la participation de tous les
acteurs concernés lors de l'élaboration ; en effet, ces plans
seront mis en oeuvre par les communes et leurs
groupements et il est indispensable que ces collectivités
puissent intervenir lors la construction d'un plan dont
elles réaliseront les équipements ; aussi, votre proposition
d'une délibération pour avis de toutes les communes et
groupements
concernés
me
paraît
de
nature
à
responsabiliser les différents acteurs et à faire du plan un
document engageant toutes les parties ;
-
je partage votre analyse concernant la clarification des
régimes juridiques, réglés jusqu'à présent par voie
jurisprudentielle ; je suis néanmoins plus réservé sur la
définition des déchets assimilés ; s'il est vrai que le flou
autour de cette notion est parfois source de confusion et
de coûts inutiles, la définition ne peut être que locale ; en
effet, en absence d'exutoires pour les déchets de certains
professionnels, la collectivité peut être amenée à élargir
son périmètre pour des raisons à la fois économique et de
salubrité publique ; l'obligation de délibérer au sujet de la
définition exacte des déchets assimilés serait peut-être de
nature à concilier une exigence de plus de précisions avec
une définition locale ;
-
je suis également sensible à la question que vous soulevez
concernant le principe du maintien de la gratuité de la
collecte sélective et de l'accès en déchèterie, même lorsque
la collectivité est passée à la redevance intégrale ; je
pense d'ailleurs que, lorsque nous disposerons de plus de
recul sur les expérimentations actuelles, il sera nécessaire
de
procéder
à
des
ajustements
réglementaires
indispensables, notamment pour les cas d'usagers estimant
ne pas avoir recours au service de la collectivité.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ASSEMBLEE DES
DEPARTEMENTS DE FRANCE
Je vous prie de trouver ci-dessous mes observations qui restent
inchangées au regard du courrier envoyé le 5 mai dernier au Président
de la 4ème chambre de la Cour des comptes.
Dans ce rapport, vous dressez le constat général que la collecte, le
traitement et la planification des déchets ménagers et assimilés en France
par les collectivités territoriales qui en ont la compétence restaient sujets
à de nombreuses améliorations. Les constats et les recommandations
contenus dans ce rapport sont riches d'enseignements.
S'agissant des Conseils généraux, votre rapport appelle de ma part
un certain nombre de remarques.
Tout d'abord, je tiens à vous faire part de mon sentiment général
sur la mise en oeuvre de la planification, de la collecte et du traitement
des déchets ménagers et assimilés (DMA) par les collectivités
territoriales qui en ont la compétence. L'acceptation sociale de
l'élimination des déchets sur les territoires, sous toutes les formes que
l'on connaît mais spécifiquement l'incinération et l'enfouissement, s'avère
un sujet compliqué et demeure un obstacle majeur pour les collectivités
territoriales. En effet, si nos citoyens comprennent la nécessité absolue
d'éliminer et de gérer les déchets ménagers et assimilés produits, ils sont
en revanche beaucoup plus nuancés lorsque l'installation d'un exutoire
s'avère nécessaire au sein de leur cadre de vie.
Les Conseils généraux ont bénéficié du transfert des Plans
départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés
(PDEDMA) par la loi du 13 août 2004, relative aux libertés et
responsabilités locales - sans compensations. La quasi-totalité des
départements ont aujourd'hui réalisé ces plans en partenariat avec les
collectivités territoriales ayant la compétence collecte et traitement des
DMA, ainsi que l'ensemble des acteurs départementaux ayant un rôle à
jouer sur le sujet. Je partage avec vous les constats selon lesquels dans
un certain nombre de départements, la révision des plans est complexe,
notamment au regard de leur fragilité juridique.
La loi grenelle 2 renforce la compétence planification déchets des
départements, d'une part au travers des nouveaux objectifs assignés aux
PDEDMA, qui deviennent les Plans de prévention et de gestion des
déchets non dangereux (PPGDND), et d'autre part, avec le transfert des
Plans départementaux des déchets issus des chantiers du BTP.
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Afin de rendre plus efficiente la planification déchets et les plans
départementaux, vous formulez un certain nombre de
recommandations
qui appellent plusieurs réflexions de ma part :
Tout d'abord, je tiens à vous préciser qu'une filière de traitement
des déchets doit pouvoir faire appel à toutes les techniques en vigueur de
traitement allant de l'incinération, l'enfouissement et bien évidemment la
valorisation organique. Chaque territoire doit en outre pouvoir
déterminer les différents points de collecte et d'exutoire à mettre en oeuvre
selon ses propres enjeux, en tenant bien sûr compte des obligations
réglementaires.
Vous proposez d'intégrer l'obligation de décliner les objectifs de
performance au niveau de chacune des collectivités compétentes en
matière d'élimination des DMA à l'intérieur du périmètre du plan. Si cet
objectif est louable, les départements veillent à ne cependant pas
enfreindre les principes de libre administration des collectivités mais
surtout de non tutelle d'une collectivité sur une autre. Il paraît donc
difficile pour les départements de fixer un objectif clairement identifié à
chacune de ces collectivités.
Vous suggérez par ailleurs, que le PPGDND soit, en plus du
Conseil général, approuvé par l'ensemble des collectivités en charge de
la collecte et du traitement de DMA dans la zone couverte par le plan. Si
je comprends bien cette recommandation qui emporte l'engagement des
collectivités à respecter les objectifs du plan, elle me paraît toutefois
délicate à mettre en oeuvre. En effet, qu'adviendrait-il en cas de
non-approbation du plan par une collectivité ? Il y a là un risque de
blocage important des PPGDND.
La prise de compétence traitement des DMA par un département
ou un syndicat mixte est de même une proposition intéressante. Cela
permettrait probablement une meilleure vision et gestion des déchets
ménagers, mais pour autant ne réglerait en rien à mon sens la question
de l'acceptation sociale des sites servant d'exutoire à créer sur les
territoires.
Le rapport de la Cour souligne le fait que les départements ne
précisent pas suffisamment la localisation des exutoires à créer.
L'exemple
montre
que
lorsque
les
départements
ont
déterminé
précisément la localisation d'un exutoire, cela a débouché quasi-
systématiquement sur une annulation du plan. C'est d'ailleurs le principal
point de blocage des PDEDMA jusqu'à ce jour.
Le renforcement du rôle d'impulsion et de contrôle des préfets
pour la gestion et la planification des DMA que vous proposez dans votre
rapport pourrait en revanche permettre de rendre plus opérationnels les
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COUR DES COMPTES
plans. En effet, dans le cas de la difficulté de création de nouveaux
exutoires, les préfets pourraient travailler de manière plus étroite avec
les Présidents de Conseils généraux pour atteindre les objectifs du plan.
L'Etat doit ainsi pouvoir user de son rôle de police administrative et
d'arbitrage lorsque la situation ne permet plus à un département
d'intervenir, au nom de libre administration des collectivités. Pour
autant, l'intervention du représentant de l'Etat dans les plans ne doit pas
remettre en cause les nombreuses initiatives prises par les départements
et les effets bénéfiques du transfert opéré en 2004
qui s'est traduit par
une programmation, une planification.
Le rapport recommande d'étayer de manière plus approfondie par
des études les Plans départementaux des déchets afin de mieux évaluer
les exutoires nécessaires et évaluer les coûts de la gestion des déchets
non dangereux. Dans le même cadre d'idées, la Cour suggère de rendre
obligatoire la mise en place d'un observatoire à l'échelle de chaque
PPGDND. Je partage avec vous cette analyse et la nécessité d'une
meilleure opérationnalité des plans, mais je voudrais souligner le poids
financier des études nécessaires et leurs effets sur les finances
départementales et vous rappeler que les départements n'ont absolument
pas bénéficié de transferts de moyens en 2004 lorsque la responsabilité
de plans leur a été confiée.
Les effets de la réforme fiscale et la crise sociale que connaît notre
pays font peser, comme vous le savez, sur les départements des dépenses
importantes notamment au titre de la charge des minimas sociaux.
Pour disposer de plans plus conformes aux préconisations de la
Cour, la question à poser est donc celle d'un financement dédié pour leur
réalisation. En ce sens, il me paraîtrait opportun d'étudier l'affectation
d'une fraction des recettes de la TEOM aux départements pour assurer
pleinement la compétence planification déchets. Il serait également
intéressant de réfléchir à une affectation plus précise de la Taxe générale
sur les activités polluantes (TGAP) déchets aux départements, notamment
au regard de la recommandation de votre rapport qui vise à augmenter la
TGAP pour les tonnages d'ordures ménagères résiduelles qui doivent être
traitées ou stockées
en dehors de la zone couverte par le PPGDND.
De même, la réforme des collectivités territoriales et l'achèvement
de la carte intercommunale en cours ne sont pas sans conséquences pour
l'organisation des services de collecte et de traitement des déchets. Les
effets de cette réforme seront à prendre en compte dans la révision des
plans.
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177
Telles sont les remarques que je souhaitais apporter à ce rapport
qui contient des analyses et des remarques particulièrement pertinentes et
utiles aux départements.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ASSEMBLEE DES
COMMUNAUTES DE FRANCE
Trois années après l’importante mobilisation autour de la
protection de l’environnement engagée dans le cadre des « lois
Grenelle », la Cour des comptes consacre une analyse approfondie sur le
thème des « collectivités territoriales et la gestion des déchets ménagers
et assimilés ».
Le rapport de la Cour passe en revue les différents volets de la
gestion des déchets ménagers au niveau local en mettant en lumière les
« progrès indéniables … constatés en terme de services rendus, de
réduction des nuisances, et de prise en compte des objectifs
environnementaux fixés au niveau européen et national ».
Dans ses conclusions, la Cour fait le constat des progrès
parcourus depuis sa précédente enquête datant de 2002, et l’AdCF
exprime sa satisfaction de retrouver dans cette analyse de nombreux
points de convergence avec ses propres observations :
- Stabilisation de la production de déchets. Après une hausse
continue sur la période 1993 (321 kilo/hab.) / 2002 (359 kilo/hab.), la
production moyenne de déchets ménagers par habitant connaît depuis
2003 une décroissance, puis une stabilisation avec une production
moyenne de 354 kilo/hab. en 2006.
- Mise aux normes des équipements de traitement sur la quasi-
totalité du territoire national.
- Développement de techniques alternatives en matière de
traitement des déchets, offrant de nouveaux débouchés et répondant à la
volonté du Grenelle de s’orienter vers des techniques de valorisation :
méthanisation, traitement des mâchefers,
biogaz, biomasse…
- Forte montée en puissance de l’intercommunalité dans la gestion
du service des déchets. Désormais les groupements intercommunaux à
fiscalité propre sont très majoritairement gestionnaires de la compétence
collecte et traitement, dont certains ont néanmoins confié la mise en
oeuvre à un syndicat mixte.
Le rapport pointe, néanmoins, les progrès encore nécessaires dans
plusieurs domaines de la gestion des déchets au niveau local.
À ce titre l’AdCF souhaite apporter les éléments détaillés ci-après.
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179
a. Organisation de la compétence et objectifs du Grenelle
Des communautés chef de file de la gestion des déchets au niveau
local
L’AdCF se félicite du constat fait par la Cour concernant un
« effet massif de substitution des groupements à fiscalité propre aux
communes dans le domaine de la gestion des déchets », comme le
confirme les statistiques officielles : 86 % de la population vit à présent
dans une intercommunalité compétente en matière de déchets et plus
80 % de la « fiscalité déchets » (Teom ou Reom) est levée par un
groupement.
L’AdCF fait observer que ces résultats sont de nature à faciliter la
mise en oeuvre des objectifs du Grenelle de
l’environnement qui a
soutenu des objectifs ambitieux en matière de politique de réduction des
déchets et de prévention. L’AdCF a approuvé cette ambition nécessaire à
une véritable évolution des politiques de prévention et de gestion des
déchets :
- Réduction de la production d'ordures ménagères et assimilées de
5 kg par an et par habitant pendant les cinq prochaines années.
-
Augmentation du recyclage matière et organique dans l’objectif
de passer de 24 % de déchets ménagers et assimilés orientés vers le
recyclage aujourd’hui à 35 % en 201, puis 45 % en 2015.
- Progression du taux de recyclage des emballages ménagers de
60 % en 2006 à 75 % en 2012.
L’articulation avec les Plans départementaux
Sur le plan de l’organisation de la compétence, les observations de
la Cour portent sur l’amélioration de l’articulation des compétences
entre le niveau départemental chargé de la planification au travers des
Plans départementaux d’élimination des déchets ménagers et assimilés
(PDEDMA) et le niveau local. « La planification départementale confiée
aux conseils généraux ne permet pas de mettre en cohérence de façon
efficiente l’organisation territoriale de la gestion des déchets (P. 10) ».
L’AdCF rappelle que le Code de l’environnement ne donne pas de
portée prescriptive aux plans départementaux. Destinés à planifier et
coordonner les actions locales en faveur de la collecte et du traitement
des déchets, les plans départementaux fixent les objectifs de recyclage et
de valorisation à atteindre, les collectes et équipements à mettre en
oeuvre, les échéanciers à respecter et évaluent les investissements
correspondants. Toutefois, ils n’ont pas vocation à régler le détail de la
gestion des déchets par les collectivités territoriales. L’AdCF considère
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COUR DES COMPTES
que seul un travail de concertation avec les élus locaux ou
intercommunaux, conduits dans le cadre de l’élaboration des Plans ou de
leur révision, doit être en mesure de rendre opérationnelle la
planification départementale. Ce qui est déjà le cas dans de nombreux
départements, en dépit et l’AdCF le déplore, de situations qui demeurent
délicates difficultés dans certains territoires.
A ce titre la Cour propose « d’augmenter significativement la
TGAP pour les tonnages d’ordures ménagères traités en dehors de la
zone couverte par un plan départemental du fait de la non réalisation des
installations prévues par le plan ». L’AdCF considère qu’il faut avant
tout rechercher des solutions négociées localement, la TGAP ayant déjà
fait l’objet de nombreux renchérissements dans le cadre du Grenelle (voir
ci-après).
L’AdCF
souhaite
que
les
dispositions
du
Grenelle
de
l’environnement, concernant le renforcement des actions de prévention
via la généralisation de plans départementaux de prévention et de
programmes
locaux
de prévention
portés
par
des
groupements
intercommunaux (syndicats ou communautés) et fortement appuyé par
l’ADEME, est de nature à limiter le recours à l’incinération ou
l’enfouissement et à améliorer le contenu des PEDMA et leur caractère
opérationnel.
Le transfert des compétences collecte et traitement
La Cour relève également que des difficultés persistent quant au
transfert de la compétence entre les niveaux communal et intercommunal.
L’AdCF tient à faire observer que nombre d’anomalies ont été corrigées
et que les difficultés semblent, à ce jour, sont marginales et en voie
résolution. L’AdCF suit attentivement l’évolution des situations posant
problème.
Par ailleurs, l’AdCF considère que l’évolution des périmètres
intercommunaux liée à la mise en oeuvre de la loi du 16 décembre 2011,
va voir des effets importants sur l’organisation locale de la compétence
en matière de gestion des déchets, et en particulier en raison de la
réorganisation du tissu de syndicats en charge actuellement de cette
compétence. L’analyse que l’AdCF a réalisée sur les premiers schémas
de coopération intercommunale témoigne d’une volonté de forte
réduction du nombre de syndicats en particulier dans le domaine des
services publics environnementaux, eaux, assainissement, collecte et
traitement des déchets.
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181
Les performances du service public
La Cour met en lumière le flou juridique en ce qui concerne le
champ précis d’intervention des collectivités
en matière de déchets
assimilés. L’AdCF avait déjà signalé par ailleurs, que l’absence de règles
précises qui permettraient de faire une distinction claire et reposant sur
une base juridique solide entre les déchets relevant de la production des
ménagers et les déchets dits assimilés peut donner lieu à des difficultés de
transfert de la compétence et d’organisation du service du service,
notamment le cas en ce qui concerne les déchets industriels banals (DIB).
