RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES
DU PAYS GRANVILLAIS
SOMMAIRE
SYNTHESE ……………………………………………………………………………………….. 1
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS …………..…………..……………………………. 2
I -
Rappel de la procédure
................................................................................................
3
II -
Presentation de la communauté
...............................................................................
3
III -
Compétences et fonctionnement
..............................................................................
4
A -
Définition, évolution et exercice des compétences
..............................................
4
B -
Le fonctionnement de la communauté de communes
........................................
7
C -
Les perspectives
...................................................................................................
13
IV -
Situation financière
.................................................................................................
15
A -
Organisation de la fonction finance
...................................................................
15
B -
Qualité de l’information financière
...................................................................
16
C -
Fiabilité des résultats budgétaires et comptables
.............................................
18
D -
Estimation de la situation financière
.................................................................
23
V -
Evolution et perspectives de la fiscalite sur le territoire intercommunal
..........
31
A -
L’évolution des taux et des bases d’imposition
.................................................
32
B -
Le passage en 2009 à la taxe professionnelle unique (TPU)
............................
33
C -
La suppression de la TP en 2010
........................................................................
35
D -
Les perspectives en matière de fiscalité
.............................................................
37
VI -
Les procédures de gestion interne
.........................................................................
38
A -
La procédure budgétaire
....................................................................................
38
B -
La répartition des fonds de concours
................................................................
41
C -
Le contrôle interne
..............................................................................................
44
D -
La gestion des ressources humaines
..................................................................
44
VII -
Le coût du maintien de l’activité de thalasso-thérapie en pays granvillais ... 48
A -
Le contexte et l’intervention de la CCPG
.........................................................
48
B -
L’impact sur le budget de la communauté
.......................................................
49
C -
Une opération porteuse de risques
.....................................................................
50
D -
Coût de l’opération pour la CCPG
....................................................................
51
ANNEXES
..........................................................................................................................
53
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
SYNTHESE
Le fonctionnement de la communauté de communes du Pays granvillais
(CCPG) a fortement été modifié depuis 2007 et continuera à évoluer dans le cadre d’une
intercommunalité agrandie au 1
er
janvier 2014 à 45 000 habitants et 33 communes
(Granville, Terre et Mer), au lieu des huit communes et ses 26 000 habitants actuels.
Sur un plan organisationnel, la clarification des statuts intervenue en 2010 ne
masque pas un exercice d’intégration limitée sur un territoire qui rassemble à la fois des
communes touristiques et balnéaires avec des communes rurales rétro-littorales. De plus, la
définition des compétences reste encore perfectible.
Sur le plan de son organisation interne, depuis 2008, les services sont, non sans
difficulté, en voie d’autonomisation et de clarification de leurs relations avec ceux de la
ville-centre Granville, selon un processus qui n’est pas encore terminé. Compte tenu de
ressources limitées en fonctions supports (gestion des ressources humaines, finances), un
certain nombre de procédures et tâches élémentaires ne sont pas totalement achevées et
restent perfectibles, laissant présager une mise en oeuvre délicate de la nouvelle
intercommunalité.
Sur le plan financier, la CCPG a adopté le régime fiscal de la taxe
professionnelle unique en 2009, remplacée par la fiscalité professionnelle unique en 2011,
tout en maintenant des taxes d’habitation et foncières additionnelles sur les ménages.
L’augmentation de la fiscalité a permis depuis 2007 de financer sa politique
d’investissement et, depuis 2011, la baisse des dépenses d’équipement et la maîtrise de ses
charges, se traduit par d’importants excédents budgétaires qui permettront de participer au
financement de nouveaux équipements, notamment d’un complexe aquatique.
Si la dette, actuellement contenue, n’est pas porteuse de risque, le recours
important à l’emprunt pour financer les investissements projetés dès les prochaines années
pose une hypothèque sur l’évolution des finances communautaires, alors que la
communauté est engagée dans un processus de regroupement et d’agrandissement avec de
nouvelles compétences, venant accroître le manque de visibilité à court et moyen terme.
Enfin, les interventions économiques de la communauté ont parfois été mises
en oeuvre de manière risquée, sans qu’elle dispose en interne d’une compétence suffisante
pour en assurer le suivi, ce qui est potentiellement source de surcoûts, comme cela a été le
cas dans la gestion de la vente du bowling de Donville-les-Bains.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Les recommandations formulées pour la CCPG, remplacée le 1
er
janvier 2014 par la
communauté de communes de Granville, Terre et Mer, sont aussi formulées pour le
fonctionnement de cette entité à venir.
Fonctionnement
-
Rendre compte des activités de la communauté au travers de l’établissement et la
publication des rapports prévus par la loi ;
-
définir l’intérêt communautaire dans les délais prescrits ;
-
régulariser le régime juridique des biens et des personnels affectés à la
communauté.
Fiabilité des comptes et des informations financières
-
Améliorer la rédaction et la documentation des annexes budgétaires, en matière de
résultats agrégés, d’engagements hors bilan, de suivi de la dette ;
-
constituer un inventaire exhaustif des biens de la communauté, acter les mises en
service d’immobilisations, fiabiliser les charges d’amortissements ;
-
améliorer le suivi budgétaire et comptable des budgets de zone.
Perspectives financières
-
Rechercher auprès des services de l’Etat les informations budgétaires et fiscales
relatives au nouveau territoire communautaire ;
-
mettre en place un plan pluriannuel des investissements projetés et s’assurer des
conditions du plan de financement du complexe aquatique.
Procédures de gestion interne
-
Renforcer les outils de contrôle interne en matière de dépense et de passation de
marchés ;
-
améliorer la qualité des prévisions budgétaires et des taux d’exécution du budget;
-
se mettre en conformité avec la législation sur le temps de travail ;
-
renforcer les compétences internes en matière de ressources humaines et veiller au
respect d’un plan de formation axé sur les besoins de la communauté.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
I -
RAPPEL DE LA PROCEDURE
La Chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la
communauté de communes du Pays granvillais (CCPG) à partir de l'année 2007 qui a été
confié à M. Gagnepain, conseiller. Par lettre en date du 13 juin 2012, le président de la
Chambre en a informé M. Caruhel, président en fonctions, ainsi que M. Verdier, président
jusqu'en avril 2008. Les entretiens de fin de contrôle ont eu lieu le 5 mars 2013 entre
M. Verdier d'une part, et le 6 mars 2013 entre M. Caruhel, d'autre part, et le rapporteur.
Lors de sa séance du 28 mars 2013, la Chambre a arrêté ses observations
provisoires portant sur les années 2007 et suivantes. Celles-ci ont été transmises dans leur
intégralité à M. Caruhel et, pour les parties qui les concernent, à M. Verdier et aux
personnes nominativement ou explicitement mises en cause. Seul M. Caruhel y a répondu.
Après avoir entendu le rapporteur, la Chambre a arrêté, le 22 août 2013, le
présent rapport d'observations définitives.
Ce rapport d’observations définitives, auquel est jointe la réponse de
l’ordonnateur en fonctions, enregistrée au greffe de la chambre le 3 octobre 2013, qui
engage la seule responsabilité de son auteur, devra être communiqué à l’assemblée
délibérante lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l’objet d’une
inscription à l’ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres
et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la
demande en application des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
II -
PRESENTATION DE LA COMMUNAUTE
La CCPG a été constituée à effet du 1
er
janvier 1997 en réunissant les
communes de Donville-Les-Bains, Granville, Saint-Pair-sur-Mer et Saint-Planchers. La
commune de Jullouville s’y rattache en 2001, suivie en 2002 par celles d’Anctoville-sur
Boscq, Saint-Aubin-des-Préaux et Yquelon. Rassemblant avec ses huit communes 26 794
habitants (et 6 298 résidences secondaires), elle est actuellement la troisième plus
importante communauté du département de la Manche. Le territoire intercommunal s’étend
sur 73,4 km².
Le tableau en annexe I récapitule les données statistiques du territoire. La
CCPG est marquée par le poids de sa ville-centre, dont la population pèse plus de 50 % de
la population du territoire intercommunal et la dichotomie entre les stations balnéaires du
littoral de la baie du Mont-Saint-Michel et les communes
« rétro-littorales »
, plus petites et
plus rurales.
Dans le détail, on observe à partir des données de l’INSEE une stabilisation de
la population, une baisse de la natalité, un vieillissement de la population, les retraités
représentant plus de 34 % de la population. Entre 1999 et 2009, il ressort une baisse de la
population des communes de Jullouville (- 6,3 %) et Donville-les-Bains (-2,7 %) ou une
stabilisation à Granville (+ 1,3 %) alors que les petites communes rétro-littorales
progressent fortement (Anctoville-sur-Boscq + 24 %, Saint-Planchers + 17,5 %), ce qui
s’explique principalement par la pression foncière, forte dans les premières et faible dans
les secondes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale de la
Manche (SDCI), une nouvelle communauté de communes (Granville, Terre et Mer)
regroupera, à partir du 1
er
janvier 2014, la CCPG avec trois autres communautés de
communes (Les Delles , Entre Plage et Bocage et Pays hayland (moins 6 communes)) et
les communes de Saint-Pierre-Langers, Champeaux et Carolles, soit 33 communes et
presque 45 000 habitants au total, avec un territoire trois à quatre fois plus important
qu’actuellement et plus en adéquation avec la notion même d’intercommunalité.
III -
COMPETENCES ET FONCTIONNEMENT
A -
Définition, évolution et exercice des compétences
1 - La définition statutaire des compétences et de l’intérêt communautaire
a)
Les principaux champs de compétence de la communauté
Les statuts de la communauté ont été refondus par délibération du conseil le 8
juillet 2010. Un groupe de travail a été constitué en 2009 pour préparer une
« remise à plat
complète des statuts »
. L’objectif visait à une meilleure adéquation entre les statuts et le
champ réel des compétences de la communauté.
Ces nouveaux statuts ont fait l’objet de l’arrêté préfectoral du 1
er
février 2011.
Ils se distinguent des précédents par l’adoption d’un préambule contenant les axes
prioritaires de la communauté. Les compétences y sont structurées en trois groupes
(obligatoires – optionnelles – facultatives) et la rédaction des compétences a été enrichie.
Certaines compétences, exercées de fait, y ont été précisées comme la
« gestion de
l’équarrissage »
ou les actions relatives au fonctionnement du collège Malraux.
Les principales compétences obligatoires portent sur l’accueil des gens du
voyage, l’aménagement de l'espace (via le Syndicat mixte du pays de la baie du Mont-
Saint-Michel et celui en charge du schéma de cohérence territoriale SCOT), les actions de
développement économique et touristique, notamment la création et l’extension de zones
d'activité, la gestion de pépinières d'entreprises et de bâtiments-relais et l’appui au
développement de la filière pêche.
Les compétences optionnelles, qui sont les plus denses, portent essentiellement
sur la gestion du service de la petite enfance, d’une école intercommunale de musique, de
la cité des sports de Granville et la halle des sports de Donville-Les-Bains, la collecte, le
transport, le stockage, le tri, le traitement et la valorisation des déchets, la mise en valeur
des chemins de randonnée à vocation touristique, le nettoyage des plages, la production de
végétaux, la mise en place et le suivi de programmes locaux de l'habitat et d'opérations
programmées d'amélioration de l'habitat, l'aménagement des
« voies structurantes de
liaison intercommunale »
et l'organisation du transport public de proximité.
Enfin,
les
compétences
facultatives
concernent
la
participation
au
fonctionnement du service d'incendie et de secours et l’aménagement numérique du
territoire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
b)
Des imprécisions ou des ambiguïtés dans les statuts
La manière dont certaines compétences obligatoires sont rédigées apparaît,
malgré l’exercice de clarification effectué en 2009, encore floue, notamment en matière de
développement économique avec la mise en place d’
« outils et structures
nécessaires »,
« la recherche et la dynamisation d’activités »
, ou
« l'appui au développement des activités
économiques liées à la pêche en matière de développement de la ressource et de promotion
et soutien de la filière »
.
Une autre compétence consiste en une étude de faisabilité d’un complexe
aquatique et,
« si pertinence »
, la construction et gestion en remplacement de la piscine
Tournesol de Granville, ce qui revient à définir une compétence optionnelle conditionnelle.
Elle était classée en compétence facultative dans les anciens statuts.
Le président de la CCPG indique à la Chambre que la communauté s'est
assurée le concours d'un cabinet d'avocats spécialisé qui l’accompagne dans la rédaction
des futures compétences de la future communauté.
c)
Des compétences dont l’intérêt communautaire n’a pas été défini
L’intérêt
communautaire
pourrait
être
défini
comme
la
« frontière
fonctionnelle »
entre la compétence communautaire et communale. Il doit être défini avec
précision et objectivité afin de fixer une ligne de partage stable qu’il s’agisse d’opérations,
de zones ou d’équipements existants ou futurs. Cette frontière doit garantir la sécurité
juridique des interventions.
L’intérêt communautaire permet de moduler l’intensité du transfert des
compétences précédemment dévolues aux communes. Dans le cas des communautés de
communes, il revient aux conseils municipaux de le définir dans l’état actuel du droit.
Cette définition ne concerne que certaines compétences obligatoires ou optionnelles
expressément et limitativement énumérées par la loi.
Aux termes de l’article L.5214-16 IV du CGCT
1
, l’intérêt communautaire doit
être défini pour les quatre groupes de compétences obligatoires et pour trois parmi les six
compétences optionnelles après l’entrée en vigueur de l’arrêté prononçant le transfert de
compétence. L’absence de définition de l’intérêt communautaire a pour conséquence le
transfert à l’EPCI de la compétence dans son intégralité.
Parmi les compétences obligatoires, en termes d’aménagement de l’espace,
l’intérêt communautaire n’a pas été défini dans le délai prévu par la loi en ce qui concerne
la constitution de réserves foncières
« dans l’intérêt de la communauté »
. Il en est de même
dans les compétences optionnelles pour la création, l’aménagement et l’entretien de la
voirie
« communautaire »
. Concrètement, aucun répertoire de la voirie communautaire n’a
été en outre constitué.
1
Code général des collectivités territoriales
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Le président de la CCPG précise à la Chambre, s’agissant de la ligne de
partage entre la communauté et les communes membres en certaines matières, que les
réflexions engagées depuis n'ont pas permis malgré ses efforts de résoudre ces difficultés et
que, dans le cadre de la constitution de la nouvelle communauté, cette problématique a été
prise en compte.
2 - L’évolution des compétences de la CCPG
Dans son précédent rapport d’observations définitives du 19 février 2007, la
Chambre rappelait les compétences prises lors de la création de la CCPG et leurs
évolutions.
Depuis,
la
communauté
a
continué
d’élargir
ses
compétences
avec
l’établissement d’un programme local de l’habitat (arrêté préfectoral du 5 février 2008), la
gestion de la petite enfance à effet au 1
er
janvier 2008 (arrêté préfectoral du 27 août 2007),
l’étude, construction et gestion d’un complexe aquatique (arrêté préfectoral du 9 mars
2009) et les participations au financement, à l’organisation du transport de proximité et au
centre local d’information et de coordination (arrêté préfectoral du 15 mai 2009).
Après
la
refonte
statutaire
intervenue
en
2010,
le
service
public
d’assainissement non collectif (SPANC) (arrêté préfectoral n° 11-62 du 13 avril 2011) et le
service des transports urbains
(arrêté préfectoral
n° 12-74 du 22 mai 2012) ont été ajoutés
à ses compétences.
3 - L’exercice des compétences
a)
Les compétences non partagées
Certains
services
et
équipements
sont
rattachables
directement
aux
compétences listées dans les statuts : le service de la petite enfance, l’école de musique
intercommunale, la pépinière d’entreprises ou les ateliers relais, les zones d’activité, le
pôle déchets. Elles sont exercées en régie directe par les services de la communauté. Il n’y
a pas de délégation de service public, sauf dans le cadre d’un contrat d’aménagement de
zone. Il est prévu que le service de transports urbains soit également confié à un délégataire
en 2014.
D’autres compétences en matière d’aménagement, de la qualité de l’eau, de
protection du littoral ou de sécurité incendie sont exercées à travers l’adhésion auprès
d’organismes tels que le syndicat mixte du Pays de la Baie du Mont-Saint-Michel, celui
des bassins côtiers granvillais et le syndicat mixte de défense d’incendie et de sécurité
(SMIDIS). Dans la plupart des cas, l’échelon intercommunal n’est pas pertinent et
l’adhésion à des ensembles plus vastes fait sens.
Cependant, en ce qui concerne la compétence
« sécurité et incendie »
, le
SMIDIS apparaissait comme un échelon supplémentaire d’intercommunalité. La
participation versée par la CCPG était reversée par le syndicat, après déduction de ses frais
de fonctionnement (de l’ordre de 5 000 €) au Service départemental d’incendie et de
secours (SDIS). La dissolution de ce syndicat et la reprise de sa compétence par la nouvelle
communauté a été prévu par l’arrêté préfectoral n° 13 –64 du 29 avril 2013 portant création
de la communauté de communes de Granville, Terre et Mer.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
b)
Les compétences partagées
Lorsque les compétences sont partagées entre les communes membres et la
communauté, le champ laissé à cette dernière apparaît restreint. En matière de tourisme,
alors que ce domaine représente un axe fort de développement de la communauté, il ne
s'agit que de
« poursuivre et d'améliorer »
les actions touristiques
« déjà existantes »
sur le
Pays granvillais, en laissant aux communes «
la maîtrise des actions d'accueil et
d'information, ces actions étant menées par les Communes, les Offices de Tourisme et
Syndicats d'initiative ».
Dans le champ culturel, la compétence se limite à l’enseignement musical via
la gestion de l’école intercommunale de musique alors que d’autres équipements culturels
ne sont pas transférés et restent au niveau communal.
En matière sportive, outre la Cité des sports et la halle des sports de Donville-
Les-Bains, d’autres salles de sports et gymnases restent de compétence communale (par
exemple le gymnase Jean Galfione à Granville ou la salle multisports de Jullouville).
Enfin, l’absence de définition de l’intérêt communautaire en matière de
voirie
et de sport entraîne de plus des chevauchements dans ces deux secteurs entre la CCPG et
les communes. En matière d’équipements sportifs, la réhabilitation du COSEC de
Granville, transformé en Cité des sports, a entrainé une répartition de l’investissement
entre la commune de Granville et la communauté au terme d’un groupement de commande
(51 % pour la commune de Granville, 49 % pour la CCPG). Aussi, en matière de voirie, la
communauté a mis en oeuvre jusqu’en 2010 un programme annuel de travaux sur la voirie
rurale de 80 000 € à ce titre.
