Le Président
Bordeaux, le 1
er
février 2013
RECOMMANDE AVEC A.R.
Madame la Présidente,
Le rapport d’observations définitives sur la gestion du Centre communal d’action social
e de
Mont-de-Marsan, arrêté par la chambre régionale des comptes le 11 décembre 2012, vous a été
notifié le 28 décembre 2012.
En application de l’article L.
243-5 du code des juridictions financières, vous pouviez y
apporter une réponse écrite dans le délai d’un mois suivant sa réception.
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-
joint le rapport d’observations définitives auquel sont
jointes les réponses adressées au greffe de la chambre.
Ce rapport, accompagné de votre réponse, devra être communiqué par vos soins à
l’assemblée délibérante dès sa plus proche réunion, après avoir fait l’objet d’une inscription à
l’ordre du jour de celle
-ci et avoir été joint à la convocation adressée à chacun de ses membres. Il
devra donner lieu à un débat. Je vous précise que, selon les dispositions de l’article R.
241-18 du
code des juridicti
ons financières, les observations définitives sont communicables aux tiers dès qu’a
eu lieu la première réunion de l’assemblée délibérante suivant leur réception par la collectivité
concernée.
Vous voudrez bien indiquer au greffe de la juridiction la date de cette réunion.
Veuillez agréer, Madame la Présidente, l'expression de ma considération distinguée.
P.J. : 1
Pour le Président et par délégation,
le Vice-Président
Gérald MEUNIER
Conseiller Référendaire
à la Cour des comptes
Madame la Présidente
d
u Centre communal d’action sociale
375 avenue de Nonères
BP 305
40011
–
MONT-DE-MARSAN
2/33
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
SUR LES COMPTES ET LA GESTION DU
CENTRE COMMUNAL D’ACTION SOCIALE
DE MONT-DE-MARSAN
(Exercices 2005 à 2011)
TRESORERIE DE MONT-DE-MARSAN AGGLOMERATION
Département des
Landes
Ordonnateurs :
M. Philippe LABEYRIE
du 1
er
janvier 2005 au 20 mai 2008
Mme Geneviève DARRIEUSSECQ
depuis le 21 mars 2008
3, place des Grands-Hommes
–
CS 30059
–
33064 Bordeaux Cedex
–
: 05 56 56 47 00
–
: 05 56 56 47 77
3/33
SOMMAIRE DU RAPPORT
SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS
4
1
–
ELEMENTS DE PROCEDURE
9
2
–
L’ORGANISATION DE L’
ETABLISSEMENT
9
2.1
–
R
APPEL DES MISSIONS ASSIGNEES AUX CENTRES COMMUNAUX D
’
ACTION SOCIALE
9
2.2
–
L
ES SERVICES AUJOURD
’
HUI OFFERTS PAR LE
CCAS
DE
M
ONT
-
DE
-M
ARSAN
10
2.2.1
–
L
ES MISSIONS OBLIGATOIRES
10
2.2.2
–
L
ES AUTRES SERVICES PROPOSES AUX PERSONNES
10
2.2.2.1
–
La distribution d’aides d’urgence
10
2.2.2.2
–
Les services destinés aux personnes âgées et/ou handicapées
10
2.2.2.3
–
Les services relatifs à la petite enfance
11
2.2.2.4
–
L’attribution et le suivi administratif des logements sociaux
de la ville
11
2.2.3
–
L
ES DEUX INFRASTRUCTURES ENCORE GEREES PAR LE
CCAS
11
2.2.3.1
–
La maison d’accueil spécialisée
Simone Signoret
11
2.2.3.2
–
Le foyer de jeunes travailleurs
Nelson Mandela
11
3 -
LE PILOTAGE DE L’ETA
BLISSEMENT
12
3.1
–
L
A DELIMITATION DU CHAMP D
’
ACTION DU
CCAS
12
3.1.1
-
U
NE CONTRACTUALISATION TARDIVE ET ENCORE INCOMPLETE AVEC LE
D
EPARTEMENT
12
3.1.2
–
L
E TRANSFERT DIFFICILE DE NOMBREUX SERVICES A L
’
ECHELON INTERCOMMUNAL
12
3.1.2.1 - Des difficultés et des lacunes dans les transferts de compétences
12
3.1.2.2 - Une répartition de compétences devenue plus claire
13
3.1.3
–
L
E ROLE IMPORTANT JOUE PAR LA VILLE EN MATIERE D
’
ANIMATION SOCIALE
13
3.2
-
L
A CONNAISSANCE DES BESOINS ET LA MESURE DES RESULTATS
14
3.2.1
-
L
A PRODUCTION RECENTE D
’
UNE ANALYSE DES BESOINS SOCIAUX
14
3.2.2
–
L
A NECESSITE DE PRODUIRE REGULIEREMENT DES DONNEES D
’
ACTIVITES FIABLES
14
3.3
–
L
A GOUVERNANCE ET LA DIRECTION DU
CCAS
14
3.3.1
-
U
N ACCROISSEMENT DU ROLE DES ORGANES COLLEGIAUX DEPUIS
2008
14
3.3.1.1 -
Une composition du conseil d’administration et un rythme de réunions régularisés en 2008
14
3.3.1.2 - L'installation récente de commissions à compétences sectorielles
14
3.3.2
-
L
ES CONDITIONS D
’
EXERCICE DE LA DIRECTION GENERALE DE L
’
ETABLISSEMENT
15
3.3.2.1
–
L’exercice des fonctions de directeur jusqu’en 2008
15
3.3.2.2 - Le rétrécissement du champ de la délégation de signature accordée au directeur
15
3.3.2.3
–
Le soutien apporté par la DGS de la ville à la direction du CCAS
16
3.3.3
–
U
N FAIBLE TAUX D
’
ENCADREMENT ET UN RENOUVELLEMENT IMPORTANT DANS LES POSTES DE
DIRECTION AU COURS DES DERNIERS EXERCICES
16
3.3.4
–
U
N ENCADREMENT PLUS FORMALISE DES ACTIVITES ET UN MANAGEMENT PLUS REGULIER DES
EQUIPES
17
4
–
LA GESTION TRANSVERS
ALE DE L’ETABLISSEME
NT
17
4.1
-
L
ES MOYENS INFORMATIQUES
17
4.1.1
–
D
ES IMPERFECTIONS DANS LA GESTION DES FICHIERS INFORMATIQUES
17
4.1.2
–
L’
ABSENCE D
’
UN VERITABLE ESPACE INTERNET
18
4.2
–
L
A COMMANDE PUBLIQUE
18
4.2.1
-
U
NE FORMALISATION TARDIVE DE LA PROCEDURE ADAPTEE ET UN RECOURS PLUS FREQUENT A DES
ACHATS GROUPES
18
4.2.2
–
D
ES REPAS ACHETES AUX CUISINES CENTRALES DE LA VILLE DE FAÇON NON FORMALISEE
18
4/33
4.3
–
L
ES RESSOURCES HUMAINES
19
4.3.1
-
D
ES EFFECTIFS EN FORTE REDUCTION ET LONGTEMPS RETRACES DE FAÇON INSATISFAISANTE
19
4.3.1.1
–
Des données produites incomplètes
19
4.3.1.2
–
Une période marquée par une forte réduction globale des effectifs
19
4.3.2
–
U
NE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES EN PROGRES MAIS ENCORE IMPARFAITE
19
4.3.2.1
–
La régularisation de la situation des agents mis à disposition
19
4.3.2.2 - La nécessité de voter annuellement une enveloppe globale par indemnité
20
4.3.2.3 -
Un absentéisme insuffisamment suivi jusque-là
20
4.3.2.4 - Des logements de fonction attribués par une délibération incomplète
20
4.3.2.5 - Une utilisation encadrée des véhicules de service
20
4.4
–
L
ES PROBLEMES POSES PAR LE VERSEMENT D
’
UNE PARTICIPATION A LA COMMUNAUTE
D
'
AGGLOMERATION POUR LE RACHAT DE LA RESIDENCE
Y
VONNE
I
SIDORE
21
4.4.1
–
R
APPEL DES FAITS
21
4.4.2
–
L
ES OBJECTIONS DE PRINCIPE
21
4.4.3
–
L
ES ELEMENTS DE FRAGILITE JURIDIQUE
22
4.4.4
–
U
N TRAITEMENT BUDGETAIRE ERRONE ET CRITIQUABLE
22
5
–
LE FONCTIONNEMENT DES DIFFERENTS POLES
23
5.1
–
L
E POLE SOCIAL
:
UNE MEILLEURE FORMALISATION DES DECISIONS RELATIVES AUX SECOURS
MAIS UNE COMMISSION LOGEMENT NON
-
CONFORME A LA REGLEMENTATION
23
5.1.1
–
U
NE PLUS GRANDE FORMALISATION DANS LA DISTRIBUTION DES SECOURS ET DES AIDES
23
5.1.2
–
U
NE COMMISSION LOGEMENT NON
-
CONFORME A LA REGLEMENTATION
23
5.2
-
L
E POLE PERSONNES AGEES
:
LA REPRISE EN REGIE DES CLUBS GERES AUPARAVANT PAR UNE
ASSOCIATION
24
5.3
–
L
E POLE PETITE ENFANCE
:
UN EFFORT D
'
AMELIORATION DES REGLES DE GESTION
24
5.3.1
-
L’
OFFRE DE SERVICES DE LA CRECHE FAMILIALE ET LES MODALITES D
’
ADMISSION
24
5.3.1.1 - Le contenu du service
24
5.3.1.2 - Une meilleure ins
truction des demandes d’admission depuis 2008
25
5.3.2
–
D
ES MODALITES DE GESTION DE LA CRECHE ENCORE PERFECTIBLES
26
5.3.2.1 -
Un meilleur taux d’encadrement
26
5.3.2.2 - Une gestion des assistantes maternelles plus formalisée mais encore perfectible
26
5.3.3
–
U
N SERVICE SOUS
-
UTILISE QUI SE REVELE COUTEUX
28
5.3.3.1 - Une activité dont le financement budgétaire est largement assuré par la ville
28
5.3.3.2 - Un bilan analytique qui fait ressortir la présence de marges de productivité
28
5.3.4
-
L
A REPRISE D
’
UNE CRECHE ASSOCIATIVE
29
5.3.5
-
L’
OUVERTURE D
’
UN RESEAU D
’
ECOUTE
,
D
’
APPUI ET D
’
ACCOMPAGNEMENT DES PARENTS
(REAAP) 29
5.4
–
L
A NECESSITE DE RENFORCER LA GESTION DE LA
MAS
RECEMMENT MISE EN EVIDENCE
30
6 - LES QUESTIONS COMPTABLES ET FINANCIERES
30
6.1
-
L
A PRESENTATION DES COMPTES ET LEUR FIABILITE
30
6.1.1
-
L’
EVOLUTION DE LA STRUCTURE BUDGETAIRE
30
6.1.2
-
L
A FIABILITE ET LA TENUE DES COMPTES
30
6.1.2.1
–
Une connaissance trop imparfaite du patrimoine de l’établissement
30
6.1.2.2
–
D'importantes erreurs d'imputation
31
6.1.2.3 -
Une vérification insuffisante des régies d’avances et de recettes
31
6.2
-
L’
INSTAURATION TARDIVE D
’
UN DEBAT D
’
ORIENTATION BUDGETAIRE
31
6.3
-
L
A SITUATION FINANCIERE DU
CCAS
32
6.3.1
-
L
E BUDGET PRINCIPAL
32
6.3.2
-
L
E BUDGET ANNEXE DE LA MAISON D
’
ACCUEIL SPECIALISEE
33
5/33
SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS
I / SYNTHESE
1) L’organisation de l’établissement
A partir de 2008, le CCAS a transféré au centre intercommunal d’action sociale
l’EHPAD
Jeanne Mauléon
et les services à domicile proposés aux personnes âgées. Mais le CCAS,
qui continue d’être en charge de la gestion d’un foyer de jeunes travailleurs et d’une maison
d’accueil spécialisée, exerce encore de nombreuses autres missions
:
- des missions
obligatoires telles que l’instruction des demandes d’aide sociale, la tenue
du fichier des bénéficiaires de prestations d’aide sociale et la production d’une analyse annuelle des
besoins sociaux ;
-
des missions facultatives telles que la distribution d’aides d’urgence, le suivi
administratif des 90 logements sociaux et la gestion de plusieurs services (un service de téléalarme,
quatre clubs de personnes âgées et une crèche familiale).
2) Le pilotage de l’établissement
Malgré la signature d’une conventio
n, en 2010, consacrant le rôle du CCAS dans le
dispositif du RSA, la contractualisation des prestations rendues en liaison ou pour le compte du
Département demeurait très incomplète à la fin de l’instruction. Si la répartition des compétences
entre le CCAS et le CIAS est désormais claire, le transfert de services au CIAS a pris trop de temps
alors que leur nature intercommunale n’était pas contestée. En outre, le CCAS n’a approuvé que le
3 octobre 2012, les délibérations précisant les personnels et le patrimoine transférés.
Le CCAS a fait réaliser une première analyse des besoins sociaux en 2011 alors que la
règlementation lui impose de disposer d’un tel document depuis 1995. Son exploitation va fournir
des éléments précieux pour fixer des objectifs aux différents services. Il incombe auparavant au
CCAS de produire des données d’activités fiables par secteur, ce qui commence à être le cas depuis
peu.
Avant 2008, ni le rythme de réunion du conseil d’administration, ni sa composition ne
respectaient les disp
ositions du Code de l’action sociale et des familles (CASF). L’absence d’une
commission permanente, conjuguée au faible nombre de réunions du conseil d’administration et à
l’étendue du champ des délégations de pouvoir et de signature, tend à indiquer que l
e président,
le vice-président et le directeur exerçaient alors un pouvoir décisionnel prépondérant. Ces
anomalies ont été corrigées après le renouvellement du conseil d'administration consécutif aux
élections municipales de 2008.
Le poste de directeur
du CCAS était occupé jusqu’au 31 mars 2008 par
M. Jean-Pierre Jullian, également maire de Saint-Pierre-du-Mont, président de
Marsan
Agglomération
et président du CIAS. La chambre a relevé que dans le dossier du transfert
d’équipements et d’activités du CCAS vers l’échelon intercommunal, l’intéressé
a présenté au
conseil communautaire les délibérations afférentes, puis il a participé au vote et les a approuvées.