Certaines collectivités ont pris la décision de sortir du service
public la collecte et le traitement de ce type de déchets considérant qu’ils
relèvent du secteur privé, tandis que d’autres ont une conception très
large de leur champs d’intervention. Notons que les DIB, en particulière
lorsqu’ils entrent dans le champ concurrentiel, constituent une variable
d’ajustement précieuse pour faire face à la baisse des volumes de déchets
constatée ces dernières années et permet d’éviter les « vides de four »
perturbant les équilibres financiers des équipements de traitement.
b. La question des coûts et des financements
La connaissance et le suivi des coûts de gestion
Dans le chapitre consacré à la question des coûts, la Cour regrette
la difficulté d’appréciation statistique des flux financiers liés à la gestion
des déchets. L’AdCF estime que la multiplicité des filières, la complexité
des processus sont les principaux facteurs d’explication. Elle observe que
la comptabilité des communautés, organisée selon la nature de la
dépense (charges de personnes, de dette, prestations de services…) et non
selon sa destination rend mal aisée un approche sectorielle des coûts de
gestion. Cela vaut pour la gestion des déchets comme pour les autres
compétences des communautés.
L’AdCF observe, néanmoins que de plus en plus de collectivités
disposent d’un dispositif interne de suivi des coûts. Par ailleurs,
l’ADEME a développé un système d’évaluation des coûts « comptaCoût »
qui commence à se diffuser localement et apporte un premier éclairage
en matière de coût de gestion des déchets. L’AdCF constate néanmoins
que, quel que soit le système de compilation des coûts retenus, il
conviendra de lui adjoindre des indicateurs physiques sur la mise en
oeuvre de la compétence très différente d’un territoire à l’autre. D’une
façon générale, des outils d’évaluation des politiques communautaires et
de leurs résultats restent à développer.
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COUR DES COMPTES
La progression des coûts
Faisant le constat du volume élevé du produit de TEOM, soit plus
de 5 milliards d’euros en 2009, la Cour note l’importance de la
progression du produit de TEOM sur la période 2001-2008, soit plus de
60 %. Elle en conclue qu’il s’agit d’une progression du coût de la gestion
des déchets pour les collectivités.
L’AdCF ne partage pas complétement cette analyse qu’elle juge un
peu hâtive : certes le volume de la TEOM a progressé fortement au cours
des dix dernières années, mais cette progression est liée à une
amélioration du taux de couverture de la taxe consécutive à la prise en
charge croissante du service par les communautés. Les communes
avaient en effet plus fréquemment recours, en toute légalité, à un
financement mixte, budget principal et financement dédié.
Selon les statistiques de la DGCL
,
la part de TEOM levée par les
groupements intercommunaux est passée de 31 % en 2001 à 78 % en
2009. En revanche cette progression du taux de couverture n’est pas
strictement corrélée à une progression du coût des déchets.
Pour autant l‘AdCF ne peut nier une progression relativement
importante du coût de la gestion des déchets au cours des dernières
années comme le confirment les données du rapport de la Commission
des comptes et de l’économie de l’environnement (IFEN 2009) le coût de
la gestion des déchets municipaux représente une dépense de l’ordre
7,7 milliards d’euros en 2009
.
Selon les services de l’IFEN, « depuis une quinzaine d’années, le
service public d’élimination des déchets a été totalement bouleversé dans
un objectif de meilleure protection de l’environnement. Cela s’est traduit
par
le
développement
de
nouveaux
services
(collecte
sélective,
déchèteries), la création ou la modernisation d’installations de traitement
(tri,
compostage,
incinération,
stockage)
et
la
structuration
de
l’intercommunalité. Des investissements massifs pour répondre à ces
enjeux de modernisation du service ont été engagés par les collectivités
territoriales. La conséquence directe de cette politique est une forte
augmentation des coûts :
la dépense courante de gestion des déchets
municipaux a ainsi connu un taux de croissance annuel moyen de 6,2 %
de 1995 à 2006 ».
Les éléments recueillis dans le cadre de l’Annuaire fiscal et
financier de l’AdCF démontrent que la structure des dépenses du service
de gestion des déchets a évolué, supportant des charges de structure
(personnel, service de la dette…) de plus en plus importantes.
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L’AdCF considère que ce contexte impose aux communautés
gestionnaires des services d’élimination des déchets la recherche d’une
meilleure maîtrise des coûts. Elle repose sur différents éléments :
- L’optimisation des services et équipements en place.
- Le développement de la prévention de la production de déchets,
en amont avec l’amélioration et le développement des REP et en aval de
la gestion des déchets.
- Le développement d’outils de gestion : amélioration de la
connaissance des coûts et de leur suivi, approche prévisionnelle et
prospective.
Le développement des REP
Concernant l’organisation de la gestion locale des déchets et son
financement, la Cour confirme le rôle important que jouent désormais les
éco-organismes en matière d’organisation et de financement de la gestion
des déchets et valide pleinement le principe pollueur payeur instauré au
travers du concept de responsabilité amont du producteur de déchet
(REP).
Dès le début du Grenelle, l’AdCF a soutenu cette idée d’une
meilleure responsabilisation et implication des producteurs de déchets en
amont. Les collectivités ne peuvent en effet à elles seules assumer la
politique de prévention et de réduction.
C’est d’ailleurs en contrepartie de la montée en puissance, chiffrée
et échéancée des filières de REP, que les collectivités ont accepté
d’accompagner la mise en place d’une politique volontariste de réduction
des déchets et l’introduction de mesures contraignantes : objectif de
généralisation de la tarification incitative et renforcement de la TGAP
(avec création sur l’incinération).
Les positions exprimées par l’AdCF portaient, sur ce volet sur
deux points :
- L’affectation intégrale du produit de la TGAP « renforcée »
(renchérissement des tarifs sur l’enfouissement et nouveau tarif sur
l’incinération) en direction des politiques locales de gestion des déchets.
- Une nouvelle gouvernance des éco-organismes et une association
des intercommunalités gestionnaires aux commissions d’agréments. Ceci
permettrait, notamment, une meilleure négociation sur les barèmes des
soutiens financiers apportés aux collectivités.
C’est dans cet esprit que l’AdCF s’est solidarisée avec
l’association Amorce au moment des négociations engagées dans le
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COUR DES COMPTES
cadre de la signature du futur barème définissant le régime des aides
Eco-emballages pour la période 2011-2016. Mal conduites, les
négociations ont rapidement débouché sur un rapport de force inégal, les
représentants des collectivités demandant que soit mieux prise en compte
la réalité économique du coût de gestion des déchets pour les collectivités
territoriales. L’AdCF considère, qu’il conviendrait de mettre en place
une véritable instance neutre et indépendante, chargée de définir les
barèmes et de suivre leur application.
Encore actuellement, le flou demeure quant aux participations
attendues des producteurs de déchets et notamment les conditions
d’application d’un financement à la hauteur de 80 % nets des coûts
optimisés, tel que le prévoit la loi.
La tarification incitative
La Cour fait le constat du faible développement de la redevance
(REOM) incitative pour financer la gestion du service public de collecte
et de traitement des déchets du fait des difficultés de mise en oeuvre.
L’AdCF confirme cette analyse et se félicite de l’introduction de la
tarification incitative qui faisait partie des engagements du Grenelle.
A cette occasion, l’AdCF a rappelé que, si les élus sont attachés au
principe mettant en relation le coût des prestations offertes en collecte et
en traitement des déchets et leur facturation, la mise en place d’une
tarification incitative doit néanmoins être accompagnée d’une politique
volontariste de réduction de la production de déchets.
L’AdCF considère par ailleurs que la mise en place et le bon
fonctionnement d’une tarification incitative passe par la possibilité
donnée aux collectivités d’adapter et de moduler localement tout système
d’incitation, afin de prendre en compte les paramètres qui leur sont
propres (physiques, historiques, économiques, institutionnels…). La mise
en oeuvre de la tarification incitative en habitat collectif représente une
réelle difficulté d’identification des redevables potentiels, d’établissement
de la taxe et de recouvrement. Seule une collaboration avec les services
fiscaux sera en mesure de contourner ces difficultés, notamment par la
mise à disposition de fichiers fiscaux (fichier de la taxe sur le foncier bâti
par exemple) et par leur gestion commune.
Sous l’impulsion des aides de l’ADEME, de nombreuses
collectivités ont engagé une réflexion sur la mise en place de la
tarification incitative dans leur collectivité. Par ailleurs les expériences
en cours, qui ont fait l’objet de nombreux témoignages (colloques..)
démontrent que la structure tarifaire doit prendre en compte des charges
fixes importantes (de l’ordre de 80 % au minimum). La part consacrée à
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
185
l’incitation restera modeste et viendra compléter la politique globale de
la collectivité en matière de prévention.
En conclusion se félicite des progrès accomplis par les
collectivités pour accompagner et mettre en oeuvre la modernisation du
service des déchets.
Les recommandations de la Cour s’orientent dans trois directions :
- Une amélioration des outils de pilotage et une meilleure
articulation entre le niveau départemental et le niveau local.
- Une amélioration de la connaissance des coûts et des
performances du service public de gestion de déchets.
- Une affirmation des procédés de tarification du service
davantage centrés sur le principe pollueur payeur, au travers de la
tarification incitative notamment.
L’AdCF exprime sa satisfaction d’y retrouver une partie de ses
propres analyses. Elle a d’ailleurs sensibilisé très tôt ses adhérents à la
tarification incitative et aux différentes modalités possibles de mise en
place à travers un ouvrage, publié en 2008, qui recense et présente les
premières expériences locales en la matière.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE L’ASSOCIATION NATIONALE DES
COLLECTIVITES, DES ASSOCIATIONS ET DES ENTREPRISES
POUR LA GESTION DES DECHETS, DE L’ENERGIE ET DES
RESEAUX DE CHALEUR (AMORCE)
Nous tenions donc à vous confirmer que nous adhérons
globalement aux recommandations que vous proposez dans ce rapport en
ce qui concerne la nécessité d'une comptabilité analytique déchets, d'une
évolution structurelle de la planification en matière de déchet et en
particulier sur le rôle du Préfet, sur la nécessaire évolution des
financements locaux malgré quelques réserves et enfin sur la clarification
des compétences en matière de déchets.
Nous regrettons néanmoins que votre travail n'est pas concerné la
question liée à la responsabilité élargie des producteurs et plus
généralement au partage des responsabilités entre les acteurs du déchet
au premier rang desquels les metteurs sur le marché.
Un travail plus large aurait sans doute relativisé les imperfections
des collectivités au regard des énormes lacunes de certains autres
acteurs de la chaîne du déchet qui permettrait de favoriser la prévention
ou la valorisation des déchets.
Nous espérons donc la poursuite de votre travail et restons à votre
entière disposition afin de faire évoluer favorablement la gestion des
déchets ménagers en France.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA REGIE AUTONOME DES
TRANSPORTS PARISIENS (RATP)
Le réseau du métro parisien constitue une sorte de ville
souterraine, fréquentée chaque jour par plus de 8 millions de voyageurs.
Ainsi la RATP collecte plusieurs tonnes de déchets quotidiennement, soit
plus de 10 000 tonnes chaque année, dans les 12 000 réceptacles mis à la
disposition des voyageurs dans les stations et les gares du réseau d'Ile-
de-France. Aujourd'hui, beaucoup de ces déchets collectés dans les
réseaux RATP sont valorisables : journaux, presse gratuite distribuée aux
portes des réseaux, cannettes, bouteilles plastique, cartons... Ces déchets
ne sont pas des « déchets d'entreprise
», au sens de déchets générés par
les activités industrielles de la RATP, ils sont comparables aux déchets
collectés par la Ville de Paris dans les réceptacles qui jalonnent les
trottoirs urbains. Lorsqu'une personne se rend d'un point A à un point B,
elle peut durant son parcours jeter son journal, une fois lu,
indifféremment dans un réceptacle de la voirie parisienne, ou dans l'un
des réceptacles de la RATP.
Dès 2006, la RATP a souhaité engager une démarche volontaire
de valorisation de ces déchets et testé la faisabilité de mise en place d'un
dispositif de tri sélectif. Tout d'abord, elle a mené une vaste étude de
caractérisation de ces déchets afin de connaître la proportion des déchets
recyclables collectés sur ses réseaux ferroviaires. Elle a choisi d'adopter
les principes de tri retenus par le syndicat intercommunal, afin de ne pas
perturber les habitudes de tri désormais acquises par les habitants de la
zone centrale de la région Ile-de-France.
En partenariat avec la Ville de Paris, l'ADEME et le SYCTOM, la
RATP a mené une première expérimentation de tri sélectif des déchets sur
le pôle multimodal de Denfert-Rochereau. Une enquête effectuée auprès
d'un échantillon de voyageurs a d'ailleurs montré que l'initiative avait été
appréciée par 95 %
des voyageurs.
En 2007, afin de tester le comportement d'une clientèle comportant
une forte proportion de touristes (provinciaux et étrangers), la RATP a
étendu cette expérimentation à l'ensemble des stations de la ligne 14, à la
gare de Bourg-la-Reine sur la ligne B du RER et à
la gare de Chessy sur
la ligne A du RER. Plus récemment, en septembre 2010, la RATP a de
nouveau étendu cette expérimentation à l'ensemble des stations et gares
du 14
ème
arrondissement, en coopération avec les services de la Propreté
de la Ville de Paris.
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COUR DES COMPTES
Il est à noter que la RATP ne communique
, en direction des
voyageurs, qu'exclusivement sur les stations et gares dans lesquelles la
collecte sélective est effective
; lorsque la RATP valorise les déchets triés,
cette démarche est identifiable par la présence d’un sac de couleur jaune
sur le réceptacle, choisi pour permettre aux prestataires de ne pas faire
d'erreur à la présentation des déchets :
- sac incolore : déchets présentés à la collecte classique,
- sac jaune : déchets présentés à la collecte sélective.
En outre, une communication de proximité (affiches, stickers,
messages sonores) dans la station même, complète alors le dispositif de
communication et incite le client au « bon geste » ; chaque réceptacle
donnant lieu à une collecte sélective est reconnaissable par la présence
d'un sticker explicatif.
Pour faire face à l'augmentation du volume des déchets qu'elle
subit, la RATP a implanté récemment 1 700 réceptacles supplémentaires
à proximité des réceptacles existants dans plusieurs stations parisiennes.
Cette
augmentation
de
volume
a
été
principalement
due
au
développement de la distribution de presse gratuite autorisée par la
RATP dans ses espaces et par la Ville de Paris sur la voirie parisienne
aux entrées des stations de métro. Ces 1 700 réceptacles supplémentaires
ne sont identifiés et dotés de sac de couleur jaune pour recueillir les
déchets recyclables que dans les stations dans lesquelles la collecte
sélective est en oeuvre. Ils seront néanmoins dotés de tels sacs dès que la
collecte sera sélective dans les stations considérées.
J'espère que ces informations permettront à la Cour de mieux
comprendre la réelle volonté et les efforts de la RATP pour trouver une
solution permettant de valoriser les déchets de ses voyageurs malgré la
complexité de l'environnement technique de ses espaces souterrains.
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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL D’ECO-EMBALLAGES
Il est fait mention de la crise dite de trésorerie. Il s'agit d'un
évènement grave qui a donné lieu à des sanctions, à la mise en place d'un
contrôle total de la trésorerie et à la création des Comités d’Audit et de
la Stratégie. Mais il s'agit d'un évènement interne à l’éco-Organisme,
préjudiciable uniquement aux metteurs en marché contributeurs, et
absolument pas aux Collectivités. L'ensemble des engagements envers
elles ont été toujours respectés et dans les temps prévus. Une précision
également sur le contrôle de l’Etat conséquent à cette crise, les missions
du censeur de l’Etat ont été clarifiées mais sa présence à notre Conseil
d’Administration préexistée à la crise.
Le compte de résultat (charges/produits) nous semble trompeur
car les dimensionnements des rectangles ne correspondent pas pour ceux
qui nous concernent aux valeurs connues.
Enfin, la Cour s'interroge sur la connaissance des coûts. Alors que
nous partageons cette préoccupation qui devient nécessaire notamment
du fait de l'objectif du grenelle et que nous partageons également le
constat de la difficulté des Collectivités à connaître leurs propres coûts,
nous rappelons qu'Eco-Emballages agit en acteur responsable en mettant
en place une analyse des coûts du dispositif en regard de ces
performances. C'est pour nous indispensable et complémentaire au
travail entamé par l'ADEME.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU
DEPARTEMENT DU HAUT-RHIN
Vous m’avez fait parvenir un rapport public thématique intitulé
« Les collectivités territoriales et la gestion des déchets ménagers et
assimilés (DMA).
Ce rapport n’appelle pas de remarque de ma part et je tenais à
vous le signaler.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES
D’ALTKIRCH
Les professionnels financent déjà largement le service au travers
de la Taxe d'Enlèvement des Ordures Ménagères qu'ils paient soit en tant
que propriétaire de leurs locaux professionnels soit via les charges
locatives. Les déchets déposés en déchetterie leur sont facturés à raison
de 0,15 euro par kg et ont généré une recette de 9 690 euros en 2010.