4 - Conclusion
La communauté exerce des compétences au travers de services bien
identifiables sur son territoire mais, malgré la clarification des statuts effectuée en 2010, la
définition et l’exercice de certaines d’entre elles apparaissent restreints en raison de
l’absence de frontière claire avec le champ des communes membres, en particulier en
matière de voirie, de sport, de culture ou de tourisme, alors que ces domaines constituent
des axes prioritaires de la communauté.
Selon le président de la CCPG la construction communautaire nécessite une
prise de conscience des acteurs locaux et une importante évolution culturelle, appelée à se
poursuivre dans le cadre de la constitution de la nouvelle communauté. Il ajoute que cette
construction était rendue délicate par l'exiguïté du périmètre de la communauté et la
difficulté qui en résultait de disposer d'un véritable projet de territoire.
B -
Le fonctionnement de la communauté de communes
1 - La gouvernance
a)
Le conseil communautaire
Aux termes de l’article 7 des statuts, la communauté est administrée par un
conseil composé de délégués des communes et par un bureau. Le conseil communautaire
est composé de 50 membres titulaires et 21 suppléants.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Les comptes rendus du conseil communautaire de 2007 à 2012 ont été
demandés par la chambre. Tous n’ont pas pu être transmis en retour (seulement ceux de
2007, 2008 et une partie de 2012). Il a été précisé que
« la CCPG a un certain retard dans
l’adoption des comptes rendus. ».
Ce retard est aujourd’hui comblé.
Le règlement intérieur prévoit que les comptes rendus des conseils
communautaires soient affichés
« sous huitaine »
, conformément aux dispositions de
l’article L.2121-25 du CGCT.
Dans le souci d’une meilleure information des citoyens, la Chambre
recommande à la collectivité, d’une part, un meilleur suivi dans la production et la
validation des comptes rendus et, d’autre part, la mise en ligne régulière et complète des
comptes rendus et délibérations sur son site internet.
b)
Le bureau
Le bureau de la CCPG est composé de douze membres. L’article 7 des statuts
dispose que le conseil communautaire élit, parmi ses membres, un bureau composé d’un
président, d’un vice-président par commune membre, à l'exclusion de la commune dont
émane le président et les présidents des commissions qui ne sont pas par ailleurs président
ou vice-présidents.
Par délibération du 16 avril 2008, le conseil communautaire a élu le président
et les sept vice-présidents. Le nombre de vice-présidents, conformément aux dispositions
législatives, n’excède pas 30 % de l’effectif de l’organe délibérant. Outre le président et les
vice-présidents, ont siégé au bureau quatre conseillers communautaires au titre des
commissions
« Finances »
,
« Petite enfance »
,
« Jeunesse et sport »
,
« Gestion du Paysage
et développement durable »
.
Dans ses délibérations du 16 avril 2008 (complétées par celle du 22 mai 2008),
le conseil communautaire élit les membres des commissions permanentes, sans qu’il y ait
pour autant d’élection des membres qui siègent au bureau, au titre de la présidence d’une
commission, ce qui a été le cas pour les commissions
« Finances »
,
« Petite enfance »
,
et « Jeunesse et sport »
. Quant aux présidents des commissions
« Gestion du Paysage et
développement durable »
et
« Finances »
, ils ont été désignés par une délibération du
conseil les 22 avril 2010 et 3 février 2011.
La Chambre rappelle que tous les membres du bureau doivent obligatoirement
être, conformément aux dispositions du 1
er
alinéa de l’article L.2122-4 applicable aux
communautés de communes, élus par scrutin secret sous peine d’annulation, par le conseil
communautaire (Conseil d’Etat – Communauté d’agglomération de Drouais 11 mars
2009).
c)
Les commissions
La communauté a institué initialement neuf commissions permanentes par
délibération du 28 avril 2008, intitulées
« Aménagements de l’espace – logement cadre de
vie »
,
« Développement économique »
,
« Tourisme et communication »
,
« Environnement
et développement durable »
,
« Petite enfance »
,
« Ecole de musique »
,
« Jeunesse et
sport »
,
« Finances »
et
« Travaux »
.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Par délibération du conseil communautaire du 25 février 2010,
la commission
« Environnement et développement durable »
a été remplacée par deux commissions, la
commission
« Gestion des Déchets »
et celle
« Gestion du Paysage »
. De même, par
délibération du conseil communautaire du 8 mars 2012, une commission
« Évènements
maritimes »
, a été créée.
Enfin, une commission intercommunale
« Accessibilité »
a été mise en place le
26 juin 2008, en application de l’article 46 de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des
droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
d)
Le règlement intérieur
Conformément aux dispositions combinées des articles L.2121-8 et L.5211-1
du CGCT, selon lesquelles les EPCI comptant au moins une commune de plus de 3 500
habitants doivent se doter d’un règlement intérieur, le conseil a adopté le 22 mai 2008 son
règlement intérieur, en apportant quelques modifications à l’ancien règlement adopté le 29
janvier 1997. Il porte sur l’organisation des séances du conseil, les droits des élus, les
commissions et les compétences de la communauté.
Aucune disposition ne porte sur le fonctionnement du bureau communautaire,
lequel bénéficie pour autant d’une délégation du conseil. Dans la mesure où le bureau est
appelé à prendre des décisions sur les affaires qui lui sont déléguées par l’organe
délibérant, il doit respecter les règles applicables aux délibérations de l’assemblée plénière,
notamment en ce qui concerne les conditions de quorum, la majorité requise pour leur
adoption, les modes de scrutin et les conditions d’acquisition du caractère exécutoire.
De même, les articles 16 et 18 du règlement intérieur de la communauté
prévoient que des vice-présidents peuvent être élus par les commissions. Or ils sont élus
par le conseil communautaire.
Enfin, l’article 23 du règlement intérieur n’est pas conforme à la loi pour ce qui
concerne
« l’extension des compétences »
, celui-ci prévoyant qu’elle ne pourra s’effectuer
qu’à
« l’unanimité »
des conseils municipaux des communes membres alors que le
transfert peut être prononcé par le préfet dès que la majorité qualifiée pour la création de
l’EPCI est atteinte (article L.5211-5 du CGCT).
Dans la perspective du regroupement intercommunal à venir, la Chambre
recommande une rédaction d’un règlement intérieur en conformité avec la loi et les statuts.
A défaut de dispositions législatives expresses régissant le fonctionnement du bureau,
celui-ci pourrait faire l’objet de dispositions particulières adoptées par l’organe délibérant
dans son règlement intérieur.
e)
L’information du conseil, des délégués communaux et des conseils
municipaux sur l’activité de la communauté
Le dernier rapport annuel d’activité, prévu par l’article L.5211-39 du CGCT, a
été approuvé le 20 septembre 2007 au titre de l’activité de 2006. Aucun rapport n’a été
produit depuis pour des raisons d’organisation interne à la communauté qui ne sauraient
l’exonérer de rendre compte de son activité. Le président de la communauté s’est engagé à
présenter à l’avenir ce rapport au conseil. La loi du 16 décembre 2010 a prévu le
renforcement de l’information à fournir, par l’élaboration d’un rapport sur les
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
mutualisations de services en fonction d’un schéma de mutualisation à mettre en oeuvre sur
la durée du mandat (article L.5211-39-1 du CGCT).
En ce qui concerne les rapports sur la qualité et le prix de l’élimination des
déchets, prévus à l’article L.2224-5 du CGCT, ils doivent faire l’objet d’une présentation
au conseil
« dans les six mois suivant la clôture de l’exercice concerné »
. Bien qu’ils aient
été préparés de 2007 à 2011, aucun d’eux n’a fait l’objet de l’avis du conseil prévu par la
loi. Un rapport sera également à établir concernant le service public d’assainissement non
collectif (SPANC), lequel vient d’être mis en place.
Le respect des obligations en matière d’information de l’ensemble des élus des
communes membres participe du bon fonctionnement d’une communauté. L’information
des élus, des conseils municipaux et, au-delà, des citoyens exige qu’elle soit établie
conformément aux dispositions législatives.
f)
Les indemnités de fonctions des élus communautaires
Le bénéfice d’une indemnité de fonctions constitue une dérogation au principe
de gratuité des fonctions électives locales, et ne peut donc être ouvert qu’à des mandats et à
des fonctions expressément prévus par les textes. L’article 37 de loi du 12 juillet 1999
relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ouvre la
possibilité du versement d’une indemnité
« pour l'exercice effectif des fonctions de
président et de vice-président »
d’une communauté de communes.
Les indemnités perçues par le président et les vice-présidents ont fait l’objet
d’une délibération du conseil communautaire le 22 mai 2008. Sur le fondement de l’article
L.5211-12 du CGCT, il a été décidé d’attribuer une indemnité de fonction mensuelle au
président (810,06 €) et aux vice-présidents (324,03 €) soit à un niveau très inférieur aux
plafonds réglementaires fixés respectivement à 2 525,35 € et 925,22 €, valeur 2008
2
.
Cette même délibération indique, cependant, que
« les conseillers titulaires
d’une délégation de fonction peuvent également bénéficier d’une indemnité »
fixée à
242,99 € par mois, sans autre base législative ou réglementaire. Cette indemnité attribuée à
quatre conseillers communautaires siégeant au bureau ne rentre pas dans le champ de
l’article R.5214-1 du CGCT qui ne la prévoit que pour les fonctions de président et de
vice-président. Le président a informé la Chambre qu’il avait mis fin aux versements de
ces quatre indemnités à compter du mois de mai 2013.
2 - Les moyens
a)
Les locaux
Le siège de la CCPG est à Granville. La salle de réunion est cependant
insuffisamment grande pour accueillir les conseils communautaires qui, par voie de
conséquence, se déroulent dans la salle des délibérations de l’hôtel de ville.
S’agissant des biens et équipements, l’article L.1321-1 du CGCT dispose que
« Le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la
collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert,
pour l'exercice de cette compétence. (…) Cette mise à disposition est constatée par un
procès-verbal établi contradictoirement entre les représentants de la collectivité
2
67,5% et 24,73%
de l’indice brut terminal (1015)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
antérieurement compétente et de la collectivité bénéficiaire. Le procès-verbal précise la
consistance, la situation juridique, l'état des biens et l'évaluation de la remise en état de
ceux-ci …».
Parmi ces équipements utilisés par la communauté, les installations du pôle
déchets, la Cité des sports et la Halle aux sports de Donville, la maison de la petite enfance,
le terrain des gens du voyage sont mis à sa disposition. Or, il a été indiqué qu’
« il n’y a
jamais eu en matière de transfert de patrimoine lié aux transferts de compétence,
l’établissement de procès-verbaux de mises à disposition. Toutefois, (…) la Communauté a
engagé des discussions avec la ville de Granville pour que lui soient cédés en pleine
propriété les bâtiments qui abritent ses services. »
Alors que d’importantes modifications sont à venir avec la mise en place d’une
nouvelle intercommunalité en 2014, la Chambre invite la collectivité à clarifier les
transferts de biens entre les communes membres et la communauté, à formaliser les mises
à disposition et engager une réflexion sur le coût que représenterait pour ses finances une
cession en pleine propriété des bâtiments qui servent aux services communautaires, ce qui
a été engagé par un groupe de travail « transfert de biens » dans le cadre de la constitution
de la nouvelle intercommunalité, comme l’indique le président de la CCPG dans sa
réponse à la Chambre.
b)
La mise en place tardive d’une organisation des services autonome
En avril 2008, le conseil communautaire a décidé de mettre en place une
structure autonome par rapport à la ville-centre. Auparavant, les services de la commune
de Granville intervenaient, sous l’autorité de leurs responsables hiérarchiques habituels,
pour le compte de la communauté dans le cadre d’une mutualisation de service totalement
informelle, ce qui n’empêchait pas la refacturation de l’activité dédiée de ces services à la
communauté en dehors de tout cadre conventionnel.
La communauté précise ainsi que «
les cadres de la Ville de Granville étaient
mis à disposition de la Communauté pour assurer son fonctionnement courant en
contrepartie du versement d’une indemnité mensuelle (exception faite pour les ressources
humaines) »
, d’un montant brut de 304,9 € par mois. Dans ce cas, la délibération qui fixe la
rémunération accessoire doit être précise quant à ses bénéficiaires, sauf à prendre un arrêté
d’engagement, ce qui n’est pas le cas pour certains cadres, lorsque les délibérations ont pu
être fournies.
Le conseil communautaire a décidé le 25 septembre 2008 de procéder au
recrutement de son propre directeur général, chargé de mettre en place une autonomie de
fonctionnement. La collectivité mentionne alors que «
les cadres de la commune de
Granville ont commencé à cesser toute participation au fonctionnement courant de la
Communauté de Communes, leurs services également. »
. Elle s’est donc trouvée pendant
plusieurs mois dépourvue d’encadrement jusqu’à ce qu’un directeur général prenne ses
fonctions le 1
er
février 2009.
Il a été indiqué que
« la Communauté de Communes ne disposait d’aucun
organigramme jusqu’en 2009. Dans le cadre de l’autonomisation de la Communauté un
organigramme a été mis en place en juin 2009 »
et que
« la Communauté (…)
a engagé
une démarche de structuration en profondeur et l’organigramme présenté mérite d’être
actualisé officiellement ce qui interviendra d’ici fin 2012 en Comité Technique Paritaire. »
Repoussée au début de l’année 2013, cette présentation a été faite au comité technique
paritaire du 21 février et au conseil communautaire du 21 mars suivant.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
c)
Une mutualisation des services et des personnels encore difficile
La CCPG compte un effectif de 125 agents, 98 agents communautaires et 27
agents mis à disposition par les communes membres, en particulier celle de Granville. Les
conditions de mutualisation de services entre les EPCI et les communes sont définies par
l’article L.5211-4-1 du CGCT qui renvoie à une convention le soin de définir les modalités
de la mise à disposition.
Une seule mutualisation
« descendante »
a été mise en oeuvre, celle du service
« hygiène et sécurité »
de la CCPG au profit de l’ensemble des communes (délibération du
8 juillet 2009). Cette démarche, qui n’est pas aboutie, se limite à un partage du temps de
travail et de la rémunération de l’agent recruté par la CCPG avec la commune de Granville.
Par ailleurs, la délibération du 25 février 2010 prévoit la signature d’une convention de
mise à disposition à venir, qui n’a pas été conclue, contrairement aux dispositions de
l’article L.5211-4-1 IV du CGCT.
En dehors de cette mise à disposition, les mises en commun de personnel sont
« ascendantes »
et
se font à partir de personnel communal, en particulier de la commune de
Granville. Les mises à disposition de personnel sont de deux types : soit il s’agit d’agents
« qui n’ont pas voulu muter »
de leur collectivité d’origine vers la CCPG alors qu’un
transfert de compétence a eu lieu, soit il s’agit d’une mutualisation de personnels, ce qui
évite des recrutements propres par la communauté.
Sur le premier point, et en ce qui concerne les agents qui remplissent en totalité
leur fonction à la CCPG, la situation est anormale. Les agents qui effectuent la totalité de
leur service pour la communauté doivent lui être transférés aux termes de l’article L.5211-
4-1 I du CGCT
3
.
Pour la rédaction des conventions de mises à disposition, à renouveler ou à
venir, la Chambre incite les collectivités intéressées à tenir compte des novations
introduites par la loi du 16 décembre 2010. Des précisions sur les modalités de
remboursement des frais de fonctionnement des services mis à disposition ont également
été apportées par le décret du 10 mai 2011.
Des litiges sont apparus entre la communauté et ses communes membres au
sujet du remboursement des frais de mutualisation.
Contrairement au mouvement de promotion d’une plus grande mutualisation
entre les communes membres et la communauté, l’histoire de la communauté est marquée
par un fonctionnement mutualisé informel jusqu’en 2008 puis par une autonomisation à
partir de 2009 qui s’est traduite par le recrutement de personnel propre et par une
clarification des relations avec les communes membres, non sans difficulté.
Le président de la CCPG précise que l'organisation de la nouvelle communauté
permettra une clarification complète des mises à dispositions, que l'ensemble des
difficultés concernant les litiges avec certaines communes membres était à ce jour réglé,
3
« Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires qui remplissent en totalité leurs
fonctions dans un service ou une partie de service transféré en application de l'alinéa précédent sont
transférés dans l'établissement public de coopération intercommunale. Ils relèvent de cet établissement dans
les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs. »
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
hormis l'entretien des abords de la salle des sports de Donville et que la formalisation des
procédures en matière de mutualisation des services était également engagée.
La Chambre, tout en soulignant l’intérêt, notamment en matière d’économies
de gestion, que revêt la mutualisation entre services, recommande à la collectivité d’établir,
dans un souci de sécurité juridique, de nouvelles conventions de mise à disposition de
personnels dans le respect des textes précités et de renforcer la formalisation des
procédures entre les services de la communauté et ses communes membres de manière à
prévenir les litiges.
C -
Les perspectives
1 - Une nouvelle intercommunalité en 2014
Conformément à la loi du 16 décembre 2010, l’arrêté portant établissement du
schéma départemental de coopération intercommunale (SCDI) a été pris par le préfet de la
Manche le 21 décembre 2011 ce qui permettra de réduire fortement le nombre
d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que le
nombre de syndicats intercommunaux.
Le projet de SCDI présenté par le préfet en mai 2011 envisageait la fusion de la
CCPG avec les communautés de communes (CC) de Les Delles et du Pays Hayland.
Finalement, le SCDI arrêté le 21 décembre prévoit la fusion de la CCPG avec
les CC de
Les Delles, Entre Plage et Bocage et une partie de celle du Pays Hayland (10 sur 15
communes) et l’adhésion de deux communes de la CC de Sartilly (Carolles et Saint-Pierre
Langers). C’est sur la logique du bassin de vie du pays Granvillais qu’a été pris le schéma,
autour des complémentarités urbain-rural et littoral-rétrolittoral ainsi que les liaisons
domicile-travail.
L’arrêté relatif au projet de fusion des communautés de communes a été pris le
12 septembre 2012 après consultation de la commission départementale de la coopération
intercommunale (CDCI) le 3 septembre. Par rapport au schéma arrêté en décembre 2011,
le périmètre est modifié puisqu’une commune se retire de la CC du Pays Hayland
(Champcervon) tandis qu’une autre commune de la CC de Sartilly sera incluse dans le
périmètre (Champeaux). Le nouveau territoire projeté est multiplié par trois par rapport à la
communauté actuelle, avec 41 km de côtes, et rassemble 45 000 habitants. Etant donné que
la CCPG est une communauté de communes à fiscalité unique professionnelle, l’EPCI qui
portera le nouveau territoire sera du même type.