Ses fonctions professionnelles auraient pourtant dû le conduire à se déporter. Les délibérations
communautaires ont, de ce fait, été exposées au risque d’illégalité défini par l’article L. 2131
-1 du
CGCT
; il s’est trouvé lui
-
même dans une position qui pourrait relever de la prise illégale d’intérêt
telle que la définit l’article 432
-12 du Code pénal.
6/33
3) La gestion transversale de l’établissement
L’instruction a fait apparaître la nécessité de procéder à une déclaration exhaustive,
auprès de la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), de tous les fichiers
nominatifs. A la sui
te du rapport d’observations provisoires, des mesures ont toutefois été prises
pour régulariser la situation. Le CCAS doit également organiser les droits de consultation de ces
mêmes fichiers par ses agents. S’agissant des achats de repas aux cuisines cent
rales municipales, la
présidente du CCAS s’est engagée à passer avec la ville une convention décrivant le contenu des
achats et des prestations assurées et justifiant de façon détaillée les tarifs appliqués.
La période a été marquée par une forte réduction des effectifs (183 agents). Hors
transferts de services au CIAS, le CCAS s’est séparé de 76 agents, ce qui tendrait à indiquer qu’il se
trouvait en situation de sureffectif en début de période. La gestion des ressources humaines a
longtemps souffert de nombreuses imperfections
: le bilan social de 2009 n’a pas été établi
;
jusqu’en 2011, les états des effectifs annexés aux comptes administratifs étaient lacunaires
; la
délibération du 31 mars 2003 fixant le régime indemnitaire était devenue obsolète ; le conseil
d’administration ne votait pas annuellement une enveloppe indemnitaire
; et
l’absentéisme était mal
suivi. La plupart
d’entre elles
ont cependant été rectifiées au cours des derniers mois.
En 2008, le CCAS a versé une participation de 500
000 € à
la communauté
d’agglomération
afin de
lui permettre d’acquérir
auprès de
l’OPHLM des Landes
,
l’ancien
foyer-logements pour personnes âgées
Yvonne Isidore
. Financé à partir des réserves du CCAS
composées essentiellement de reliquats de subventions municipales non affectées à un objet
particulier, cet apport est difficilement justifiable. En effet, les domaines de compétences et les
finalités d’un CCAS et d’une communauté d’agglomération diffèrent
: le premier n’est pas un
membre du second et n’est pas tenu
de financer ses actions. Par ailleurs, le versement est intervenu
alors que la communauté d’agglomération ne disposait pas de l’avis favorable du CROSMS
1
. Dans
la délibération communautaire
du 24 mars 2005 qui a lancé l’opération d’acquisition, l’
obtention de
ce document
est pourtant présentée comme l’une des conditions préalables à
sa réalisation.
MM. Philippe Labeyrie et Jean-
Pierre Jullian ont été très impliqués dans l’ensemble des décisions
prises : le premier en tant que président du CCAS et membre du conseil communautaire et le second
en tant que président de l'EPCI et directeur du CCAS. Ils ont ainsi approuvé les délibérations du
conseil communautaire traitant de cette affaire durant des séances présidées par M. Jullian. Les
deux ont également assis
té à toutes les séances du conseil d’administration du CCAS au cours
desquelles ce dossier a été examiné, sans voix délibérative cependant pour M. Jullian. Il n’est pas
exclu que ces faits, anciens désormais, puissent être constitutifs d’une prise illégale
d’intérêt ou
aient pu entacher d’illégalité les décisions prises. Enfin, le traitement budgétaire de l’opération
souffre également de plusieurs irrégularités flagrantes.
4) Le fonctionnement des différents pôles
Des critères clairs d’attribution des sec
ours n'ont été énoncés qu'après 2008. Toutefois,
l’instruction n’a fait surgir aucune anomalie pour la période 2005 à 2008, les aides n’étant jamais
directement et exclusivement attribuées par un élu. Créée en octobre 2008 pour examiner les
demandes et prononcer les attributions des 90 logements sociaux dont la ville est propriétaire, la
commission
logement
n’était pas, jusqu’au 3 octobre 2012, constituée sous la forme juridique d’une
commission d’attribution de logements locatifs, seule compétente pour procéder à l’attribution
nominative des logements sociaux.
Avant 2009, l’association de retraités et personnes âgées (ARPA) se chargeait de la
gestion des clubs de personnes dans des conditions très discutables. Huit agents titulaires du CCAS
étaient ainsi mis à sa disposition de façon gratuite et non formalisée. Autre anomalie grave,
l’association assurait l’encaissement des repas organisés le midi dans les clubs pour le compte de la
ville (300 couverts par repas en moyenne). La reprise en régie directe par le CCAS de la gestion des
clubs de personnes âgées a mis un terme à ces irrégularités.
1
Comité Régional d’Organisation Sociale et Médico
-Sociale
7/33
Au cours de la période, les règles de fonctionnement de la crèche familiale ont été
renforcées avec la diffusion d’un projet d’établissement et la création d’une commi
ssion
petite enfance
chargée de prononcer les admissions. La mensualisation des salaires des assistantes
maternelles (28 au 31 décembre 2010) et de nouvelles dispositions contractuelles se sont
accompagnées d’une très forte augmentation des dépenses de pe
rsonnel (+49 % entre 2005 et 2011
pour un même nombre d’assistantes maternelles). Alors que la protection maternelle et infantile
(PMI) a constaté que certaines d’entre elles accueillaient, avant 2008, un nombre d’enfants
supérieur à celui prévu dans leur agrément, les services du CCAS ne suivent leur activité de façon
fiable que depuis 2011. Au vu des données fournies, les familles supportent moins de 20 % du coût
total de la crèche qui comprend 90 % de charges salariales. Le soutien financier du CCAS, et à
travers lui de la ville, représente entre 30 et 40 % des dépenses. Un cabinet d’audit recruté en 2008
signalait déjà un niveau d’aide communale similaire. A cette occasion, il avait indiqué que le coût
du service était élevé compte tenu d’une population d’enfants à garder relativement faible. Cette
observation paraît aujourd’hui encore pertinente. Plusieurs éléments concourent à établir que ce
service pourrait accueillir davantage d’enfants.
5) Les questions comptables et financières
L’ordonnateur a reconnu l’obsolescence de l’inventaire et de l’état de l’actif au terme de
tous les transferts opérés. Des travaux d’actualisation sont néanmoins en cours. La fiabilité des
comptes 2008 a été fortement altérée par le traitement de la participation versée à la communauté
d’agglomération
dans le cadre du projet de rachat du foyer-logements pour personnes âgées
Yvonne
Isidore
. De plus, le CCAS n'a pas procédé à son amortissement en considérant à tort qu'il s'agissait
d'une dépense de fonctionnement. La vérificat
ion des rémunérations de la maison d’accueil
spécialisée
a aussi fait apparaître des erreurs d’imputation comptable. Autre irrégularité,
l’organisme
a continué jusqu'à fin 2012 à
s’en remet
tre
uniquement à l’agent comptable pour
assurer le contrôle des régies. Enfin, il a été constaté que l
e conseil d’administration a tenu un
premier débat d’orientation budgétaire en 2009 alors que son organisation s’impose au CCAS
depuis février 1992.
Au plan financier, la forte réduction des flux budgétaires consécutive aux transferts de
compétences et l’ajustement de la subvention municipale obligatoire au strict besoin de financement
du CCAS constituent les deux faits saillants de la période sous revue. Si la subvention municipale
ne forme pas toujours sa principale ressource, elle continue à garantir son équilibre financier.
II / RECOMMANDATIONS
1)
Rappels d’obligations juridiques
:
-
approuver dans une délibération les avantages accessoires liés à l’usage du logement de
fonction (cf. 4.3.2) ;
- voter annuellement une enveloppe globale par indemnité (cf. 4.3.2) ;
- mettre à jour rapidement et entièrement
l’inventaire des biens mobiliers et immobiliers
(6.1.2) ;
8/33
2) Recommandations de gestion
- faire systématiquement apparaître dans les conventions passées avec les partenaires
apportant des financements le niveau des efforts budgétaires incombant au CCAS (cf. 3.1.1) ;
- conclure avec la ville une convention-cadre récapitulant leurs collaborations
(cf. 3.1.3) ;
- produire régulièrement des données d'activités systématiquement vérifiées sous la
forme de tableaux de bord et développer des indicateurs destinés à mesurer l’efficacité de ses
interventions (cf. 3.2.2) ;
- prendre une décision pour organiser les droits de consultation, par les agents, des
fichiers du CCAS contenant des données nominatives (cf. 4.1.1) ;
- passer une nouvelle convention avec la ville pour les repas achetés aux cuisines
centrales (cf. 4.2.2) ;
- limiter le recours aux heures supplémentaires pour les assistantes maternelles
(cf. 5.3.2) ;
-
améliorer la fiabilité de la comptabilité analytique afin d’affiner le suivi budgétaire des
actions accomplies en faveur de la petite enfance (cf. 6.1.1) ;
-
utiliser l’ana
lyse des besoins sociaux pour opérer les choix budgétaires et arrêter les
projets (cf. 6.2).
9/33
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
1
–
ELEMENTS DE PROCEDURE
La chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Poitou
-Charentes a procédé au jugement
des comptes, pour les exercices 2005 à 2009, et à
l’examen de la gestion de 2005 jusqu’à la période
la plus récente, du centre
communal d’action sociale (CCAS) de Mont
-de-Marsan.
Deux ordonnateurs se sont succédé au cours de cette période : M. Philippe Labeyrie
jusq
u’au 20 mars 2008 et Mme Geneviève Darrieussecq depuis cette date.
A la suite du contrôle, les entretiens préalables avec le conseiller rapporteur, prévus par
l’article L. 243
-1 du Code des juridictions financières, ont eu lieu le 23 février 2012 avec
M. Philippe Labeyrie et, le 22 février 2012 avec Mme Geneviève Darrieussecq.
La chambre a arrêté, au cours de sa séance du 10 mai 2012, des observations provisoires
qui ont été notifiées à l’ordonnateur en fonction le 27 juin 2012
. Des extraits de ces observations ont
été adressés
à l’ancien ordonnateur, à M. Jullian, ancien directeur du CCAS, à la présidente de
Marsan Agglomération
, à la maire de Mont-de-Marsan, à la présidente du centre intercommunal
d’action sociale du Marsan (CIAS), à la présidente de l’
association de retraités et personnes âgées
(ARPA) et à l’ancienne directrice générale des services de Mont
-de-Marsan, Mme Nathalie
Umbach.
Deux
réponses
ont
été
apportées
à
ces
observations
provisoires
par
Mme Geneviève Darrieussecq : la première en sa qualité de présidente du CCAS et la seconde en
tant que maire de de Mont-de-Marsan. Après avoir examiné leur contenu, la chambre, dans sa
séance du 11 décembre 2012, a arrêté les observations définitives suivantes.
2
–
L
’ORGANISATION DE L’E
TABLISSEMENT
2.1
–
Rappel des missions assignées aux centres communaux d’action sociale
Les missions obligatoires et facultatives d’un
centre communal d'action sociale sont
prévues à l’article L. 123
-5 du C
ode de l’action sociale et des familles (CASF) :
«
Le centre communal d'action sociale anime une action générale de prévention et de
développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées.
Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables.
Il participe à l'instruction des demandes d'aide sociale dans les conditions fixées par
voie réglementaire. Il transmet les demandes dont l'instruction incombe à une autre autorité.
L'établissement du dossier et sa transmission constituent une obligation, indépendamment de
l'appréciation du bien-fondé de la demande.
Le centre communal d'action sociale peut créer et gérer en services non personnalisés
les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article L. 312-1.
Le centre communal d'action sociale peut, le cas échéant, exercer les compétences que
le département a confiées à la commune dans les conditions prévues par l'article L. 121-6.
»
[…..]
10/33
2.2
–
Les services aujourd’hui offerts par le CCAS de Mont
-de-Marsan
La période a été marquée par le transfert de nombreux services du CCAS au centre
intercommunal d’action sociale du Marsan (CIAS) : le service de portage de repas à domicile
(PAD), le service de soins infirmiers à domicile (SSIAD), le
service d’aide à domicile (SAD) et
l’EHP
AD
Jeanne Mauléon
. Mais, le CCAS continue
d’exercer
de nombreuses autres activités dont
certaines revêtent un caractère obligatoire.
2.2.1
–
Les missions obligatoires
Les transferts de compétence n’ont pas concerné
les missions confiées de façon
exclusive et
obligatoire aux centres communaux ou intercommunaux d’action sociale
par le Code
de l’action sociale et des familles (CASF). En conséquence, le CCAS de Mont
-de-Marsan participe
à l'instruction des demandes d'aide sociale (article L. 123-5 du CASF), recueille les éléments relatifs
à l'identité, à l'âge et au domicile des personnes âgées et des personnes handicapées qui en ont fait la
demande (article L. 121-6-1), et tient le fichier des bénéficiaires de
prestations d’aide sociale
résidant sur le territoire communal (article R. 123-6). Il a également fait procéder depuis peu
2
, à une
analyse des besoins sociaux
, comme l’exige l’article R. 123
-1 dudit code.
2.2.2
–
Les autres services proposés aux personnes
2.2.2.1
–
L
a distribution d’
aides
d’urgence
Le CCAS propose différentes aides sociales facultatives
susceptibles d’
être accordées
aux montois en difficulté
. Le règlement d’action sociale du centre a consacré un principe de
subsidiarité : le demandeur, qui doit répondre
aux critères d’éligibilité
à l’aide sociale, est t
enu de
faire ouvrir ses droits auprès des autres régimes avant de solliciter le CCAS. Les aides, dont les
montants sont plafonnés, peuvent prendre la forme de subventions aux personnes ou aux ménages,
de chèques ciblant des catégories de dépenses précises (alimentation, énergie, habillement, etc.) ou
encore de prêts. D’une manière plus large, le pôle
action sociale
du CCAS apporte un soutien aux
usagers les plus démunis dans la connaissance de leurs droits,
l’accès aux
soins et au logement,
l'insertion professionnelle et la gestion de leur budget.
2.2.2.2
–
Les services destinés aux personnes âgées et/ou handicapées
Le CCAS a créé un service de téléalarme qui a été transféré, en 1986, au Conseil
général. Il continue néanmoins à contribuer à son fonctionnement en traitant les demandes
d’installation et en assurant les tâches de f
acturation et de recouvrement auprès des bénéficiaires
3
.