Je me permets également de vous indiquer que la Communauté de
communes s'engage dans une démarche d'instauration d'une redevance
générale incitative à la suite de notre réflexion autour de la redevance
spéciale et pour nous conformer aux objectifs du Grenelle de
l'Environnement.
Espérant que ces informations apporteront une contribution utile
tout en établissant la réalité des chiffres.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL A
VOCATIONS MULTIPLES (SIVOM) DE L’AGGLOMERATION
MULHOUSIENNE
Après avoir pris connaissance de l’extrait du rapport public
thématique intitulé « les collectivités territoriales et la gestion des
déchets ménagers et assimilés » que vous m’avez adressé le 1
er
juillet
2011, je vous informe que le SIVOM de la Région Mulhousienne ne
souhaite pas apporter de réponse à ce rapport.
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REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE POUR
LA COLLECTE ET LE TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES
(SMICTOM) D’ALSACE CENTRALE
Le rôle des Eco-organismes
Le nouveau contrat barème E applicable de 2011 à 2016,
approuvé par le Comité-Directeur, permettra de compenser la diminution
des soutiens occasionnés par le barème D.
Une première simulation permet en effet de prévoir une
augmentation des recettes de l’ordre de 400 000 euros par an. Cette
augmentation est liée aux effets combinés d’une augmentation des
quantités de matières recyclables récupérées par le dispositif de collecte
sélective et du centre de tri, ainsi que par une augmentation du tarif
unitaire des soutiens du nouveau contrat.
L’exploitation optimale des équipements structurants
Dimensionnement du centre de tri :
Suite à la mise en place des nouveaux dispositifs de collecte en
2009, le SMICTOM a réussi à obtenir :
• Une meilleure qualité du tri à la source (tri des usagers), se
traduisant par une diminution des refus à traiter en centre de tri.
• Une augmentation des quantités de matières recyclables.
Ces résultats permettent au SMICTOM d’entrer, avec 75,7 % en
2010, dans les objectifs fixés par la loi Grenelle II : recyclage d’au
minimum 75 % des emballages recyclables en 2012.
Par ailleurs,
• Les études menées par l’ADEME montrent que le poids unitaire
des emballages mis sur le marché est en diminution.
• La charge de travail au centre de tri s’exprime davantage en
nombre de gestes effectués par agent en un temps donné.
L’étude d’optimisation du tri des matières recyclables a conclu à
la vétusté de la chaîne de tri actuelle. Ce constat est d’autant plus affirmé
par le constat de l’amélioration de la matière entrante.
Suite à cette étude, le SMICTOM a décidé en décembre 2010 de
moderniser son centre de tri afin d’en optimiser le fonctionnement et d’en
réduire les coûts. A cet effet, le SMICTOM pourra proposer ses services
de tri des déchets recyclables à des syndicats voisins.
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COUR DES COMPTES
La proportionnalité au service rendu
Il y a lieu de compléter la phrase précisant : … « Cependant, on
peut penser qu’un tel système …., ce qui en rend la collecte plus
difficile ».
Par les éléments suivants :
Le SMICTOM d’Alsace centrale a effectué un gros travail d’études
et de comparaisons dans le cadre du programme Optigède (Programme
Life de l’Union européenne) en collaboration avec plusieurs collectivités
allemandes. Leurs expériences, très nombreuses, ont démontré que la
facturation sur la base du volume du bac des ordures ménagères
résiduelles est le système largement dominant qui a fait ses preuves
depuis deux décennies. Les dispositifs de facturation à la levée ou à la
pesée des bacs présentent des risques d’incivilité bien supérieurs.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE
BORDEAUX (CUB)
Les comportements inciviques ne sont pas récents. Le partage
actuel des compétences entre commune et intercommunalité ne peut pas
être considéré comme la cause prépondérante de ces incivilités. Ces
comportements sont en effet rares dans les autres communes de la
Communauté urbaine, qui pour autant sont confrontées au même partage.
Sur Bordeaux, ces comportements sont plus certainement le fruit
d'un passé, encore récent, où la seule réponse aux incivismes consistait à
tout ramasser (notamment dans le centre historique) et à toute heure, en
totale contradiction avec les règlements de collecte et autres arrêtés
municipaux en vigueur.
Contrairement à ce qui est écrit, le protocole conclu fin 2009 a
permis, depuis, de régler une grande partie des divergences, du moins sur
les principes de base. Ainsi, dans la délibération n° 2011/17645 du
Conseil de Communauté du 8 juillet 2011, relative à l'évolution des
compétences de la Cub, il est indiqué, en substance :
" …
Dans tous les cas, force est de constater que la Cub n'a pas tiré
toutes les conséquences du transfert de compétences décidé par la loi.
Aujourd'hui il apparaît difficile de revenir sur plus de quarante
ans d'exercice partagé de la compétence propreté, Cub et communes
pouvant revendiquer chacune en ce qui les concerne un droit à intervenir
sur le domaine public de la voirie. Cet enchevêtrement de compétences ne
plaide pas en faveur d'une solution uniforme consistant en l'exercice
plein et entier par la Cub de la compétence propreté entendue dans sa
plus large acception.
Pour autant la situation n'est pas satisfaisante comme l'a relevé la
Chambre régionale des comptes d'Aquitaine dans sa lettre d'observations
sur la gestion de la commune de Bordeaux.
La situation actuelle pourrait s'analyser en différents niveaux de
service pris en charge par les communes et par la Cub et qui, sur le
fondement de compétences différenciées, contribuent à assurer la
propreté au sens large de la voirie. Le coût actuel du service est évalué
entre 10 et 12 M€.
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COUR DES COMPTES
Ainsi, dans la continuité des orientations données par le
COSTRAT, il est proposé de poursuivre la réflexion selon le schéma
suivant :
- proposer, pour chaque domaine d’activité relevant de la
propreté, un niveau de service communautaire équitable par typologie de
voirie, qui pourrait être complété par les communes si elles le souhaitent
au titre de leurs compétences et de leurs intérêts,
- établir également des propositions en termes de répartition des
compétences pour chaque domaine d’activité,
- évaluer de manière contradictoire les coûts attachés au niveau de
service communautaire,
- associer toutes les communes à ces réflexions et en discuter avec
elles afin d’aboutir à des solutions concertées, partagées et validées, à la
fois sur le niveau de service et sur le financement,
-mettre en oeuvre les solutions retenues, après approbation des
instances, sur la base d’une formule « prestation de service » telle que
définie par l’article L. 5215-27 du CGCT.
... "
En souhaitant que ces éléments vous apportent les précisions
souhaitées.
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197
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DU GRAND DAX
Vous voudrez bien noter que je ne souhaite pas apporter de
réponse à ce rapport.
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198
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNE
DE MONTESQUIEU
Après lecture du rapport, je vous informe que je n’ai pas de
réserves à émettre sur ce document et qu’il peut être publié sous sa forme
actuelle.
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199
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES
DU VILLENEUVOIS – LOT-ET-GARONNE
Le rapport public thématique n’appelle de ma part aucune
réponse.
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200
COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE DE
COMMUNES DU VILLENEUVOIS – LOT-ET-GARONNE
Le rapport public que vous m’avez adressé, n’appelle pas de
remarque particulière de ma part.
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201
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT DE L’ENTRE DEUX
MERS OUEST POUR LA COLLECTE ET LE TRAITEMENT DES
ORDURES MENAGERES (SEMOCTOM)
1. Pour la partie
où vous évoquez le SEMOCTOM, ce rapport
n’appelle pas de remarque particulière de ma part.
Par contre, je me permets de proposer quelques commentaires à
partir du texte que vous m’avez transmis.
2. Concernant le vocabulaire
Vous utilisez la notion de « déchets ménagers » pour évoquer les
quantités d’ordures ménagères et les matériaux recyclables (de 359 à
354 kg par an et par habitant), il semblerait plus adapté, au vu des
notions développées actuellement à travers les Plans Prévention Déchets
de l’ADEME, d’utiliser la notion
d’OMA (ordures ménagères assimilés).
En effet, la notion de déchets ménagers assimilés inclut les quantités liées
aux déchèteries.
3. Concernant le schéma organisationnel de gestion des déchets
ménagers et assimilés, vous indiquez les EPCI mais ne faites pas
apparaître spécifiquement les syndicats mixtes : hors si sur le plan
administratif, il subsiste des problèmes importants, ce sont au moins ceux
de l’articulation entre les communautés de communes et les syndicats
mixtes.
J’attire notamment votre attention sur les problèmes qui ne vont
pas manquer d’apparaître, alors que les régimes dérogatoires ont
« dissocié » les collectivités en charge de l’organisation technique
(syndicats mixtes de collecte et de traitement par exemple) qui calculent
le coût d’un service et les communautés de communes lorsqu’elles
peuvent opter pour le mode de financement, notamment à la REOM ou
répartir selon des règles différentes. Ces aspects
sont particulièrement
importants
et
potentiellement
très
problématiques,
s’agissant
de
l’éventuelle mise en place d’une tarification incitative et apparaissent
aujourd’hui comme créant un cadre soit d’extrême fragilité, soit même
d’impossibilités juridiques.
4.
Concernant
le
schéma
Directeur
de
coopération
intercommunale, il faut en outre noter, en Gironde, notamment, que le
projet de réforme territoriale (partie Déchets) ne tient pas compte d’un
découpage territorial proposé par le Plan Départemental de Gestion des
Déchets.
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202
COUR DES COMPTES
5. Vous évoquez des coûts structurellement à la hausse et
insuffisamment maitrisés (intitulé du chapitre 2) :
Sur ce point, mon appréciation personnelle serait qu’il faudrait
considérer la notion de « maitrise des coûts » (s’il s’agissait de leur
maintien) dans la catégorie « des missions impossibles ».
Je vois mal comment les collectivités, face à la démultiplication
des tâches que vous soulignez par ailleurs dans votre rapport, qui ont
nécessité à partir de la mise en place des 35 heures d’augmenter le
nombre des personnels, auxquels se sont ajoutés, l’évolution du
nombre
et la taille des infrastructures, accompagnés d’une avalanche de
contraintes législatives supplémentaires en terme de mise au norme des
installations d’incinération ou d’enfouissement, de la mise en place des
collectes sélectives en porte à porte, de la sécurisation des métiers
(document unique, Recommandation CRAMTS R437), de l’amélioration
de la qualité du service à travers la conteneurisation systématique des
populations, de la TGAP. Comment dans ces conditions les collectivités
pourraient (ou auraient pu) éviter les augmentations très importantes de
coût engendrées par toutes ces évolutions.
Il serait sans doute plus juste de reconnaître que la mise en oeuvre
d’une politique probablement nécessaire mais chaque fois plus
contraignante allait obligatoirement créer des charges financières
nouvelles. Plus juste de constater que le dispositif Eco-Emballages n’a
financé que partiellement « les surcoûts » liés à la mise en oeuvre des
collectes sélectives. Plus juste de prendre en compte qu’une politique
moderne de gestion des déchets conduit inévitablement à des dépenses
supplémentaires importantes.
Ces considérations n’exonèrent bien évidemment en rien les
collectivités de telle ou telle difficulté que vous soulignez (notamment
celles pour connaître spécifiquement leurs coûts dans chaque filière
d’action), à la fois dans les organisations techniques et de suivi financier
que vous avez analysées. En l’occurrence cependant, l’ambition de suivre
« à la trace » la réalité de chaque aspect de l’action développée se heurte
encore à la nécessité d’en avoir les moyens techniques et surtout
humains.
La question qui pour ma part me semble sous-jacente est celle de
l’insuffisante évaluation « a priori » des moyens nécessaires à la mise en
oeuvre de chaque évolution demandée. Cette évaluation rarement faite en
amont ne peut évidemment qu’amener à des constatations critiques en
aval. Il est quand même anormal que les textes, les lois nouvelles sortent
« à tour de bras » et que personne ( ?) ne semble jamais se préoccuper
que leur mise en oeuvre, leur application et leur suivi créent des
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
203
contraintes nouvelles, du travail supplémentaire que les collectivités vont
devoir financer, certes en essayant de rationaliser les organisations mais
aussi en augmentant les impôts.
A ce titre, je crains que les orientations des Lois Grenelle, soit à
travers une REOM soit à travers une TEOM Incitative qui relèvent d’une
ambition de suivi individuel des foyers ne s’avèrent très onéreuses et
engagent les collectivités dans une nouvelle course en avant, qui se
traduira
dans
quelques
années
encore
par
une
constatation
« d’insuffisante maîtrise des coûts ».
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204
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE BIL TA GARBI –
PYRENEES-ATLANTIQUE
Après lecture attentive, j'ai le plaisir de vous informer que les
éléments relatifs au syndicat Bil Ta Garbi mentionnés dans le présent
document n'appellent de ma part aucune observation complémentaire.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
205
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE BIZI GARBIA –
PYRENEES-ATLANTIQUE
J’ai l’honneur d’accuser réception de votre envoi du 1
er
courant
relatif au rapport sur les collectivités territoriales et la gestion des
déchets ménagers et assimilés, qui a retenu toute mon attention, et vous
informe qu’il n’appelle de ma part aucune observation particulière.
Par conséquent, conformément à votre demande, je vous confirme
que je ne souhaite pas y apporter de réponse.
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206
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE TRANSPORT
ET DE TRAITEMENT DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES
(SMAV) DU VILLENEUVOIS – LOT-ET-GARONNE
Suite à votre courrier en date du 1
er
juillet 2011, j’ai l’honneur de
vous faire savoir que le S.M.A.V. n'a aucune observation particulière à
formuler le rapport public thématique intitulé « Les collectivités
territoriales et la gestion des déchets ménagers et assimilés ».
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ORGANISMES CONCERNES
207
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE
DE TRANSPORT ET DE TRAITEMENT DES DECHETS MENAGERS
ET ASSIMILES (SMAV) DU VILLENEUVOIS – LOT-ET-GARONNE
J’ai l’honneur de vous faire savoir qu’en tant qu’ancien
ordonnateur du Syndicat Mixte de transport et de traitement des déchets
ménagers et assimilés (S.M.A.V.) du Villeneuvois, je n’ai aucune
observation particulière à formuler sur le rapport public thématique.
Je reste cependant à votre entière disposition.
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208
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE
VALORISATION ET DE TRAITEMENT DES DECHETS MENAGERS
ET ASSIMILES (SMIVAL) EN LOT-ET-GARONNE
« La situation du SMIVAL en Lot-et-Garonne est similaire. Ce
syndicat, créé en 2003, a pour objet le traitement des DMA dans tout le
département. Comme la plupart de ses membres disposent de l'ensemble
de la compétence d'élimination des déchets, la création du syndicat
départemental leur laissait la gestion de la collecte ... ».
Ce passage s'inscrit dans un chapitre intitulé : «
Des transferts de
compétences qui ne s'avèrent pas toujours optimaux »
......
« Parfois,
l'organisation intercommunale mise en place atteint une grande
complexité et s'avère peu efficiente ».
Le rapport de la Cour laisserait donc entendre que le fait que les
adhérents du SMIVAL conservent la gestion de la collecte serait source
de complexité et d'inefficience.
Je tiens à rappeler que :
• d'une part, une telle organisation est expressément prévue par les
dispositions de l'article L. 2224-13 du Code Général des
Collectivités Territoriales ;
• d'autre part, les impératifs de la collecte et du traitement ne
répondent pas aux mêmes enjeux, la collecte pouvant être assurée plus
efficacement à une échelle territoriale inférieure, tandis que le traitement
est plus efficace lorsqu'il intègre des territoires plus importants ; dès lors,
cette pseudo complexité juridique est contrebalancée par l'efficacité
pratique de cette répartition, qui s'observe d'ailleurs sur l'ensemble du
territoire national où la collecte et le traitement des déchets sont très
souvent gérées par des entités différentes.
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209
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE
VALORISATION ET DE TRAITEMENT DES DECHETS MENAGERS
ET ASSIMILES (SMIVAL) EN LOT-ET-GARONNE
Je vous confirme que je n’ai pas de commentaires à faire sur le
rapport au sujet du SMIVAL 47 pour lequel je fus président de 2004 à
2008.