Le 13 décembre 2012, le conseil communautaire s’est prononcé favorablement
sur la fusion de quatre communautés de communes (Les Delles, Plage et Bocage, Pays
Granvillais et Pays Hayland, excepté six communes) ainsi que les communes de Carolles,
Champeaux et Saint-Pierre-Langers. Les conseils municipaux et communautaires disposent
de trois mois à réception effective de l’arrêté de périmètre, pour délibérer sur le projet. A
défaut de délibération, l’avis est réputé favorable.
L’arrêté n° 13 – 64 portant création de la communauté de communes de
Granville, Terre et mer, a été pris par le préfet le 29 avril 2013. Il prévoit la fusion le 1
er
janvier 2014 de la communauté de communes des Delles, de la communauté de communes
Entre Plage et Bocage, de la communauté de communes du Pays Granvillais et de la
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
communauté de communes du Pays Hayland et l'adhésion des communes de Carolles,
Champeaux et Saint-Pierre-Langers.
2 - La préparation de la CCPG au regroupement intercommunal
La CCPG est accompagnée par trois cabinets conseils sur les plans
géographique, juridique et financier du regroupement envisagé, au terme d’un marché de
111 100 € TTC lancé en juillet 2010. Une esquisse de l’organisation du futur EPCI, de ses
compétences et de son fonctionnement a pu être dressée.
Des groupes de travail entre les élus ont été mis en place afin de préparer le
regroupement. Ils portent sur les statuts, la gouvernance et les pôles de proximité, les
finances, la communication, les transferts de biens et des personnels, les médiathèques, les
offices de tourisme, etc.
a)
L’absence de données budgétaires, fiscales et financières fiables
L’article L.5211-41-3 du CGCT relatif aux fusions d’EPCI prévoit au sujet de
l'arrêté fixant le projet de périmètre qu’il est
« accompagné d'un rapport explicatif et d'une
étude d'impact budgétaire et fiscal »
, notifié au maire de chaque commune incluse dans le
projet de périmètre et à la CDCI. M. Caruhel, par ailleurs membre de la CDCI et maire de
Granville, a indiqué ne pas en avoir été destinataire.
Hormis les données consolidées par ses cabinets conseils, lesquelles sont
partielles, la communauté ne dispose pas d’une étude complète des impacts budgétaire et
fiscal d’ensemble portant sur le nouveau territoire qui constitue pourtant un document utile
de construction de cette intercommunalité et d’appréciation de ses futures marges de
manoeuvre. Confectionnée à partir des données du service SFDL de la (direction
départementale des finances publiques (DDFiP), elle pourrait être confrontée utilement à
l’étude des cabinets conseils recrutés par la CCPG.
La Chambre recommande donc à la collectivité de se rapprocher des services
du préfet et de la DDFiP de manière à obtenir l’étude d’impact fiscal et budgétaire sur le
nouveau territoire dans lequel s’inscrira la CCPG. Le président de la communauté a initié
ce rapprochement par lettres adressées au préfet le 2 avril 2013 et au directeur
départemental des finances publiques du 28 mai 2013.
b)
Les travaux en matière d’évolution des compétences
La synthèse du 21 novembre 2012 élaborée par les cabinets conseils esquisse
un
« socle de compétences »
du nouvel EPCI, les établissements publics regroupés n’ayant
pas tous les mêmes compétences. La situation n’est pas encore figée et les compétences
seront à affiner au cours du premier semestre 2013. Les éléments suivants apparaissent se
poser sur le canevas que représente les statuts actuels de la communauté avec le
développement de la filière équestre (centre équestre, haras, hippodromes), la création,
l’aménagement et l’entretien et la voirie communautaire et la gestion de l’éparage, des
équipements sportifs, d’enseignement de l’équitation, des bases nautiques...
Sont encore en discussion mais doivent être intégrés dans la perspective du
développement de cette future intercommunalité, le plan d’aménagement du territoire et
l’opportunité d’un PLUi, la mise en réseau des médiathèques et des offices de tourisme.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
c)
Les travaux en matière d’organisation des services
En ce qui concerne le fonctionnement des services, il a été précisé que
« les
services actuels de la [CCPG] formeront l’épine dorsale des services de cette nouvelle
entité et devraient être amenés à fortement évoluer dans ce cadre. »
En dehors de cette
indication,
aucune
perspective
d’organisation
des
services
en
corrélation
avec
l’élargissement du territoire intercommunal n’a pu être obtenue. Il a été indiqué que
« la
réflexion est désormais engagée sur une mutualisation de certains services de la future
communauté vers ses communes membres, c’est notamment le cas pour le service des
instructions d’urbanisme ».
Le président indique dans sa réponse à la Chambre que le personnel rattaché
aux autres communautés fusionnant avec la CCPG est faible (pas plus de 10 ETP) et avoir
effectué une réunion d’information de l’ensemble des personnels concernés en juin. Il
souligne que les délais de restitution d’anciennes compétences aux communes membres
ainsi que l’adoption de nouvelles amèneront une mise en place échelonnée dans le temps
d’une organisation des services.
La Chambre recommande cependant à l’établissement d’engager un projet
d’organisation des services qui permettrait d’éviter toute désorganisation à compter du 1
er
janvier prochain afin d’assurer la continuité des services pendant cette période de
transition.
IV -
SITUATION FINANCIERE
A -
Organisation de la fonction finances
Une « cellule » finances est actuellement composée de deux personnes (une
troisième personne est arrivée le 1
er
avril 2013), qui fait partie du service gestion des
moyens. Ce dernier comprend également la cellule « marchés publics-achats » et la cellule
« ressources humaines ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
B -
Qualité de l’information financière
Acte de prévision et d’autorisation, le budget est le premier instrument d’une
capacité à la maîtrise des finances locales. Au fil des échéances qui en rythment la
préparation, l’adoption, et le suivi, l’assemblée délibérante doit pouvoir disposer d’une
information complète et détaillée, lui permettant une véritable appréhension de la situation
réelle de l’organisme et une approche prospective.
1 - Des annexes du compte administratif à compléter
La Chambre a vérifié si l’information contenue dans les états annexes destinée
aux élus et aux contribuables est complète, notamment en ce qui concerne des éléments
substantiels (budget, dette et trésorerie, engagements donnés ou reçus, liste des
subventions…).
Les informations relatives à certains éléments substantiels sont effectivement
fournies aux élus en annexes du compte administratif, conformément à l’article L.2313-1
du CGCT. Cependant la Chambre constate que des annexes sont ponctuellement
manquantes ou insuffisamment renseignées.
L’annexe C3-5 qui présente la situation agrégée du budget principal et des
budgets annexes n’a pas été jointe aux comptes administratifs 2010 et 2011, alors qu’elle
permet à l’assemblée délibérante de mieux apprécier le volume global de l’activité
budgétaire, dont le nombre de budgets annexes est en augmentation (chaque zone
d’aménagement fait l’objet d’un budget annexe dédié). Lorsqu’elle a été fournie, cette
annexe ne fait pas apparaître les résultats reportés.
L’annexe C2 présente, pour sa part, un engagement de 653 150 € de la
communauté envers la SHEMA au titre d’une convention publique d’aménagement,
prorogée jusqu’en juillet 2014. Par contre, les informations sur la garantie d’emprunt pour
480 000 € que la CCPG a consentie à cette société d’économie mixte d’aménagement au
terme de l’article 20 de la convention n’y sont pas retracées.
De même, l’annexe A.4 sur l’état des provisions n’a pas été renseignée sur la
période, alors que des provisions relatives à des créances de loyers avaient été constituées
en 2007 et reprises en 2011. L’annexe B1.6 concernant la liste des concours attribués à des
tiers en nature ou en subvention n’a pas été jointe au compte administratif de l’année 2008.
Quant à l’annexe A2.1 relative à la répartition de la dette par prêteur en 2008, elle présente
la situation au 31 décembre 2007 et non au 31 décembre 2008.
En matière d’acquisition et de cession des terrains ou immeubles appartenant à
la communauté, il est nécessaire en vertu de l’article L.5211-37 du CGCT de délibérer sur
le bilan annuel des acquisitions et cessions opérées à annexer au compte administratif.
L’ordonnateur indique à la Chambre que la communauté s’engage, pour l’avenir, à
respecter cette obligation.
Enfin, les engagements « hors bilan » seront à compléter avec ceux résultant
des conventions signées avec l’établissement public foncier de Normandie (EPFN) (fin
2011) et la société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) (mi 2012) et
portant sur la constitution de réserves foncières dans le cadre des projets d’aménagement
de zones (par exemple celle du Bas Theil à Saint-Planchers).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Dans sa réponse à la chambre, le président précise qu’une attention particulière
a été apportée aux états annexés au compte administratif 2012 et que la structuration du
service des finances permettra à l’avenir la confection exhaustive des états qui y sont
annexés.
La Chambre invite en conséquence la collectivité à poursuivre l’amélioration
de la confection de ses annexes, de manière à mieux retracer l’exécution agrégée de ses
budgets et ses engagements vis-à-vis des tiers.
2- L’absence de comptes certifiés à l’appui du compte administratif
La communauté a accordé sa garantie sur les dettes bancaires de deux sociétés :
la coopérative Granvil’mer (200 000 €) et la SHEMA (480 000 €).
Les comptes certifiés des organismes au bénéfice desquels la collectivité a
accordé sa garantie ont été demandés. Ces documents n’ont pas à figurer en tant que tels
dans les annexes du compte administratif mais sont, selon les dispositions de l’article
L.2313-1-1 du CGCT, communiqués au représentant de l’Etat et au comptable public à
l’appui des comptes administratifs. Durant la période sous revue, ils n’ont pas été transmis.
Lors du contrôle effectué par la chambre en novembre 2012, seul un compte de
résultat provisoire du 1
er
septembre 2010 au 1
er
septembre 2011 de la société coopérative
Granvil’mer, a pu être produit. Cet organisme est pourtant placé en procédure de
redressement judiciaire ce qui nécessiterait un suivi plus rigoureux.
La Chambre rappelle à la collectivité son obligation de suivi et de production
des comptes certifiés des organismes auxquels elle a accordé sa garantie.
3
-
L’absence de suivi du patrimoine de la CCPG
Le guide comptable et budgétaire des opérations patrimoniales de la DGFiP,
mis à jour en janvier 2013 rappelle que
« Le patrimoine d’une collectivité figure à son
bilan. Celui-ci doit donner une image fidèle, complète et sincère de la situation
patrimoniale de la collectivité. L’ordonnateur qui a connaissance de l’ensemble des
opérations de nature patrimoniale dès leur conception doit être en mesure de fournir
toutes les informations nécessaires à leur correct enregistrement comptable (exhaustivité,
valorisation notamment). (…)
L’état d’inventaire qui recense les immobilisations de la communauté a été
demandé à l’ordonnateur. Le document transmis le 27 novembre 2012 intitulé
« actif de la
CCPG au 31 décembre 2010»
se révèle être l’état de l’actif établi par la trésorerie de
Granville, dont le total s’établit à 39,8 millions d’euros (M€). La communauté ne dispose
donc pas en interne d’un état d’inventaire de son patrimoine.
Dans le détail de cet état de l’actif, il a été constaté une ligne d’inventaire
« bâtiments scolaires »
libellée
« collège Malraux »
pour 4,15 M€ dont la communauté
indique ne pas être propriétaire. Les raisons de son inscription à l’actif de la collectivité et
sa correction sont en cours d’étude.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
De plus, alors que la CCPG a terminé ses opérations d’investissement les plus
lourdes, le compte 231 relatif aux travaux en cours présente un solde au 31 décembre 2011
de 10,4 M€ (soit 26 % de la valeur des actifs). Le compte 217
«
immobilisations reçues au
titre d’une mise à disposition »
n’a jamais été mouvementé dans les comptes de la
communauté, alors que le terrain des gens du voyage, la maison de la petite enfance, la
Cité des sports par exemple, sont des équipements mis à disposition.
La Chambre recommande donc à la collectivité de constituer l’inventaire
physique de ses biens, de fiabiliser l’état actuel de ses actifs, de formaliser la mise en
service des différentes immobilisations et de les transférer dans les comptes d’imputation
définitive, en se rapprochant des services du trésorier communautaire, ce qui a été engagé
d’une part par un groupe de travail dédié aux transferts de biens dans le cadre de la fusion
au 1
er
janvier 2014 et d’autre part par un travail en lien avec les services du comptable
public, qui devra être poursuivi comme le précise le président dans sa réponse.
4 - Conclusion
La Chambre invite la collectivité à améliorer la confection et la documentation
des annexes de son compte administratif. En matière de connaissance et de suivi de son
patrimoine, elle est également invitée à mettre en place l’état d’inventaire de ses biens,
d’autant plus prégnant que la mise en place d’un nouveau territoire intercommunal se
traduira par des transferts importants.
C -
Fiabilité des résultats budgétaires et comptables
1 - La tenue d’une comptabilité d’engagement
La comptabilité d’engagement est tenue sur un logiciel de gestion, acquis en
commun avec la commune de Granville et utilisé depuis le 1
er
janvier 2008. Le suivi de la
comptabilité d’engagement, en section de fonctionnent comme d’investissement, permet de
déterminer une liste des engagements non soldés, à reporter, à rattacher ou à annuler au 31
décembre.
La liste des dépenses de 2010 sur les principaux chapitres du budget issue de
cette application a été examinée. Il est constaté un niveau satisfaisant des informations
véhiculées dans le logiciel de gestion (identification des fournisseurs, numéro des factures,
libellé, date de réception et de paiement…). Cependant, il est relevé qu’aucune date de
service fait n’est renseignée dans le logiciel, que la traçabilité de la date de service fait est
pourtant nécessaire pour faciliter la distinction entre les rattachements et les restes à
réaliser.
2 - La fiabilité des restes à réaliser
Les restes à réaliser sont constitués des dépenses engagées mais non mandatées
et des recettes certaines mais qui n’ont pas donné lieu à l’émission d’un titre à la clôture de
l’année budgétaire et doivent être repris dans l’exercice suivant.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
En 2011, l’examen a porté sur la totalité des restes à réaliser en recettes et sur
70 % de ceux en dépenses du budget principal et la totalité de ceux du budget annexe des
ordures ménagères. Il ressort de l’examen des pièces justifiant des restes à réaliser en
investissement (notification de subvention, conventions et actes d’engagement) aucune
anomalie dans leur détermination. Les restes à réaliser en dépenses sont donc sincères en
leur globalité pour le budget principal et le budget ordures ménagères au 31 décembre
2011.
La Chambre constate donc la fiabilité globale des restes à réaliser en dépenses
et en recettes d’investissement.
3 - Les rattachements des charges et des produits
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice auquel ils se rapportent
est effectué en application du principe d’indépendance des exercices du plan comptable
général. Il a pour objet de réintégrer dans la section de fonctionnement toutes les charges
correspondant à des services faits et tous les produits correspondant à des droits acquis nés
au cours d’un exercice mais qui n’ont pu être comptabilisés (factures non établies,
échéance qui intervient après la clôture de l’exercice, etc.). Leur détail est présenté en
annexe II.
Les charges de l’exercice 2007 n’ont pas été rattachées à l’exercice, en raison
du changement de logiciel de comptabilité le 1
er
janvier 2008. Outre la détermination des
résultats de l’exercice 2007 et 2008 qui s’en est trouvée faussée, cela ne permet pas de
comparer correctement les exercices 2007 jusqu’à 2009 inclus.
Le rapport d’observations définitives de la Chambre du 19 février 2007 relevait
des fluctuations dans les dépenses de personnel de 2003 à 2005 du fait de l’absence de
rattachement systématique du remboursement à la commune de Granville des agents
qu’elle mettait à disposition. Ces rattachements sont effectivement comptabilisés en charge
de personnel depuis 2008. Ainsi, en 2011, les rattachements au compte 6218 représentent
36 % du montant total des rattachements.
Un échantillon de 30 % des rattachements des produits et des charges du
budget principal à l’exercice 2011 a été examiné. Aucune anomalie n’a été détectée sur les
produits rattachés. Concernant les charges rattachées, deux opérations n’ont pu être
justifiées (frais d’études et conseil en assurance pour 7 100 € et d’accessibilité pour
personnes handicapées pour 13 600 €) et un autre rattachement libellé
« erreur sur le
rattachement à l’occasion de la saisie du marché sur le logiciel»
apparaît fausser encore
le résultat pour 35 900 €.
En volume, le rattachement des produits et des charges est en cohérence avec
les pratiques de gestion de la collectivité, représentant 1,5 semaine de flux d’opérations du
budget général. La Chambre constate l’amélioration du rattachement en matière de charges
de personnel mais également que quelques erreurs ou absences de justifications ponctuelles
persistent.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
4 - Les amortissements des immobilisations
L’amortissement est une technique comptable qui permet, chaque année, de
constater la dépréciation des biens et de dégager des ressources destinées à les renouveler
dans les conditions prévues par l’instruction budgétaire et comptable M14. Il s’agit d’une
dépense obligatoire prévue aux articles L.2321-2 27° et R.2321-1 du CGCT.
La délibération qui fixe la liste des biens à amortir et leur durée
d’amortissement date du 29 janvier 1997, elle est jointe en annexe aux comptes
administratifs des exercices sous revue. Elle fixe également le seuil unitaire en deçà duquel
les immobilisations de peu de valeur s’amortissent en un an (610 €).
La charge totale des amortissements en 2011 est de 161 400 € pour le budget
principal et 92 000 € pour le budget des déchets ménagers. Cependant, l’absence de tenue
d’un état d’inventaire par l’ordonnateur d’une part et l’absence de suivi et d’apurement du
compte 23
« immobilisations en cours»
en fonction de leur mise en service d’autre part, ne
permettent pas d’apprécier si la charge d’amortissement passée est effectivement juste.
Ce constat est renforcé par le fait que la collectivité est propriétaire de biens
immobiliers productifs de revenus, dont une pépinière d’entreprises, des ateliers relais et
des bâtiments d’activité. L’état de l’actif, qui ne permet pas d’identifier clairement ces
immobilisations, ne fait pas non plus apparaître les amortissements obligatoirement à
comptabiliser à ce titre. De plus, la délibération de 1997 ne prévoit pas de durée
d’amortissement pour ce type d’immobilisations.
De même, les frais d’études sont amortissables en cinq ans. Pourtant, le compte
203 fait encore apparaître des frais d’études au titre des années 2000 à 2005 pour plus de
101 000 €.
La Chambre constate en conséquence que les amortissements passés dans les
comptes administratifs sont insuffisants, eu égard aux champs des immobilisations à
amortir non correctement identifiés et recommande d’actualiser la délibération de 1997 sur
la durée et les types de biens à amortir.