Longtemps, et de façon anormale, le bilan financier dégageait un excédent en faveur du CCAS en
raison d’une tarification forfaitaire élevée. Ce n’est plus le cas depui
s 2008
avec l’introduction de
tarifs progressifs qui conduisent le centre à prendre en charge une partie du coût pour les usagers les
plus modestes
4
. L’aide annuelle globale du CCAS à ce service est estimée à
environ 9
0
00 €.
Il
dispose aussi de quatre clubs du troisième âge proposant des activités et un service de repas, tous les
midis du lundi au vendredi. En revanche, le Conseil général ne lui
a pas confié la gestion d’un
centre local d’information et de coordination
(CLIC)
5
.
2
Cf. infra 3.2.1 page 12
3
412 personnes au 31 décembre 2010
4
quand leurs
revenus mensuels ne dépassent pas 998 € pour une personne seule, et 1
677 € pour un couple
5
Selon l’article L. 113
-
2 du CASF, le département définit et met en œuvre l’action sociale en faveur des personnes âgées en
s’appuyant notamment sur les centres locaux d’information et de coordination (CLIC). Il doit aussi veiller à la cohérence des actions
des CLIC avec celles des autres acteurs compétents : équipes médico-
sociales, établissements et services sociaux relevant de l’article
L. 312-1.
11/33
2.2.2.3
–
Les services relatifs à la petite enfance
Le CCAS assure la gestion de la crèche familiale municipale et halte-garderie,
créée en 1979. Il a, de plus, repris une ancienne crèche associative nommée «
Calin calîne
» au
1
er
janvier 2012. En 2011, 191 enfants étaient inscrits à la crèche familiale et
moins d’une dizaine
à
la halte-garderie.
2.2.2.4
–
L
’
attribution et le suivi administratif des logements sociaux
de la ville
En 2008, la ville a associé le CCAS à la gestion de trois résidences qui lui appartiennent
et qui comprennent 90 logements sociaux. Le 24 octobre 2008, une commission logement a été
créée en son sein pour traiter les attributions. L
’accompagnement des locataires (
recherche de
solutions en cas
d’impayés de loyers, médiation en cas
de troubles dans les rapports de voisinage),
le signalement à la ville de tous les problèmes et les relations avec les acteurs institutionnels (HLM,
préfecture DDE) entrent aussi dans le champ de compétence du CCAS, mais non le recouvrement
des loyers qui continue à être assuré par la ville.
2.2.3
–
Les deux infrastructures encore gérées par le CCAS
Après le transfert de l’EHPAD
Jeanne Mauléon
au CIAS, le CCAS continue de gérer
deux infrastructures importantes : la mais
on d’accueil spécialisée (MAS)
Simone Signoret
(55 places) et le foyer de jeunes travailleurs
Nelson Mandela
(50 studios meublés).
2.2.3.1
–
L
a maison d’accueil spécialisée
Simone Signoret
Les maisons d'accueil spécialisées (MAS) sont des établissements médico-sociaux
financés en totalité par l'assurance maladie (art. L. 344-1 du CASF). Elles accueillent des personnes
adultes atteintes d'un handicap intellectuel, moteur ou somatique grave, ou gravement
polyhandicapées, et qui nécessitent une surveillance médicale et des soins constants. Compte tenu
de la lourdeur de leurs pathologies, le nombre de patients est inférieur au
nombre d’agents (70
dont
62 appartiennent aux filières médico-sociale et sociale).
Il a été indiqué durant l’instruction que l
a
maison d’accueil spécialisée
Simone Signoret
constitue le seul établissement de cette nature
administré par un centre communal d’action sociale
. Les communes aya
nt conservé l’exercice de la
compétence handicap, cette MAS
n’a pas été rattachée au centre intercommunal d’action sociale.
2.2.3.2
–
Le foyer de jeunes travailleurs
Nelson Mandela
L’accès à ce foyer est essentiellement réservé aux jeunes de 16 à 25 ans, en voie
d'insertion sociale et professionnelle. Les deux tiers des locataires y demeurent pour une période
inférieure à
un an, le temps d’une formation,
d’un stage professionnel ou encore d’un contrat à
durée déterminée. Une commission composée notamment
d’un élu du conseil d’administration
et
des directrices du CCAS et du foyer statue mensuellement sur les demandes de logement. Le
montant du loyer (charg
es comprises) s’élève à
425
€, mais le
locataire supporte un montant
résiduel beaucoup plus faible
, compris entre 95 € et 295 €,
après prise en compte de toutes les aides
susceptibles de lui être allouées.
Les informations recueillies durant l’instruction ont attesté de la
vocation sociale de cet établissement.
12/33
3 - LE
PILOTAGE DE L’ETABLI
SSEMENT
3.1
–
L
a délimitation du champ d’action du CCAS
3.1.1
- Une contractualisation tardive et encore incomplète avec le Département
Alors que le CCAS participait activement à la gestion du dispositif du RMI avec le suivi
de 300 dossiers, aucune convention n’avait été passée avec le Département
.
L’instauration du RSA
a mis un terme à cette anomalie : la convention du 29 septembre 2010 signée par le Conseil général
des Landes consacre le rôle du CCAS dans l
’instruction des demandes
et dans
l’accompagnement
des bénéficiaires. Toutefois, contrairement au souhait exprimé par le CCAS, le Département ne lui
attribue, en contrepartie, aucun financement. Les autres activités impliquant le Département
n’ont
pas encore donné lieu à signature de conventions,
comme l’instruction des dossiers d’aide légale, ou
bien font l’objet d’accords anciens devenus obsolètes
, comme le service de téléalarme
6
.
En réponse aux observations provisoires, la présidente du CCAS a annoncé son intention
de contractualiser avec le Département s
ur l’instruction des aides légales et
sur la gestion du service
de téléalarme. Elle a rappelé qu’en général, des conventions sont établies avec
tous les partenaires
apportant un financement. La chambre lui recommande de veiller à faire systématiquement
apparaître dans les conventions le niveau des efforts budgétaires demandés à son établissement.
3.1.2
–
Le transfert difficile de nombreux services
à l’échelon intercommunal
3.1.2.1
- Des difficultés et des lacunes dans les transferts de compétences
a) Des transferts qui ont tardé à devenir effectifs
Une délibération du 26 novembre 2007 du conseil communautaire a approuvé le
transfert
de l’EHPAD
Jeanne Mauléon
à
la communauté d’agglomération
et a décidé d'en confier la
gestion au CIAS. Au cours de la même séance,
d’autres délibérations ont
déclaré d’intérêt
communautaire les services à domicile du CCAS (portage de repas à domicile, soins infirmiers à
domicile, et aide-ménagère à domicile) et décidé de les transférer au CIAS dès 2008. Depuis, ce
dernier assure la gestion budgétaire de tous ces services
et de l’EHPAD
.
Leur
reprise par l’échelon intercommunal n’a
pas soulevé de réelle objection de principe
car ils
s’adressaient depuis déjà longtemps aux usagers
de l’agglomération
sans bénéficier du
soutien financier des communes desservies autres que Mont-de-Marsan. Les opérations de transfert
n’ont toutefois été validées, au plan juridique, qu’en août 2010, avec, d’une part, la notification d’un
arrêté conjoint
de l’
Agence régionale de santé (ARS) et du Conseil général attribuant au CIAS
l’autorisation de gestion de l’EHPAD
,
et
d’autre part, l’introduction dans les statuts de la
communauté d’agglomération d’une disposition l’habilitant à gérer l
es EHPAD «
existant à la date
du 17 août 2006
». Dans un jugement en date du 2 décembre 2010, le tribunal administratif de Pau a
confirmé que cette modification statutaire était juridiquement indispensable pour permettre à la
communauté d’agglomération
ou à son centre d’ac
tion sociale, de reprendre des établissements et
des services destinés aux personnes âgées dépendantes qu’elle n’avait pas créés.
Les nouvelles
délibérations prises par le conseil communautaire le 8 décembre 2009
7
n’étaient, en conséquence,
pas suffisantes pour régulariser la situation.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur
en fonction a reconnu que cette procédure de transfert a été plus longue et complexe que prévu en
raison notamment de difficultés liées à un contexte politique et administratif particulier
: jusqu’en
septembre 2009, la présidence de
Marsan Agglomération
et du CIAS du Marsan a été exercée par
l’ancien directeur du CCAS, M. Jean
-Pierre Jullian (cf. infra 3.3.2.1).
6
régi par une convention de 1987
7
Ces délibérations rapportaient celles du 26 novembre 2007, déclaraient d’intérêt communautaire le service de soins infirmiers
à
domicile (SSIAD) et l’EHPAD, et annonçaient à nouveau leur reprise par l’échelon intercommunal.
13/33
b) L’absence d'un document à
caractère décisionnel retraçant les
personnels et le patrimoine transférés
Le CCAS a pris une délibération, le 26 mars 2010, qui «
autorise le transfert du service
des aides à domicile du CCAS au CIAS au 1
er
avril 2010
». Une telle décision de principe ne
s’imposait pas pour des activités qui ont progressivement rejoint le champ de l’action sociale
déclarée d’intérêt communautaire, et qui, de ce fait, sont réputées être transférées «
de plein droit
»
conformément aux dispositions de l’article L. 123
-5 du CASF. En application de ce même article,
les deux centres d’action sociale auraient, en revanche, dû préciser, dans des documents à caractère
décisionnel, le contenu effectif des services, des personnels
8
et biens transférés, ce qu’ils n’avaient
pas encore fait
en fin d’instruction
. En réponse aux observations provisoires, la présidente du CCAS
a produit des délibérations prises le 3 octobre 2012 approuvant le détail des emplois transférés au
CIAS, et
l’
autorisant à signer les conventions de mise à disposit
ion des matériels de l’EHPAD et du
service de portage de repas à domicile. La chambre en prend acte.
Il a été noté qu’aux dires des
services, ces changements n’auraient pas entraîné de bouleversement notable pour les usagers.
c) Le transfert de la gestion
du fonds local d’aide aux jeunes
(FLAJ) au CIAS au 1
er
janvier 2010
Le transfert de la gestion du fonds local d'aides aux jeunes (FLAJ) a également pris plus
de temps que prévu. Destiné à des jeunes en grande difficulté ou en démarche d'insertion
professionnelle, sa gestion était déléguée au CCAS pour la ville de Mont-de-Marsan, par le Conseil
général qui le finance en majeure partie
. La communauté d’agglomération a, par délibérations des
19 et 30 décembre 2008, accepté de reprendre cette activité pour la confier au CIAS au 1
er
octobre
2009. Finalement, le
transfert n’est effectif que depuis le
1
er
janvier 2010, sans qu’aucune nouvelle
délibération n’ait été prise pour reporter la date de prise d’effet annoncée.
3.1.2.2
- Une répartition de compétences devenue plus claire
Au terme de ces transferts, le CIAS assure la gestion de tous les EHPAD et des services
à domicile (SAAD, SSIAD, PAD), mais le CCAS
n’est pas complètement dessaisi de toutes les
actions en faveur des personnes âgées : il demeure leur interlocuteur quand elles sollicitent l
’aide
légale, la gratuité des transports en commun ou
l’inscription au service de
téléalarme, et il continue
de gérer les clubs du troisième âge. La répartition des rôles paraît également claire dans les autres
domaines : le CIAS joue uniquement un rôle de coordonnateur en matière de petite enfance et
d’attribution d’aides d’urgence et n’est pas associé à l’exercice de la compétence handicap.
3.1.3
–
Le rôle important
joué par la ville en matière d’animation sociale
La ville n’a
pas attribué à son CCAS la totalité des activités à caractère social et continue
de jouer dans ce domaine un rôle important. Cette situation n’est en rien illégale
: dans une décision
du 30 novembre 2004, «
commune d’Etampes
», la Cour administrative d’app
el de Paris a considéré
que l'article L. 123-5 du CASF
9
, qui permet à un CCAS d'intervenir dans le domaine social, ne lui
réserve pas l'initiative de l'action sociale ; selon le juge administratif, il ne prive pas davantage le
conseil municipal de ses compétences en la matière. Dans le dernier
rapport d’observations
définitives adressé à la ville en date du 27 février 2012, la chambre lui a recommandé
d’identifier
explicitement les compétences de nature sociale qu’elle souhaite exercer directement, et de co
nclure
avec le CCAS une convention-cadre récapitulant leurs éventuelles collaborations. La présidente du
CCAS a
annoncé que cette recommandation sera mise en œuvre
. La chambre confirme à nouveau
l’intérêt d’un tel document
même si l’instruction n’a pas
révélé
, en l’espèce, de redondances entre
leurs interventions respectives ; au contraire, elle a montré que la ville et le CCAS coordonnent
leurs actions communes.
8
Au cours d
’une visite sur place, il a été indiqué que 107 agents au total ont rejoint le CIAS.
9
ancien article L.137 du Code de la famille et de l'aide sociale
14/33
3.2
- La connaissance des besoins et la mesure des résultats
3.2.1
- L
a production récente d’une a
nalyse des besoins sociaux
Le CCAS n’a fait procéder à une analyse des besoins sociaux qu’en 2010. L’élaboration
de ce document
, prévu à l’article
R. 123-1 du CASF, est pourtant une obligation pour tous les
centres communaux d’action sociale depuis la parut
ion du décret n° 95-562 du 6 mai 1995. Pour sa
réalisation, le CCAS a fait appel à un cabinet de conseil spécialisé dans les domaines sanitaire et
social.
La chambre prend acte de l’existence de ce document qui met en évidence des
problématiques territoria
les, repère des besoins et formule des propositions d’actions concrètes.
L
’ordonnateur
a précisé dans son courrier que ce document, conformément à la règlementation, sera
mis à jour annuellement.
3.2.2
–
La nécessité de produire régulièrement des données
d’act
ivités fiables
Au cours du contrôle, la direction du CCAS a su fournir ou produire plusieurs tableaux
et informations brutes retraçant l'activité des services. Toutes ces données ne sont malheureusement
pas fiables. A titre d’exemple, les montants des secours d’urgence portés au compte administratif
diffèrent de ceux inscrits dans les procès-
verbaux des conseils d’administration ou dans les bilans
d’activités pour tous les exercices sous revue, sauf 2005. Aucune explication convaincante n’a pu
justifier ces différences. En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur a
signalé que grâce
à l’installation d’un
nouveau logiciel, des tableaux de bord
fiables viennent d’être mis en place,
leurs informations ayant vocation à être incluses dans le rapport annuel
d’activité
s. Il en est pris
acte. Le CCAS pourrait également chercher à développer des indicateurs destinés à mesurer
l’efficacité de ses interventions. A cet égard, l’analyse des besoins sociaux apporte des informations
précieuses qui devraient permettre de mieux cibler les objectifs poursuivis.