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210
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE POUR LE
TRAITEMENT DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES (SMTD)
DU BASSIN EST – PYRENEES-ATLANTIQUE
Suite à la lecture de ce rapport joint à votre courrier précité, je ne
souhaite pas apporter de réponse.
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211
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE
DU BERGERACOIS POUR LA GESTION DES DECHETS
Comme vous le sollicitez, je vous transmets mon avis sur ce
document. En l’occurrence celui-ci n’appelle aucune observation de ma
part.
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212
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DIJONNAISE (GRAND DIJON)
Conformément aux articles 136-5 et R 13-1 du Code des
juridictions financières, je souhaite y apporter certaines précisions et
réponses.
Tout d'abord, concernant le niveau de rendement énergétique de
l'incinérateur, la Cour indique dans son projet de rapport qu'avec un
rendement énergétique de 48 %, l'incinérateur ne peut être regardé
comme une unité de valorisation, pour laquelle, en vertu des directives
européennes, un rendement énergétique de 60 % est exigé. Je ne peux
souscrire à cette observation.
En effet, l’arrêté ministériel du 18/03/09 fixant la performance
énergétique de niveau élevé telle que reprise à l’article 266 nonies du
code des douanes précise dans son annexe la formule à utiliser pour
l’évaluation
de
la
performance
énergétique
des
installations
d’incinération de déchets non dangereux.
Pour mémoire la performance énergétique est égale à :
Pe = [(2,6 x Ee.p + 1,1 x Eth.p) – (2,6 x Ee.a + 1,1 x Eth.a +
Ec.a)] / 2.3 x T
Où Ee.p représente l’électricité produite par l’installation
(MWh/an) ; Eth.p représente la chaleur produite par l’installation
(MWh/an) ; Ec.a représente l’énergie externe apportée pour assurer le
fonctionnement de l’installation, cette énergie pouvant être issue de la
combustion de gaz, de fuel ou de tout autre combustible (MWh/an) ;
Ee.a étant l’énergie électrique externe achetée par l’installation
(MWh/an) ; 2.3 étant un facteur multiplicatif intégrant un PCI générique
des déchets de 2044 th/t ;
T représente le tonnage de déchets réceptionnés dans l’année.
Cette formule a été reprise par l’arrêté ministériel du 20/09/02
relatif aux installations d’incinération et de co-incinération de déchets
non dangereux et aux installations incinérant des déchets d’activité se
soins à risques infectieux modifié par l’arrêté du 03/08/2010.
Ainsi, le rendement énergétique de l'incinérateur calculé selon la
formule ci-dessus a été en 2009 de :
- 48 % si l’on ne considère qu’une valorisation énergétique sous
forme d’électricité.
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213
- 67 % si l’on tient compte en plus, de la valorisation énergétique
sous forme de chaleur utilisée pour le process (réchauffage de l’air air
comburant,
réchauffage
de
l’eau
d’alimentation
des
chaudières,
réchauffage des fumées en amont du traitement catalytique des dioxines
et des oxydes d’azotes, chauffage des locaux).
La performance énergétique calculée selon les termes de l’arrêté
ministériel du 18/03/09 permet ainsi de considérer que la performance
énergétique de l’installation est élevée. En outre, le raccordement de
l’usine d’incinération au futur réseau de Chaleur Urbain opérationnel en
2013 permettra de porter ce rendement à plus de 80 %.
Concernant la redevance spéciale gros producteurs, je tiens à
souligner qu'il n'y a pas de lien direct entre le nombre de contrats « gros
producteurs » et le nombre d'assujettis à la taxe professionnelle, comme
le laisse supposer la Cour dans son projet de rapport.
En effet, beaucoup de commerçants assujettis à la taxe
professionnelle ne produisent pas un volume de déchets suffisants pour
rentrer dans le cadre de la redevance spéciale. De plus, les gros
producteurs peuvent contractualiser avec des prestataires de collecte et
de traitement privés, et ne sont pas tenus de passer par les services du
Grand Dijon. Ainsi, la plupart des artisans du BTP ainsi que les
industriels traitent généralement avec des entreprises privées.
Le Grand Dijon a par ailleurs engagé un vaste chantier
d'optimisation de cette redevance : mise en place d'un système de
contrôle par relevés de collecte, réalisation d'une étude pour un nouveau
calcul des tarifs de la redevance selon une comptabilité analytique fine
pour chaque typologie de déchets (DAOM, DR, verre), en tenant compte
des coûts de la collecte, du traitement, et des recettes de valorisation.
Enfin, d'une manière générale, je souhaite souligner l'efficience de
l'action du Grand Dijon en matière de gestion des déchets : en effet, un
important effort de rattrapage en termes d'investissements a été réalisé
durant la période 2003-2009. Avec la mise aux normes de l'usine
d'incinération, la création d'un centre de tri, d'un centre de traitement des
déchets de soins à risques infectieux, d'une unité de valorisation
énergétique, d'une nouvelle déchetterie, ainsi qu'avec les investissements
nécessaires à la modernisation de la flotte de collecte et à l'achèvement
du déploiement de la collecte sélective, ce sont près de 53 millions
d'euros d'investissement qui ont été réalisés pour l'amélioration de la
collecte et du traitement des déchets.
Sur cette période, la Communauté a mis en oeuvre un ensemble
complet d'équipements et de services permettant d'améliorer le tri des
déchets et leur valorisation : outre les investissements déjà cités, ont été
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COUR DES COMPTES
réalisés la mise en oeuvre de collectes spécifiques de certains déchets
(cartons, encombrants, déchets verts...), la densification du réseau de
déchetteries et la diversification des déchets qui y sont acceptés (avec
mise en place d'actions de valorisation spécifiques), la contribution à la
création d'une déchetterie professionnelle, la promotion du compostage,
et le développement de la communication pour l'amélioration du niveau
de tri.
Eco-Emballage a ainsi considéré le Grand Dijon comme une
collectivité exemplaire notamment en termes de captation de déchets
recyclables en milieu urbain. Le trophée Eco-Top remis en 2009 en est le
témoignage.
Depuis la fin de la période de contrôle, le Grand Dijon a mis en
oeuvre d'autres actions afin de poursuivre son action en faveur d’une
gestion optimale des déchets : la Communauté a ainsi fait acte de
candidature auprès d’un appel à projets lancé par Eco-Emballage pour
que son centre de tri devienne site pilote pour l’extension des consignes
de tri des plastiques.
Par ailleurs, le Grand Dijon a contracté en 2009 avec l’ADEME
pour mener un Plan de Prévention ou de réduction des déchets à la
source.
Ce programme de prévention, aujourd'hui engagé, comprend :
- un diagnostic du territoire
- une identification des gisements d’évitement et de détournement ;
les objectifs de réduction assortis
- un plan d’action avec un calendrier de mise en oeuvre
- des moyens humains : un agent pour gérer ce projet, un élu
référent et un comité de pilotage
- un budget en cohérence avec les actions et les objectifs
programmés
- un dispositif de suivi et d’amélioration continu du programme.
De plus en 2009, le Grand Dijon a mis en place une collecte
séparative des déchets d’espaces verts. Associés à cette action, des
distributions massives de composteurs individuels (plus de 10 000 en
place dans l’agglomération) et l’apport en déchetterie permettent
d’extraire environ 4 000 tonnes de déchets verts de la voie de
l’incinération.
Des points ressourceries / recycleries ont été implantés sur chaque
déchetterie communautaire pour réutiliser jouets, mobiliers, vaisselle,
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215
vêtements, livres, etc. De plus, de bennes bois et des bennes plastiques
permettent d’extraire ces matériaux de l’incinération pour les valoriser
en filière bois et plastiques. Un partenariat a été développé avec la
communauté Emmaüs. Cela concerne environ 4 000 tonnes de matières
par an.
Le Grand Dijon a également initié début 2010 un projet de plate-
forme de recyclage de matériaux inertes issus du secteur du BTP. Ainsi,
plus de 50 000 tonnes par an de croûtes d’enrobés de bétons, de
matériaux calcaires, de tuiles sont concassés pour être réutilisés en
substitution de matériaux alluvionnaires ou de carrières.
Enfin, en 2011, il est prévu de mettre en place une collecte
séparative des encombrants produits par les ménages afin d’extraire
d’une part les DEEE et d’autre part les déchets pouvant être recyclés
(bois, plastique) ou ressourcés (mobilier). Ce sera 70 % du gisement qui
ne suivra pas la voie de l’incinération, soit plus de 1 500 tonnes.
Ce travail est réalisé en lien étroit avec Adelphe et Eco-
Emballages afin de respecter les objectifs « Grenelle », que le Grand
Dijon
avait
largement
anticipés
dans
sa
volonté
de
gestion
environnementale de la collecte et du traitement des déchets.
Je souhaite également souligner la maîtrise du financement du
service de collecte et de traitement réalisée par le Grand Dijon au regard
de l'importance de l'effort d'investissement et de l'amélioration du service
effectuées. En effet, l'évolution du taux de la taxe d'enlèvement des
ordures ménagères a été inférieure à l'inflation sur la période du
contrôle, et ce malgré l'ampleur des investissements à financer.
Ainsi, le taux moyen du Grand Dijon s'est établi à 6,07 % en 2010,
soit un niveau très significativement inférieur à la moyenne des
agglomérations
(moyenne
2007
:
8,69 %
et
8,46 %
pour
les
agglomérations de plus de 200 000 habitants).
De même, les tarifs facturés aux clients ont connu des évolutions
maîtrisées, notamment en comparaison de l'inflation constatée sur la
période, ou encore de l'évolution des indices BTP. Ces évolutions doivent
également être mises en regard avec l'importance des investissements
réalisés dans la période.
Cette maîtrise du taux de la TEOM et des tarifs appliqués aux
clients a été atteinte grâce à la stratégie de développement des produits
de valorisation, avec un travail sur les filières de valorisation des déchets
et le développement de la valorisation énergétique, ainsi que par le
développement du périmètre des « clients » du Grand Dijon (avec par
exemple la création d'une prestation d'incinération des déchets de soins).
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DES COTES-D’ARMOR
Ainsi que vous l'observez dans les grandes lignes de votre rapport,
l’Etat n'intervient plus directement sur ces sujets. Son rôle est de fixer des
objectifs nationaux en cohérence avec les règles édictées au niveau
européen et d’accompagner les actions prioritaires. L'organisation
territoriale pour l’élimination des déchets, est mise en cohérence au
travers des plans départementaux sous la responsabilité des conseils
généraux sans pour autant qu'ils en aient tous les moyens réglementaires
dont
certains
restent
dévolus
aux
Préfets
(autorisation
des
installations...).
La prise de conscience de nos concitoyens sur le sujet des déchets
est aujourd'hui une réalité, certes perfectible, mais qui a conduit à une
légère baisse comme vous le relevez dans la production des déchets par
habitant depuis 2002 et cette tendance se confirme.
A cet égard, une nouvelle fois, les collectivités départementales ont
démontré toute leur pertinence et leur capacité. Je regrette, s'agissant de
votre analyse, que vous n’ayez pas pointé le rôle essentiel de la grande
distribution dans la diminution de la production de déchets en particulier,
en réduction des emballages des produits de consommation courante.
Vous pointez un excellent taux de collecte sélective pour le
département des Côtes d'Armor qu’il conviendrait, à mon sens, de
nuancer puisque la méthodologie de suivi et d’évaluation est propre à
chaque collectivité. L’Observatoire Régional des Déchets en Bretagne
(ORDB) met en place un outil commun aux quatre Conseils généraux et
la Région pour avoir, dès 2012, une uniformité dans la collecte des
données, leur traitement, ainsi que le calcul des indicateurs de suivi des
plans, ce qui devrait contribuer à cette harmonisation au niveau breton.
***
J'observe au fond que votre rapport pointe le rôle important et
déterminant que jouent les Conseils généraux sur ce sujet, comme sur
d’autres, au moment même où leur avenir semble remis en cause.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU FINISTERE
Vous trouverez ci-après les observations faites sur ce document :
Il est rappelé que la compétence d’élaboration des plans
départementaux était auparavant confiée aux Préfets de départements qui
conservent aujourd’hui un rôle de surveillance de la politique
départementale et de contrôle et d’autorisation de la construction des
grands équipements. Il me semble nécessaire de préciser que ce rôle de
contrôle et d’autorisation doit être en adéquation avec les orientations
des plans départementaux élaborés par les Conseils généraux, plans qui
sont opposables.
Il est indiqué que l’ADEME est une agence nationale qui, dans les
régions, accorde des aides techniques et financières aux collectivités.
Elles accordent des aides également aux acteurs privés et associatifs. Ces
aides peuvent être accordées dans le cadre de fonds départementaux de
maîtrise des déchets, en partenariat avec les départements.
- Les acteurs privés et associatifs n’apparaissent pas dans
l’organigramme des acteurs de la gestion des déchets ménagers et
assimilés. Il semble important également de rappeler le rôle de la Région
(Plan Régional d’Elimination des Déchets Dangereux – PREDD),
notamment dans la gestion des déchets dangereux diffus, qui sont pour
l’essentiel des déchets ménagers (DASRI, piles, …).
Par ailleurs, le Conseil général a un rôle de soutien financier et
technique auprès des collectivités et des associations, soutien qui n’est
pas représenté dans ce diagramme.
Sur les plans départementaux d’élimination des déchets : la mise
en place des filières dites de Responsabilité Elargie du Producteur (REP)
est évoquée dont celle des piles, des déchets électriques et électroniques,
des huiles usagées, des fluides frigorigènes. Or, ces derniers concernent
plutôt le plan régional d’élimination des déchets dangereux (PREDD)
élaboré et suivi par la Région (voir remarque précédente).
- Il faudrait préciser que la réhabilitation de 140 décharges sous
maîtrise d’ouvrage publique (Communes, Communautés de communes,
Syndicats) a été financée par le Conseil général du Finistère et l’ADEME
dans le cadre du programme « réussissons la réhabilitation des
décharges ». Certains sites ont également reçu des aides du FEDER, dont
le SIVOM de Saint-Thégonnec.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
D’ILLE-ET-VILAINE
Le rapport public sur les collectivités territoriales et la gestion des
déchets ménagers et assimilés n’appelle aucune observation de ma part
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REPONSE DU PRESIDENT ET DE L’ANCIEN PRESIDENT DU
CONSEIL GENERAL DU MORBIHAN
S’agissant du département du Morbihan, l’extrait adressé
n’appelle pas de remarque particulière
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE
BREST METROPOLE OCEANE
Comme vous me le proposez, je vous prie de trouver ci-dessous la
réponse de la collectivité sur les éléments ainsi transmis.
En premier lieu, la collectivité fait remarquer à la Cour que
l'interpellation la concernant fait référence à l'organisation du réseau
de chaleur et non à celle portant sur le traitement des déchets.
La gestion de l'unité de valorisation énergétique des déchets
(UVED) est en effet déléguée à une SEML dont Brest métropole océane
est actionnaire majoritaire, ce qui lui permet d'exercer un contrôle
approfondi sur la délégation, d'autant qu'un dispositif spécifique de
gouvernance est mis en place afin que les représentants de Brest
métropole océane au sein de la SEML
exercent
leur mandat
d'administrateur de manière éclairée.
Le contrat de délégation à la SEML prévoit bien, outre des
obligations de performances techniques et environnementales, des
obligations de vente d'énergie (nota : 94 000 MWh/an) qu'elle a elle-
même répercutées à l'entreprise à qui elle a confié l'exploitation de
I'UVED, via une obligation de disponibilité de cet équipement (nota :
89 %).
Il existe par ailleurs un contrat de vente de chaleur à l'entreprise
concessionnaire de la collectivité chargée de l'exploitation du réseau
de chaleur.
Enfin il y a bien, contrairement à l'analyse présentée, une clause
d'indissociabilité des deux contrats : ce dispositif contractuel répond à
une lisibilité fondée sur le fait que le contrôle de l'actionnaire est à
l'évidence plus aisé que le contrôle d'un délégataire, au regard des
difficultés rencontrées par toutes les collectivités en ce domaine
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE RENNES-METROPOLE
Le rapport sur « Les collectivités territoriales et la gestion des
déchets ménagers et assimilés » n’appelle pas d’observations de ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL A
VOCATIONS MULTIPLES (SIVOM) DE SAINT-THEGONNEC
N’ayant pas suivi la compétence « déchets ménagers » depuis
plusieurs années, (transfert de la compétence à Morlaix Communauté au
1
er
janvier 2003), je ne me sens pas apte aujourd’hui à donner un avis sur
ce dossier. Les règlementations, d’une part, et les apports, d’autre part,
ont également sensiblement évolué depuis.