5 - L’inscription des provisions pour dépréciation et pour risques et charges
Les provisions constituent l’une des applications du principe de prudence
contenu dans le plan comptable général. Cette technique comptable permet de constater
une dépréciation ou un risque. Deux situations nécessitant la constitution, d’une part, d’une
provision pour dépréciation et, d’autre part, pour risques et charges ont été détectées :
a)
Les créances de loyers restant dus par une société
Les comptes de gestion du comptable font apparaître au 31 décembre 2011 un
total de 177 800 € de loyers non réglés dont 47 200 € de créances contentieuses. Ils
reflètent en partie la situation des loyers dus par une société dans le cadre d’un bail
commercial assorti d’une promesse de vente sur option.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
La location par la CCPG d’un bâtiment qu’elle a financé à une entreprise dont
les loyers viennent couvrir le montant des échéances du prêt qu’elle a souscrit est par
nature risquée. Ce risque s’est manifesté lorsque la société SERIA n’a plus été en mesure
de payer ses loyers et leurs accessoires, dont le bail prévoyait un règlement annuel à terme
échu. Une procédure de redressement judiciaire a été ouverte à son encontre le 3 mai 2011.
Le 21 octobre 2011, le tribunal de commerce a prononcé un jugement de cession et arrêté
le plan de la cession totale du redressement judicaire au profit d’un repreneur. La société a
été mise en liquidation judiciaire le 6 décembre 2011 et le dépôt de l’état des créances est
intervenu le 1
er
février 2012.
Le comptable public a déclaré les créances dues au titre de loyers à hauteur de
107 300 € à titre privilégié, 3 000 € à titre chirographaire, le reste des loyers non réglés
correspond aux créances nées après le jugement d’ouverture du redressement judiciaire et
relevant de l’article L.622-17 du code de commerce.
L’article R.2321-2 2°du CGCT prévoit que
« dès l'ouverture d'une procédure
collective prévue au livre VI du code de commerce, une provision est constituée pour les
(…) créances, (…) accordés par la commune à l'organisme faisant l'objet de la procédure
collective. Cette provision est constituée à hauteur du risque d' irrécouvrabilité ou de
dépréciation de la créance ou de la participation, estimé par la commune »
.
Le montant des loyers à recouvrer sur la société SERIA aurait donc dû donner
lieu à la constitution d’une dépréciation en fonction de leur perspective de recouvrement, et
ce dès l’ouverture de l’instance en 2011.
Le projet d’accord par lequel la CCPG et le repreneur se sont entendus pour
proroger la durée initiale du bail commercial de 14 mois, de manière à compenser en partie
seulement l’absence de recouvrement des loyers dus, n’est pas de nature à exonérer la
communauté de l’obligation de déprécier les créances émises à l’encontre de cette première
société, sans attendre le résultat de la liquidation.
b)
L’absence de provision sur une garantie risquée et irrégulière
La société Granvil’mer est une coopérative de pêcheurs artisans. Cette société a
été placée en redressement judiciaire par jugement du tribunal de commerce du 29 janvier
2009. Un plan de redressement de 10 ans a été prononcé par jugement du 13 juillet 2010.
Devant les difficultés financières de cette société
« dans le cadre de son plan
de continuation »
, la CCPG est intervenue en cautionnant au taux maximum autorisé par la
réglementation, soit 50 %, les crédits de trésorerie mobilisés par la coopérative pour le
financement annuel des campagnes de pêche.
Ainsi, par délibération du 26 février 2010, la communauté approuve un
cautionnement de 150 000 €
«
à défaut du cautionnement d’OSEO, en raison du
redressement judiciaire ».
Par une nouvelle délibération du 8 juillet 2010 qui rappelle la
situation et présente les perspectives commerciales de la coopérative, le conseil
communautaire accorde son soutien au plan de restructuration. Cette garantie est portée à
200 000 € par délibération du 16 février 2012 et sa reconduction en 2013 a été demandée.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
L’examen d’un projet de comptes de l’exercice 2012 de la coopérative,
transmis le 31 janvier 2013 à la CCPG, montre que les fonds propres sont toujours négatifs
(-155 000 € au lieu de -174 000 € en 2011), que l’activité dégage un résultat négatif de
- 42 000 €, certes en amélioration après une perte de plus de 300 000 € en 2011.
Or, aux termes du 2° de l’article R.2321-2, du CGCT,
« Dès l'ouverture d'une
procédure collective prévue au livre VI du code de commerce (…) la provision est
constituée à hauteur du montant que représenterait la mise en jeu de la garantie sur le
budget de la commune en fonction du risque financier encouru »
, ce qui n’a pas jamais été
fait jusqu’à présent.
Au-delà du risque financier encouru par la communauté, qui devrait l’amener à
constituer une provision pour risques et charges jusqu’à être totalement dégagée de sa
garantie, la Chambre s’interroge sur la régularité de ce dispositif de soutien dans lequel la
collectivité est engagée depuis février 2010.
En effet, le principe du soutien qu’accorde la collectivité au travers de sa
garantie est antérieur à la modification des statuts de la communauté et à l’ajout de la
compétence
« appui au développement des activités économiques liées à la pêche en
matière de développement de la ressource et de promotion et soutien de la filière »
(délibération d’avril 2010), compétence insuffisamment précise quant à la portée des
moyens mis en oeuvre.
De plus, ce type de cautionnement de crédit de trésorerie, empêche
l’application des ratios prudentiels prévus à l’article L.2152-1 du CGCT, notamment du
fait de l’absence de plan d’amortissement et d’annuités, ce qui est de nature, selon la
jurisprudence (Conseil d’Etat/Ville de Saint-Denis, 16 janvier 1995) à rendre illégale cette
garantie.
Le président de la CCPG indique à la Chambre que
« la CCPG se montrera
vigilante à ne pas s'exposer dans cette affaire en dehors du cadre légal, considérant
toutefois que cette activité doit demeurer au risque, à défaut, de fragiliser toute la filière
pêche sur le granvillais ».
La Chambre rappelle que cette intervention économique à destination d’une
entreprise en difficulté contrevient aux principes d’exclusivité et de spécialité des
collectivités territoriales qui les réservent, depuis l’adoption de la loi n° 88-13 du 5 janvier
1988 et selon un dispositif très encadré, à d’autres collectivités (région / département) et
invite donc la communauté à engager une réflexion sur ce soutien accordé en dépit des
règles de compétence et de prudence.
6 - Les désordres des budgets de zone, non encore totalement résolus
Les deux budgets annexes
« zones d’activité »
et
« zone du taillais »
présentaient des déficits budgétaires reportés de 670 000 € en 2011, ce qui est une
anomalie compte tenu du suivi comptable spécifique de ces opérations d’aménagement et
des règles d’équilibre entre le budget principal et les budgets annexes.
Il a été indiqué que
« les opérations de gestion des stocks et de financement du
déficit éventuel n’ont pas été passées correctement lors des années écoulées »
et que
«
les
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
opérations de gestion de stocks ont été corrigées dans le budget prévisionnel 2012, aussi la
situation devrait-elle être résorbée dès le compte administratif 2012 »
.
Or, si des opérations de corrections ont été inscrites dans le budget prévisionnel
2012, et que la situation devait être résorbée sur le compte administratif 2012, il apparaît
que la prise en charge d’une subvention d’équilibre par le budget principal du déficit de
fonctionnement de 259 000 € (compte 6521) et sa constatation au budget annexe
multizones (compte 7522) n’ont pas pu être effectuées avant la clôture budgétaire.
La Chambre, qui constate que les budgets de zone ont fait l’objet d’une
régularisation eu égard aux erreurs passées qui n’est pas encore totalement achevée, invite
la collectivité à effectuer le versement de 259 000 € sur le budget
« zones d’activité »
, afin
de rétablir la sincérité des résultats du budget principal et de ce budget annexe, ce à quoi
l’ordonnateur s’est engagé.
7 - Conclusion
Les
incertitudes
pesant
sur
le
champ
des
immobilisations
devant
obligatoirement donner lieu à charge d’amortissements, l’absence de constitution de
provision et d’équilibre d’un budget annexe attestent d’une insuffisante maîtrise des règles
budgétaires et comptables applicables à la communauté, ce qui vient fausser la lecture de
ses résultats.
D -
Estimation de la situation financière
L’appréciation porte sur la situation du budget principal et du budget annexe
des déchets ménagers, eu égard à leur prépondérance dans l’ensemble consolidé des
budgets de la communauté.
1 - Le budget principal de la communauté
a)
Situation d’ensemble
L’évolution globale fait ressortir une forte progression des différents soldes
intermédiaires de gestion et un très net renforcement du fonds de roulement (5,4 M€ au 31
décembre 2012) comme le montre le tableau suivant :
Soldes intermédiaires de gestion
budget principal - opérations réelles
(en milliers d'euros)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Recettes réelles de de fonctionnement (RRF)
3 508
5 427
9 317
9 601
12 150
12 563
dont
impôts locaux directs
2 117
3 226
4 990
229
7 825
8 222
autres impôts et taxes
0
0
157
5 173
158
205
DGF
624
604
2 448
2 477
1 973
1 918
autres dotations, subv. et participations
156
888
842
871
934
905
produits des services et du domaine
115
395
400
458
413
562
autres recettes
646
464
630
543
997
901
Dépenses réelles de fonctionnement (DRF)
2 940
4 702
7 857
8 099
10 182
10 306
dont
charges de personnel
749
2 369
2 839
2 778
2 947
3 008
charges à caractère général
780
959
769
838
823
779
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
transferts versés
991
991
1 049
1 096
1 127
1 256
charges d’intérêts des emprunts
102
126
180
221
179
154
charges exceptionnelles
217
158
26
180
102
96
autres dépenses
101
99
2 994
2 986
5 004
5 013
Epargne brute (EB = RRF-DRF)
568
725
1 460
1 502
1 968
2 257
amortissement du capital de la dette (K)
142
148
1 475
318
352
352
Epargne nette (EN = EB - K)
426
578
-15
1 184
1 616
1 906
recettes réelles d'investissement hors emprunt (RRI)
436
345
368
367
842
1 349
Financement propre disponible (FPD = EN+RRI)
862
923
353
1 551
2 458
3 255
dépenses réelles d'investissement hors emprunt (DRI)
3 109
1 085
3 015
1 936
474
817
Besoin de financement après
remboursement de la dette (BF
= FPD-DRI)
-2 247
-162
-2 662
-385
1 984
2 438
emprunts nouveaux de l'exercice
1 313
1 340
2 050
1 000
0
0
Résultat propre de l'exercice (R = BF+emprunts)
-935
1 178
-612
615
1 984
2 438
Résultat cumulé (fonds de roulement)
-206
972
360
975
2 959
5 397
b)
Les résultats de fonctionnement
Les recettes réelles de fonctionnement, multipliées par 3,6 entre 2007 et 2012
pour atteindre 12,6 M€, sont principalement composées des produits fiscaux (67,1 % en
2012), de la DGF (15,3 %) et d’autres transferts (7,2 %).
Il y a une forte progression de la fiscalité durant la période. La ligne
« autres
impôts et taxes »
retrace en 2010 le versement de la compensation-relais par l’Etat à la
suite de la réforme-suppression de la taxe professionnelle (TP) et les attributions de
compensations perçues par la communauté. La dotation globale de fonctionnement (DGF),
après avoir augmenté en 2009 à la suite du passage au régime de la TPU, a diminué en
2011 et continue de baisser en 2012 (-2,7 %).
Les dépenses de fonctionnement progressent également substantiellement, pour
les mêmes raisons qu’en matière de recettes. La ligne
« autres dépenses »
retrace les
reversements de fiscalité aux communes membres lors du passage au régime de la taxe
professionnelle unique (TPU) au 1
er
janvier 2009 (+ 2,9 M€) et, à partir de 2011, au Fonds
National de Garantie Individuelle des ressources (FNGIR), pour corriger la « plus-value »
fiscale liée au remplacement de la TPU par les nouvelles ressources fiscales (+ 2 M€).
Les charges de personnel, à la suite des prises de compétence en matière de
petite enfance, de gestion de la Cité des Sports de Granville et de la Halle aux Sports de
Donville-les-Bains progressent de 1,8 M€ et, depuis 2009, suite au renforcement des
services administratifs de la communauté.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Une analyse des différents coûts par service figure en annexe III. Les
équipements qui pèsent le plus lourdement sur la section de fonctionnement du budget
principal sont l’école de musique intercommunale (522 500 €), la maison de la petite
enfance (crèche, structure multi-accueils, RAM, pour 497 000 €) et la Cité des Sports
(343 600 €).
L’évolution des charges à caractère général est maîtrisée au cours de la
période. En revanche, les transferts progressent principalement du fait de l’augmentation
de la contribution versée indirectement au SDIS, via la participation au SMIDIS qui passe
de 797 700 € à 922 000 € entre 2007 et 2012.
c)
La formation de l’autofinancement
L’épargne brute dégagée (2,2 M€ en 2012) augmente à due proportion de la
progression parallèle des recettes et des dépenses. Le taux d’épargne, c'est-à-dire le rapport
de l’épargne brute sur les recettes réelles de fonctionnement, en moyenne à 15,8 % durant
la période, est en progression et à un niveau satisfaisant (18 % en 2012).
L’épargne nette (1,9 M€ en 2012), qui mesure l’épargne disponible pour le
financement des investissements, après déduction des remboursements de la dette, est en
forte augmentation, après avoir été légèrement négative en 2009 à la suite du
remboursement d’une dette à court terme liée à une opération non courante (cf. dernière
partie du rapport).
d)
Le financement des investissements
Au cours de la période 2007-2012, les ressources d’investissement ont atteint
15,1 M€ dont 5,7 M€ sous forme d’emprunt, 5,7 M€ grâce à l’autofinancement, les autres
ressources propres de la section d’investissement concourant pour 3,7 M€.
Parmi les dépenses réelles d’investissement, les dépenses d’équipement
s’élèvent à 10,2 M€, notamment pour la construction de l’école de musique
intercommunale (4 M€) et la fin de celle de la Cité des sports (2,5 M€), l’acquisition du
terrain du bowling à Donville-les-Bains (1 M€) et le versement d’une subvention
d’équipement à la SHEMA dans le cadre de l’aménagement des zones de la Lande de Pucy
et de la petite Lande à Saint-Pair-sur-Mer (0,6 M€). En tenant compte de ces dépenses
d’équipement, qui stagnent depuis 2011, la collectivité a sensiblement amélioré son fonds
de roulement qui passe de 0,7 à 5,4 M€ au cours de la période. La communauté apparaît
donc se constituer des réserves.
e)
Les perspectives financières
La collectivité ne dispose pas de plan pluriannuel d’investissement et il a été
indiqué que
« les investissements étaient décidés en fonction des opportunités et des
nécessités »
. Le regroupement des nouveaux périmètres intercommunaux, à l’échéance du
1
er
janvier 2014, dans le cadre de l’arrêté préfectoral du 12 septembre 2012, vient diminuer
« drastiquement la visibilité en matière de projets »
. La collectivité a répondu sur les
principaux investissements futurs « connus ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
L’ordonnateur indique avoir évalué les incidences financières des projets
d’investissement et que « l
a communauté s'est assurée que les projets identifiés à ce jour
seraient financièrement soutenables, la mise en place d'un véritable projet de territoire
dans le cadre de la construction de la nouvelle communauté permettra la constitution d'un
plan pluriannuel d'investissement
. »
La Chambre recommande, dès lors que la communauté est engagée dans des
programmes lourds et une nouvelle intercommunalité, d’élaborer un plan pluriannuel
d’investissements.
La réalisation d’un complexe aquatique en remplacement de la piscine
Tournesol à Granville
Le conseil communautaire a retenu le premier scénario (sur trois) le 5 juillet
2012 portant sur la construction d’un complexe aquatique sur le site de la Cité des sports. Il
s’agit d’une piscine sportive et de loisir de huit lignes sur un bassin de 25 m, évaluée à
19,2 M€ HT. Les autres scenarii portaient sur une piscine sportive (avec un bassin de 50 m
à 22,1 M€) ou une piscine loisir, sport et récréation à thème (à 24,1 M€ HT). Sur les huit
sites comparés, l’installation de cet équipement à la cité des sports de Granville a été
préférée.
Ce complexe remplacerait l’actuelle piscine Tournesol (76 000 entrées),
équipement devenu obsolète (construit en 1980) et inadapté aux besoins du bassin de vie,
pris en compte dans l’étude. Trois autres piscines
4
entourent le site de Granville, à environ
30 minutes en voiture.
Cet investissement important pèsera lourdement sur les finances de la
communauté. Selon une évaluation basse
« hors foncier et VRD primaire »
et
« sans
contrainte particulière de site »
, le moins coûteux des trois scénarii est à 20,4 M€ HT après
actualisation par le cabinet en charge de l’assistance à la maîtrise d’ouvrage en décembre
2012 (soit +1,2 M€ par rapport au premier chiffrage).
La CCPG avait indiqué que
« la réflexion est engagée sur le financement de la
construction du futur centre aquatique notamment par le biais de la fiscalité, [elle]
envisage donc une progression des taux conséquente pour les 4 années à venir afin de
pouvoir faire face à cet investissement financièrement conséquent. »
Pourtant, alors que
des coûts de maîtrise d’oeuvre du projet de 3,6 M€ ont été inscrits au budget 2013, aucune
augmentation de la fiscalité n’a été effectuée contrairement à ce qui avait été proposé.
L’impact du complexe aquatique ne sera pas neutre sur les résultats de
fonctionnement à venir de la CCPG puisque la compétence
« piscine »
est structurellement
déficitaire. Selon une première estimation faite en décembre 2010, le déficit d’exploitation
(valeur 2010) serait de 0,7 M€ par an auquel il faudrait ajouter l’annuité de l’emprunt de
0,9 M€, soit un coût global de 1,6 M€. Ce déficit pourrait être en partie compensé par la
diminution de l’attribution de compensation versée à la commune de Granville (montant
estimé à 0,3 M€, selon le déficit actuel de la piscine Tournesol).
Dans le détail de l’étude, les produits d’exploitation sont estimés à 615 000 €,
dont 435 000 € générés par les entrées payantes, à comparer aux 76 000 € de recettes de la
piscine Tournesol. Les recettes escomptées sont donc multipliées par huit et le nombre
4
Coutances (178 000 entrées), Avranches (164 000 entrées) et Villedieu-Les-Poêles (84 000 entrées)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
d’entrées payantes par quatre. Le taux de pénétration (rapport des entrées payantes sur la
population) passerait de 63 % à 300 %.
Le respect de l’enveloppe budgétaire des investissements sera un exercice
difficile, compte tenu des ajustements et retards inhérents à la conduite de ce type de
projets
qui
viendraient
modifier
les
hypothèses
initiales.