3.3
–
La gouvernance et la direction du CCAS
3.3.1
- Un accroissement du rôle des organes collégiaux depuis 2008
3.3.1.1
- Une composition
du conseil d’administration
et un rythme de
réunions régularisés en 2008
Avant 2
008, le conseil d’administration
du CCAS ne se réunissait que deux fois par an,
et non pas chaque trimestre comme le prévoit
l’article R. 123
-16 du CASF
10
. Sa composition ne
respectait pas davantage le principe de parité entre membre élus et personnalités qualifiées, imposé
par l'article L. 123-6 (5
ème
alinéa)
11
. Le conseil comptait ainsi une majorité de membres élus. Ces
anomalies ont été corrigées avec le renouvellement du conseil d'administration consécutif aux
élections municipales de 2008.
3.3.1.2
- L'installation récente de commissions à compétences sectorielles
Le CCAS ne s’est jamais doté d’une commission permanente
à compétence générale.
Une telle instance
, dont l’installation
n’est pas obligatoire
12
, aurait pu se révéler utile, en particulier
avant 2008,
lorsque le conseil d’administration se réuni
ssait peu : son absence, conjuguée au faible
nombre de réunions du conseil
d’administration
et à l’étendue du champ des délégations de pouvoir
et de signature, tend à indiquer que le président, le vice-président et le directeur exerçaient alors un
pouvoir décisionnel prépondérant.
10
Cet article est en vigueur depuis le 26 octobre 2004.
11
Cet article est en vigueur depuis le 23 décembre 2000.
12
Selon l’article R. 123
-19, «
le règlement intérieur peut
prévoir la désignation au sein du conseil d’administration d’une
commission permanente, dont il détermine le fonctionnement et les attributions.
»
15/33
Depuis 2008, trois commissions aux compétences sectorielles ont été installées, dont
l’une désignée comme permanente
, la «
commission permanente d’action sociale
» (attribution des
aides sociales)
13
. Même si aucune d'
elles n'a vocation à relayer l’action de l’organe délibérant dans
l’administration
du centre, leur création paraît témoigner, avec l'augmentation du nombre de
séances du conseil d'administration,
d’une plus grande reconnaiss
ance du rôle des organes
collégiaux et d'un rééquilibrage dans la répartition des pouvoirs.
3.3.2
-
Les conditions d’exercice de la direction générale de l’établissement
3.3.2.1
–
L’exercice des fonctions de direct
eur
jusqu’en 2008
Le poste de directeur du CCAS ét
ait occupé jusqu’au 31 mars 2008 par
M. Jean-Pierre Jullian, également maire de Saint-Pierre-du-Mont, président de
Marsan
Agglomération
et président du CIAS. Le cumul
d’une
fonction de direction d
’un
CCAS avec des
mandats électifs
n’est certes pas interdi
t par la réglementation même quand les organismes
entretiennent des relations étroites entre eux. La chambre a cependant relevé que le 26 novembre
2007, M. Jullian a présenté au conseil communautaire les délibérations organisant le transfert
d’équipements et d’activités du CCAS vers l’échelon intercommunal
14
, puis il a participé au vote et
les a approuvées. Ses fonctions professionnelles auraient pourtant dû le conduire à renoncer à les
présenter et à les voter. Il est rappelé que s
elon l’article
L. 2131-11 du CGCT, «
sont illégales les
délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui
en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme
mandataire »
. En outre, dans ce dossier,
l
’i
ntéressé se trouvait dans une situati
on qui pourrait relever de la prise illégale d’intérêt telle que la
définit l’article 432
-12 du Code pénal. Les délibérations en cause ont toutefois toutes été rapportées
le 8 novembre 2009 par un nouveau conseil communautaire. On verra plus loin que les mêmes
incertitudes e
ntourent les décisions relatives au versement d’
une subvention à
Marsan
Agglomération
afin de racheter et réhabiliter la résidence
Yvonne Isidore
(cf. 4.4.3).
3.3.2.2
- Le rétrécissement du champ de la délégation de signature
accordée au directeur
Alors que toute délégation de signature doit préciser les domaines concernés ainsi que sa
durée, le directeur du CCAS a
bénéficié d’une délégation de signature de «
portée générale sans
limitation de domaine
»
, jusqu’au 1
er
décembre 2009. Le fait que l’article R. 123
-23 autorise le
président du conseil d’administration à «
déléguer une partie de ses fonctions ou sa signature au
vice-président et au directeur
», «
sous sa surveillance et sa responsabilité
», ne fait pas obstacle à
l’application du principe général de limitation qui vise à ne pas transformer une délégation
temporaire de signature en délégation durable de compétence. L’actuelle directrice est désormais
uniquement habilitée à signer les bons de comm
ande d’une
valeur maximale de 150 € et, depuis le
1
er
janvier 2011, les décisions d’attribution en urgence des aides financières au titre de l’aide
alimentaire, d’une valeur de 150 €. Il a toutefois été relevé que le vice
-président continue de jouir
d’une délégation
de signature de portée générale. Enfin, le conseil d’administration a concédé en
permanence, sous une forme qui n’appelle pas d’observation, toutes les délégations de pouvoir
autorisées par l’article R. 123
-21 du CASF
15
.
13
Les deux autres sont la commission petite enfance (attribution des places en crèches) et la commission logement (attribution des
logements sociaux de la ville).
14
cf. supra 3.1
15
Dans sa version antérieure au 1
er
juin 2009. Depuis cette date, une huitième compétence peut faire l’objet d’une délé
gation :
il s’agit de la délivrance, du refus de délivrance et de la résiliation des élections de domicile
mentionnées à l'article L.
264-2 du
CASF. Pour le moment, elle continue à être exercer par le conseil d’administration du CCAS.
16/33
3.3.2.3
–
Le soutien apporté par la DGS de la ville à la direction du CCAS
Le 10 décembre 2008, le conseil municipal de Mont-de-Marsan a décidé de demander à
la DGS de la ville alors en fonction d’apporter un soutien à la direction de l’établissement. Selon le
procès-verbal de cette séance, son mandat initial se limitait à apporter une aide
« dans
l’organisation des services et du fonctionnement des instances paritaires du CCAS et de ses budgets
annexes »,
à participer
« à la pleine coordination des services de la ville avec ceux du CCAS
nota
mment en matière d’organisation des commissions administratives paritaires
»
,
et à
accompagner puis gérer
« le transfert futur de la gestion des carrières et des payes des agents du
CCAS sur le budget de la ville ».
Dans les faits, ses interventions ont été beaucoup plus larges. Elle
aurait ainsi participé de façon très active au transfert du service des aides à domicile du CCAS au
CIAS
de janvier à avril 2010, à la renégociation des contrats des assistantes maternelles
d’avril à
juillet 2010, à la résoluti
on des difficultés rencontrées par la maison d’accueil spécialisée et par la
crèche familiale, ainsi qu’à l’avancement de
plusieurs dossiers ponctuels importants (restructuration
du foyer de jeunes travailleurs, reprise en régie de la crèche
Câlin câline
, etc.).
En 2010,
l’intéressée
s’était vu confier deux nouvelles
fonctions de direction
: l’une, le 15 juillet 2010, auprès du
CIAS
de même nature que celle accomplie auprès du CCAS, et l'autre à partir du 15 novembre 2010,
auprès de la communauté d’agglomération, dans le cadre d’une mutualisation de sa
direction
générale avec celle de la ville. De mi-
novembre 2010 jusqu’à la fin de l’année 2011,
elle a donc
exercé simultanément quatre fonctions de direction : deux de façon principale et à temps partagé
auprès de la ville et de
Marsan Agglomération
, et deux de façon plus accessoire auprès des deux
centres d'action sociale. La présidente du CCAS
a souligné que l’appréciation de
cette situation
nécessite de tenir compte des circonstances de l’espèce
, en particulier les conditions de son arrivée à
la tête de la ville, du CCAS, de
la communauté d’agglomération
et du CIAS ainsi que le caractère
transversal de nombreux dossiers traités par ces quatre organismes. Elle a rappelé que la
mutualisation des directions géné
rales de la ville et de la communauté d’agglomération n’a pas été
accompagnée d’une revalorisation de la rémunération de
la directrice générale. Elle a également
tenu à atteste
r que l’intéressée a rempli l’ensemble de ses fonctions principales et accessoir
es de
façon satisfaisante et sans porter atteinte au fonctionnement normal du service, comme l’exige
l’article 1
er
du décret n° 2007-658 du 2 mai 2007
16
. Elle considère même que ce mode
d’organisation a pu générer un gain d’efficacité et des économies d’éch
elle. Enfin, elle a indiqué
que les deux missions accessoires de
l’intéressée
ont pris fin en 2012 : le 1
er
janvier 2012 au CCAS
et le 1
er
juillet 2012 au CIAS.
3.3.3
–
Un
faible taux d’encadrement et un
renouvellement important dans les
postes de direction au cours des derniers exercices
En 2010, le CCAS ne disposait que de trois attachés territoriaux et de trois agents de
catégorie B. De plus, de nombreux agents se sont succédé dans les principaux postes de direction
durant la période : cinq personnes, dont deux par intérim, ont ainsi assuré la direction générale de
l’établissement tandis que le foyer de jeunes travailleurs et la maison d’accueil spécialisé
e ont,
chacun, été dirigés par quatre directeurs différents, et la crèche familiale par trois directrices. La
chambre rappelle qu’en 2008, un audit réalisé par un cabinet privé a présenté les difficultés
quotidiennes de management des projets et des équipes comme le principal problème d’organisation
générale du centre. La présidente du CCAS a indiqué dans son courrier que
l’encadrement
vient
d’être
renforcé, avec la présence désormais de quatre agents de catégorie A et de sept agents de
catégorie B. En outre, une organisation en pôles a été adoptée, leur direction incombant à un
«
référent encadrant
». Elle a également assuré que les équipes se sont stabilisées. La chambre
prend acte
de ces éléments d’amélioration.
16
relatif au cumul d'activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels
de l'Etat
17/33
3.3.4
–
Un encadrement plus formalisé des activités et un management plus régulier
des équipes
Plusieurs documents ont été récemment adoptés en vue d
e mieux encadrer l’organisation
et le fonctionnement des différents secteurs. Ainsi, le 22 juin 2011, le
conseil d’administration
a
validé
le règlement d’action sociale
, qui présente clairement les activités des deux pôles
action
sociale
et
personnes âgées
du CCAS. Venant remplacer un précédent document approuvé le
25 septembre 2008, il doit notamment éclairer les agents dans les décisions à prendre. Des
règlements intérieurs relatifs au fonctionnement des clubs du troisième âge et du foyer de jeunes
travailleurs ont pareillement vu le jour
tandis qu’
un guide des procédures relatif à
l’instruction,
l’examen et l’octroi des aides financières
, est en préparation. Par ailleurs, alors que la gestion des
équipes est présentée comme une priorité, l
’instruction a
confirmé que de nombreuses réunions sont
dorénavant organisées régulièrement dans les différents secteurs en présence de la directrice du
CCAS et des personnels concernés. La chambre prend acte de tous ces progrès. Dans le rapport
d’observations provisoire
s, elle avait recommandé
à l’établissement
de prévoir une procédure
garantissant l’actualisation des documents
directeurs et de faire établir un relevé de décisions à
l’issue de
toutes les réunions périodiques.
L’ordonnateur a
assuré, dans sa lettre, que cette
recommandation est en cours de mise en œuvre. Il en est pris note.
Enfi
n, en avril 2011, l’organisme a fait réaliser, par un intervenant extérieur, une étude
auprès des personnels afin de les interroger sur leurs conditions de travail et sur l’organ
isation
interne. L’exploitation des réponses
17
a permis d’identifier les points à améliorer.
Le CCAS est, dès
lors, en capacité de préparer un plan d'actions, même sommaire, afin de remédier aux points faibles
mis en exergue.
4
–
LA GESTION TRANSVERSALE DE
L’ETABLISSEMENT
4.1
- Les moyens informatiques
4.1.1
–
Des imperfections dans la gestion des fichiers informatiques
A ce jour, aucune décision n’a été prise pour organiser les droits de consultation des
fichiers du CCAS contenant des données nominatives. Il n
’est dès lors pas garanti que chaque
service n’ait accès qu’aux données relatives aux allocataires ou aux bénéficiaires relevant de son
ressort. La chambre rappelle que l’article R. 123
-6 du CASF dispose que les informations
nominatives, figurant dans le f
ichier des personnes bénéficiaires d’une prestation d’aide sociale,
sont protégées par le secret professionnel.
L’ordonnateur a
signal
é qu’il
est techniquement
envisageable de réserver
à une liste prédéterminée d’utilisateurs l’accès au fichier de l’action
sociale, les autres fichiers
n’étant, selon lui
, accessibles que par les agents en assurant la gestion.
U
ne réflexion sur l’organisation des droits de consultation
vient d’être engagée à sa demande
.
L’instruction a fait apparaître
que les fichiers informatiques nominatifs les plus récents,
exploités à l’aide de deux nouveaux logiciels, n’avaient pas été déclarés auprès de la commission
nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), et que les dates de déclaration des autres étaient
souvent très anciennes.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a
annoncé avoir fait
procéder, sans attendre, à la déclaration de plusieurs fichiers : celui
de l’action sociale
dès le 9 mars
2012,
et ceux de la crèche collective et familiale, de l’aide sociale légale et de la maison d’accueil
spécialisée (MAS), en septembre 2012. La déclaration des fichiers «
logement
», aides sociales et
RSA devrait intervenir rapidement. Il a, en outre, informé la chambre des mesures adoptées pour
informer les usagers des règles de consultation de leur dossier.
17
38 % des agents interrogés ont répondu
à un questionnaire de l’intervenant extérieur
.
18/33
La chambre, qui prend acte de l’ensemble de ces
progrès, souligne encore une fois la
nécessité de veiller à respecter fidèlement les formalités déclaratives prévues par la loi modifiée
n° 78-17 du 6 janvier 1978 dite «
informatique et libertés
», leur ignorance, «
y compris par
négligence
», étant sanctionnée par le Code pénal (article 226-16 et suivants).