Je ne souhaite donc pas participer à ce débat à l’heure actuelle.
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REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE LA REGION
D’AURAY-BELZ-QUIBERON
Le rapport public sur « Les collectivités territoriales et la gestion
des déchets ménagers et assimilés » que vous m’avez transmis n’appelle
pas de remarque particulière de ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE
VALORISATION DES ORDURES MENAGERES (SIVALOM)
DU NORD FINISTERE
A la lecture du document, je n'ai pas de commentaires à apporter.
Je souhaiterais juste apporter une précision sur l'évolution de
l'usine de compostage du SIVALOM.
Le changement de la norme a bien été un élément qui a un impacté
le fonctionnement du SIVALOM, mais le territoire desservi par le
Syndicat à savoir les Communautés de Communes du Pays de
Landerneau Daoulas et du Pays de Landivisiau a également été un
élément décisionnel sur le devenir du site.
En effet le Finistère avait déjà la capacité suffisante pour traiter
les déchets ménagers or pour que l'usine de compostage traite à un coût
acceptable il aurait fallu étendre le territoire du SIVALOM.
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REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL
POUR L’INCINERATION DES DECHETS DU PAYS DE QUIMPER
(SIDEPAQ)
Les observations de la Cour n'appellent pas de réponse
particulière du SIDEPAQ.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SYNDICAT
INTERCOMMUNAL POUR L’INCINERATION DES DECHETS
DU PAYS DE QUIMPER (SIDEPAQ)
Les observations de la Cour n’appellent pas de réponse
particulière du SIDEPAQ.
.
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REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE POUR
LA COLLECTE ET LE TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES
(SMICTOM) DU NORD DE L’ARRONDISSEMENT DE REDON
Après avoir parcouru les éléments du projet de rapport concernant
le SMICTOM du Nord de l’arrondissement de Redon, je tiens à vous
préciser que le rapport n'appelle pas de remarque particulière de notre
part.
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228
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE POUR LA
COLLECTE ET LE TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES
(SMICTOM) DES CANTONS DE BECHEREL, COMBOURG, HEDE ET
TINTENIAC
Je n’ai pas de remarques particulières à faire sur le rapport public
thématique « Les collectivités territoriales et la gestion des déchets
ménagers et assimilés ».
Lors du passage du syndicat à la REOM le point le plus important
pour nous était d’avoir un fichier des abonnés fiable et à jour.
Actuellement encore la mise à jour de ce fichier monopolise 1 à 1,5 mois
équivalent temps plein par an. Ni moi ni les services n’ont eu
connaissance de l’amendement instituant l’accès aux bases de données
des services fiscaux. Je crois qu’une plus grande information sur ce point
serait la bienvenue dans de nombreux syndicats qui comme le notre n’ont
qu’une veille réglementaire partielle.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
229
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE POUR
LA COLLECTE ET LE TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES
(SMICTOM) DES CANTONS DE BECHEREL, COMBOURG, HEDE ET
TINTENIAC
Vous citez s’agissant de la REOM mise en place par le syndicat
durant ma présidence, je cite « … il a été constaté que cette redevance
était trop incitative (montant trop faible pour les bacs de 60 litres et trop
élevé pour ceux de 120,180, et 240) ».
Cette remarque est pertinente. Il convient toutefois de préciser que
cette disposition concernant les bacs de 60 litres a été prise pour inciter
les personnes âgées (une ou deux personnes par foyer, n’utilisant pas le
service et
brûlant le plus souvent leurs OM dans le jardin) à utiliser le
service moyennant un tarif bas et incitatif.
Il faut reconnaître que par la suite cette disposition a été dévoyée,
car s’agissant du tarif le plus bas, et chacun étant libre de choisir la
capacité correspondant à son usage, le bac de 60 litres a connu le plus
grand succès, et il convient sans doute aujourd’hui de réajuster son tarif.
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230
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE L’EXECUTIF DE LA COLLECTIVITE
TERRITORIALE DE CORSE
J’ai l’honneur de vous faire connaître que votre rapport n’appelle
aucune observation de ma part.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
231
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE BASTIA
Après avis du Vice-président délégué, je ne souhaite pas proposer
de modification.
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232
COUR DES COMPTES
REPONSE DU MAIRE DE BASTIA
Après examen du projet de rapport concernant « Les collectivités
territoriales et la gestion des déchets ménagers et assimilés » et pour ce
qui concerne la Commune de Bastia, je ne souhaite pas proposer de
modifications.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
233
REPONSE DU MAIRE DE DOLE
La Ville de Dole étant citée au sein de ce rapport, vous me
sollicitez, pour avis, au sujet de celui-ci.
J'ai l'honneur de vous faire connaître que je n'ai pas de
complément particulier à apporter à
votre rédaction, la situation
irrégulière que vous mentionnez ayant été corrigée en 2010.
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234
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE
TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES DE LA ZONE DE DOLE
Le rapport public sur « Les collectivités territoriales et la gestion
des déchets ménagers et assimilés » que vous m’avez transmis n’appelle
pas de remarque particulière de ma part.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
235
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SYNDICAT
INTERCOMMUNAL DE TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES
(SICTOM) DE LA ZONE DE DOLE
Suite à votre courrier du 01/07/2011 concernant le projet (DMA),
ayant quitté mes fonctions depuis 2004 je ne souhaite pas formuler de
remarque sur ce rapport.
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236
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE A VOCATION
UNIQUE POUR LE TRANFERT, L’ELIMINATION, LA
VALORISATION DES DECHETS MENAGERS (SYTEVOM) -
HAUTE-SAONE
Par la présente, nous vous informons que ce rapport n’appelle
aucune observation particulière de ma part.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
237
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE D’ETUDE ET DE
PREFIGURATION POUR LA MISE EN OEUVRE DU TRAITEMENT
DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES
Comme suite à votre courrier, je vous informe que je ne souhaite
pas apporter de réponse à ce rapport.
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238
COUR DES COMPTES
REPONSE DE LA PRESIDENTE DU CONSEIL GENERAL DE LA
MARTINIQUE
Le rapport « Les collectivités territoriales et la gestion des déchets
ménagers et assimilés » n’appelle aucune observation particulière de ma
part.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
239
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DE LA MARTINIQUE
Ces éléments de réponse ont été approuvés (à l’unanimité) par la
Commission permanente du 16 juin 2010. Ils peuvent être ainsi résumés :
1/ Le Conseil général de la Martinique n’a jamais cessé de mener
une action volontariste depuis le transfert de la compétence relative au
plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés
(PDEDMA). Mais cette action a dû s’inscrire dans un contexte financier
de plus en plus dégradé.
En effet, tout comme les autres DOM, le département de la
Martinique s’est trouvé confronté, beaucoup plus que les départements de
l’Hexagone, à un important effet ciseau entre des ressources en
stagnation ou en réduction et des dépenses en constante augmentation, à
cause d’une véritable explosion de la demande sociale, en relation avec
la dégradation croissante du contexte économique.
Cette situation pâtit de surcroît d’une insuffisante compensation de
certaines compétences transférées, notamment s’agissant du RMI pour
lequel la dette de l’Etat dépasse actuellement les 57 millions d’euros pour
un budget annuel de l’ordre de 650 millions d’euros.
Le Conseil général a néanmoins voté en 2007 une A.P. de
4 millions d’euros courant de 2008 à 2013, ce qui représente un
important effort en investissement.
2/ Les EPCI ont mis plus de temps que prévu à intégrer leurs
nouvelles compétences et à mobiliser des ressources en vue des projets à
réaliser.
3/ La réalisation des équipements a été entravée par d’importants
problèmes de disponibilité foncière et par un certain nombre de
difficultés d’ordre juridique (concernant, notamment, la constitution d’un
syndicat mixte par adhésion de la Communauté d’Agglomération du
Centre de la Martinique au Syndicat Mixte pour le Traitement des
Ordures Ménagères, ainsi que les droits du carrier exploitant le site du
Centre de Stockage des Déchets Ultimes).
4/ Certains investissements, non prévus au départ, se sont avérés
nécessaires, entraînant la recherche de nouveaux moyens financiers et
aggravant les retards pris dans la réalisation des objectifs à atteindre.
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240
COUR DES COMPTES
5/ Dans le cadre des orientations budgétaires 2011, l’Assemblée
départementale a approuvé la décision d’engager les travaux de révision
du PDEDMA dès 2011 afin de se conformer aux préconisations du
Grenelle 2.
Je souhaite la publication de ces éléments de réponse.
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ORGANISMES CONCERNES
241
REPONSE DU MAIRE DE KOUROU
Contenu du PDEDMA/Sectorisation de la Ville de Kourou
Le PDEDMA, arrêté en novembre 2009, préconise la sectorisation
de la Ville de Kourou avec la CCCL et notamment le transfert des déchets
ménagers vers le CSDU de la CCCL.
Actuellement, les éléments techniques, économiques et calendaires
de la mise en exploitation de ce CSDU ne sont pas connus par la Ville de
Kourou. Parmi les éléments techniques, la question de la construction du
centre de transfert des déchets n’est ainsi pas traitée. De même, l’impact
économique du transfert des déchets vers le CSDU de la CCCL reste
inconnu.
A la suite des décisions de fermeture administrative des décharges
de Sinnamary et Iracoubo (juin 2009), l’ensemble des déchets de ces
2 communes sont dirigés vers la décharge de Pariacabo, sur le territoire
de Kourou.
La création de la Communauté de Communes des savanes depuis
le 1
er
Janvier 2011, et le transfert des compétences en matière de collecte
et de traitement des déchets conduit la Ville de Kourou à transférer ses
compétences en matière de gestion de déchets à la CCS.
Cependant, la Ville de Kourou a engagé depuis juillet 2009, les
travaux de réhabilitation et de mise aux normes de la décharge de
Pariacabo. Le nouveau centre de stockage de déchets de Kourou sera mis
en exploitation au cours du dernier trimestre 2011 et prendra sa vocation
intercommunale.
Situation de carence en exutoire
La ville de Kourou s’est engagée dans un programme lourd en
investissement pour la mise aux normes de son site d’enfouissement des
déchets.
Cette opération fait l’objet de financements provenant du plan de
relance gouvernemental (1,5 M€) et de l’ADEME (600 k€).
La mise en exploitation prochaine du nouveau centre de stockage
de déchets de Pariacabo (4
ème
trimestre 2011) permet de mettre fin aux
conditions actuelles d’exploitation.
Outre, la quantification des déchets, le nouvel équipement, dont la
maîtrise d’ouvrage sera transférée à la CCS, possède l’ensemble des
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242
COUR DES COMPTES
dispositifs techniques permettant le contrôle qualificatif des entrants ainsi
que les ouvrages de collectes et de traitement des eaux superficielles et
des lixiviats.
A l’horizon 2012, il ne devrait plus perdurer de situations non
conformes pour la gestion et le traitement des déchets à Kourou.
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ORGANISMES CONCERNES
243
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE
TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES (SICTOM) DE
L’AGGLOMERATION POINTOISE - GUADELOUPE
Le rapport « Les collectivités territoriales et la gestion des déchets
ménagers et assimilés» n’appelle aucune observation particulière de ma
part.
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244
COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SYNDICAT
INTERCOMMUNAL DE TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES
(SICTOM) DE L’AGGLOMERATION POINTOISE - GUADELOUPE
Dans son introduction, intitulé pourquoi un nouveau rapport sur
les déchets ménagers
« La Cour précise : le service public de gestion des déchets
ménagers, parce qu’il affecte directement la vie quotidienne, fait partie
des services – considérés comme essentiels par la population ».
J’approuve totalement cette introduction puisque personnellement,
j’ai consacré cinquante six années de ma vie en tant qu’élu pointois, qui
de 1952 à 2008, s’est consacré à la défense de l’environnement, surtout
au traitement des déchets.
J’ai noté que ce pré-rapport a été adressé à 122 destinataires,
représentant l’ensemble national français y compris l’outre-mer.
S’agissant du département de la Guadeloupe, je souhaiterais
d’abord remercier M. Axel URGIN qui pendant toutes les années où il a
exercé sa fonction de directeur de cabinet au ministère de l’outre-mer, a
contribué au progrès des projets du Sictom que je présidais.
Défendre l’environnement dans notre archipel fût un combat
permanent, et des progrès significatifs ont été enregistrés, par une prise
de conscience progressive de mes compatriotes pour la nécessaire mise
en place de la collecte et du traitement des déchets ménagers.
Malgré les avancés enregistrées, nous devons rattraper notre
retard, car en parcourant le territoire de la Guadeloupe, nous
découvrons trop souvent des dépôts sauvages de déchets, dans nos villes
et campagnes.
Le combat que j’ai entrepris dès 1952 en tant que, conseiller
municipal membre de la commission voirie de la ville de Pointe-à-Pitre,
m’a conduit dès cette époque, vu l’état de catastrophe écologique de
notre ville à participer avec acharnement au combat quotidien pour la
collecte et le traitement des déchets en Guadeloupe.
En 1959, élu au conseil municipal de cette ville dirigé par feu
Hector DESSOUT, je fus à nouveau membre de la commission de voirie,
puis en 1965, toujours élu pointois sous la direction du maire
Henri BANGOU, j’ai poursuivi le même combat en qualité de maire
adjoint de cette ville, et de président de la commission de voirie.
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ORGANISMES CONCERNES
245
J’ai pris l’initiative en 1973 de contacter les maires de
l’agglomération pointoise (Abymes, Baie-Mahault, Gosier, Pointe-à-
Pitre) afin de créer un syndicat intercommunal pour le traitement et
l’élimination de nos déchets, la direction départementale de l’équipement
assurant la direction technique du centre d’enfouissement, implanté sur
une zone de mangrove située sur le territoire de la ville des Abymes.
Elu conseiller général de la ville de Pointe-à-Pitre, mandat que
j’ai exercé pendant 37 ans de façon continue, de mars 1967 à mars 2004,
ou j’ai assuré les fonctions de président de la commission des travaux, de
l’environnement
et
du
tourisme,
sous
la
présidence
de
M. Dominique LARIFLA de mars 1985 à mars 1998, puis avec le
président Marcelin LUBETH de 1998 à 2001, ensuite avec le président
Jacques GILLOT de 2001 à 2004, ou j’ai pris ma retraite d’élu.
J’ai fait ce parcours historique, M. le Premier Président dans
l’unique but d’attirer votre attention sur le fait, que j’ai toujours compris
que le traitement des déchets est et reste encore l’un des grands
handicaps
du
développement
économique
et
touristique
de
la
Guadeloupe, faisant courir également un risque sanitaire aux habitants.
Les forces vives de ce département, et l’ensemble de nos
collectivités doivent prendre conscience que la collecte sélective et le
traitement de nos déchets sont devenus, des objectifs majeurs et
déterminants en ce 21
ème
siècle.
Il m’a fallu quatre années avec l’aide de la DDE, pour créer ce
syndicat intercommunal, suite aux délibérations des conseils municipaux
des communes des Abymes, Baie-Mahault, Gosier et Pointe-à-Pitre.
Le préfet a pris son arrêté le 5 avril 1973, et les statuts précisaient
en finalité que le Sictom avait pour objectif de procéder à des études pour
mettre en place les équipements pour le traitement et l’élimination des
ordures ménagères.
J’ai pris le temps qu’il fallait dans un département comme la
Guadeloupe, ou l’ensemble des communes exploitaient sur le territoire
des décharges non autorisées, dont certaines existent à ce jour.
La Guadeloupe, plus que tout autre département français et
notamment une grande majorité de ses élus se sont toujours montrés
« réfractaires » à l’intercommunalité, alors que développement de la
coopération intercommunale en métropole remonte à 1990, notamment
sur le fondement des dispositions de la loi administration territoriale de
la république dite loi ATR.
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COUR DES COMPTES
Ce
développement
de
l’intercommunalité,
ne
connaît
d’équivalence dans le département de la Guadeloupe, que depuis
quelques années.
La coopération instaurée entre les communes de l’agglomération
pointoise, constitue une remarquable illustration de l’intercommunalité à
fiscalité propre, mise en place il y a à peine deux ans avec seulement
deux communes à savoir les Abymes et Pointe-à-Pitre.
Cette illustration des difficultés particulières de mise en place de
la coopération intercommunale en Guadeloupe démontre l’importance
des efforts entrepris afin d’obtenir l’adhésion au sein du Sictom de onze
communes.