Les
perspectives
de
développement paraissent ambitieuses. La future communauté devra donc veiller à ce que
ses finances ne soient pas hypothéquées par ce lourd investissement.
Les autres investissements prévus
Ils concernent principalement un projet de reconstruction d’une maison de la
petite enfance à Granville, en remplacement de l’actuelle, pour un montant estimé à
2,3 M€ HT dans le cadre de perspectives du nouveau territoire, la participation aux travaux
du construction du centre d’incendie et de secours (1,8 M€, dont la moitié via les terrains
cédés), les effets du plan local de l’habitat (0,9 M€) et les investissements liés au réseau de
transports urbains (0,3 M€).
2 - Le budget des déchets ménagers
a)
Situation d’ensemble (en milliers d’euros)
Soldes intermédiaires de gestion
budget annexe OM - opérations réelles
(en milliers d'euros)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Recettes réelles de de fonctionnement (RRF)
3 080
3 388
3 599
3 734
3 892
4 231
dont
impôts locaux directs
2 404
2 584
2 792
2 883
2 985
3 060
autres dotations, subv. et participations
239
358
263
309
393
647
produits des services et du domaine
423
432
503
507
453
472
autres recettes
16
16
43
37
63
54
Dépenses réelles de fonctionnement (DRF)
2 614
3 698
3 125
2 928
2 839
2 946
dont
charges de personnel
526
1 197
863
838
848
948
charges à caractère général
2 041
2 461
2 217
2 040
1 947
1 959
charges d’intérêt des emprunts
8
7
8
7
6
4
autres dépenses
76
66
69
85
75
63
Epargne brute (EB = RRF-DRF)
466
-310
474
806
1 053
1 285
amortissement du capital de la dette (K)
31
33
40
32
33
35
Epargne nette (EN = EB - K)
435
-342
433
775
1 019
1 250
recettes réelles d'investissement hors emprunt (RRI)
8
32
20
14
52
47
Financement propre disponible (FPD = EN+RRI)
443
-310
453
789
1 071
1 297
dépenses réelles d'investissement hors emprunt (DRI)
37
214
162
154
235
240
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Besoin de financement après remboursement de la dette (BF
=
FPD-DRI)
406
-524
291
635
836
1 057
emprunts nouveaux de l'exercice
0
0
110
0
0
0
Résultat propre de l'exercice (R = BF+emprunts)
406
-524
401
635
836
1 057
Résultat cumulé (fonds de roulement)
859
335
736
1 371
2 208
3 265
b)
Analyse rétrospective
Les données des années 2007 et 2008 ne sont pas comparables entre elles, en
l’absence de rattachement des produits et des charges aux exercices concernés, à hauteur
de 250 000 € pour les charges de personnel et de 1 295 € pour les charges à caractère
général. En prenant en compte ce retraitement, les charges à caractère général passent en
2007 à 2 171 000 € (pour diminuer jusqu’à 1 959 000 € en 2012, soit – 2,1 % en moyenne
par an) et les charges de personnel passent à 716 000 € en 2007 (pour augmenter jusqu’à
948 000 € en 2012, soit + 1,8 % en moyenne par an).
La principale recette de fonctionnement de ce budget annexe est la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) (72 % en 2012), calculée sur la même base
que la taxe foncière sur les propriétés bâties (valeur locative cadastrale). La communauté
vote chaque année un taux identique pour toutes les collectivités sur le traitement des
déchets (6,25 %) et un taux différencié pour la collecte des déchets en fonction de la
fréquence des collectes (1,83 % pour la zone à une collecte et 3,66 % pour la zone à deux
collectes).
Le service est financé par d’autres recettes : les redevances spéciales, qui
représentent le service apporté aux professionnels (10 %), les soutiens pour les actions de
collectes sélectives qu’elle opère et les participations de la communauté de communes de
Les Delles pour les communes de Bréville-sur-Mer et Longueville, dont les habitants sont
autorisés à déposer à la déchetterie.
Durant la période, la capacité d’autofinancement de ce budget a été renforcée
par l’augmentation constante des revenus et des participations, et la diminution des charges
à caractère général, notamment à la suite du renouvellement en 2010 des marchés de
transport et de traitement des ordures ménagères résiduelles, la CCPG indiquant que
« l’offre retenue permettait un gain estimé de 452 000 € par an à tonnage constant »
. Le
taux d’épargne brute de ce budget annexe représente 30 % des recettes réelles de
fonctionnement.
Les dépenses d’équipement restant à un niveau très contenu (1 M€ sur la
période), le besoin de financement est de fait négatif et le fonds de roulement progresse de
2,8 M€ sur la période pour s’établir à 3,3 M€ à la fin de l’année 2012, selon les données
provisoires.
c)
Perspectives
La CCPG a lancé une étude de redéfinition de son pôle déchets en 2010 qui
devrait permettre une rationalisation du service et une intégration des nouvelles
problématiques en matière de gestion des déchets. La CCPG indique que
« cette mission
lancée en 2010 devra déboucher sur une nouvelle organisation de la collecte des déchets
résiduels (fréquence des collectes, mise en place de colonnes enterrées…), le
reconditionnement de la déchetterie et du quai de transfert et la refonte de la redevance
spéciale ».
Il ressort du diagnostic réalisé par le consultant le caractère vieillissant,
dangereux et non-conforme aux normes et à la réglementation des installations et du
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
matériel du site (quai de transfert, déchetterie, bennes …) et du fonctionnement du service.
Il est prévu plusieurs scenarii de reconfiguration du site, du transfert d’installations sur un
site extérieur et d’optimisation du fonctionnement du service, sans qu’il y ait actuellement
de réflexion sur l’instauration d’une redevance d’enlèvement des ordures ménagères
(REOM) sur le territoire de la CCPG.
Le débat d’orientation du budget 2013 prévoit notamment des travaux au pôle
déchet pour 2,6 M€ dont
« des travaux de première urgence (environ 500 000 €) »
, le
remplacement et l’implantation de colonnes aériennes et enterrées pour 900 000 €. Il a été
par ailleurs indiqué que
« pour 2014 sera entreprise la poursuite de cette opération et pour
un plus long terme mais à commencer de cette année sera effectuée la requalification
complète – avec dépollution – du pôle déchets »
.
En attendant des décisions d’amélioration du fonctionnement de ce service
public, la communauté apparaît donc dégager des marges de manoeuvre pour financer les
coûts liés à la réhabilitation de celui-ci.
3 - La gestion de la dette et de la trésorerie
a)
Pilotage et suivi de la dette par la communauté
La dette consolidée de la CCPG sur l’ensemble de ses budgets au 31 décembre
2012 est de 5,24 M€.
La communauté a privilégié les produits d’emprunts simples et nécessitant un
suivi limité. Il s’agit d’emprunts en euros, à taux fixe ou variable (indexés dans ce dernier
cas sur l’EURIBOR). La part des emprunts à taux fixe représente 65 % du montant total de
la dette, et la part des emprunts à taux variable 35 %. Elle tente d’assurer un équilibre entre
taux fixes et taux variables en fonction des opportunités. La CCPG ne dispose dans ses
comptes ni d’emprunt « structurés » ni d’instruments de couverture et n’a pas procédé à
des renégociations.
L’information du conseil communautaire est faite d’une part, lors du débat
d’orientation budgétaire à partir des tableaux synthétiques de présentation de la dette de
chaque budget, et d’autre part, à partir du rapport rédigé en préparation de la délibération
du conseil lorsqu’un emprunt est en voie d’être souscrit. La CCPG se fait conseiller par un
prestataire, qui l’accompagne également dans l’étude des offres de prêts pour lesquelles
elle met en concurrence les banques.
L’examen du budget de l’année 2012 montre que l’annexe 2.9 sur la répartition
de l’encours de la dette en fonction de la typologie dite « Gissler » et l’annexe B1.2 sur le
calcul du ratio d’endettement sont manquantes. L’ordonnateur indique qu’il a été remédié à
l’absence de l’annexe « Gissler » dès la présentation du compte administratif 2012 et celle
du budget 2013.
Tout en observant la relative simplicité de la dette de la communauté, la
Chambre l’invite à améliorer l’information du conseil communautaire sur l’état de la dette
et de ses risques, conformément aux dispositions réglementaires et à améliorer son suivi
dans la perspective d’un éventuel recours à l’emprunt dans les années à venir.
b)
L’évolution de la dette de la communauté
Entre 2007 et 2012, la dette du budget principal progresse globalement de
1,7 M€. Dans le détail, elle progresse fortement de 2007 à 2010, de 2,4 M€, principalement
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
du fait du financement de la reconstruction de l’école intercommunale de musique. Comme
il n’a plus été souscrit d’emprunt depuis, elle diminue de 0,7 M€ entre 2010 et 2012.
Compte tenu la progression de l’épargne brute dégagée, la capacité de désendettement
diminue de 5,2 à 2,1 années, chiffre très favorable.
Le débat d’orientation du budget 2013 indique que les investissements de
l’année sont autofinancés par les réserves constituées et que le recours
à l’emprunt
deviendra important dans les années suivantes.
c) Des perspectives incertaines
Compte tenu de l’importance des investissements projetés, il est possible de
prévoir une forte augmentation de l’endettement dès les prochaines années. Il a été indiqué
qu’
« aussi, à ce jour, si la collectivité a bien pris conscience que l’accès au financement
pouvait être un problème pour mener à bien ses investissements à l’avenir, pour autant
elle n’y a pas été concrètement confrontée. »
Le projet d’investissement d’un centre aquatique impliquerait en effet un
endettement supplémentaire pour ce seul équipement de plus de 15 M€. Sur une durée de
25 ans et un taux de 4 %, l’annuité que représenterait un emprunt adossé à cette opération
pèserait près de 1 M€ par an. Les hypothèses relatives aux conditions d’emprunt (durée et
taux) paraissent favorables.
Une simulation interne à la communauté estime le niveau de dettes à 18,8 M€ à
l’horizon 2018, et une diminution de son fonds de roulement à 0,8 M€, notamment en
raison du financement du complexe aquatique. Le ratio de désendettement se dégraderait
jusqu’à 9,4 années d’épargne brute (soit une multiplication par quatre) entre 2012 et 2017,
en retenant les hypothèses fortes que l’épargne brute annuelle se maintienne au niveau de
2 M€, c'est-à-dire en admettant que la hausse des dépenses soit intégralement compensée
par de nouvelles recettes et que le coût de l’investissement soit tenu.
La Chambre observe que cette forte hausse de l’endettement serait
concomitante avec le regroupement territorial, ce qui pourrait obérer d’autres projets
d’investissement.
d) L’actuelle trésorerie importante de la CCPG
La trésorerie consolidée de la communauté progresse de 5,4 M€ au 31
décembre 2011 à 8,7 M€ au 31 décembre 2012. La trésorerie du seul budget annexe des
ordures ménagères y participe à hauteur de 2,4 M€ en 2011 et 3,2 M€ en 2012. Cette
tendance résulte de la politique de constitution de réserves, tant au niveau du budget
principal que de celui des ordures ménagères en vue des investissements futurs.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Depuis 2010, la trésorerie est, compte tenu des volumes limités des
investissements, structurellement excédentaire. La communauté indique ne pas connaître
aujourd’hui le niveau quotidien du solde sur le compte du Trésor, ni être en mesure de se
fixer un objectif de gestion. Elle disposait d’une cellule finances qui a connu d’importants
aléas dans son fonctionnement, qui n’a été renforcée qu’à la fin de l’année 2012 par le
recrutement d’un responsable financier et n’a pas développé d’outil spécifique pour gérer
la trésorerie.
Ainsi, et bien qu’elle n’ait pas besoin d’une ligne de trésorerie, la communauté
a renouvelé par contrats successifs une ligne de trésorerie entre 2008 et 2011. Son
utilisation, extrêmement ponctuelle, s’est limitée entre juin 2009 et juin 2010 à quatre
tirages pour une utilisation maximale de 1,15 M€. Aucun outil de suivi de cette ligne n’a
été élaboré. La Chambre recommande donc la mise en place des outils de prévision et de
suivi de la trésorerie.
4 - Conclusion
La situation financière de la CCPG est actuellement très favorable.
L’augmentation de ses ressources lui a permis de financer ses investissements et de
constituer des réserves budgétaires en prévision de lourds investissements futurs,
notamment celui d’un complexe aquatique. La pause observée dans ses investissements
depuis 2011 s’est traduite par un désendettement.
Compte tenu des capacités financières actuelles de la CCPG, le programme
d’investissement pourrait peser lourdement sur les finances de la future communauté.
V -
EVOLUTION ET PERSPECTIVES DE LA FISCALITE SUR LE
TERRITOIRE INTERCOMMUNAL
L’évolution de la fiscalité a été marquée d’une part par une forte progression
des taux additionnels en 2008, par le passage à la TPU (taxe professionnelle unique) en
2009, puis par les effets de la réforme de la taxe professionnelle à partir de 2011. Les
différents retraitements effectués ci-dessous permettent d’apprécier la progression réelle de
la fiscalité revenant à la communauté entre 2007 et 2011.
Produits fiscaux
(en milliers d’euros)
2007
2008
2009
2010
2011
Taxe d’habitation
661
1 014
106
108
4 147
Taxe foncière (bâties)
860
1 344
140
145
153
Taxe foncière (non bâties)
34
54
5
5
20
TP
490
742
4 770
TPZ
35
45
CFE
1 549
Divers
38
28
-31
Sous-total 1
2 118
3 227
4 990
258
5 869
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Allocations compensatrices TH
254
Allocations compensatrices TP
6
6
6
6
69
Taxe additionnelle sur TFNB
80
8
87
85
114
IFER
51
CVAE
1 176
TASCOM
599
Divers
5
100
100
1 622
1 627
1 131
Sous-total 2
186
114
1 715
1 718
3 394
Compensation relais
5 016
Attributions FDTP
67
38
97
62
80
Sous-total 3
67
38
97
5 078
80
Somme des sous-totaux 1 à 3
2 371
3 379
6 802
7 054
9 343
FNGIR (si CCPG contributrice)
-1 993
FPIC (si CCPG contributrice)
Autres (dotations solidarité communautaire)
Sous-total 4
0
0
0
0
-1 993
Attribution de compensation versée
-2 923
-2 923
-2 923
Attribution de compensation reçue
157
157
157
Sous total 5 Fiscalité reversée
0
0
-2 766
-2 766
-2 766
TOTAL GENERAL
2 371
3 379
4 036
4 288
4 584
Source : cellule finance CCPG
La dernière ligne du tableau met en lumière le quasi doublement (+ 93 %) du
produit de la fiscalité entre 2007 et 2011, qui passe de 2,4 à 4,6 M€, soit un taux de
progression moyen de 14,5 % par an. La progression est surtout sensible entre 2007 et
2008 (+42,5 %) puis entre 2008 et 2009 (+19,5 %).
La hausse des produits fiscaux provient en 2008 du relèvement des taux
d’imposition pour financer les transferts de compétences puis en 2009, du maintien d’une
fiscalité additionnelle dans le cadre du passage à la TPU.
A -
L’évolution des taux et des bases d’imposition
1 - Evolution des taux votés
Les taux d’imposition sont multipliés par 1,48 de 2007 à 2008. Cette
progression a été nécessaire pour financer les transferts de charges liés aux compétences
« petite enfance » et « gestion des équipements sportifs » (Cité des sports de Granville et
de la salle des sports de Donville-Les-Bains).
Taux votés
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Taxe d'habitation
1,87 %
2,77 %
0,277 %
0,277 %
9,53 %
9,59 %
Taxe sur le foncier bâti
3,31 %
4,91 %
0,491 %
0,491 %
0,50 %
0,501 %
Taxe sur le foncier non bâti
5,11 %
7,58 %
0,758 %
0,758 %
2,80 %
2,81 %
Taxe professionnelle
2,02 %
3,00 %
16,93 %
16,93 %
Taxe professionnelle de zone
12,50 %
2,50 %
Taux CFE
24,78 %
25,15 %
25,2 %
Source : Etats 1259 DGI
5
Il a été ajouté sur cette ligne la dotation de compensation des groupements de communes, perçue par la CCPG au titre de l’article L.5211-28-1 du CGCT.
En effet, les EPCI adoptant la TPU perçoivent en lieu et place de leurs communes membres la part de la dotation forfaitaire correspondant à la compensation
antérieurement perçue en application du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999. Il en est cependant tenu compte dans le calcul de l’AC (sous
total 5). Pour neutraliser cet effet, il convient de l’ajouter au sous total 2
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
L’année 2009 est marquée par le passage d’une fiscalité additionnelle (les taux
votés par la CCPG s’ajoutaient à ceux votés par les autres collectivités) à une fiscalité
professionnelle unique.
En 2010, le produit de la taxe professionnelle est remplacé par une
compensation-relais. Elle a correspondu au taux de 16,93 % appliqué aux bases
d’imposition. Les taux de fiscalité « ménages » n’ont pas été augmentés par la
communauté en 2010.
En 2011, en remplacement de la compensation-relais, une partie des impôts
« ménages » du conseil général est réaffectée à la communauté et des nouvelles
impositions sont créées. Le produit de l’ensemble de ces nouvelles impositions est bien
supérieur à ce que la CCPG percevait. Pour compenser cette plus-value, le FNGIR effectue
un prélèvement d’une partie de ces produits fiscaux. Le montant du prélèvement a été
initialement fixé à 1,8 M€. Il a été réajusté à 2 M€.
Evolution des bases d’imposition
Outre le levier fiscal, la communauté bénéficie d’un certain dynamisme de ses
bases d’imposition « ménages » et professionnelle, dont la progression physique est en
moyenne de +5,1 % sur l’ancienne assiette servant pour la taxe professionnelle, de +3,1 %
sur celle de la taxe d’habitation et + 2,4 % sur celle concernant le foncier bâti, comme
l’illustre le tableau suivant :
Bases nettes
(en milliers
d’euros)
2 007
2 008
2 009
2 010
2 011
Variation
par an
Evolution
physique
Taxe d'habitation
35 327
36 548
38 179
38 914
42 823
4,9 %
3,1 %
Taxe sur le foncier bâti
25 971
27 369
28 528
29 453
30 605
4,2 %
2,4 %
Taxe sur le foncier non bâti
672
706
710
714
742
2,5 %
0,7 %
Taxe professionnelle
24 260
25 854
28 176
29 627
6,9 %
5,1 %
Indice d'évolution des valeurs locatives
1,60 %
2,50 %
1,20 %
2,00 %
1,8 %
Source : Etats 1259 DGI
B - Le passage en 2009 à la taxe professionnelle unique (TPU)
L’année 2009 est marquée par le passage d’une fiscalité additionnelle à celle de
la taxe professionnelle unique, décidé par le conseil communautaire dans une délibération
du 18 décembre 2008 afin de
« resserrer les liens de solidarité entre les communes
membres tout en estompant leur rivalité due à la différence de leur taux d’imposition et de
profiter pleinement des abondements complémentaires des financements de l’Etat »
.