4.1.2
–
L’absence d’un
véritable espace internet
Le CCAS, qui ne dispose pas d’un site internet propre, utilise p
rincipalement comme
moyens de communication des supports écrits (bulletin municipal, plaquettes de quartier, panneaux
d’informations lumineux). La mise en ligne d’une plus grande quantité d’informations sur le site de
la ville permettrait certainement de mieux faire connaître son offre de service et de rappeler aux
usagers leurs droits en matière d’accès à l’aide sociale. En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur a fait savoir que le CCAS conduit actuellement une réflexion sur l’ouverture
éventuelle de son propre site internet.
4.2
–
La commande publique
4.2.1
- Une formalisation tardive de la procédure adaptée et un recours plus
fréquent à des achats groupés
Jusqu’en 2011, l’établissement n’avait pas déterminé les règles internes applicables en
cas de procédure adaptée alors que compte tenu de sa taille et du niveau des seuils
18
, la plupart des
achats et des travaux peuvent être effectués
sans recourir à l’une des procédures formalisées prévue
par le Code des marchés publics. L’adoption le 2 mars 2011
d’une grille des procédures diffusée
dans les différents services a remédié à cette anomalie.
D’autres éléments témoignent de la plus
grande attention accordée à l
a politique d’achat et au respect des règles de la commande publique
,
comme le recours à la cellule
marchés publics
de la ville pour organiser les principaux achats, et
l’accroissement de la
part des achats groupés réalisés avec la ville et la communauté
d’agglomération
.
4.2.2
–
Des repas achetés aux cuisines centrales de la ville de façon non formalisée
Le CCAS achète aux cuisines centrales de la ville les repas servis aux clubs du troisième
âge et à la maison d’accueil spécialisée (MAS). Une convention ancienne, en date du 14 février
1985, fixe les conditions dans lesquelles les cuisines centrales fournissent les déjeuners à chaque
club. En revanche, les prestations de repas en faveur de la MAS, qui atteignent des volumes
conséquents, ne sont organisées par aucun document contractuel. Le contrôle a aussi révélé que les
tarifs diffèrent selon le lieu de destination des repas : ainsi, en 2011, le prix unitaire des repas
préparés pour la MAS s'établissait à 6,20 € tandis que celui des autres repas s'élevait à 4,70 €. La
nouvelle directrice de la MAS a expliqué cet écart par le fait que de nombreux repas servis aux
résidents de sa structure sont moulinés ou hachés, et que cette prestation supplémentaire est
accomplie par une entreprise extérieure et facturée aux cuisines centrales de la ville. Aucun
document écrit ne justifie toutefois de façon précise cette différence.
La chambre recommande à l’établissement de passer une nouvelle convention avec la
ville. Limitée dans le temps, elle devrait décrire toutes les prestations assurées par les cuisines
centrales et justifier de façon détaillée les tarifs pra
tiqués. En réponse, l’ordonnateur a assuré
que
cette recommandation va être mise en œuvre
.
18
Aux termes des articles 26 et 28 du Code des marchés publics, les marchés de fournitures, de services ou de travaux peuvent être
passés selon une procédure adaptée lorsque leur valeur estimée est inférieure à 200
000 € HT pour les marchés de fournitures et de
services et à 5 M€ HT pour les
marchés de travaux.
19/33
4.3
–
Les ressources humaines
4.3.1
- Des effectifs en forte réduction et longtemps retracés de façon
insatisfaisante
4.3.1.1
–
Des données produites incomplètes
Depuis l’en
trée en vigueur du décret n° 97-443 du 25 avril 1997, le président du conseil
d’administration est tenu de présenter en comité technique paritaire, avant le 30 juin de chaque
année paire, un rapport appelé bilan social retraçant de nombreuses informations relatives aux
effectifs, au 31 décembre de l’année précédente. Ce rapport n’a pas été établi pour 2009 et ceux
réalisés pour 2005 et 2007, au demeurant très incomplets, ne semblent pas avoir été portés à la
connaissance du conseil d’administration, ni du c
omité technique paritaire. J
usqu’en 2011,
les états
des effectifs annexés aux comptes administratifs
n’étaient
pas non plus renseignés correctement :
alors que ceux du budget principal englobaient, sans les distinguer, tous les agents, y compris les
effectifs des budgets annexes, les comptes administratifs de ces derniers ne comportai
ent pas d’états
du personnel.
Des progrès ont néanmoins été réalisés au cours des derniers mois. Ainsi, le bilan social
2011 a été présenté en comité technique paritaire le 1
6 mai 2012 et l’ordonnateur s’est engagé à en
présenter une nouvelle version, tous les deux ans conformément aux règles en vigueur. Par ailleurs,
le conseil d’administration
a approuvé, le 27 juin 2012, les deux tableaux des effectifs rectifiés
destinés à être joints aux comptes administratifs 2012 du budget principal et du budget annexe de la
maison d’accueil spécialisée
. La chambre en prend acte.
4.3.1.2
–
Une période marquée par une forte réduction globale des effectifs
La chambre regrette que les insuffisances signalées au paragraphe précédent aient
empêché de procéder à une analyse de l’évolution des effectifs par service. Les données
agrégées
figurant à l’annexe du compte administratif du budget principal mettent néanmoins en exergue une
réduction drastique des effectifs totaux, avec une division par 2,4 du
nombre d’agents présents au
CCAS entre 2005 et 2010. La reprise par le CIAS de services jusque-là pris en charge par le CCAS
explique la majeure partie de cette forte diminution (107 agents transférés) mais pas la totalité. Hors
transferts, le CCAS
s’est
séparé de 76 agents, ce qui tendrait à indiquer
qu’il
se trouvait en situation
de sureffectif en début de période.
2005
2010
évolution
2010/2005
filière administrative
19
8
-11
filière technique
19
9
-10
filière sociale
95
22
-73
filière médico-sociale
93
38
-55
assistantes maternelles
27
28
1
emplois sociaux spécifiques
2
1
-1
total effectifs permanents
255
106
-149
effectifs non titulaires
59
25
-34
total général
314
131
-183
évolution du nombre d'agents par filière
(source : comptes administratifs)
4.3.2
–
Une gestion des ressources humaines en progrès mais encore imparfaite
4.3.2.1
–
La régularisation de la situation des agents mis à disposition
Conformément à la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la Fonction
publique et à son décret d’application n° 2008
-580 du 18 juin 2008, la mise à disposition gratuite
d’agents au profit d’associations ou d’une collectivité n’est plus
autorisée. Cette même loi imposait,
à son article 16, de régulariser avant le 1
er
juillet 2010, la situation des agents concernés au moment de
son entrée en vigueur.
20/33
Jusqu'en 2009, la plupart d
es mises à disposition d’agents du CCAS étaient
entièrement
gratuites et non formalisées dans des conventions. Neuf agents de centre étaient alors affectés
auprès de l’ARPA
19
dont huit gracieusement. Le CCAS s'est ensuite progressivement mis en
conformité avec les règles précitées
et la situation observée à la date de clôture de l’instruction
respecte la législation en vigueur.
4.3.2.2
- La nécessité de voter annuellement une enveloppe globale par
indemnité
En réponse aux observations provi
soires, l’ordonnateur a produit une délibération, en
date du 27 juin 2012, qui approuve la totalité du régime indemnitaire, par filière et par grade. La
chambre en prend acte. Elle remplace une précédente délibération datant du 31 mars 2003 qui était
devenue obsolète en raison de la création, depuis lors, de nouvelles indemnités. Le conseil
d'administration étant chargé de fixer la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des
indemnités applicables aux agents de l’établissement
20
, il lui appartient désormais de voter une
enveloppe annuelle globale par indemnité.
4.3.2.3
- Un absentéisme insuffisamment suivi jusque-là
L’établissement ne disposait pas en fin d’instruction
de données exploitables permettant
de mesurer, sur la durée, l’évolution de l’ab
sentéisme. Pourtant, certains services, comme ceux de la
maison d’accueil spécialisée, sont très exposés à ce phénomène compte tenu de la pénibilité des
tâches accomplies par les agents.
L’ordonnateur
a indiqué qu’un dispositif mis en place en 2010 va
perm
ettre d’analyser l’évolution de l’absentéisme, en particulier dans les services les plus
concernés. La chambre en prend note.
L
’examen des contrats d’assurance
couvrant les
risques statutaires d’absentéisme
21
a
montré qu’entre 2005 et 2009,
leur exécution
s’est soldée par un coût net pour l’organisme égal à
312
393 €
22
. En réponse
, l’ordonnateur a montré que la situation s’est inversée en 2010 et en 2011
grâce à une diminution de l’appel de primes, au transfert du service des aides ménagères au CIAS et
à une amélioration notoire du traitement des arrêts maladie par le service des ressources humaines.
Au vu des évolutions en cours, le CCAS estime que le
contrat d’assurance souscrit en 2012
devrait
se révéler favorable pour lui.
4.3.2.4
- Des logements de fonction attribués par une délibération
incomplète
La délibération du 18 décembre 2008 qui a fixé la liste des deux emplois pour lesquels
un logement de fonction peut être attribué gratuitement pour utilité de service,
n’expose pas les
avantages accessoires accordés à leurs occupants, contrairement à ce que prévoit
l’article 21 de la
loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990
23
. En réponse aux observations provisoires, la présidente du
CCAS a indiqué
que la délibération du 18 décembre 2008 est devenue obsolète, l’un des log
ements
de fonction ayant depuis été supprimé. Elle
s’est engagée à
en soumettre une nouvelle au conseil
d’administration
afin de préciser les
avantages accessoires liés à l’usage du second
logement, sous
réserve toutefois du maintien de son attribution, ce qui ne serait
plus aujourd’hui
certain.
4.3.2.5
- Une utilisation encadrée des véhicules de service
Le parc automobile du CCAS se compose de 7 véhicules dont 4 rattachés à la maison
d’accueil spécialisée. L’instruction a montré que l’utilisation de tous ces vé
hicules est, depuis 2011,
encadrée et formalisée. La chambre en prend acte.
19
association de retraités et personnes âgées, cf. infra 5.2 page 23
20
Cf. l’article 2 du décret n° 91
-
875 du 6 septembre 1991 modifié pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi
du 26 janvier 1984.
21
maladie ordinaire avec franchise de 10 jours par arrêt, décès, accident du travail, congé longue maladie et longue durée, maternité
22
les remboursements en provenance des compagnies d’assura
nce ont été inférieurs aux montants des primes versées
23
relative à la Fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du Code des communes
21/33
4.4
–
L
es problèmes posés par le versement d’une
participation à la communauté
d'agglomération pour le rachat de la résidence
Yvonne Isidore
En 2005, le CCAS a décidé de verser 500 0
00 € à la communauté d’agglomération
afin
de financer le rachat d
e l’ancien
foyer-logements pour personnes âgées
Yvonne Isidore
. La nature et
l’application de cette décision appellent plusieurs critiques.
4.4.1
–
Rappel des faits
Appartenant à l’OPDHLM des L
andes mais gérée par le CCAS qui en était le locataire,
ce foyer-logements de 76 places a cessé ses activités en 2004,
à la suite d’un contrôle de la
commission de sécurité qui l’a déclaré non conforme aux normes de sécurité applicables.
Sa
fermeture a conduit le conseil communautaire à décider, le 24 mars 2005, sous «
réserve d’un avis
favorable du CROSMS
24
et de l’octroi des moyens financiers, d’examiner la possibilité réelle de
réhabilitation du FLPA Yvonne Isidore et d’engager les formalités d’achat de l’immeuble auprès de
l’OPDHLM des
L
andes, si cette réhabilitation s’avère possible
».
La délibération du conseil
communautaire a estimé le coût total
de l’opération
à 3,5
M€, dont 1,7 M€ au titre de l’achat et
1,8
M€ TTC pour le financement des travaux.
Le
19 décembre 2005, le conseil d’administration du
CCAS a approuvé le versement d’une participation totale de 1
015
673 € à
Marsan Agglomération
« sous réserve de la réalisation effective »
des deux
phases de l’
opération (500
000 € pour financer
l’achat et
515
673 € la réhabilitation)
. Le 16 avril 2007, le conseil communautaire a décidé, à
l’unanimité, d’accepter cette participation. L
a première partie (500
000 €) a été versée près d’un an
plus tard, par
émission d’
un mandat en date du 20 novembre 2008.
Marsan Agglomération
n’ayant
pas fait exécuter les travaux de réhabilitation, le CCAS a ensuite refusé de régler la seconde partie
de la somme. Le 27 avril 2011, après avoir constaté
l’absence de lancement des travaux
, le conseil
communautaire a définitivement renoncé à la réclamer au CCAS.
4.4.2
–
Les objections de principe
Dans sa délibération du 19 décembre 2005, le
conseil d’administration du
CCAS avance
trois raisons pour justifier le versement
d’une
participation financière : le transfert des occupants du
foyer d
ans un EHPAD appartenant à l’EPCI
au moment de sa fermeture,
l’
utilisation
d’une partie
de
ses locaux
par d’autres services du CCAS
(pour la préparation de repas notamment) et la
constitution par ce dernier d’une «
épargne
» destinée à financer
l’inv
estissement prévu. Elles ne
répondent toutefois pas aux objections de fond que suscite ce versement.
D’abord
, les domaines de
compétences et les finalités d
’
un CCAS et d
’une
communauté d’agglomération diffèrent
: le
premier n’est pas un membre du second et
n’est pas
tenu de financer ses actions.
L’opération ne
s’inscrit
d’ailleurs pas dans le cadre d’un tra
nsfert explicite de compétence. Autre anomalie, les
comptes du CCAS
n’identifiaient pas les
ressources qui auraient été accumulées dans la perspective
d’
une acquisition
suivie d’une
réhabilitation : ils ne comportaient aucune provision et aucun plan
pluriannuel d’investissement.
En pratique, le CCAS a financé cette participation à partir de ses
excédents de fonctionnement capitalisés issus essentiellement de reliquats de subventions
municipales non affectées à un objet particulier. Enfin, quand le versement a eu lieu, la
communauté d’agglomération ne disposait
pas
de l’
avis favorable du CROSMS
. L’obtention de cet
avis est pourtant présentée, dans la délibér
ation communautaire du 24 mars 2005, comme l’une des
conditions préalables à la réalisation de l’
achat et de la réhabilitation. Selon la présidente actuelle de
la communauté d’agglomération,
et au vu des archives disponibles, il n'est pas certain
qu’une
demande
d’avis
ait même été formulée. Elle a néanmoins
précisé qu’u
ne délibération
communautaire a
été prise le 16 avril 2007 afin d’engager les formalités d'acquisition «
sans
attendre la réponse du CROSMS »
.