L’objectif que je m’étais fixé en assurant la présidence de ce
syndicat pendant 35 ans est atteint.
Il fallait se battre avec courage et détermination, en affrontant
toutes les épreuves, dont la liste serait trop longue à énumérer.
Trente cinq ans après la naissance du Sictom, le président
ordonnateur que j’ai été, signait avec satisfaction avec les entreprises
URBASER SA et VALORGA INTERNATIONAL SA, une convention de
délégation de service public, pour la réalisation d’une plate forme
environnementale multi-filières de traitement des déchets ménagers et
assimilés.
L’objectif de mon combat était atteint avec le soutien de mon
comité d’administration, en dotant la Guadeloupe des équipements
industriels de dernières technologies, nécessaires au traitement des
déchets et à l’amélioration de l’environnement de notre archipel.
Nous avons obtenu le soutien de l’Etat, des préfets et sous préfets
pour la mise en place, d’un groupement de commande pour la collecte
sélective.
Le Sictom a accompli sa mission, il est urgent de faire comprendre
à notre population ainsi qu’à tous nos élus l’urgente nécessité de
s’organiser et de mutualiser les efforts des collectivités afin de défendre
notre environnement.
Il est nécessaire dès cette année d’élargir l’intercommunalité, en
constituant une nouvelle structure dans laquelle adhéreraient toutes les
communes, ainsi que la région et le département, cette structure
assureraient toutes les compétences en matière de traitement des déchets.
Le centre d’enfouissement de la gabarre, dont la fermeture est
prévue par arrêté préfectoral au mois de décembre 2012.
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ORGANISMES CONCERNES
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La réhabilitation du site a débuté en 2011.
Nos élus et notre population, doivent comprendre la nécessité de
mutualiser les efforts afin d’atteindre cet objectif commun, sinon les taxes
que devront acquitter les contribuables pour la collecte et le traitement
des déchets seront dans un futur proche, à coup sur les plus importantes
de la fiscalité locale.
J’approuve personnellement, l’initiative de la Cour des comptes de
procéder à cette étude.
Nos compatriotes doivent comprendre que le problème des
déchets, est devenu une des grandes préoccupations de notre république.
Le peuple guadeloupéen doit répondre présent, en approuvant
cette décision de la Cour des comptes.
Nous devons être à ce rendez-vous.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE
D’ELIMINATION DES DECHETS (SMEDAR) DE
L’ARRONDISSEMENT DE ROUEN
Le rapport « Les collectivités territoriales et la gestion des déchets
ménagers et assimilés » n’appelle aucune observation particulière de ma
part.
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ORGANISMES CONCERNES
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE DE
COMMUNES DE CHATILLON-MONTROUGE
Le rapport public sur « Les collectivités territoriales et la gestion
des déchets ménagers et assimilés » que vous m’avez transmis n’appelle
pas de remarque particulière de ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU MAIRE DE CHATILLON
Le rapport public sur « Les collectivités territoriales et la gestion
des déchets ménagers et assimilés » que vous m’avez transmis n’appelle
pas de remarque particulière de ma part.
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ORGANISMES CONCERNES
251
REPONSE DU MAIRE DE PARIS
Vous voudrez bien trouver ci-joint, la réponse de la Ville de Paris
à ce rapport.
La gestion des déchets ménagers en France : état des lieux et
objectifs
La Cour des Comptes relève qu’entre 2002 et 2006, la production
des déchets ménagers et assimilés diminue légèrement, au niveau
national, en passant de 359 kg/habitant en 2002 à 354 en 2006 (source
Ademe), soit une baisse de 1,4 %.
A Paris, sur cette même période, le tonnage collecté a baissé de
2,1 %. Cette baisse s’est accentuée ensuite entre 2006 et 2010 pour
atteindre 6,3 %.
Ces résultats sont le fruit de plusieurs initiatives qui se sont
superposées sur le territoire parisien : le premier plan départemental
2001 à 2005 a marqué un très fort développement de la collecte sélective
auprès des particuliers ; le plan 2006/2010, orienté davantage sur la
réduction des déchets, présente des résultats très favorables ; enfin, la
Ville de Paris a effectivement donné un avis favorable en juin 2009 aux
différents plans régionaux 2009/2014 : Plan Régional pour l’Elimination
des Déchets Ménagers et Assimilés (PREDMA), Plan Régional pour
l’Elimination des Déchets Dangereux (PREDD) et Plan Régional pour
l’Elimination des Déchets d’Activités de Soins à Risques Infectieux
(DASRI).
La conjonction de l’action volontariste de sensibilisation des
consommateurs et des acteurs publics, engagée en 2008, et d’une
situation de crise économique subie par les consommateurs aura conduit
en 2010 à dépasser les objectifs du plan 2006/2010.
La Ville de Paris élabore actuellement un programme d’action sur
le territoire parisien en nouant des partenariats avec les acteurs
économiques, entreprises, administrations, associations, propriétaires,
consommateurs etc.
C’est pourquoi elle a lancé, dès 2010, une nouvelle politique des
déchets axée sur la réduction, le réemploi et le recyclage des déchets
(politique dite des « 3R ») avec pour priorité la réduction des déchets à la
source.
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COUR DES COMPTES
Dans cette optique, a été mis en place, fin septembre 2010,
l’Observatoire de la Réduction, du Réemploi et du Recyclage des déchets,
dit « O3R ». Cette structure a pour objectif d’évaluer et d’orienter la
politique de la Ville, de sensibiliser ses partenaires et d’initier des projets
privés et associatifs. Lieu d’échanges, de concertation, d’initiatives, il
permet d’animer un réseau parisien et de soutenir des actions pilotes.
Pour mettre en oeuvre cette politique, la Ville établira, avant le
1
er
janvier 2012, le programme local de prévention des déchets (PLPD)
de Paris, négocié et élaboré selon les normes de l’ADEME, qui
comportera l’ensemble des actions concrètes engagées pour atteindre
l’objectif national de réduire de nouveau de 7 % en 5 ans les déchets
ménagers et assimilés (hors objets encombrants). L’observatoire sera un
levier de la mobilisation des acteurs relais du territoire.
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ORGANISMES CONCERNES
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DU BASSIN DE THAU
Je vous indique que le rapport qui m’a été fourni, n’appelle pas
d’observations de ma part.
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254
COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN ORDONNATEUR
DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DU BASSIN DE THAU
Le rapport public sur « Les collectivités territoriales et la gestion
des déchets ménagers et assimilés » que vous m’avez transmis n’appelle
pas de remarque particulière de ma part.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
255
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DU GRAND-ALES-EN-CEVENNES
En tant que Président de la Communauté d'Agglomération du
Grand Alès, je n'ai pas d'observations particulières à formuler sur ce
rapport.
Je tiens aussi à vous assurer de tout l'intérêt que je porterai à ce
document lorsqu'il sera rendu public.
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256
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE MONTPELLIER
En
novembre
2002,
la
Communauté
d’Agglomération
de
Montpellier faisait le choix de sa nouvelle filière de traitement des
déchets ménagers et assimilés. Après avoir été pionnière dans la
valorisation et le recyclage des déchets secs, en inaugurant en 1994, le
2
ème
centre de tri sur le territoire national, l’Agglomération a fait le choix
de la valorisation organique, anticipant ainsi sur les évolutions
réglementaires issues du Grenelle de l’Environnement qui font de
l’incinération et du stockage des déchets ménagers, les ultimes voies de
recours dans l’élimination des déchets ménagers et assimilés.
Dans une décennie qui a vu peu d’installations de traitement de
déchets se créer, la Communauté d’Agglomération de Montpellier a mis
en service simultanément en 2008, une unité de méthanisation traitant à
la fois des bio déchets triés à la source et des ordures ménagères brutes
et un centre de stockage des déchets ultimes sur un site de carrière en
exploitation lui permettant ainsi d’assurer un traitement écologique de la
quasi-totalité
des
déchets.
La
Communauté
d’Agglomération
de
Montpellier, par ce choix, démontre sa volonté d’assumer pleinement son
rôle de gestionnaire des déchets ménagers. A l’heure où dans le
département de l’Hérault, les exutoires sont saturés, la Communauté
d’Agglomération de Montpellier est une des rares collectivités à mettre
en oeuvre une nouvelle filière qui vise à diminuer les déchets ultimes.
Le choix du procédé de la méthanisation permet de répondre, à
« plusieurs objectifs, présentant chacun un réel enjeu environnemental :
traitement de déchets organiques, production d’une énergie renouvelable,
maîtrise des émissions de gaz à effet de serre, recyclage de la matière
organique en amendement pour les sols ».
C’est un choix novateur. C’est une installation dont les spécificités
ont légitimement nécessité des adaptations tant en phase d’instruction,
qu’en phase de démarrage d’exploitation. Ces adaptations n’ont jamais
été de nature à remettre en question ce choix.
D’une part, la Communauté d’Agglomération de Montpellier a mis
en oeuvre toutes les actions nécessaires visant à la mise en conformité de
l’installation avec l’ensemble des prescriptions règlementaires et à
réaliser ou est en train de réaliser les derniers travaux nécessaires suite
au récent sinistre incendie.
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ORGANISMES CONCERNES
257
D’autre
part,
le
bilan
de
fonctionnement
d’Amétyst
fait
apparaître :
• un fonctionnement de la ligne bio déchets conforme aux
prévisions ; la Communauté d’Agglomération de Montpellier poursuit
son action visant à renforcer le tri à la source des bio déchets auprès des
ménages et l’exploitant a en charge la mise en place de l’offre
commerciale auprès des gros producteurs de bio déchets obligés par la
loi Grenelle 2 de valoriser ce gisement de déchets dès le 1
er
janvier
2012 ;
• un fonctionnement très satisfaisant de la méthanisation avec une
valorisation énergétique du biogaz produit supérieure aux prévisions ;
• un fonctionnement aujourd’hui stabilisé de la chaîne de tri et de
préparation des déchets résiduels après des actions engagées en amont
sur la collecte et pour l’amélioration des équipements de process ;
• une diminution significative des plaintes des riverains en relation
avec les travaux de couverture et d’amélioration de l’étanchéité des
bâtiments d’une part, la mise en service d’équipements complémentaires
de traitement de l’air vicié issu du process d’autre part.
Par ailleurs, des équipements récents dont la mise en service est
imminente vont permettre :
→
d’améliorer le bilan matière en produisant davantage de
compost ;
→
de réduire significativement la présence d’ammoniac dans le
hall de maturation, facilitant ainsi les interventions des personnels de
maintenance et d’entretien des matériels.
Une fois réglées les conséquences du sinistre incendie survenu en
septembre 2010, l’unité de méthanisation Amétyst sera ainsi en mesure de
traiter dans des conditions d’efficacité satisfaisantes les déchets résiduels
et les bio déchets collectés sur le territoire de l’agglomération. Ses
réserves de capacité issues de son dimensionnement à l’horizon 2027
permettront même de mettre en place des synergies avec les collectivités
voisines pour une valorisation maximale des déchets ménagers sur le
Département de l’Hérault.
Pour établir l’évolution de l’enveloppe financière, il convient en
premier lieu de comparer le même objet à savoir l’enveloppe financière
pour la définition et la réalisation de l’unité et ensuite de tenir compte du
réel point de départ de l’opération telle qu’elle a été réalisée.
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258
COUR DES COMPTES
En
septembre
2003,
la
Communauté
d’Agglomération
de
Montpellier a approuvé l’enveloppe financière pour la définition du
projet et la réalisation de l’unité pour un montant prévisionnel de
57 M€ HT. Ce montant tient compte uniquement des coûts relatifs à la
réalisation de l’unité. Ni les frais d’acquisition du terrain ni de la
rémunération de l’assistant à maître d’ouvrage ne sont pas pris en
compte dans cette enveloppe. A ce stade, l’évolution avec le seul coût de
la définition et réalisation de l’unité (81,6 M€) ne serait donc pas de
54 % mais de 43%. Toutefois le constat de cette évolution n’a pas de sens
puisque l’évaluation a été révisée suite à l’annulation de la procédure
d’attribution du marché.
En effet, en 2004, la Communauté d’Agglomération de Montpellier
a revu le montant initial de 57 M€ pour tenir compte des enseignements
tirés de la première consultation qui a permis de l’éclairer sur les
caractéristiques effectives des process disponibles sur le marché et leur
condition d’installations dans leur environnement. A titre indicatif, cette
première consultation avait conduit à une attribution du marché de
définition et réalisation de l’unité pour 80,6 M€ ; cette procédure ayant
été annulée, cela a conduit au lancement d’une nouvelle procédure pour
un montant prévisionnel de 72 M€ ainsi l’évolution constatée avec le seul
coût de la définition et réalisation de l’unité (81,6 M€) est de 13 %.
Le « dépassement de l’enveloppe financière initiale » est de 13 %
et non de 54 %.
De plus, le projet Amétyst produit un ratio entre son coût
d’investissement et sa capacité nominale de traitement parmi les moins
élevés des installations de traitement de déchets ménagers mises en
service au cours des 10 dernières années ou en cours de construction sur
le territoire national.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
259
Installation
Type traitement
Capacité T/an
Montant travaux HT
Ratio € / T
Montpellier
Métha OMR + biodéchet
203 000
86 120 202
424
Roanne
Méthanisation OMR
85 000
45 000 000
529
Vannes
Métha/compostage OMR
50 000
28 000 000
560
Calais
Métha biodéchet
35 000
20 000 000
571
Angers
Métha OMR
90 000
54 000 000
600
St lo
Métha OMR
50 000
30 000 000
600
Bourg en
Bresse
Métha OMR
90 000
54 000 000
600
Syctom paris
Métha OMR
320 000
200 000 000
625
Bayonne
Métha OMR + centre tri
95 000
60 000 000
632
Lille
Métha biodéchet
70 000
54 000 000
771
Beauvais
Méthanisation et incinération OMR
130 000
107 000 000
823
Marseille
uiom + métha OMR
370 000
330 000 000
892
Clermont
Ferrand
Méthanisation et incinération OMR
140 000
130 000 000
929
Forbach
Métha biodéchets
40 000
40
000
000
1 000
Pointe à Pitre
Méthanisation et incinération OMR
150 000
150 000 000
1 000
moyenne
704
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE NIMES
Ce rapport n’appelle pas d’observation de ma part.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
261
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT DEPARTEMENTAL DE
TRAITEMENT, DE TRANSPORT ET DE VALORISATION DES
ORDURES MENAGERES ET DECHETS ASSIMILES DES PYRENEES-
ORIENTALES (SYDETOM 66)
J’ai lu attentivement ce document, lequel m’a paru en tout point
intéressant et judicieux, notamment pour sa publication, et plus
particulièrement pour faire « avancer » à l’échelle nationale l’activité de
la gestion des déchets.
J’apporterai donc à ce dernier les observations suivantes :
1) La politique de gestion des DMA en France me parait
actuellement incohérente
.
En effet, trop de niveaux d’administration se chevauchent, souvent
sur la même compétence, laquelle par ce fait est mal exercée (traitement
ou collecte).
Je prendrai pour exemple :
head2right
Le Département porte aujourd’hui seul, après transfert de
compétence de l’Etat, la création, la modification, la mise à jour ou la
révision des plans départementaux d’élimination des OM et déchets
assimilés (PDEDMA) actuellement « Plan départemental de prévention et
de gestion des déchets non dangereux » (PDPGDND).
Ne serait-il pas opportun après le transfert de l’Etat aux Conseils
Généraux, que ces derniers (qui doivent être transformés en 2014)
puissent transférer aussi et eux mêmes cette compétence aux Syndicats
Départementaux de Traitement (et) de collecte lorsqu’ils existent à cet
échelon ?
Précision faite que ce sont ces syndicats qui devront en atteindre
les objectifs.
head2right
Par ailleurs, le conflit de gestion qui peut exister entre les
Syndicats
de
Traitement
et
les
EPCI
ou
les
Communautés
d’Agglomération chargés de la collecte, est source de dérapages
financiers. Il faudrait pour remédier à ce système que le législateur, du
moins pour les syndicats départementaux de traitement, puissent y
associer
la
compétence
collecte
ou
éventuellement
autoriser
réglementairement la création dans ces structures d’une commission
consultative type « Conseil Supérieur de la Collecte » qui harmoniserait
dans leur dévolution ces deux compétences et serait source d’économie
d’échelle.