1 - L’adoption d’un taux moyen et d’une période de lissage
Dans un premier temps, le conseil a adopté un taux moyen de taxe
professionnelle, pondéré par les bases d’imposition de chaque territoire communal, qu’il a
fixé à 16,93 %, conformément à l’article 1609
nonies
C III du Code général des Impôts
(CGI). Il n’y a donc pas eu d’augmentation moyenne du taux de la fiscalité professionnelle
supplémentaire à l’occasion du passage au régime de la TPU.
Ce taux est théorique pour le contribuable soumis à la TP qui, en pratique, s’est
vu appliquer par l’administration fiscale un taux convergeant vers ce taux théorique au
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
terme d’une période de lissage. L’écart entre le taux de TP le plus élevé (20,64 % dans la
commune de Saint-Planchers) et le plus bas (3,11 % dans la commune d’Anctoville-sur-
Bosc) autorisait une période maximale de lissage de neuf ans. Le conseil communautaire a
opté pour une période plus rapide de cinq ans.
2 - La détermination des attributions de compensation
Les attributions de compensation (AC)
« provisoires »
ont été fixées par la
délibération du conseil communautaire du 26 mars 2009. Elles permettent de compenser le
passage à la TPU et le transfert de charges entre les communes et la communauté et ont été
arrêtées sur les calculs faits par le trésorier communautaire à cette date.
En euros
Produit
TP 2008
Allocation
suppression
part salaires
Allocation
compensatrice
TP
Produits TH
et TF perçus
par la CCPG
en 2008
Montant
net
Anctoville-sur-Bosc
275
26
41
-15 647
- 15 305
Julouville
165 989
24 589
3 406
-326 799
- 132 815
Donville-Les Bains
195 827
136 748
7 035
-321 346
18 264
Granville
2 634 643
1 090 455
62 942
-1 210 919
2 577 121
Saint-Aubain des Préaux
20 854
1 552
363
-21 584
1 185
Saint-Pair-sur Mer
324 615
126 317
4 566
-398 992
56 506
Saint-Planchers
33 522
13 808
0
-56 308
- 8 978
Yquelon
237 904
100 059
274
-68 789
269 448
Total
3 613 629
1 493 554
78 627
-2 420 384
2 765 426
Au total, la CCPG verse des attributions de compensation (AC) à cinq
communes (Donville-les-Bains, Granville, Saint-Aubain-des-Préaux, Saint-Pair-sur-Mer et
Yquelon) pour un montant total de 2 922 524 € et perçoit des trois autres communes
membres (Anctoville-sur-Boscq, Julouville et Saint-Planchers), la « rétrocession » des
montants des taxes d’habitation et foncières additionnelles.
Contrairement à
la délibération qui précisait que
«
les montants indiqués sont
susceptibles de légères variations »
et
« qu’il y aura donc lieu de fixer les attributions
définitives en fin d’année 2009 »
, le montant des attributions de compensation
« provisoires »
n’a pas été modifié pour tenir compte des bases définitives d’imposition de
l’année précédente et de l’évaluation des charges transférées. Elles sont devenues de fait
définitives, sans avoir donné lieu à délibération sur leur caractère définitif et n’ont pas
évolué depuis (annexe IV).
3 - L’absence de réunion de la CLECT
Aux termes de l’article 1609
nonies
C du CGI en vigueur du 1
er
janvier 2007
au 31 janvier 2010, une commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges
(CLECT) doit être instituée et
« lorsqu'il est fait application à un établissement public de
coopération intercommunale des dispositions du présent article, la commission
d'évaluation des transferts de charges doit rendre ses conclusions sur le montant des
charges
qui
étaient
déjà
transférées
à
l'établissement
public
de
coopération
intercommunale et celui de la fiscalité ou des contributions des communes qui étaient
perçues pour les financer ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
La CLECT, créée par délibération de la CCPG du 12 février 2009, ne s’est
jamais réunie. Bien qu’aucune charge transférée n’a été retenue dans le calcul des
attributions de compensation, puisqu’aucune charge n’avait été transférée au moment du
passage en TPU, les conclusions de cette commission sur le montant des charges déjà
transférées à la CCPG et celui de la fiscalité perçue pour les financer sont donc
manquantes, alors que des transferts de charges importants financés par de la fiscalité
directe avaient eu lieu en 2008.
L’absence de réunion et de conclusion de la CLECT au moment du passage à
la TPU n’a pas été conforme aux prescriptions applicables. Le président de la communauté
indique que «
la CCPG avait la connaissance de cet écart avec les prescriptions
applicables ».
En raison de la décision tardive du passage à la TPU (en décembre 2008
pour application en janvier 2009) et de l’absence de cadres administratifs à cette période au
sein de la collectivité,
« celle-ci a été en mesure de créer la CLECT mais pas de la réunir
dans les délais ».
4 - La réinstauration immédiate d’une fiscalité mixte
S’inscrivant dans une logique de spécialisation de l’impôt par collectivités, le
passage au régime de la TPU implique la réintégration des produits des taxes
« ménages »
(taxe d’habitation et taxes foncières) aux communes membres.
Cependant, dans la perspective du développement de la communauté, le conseil
communautaire a opté pour l’instauration des taxes « ménages » additionnelles le 26 mars
2009. Leurs taux ont été initialement fixés au dixième de ce qu’ils étaient en 2008, avec un
produit total attendu de 251 000 €. Selon les règles de calcul des attributions de
compensation, la réinstauration d’une fiscalité additionnelle entraine automatiquement une
augmentation de 10 % de la pression fiscale sur les ménages.
C -
La suppression de la TP en 2010
La taxe professionnelle est supprimée le 1
er
janvier 2010. Pour les entreprises,
elle est remplacée par la cotisation économique territoriale (CET) qui se décompose en
deux parties : la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE). La CET est plafonnée à 3 % de la valeur ajoutée des
entreprises. La CCPG, EPCI à fiscalité mixte devient un EPCI à fiscalité professionnelle
unique (FPU), recevant les nouvelles impositions détaillées en annexe (cf. tableau en
annexe V) en application de l’article 1609
nonies
C complété par l’article 1379 0 bis du
code général des impôts (CGI).
1 - La politique fiscale de la communauté par rapport à ce nouvel
environnement
Les débats d’orientation budgétaire du 10 février 2011 et du 16 février 2012
soulignaient les incertitudes qui ont pesé sur le niveau du produit fiscal attendu et la
prudence faite dans l’évaluation des produits fiscaux et des dotations. La collectivité y
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
indiquait qu’elle
« dispose de l’assurance d’au moins une stabilité de ses ressources
fiscales en 2011 et du dynamisme de ses bases futures grâce à son positionnement
géographique, la réforme de la taxe professionnelle étant schématiquement plus favorable
aux zones résidentielles qu’aux espaces industrialisés ».
Au-delà de ces incertitudes, la politique fiscale de la CCPG est principalement
liée à celle des investissements. Ainsi, il a été indiqué que
« depuis la suppression de la
TP, les investissements financés par la CCPG sur son budget général ont été très limités,
aussi les évolutions en matière fiscale n’ont pas été significatives à ce jour ».
La communauté a souhaité harmoniser sur son territoire les abattements sur la
taxe d’habitation mais a dû y renoncer après la mise en place de correctifs en la matière au
plan national. Cette stratégie n’est toutefois pas pleinement abandonnée, et elle attend que
la situation fiscale se stabilise pour reprendre sa réflexion. Elle a choisi d’aménager sa
fiscalité en faveur de publics particuliers : les cinémas d’art et d’essai et les librairies
indépendantes (exonération de CFE), les jeunes agriculteurs (dégrèvement complémentaire
de la TFNB). Le principe d’une taxe sur les friches commerciales et la modulation des taux
de TASCOM dans la limite des possibilités ouvertes par la Loi en 2011 (coefficient de 1.05
procurant un gain de 27 000 €) ont également été décidés.
2 - Bilan de la réforme de la suppression de la TP pour la CCPG
Le tableau suivant illustre l’impact de la réforme sur la fiscalité reçue par la
communauté :
En euros
Ressources 2010
avant réforme
Ressources 2010
après réforme
Produit TH
107 922
3 937 564
Produit FNB
5 376
19 570
Taxe additionnelle au foncier non bâti
104 312
Compensation relais
5 016 221
CFE
1 488 811
Allocation compensatrice TH (personnes condition modeste)
263 304
Allocation compensatrice TP :
Réduction bases créations d’établissements
18 602
11 358
Exo. en zones d’aménagement du territoire
Prélèvement France Telecom
-43 863
Participation au plafonnement en fonction de la VA
-58 800
CVAE
1 176 236
Taxe sur les transformateurs électriques
27 000
Taxe sur les stations radioélectriques
20 700
Taxe sur les installations gazières
574
Total
5 045 458
7 049 429
FNGIR
-2 004 341
Source : états de notification n°1259 Ann. E Calcul DCRTP
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
La suppression de la TP se traduit par une perte de ressources de 5 M€ (cf.
ligne compensation relais), compensée par les produits de la CVAE, de la CFE et des taxes
diverses de 2,7 M€, du rebasage de la TH à hauteur de 3,8 M€, de l’allocation
compensatrice au titre de la TH
(+ 0,3 M€) et de la taxe additionnelle sur le foncier non
bâti (+ 0,1 M€). Il en résulte un gain global pour la CCPG de 2 M€ qui justifie un
reversement de ce montant au titre du FNGIR.
Ainsi, la suppression de la TPU a assez peu affecté les ressources de la
communauté. L’exercice 2011 est le premier au cours duquel la communauté a perçu les
ressources de substitution de la taxe professionnelle. La CCPG perçoit les impôts ménages
(fiscalité additionnelle) et en fixe les taux. Concernant la cotisation foncière des entreprises
(CFE) y compris une partie de la CFE du département et de la région qu’elle perçoit, elle
en fixe le taux mais les bases de celle-ci sont largement inférieures à celles de l’ex-TP (les
bases CFE en 2011 représentent 20 % des bases théoriques de la TP 2010). Quant à la
CVAE, elle ne peut pas en fixer le taux puisque celui-ci est uniformément fixé à 1,5 % de
la valeur ajoutée des entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 152 500 €.
L’établissement public peut faire évoluer ses taux de l’année précédente soit
dans une proportion identique, soit de façon différenciée, en respectant certaines règles de
lien. Au cas présent, en 2011 la CCPG a augmenté de 1,5 % l’ensemble des taux de
référence de 2010.
Prévu par la loi de finances 2012, un dispositif de péréquation horizontale
(FPIC) consiste à prélever une fraction des ressources fiscales de certaines collectivités
pour la reverser à des collectivités moins favorisées. Pour sa répartition, les
intercommunalités sont considérées comme l’échelon de référence. La mesure de la
richesse fiscale de cet ensemble s’opère par le biais du potentiel financier agrégé. Au titre
de l’exercice 2012, l’ensemble intercommunautaire est redevable au FPIC de la somme de
de 1 327 €. En appliquant la répartition selon le droit commun, la charge revenant à la
CCPG est de 196 €. L’impact de ce dispositif, en montée progressive en charge, reste
cependant marginal.
D -
Les perspectives en matière de fiscalité
Selon les données et la méthodologie retenues par les cabinets conseils
consultés dans le cadre du regroupement intercommunal, les conséquences du
regroupement sur un certain nombre de points (préfiguration du budget du futur EPCI,
fiscalité, transferts de charges et attributions de compensation, dotations, CIF, FPIC, …)
ont été simulées. Les données utilisées sont basées sur des comptes administratifs des
budgets principaux 2011. Cependant
« les données sont manquantes ou incomplètes pour
les CC du Pays Hayland et du Canton de Sartilly »
comme l’indiquent les conseils.
Il ressort de cette simulation provisoire que le produit des taxes ménages et la
CFE-U perçues sur le nouveau territoire telles que résultant des taux présentés ci-dessous,
à produit fiscal constant, seraient de 9,5 M€. La fiscalité économique (CVAE, IFER,
TASCOM, TAFNB) rapporterait 2,4 M€. La CCPG apporterait environ 62 % de la richesse
fiscale du futur territoire, et supporterait 83 % des charges de personnel.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Cependant, les taux des différentes taxes seront à déterminer en fonction des
règles fiscales (application des 1 et 2 du III de l’article 1638-0 bis du CGI), notamment en
fonction des règles de fusion qui peuvent impliquer un transfert de taux important de la
taxe d’habitation vers celui des taxes foncières comme l’ont estimé les cabinets dans leur
étude , comme présenté ci-après :
Source : données provisoires -étude conjointe des cabinets conseil – 29 novembre 2012-
Les services fiscaux pourront réaliser à la demande de la communauté des
études de simulation pour lui permettre d’appréhender les conséquences fiscales de la
création de la nouvelle communauté (détermination des taux de références des impôts
directs locaux, évaluation des produits de la nouvelle fiscalité professionnelle, règles de
lissage dans le temps) et donc d’évaluer ses marges de manoeuvre.
Conclusion
Le cadre fiscal de la CCPG a évolué radicalement trois fois durant la période
étudiée, passant d’un régime de taxe additionnelle à celui de la taxe professionnelle unique
puis de la FPU (fiscalité professionnelle unique). Le changement des assiettes fiscales qui
en résulte a plutôt bénéficié à la communauté. La pression fiscale sur les ménages est
augmentée sur le territoire intercommunal, en particulier entre 2008 et 2009, en liaison
avec la politique d’investissement.
La perspective du nouveau territoire communautaire et la modification induite
de sa fiscalité seront donc à prendre en compte avant décision concernant les projets
d’investissements futurs.
VI -
LES PROCEDURES DE GESTION INTERNE
A -
La procédure budgétaire
Les principales dates de la gestion budgétaire de la CCPG sont récapitulées
dans le tableau ci-après :
Budget
2007
2008
2009
2010
2011
2012
DOB
6
01/03
21/02
05/03
04/02
10/02
16/02
Adoption BP
7
29/03
16/04
26/03
25/02
10/03
08/03
Approbation CA
8
29/03
16/04
26/03
25/02
10/03
08/03
Nombre de DM
9
/BP
6
2
2
4
4
3
6
DOB : Débat d’orientation budgétaire
7
BP : Budget primitif
8
CA : Compte administratif
9
DM : Décisions modificatives
en %
taux 2012
CCPG
Fusion
méthode 1
méthode 2
Taxe d'habitation
9,59
10,66
6,68
Taxe sur le foncier bâti
0,50
1,79
7,27
Taxe sur le foncier non bâti
2,81
9,52
12,16
Cotisation foncière des entreprises
25,2
23,6
23,6
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Le conseil de la communauté procède à l’arrêté du compte administratif de
l’année N-1 et à l’affectation des résultats la même séance pendant laquelle il adopte le
budget de l’année N, ce qui illustre un enchaînement logique des décisions et exercices
budgétaires.
1 - Le débat d’orientation budgétaire (DOB)
Les éléments contenus dans le DOB portent, après le rappel du contexte
national et local sur la fiscalité, sur les recettes et
dépenses des sections de fonctionnement
et d’investissement, la dette, ainsi que la comparaison des masses salariales par service et
le détail des subventions ordinaires et exceptionnelles, en incluant les données du compte
administratif N-2, du budget et du compte administratif N-1 et les projections N. Une
information sur les budgets de zone est également fournie.
L’article 9 du règlement intérieur du conseil prévoit qu’un débat est consacré
aux orientations générales du budget
« dans un délai de 15 jours au moins et 2 mois au
plus avant le vote du budget »
et que
« ce débat retrace la situation financière de la
communauté et l’esquisse des grands équilibres du budget »
ce qui a été respecté durant la
période sous revue.
Conformément à l’article L.2312-1 du CGCT, le débat doit porter sur les
orientations générales du budget de l'exercice
« ainsi que sur les engagements pluriannuels
envisagés »
dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci.
Mais les rapports
de présentation ne mentionnent pas d'élément d'analyse prospective au-delà de l’année au
titre de laquelle le budget est examiné en raison, comme indiqué par le président de la
CCPG, de l’absence d’adoption d’un plan pluri annuel d’investissement, d’opérations
votées sous la forme d’autorisation de programme / crédits de paiement (AP/CP) et des
carences du service financier. Aussi, les AP/CP seront mis en place pour les
investissements les plus importants précise-t-il dans sa réponse adressée à la Chambre.
La Chambre invite donc la collectivité à présenter une vision des engagements
pluriannuels qu’elle envisage, conformément aux dispositions de l’article L.2312-1 du
CGCT.
2 - Les rectifications des budgets 2011 et 2012
Le conseil a dû prendre des délibérations au cours des années 2011 et en 2012
de
« rectification »
ou de
« précisions »
sur le budget adopté. En effet, pour des raisons
techniques, la ventilation des crédits budgétaires votés ne correspond pas à celle des crédits
saisis et transmis au comptable public et au contrôle de légalité, pour des montants allant
de quelques milliers d’euros à 287 300 € sur certains chapitres.
Concernant le budget principal 2011 adopté le 10 mars (et alors qu’une
première décision modificative est prise le 28 avril), une délibération du conseil du 7 juillet
2011 décide de
« rectifier le budget »
avec pour explication :
«
erreurs de saisie du
budget, les montants utilisés dans le logiciel comptable ont différé des montants présentés
par chapitre (…) »
. Comme le budget a déjà été transmis et est en partie exécuté,
« il n’est
pas possible de procéder à la rectification des erreurs de saisie »
.
Pour le budget principal et le budget annexe des ordures ménagères de 2012,
adoptés le 8 mars,
« le budget ayant été encore modifié peu de temps avant l’envoi de la
convocation, la version présentée dans les documents de délibération s’avère erronée »
, le
conseil procède le 26 avril 2012 à la rectification des crédits qu’il annule le 14 juin 2012
pour arrêter un nouveau budget initial.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Ces délibérations rectificatives traduisent une imparfaite maîtrise du processus
d’élaboration, d’adoption et de transmission du budget qui ont pour cause les difficultés
traversées par le service comptable à ce moment-là. Selon la réponse du président de la
communauté,
« la
situation est désormais totalement révolue »
.
La Chambre rappelle qu’il revient à la seule assemblée délibérante de
déterminer, d’une part, le niveau de vote des crédits et, d’autre part d’y inscrire les crédits
dans les délais prévus par l’article L.1612-2 du CGCT et
recommande de vérifier que les
crédits saisis dans le logiciel de gestion et transmis au comptable public et au contrôle de
légalité correspondent effectivement aux crédits votés.