24
Comité Régional d’Organisation Sociale et Médico
-Sociale
22/33
En réponse aux observations provisoires, la présidente en exercice du CCAS a souscrit à
cette
analyse et s’étonne que la communauté d’agglomération n’ait
jamais envoyé une demande
écrite de subventionnement au CCAS. E
lle s’interroge sur l’émission éventuelle d’un titre de recette
à l’encontre de
Marsan Agglomération
afin de régulariser la situation.
Sous réserve de l’avis du
juge du fond, l
a chambre considère qu’une telle démarche a peu de chances d’aboutir
alors
qu’aucune action
contentieuse
n’a été engagé
e, dans les délais légaux de recours, contre les
différentes décisions prises.
4.4.3
–
Les éléments de fragilité juridique
MM. Philippe Labeyrie et Jean-Pierre Jullian ont été très impliqués dans le processus
décisionnel : le premier en tant que président du CCAS et membre du conseil communautaire et le
second en tant que président de l'EPCI et directeur du CCAS. Ils ont ainsi approuvé les
délibérations du conseil communautaire traitant de cette affaire durant des séances présidées par
M. Jullian. Les deux ont également assisté à toutes les séances du
conseil d’administration du
CCAS au cours desquelles ce dossier a été examiné, sans voix délibérative cependant pour
M. Jullian
. Il n’est pas exclu que
ces faits, anciens désormais, puissent être constitutifs
d’une prise
illégale d’intérêt
. Ce délit, puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75
000 € d'amende
, est défini
par l'article 432-12 du Code pénal comme «
le fait, par une personne dépositaire de l'autorité
publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat
électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt
quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou
partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement. »
Le juge
judiciaire a défini largement les pouvoirs d’administration ou de surveillance évoqués dans l’article
précité. La simple participation d'un conseiller d'une collectivité territoriale à un organe délibérant,
lorsque la délibération porte sur une affaire dans laquelle il a un intérêt, vaut ainsi surveillance au
sens de l'article précité
25
. Mais, il est allé encore plus loin, en considérant que les pouvoirs
d'administration ou de surveillance peuvent se réduire au pouvoir d'émettre des avis en vue de
décisions prises par d'autres
26
. La jurisprudence a également qualifié de façon large la notion
d’intérêt quelconque pris, reçu ou conservé par l’auteur d’un acte présumé délictueux. Elle a
notamment établi qu’un simple intérêt «
moral »
suffit à
qualifier un acte en prise illégale d’intérêt,
sans avoir à rechercher un enrichissement ou une contrepartie pécuniaire. Plus largement encore,
elle a estimé que le délit se consomme par le seul abus de la fonction, indépendamment de la
recherche d'un gain ou de tout autre avantage personnel
27
.
Par ailleurs, l
’im
plication, dans cette affaire, de MM. Labeyrie et Jullian paraît avoir
exposé les délibérations des deux organismes au
risque d’illégalité
évoqué précédemment
28
.
4.4.4
–
Un traitement budgétaire erroné et critiquable
Dans le budget primitif pour 2008, les crédits nécessaires au règlement de cette
participation (500
000 €)
ont été ouverts sur un compte de haut de bilan inapproprié : le compte
1068 (excédents de fonctionnement capitalisés). En effet, celui-ci est réservé au cumul des résultats
des exercices précédents ; il peut éventuellement être sollicité pour couvrir le besoin de financement
de la section d’investissement
, mais il
n’est pas destiné à enregistrer des
dépenses ou des recettes
d’investissement.
Par la suite, en voulant rectifier cette erreur, le
conseil d’administration du
CCAS
en a commise une seconde en votant, le 22 janvier 2009, une décision budgétaire modificative qui a
rattaché cette opération à la section de fonctionnement : les crédits ont cette fois été ouverts au
compte 6558 (autres contributions obligatoires).
25
Cour de cassation chambre criminelle. 14 nov. 2007, n° 07-80.220
26
Cour de cassation, chambre criminelle 14 juin 2000, n° 99-80.054 ; chambre criminelle 9 mars 2005, n° 04-83.615
27
Cour de cassation, chambre criminelle 14 juin 2000, n° 99-84.054
28
cf. paragraphe 3.3.2.1
23/33
Le versement de cette participation représente pourtant, du fait de sa destination, une
opération d’
investissement et son financement
exigeait l’inscripti
on des crédits nécessaires au
compte 204
(subventions d’équipement versées).
Dans sa délibération du 16 avril 2007,
Marsan
Agglomération
indique
d’ailleurs
que la participation financière du CCAS «
sera imputée au crédit
du compte 131
‘subventions d’équipe
ment transférables
’
.
»
En plus de cette
erreur d’
imputation, la décision modificative du 22 janvier 2009 est
entachée par
d’autres motifs d’irrégularité
.
Votée après le terme de l’exercice budgétaire auquel elle
se rapporte, elle vise expressément l’arti
cle L. 1612-11 du CGCT qui autorise à titre exceptionnel,
l’adoption de décisions modificatives jusqu’au vingt
-et-unième jour suivant la fin de l'exercice
budgétaire. Selon cet article, leur objet est cependant strictement limité à
« apporter au budget les
modifications permettant d'ajuster les crédits de la section de fonctionnement pour régler les
dépenses engagées avant le 31 décembre et inscrire les crédits nécessaires à la réalisation des
opérations d'ordre de chacune des deux sections du budget ou entre les deux sections »
.
Manifestement, les modifications apportées excèdent ces dispositions. En outre, la délibération du
22 janvier 2009 et ses modalités d’application n’ont respecté aucun des délais imposés par
ce même
article : approuvée le 22 janvier 2009, donc un jour après le terme du délai prévu de vingt-et-un
jours, elle a été
déposée en préfecture le 28 janvier 2009, soit deux jours après l’achèvement du
délai légal de transmission ; enfin, tous
les mandatements n’ont pas été effectués avant le 31
janvier
2009.
La présidente en exercice du CCAS a reconnu ces anomalies. Elle les impute notamment
aux changements subis par la direction de l’établissement consécutifs à sa propre prise de fonction.
5
–
LE FONCTIONNEMENT DES DIFFERENTS POLES
5.1
–
Le pôle social : une meilleure formalisation des décisions relatives aux secours mais une
commission logement non-conforme à la réglementation
5.1.1
–
Une plus grande formalisation dans la distribution des secours et des aides
Des critères clairs
d’attribution
des secours n'ont été énoncés qu'après 2008. Toutefois,
l’instruction n’a fait surgir aucune anomalie
pour la période 2005 à 2008
, les aides n’étant jamais
directement et exclusivement attribuées par un élu. Trois personnes sont désormais habilitées à
octroyer les secours en espèces : la présidente du CCAS, le vice-président et en urgence, la
directrice,
dans le cadre de sa délégation de signature. Le règlement d’action sociale précise que
le
CCAS doit satisfaire en priorité les
demandes d’aide alimentaire.
5.1.2
–
Une commission logement non-conforme à la réglementation
Créée en octobre 2008 pour examiner les demandes et prononcer les attributions des
90 logements sociaux dont la ville est propriétaire, la commission logement était,
jusqu’en octobre
2012, une simple
émanation du conseil d’administration. Composée de 3 membres, elle n’était
pas
constituée sous la forme juridique d’une commission d’attribution de logements locatifs (CAL),
seule instance
compétente pour procéder à l’attribution nominative des lo
gements sociaux, en vertu
des dispositions de l’article L. 441
-2 du Code de la
construction et de l’habitation.
A la suite du
rapport d’observations provisoires, une délibération corrigeant la composition et les modes de
fonctionnement de la commission logement a été adoptée, le 3 octobre 2012, afin de la transformer
en CAL. La chambre en prend acte.
24/33
5.2
- Le pôle personnes âgées : la reprise en régie des clubs gérés auparavant par une
association
Avant 2009, l’association de retraités et personnes âgées (
ARPA) se chargeait de la
gestion des clubs de personnes âgées. Huit agents titulaires du CCAS étaient alors mis à sa
disposition de façon gratuite et non formalisée. Seule, l
a mise à disposition d’un neuvième agent,
la
responsable du service, était prévue dans une convention du 18 septembre 1986. Selon ce
document, l’association était tenue de rembourser au CCAS une partie de son
traitement, calculée
au prorata des heures effectuées pour le compte de l’association.
En pratique, cette disposition fut
longtem
ps enfreinte, l’association
supportant de façon forfaitaire 50 % de sa rémunération, soit une
part moindre que celle qu’elle aurait dû assumer
. Par ailleurs, la chambre constate que seuls la ville
et son CCAS lui apportaient un soutien financier et matériel alors que parmi les 600 bénéficiaires de
ses animations, 200 n’
habitaient pas à Mont-de-Marsan
. Autre anomalie plus grave, jusqu’à
la fin
2008, l’association assurait l’encaissement des repas organisés le midi dans les clubs
pour le compte
de la ville (300 couverts par repas en moyenne).
La reprise en régie directe par le CCAS de la gestion des clubs de personnes âgées a mis
un terme à ces irrégularités.
Depuis 2010, plusieurs mesures ont été prises afin d’encadrer cette
activité, comme l’adoption d’
un règlement intérieur. Il a néanmoins été constaté que le conseil
d’administration n’a pas été amené à
approuver cette reprise, ni le reclassement au CCAS des
agents de deux clubs fermés.
En 2010, les clubs ont accueilli, en moyenne, 1 466 personnes âgées et servi environ
1 600 repas par mois. En tout, en 2011, le coût de fonctionnement des clubs incombant au CCAS
aurait atteint 289
000 €.
5.3
–
Le pôle petite enfance : un effort d'amélioration des règles de gestion
L’activité de ce service a été examinée dans le cadre de l’enquête
nationale que
conduisent la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes sur l
’accueil de l
a petite
enfance.
5.3.1
- L
’offre de services
de la crèche familiale
et les modalités d’admission
5.3.1.1
- Le contenu du service
a) Les
trois types d’accueil
proposés
La crèche familiale également appelée
"service d’accueil familial"
emploie des
assistantes maternelles agréées qui accueillent, à leur domicile, des enfants généralement âgés de
moins de quatre ans
. Trois types d’accueil sont proposés
:
l’accueil régulier
qui s’adresse
en priorité aux enfants dont les parents sont en situation
d’emploi.
Un contrat d'accueil stipule le rythme de fréquentation, les dates et la durée
d’
accueil qui
ne peut être inférieure à 10 jours par mois. Les frais de garde donnent lieu à un paiement
mensualisé ;
l’accueil occasionnel
qui concerne des familles ayant des besoins variables de garde ou
inférieurs à 10 jours par mois. Le rythme des gardes, la durée et les dates ne sont, dans ce cas, pas
prévisibles. Un contrat
est signé sur la base d’une fréquentation et d’une facturation mensuelle
minimales ;
l’accueil d’urgence
pour les situations exceptionnelles. Des enfants non inscrits peuvent être
accueillis en cas de défaillance de leur mode de garde habituel ou sur demande urgente d'un service
social.
25/33
L'offre de service est proposée
sur l’ensemble de l’année civile avec
une amplitude
horaire importante de 12 heures (de 7 heures à 19 heures). Le CCAS dispose aussi de réservations
de berceaux auprès d'autres structures comme la crèche multi-accueil
Barbe d’Or
du centre
hospitalier de Mont-de-Marsan.
b)
Une formule d’accuei
l qui propose un début de socialisation
Les assistantes maternelles peuvent
participer à des ateliers d’éveil. Cette formule
vise à
concilier un confort d’accueil avec
un début de socialisation.
Jusqu’en 2007, un seul atelier par
semaine était organisé.
Depuis 2009, grâce à l’attribution d’un lieu fixe,
des ateliers sont proposés
tous les matins, sauf le mercredi et durant les vacances scolaires. Ils se déroulent dans les murs
d’une
ancienne école maternelle, ce qui a permis, selon la directrice du CCAS,
d’élargir et de
diversifier les activités, et de mettre en place des espaces de jeux libres pour les plus petits.
Actuellement, la crèche propose périodiquement
un atelier d’éveil musical
, un atelier
d’
arts
plastiques et un atelier «
contes
». Elle organise également des spectacles de marionnettes, de
théâtre, des fêtes (Noël, carnaval, expositions
…)
et des sorties goûters ou pique-nique. La
fréquentation du lieu d’activités est
en augmentation : en 2010, les groupes se composaient en
moyenne de 10 à 12 assistantes.
5.3.1.2
- Une meilleure
instruction des demandes d’admission
depuis 2008
Les règles de fonctionnement du service de la petite enfance sont désormais consignées
dans un projet d’établissement. Celui
-
ci n’énonce qu’un critère d’admission
: le lieu de résidence. Il
a été indiqué que le montant des revenus peut également être regardé, dans un deuxième temps,
pour classer les candidatures. Parmi les enfants accueillis, certains sont atteints de petits handicaps
non nécessairement reconnus par la maison du
handicap. Mais la crèche n’est pas organisée pour
recevoir de jeunes enfants souffrant de pathologies plus lourdes.
La commission
petite enfance
a été créée par délibération du 24 octobre 2008, afin de
prononcer les admissions. Elle est composée de trois élus : le vice-président du CCAS, qui la
préside, et
deux représentants d’association
s familiales. La directrice du CCAS, la directrice de la
crèche familiale, l’éducatrice de jeunes enfants et quatre assistantes maternelles sont présentes
lorsque la commission siège, une fois par mois. Cette fréquence est jugée suffisante pour répondre
aux demandes des familles, en liaison avec le relais des assistantes maternelles (RAM).
2005
2006
2007
2008
2009
2010
nbre dossiers
nbre dossiers
nbre dossiers
nbre dossiers
nbre dossiers
nbre dossiers
crèche familiale
163
150
136
171
199
173
halte garderie
15
10
10
2
5
8
pôle petite enfance
En pratique, les réunions les plus importantes se déroulent en juin (pour les admissions
de septembre), en septembre/octobre (pour les inscriptions non connues avant l’été), puis en janvier
(départs de certaines familles en fin d’année civile). La présence parmi les familles d’une
proportion significative de personnels civils et militaires de la Défense explique le nombre élevé
d'entrées et de sorties
tout au long de l’année
29
.
Les familles sont informées des décisions d’accord
immédiatement après la tenue de la commission afin de procéder à la signature des contrats dans les
meilleurs délais. En 2011, les décisions de refus, dorénavant notifiées aux intéressés, ont été
justifiées par trois motifs différents
: l’absence de suite donnée par les parents aux
demandes
formulées (et aux relances du CCAS), l’absence de compatibilité entre l’âg
e des enfants à garder et
ceux des enfants présents chez les assistantes maternelles disponibles, et la trop grande brièveté du
temps d’accueil demandé.