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262
COUR DES COMPTES
head2right
Un autre exemple d’incohérence, est l’antagonisme existant
dans la répartition de la gestion des déchèteries, par la scission des
« hauts de quais » relevant de la collecte et du « bas de quai » relevant
du traitement et transport. Ce défaut de coordination de ces deux
activités ne génère pas toujours la productivité attendue et ne permet pas
d’atteindre les taux de recyclages espérés.
2) Un manque de planification nationale sur les structures de
traitement et de collecte.
La territorialité des structures de traitement devrait être assouplie,
même si un premier pas a été franchi avec la notion encore imprécise de
« bassin de vie », stipulée dans les « lois Grenelle ».
La rationalité de la gestion (traitement et collecte des déchets)
devrait être réelle avec l’extension plus facile de la notion de zone
géographique des plans départementaux ou interdépartementaux.
Pour mon seul département, les ordures ménagères du secteur
« Cerdagne- Capcir » (environ 12 000 tonnes) sont amenés à notre UTVE
de Calce distante de 120 Km environ, avec accès par une route
montagneuse, souvent difficile, en période hivernale. Les déchets de ce
secteur pourraient être traités par l’UTVE d’Andorre la Vieille distante
seulement de 50 Km privilégiant ainsi certes le critère environnemental,
notamment le bilan Carbone, mais aussi économique et sécuritaire
(secteur routier).
A
contrario,
les
déchets
ménagers
assimilés
(DMA)
des
départements limitrophes (Aude et Ariège) où les structures de traitement
sont très insuffisantes sont transportés par camions à 200 ou 300 Km
hors de ces départements alors que notre UTVE bien plus proche
pourrait traiter en capacité leur production.
3) Sur les performances et les coûts structurellement à la hausse
et insuffisamment maîtrisés.
Je reste persuadé que la levée des incohérences présentées ci-
dessus, permettrait de les réguler de manière significative.
4) Les objectifs de recyclage à atteindre
Il sera également souligné que les objectifs d’augmentation du
recyclage des Emballages Ménagers à 75 % dès 2012 (63 % en 2009)
risquent de pénaliser les collectivités.
En effet, pour atteindre cette performance de 75 % des tonnages
mis sur le marché, il faudrait recycler davantage. L’ADEME a estimé
qu’avec un taux de refus de 20 % en centre de tri, par rapport aux
quantités entrantes, il faudra que le taux de collecte des emballages
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263
contribuant soit de 92 % du gisement théorique pour obtenir une
performance de 75 % de valorisation réelle en sortie du centre de tri.
Or, la quantité des déchets ménagers produits comme on le sait,
commence à baisser et au mieux à devenir stationnaire ce qui signifie que
la quantité d’emballage collecté le devient aussi.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE ENTRE PIC ET
ETANGS (SMEPE) - HERAULT
Après lecture, je vous informe que le rapport ne suscite aucune
observation de ma part.
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REPONSE DE L’ANCIEN ORDONNATEUR DU SYNDICAT MIXTE
ENTRE PIC ET ETANGS (SMEPE) - HERAULT
Après lecture, je vous informe que le rapport ne suscite aucune
observation de ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA
MEUSE
Sont évoquées « des insuffisances avérées en matière de
réalisation et de communication des bilans annuels de PDEDMA ».
Le Département transmet à l'ensemble des EPCI compétents et à
l'ensemble des Conseillers Généraux meusiens, les éléments relatifs au
suivi annuel du plan. Ceux-ci sont présentés, chaque année, à la
Commission Départementale de Révision du Plan Départemental
d'élimination des déchets ménagers et assimilés, ainsi qu'aux différents
comités de pilotage et assemblées du Syndicat mixte d'étude (SMDE),
syndicat ayant en charge les études relatives à la gestion des déchets. En
2009, ce bilan a également été présenté aux maires meusiens, à leurs
adjoints et aux secrétaires de mairie.
Aujourd'hui, une communication plus large en direction du grand
public est assurée par la présentation des résultats du suivi annuel du
plan sur le nouveau site Internet du CG 55. Cet élargissement de la
communication se poursuivra avec la diffusion régulière d'éléments
synthétiques dans la revue « Meuse 55 », notamment dans le cadre de la
révision du plan à venir.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU
DEPARTEMENT DE LA MEUSE
J’ai étudié ce rapport avec intérêt. Cependant, je n’ai aucune
remarque à y apporter.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION METZ-METROPOLE
Je prends acte des éléments communiqués qui ont retenu toute mon
attention. Je vous informe enfin qu'un questionnement global sur
l'exercice de sa compétence en matière d'élimination des déchets
conduira prochainement Metz Métropole à une réorganisation de ses
modalités de gestion avec la dissolution arrêtée de la SAEML évoquée
dans le rapport de la Cour, sur la base d'une reprise de son activité de
collecte en régie directe et d'un transfert de l'exploitation des déchèteries
à la régie autonome actuellement chargée du traitement des déchets
communautaires.
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REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION METZ-METROPOLE
Je n’ai pas d’observation à formuler.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DU VAL DE FENSCH - MOSELLE
Je vous informe que je n’ai pas de remarques particulières à
formuler. En effet, ce rapport m’apparaît être en cohérence par rapport à
la politique de gestion des déchets de la Communauté d'Agglomération
du Val de Fensch.
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ORGANISMES CONCERNES
271
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE COLLECTE ET
DE VALORISATION DES DECHETS DE LA REGION D’EPINAL
(SICOVAD)
Ce rapport n’appelle aucun commentaire de ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE TRANSPORT
ET DE TRAITEMENT DES DECHETS MENAGERS DE MOSELLE-
EST (SYDEME)
Ainsi que j'ai déjà pu en faire part à vos services lors d'un
entretien téléphonique, je n'ai, après la lecture de ce rapport, aucune
remarque particulière à apporter.
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ORGANISMES CONCERNES
273
REPONSE DE LA PRESIDENTE DU SYNDICAT MIXTE POUR LE
TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES ET AUTRES DECHETS
(SIRTOMAD) DE MONTAUBAN
En réponse, je vous informe que ce rapport n'appelle pas
d'observation de ma part. Je souhaite néanmoins vous informer que le
SIRTOMAD a engagé un audit technico-économique de la délégation qui
permettra notamment d'évaluer la pertinence du compte-rendu technique
et financier du délégataire. D'ores et déjà, nous demandons à ce
dernier, pour l'édition de son prochain rapport, de mettre en évidence
et de justifier avec précision l’imputation de ses charges de structure.
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274
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DE LA MAYENNE
J’ai pris connaissance avec attention du document reçu et souhaite
porter à votre connaissance les éléments suivants.
En premier lieu, je regrette de n’avoir pu être destinataire du
rapport complet car certains titres de chapitres m’ont interpellé sans que
j’aie toutefois pu prendre connaissance de leur contenu. Je citerai
notamment le chapitre III intitulé « une planification départementale ou
régionale peu opérationnelle ». Il serait regrettable que derrière cet
intitulé soit contestée la légitimité des conseils généraux à piloter
l’élaboration et la mise en oeuvre des plans départementaux. En effet,
l’expérience Mayennaise, conduite depuis plus de 12 ans, tend à nous
conforter dans l’idée qu’un Conseil général est porteur d’un plan partagé
par les collectivités et les citoyens, un plan en phase avec les
problématiques locales, un plan où une place importante est faite à la
concertation avec les acteurs de proximité. Le Conseil général de la
Mayenne s’est doté d’une équipe de quelques techniciens et d’ingénieurs
qui conduisent sur l’ensemble du territoire départemental un travail
d’animation
et
d’assistance
technique
auprès
des
collectivités
territoriales afin que s’engage une véritable appropriation et une mise en
oeuvre effective du plan adopté. Sans doute que l’ensemble des
départements français n’a pas encore atteint ce niveau de coopération
entre le Conseil général, les collectivités et les acteurs de la gestion des
déchets mais il me semble que votre rapport intervient un peu trop tôt
pour conclure au caractère peu opérationnel de la planification
départementale.
Il convient d’avoir à l’esprit que les Conseils généraux se sont vus
transférer la compétence des plans à la mi-2004. Depuis cette date, une
circulaire sur le contenu des plans a été publiée en avril 2007, la
directive européenne sur la gestion des déchets a été transcrite en droit
français le 17 décembre 2010, les lois dites Grenelle 1 et 2 de 2009 et
2010, comportant chacune des dispositions sur le contenu des PEDMA,
ont été promulguées. Vous l’aurez compris, je veux ici pointer
l’instabilité
réglementaire
permanente
qui
ne
permet
pas
aux
collectivités de travailler avec une vision sereine de leurs obligations à
moyen terme et qui les contraint à remettre sans cesse sur le métier les
travaux de révision ou d’élaboration de leur plan, pénalisant au passage
la mise en oeuvre d’actions concrètes sur le terrain. À titre d’illustration,
en Mayenne nous avons approuvé notre deuxième révision du PEDMA en
avril 2010 en intégrant les préconisations du Grenelle 1. En Août 2010, a
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275
été approuvé le Grenelle 2 qui définit de nouvelles exigences pour le
contenu du PEDMA (article 194). En définitive, il va nous falloir relancer
et finaliser une nouvelle révision avant juillet 2013. Le temps et l’énergie
que nous y consacrerons se feront forcément au détriment d’un travail
opérationnel de mise en oeuvre des actions que nous avions déjà
identifiées.
En deuxième lieu, concernant les paragraphes figurant dans
l’extrait de rapport que vous m’avez transmis, je souhaite que la figure
intitulée « les acteurs de la gestion des déchets ménagers et assimilés »
fasse apparaître le soutien technique et financier apporté par les Conseils
généraux aux communes et EPCI. Je partage l’ensemble des informations
fournies quant aux phrases dans lesquelles le Département de la
Mayenne est mentionné (pages 13 et 14). J’ajouterai simplement, qu’en
effet, je considère l’exercice de la compétence du traitement des déchets
par le Conseil général comme un élément ayant facilité la mise en oeuvre
du PEDMA. Cela a par ailleurs évité la création d’un nouveau Syndicat
départemental et par la même occasion réduit les coûts de gestion
qu’aurait engendré une telle structure. En ces temps de simplification de
l’organisation des collectivités territoriales, il me semble que nous
devrions approfondir cette idée d’un transfert aux Conseils généraux des
compétences exercées par les Syndicats mixtes départementaux.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DE LOIRE-ATLANTIQUE
Le rapport public sur « Les collectivités territoriales et la gestion
des déchets ménagers et assimilés » que vous m’avez transmis n’appelle
pas de remarque particulière de ma part.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
277
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION SAUMUR-LOIRE-DEVELOPPEMENT
Dans le texte portant sur la persistance d’irrégularités dans le
cadre des transferts de compétences, le rapport de la Cour des Comptes
relève
que
la
Communauté
d’Agglomération
de
Saumur
Loire
Développement a transféré sa compétence en matière de traitement des
déchets, tout en conservant la gestion d’un centre de transfert nécessaire
à cette activité de traitement, ainsi que le traitement des déchets verts et
leur valorisation agricole.
Sur ce point, il est important de rappeler que lors de sa création, le
1
er
janvier 2001, la Communauté d’Agglomération Saumur Loire
Développement s’est substituée aux communes ou syndicats de son
périmètre, et de préciser qu’ils étaient tous membres du SIVERT.
Il est bon de souligner également que si la Communauté
d’Agglomération Saumur Loire Développement, comme les autres
E.P.C.I., ont continué de gérer et d’investir dans leurs centres de
transfert respectifs, c’est parce que les statuts du SIVERT, qui sont
exécutoires depuis le 11 février 1999, antérieurement à la création de la
Communauté d’Agglomération Saumur Loire Développement et à
l’évolution des lois et règlements en la matière, n’ont jamais fait l’objet
de recours ni de contestation.
Il en est de même pour le traitement des déchets verts et la
valorisation agricole par compostage qui ont été laissés aux E.P.C.I
membres du SIVERT.
Toute évolution est conditionnée par la révision des statuts du
SIVERT et de ses membres, ainsi que des contrats subséquents tel celui
passé
entre
la
Communauté
d’Agglomération
Saumur
Loire
Développement et la SEMA-E.
3) Par ailleurs, il est également signalé que des démembrements
de la compétence de collecte ont été observés dans plusieurs organismes,
comme
la
Communauté
d’Agglomération
de
Saumur
Loire
Développement.
Sur ce point, il est exact que la gestion des déchets pour les
communes
du
canton
d’Allonnes,
membres
de
la
Communauté
d’Agglomération Saumur Loire Développement, est encore assurée en
substitution – représentation dans le cadre d’un syndicat mixte (le
S.M.I.P.E.), dont le périmètre s’étend principalement dans le département
de l’Indre et Loire.
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278
COUR DES COMPTES
La Communauté d’Agglomération a déjà entrepris des démarches
afin de parvenir au retrait de certaines de ses communes membres
adhérentes à des syndicats extérieurs. Ce fut le cas pour les communes du
canton de Montreuil Bellay qui adhéraient au S.M.I.T.O.M. et elle
poursuit ses démarches pour les communes du canton d’Allonnes, en vue
d’harmoniser les services de collecte sur l’ensemble de la zone rurale de
l’agglomération.
Telles sont les informations que je vous adresse dans les délais
impartis.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
279
REPONSE DU PRESIDENT DE LA SOCIETE D’ECONOMIE MIXTE
AGGLO-ENVIRONNEMENT (SEMAE) – MAINE-ET-LOIRE
Le rapport public sur « Les collectivités territoriales et la gestion
des déchets ménagers et assimilés» que vous m’avez transmis n’appelle
pas de remarque particulière de ma part.
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280
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE
INTERCOMMUNAL DE REALISATION ET DE GESTION POUR
L’ELIMINATION DES ORDURES MENAGERES (SMIRGEOMES)
DU SECTEUR EST DE LA SARTHE
J’ai l’honneur de vous faire savoir que ce rapport n’appelle ni
remarque ni réserve de ma part.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
281
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE
INTERCOMMUNAL DE VALORISATION ET DE RECYCLAGE
THERMIQUE DES DECHETS (SIVERT) DE L’EST ANJOU
Sans revenir sur les premières pages de votre rapport qui
rappellent le contexte, nous
souhaitons apporter quelques éléments
susceptibles d’éclairer votre analyse et compléter votre document au
sujet des références de notre collectivité, citez à deux reprises
(chapitre II-B et chapitre III-A-3).
Sur le premier point « La maîtrise par les collectivités et leurs
groupements de leurs prestataires privés », le SIVERT a choisi d’investir
fortement dans les modalités de contrôle de la délégation de service
public en mettant sur le site même de l’Unité de Valorisation Energétique
un dispositif s’appuyant sur quatre critères essentiels :
- Le contrôle des flux entrants et sortants, afin de maîtriser les
tonnages, la typologie des déchets destinés au vide de four, … par du
personnel de la collectivité ;
- Le contrôle environnemental, suivi spécifiquement par un
ingénieur sur site, qui bénéficie d’un retour direct des postes de contrôle
de la salle de quart et des éléments de conduite de l’installation ;
- Le
contrôle
de
la
maintenance
et
du
gros
entretien
renouvellement (G.E.R.), par du personnel de notre collectivité ;
- Le contrôle financier et administratif ;
Le SIVERT fait également appelle régulièrement à des structures
de conseil juridique, financier et technique pour appuyer ses démarches
de contrôle.
L’ensemble de ces procédures, effectué in situ, ce qui semble assez
exceptionnel, entraine de fait des relations assez difficiles avec le
délégataire, peu habitué à connaitre un tel niveau de contrôle sur site. De
fait, il est effectivement difficile d’obtenir « naturellement » l’ensemble
des documents dus. Nous sommes alors contraints, de mettre en oeuvre
régulièrement des procédures de relance, voire de contentieux, comme
vos collaborateurs ont pu le constater.
Les rapports entre délégataire et délégant durant les années du
contrat de délégation, sont à nos yeux, un sujet majeur de la défense de
l’intérêt
des collectivités territoriales.
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282
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DES BOUCHES-DU-RHONE
En réponse, je vous précise que le Conseil Général ne souhaite pas
apporter de réponse à ce rapport.
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ORGANISMES CONCERNES
283
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE SOPHIA-ANTIPOLIS (CASA)
Je vous informe qu'après examen de ce rapport je n'ai aucune
remarque complémentaire à formuler.