3 - La qualité de la prévision budgétaire
Les tableaux suivants présentent l’exécution budgétaire des opérations réelles
comparée aux prévisions. Les résultats reportés ne sont pas pris en compte ni dans les
prévisions, ni dans les réalisations. Concernant les dépenses d’investissement, le taux
d’exécution budgétaire est présenté avec ou sans les restes à réaliser.
-Taux d’exécution du budget principal :
En %
2 007
2 008
2 009
2 010
2 011
2012
Moy.
Section de fonctionnement
Dépense réelles (réalisées/prévues)
81,7
92,7
94,1
92,9
90,8
88,9
90,2
Recettes réelles (réalisées/prévues)
102,5
101,8
97,6
100,3
102,8
101,5
101,1
Section d’investissement
Dépense réelles (réalisées/prévues)
71,1
31,9
54,8
52,4
22,2
21,8
42,4
Dépenses d’équipement +restes à réaliser / prévues
91,7
77,0
76,3
64,1
30,3
27,7
61,2
Recettes +restes à réaliser / prévues
88,0
78,7
61,3
66,6
60,5
98,6
71,0
-Taux d’exécution du budget des ordures ménagères :
En %
2 007
2 008
2 009
2 010
2 011
2012
Moy.
Fonctionnement
Dépense réelles (réalisées/prévues)
80,7
97,3
81,4
79,5
81,9
84,6
84,2
Recettes réelles (réalisées/prévues)
100,3
99,8
102,7
103,4
103,4
110,8
103,4
Investissement
Dépense réelles (réalisées/prévues)
15,2
39,2
34,5
23,0
15,4
10,7
23,0
Dépenses d’équipement +restes à réaliser / prévues
56,2
46,5
37,9
26,3
22,6
11,7
33,5
Recettes +restes à réaliser / prévues
34,3
88,2
44,3
10,1
86,8
108,8
62,1
Le taux d’exécution du budget principal en section de fonctionnement est
correct en recettes (101 % en moyenne) mais en retrait s’agissant des dépenses (90 % en
moyenne). Pour la section d’investissement, le taux d’exécution est en baisse constante
durant la période, les opérations de construction de la Cité des sports et de l’école de
musique se terminant en début de période. De plus, en 2011 et 2012, la communauté inscrit
un remboursement anticipé d’emprunt à hauteur de 1 M€ qui n’a pas été exécuté.
Concernant le budget annexe des ordures ménagères, les taux d’exécution sont
faibles (en moyenne 84 % en dépenses de fonctionnement et 33,5 % pour celle
d’investissement).
Avec ce niveau de taux d’exécution, la question de la qualité des prévisions
budgétaires peut être soulevée alors que le président de la communauté indique dans sa
réponse à la Chambre que «
les fortes évolutions auxquelles la collectivité a été confrontée
ces dernières années en section de fonctionnement ont rendu particulièrement difficile une
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
évaluation fine des crédits budgétaires pour cette section. En investissement, le taux de
réalisation est la résultante de la faiblesse des investissements ces dernières années et de
la constitution d’une épargne importante. Pour le budget ordures ménagères, il résulte de
la difficulté du service à mettre en oeuvre les importants investissements programmés. »
Compte tenu de ces constats, la Chambre recommande la mise en place
d’outils, notamment par le service financier, lui permettant de mieux calibrer les besoins de
crédits budgétaires et d’ajuster en cours d’année plus finement ses prévisions de manière à
rendre plus sincères les crédits budgétaires votés par le conseil communautaire.
4 - L’amélioration du suivi des budgets de zone
Les opérations d’aménagement de zones sont suivies dans un cadre budgétaire
et comptable spécifique et sont retracées à cet effet dans un budget annexe. Une
comptabilité particulière, dite en stock, doit être alors mise en place. Elle permet de
calculer le coût de production réel des terrains aménagés et d’y intégrer différente charges
(par exemple celles d’intérêts).
Historiquement, un seul budget dit
« zones d’activité »
avait été créé pour
englober l’ensemble des opérations de création de zones d’activité par la communauté.
Une collectivité peut en effet regrouper l'ensemble des opérations au sein d'un seul budget
annexe, même s’il peut être recommandé de créer un budget par opération compte tenu du
régime fiscal particulier de ces dernières. La constitution d’un seul budget annexe implique
alors un suivi extracomptable pour chaque opération (secteur).
Sur les conseils du trésorier communautaire, chaque zone fait l’objet désormais
d’un budget annexe individualisé. («ZA du Taillais », « zone du Bas Theil », « la zone
n° 4 »). Le budget multizone, qui se trouve maintenant limité aux zones dites de « Prétôt
II » et du « Croissant II », pourra être plus facilement clôturé.
Cette augmentation du nombre des budgets annexes, zone par zone, permet
d’appréhender les recettes et les dépenses, la valeur du stock de terrains et son
financement. Il est prévu des travaux d’infrastructure de la zone du Tallais (sept hectares)
dès 2013 estimés à 1,2 M€ HT et des études de réalisation d’une nouvelle zone
économique de 23 hectares dont le coût en 2015-2016 peut être estimé à 6,5 M€.
La création d’un budget annexe de zone par opération participe à
l’amélioration de la lisibilité budgétaire et comptable de ces opérations spécifiques. Dans
la perspective de la montée en charge de ces budgets, la Chambre recommande de
développer et de renforcer les compétences internes de la collectivité sur le suivi spécifique
de ces opérations, notamment en terme comptable.
B - La répartition des fonds de concours
Le principe des fonds de concours est prévu pour les communautés de
communes à l’article L.5214-16 V du CGCT. Cet article prévoit qu’
« afin de financer la
réalisation ou le fonctionnement d’un équipement, des fonds de concours peuvent être
versés entre [un EPCI à fiscalité propre] et les communes membres après accords
concordants exprimés à la majorité simple du conseil communautaire et des conseils
municipaux concernés. Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du
financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
1 - Vue d’ensemble des fonds de concours accordés
Les fonds de concours qui correspondent à des subventions d’équipement
enregistrées au compte 204 se répartissent sur la période comme suit :
En milliers d’euros
2007
2008
2009
2010
2011
total
Jullouville
0,0
0,0
25,0
0,0
0,0
25,0
Saint-Aubin des Préaux
0,0
35,0
0,0
0,0
0,0
35,0
Saint-Pair
0,0
0,0
5,7
0,0
7,6
13,3
Saint-Planchers
0,0
50,0
6,0
0,0
56,0
Yquelon
0,0
0,0
50,0
0,0
200,0
250,0
SIAEP Saint-Planchers
0,0
0,0
42,0
0,0
0,0
42,0
Total Fonds de concours / communes
du GFP
0,0
85,0
128,7
0,0
207,6
421,3
Il faut ajouter à ces versements les fonds de concours accordés mais non encore
versés pour un volume minimum de 221 000 € :
- en 2010 pour la réfection du chemin de Marquanbie à Saint-Aubin-des-Préaux (20 000 €) ;
- en 2011 sur le principe d’un fonds de concours, sans en fixer le montant, en ce qui
concerne le projet de construction de la gendarmerie à Jullouville ;
- en 2012, sur le principe d’un fonds de concours pour le pôle jeunesse à Donville-les-
Bains, puis pour la réhabilitation du complexe sportif André Malraux à Granville
(100 000 €), le réaménagement de la base nautique du CRNG à Jullouville (93 000 €) et
le projet d’aménagement d’un parking à Saint-Aubin-des-Préaux (8 800 €).
2 - Les critères d’attribution définis en 2007 puis en 2012
Les critères d’attribution fixés par le conseil communautaire en 2007 ont été
modifiés en 2012.
En
décembre
2007,
le
conseil
communautaire
détermine
les
types
d’équipements susceptibles de bénéficier d’une aide
« exceptionnelle »
qu’il plafonne à
25 % dans une limite de 50 000 € pour un
« équipement présentant un intérêt pour au
moins deux communes de la CCPG ; équipement structurant financé par le département
et/ou la Région ; équipement d’un montant important au vu des capacités financières de la
commune (en fonction par exemple du potentiel financier) »
.
En février 2012, le conseil fixe un nouveau système de participation dégressif
maximal (de 30 % à 10 %) en fonction de tranches HT du projet, pour un montant maximal
de 100 000 € pour un
« équipement structurant financé dans le cadre de la politique de
développement et d’aménagement du territoire, équipement important au vu des capacités
financières de la commune (en fonction du potentiel financier) »
. Le texte précise que le
financement s’effectue dans la limite
« des possibilités financières de la communauté ».
3 - Une application « à la carte »
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Il faut tout d’abord noter qu’il n’y a pas de fonds de concours versé par une
commune membre à la communauté de communes. Les délibérations accordant des fonds
de concours ont été examinées, il en ressort que :
-
Des fonds de concours sont versés à un organisme autre que les
communes membres
Le 18 octobre 2007, la communauté accorde un fonds de concours de 48 400 €
au syndicat intercommunal d’adduction d’eau de Saint-Planchers qui, dans le cadre du
remplacement d’une canalisation d’adduction d’eau potable le long de la route
départementale 924, prévoit d’augmenter le diamètre de canalisation pour assurer la
desserte de la future zone d’activité de Saint-Planchers. Le coût total de l’opération est
estimé à 281 800 €, « dont 48 400 euros pour l’augmentation du diamètre ».
Le 20 novembre 2008, un fonds de concours supplémentaire de 11 800 € lui est
accordé pour les conduites de distribution « redimensionnées » à l’intérieur du réservoir
même.
Le principe de spécialité applicable aux EPCI, (CCPG et syndicat
intercommunal), et les règles de versement des fonds de concours ne permettent pas de
verser un fonds de concours dans ces conditions. Le coût de l’augmentation du diamètre
des canalisations n’aurait pas dû être financé par la communauté.
- un fonds de concours est versé à une commune en dehors du
financement d’un équipement
Dans le cadre de la création de la zone d’activité communautaire en bordure de
la RD 924, la commune de Saint-Planchers a dû constituer un dossier « entrée ville »
nécessitant un avenant d’un montant de 6 000 € au marché conclu avec le cabinet chargé
de l’élaboration du plan local de l’urbanisme (PLU), que la CCPG accepte de financer
« ce
surcoût étant motivé par la demande de la communauté »
, par délibération du 25
septembre 2008.
Ce fonds de concours ne vient pas financer le fonctionnement ou
l’investissement destiné à un équipement, mais un service public administratif (en
l’occurrence, les règles locales d'urbanisme). La communauté n’avait pas à compenser la
hausse du marché entre la commune de Saint-Planchers et le cabinet.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
-
des fonds de concours sont versés au-delà des plafonds définis
Compte tenu des prévisions en matière de la circulation sur l’axe Granville –
Villedieu à l’échéance 2015, il a été prévu d’aménager une rue à Yquelon (rue du 8 juin
1944). Dans ce cadre, un fonds de concours de 200 000 € a été accordé par délibération du
18 décembre 2008 au bénéfice de la commune alors que le conseil avait fixé un plafond à
50 000 € en valeur absolue.
Concernant la réfection d’un chemin à Saint-Aubin-Les-Préaux, sur le montant
prévisionnel des travaux de 20 000 € (TTC), le conseil accorde le 16 septembre 2010 un
fonds de concours de 50 % du montant HT des travaux à réaliser. Le taux maximal de prise
en charge en vigueur à l’époque était, conformément à la délibération du 20 décembre
2007, de 25 %.
La Chambre recommande à la collectivité de respecter, d’une part, le champ
légal des possibilités d’attribution des fonds de concours prévu par la réglementation et,
d’autre part, de respecter les règles qu’elle se fixe dans l’attribution des fonds de concours.
C -
Le contrôle interne
Le contrôle interne est couramment défini comme
« un ensemble permanent de
dispositifs par lequel une collectivité ou un établissement public organise ses travaux de
manière à obtenir l’assurance du respect des normes qui s’imposent à eux, à supprimer les
risques d’erreurs ou de manipulations sur les données ou des résultats, et plus
généralement à s’assurer de la fiabilité ou de la qualité des services.
»
Afin d’apprécier le contrôle interne de la collectivité, il lui a été demandé de
communiquer tout guide de contrôle interne, de contrôle de gestion, et de la commande
publique.
Aucun guide de contrôle interne, de gestion ou de commande publique n’avait
été élaboré, pour des raisons liées à l’organisation interne, «
toujours à ce jour en voie de
constitution. ».
Une des priorités du responsable financier, qui a pris ses fonctions en
octobre 2012, était de confectionner un guide du circuit de la dépense, ce qui a été fait par
le biais d’une note précisant les principes d’organisation de la chaîne comptable, de
l’engagement au mandatement. Le président de la CCPG indique qu’elle sera complétée
d’une
clarification
des
responsabilités
budgétaires
et
d’une
nomenclature-type
transposables à la nouvelle intercommunalité.
Cependant, en ce qui concerne le guide de la commande publique, dont
« la
Communauté envisage depuis 2010 de se doter
», cet outil manque toujours à la
communauté à l’aube de la mise en oeuvre d’une nouvelle intercommunalité. La Chambre
recommande la mise en place de cet outil participant au contrôle interne.
D -
La gestion des ressources humaines
1 - L’évolution des effectifs et l’organisation de la fonction des ressources
humaines
Tous les deux ans, les collectivités locales doivent établir et présenter devant
leur comité technique paritaire (CTP) le rapport sur l'état de la collectivité (REC) prévu à
l'avant-dernier alinéa de l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
L’article 1 du décret n°97-443 du 25 avril 1997 relatif à ce rapport précise que
« l'autorité
territoriale présente, avant le 30 juin de chaque année paire, à chaque comité technique
placé auprès d'elle, un rapport sur l'état de la collectivité, de l'établissement, du service ou
du groupe de services dans lequel ce comité a été créé. »
. Ce rapport est arrêté au 31
décembre de l'année impaire précédant celle de sa présentation.
Le rapport de l’année 2009 est présenté au CTP du 23 septembre 2010 et celui
de l’année 2011 au CTP du 20 novembre 2012. Durant la période examinée, les données ne
sont jamais présentées avant le 30 juin de l’année qui suit.
L’évolution synthétique des effectifs de la collectivité peut être présentée de la
manière suivante en fonction des REC 2007 à 2011 examinés :
2007
2009
2011
Fonctionnaires (titulaires et stagiaires)
33
59
66
Agents non titulaires sur emploi permanent
5
6
7
Agents sur emplois permanents
38
65
73
Agent n'occupant pas un poste permanent
0
39
29
Total tous statuts
38
104
102
Source : rapports sur l’état de la collectivité
L’effectif recensé, en augmentation de 64 personnes entre 2007 et 2008, est
multiplié par 2,6. Ces évolutions retracent principalement les prises de compétence
« petite
enfance »
impliquant le transfert d’agents titulaires et d’agents n’occupant pas un poste
permanent (assistantes maternelles) et
«
gestion des équipements sportifs »
ce qui explique
75 % de l’augmentation des effectifs. Les 25 % restant correspondent à la mise en place
d’une organisation autonome à la CCPG, notamment par le renforcement de la filière
administrative.
Les rapports transmis par la communauté ne comportent aucune indication sur
les effectifs mis à disposition qui concernent 27 personnes.
Malgré cette forte progression des effectifs, recrutés directement, transférés ou
mis à disposition, le service
« ressources humaines »
, hormis l’agent ACMO
10
, n’est
composé que d’une personne. Le président de la CCPG indique dans sa réponse que la
communauté s’est dotée d’un agent supplémentaire pour ce service, lequel a rejoint la
communauté le 1
er
juillet 2013.
2 - Des incohérences dans le tableau des effectifs corrigées en 2012
Le suivi des effectifs de la commune a été appréhendé à partir des annexes des
comptes administratifs et des rapports sur l’état de la collectivité présenté au CTP. En se
basant sur les chiffres du compte administratif, on observe une diminution de l’écart entre
effectifs budgétaires et effectifs pourvus à compter de 2009.
10
Agent chargé de l’assistance et du conseil en prévention
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Effectifs au 31
décembre
Effectifs
budgétaires
Effectifs
pourvus
écarts
2007
48
38
10
2009
80
66
14
2011
86
74
12
2012
80
75
5
Sources : comptes administratifs 2007, 2009 et 2011 et délibération du 16 février 2012
La comparaison des effectifs pourvus mentionnés au compte administratif au
31 décembre 2007, 2009 et 2011 et ceux figurant aux rapports arrêtés aux mêmes dates fait
apparaître un écart d’une unité entre ces deux sources en 2011 et 2009 et aucune en 2007.
L’information donnée paraît donc fiable.
Dans le détail par cadre d’emploi, il est cependant apparu en 2011 des
dépassements entre les postes autorisés et les postes pourvus, analysés comme
«
des
incohérences »
et
expliqués par des décisions de suppressions et créations de postes du
conseil non correctement enregistrées dans les tableaux des emplois. Ce constat a donné
lieu à une mise à jour totale des tableaux des emplois par délibération le 16 février 2012,
pour permettre au conseil de disposer d’un tableau des effectifs correspondant à la réalité.
Au total, le tableau fait apparaître une diminution nette de six unités entre le
volume d’emplois autorisé en 2011 et le volume issu du recalibrage en 2012. Dans le
détail, 20 unités ont été modifiées en plus et en moins entre les lignes de différents grades
du tableau, soit 23 % du total des effectifs budgétaires au 31 décembre 2011.
3 - Des difficultés persistantes de recrutement
D’après le tableau ci-dessus, cinq postes de titulaire ne sont pas pourvus au 16
février 2012. La communauté indique qu’elle rencontre des difficultés à pourvoir tous les
postes.
4 - La durée légale du temps de travail non respectée
Le temps de travail a été défini par délibération du conseil communautaire du
13 décembre 2001. Le dispositif de demande de congés annuels et de jours de RTT a été
examiné. Il a été indiqué que le nombre de jours de congés annuels est de 27 pour une
année complète de travail à temps complet. A cela, s’ajoutent des jours de congés
supplémentaires selon les périodes durant lesquelles sont posés les congés annuels.
La fiche de demande de congés indique un droit ouvert de 27 jours, jours de
fractionnement en sus. Cette application est contraire à la réglementation. Le droit ouvert
est équivalent à cinq fois le cycle hebdomadaire de travail ; lorsque le cycle hebdomadaire
est de cinq jours, la durée des droits à congés est de 25 jours. Cette fiche précise également
le droit aux jours de
« ponts »
, soit deux jours par an à poser
« au moment d’un pont mais
[qui] peuvent être reportés dans l’année en cas de nécessité de service »
. S’ajoutent à ces
ponts
« l’après-midi du Carnaval »
, traditionnellement non travaillé et donnant droit à un
demi congé, et le dispositif de
« l’heure de veille de fête »
, c'est-à-dire la possibilité de
quitter son poste de travail une heure avant l’heure habituelle la veille des jours fériés. Ces
facilités ne sont en aucun cas décomptées des droits à jours de congé annuel ou de RTT.