Aucune décision n’a été rendue au nom d’un manque de place.
29
La base aérienne 118 située sur le territoire de la commune de Mont-de-Marsan comptait environ 3 700 militaires en 2011.
26/33
Jusqu’à la fin de l’instruction, les dé
cisions de la commission petite enfance étaient
rendues à partir de tableaux. Faisant suite à une recommandation formulée dans le rapport
d’observations provisoires,
la présidente du CCAS a annoncé qu’un procès
-verbal de commission
sera systématiquement établi
à l’issue de chaque réunion
. Soumis à validation lors de la séance
suivante, ce document retracera les dossiers présentés, les décisions prises et les réponses des
parents. La chambre en prend acte.
5.3.2
–
Des modalités de gestion de la crèche encore perfectibles
5.3.2.1
- Un meilleur
taux d’encadrement
L
’organisation et le fonctionnement général de la crèche familiale relèvent du
conseil
d’administration
et de la directrice du CCAS. Sa gestion quotidienne est confiée à une directrice,
chargée plus particulièrement du suivi des enfants, des contrats des assistantes maternelles et de
ceux passés avec les parents.
Jusqu’en 2007
, le service a fonctionné sans éducatrice jeunes enfants
(EJE), ce qui n’était pas régulier.
Les effectifs se composent désormais
d’
une infirmière
puéricultrice (directrice de la crèche),
d’
une éducatrice de jeunes enfants (directrice-adjointe),
d’
un
agent administratif,
d’une trentaine d’assistantes maternelles contractuelles (
28 au 31 décembre
2010)
et d’
un médecin pédiatre extérieur à la structure rémunéré au forfait.
5.3.2.2
- Une gestion des assistantes maternelles plus formalisée mais
encore perfectible
a) L
’instauration de l
a mensualisation des salaires des assistantes
maternelles et de nouvelles dispositions contractuelles qui ont contribué à alourdir le poids
des charges fixes.
Jusqu’en
juin 2009, les assistantes maternelle
s étaient payées à l’heure
, ce qui présentait
au moins deux inconvénients :
d’une part, elles
n’étaient pas incitées à prendre tous leurs congés
30
,
ni nécessairement à les déclarer, en cas de maladie notamment ;
d’autre part, beaucoup d’heures
supplémentaires majorées au-delà de 45 heures leur étaient payées. En outre, les contrats alors en
vigueur étaient par trop laconiques : ils étaient, entre autres, muets sur le no
mbre d’enfants pouvant
être accueillis à domicile. En 2009, de nouveaux contrats plus complets ont été signés et leur
rémunération a été mensualisée.
Depuis 2010, les assistantes maternelles bénéficient
d’
une harmonisation des forfaits
hebdomadaires à 45 heures, de la conservation des coefficients multiplicateurs, du paiement au réel
des horaires décalés
et des sujétions exceptionnelles avec application d’un
coefficient majoré
, d’une
majoration des heures supplémentaires accomplies au-delà de 45 heures
31
,
de l’
intégration au salaire
des indemnités complémentaires en cas d’arrêt maladie,
et
de l’
application des dispositions des
articles L. 773-5 et D. 773-5 du Code du t
ravail pour le calcul de l’indemnité d’entretien
et pour
l’indemnité de nourriture.
Les nouvelles dispositions contractuelles ont provoqué une très forte augmentation des
dépenses de personnel (+49
% entre 2005 et 2011 pour un même nombre d’assistantes maternelles)
comme le montre le tableau suivant :
30
notamment durant les périodes où les parents ne leur laissaient pas les enfants, de façon à continuer à percevoir une rémunération
31
par application d’une délibération du 6 avril 2007 relatives au paiement des heures supplémentaires
27/33
(source : CCAS de MDM)
CRECHE FAMILIALE
assistantes maternelles
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evol.
2005/2011
nombre d'assistantes
29
27
24
32
32
31
29
salaires
318 595
328 302
323 921
442 392
634 662
642 904
553 318
73,67%
indemnités
121 683
127 393
97 076
125 600
150 246
148 984
131 493
8,06%
charges sociales
141 093
144 853
63 116
149 313
283 405
265 041
228 139
61,69%
congés payés
32 939
33 048
34 491
40 441
49 448
-100,00%
TOTAL (en €)
614 310
633 596
518 605
757 746
1 117 762
1 056 928
912 950
48,61%
coût moyen
par assistante maternelle
21 183 €
23 467 €
21 609 €
23 680 €
34 930 €
34 094 €
31 481 €
48,61%
+47,51 %
jusqu'en 2009, les congés du 1er juin N-1 au 31 mai N, sont payés sur l'année N
arrêt des calculs au 31/11/2011+estimation 12/2011
mensualisation à compter du 01/06/2009
Evolution 2008/2009
Par ailleurs, les contrats déconnectent les heures payées des heures effectivement
réalisées, les premières ayant été en 2010 et en 2011 supérieures aux secondes. Il a également été
constaté que les assistantes maternelles perçoivent,
en plus, une part importante d’heures
supplémentaires qui représentent entre 12 et 14 % des heures prévues dans leur contrat. Ce
paradoxe apparent
peut s’expliquer par les rigidités introduites par le nouveau système de
rémunération et par une grande disparité entre les temps individuels de travail :
2009
2010
2011
heures payées contractuellement
62 774
65 213
58 269
heures supplémentaires payées
7 278
9 758
8 151
heures réalisées
NC
63 145
55 614
En 2012, une assistante maternelle agréée pour garder 4 enfants
32
est assurée de
percevoir 1 645
€
33
, même dans l’hypothèse
peu probable où aucun enfant ne lui est confié. En
2008, la rémunération d'une assistante agréée pour 3 enfants s'élevait à 1
755 €
34
. Elle était alors
supérieure au neuvième décile des rémunérations de l’ensemble des assistantes
maternelles de
France (1
647 €), ce qui signifie que celles du CCAS bénéficiaient
alors
d’un niveau de
rémunération élevé qui les situait dans la tranche des 10 % les mieux rémunérés au plan national. A
titre de comparaison, la rémunération nationale nette
moyenne s'établissait à 926 €
, en 2008.
Dans le rapport d’observations provisoires, la chambre a recommandé au CCAS de
réfléchir à une révision des contrats de façon à accroître le nombre d'heures contractuelles réalisées
et limiter le recours aux heures supplémentaires. En réponse, la présidente du CCAS a précisé que
les contrats renouvelés en août 2012 ont limité les bases forfaitaires : la rémunération des
assistantes maternelles détenant quatre agréments est dorénavant mensualisée sur la base de trois
agréments, le quatrième agrément étant rémunéré au réel. Cette dernière mesure devrait, selon elle,
permettre de ne plus payer sous forme forfaitaire des heures non réalisées. Par ailleurs, elle fait
savoir que la base de calcul des heures supplémentaires devra être revue de façon à respecter les
règles en vigueur rappelées dans une réponse ministérielle.
b) Des instruments de suivi
d’activités
encore insuffisants
Les données relatives aux activités des assistantes maternelles ne sont suivies de façon
informatisée que depuis 2011. Dans sa réponse aux observations provisoires, la présidente du
CCAS a affirm
é que l’
outil
aujourd’hui
utilisé permet de piloter et de connaître l
’
activité
quotidienne de toutes les assistantes maternelles, et ce faisant,
de s’a
ssurer du respect de leur
agrément. Il est rappelé que le service départemental de la protection maternelle et infantile (PMI)
avait
constaté qu’avant 2008,
certaines
d’entre elles
accueillaient
un nombre d’enfants supérieur à
celui prévu dans leur agrément.
La chambre confirme l’intérêt pour le
CCAS
de disposer d’une
capacité de suivi performante
afin d’éviter qu’une telle
anomalie ne se reproduise.
32
Au 1
er
janvier 2011, 25 sur 29 étaient agréées pour accueillir 4 enfants.
33
soit 411,22 € par agrément
34
Cette rémunération comprend les indemnités journalières mais non les heures supplémentaires (la plupart en accomplissent).
28/33
Conformément à une recommandation de la chambre, les services vont réaliser un bilan
annuel, précis et vérifié, des activités de la crèche familiale recensant, entre autres, le nombre
d’enfants gardés et le nombre d’heures accomplies, en distinguant les heures normales des heures
supplémentaires.
5.3.3
–
Un service sous-utilisé qui se révèle couteux
5.3.3.1
- Une activité dont le financement budgétaire est largement assuré
par la ville
220 547 €
19%
199 328 €
19%
28 732 €
2%
29 856 €
3%
499 029 €
42%
458 019 €
45%
439 257 €
37%
337 673 €
33%
1 187 565 €
100%
1 024 876 €
100%
source : CCAS
2011
partage de la charge entre les différents financeurs
2010
département
CAF et MSA
CCAS
total du coût de la crèche familiale
famille
3,49 €
19%
3,58 €
19%
0,46 €
2%
0,54 €
3%
7,90 €
42%
8,24 €
45%
6,96 €
37%
6,07 €
33%
18,81 €
100%
18,43 €
100%
source : exploitation des données fournies par le CCAS
total du coût de la crèche familiale
2010
2011
partage de la charge entre les différents financeurs à l'heure réalisée
famille
département
CAF et MSA
CCAS
Au vu des données fournies par les services, les familles supportent moins de 20 % du
coût total de la crèche qui comprend 90 % de charges salariales. La prédominance, dans les recettes,
des concours de la
caisse d’allocations familiales (CAF) et de la mutualité sociale agricole (
MSA)
atteste de sa vocation sociale. Elle bénéficie ainsi des subventions versées au titre du contrat
enfant-jeunesse (CEJ) et de la prestation de service unique (PSU). Le soutien financier du CCAS, et
à travers lui de la ville, représente entre 30 et 40 % des dépenses.
Un cabinet d’audit recruté en
2008 signalait déjà
un niveau d’aide communale similaire
. A cette occasion, il avait indiqué que le
coût du
service était élevé compte tenu d’une population d’enfants à garder relativement faible.
Cette observation paraît aujourd’hui encore
pertinente (cf. paragraphe suivant).
2010
2011
3 836 €
3 311 €
2 300 €
2 207 €
source : exploitation des données fournies par le CCAS
aide du CCAS par place agréée
aide du CCAS par enfant accueilli
5.3.3.2
- Un bilan analytique qui fait ressortir la présence de marges de
productivité
Plusieurs éléments concourent à établir que ce service pourrait accueillir davantage
d’enfants
: le taux de service (1,5 enfant par assistante en 2011), la comparaison établie plus haut
entre le nombre d’heures réalisées et celui
des heures versées contractuellement aux assistantes
maternelles ainsi que le nombre d’heures de garde réalisées au cours d’un mois
. Ce dernier
s’élevait
à 273 heures en 2010 et à 220 heures en 2011. A titre de comparaison, selon la CNAF, en 2008, la
moyenne du nombre d’heures de garde calculée à l’échelle nationale s’établissait à 287 heures et la
médiane à 270 heures
35
.
35
Autrement dit, le temps de garde de la moitié des assistantes maternelles de France était supérieur à 270 heures en 2008.
29/33
2009
2010
2011
1
32
31
29
2
252
254
253
3
12
12
12
4
204
191
153
5
114
114,5
102
6
NC
1 187 565 €
1 024 876 €
7
NC
191 943
157 005
8
1,79
1,67
1,50
9
NC
6,19 €
6,53 €
10
NC
10 372 €
10 048 €
11
NC
6 218 €
6 699 €
source : exploitation des données fournies par le CCAS
prix de revient par rapport aux heures payées par les
familles(6/7)
prix de revient à la place agréée (6/5)
taux de service (4/5)
heures payées par les familles
nombre d'enfants accueillis
nombre de jours d'ouverture
nombre de places agréées
dépenses de fonctionnement
nombre d'assistantes maternelles
bilan analytique de la crèche familiale
prix de revient par enfant accueilli (6/4)
amplitude horaire totale
La présence de marges de productivité avait également été mise en relief par un cabinet
privé pour les exercices antérieurs à 2008. La présidente du CCAS a précisé que son établissement,
conscient de la nécessité d’intensifier l’activité des assistantes maternelles, est déjà ouvert aux
enfants vivant
dans l’agglomération
.
Au cours de l'entretien de fin d'instruction, la directrice du CCAS a indiqué que de
nombreuses assistantes maternelles sont peu ou pas sollicitées pendant des durées qui peuvent
atteindre 15 semaines par an en raison des congés des familles (composées, pour une partie
importante, de membres de la base aérienne), ce qui pourrait expliquer leur relative
sous-occupation.
5.3.4
- La reprise
d’une
crèche associative
Fortement incité par la CAF, le CCAS a décidé en 2011
d’absorber
la crèche associative
Câlin câline
en proie à des difficultés de fonctionnement. Depuis le 1
er
janvier 2012, la crèche a
rejoint de nouveaux locaux appartenant à la ville
ce qui lui a permis d’accroître sa
capacité
d’accueil (60 berceaux au lieu de 40).
Ses agents, qui ont tous été conservés, ont gardé leur
rémunération
36
et se sont vus attribuer, en plus, le régime indemnit
aire de l’établissement.
Le CCAS
a décidé de continuer à appliquer aux familles les tarifs de la CAF, sans majoration. Selon les
services, l’équilibre budgétaire annuel de cette activité nécessitera une aide récurrente estimée à
250
000 € pour 2012. Par enfant, l’aide du CCAS s’élèvera à 4
167 € par berceau et sera très
nettement supérieure à celle de la crèche familiale (3
311 € par place agréée en 2011)
.
5.3.5
-
L’ouverture d’un
réseau d’écoute, d’appui et d’accompagnement des
parents (REAAP)
Le CCAS propo
se des actions d’aide à la parentalité
. Organisées dans le bâtiment des
ateliers d’éveil, elles
associent la CAF, la PMI, le relais assistantes maternelles (RAM), deux
associations et une psychothérapeute. Les dépenses salariales correspondantes (1,23 agent en
équivalent-temps-plein) sont supportées par le CCAS. Son
implication dans ce dispositif n’a
pourtant été entérinée dans aucune délibération.