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284
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE
TRANSPORT ET DE TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES DE
L’AIRE TOULONNAISE (SITTOMAT)
Le rapport public sur « Les collectivités territoriales et la gestion
des déchets ménagers et assimilés » que vous m’avez transmis n’appelle
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ORGANISMES CONCERNES
285
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SYNDICAT
INTERCOMMUNAL DE TRANSPORT ET DE TRAITEMENT DES
ORDURES MENAGERES DE L’AIRE TOULONNAIS (SITTOMAT)
Le rapport public sur « Les collectivités territoriales et la gestion
des déchets ménagers et assimilés » que vous m’avez transmis n’appelle
pas de remarque particulière de ma part.
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286
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DE CHARENTE-MARITIME
Dans ce rapport, il est indiqué qu’« un exemple patent de plan non
appliqué de longue date a d’ailleurs été relevé dans le cas de la
Charente-Maritime, où le plan arrêté en février 1996 n’a jamais été mis
en oeuvre ou révisé ».
Une telle remarque me paraît appeler les précisions suivantes :
Le plan d’élimination des déchets de la Charente-Maritime a été
approuvé le 2 février 1996. Sa révision a été entreprise par les services
de l’Etat en 2001 et a abouti à un projet de plan révisé. Ce projet a été
présenté à la commission départementale compétente en janvier 2002,
conformément aux dispositions du décret n° 96-1008 du 18 novembre
1996 alors en vigueur.
Cependant, par arrêté du 31 décembre 2001, Monsieur le Préfet a
suspendu l’activité de quatre usines d’incinération dans le Département
en raison de leurs nécessaires mises aux normes. De ce fait, le projet de
plan révisé n’a pas été soumis à enquête publique.
Dans ces conditions, conformément à l’article 48 de la loi
n° 2004-809 du 13 août 2004, la révision se devait d’être poursuivie dans
les conditions prévues avant l’entrée en vigueur de la loi, c’est-à-dire
« élaborée à l’initiative et sous la responsabilité de l’Etat », sauf si le
Conseil général avait demandé le transfert de cette responsabilité, ce qui
n’est pas le cas.
L’Etat s’emploie aujourd’hui à mener à son terme la procédure de
révision à laquelle mes services sont étroitement associés.
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ORGANISMES CONCERNES
287
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT DE VALORISATION DES
DECHETS MENAGERS DE LA CHARENTE (CALITOM)
Suite à votre courrier du 1
er
juillet relatif au rapport intitulé « Les
collectivités territoriales et la gestion des déchets ménagers et
assimilés », je vous confirme que nous n’avons aucune observation à
émettre sur le rapport nous concernant.
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288
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DU SUD (CCSUD)
Vous trouverez ci-après les réponses que la Communauté
d'Agglomération du Sud (CA Sud) souhaite formuler au regard des
remarques qui ont été émises.
Au chapitre sur la maîtrise par les collectivités et leurs
groupements
de
leurs
prestataires
privés,
il
est
constaté
que
« .. la communauté de communes du Sud de la Réunion .. » n'a mis en
place « .. aucune procédure efficace de suivi des prestations .. » de son
prestataire. Dans ses observations définitives du mois d'octobre 2008, la
Chambre Régionale des Comptes de la Réunion insistait effectivement sur
l'« impérieuse nécessité de mettre en place un contrôle efficient de
l'activité des prestataires externes ».
Dans ce contexte, je souhaiterais modérer les remarques émises
par la Cour. En 2007, la Communauté de Communes du Sud (CC Sud) a
procédé au recrutement de 55 médiateurs de l'environnement dont
certains ont été affectés aux contrôles des collectes de déchets ménagers.
Ainsi,
sept
agents
de
collecte
interviennent
sur
le
territoire
intercommunal dans le cadre de leurs missions de contrôle du prestataire
de service.
Les dysfonctionnements, anomalies et autres non respects des
clauses contractuelles du marché sont transmises régulièrement (fax,
courrier et courriel) au prestataire pour information et prise de mesures
compensatoires immédiates.
La Direction de l'Environnement et du Cadre de Vie a par ailleurs
revu son organisation interne en 2008, en renforçant notamment les
équipes d'intervention de terrain tout en consolidant sa cellule
administrative (contrôle du service fait pour exemple).
L'ensemble de ces mesures ont permis l'obtention après audit, du
label Qualitri décerné par l'ADEME et Eco-emballages en janvier 2009.
Ce label est venu récompenser l'engagement de la CC Sud dans le
domaine de l'information au public, de la maîtrise et la transparence des
coûts du service public de collecte des déchets mais surtout du suivi
régulier des tournées.
Je souhaiterais que la Cour puisse relever les démarches de
progrès qui ont été mises en oeuvre par la CC Sud en matière de gestion
du service public de collecte des déchets et qui se poursuivent dans un
objectif cible d'amélioration continue.
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ORGANISMES CONCERNES
289
REPONSE DE L’ANCIEN ORDONNATEUR DE LA
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU SUD (CCSUD)
Faisant suite à votre courrier cité en référence, j'ai l'honneur de
vous informer que ce rapport qui m'a été transmis n'appelle pas de
remarques particulières de ma part.
En effet, j'ai quitté la présidence de la communauté de communes
du sud depuis fin 2005.
Cependant, je souhaiterai pouvoir être destinataire du rapport
définitif qui sera adopté par la Cour.
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290
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
INTERCOMMUNALE DES VILLES SOLIDAIRES (CIVIS)
J’ai l’honneur de vous faire savoir que ce rapport n’appelle pas de
remarque de ma part.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
291
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE
L’ARDECHE
-
La hiérarchisation en matière de gestion des déchets est
aujourd’hui clairement affichée : prévention des déchets en tout
premier lieu, puis le réemploi, le recyclage ou toute autre forme de
valorisation, et enfin le traitement.
-
Le département de l’Ardèche traite, actuellement, ses déchets à
l’intérieur de la zone de son plan Drôme Ardèche. Dans ce cadre,
ce traitement s’opère, majoritairement dans la Drôme qui
regroupe plusieurs ISDND
51
privées et cela sous l’égide de
structures intercommunales bidépartementales (SYTRAD, SYPP).
-
S’il est certain que le traitement des déchets doit se faire au plus
près de sa production, je constate aujourd’hui une réelle difficulté
dans la recherche de nouveaux procédés de traitement qui
répondent aux caractéristiques du territoire ardéchois. En effet,
l’Ardèche est un territoire rural à la géographie très contrastée :
ses gisements de déchets sont donc diffus et « modestes » au regard
des procédés de traitement existants.
-
Il conviendrait donc que la recherche et le développement de
procédés répondant aux caractéristiques de territoires ruraux
soient fortement encouragés. Une réflexion sur la qualification des
matières issues de traitement en « produit » plutôt que « déchets »
devrait, à mon sens, être conduite notamment sur la fraction dite
« combustible ».
-
Sans ces évolutions, il est à craindre que le respect du principe
« d'organiser le transport des déchets et de le limiter en distance et
en
volume »
énoncé
dans
l’article
L. 541-1
du
code
de
l’environnement ne puisse être pleinement respecté dans nombre
de départements à dominante rurale.
-
Au delà de la planification des déchets ménagers et assimilés,
compétence attribuée aux Départements depuis 2004, il convient
aussi, compte tenu de la répartition des compétences entre l’Etat et
les Départements, de renforcer l’action de l’Etat en matière de
contrôle du respect des prescriptions des Plans. Seul, un contrôle
renforcé permettra, en effet, l’atteinte des objectifs mentionnés
dans les documents de planification.
51
Installation de Stockage des Déchets Non Dangereux.
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COUR DES COMPTES
Au delà de ces remarques sur le projet transmis, je souhaite
attirer, également, votre attention sur deux autres points qui me
paraissent essentiels :
-
La question de la fiscalité des déchets et plus précisément de la
charge pesant sur l’usager et la supportabilité du traitement qui
devrait être abordée en tout premier lieu dans ce rapport.
-
Ainsi, il semble qu’un bilan et une analyse à l’échelle nationale de
ces coûts sont indispensables à la bonne compréhension de ce
rapport.
-
De la même façon, un bilan de l’utilisation de la TGAP serait
opportun ainsi qu’un travail de prospective sur les années à venir
incluant une dimension territoriale de son prélèvement et de son
affectation.
-
Enfin, il est essentiel que le principe de pollueur/payeur soit
renforcé et que les dispositifs en découlant connaissent une mise en
oeuvre accélérée et simplifiée.
Je tenais à vous faire part de ces remarques, fruits de l’expérience
de notre département.
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ORGANISMES CONCERNES
293
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL
DE LA DROME
J’ai quitté le Conseil général de la Drôme depuis plus de sept ans
et je ne suis pas capable d’apporter quelques commentaires pertinents
sur : « la gestion des déchets par les collectivités territoriales ».
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294
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE L’ISERE
J'ai pris connaissance de ce document et je note avec satisfaction
les appréciations de la Cour sur l’engagement du Conseil général de
l’Isère dans la politique de gestion des déchets.
Ainsi, notre Département a su anticiper en intégrant, dès juillet
2008, certains objectifs de la loi du 3 août 2009, dite Grenelle 1, à son
Plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés
(PDEDMA).
De même, en Isère, le comité de suivi du Plan a été, dès sa
création, investi de nombreuses missions et son implication s’est
notamment traduite par la mise en place de l’observatoire des déchets.
Enfin, comme l’a relevé la Cour, le Département s’attache à aider
et inciter les acteurs concernés à respecter les orientations du Plan. Cela
se concrétise, d’une part, par la signature de contrats d’objectifs qui
permettent de décliner les moyens à mettre en oeuvre localement, et
d’autre part, par l’élaboration d’un plan de prévention.
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ORGANISMES CONCERNES
295
REPONSE DU PRESIDENT DU GRAND LYON (COURLY)
J’ai lu avec attention ce document qui n’appelle pas d’observation
particulière de ma part.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE CHAMBERY METROPOLE
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ORGANISMES CONCERNES
297
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE CHAMBERY METROPOLE (2001-2004)
Après lecture à la fois du contenu du projet de rapport mais
également des courriers que vous ont adressés en retour mes deux
successeurs à la Présidence de la Communauté d’Agglomération de
Chambéry Métropole, je n’ajouterai rien aux éléments qui m’ont été
transmis.
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298
COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE CHAMBERY METROPOLE (1985-2001)
Après 37 années de vie publique, 6 mandats électoraux, j'ai décidé
en mars 2008 de cesser mes fonctions dans leur totalité.
Il est vrai qu'au cours des derniers mandats, les déchets ménagers
et industriels nous ont beaucoup préoccupés :
- L'application des normes européennes sur le rejet des fumées ont
bouleversé nos manières d'agir tant sur le plan de la méthode
que sur la gestion financière, et de ses répercussions. (En
exemple la simple fourniture des produits nécessaires au
traitement augmentait le coût de la tonne entrante de 150 francs
alors que le prix de revient antécédent était de 250 francs par
tonne).
- D'autre part, lancer une collecte sélective et un tri des déchets
recyclables alors que nous manquions manifestement de filières
et recyclage pérennes était un sérieux et réel problème.
Nous étions pessimistes sur l'opportunité de l'opération alors que
les tonnages entrants augmentaient de 5 à 6 % par an.
Les déchets industriels banaux et les rejets du bâtiment et travaux
publics ne cessaient d'augmenter. Les constats étaient assez déprimants,
et cette situation nous a amenés à surdimensionné le 3° four afin de faire
face à la demande et parallèlement à créer des centres d'enfouissement
de classe 3 pour traiter les déchets banaux.
Les débats en commission départementale de traitement des
déchets nous ont permis de progresser et de mettre en commun les
demandes de la Savoie toute entière.
Après ce résumé des problèmes rencontrés, le constat : ce sont des
usines surdimensionnées qui permettent cependant un auto dépannage
avec les départements voisins, la création d'un syndicat mixte
départemental de traitement des déchets, une rationalisation et une
mutualisation des coûts pour le bienfait des ménages, consommateurs de
base.
En résumé ces réflexions de bases et assez concises, eu égard au
problème posé confirment qu'en matière de traitement, de protection de
la nature, mais aussi la recherche du coût minimal pour le contribuable,
nécessite une vigilance accrue des élus en charge.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
299
Aujourd'hui CHAMBERY METROPOLE continue avec la mise aux
normes, et la construction d'une usine de traitement des eaux usées digne
du 21
ème
siècle.
Voici quelques précisions qui peuvent laisser dubitatif, mais face
aux insurmontables problèmes que posaient les montagnes de déchets, il
était urgent de prendre des décisions.
En espérant
que ces réflexions vous aideront pour une meilleure
compréhension de la complexité de ce dossier.
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300
COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE
LA STATION DES SEPT LAUX
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
301
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE GESTION
DES DECHETS DU SECTEUR D’ALBERTVILLE (SIMIGEDA)
Ce rapport n’appelle pas d’observations particulières à mon sens.
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302
COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE
GESTION DES DECHETS DU SECTEUR D’ALBERTVILLE
(SIMIGEDA)
Vous avez souhaité m'interroger sur le rapport thématique portant
sur la gestion des déchets ménagers et assimilés par les collectivités
territoriales que
la Cour va publier.
J'ai lu le document avec une particulière attention.
Je retiens de mon expérience de Président d'une structure
intercommunale de gestion des déchets le caractère complexe alliant
connaissances techniques et exigences réglementaires d'une telle mission.
L'évolution quasi permanente de la « réglementation », dont on
perçoit par ailleurs combien la lecture est parfois sujette à diverses
interprétations, rend 1'exercice de cette mission particulièrement difficile.
A cela s'ajoute l'évolution des coûts de gestion en lien avec cette
évolution au moment où il est demandé aux habitants des efforts avec la
mise en oeuvre notamment des collectes sélectives.
Deux observations s'imposent à moi dont je vous fais part :
-
seule
la
mutualisation
au
niveau
départemental
particulièrement du traitement est de nature à en maîtriser
les coûts. Cela peut sans doute « passer » par une
obligation de tonnage ou une couverture géographique
minimum ;
le contrôle sur le prestataire privé doit se faire par un tiers
extérieur, qui pourrait être agrée auprès d'un tribunal ou de la
Préfecture, sollicité par l'autorité organisatrice. En effet d'une part les
élus territoriaux n'ont pas, sauf exception, les compétences techniques
requises ; d'autre part cela renforce la pertinence, donc l'opposabilité,
des conclusions.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
303
REPONSE DE LA PRESIDENTE DU SYNDICAT MIXTE DE
TRAITEMENT DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES
(ORGANOM) DE BOURG-EN-BRESSE
Vous sollicitez ma réponse en application des dispositions prévues
aux articles L. 136-5 et R. 136-1 du code des juridictions financières.
Je vous informe par la présente que ce document n’appelle pas de
remarques particulières de ma part.
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304
COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN ORDONNATEUR DU SYNDICAT MIXTE DE
TRAITEMENT DES DECHETS MENAGERS ET ASSIMILES
ORGANOM DE BOURG-EN-BRESSE
Je n’ai pas d’observations à formuler sur le rapport public que
vous m’avez fait parvenir.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
305
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DU LAC
D’ANNECY (SILA)
J’ai l’honneur de vous confirmer par la présente que le rapport
n’appelle pas d’observation de ma part.
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306
COUR DES COMPTES
REPONSE DE L’ANCIEN
PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE DU
LAC D’ANNECY (SILA)
J’ai l’honneur de vous confirmer par la présente que le rapport
n’appelle pas d’observation de ma part.
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET
ORGANISMES CONCERNES
307
Egalement destinataires du projet d’observations de la Cour, le
maire de la ville de Bordeaux, L’ancien président de la communauté
d’agglomération de Rennes Métropole, le président du conseil général de
la Drôme, l’ancien président de la communauté d’agglomération
Saumur-Loire-Développement, l’ancien président du syndicat mixte pour
le traitement des déchets ménagers et assimilés (SMTD) du Bassin Est,
l’ancien président du syndicat intercommunal de valorisation des ordures
ménagères (SIVALOM) du Nord Finistère, l’ancien président du syndicat
mixte pour la collecte et le traitement des ordures ménagères
(SMICTOM) de l’arrondissement de Redon, l’ancien président du
syndicat mixte à vocation unique pour le transfert, l’élimination, la
valorisation des déchets ménagers (SYVETOM), l’ancien président du
syndicat mixte d’élimination des déchets (SMEDAR) de Rouen, l’ancien
président du syndicat mixte intercommunal de réalisation et de gestion
pour l’élimination des ordures ménagères (SMIRGEOMES) du secteur de
la Sarthe, ne lui ont pas adressé de réponses.
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