36
supérieure en moyenne à celle des agents de catégorie B du CCAS
30/33
5.4
–
La nécessité de renforcer la gestion de la MAS récemment mise en évidence
La directrice de la MAS nommée en 2011 a procédé à une analyse qui a notamment fait
apparaître la nécessité de renforcer significativement les règles de gestion et la sécurité des
bâtiments. Plusieurs décisions ont alors été prises dans le domaine administratif pour encadrer les
achats, organiser les stocks et mettre en place des indicateurs budgétaires. Par ailleurs, en matière de
sécurité, un coordonnateur SSI (système de sécurité incendie) a été désigné et un plan de formation
"
incendie
" est en cours d’élaboration.
La chambre, qui prend note des progrès accomplis en matière
de gestion, demande à la direction du CCAS
d’accorder une attention plus soutenue
au
fonctionnement général de la MAS.
6 - LES QUESTIONS COMPTABLES ET FINANCIERES
6.1
- La présentation des comptes et leur fiabilité
6.1.1
- L
’évolution de la structure budgétaire
Jusqu’en 2008, le budget du CCAS de Mont
-de-
Marsan se composait d’un budget
principal et de trois budgets annexes :
-
le premier regroupait les dépenses et les recettes de l’EHPAD
Jeanne Mauléon
et du
service de portage de repas à domicile (PAD). Malgré le litige qui a opposé le CCAS à la
communauté d’agglomération, ce budget a été transféré au CIAS au cours de l'exercice 2008 ;
-
le deuxième budget annexe était relatif au service des soins infirmiers à domicile
(SSIAD) transféré au CIAS au 1
er
juin 2008, dans les mêmes conditions discutables que le budget
annexe précédent ;
-
le troisième concernait la MAS
Simone Signoret
.
Désormais, il comprend uniquement le budget principal et le budget annexe de la MAS.
Les actions accomplies en faveur de la petite enfance sont retracées de façon analytique et leur suivi
ne nécessite pas la créa
tion d’un nouveau budget annexe. Néanmoins,
l’instruction a montré que les
tableaux remplis
à l’aide de
l’outil
analytique ne sont pas toujours très fiables, leurs informations ne
concordant pas systématiquement avec les écritures du compte administratif. La chambre invite en
conséquence l’organisme à améliorer l
eur qualité
. Elle prend acte de la création en 2013 d’un
budget annexe consacré au foyer de jeunes travailleurs. Celui-ci devrait se révéler utile,
l’entretien
et la réhabilitation des bâtiments occasionna
nt des dépenses d’investissement ponctuellement
lourdes.
6.1.2
- La fiabilité et la tenue des comptes
6.1.2.1
–
Une
connaissance
trop
imparfaite
du
patrimoine
de
l’établissement
L’ordonnateur a reconnu l’obsolescence de l’inventaire et de l’état de l’actif au terme de
tous les transferts opérés. Des matériels transférés au CIAS continuaient ainsi
, en fin d’instruction,
de figurer dans le patrimoine du CCAS. Il a également indiqué que même avant ces transferts, ces
documents étaient très incomplets alors que le suivi des immobilisations constitue un élément-clé de
la qualité comptable
: les écritures patrimoniales, qui affectent les comptes d’i
mmobilisations,
contribuent en effet à la détermination du résultat.
Dans son courrier, l’ordonnateur a fait état des
mesures prises et envisagées afin de disposer rapidement de documents patrimoniaux fiables. La
chambre, qui en prend note, souligne la nécessité d
’achever
maintenant rapidement ces travaux
d’actualisation
.
31/33
6.1.2.2
–
D'importantes erreurs d'imputation
La fiabilité des comptes 2008 a été fortement altérée par le traitement de la participation
versée à
la communauté d’agglomération afin de financer l’achat du foyer
-logements pour
personnes âgées
Yvonne Isidore
(cf. supra 4.4 page 21). De plus, l'organisme n'a pas procédé à son
amortissement en considérant à tort qu'il s'agissait d'une dépense de fonctionnement. Or,
l'instruction M14 contraint à amortir, sur une durée maximum de 15 ans, les subventions
d'équipement (c/204) finançant des projets immobiliers. Ont aussi été décelées des erreurs
d’imputation dans l’enregistrement
comptable des rémunérations sur le budget de la maison
d’accueil spécialisé
e
: jusqu’en 2010, de nombreuses primes étaient
, à tort, enregistrées sur le
compte 64111 (rémunérations principales du personnel titulaire).
6.1.2.3
- Une vérification insuffisante des
régies d’avances et de recettes
Le CCAS dispose au total de neuf régies de recettes et d’avances. L’instruction a montré
que les arrêtés de création étaient souvent anciens et ne se référaient plus à la règlementation en
vigueur (articles R. 1617-1 et su
ivants du CGCT). Elle a, en outre, confirmé que l’organisme s’en
remettait uniquement à l’agent comptable pour assurer leur contrôle. Aux termes de l’article
R. 1617-17, les régisseurs sont pourtant soumis aux vérifications «
du comptable public
assignataire et de l'ordonnateur ou de leurs délégués auprès desquels ils sont placés
». En réponse
aux observations provisoires
, l’ordonnateur a indiqué que
les arrêtés des régies
viennent d’être
mis
à jour et que ces documents sont désormais suivis conjointement avec les services du comptable. Il
a également
annoncé qu’il fait procéder sans attendre aux contrôles qui lui incombent et que des
procès-verbaux seront établis à leur issue. Il en est pris acte.
6.2
- L
’instauration tardive
d’un débat d’orientation budgét
aire
Le conseil d’administration a tenu un premier débat d’orientation budgétaire en 2009
bien que son organisation s’impose au CCAS depuis l’entrée en vigueur de l’article 15 de la loi
d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. La
méconnaissance de cette disposition aurait pu provoquer l’annulation des délibérations budgétaires
(tribunal administratif de Versailles, 28 décembre 1993, commune de Fontenay-le-Fleury).
Conformément à une recommandation de la chambre
, le CCAS s’est appuyé sur
la première analyse
des besoins sociaux
produite afin d’opérer ses derniers choix budgétaires et arrêter ses projets.
32/33
6.3
- La situation financière du CCAS
6.3.1
- Le budget principal
(source : CA et CG - CCAS MDM)
AUTOFINANCEMENT (Budget pal)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Evol. 05/10
Produits des services et du domaine
260 336
264 146
248 197
504 192
1 204 188
507 629
95,0%
Impôts et taxes
2 322
1 669
0
0
0
0
-100,0%
Dotations, subv. et participations
2 281 114
2 488 835
2 510 392
1 913 750
2 086 270
1 886 051
-17,3%
dont subvention ville de Mont-de-Marsan
(1 030 000)
(1 030 000)
(1 030 000)
(300 000)
(669 000)
(1 100 000)
6,8%
Produits de gestion courante
445 096
473 057
488 602
419 275
311 429
266 388
-40,2%
Produits de gestion
2 988 868
3 227 707
3 247 191
2 837 217
3 601 886
2 660 068
-11,0%
Charges de personnel
2 280 375
2 484 692
2 472 831
2 395 612
2 819 432
2 103 632
-7,8%
Charges à caractère général
390 589
402 948
402 531
704 999
889 345
514 573
31,7%
Subventions
Autres charges
(secours)
104 625
110 229
139 231
642 031
154 814
71 927
-31,3%
Charges de gestion
2 775 589
2 997 869
3 014 593
3 742 642
3 863 591
2 690 132
-3,1%
Excédent brut de fonctionnement
213 279
229 838
232 598
-905 425
-261 705
-30 064
-114,1%
Transferts de charges
-500
Produits financiers
Charges financières
Intérêts
des emprunts
Produits exceptionnels
16 914
3 955
359 173
509 442
49 435
13 273
-21,5%
Charges exceptionnelles
114 300
101 538
112 232
8 433
20 899
11 490
-89,9%
dont subvention aux budgets annexes
(98 108)
(98 108)
(98 108)
(
)
-
-
Dotations amortissements et provisions
58 734
67 881
64 455
68 791
31 885
32 898
-44,0%
Reprises
amortissements et provisions
Résultat de fonctionnement
57 159
64 374
414 584
-473 207
-265 054
-61 179
-207,0%
Capacité d'autofinancement brute
57 159
64 374
414 584
-473 207
-265 054
-61 179
-207,0%
Amort. du capital de la dette
17 607
16 948
12 532
12 537
5 115
5 910
-66,4%
Capacité d'autofinancem
t
disponible
39 552
47 426
402 052
-485 744
-270 169
-67 089
-269,6%
Résultat clôture cumulé budget p
al
1 860 010
1 615 795
2 039 658
1 101 686
811 367
769 821
CCAS de Mont-de-Marsan
(Budget principal)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Evolution
2005/2010
Produits de gestion
3 339 801
3 587 653
3 624 010
3 141 678
3 678 493
2 754 534
-17,5%
Evolution des produits
Charges de gestion
2 775 589
2 997 869
3 014 593
3 742 642
3 863 591
2 690 132
-3,1%
Evolution des charges
+7,42%
+1,01%
-13,31%
+17,09%
-25,12%
+8,01%
+0,56%
+24,15%
+3,23%
-30,37%
Deux faits marquants caractérisent la période sous revue :
- une forte réduction des volumes financiers à partir de 2010 due aux transferts du fonds
local d’aide aux jeunes (FLAJ) et du service d’aide à domicile (SAD) à l’échelon intercommunal ;
- un ajustement de la subvention municipale à son besoin de financement depuis 2008.
Subventions et participations
2005
2006
2007
2008
2009
2010
C/7474 : subvention
ville de MONT-DE-MARSAN
1 030 000 €
1 030 000 €
1 030 000 €
300 000 €
669 000 €
1 100 000 €
En % des produits de gestion du CCAS
34,46%
31,91%
31,72%
10,57%
18,57%
41,35%
Si la subvention annuelle obligatoire versée par la ville au CCAS, ne forme pas toujours
sa principale ressource, elle garantit son équilibre financier. Jusqu’en 2008, la ville lui attribuait une
aide s
imilaire d’un exercice à l’autre. Ce n’est plus le cas depuis 2008. En 2008 et en 2009, le
financement des opérations de fonctionnement a été assuré en mobilisant une partie des réserves, ce
qui a entraîné un recul important du résultat de fonctionnement c
umulé de l’organisme.
Le financement de la participation
versée à la communauté d’agglomération en 2008
(cf. supra 4.4
) n’a pas eu d’impact sur l’équilibre de fonctionnement de cet exercice
: la dépense
enregistrée dans la rubrique des autres charges a été compensée, en produits exceptionnels, par un
prélèvement de même montant sur les excédents capitalisés. En revanche, elle a provoqué une forte
réduction de la trésorerie, mouvement qui s’est poursuivi en 2008 et en 2009, exe
rcices au cours
desquels le solde de fonctionnement est demeuré déficitaire.
(source : compte de gestion)
Trésorerie - budget principal
CCAS de Mont-de-Marsan
2005
2006
2007
2008
2009
2010
solde au 31.12 de l'exercice
1 229 844 €
1 220 231 €
1 304 539 €
619 668 €
141 290 €
37 296 €
Depuis 2010, le bilan du CCAS ne comporte plus aucun emprunt.
33/33
6.3.2
-
Le budget annexe de la maison d’accueil spécialisé
e
MAS (fonct.)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
dépenses
3 390 246
3 260 853
3 304 544
3 409 439
3 506 387
3 566 042
recettes
3 388 989
3 412 176
3 558 360
3 514 443
3 596 233
3 727 304
résultat exploitation
-1 257
151 323
253 816
105 004
89 846
161 262
Investissement
dépenses
2 449 540
411 148
347 185
366 279
363 353
271 408
recettes
2 445 538
371 776
382 687
395 630
365 450
280 503
résultat investissement
-4 002
-39 372
35 502
29 351
2 097
9 095
résultat de l'exercice
-5 259
111 951
289 318
134 355
91 943
170 357
Résultat cumulé
172 310
167 950
305 943
244 298
176 236
287 593
le résultat cumulé tient compte des affectations en réserve de compensation et des excédents affectés à l'investissement
Résultats budgétaires
(source : compte de gestion)
La ville ne subventionne pas la MAS dont les recettes de fonctionnement et
d’investissement
pr
oviennent de l’assurance maladie.
L
’article L. 174
-4 du Code de la Sécurité
sociale précise que «
…
le forfait journalier peut être modulé dans des conditions fixées par décret
en Conseil d'Etat, en fonction de l'un ou de plusieurs des critères suivants : catégorie de
l'établissement, nature du service, durée du séjour. Ses différents montants sont fixés par arrêté
».
Les tarifs appliqués par la MAS sont mentionnés dans le tableau ci-après :
TARIFS - MAS
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Evol. 05/10
2011
Prix de journée
accueil permanent
169,84 €
174,31 €
178,69 €
180,31 €
185,15 €
173,15 €
1,95%
192,56 €
accueil de jour
144,37 €
148,10 €
151,90 €
153,10 €
136,39 €
173,15 €
19,93%
192,56 €
au 1er juillet de l'exercice
(source : délibérations)
Le prix de journée de
l’accueil à temps complet
a augmenté de façon continue entre
2005 et 2009 (+9%) et celui-
de l’accuei
l de jour entre 2005 et 2008 (+6 %). Ils ont ensuite été
rabaissés ponctuellement
afin de tenir compte des excédents de l’établissement avant d’être
revalorisés significativement en 2011 (+11,21 % par rapport à 2010).
Depuis 2010, il n’existe plus
qu’un seul prix de journée quel
le
que soit la modalité d’accueil. L
e prix de journée retenue pour la
MAS
Simone Signoret
est, depuis longtemps, nettement inférieur à la moyenne régionale ainsi
qu’au coût à la journée des autres structures d’accueil
. Malgré la majoration appliquée en 2011,
l
’écart avec la
moyenne régionale
(217 €
) demeure significatif (-
24,44 €)
.
Coûts de références
Source : agence régionale de santé Aquitaine (ARS)
Coût à la place
Coût à la journée
Instituts Thérapeutiques, Educatifs et Pédagogiques
(ITEP)
48
989 €
253 €
Maison d'Accueil Spécialisée
(MAS)
67
189 €
217 €
Instituts pour Enfants Polyhandicapés
(ISEP)
74
889 €
393 €
Enfin, comme le montre le tableau suivant, la structure de prise en charge des forfaits
journaliers s’est profondément modifiée depuis 2005
: la part des prises en charges par les tuteurs
des résidents et par leurs mutuelles
d’assurance
est devenue prédominante.
en nombre
en %
en nombre
en %
tuteurs des résidents
13
24%
22
40%
mutuelles
8
15%
13
24%
CMU
34
62%
20
36%
total
55
100%
55
100%
2005
2010