Ces dispositifs dérogatoires viennent réduire la durée effective du travail à due
concurrence : sur la base de 365 jours par an -
52 samedis et 52 dimanches et huit jours
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
fériés en moyenne, 25 jours de congés annuels (pour un cycle de travail hebdomadaire sur
cinq jours) et les deux jours de fractionnement aboutissent à 226 jours ouvrables alors qu’à
la CCPG, il est retranché 27 jours de congés annuels, soit deux journées de plus que la
norme, auxquelles viennent s’ajouter deux journées de
« ponts »
en moyenne et
l’équivalent d’une journée au titre de
« l’heure de veille de fête »
et encore
« l’après-midi
du Carnaval »
, ce qui fait 220,5 jours ouvrables.
Au final, en tenant compte du droit à 20 jours de RTT pour un régime à 39
heures, il reste 200,5 jours ouvrés qui totalisent 1563,9 heures de travail.
Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001 relative au temps de
travail dans la fonction publique territoriale et le décret du 26 novembre 2004 relatif à la
journée de solidarité, la durée annuelle du travail pour un agent occupant un emploi à
temps complet ne peut être inférieure à 1607 heures. Le juge administratif a estimé que
cette durée constituait un plancher (CE 9 octobre 2002, fédération nationale interco CFDT
Pyrénées Atlantiques). Le régime en vigueur à la communauté se situe en deçà du plancher
légal de 1607 heures et aboutit à un manque moyen de cinq jours ouvrés.
La Chambre invite donc la collectivité à se mettre en conformité avec la
législation en vigueur concernant le temps de travail, ce à quoi s’est engagé pour l’avenir le
président de la communauté.
5 - Un absentéisme en hausse
L’évolution et la nature de l’absentéisme des personnels de la collectivité se
présentent de la manière suivante :
2007
2009
2011
Maladie ordinaire
201
545
705
Longue Maladie, maladie longue durée
211
732
Accidents du travail
62
194
Maternité, paternité, adoption
86
306
Autres (hors absence syndicale)
4
30
Total
201
908
1 967
Absence en jours moyens par agent titulaire
6,1
15,1
27,5
Absence en jours moyens par agent non titulaire
0
2,6
17,4
Sources : rapports sur l’état de la collectivité 2007 à 2011
Avec 1967 journées d’absence recensées dans le rapport 2011, soit 27,5 jours
en moyenne d’absence par agent titulaire et 17,4 jours par agent non titulaire,
l’absentéisme apparaît en très forte hausse et bien au-delà des moyennes nationales
(respectivement 22 jours et 12,5 jours dans les communautés de communes en 2009). Cette
hausse moyenne de l’absentéisme, qui se situe principalement au niveau de la maison de la
petite enfance et du pôle déchets, correspond à quelques cas lourds de congés de (très)
longue durée.
Le président de la CCPG a indiqué que la communauté avait instauré des
échanges fréquents avec le médecin du travail, mis en place le contrôle des certains arrêts
maladie et que leur contestation avait été source de contentieux. Le président précise enfin
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
que
« les moyens d’actions pour limiter la progression de l’absentéisme à court terme
paraissent dès lors bien faibles »
.
La Chambre recommande de persévérer dans la recherche et la mise en oeuvre
d’autres instruments de gestion de ressources humaines pour endiguer cet absentéisme trop
important.
6 - Une politique de formation encore en construction
Les rapports annuels font ressortir la faiblesse du nombre de jours consacrés à
la formation (de 94 jours en 2007 à 68 en 2011), au vu de la progression des effectifs.
Ainsi, le nombre moyen de jours de formation par agent occupant un emploi permanent
passe de 2,5 en 2007 à 0,8 en 2011, à comparer aux 2,5 jours de formation en moyenne des
agents de la fonction publique territoriale.
Le plan de formation n’a été mis en place qu’à partir de 2010. Ce document est
établi en concertation entre la direction générale et les différents chefs de service afin de
définir les besoins, d’arrêter les priorités. Il est fait en sorte que la formation bénéficie au
plus grand nombre d’agents dans l’année avec un souci d’équité entre les services.
Le projet de plan de formation de 2012 est marqué par une forte augmentation
du nombre de jours qui sont répartis sur l’ensemble des services de la CCPG (211 jours au
total, dont 94 jours prévus au titre des formations d’hygiène et de sécurité principalement
en direction du pôle déchets). Son exécution fait apparaître 152,5 jours réellement suivis,
soit 72 % des jours prévus. L’analyse des plans de formations communiqués montre une
faiblesse voire l’absence d’actions de formation en matière économique et touristique ou
de développement durable, qui sont des axes forts de la politique communautaire.
La Chambre constate le développement d’une politique de formation depuis
2010 et des outils nécessaires et utiles pour son amélioration, tout en relevant la faiblesse
des actions relevant d’axes prioritaires de développement de la communauté.
VII -
LE COUT DU MAINTIEN DE L’ACTIVITE DE THALASSO-
THERAPIE EN PAYS GRANVILLAIS
A -
Le contexte et l’intervention de la CCPG
1 - Une activité à développer et un terrain à trouver
Les deux activités privées cohabitaient dans l’hôtel «
Le
Normandy »
situé sur
le front de mer de Granville, à côté du casino et surplombant la plage du plat gousset : une
activité hospitalière depuis 1967 (400 salariés, entre 20 et 40 M€ de chiffre d’affaires (CA)
et un centre de thalassothérapie (32 salariés, et 1,2 M€ de chiffre d’affaires), depuis 1988.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Concernant la thalassothérapie, le centre était fréquenté par près de 5 000
clients (curistes, adhérents, visiteurs) et 3 500 curistes totalisant 12 000 journées de cure.
Par manque d’espace pour développer l’activité et compte tenu de l’accroissement de
l’activité de rééducation fonctionnelle, la décision fut prise de la transférer sur un autre
site.
Selon une étude diligentée par le président de la CCI de Granville/Saint-Lô
(novembre 2006) sur
« l’analyse des retombées économiques de l’activité de
thalassothérapie dans la région granvillaise »,
ce projet de transfert ne se faisait pas sans
contraintes (manque d’espace, loi littorale, réactions locales…). L’accumulation des
retards pouvait amener à envisager l’abandon, voire la fermeture définitive de l’installation
dès 2007.
Pourtant, ce transfert permettait, selon l’étude de la CCI, de doubler la taille du
centre et de créer une vingtaine d’emplois avec des retombées économiques non
négligeables. L’investissement était chiffré à 10 M€.
2 - Le rôle de facilitation et d’intermédiation de la CCPG
Par délibération du 4 décembre 2007, le conseil communautaire autorise la
communauté à acquérir le terrain sur lequel a été envisagé le transfert de l’activité de
thalassothérapie et mentionne qu’
« en raison d’impératifs techniques »
, le seul terrain
possible est celui du bowling de Donville-Les-Bains. Elle indique également qu’
« en
raison de l’intérêt que présente le maintien des 32 emplois (…) et de l’importance tenant à
la création d’un centre de thalassothérapie avec une trentaine d’emplois supplémentaires
pour le Pays Granvillais, il est apparu indispensable que la CCPG intervienne
conformément à ses statuts pour favoriser l’implantation d’un tel équipement… »
.
Le terrain du bowling n’étant pas suffisant pour la réimplantation du centre, la
délibération de décembre 2007 indique les conséquences à venir et à supporter par d’autres
collectivités et organismes. Les locaux commerciaux du syndicat intercommunal du
camping de Donville-Granville devaient être déconstruits et reconstruits ailleurs, pour une
somme estimée à 584 000 € HT en partie financés par des subventions versées par la
commune de Granville, le Département et la Région. Une emprise de 7200 m
2
sur le terrain
du camping, lequel appartient à la commune de Granville, devait être vendue après
désaffectation, par la commune au centre de thalassothérapie pour 150 000 €.
B - L’impact sur le budget de la communauté
1 - Un impact non neutre sur les finances de la communauté
L’opération peut s’analyser comme un achat de terrain suivi d’une revente.
Pour financer l’achat du terrain et ses accessoires soit 1,25 M€, la CCPG a dû mobiliser en
décembre 2007 un
« prêt relais »
. Elle signait concomitamment un compromis de vente
avec le futur acquéreur au prix de 1,2 M€. Entre l’achat et la vente, la CCPG devait
encaisser les loyers des locataires et payer ses charges de propriétaire et les frais financiers
du prêt mis en place.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Le terrain du bowling a été acquis pour 880 000 €, dans les limites fixées par
les services du Domaine le 29 septembre 2007. La CCPG a versé en sus 359 000 €
d’indemnités pour résilier un premier compromis de vente entre deux personnes privées
portant sur ce même terrain et ainsi rompre un bail commercial.
La première indemnité de 160 000 € est versée
« à titre de compensation »
à
l’acquéreur évincé, lequel s’était porté acheteur du terrain en août 2007 par acte sous seing
privé. Une deuxième indemnité de 49 000 € est versée à l’agent immobilier intéressé au
compromis de vente d’août 2007 et dont les commissions s’élevaient à 49 394 €.
Enfin, une dernière indemnité de
150 000 €
est versée à la gérante d’une
crêperie sise à l’entrée du bowling, alors que son fonds de commerce avait été estimé par
les services du Domaine à 72 % du chiffre d’affaires moyen des trois dernières années, soit
40 000 € avec une
« marge de négociation de 10 % »
. Fixant l’indemnité à hauteur de
150 000 €, le montant négocié est presque quatre fois supérieur à l’estimation du service du
Domaine et à plus de cinq fois le chiffre d’affaires moyen des trois dernières années.
Le prix de vente fixé par le compromis signé par la CCPG (1,2 M€) ne couvre
pas totalement les dépenses supportées par elle-même (1 255 000 €).
2 - Une présentation budgétaire inadaptée
Au plan budgétaire, l’opération donne lieu à une décision modificative du
budget principal le 4 décembre 2007, afin d’ouvrir les crédits en recettes et en dépenses
permettant l’acquisition du terrain, imputée en classe 2, et son financement par emprunt.
L’instruction comptable M14 rappelle que les comptes de classe 2
comprennent
« Les éléments d’actifs destinés à servir de façon durable à l’activité de la
collectivité ou de l’établissement constituent l’actif immobilisé. Les immobilisations
comprennent tous les biens et valeurs destinés à rester durablement sous la même forme
dans le patrimoine de la collectivité ou de l’établissement »
.
L’acquisition d’un terrain en vue de sa revente est contradictoire avec la notion
d’immobilisation. Le fait de faire porter par le budget principal cette opération vient nuire
à la compréhension et à la lisibilité du budget et des comptes de la CCPG. La mise en
oeuvre d’un budget annexe dédié à cette opération aurait eu le mérite de clarifier, dès le
début de l’opération, l’ensemble des
recettes et les dépenses prévues et de rendre mieux
compte de son exécution et de son coût final pour la collectivité.
C - Une opération porteuse de risques
1 - Des conditions de revente incertaines
Le compromis de vente, signé le 21 décembre 2007, prévoit de régulariser la
vente, au plus tard le 31 décembre 2009, au prix de 1,2 M€. Des conditions suspensives
fortes, eu égard à la nature et à la complexité de l’opération, sont insérées au bénéfice de
l’acheteur, notamment l’obtention d’un permis de construire
« purgé de tout recours »
portant sur un complexe comprenant un hôtel de 80 chambres, un restaurant et un centre de
thalassothérapie d’une surface minimale de 4500 m
2
, situé en front de mer.
Ce sont principalement les règles d’urbanisme avec le changement du PLU de
la commune de Donville-Les-Bains et les recours administratifs sur le PLU et sur le permis
de construire qui expliquent le retard. La vente n’ayant toujours pas été régularisée au 31
décembre 2009, un avenant est signé le 10 février 2010 pour repousser la signature de
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
l’acte authentique au plus tard le 31 décembre 2010. Aucun autre avenant ne viendra
proroger le délai de régularisation de la vente par acte authentique après le 31 décembre
2010.
Aussi, devant les retards pris dans cette affaire, par lettre du 20 avril 2011, le
président de la communauté donne son accord au centre de thalassothérapie pour
commencer les travaux de démolition et de désamiantage du site avant la signature de
l’acte d’acquisition. Les modalités de financement de l’acquisition du terrain, un moment
envisagé sous la forme de crédit-bail, ont également participé à retarder en 2011 la vente.
Entre temps, le prêt-relais souscrit par la CCPG de 1,25 M€ à taux variable,
soit une charge d’intérêts de 50 500 € par an, au taux initial de 4,0173 %
11
dans l’attente de
percevoir les fonds issus de la promesse de vente du 21 décembre 2007, est remboursé le
15 juillet 2009 en raison des excédents de trésorerie de la communauté.
La vente ne sera finalisée que les 23 et 24 mai 2012, soit quatre ans et cinq
mois après que la CCPG se soit engagée dans cette opération.
2 - Des baux dérogatoires source de contentieux
Les baux dérogatoires signés le 21 décembre 2007 ont été consentis
initialement jusqu’au 31 décembre 2008 aux gérants du bowling et de la crêperie. La
signature d’avenants de prorogation est autorisée au terme d’une délibération de décembre
2008 pour une durée de dix mois jusqu’en octobre 2009, devant rester inférieure au délai
de deux ans prévu par l’article L145-5 du code de commerce sur les baux commerciaux.
Ces avenants n’ont pu être produits à la Chambre.
En ce qui concerne le bowling, aucun loyer n’a été émis après le 31 décembre
2008. Sur 42 000 € de loyers dus au titre de 2008, seuls 31 000 € ont été réellement
encaissés. La société a été mise en liquidation judiciaire le 5 janvier 2010.
Contrairement aux délibérations du conseil communautaire des 7 décembre
2007 et 18 décembre 2008 qui prévoyaient un terme ferme, le bail dérogatoire conclu avec
la gérante de la crêperie comportait des conditions spécifiques de relogement par le
syndicat du camping, notamment la location
« d’une construction traditionnelle (bois) avec
vue sur mer et accès par la rue du champ de courses »
. Ces conditions n’ayant pas été
respectées, la CCPG a continué d’encaisser les loyers versés par la gérante, qui s’est
maintenue dans les locaux au-delà du mois de novembre 2009, délai maximal prévu par le
bail dérogatoire, jusqu’en mars 2010.
La CCPG a dû rechercher l’expulsion de la gérante devant le TGI de Coutances
pour entrer en possession de son bien. Cependant, pour éviter la requalification du bail et
faire cesser les contentieux, un protocole transactionnel a été signé le 23 décembre 2010
aux termes duquel une somme de 150 000 € lui est versée en contrepartie de la libération
des lieux et de la remise des clés.
C -
Coût de l’opération pour la CCPG
Une
« évaluation des coûts liés à l’opération»
a été faite au mois de mars 2011
et présentée au conseil communautaire, réalisée en cours d’année et avant la finalisation en
mai 2012 de la vente. A partir des pièces comptables disponibles, il a été possible d’ajuster
11
TAM + 0,06%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
les chiffres présentés dans l’évaluation effectuée en mars 2011. Cela aboutit à un coût final
de 271 000 € pour les finances de la communauté, au lieu des 358 000 € estimés en mars
2011, comme présenté dans le tableau en annexe V.
Les écarts résident principalement dans l’évaluation des frais financiers
(- 68 000 €), la communauté ayant maintenu dans son évaluation un taux d’intérêt de 3 %
sur le montant de l’emprunt jusqu’en juin 2011 alors qu’il avait été remboursé par
anticipation le 15 juillet 2009, compte tenu des excédents de trésorerie de la communauté.
Mobilisé pendant une année et sept mois, ce prêt a couté finalement 80 000 €.
Il faut ajouter les coûts supportés directement ou indirectement par les autres
collectivités et évalués à 603 000 €, d’après l’évaluation faite en 2011 pour le conseil
communautaire, essentiellement au titre de la reconstruction des locaux commerciaux du
syndicat du camping.
La Chambre constate que les dysfonctionnements relevés dans la mise en place
et le suivi de cette opération, ont entrainé des surcoûts pour la collectivité, sans qu’ils aient
pu être répercutés sur le prix acquitté par l’acquéreur final des lieux.
*
*
*
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
ANNEXES
Annexe I : Données statistiques
populations
poids en %
superficie en
km²
Nbre de
logements
dont poids des résidences
secondaires
Granville
12 847
50,6 %
10
9 290
21,0 %
Saint-Pair-sur-Mer
3 788
14,9 %
14
3 473
48,4 %
Donville-les-Bains
3 269
12,9 %
3
2 303
21,5 %
Jullouville
2 262
8,9 %
22
3 047
61,8 %
Saint-Planchers
1 315
5,2 %
12
595
10,3 %
Yquelon
981
3,9 %
2
490
7,8 %
Anctoville-sur-Boscq
518
2,0 %
2
203
5,1 %
Saint-Aubin-des-Préaux
411
1,6 %
8
197
13,3 %
TOTAL
25 391
100,0 %
73
19 598
31,3 %
Source : données INSEE 2009
Annexe II : Rattachement des produits et des charges à l’exercice
Budget principal
Rattachement des produits et des charges
(en milliers d’euros)
2007
2008
2009
2010
2011
Recettes réelles de fonctionnement réalisées
3 507
5 333
9 309
9 517
12 110
Produits rattachés
0
93
7
83
39
Total
3 507
5 426
9 316
9 600
12 149
Dépenses réelles de fonctionnement réalisées
2 918
4 490
7 752
7 566
9 851
Charges rattachées
22
210
303
*532
329**
Total
2 940
4 700
8 055
8 098
10 180
Parts des produits rattachés / RRF
0 %
1,71 %
0,07 %
0,86 %
0,32 %
Part des charges rattachées / DRF
0,74 %
4,46 %
3,76 %
6,56 %
3,23 %
Source : compte administratif 2007 à 2011
*Dont 150 de charges exceptionnelles
**Dont
36 % de charges de personnel
Budget ordures ménagères
Rattachement des produits et des charges
(en milliers d’euros)
2007
2008
2009
2010
2011
Recettes réelles de fonctionnement réalisées
3 080
3 325
3 524
3 630
3 892
Produits rattachés
0
62
74
104
0
Total
3 080
3 387
3 598
3 734
3 892
Dépenses réelles de fonctionnement réalisées
2 606
3 334
2 830
2 494
2 364
Charges rattachées
7
363
294
433
*474
Total
2 613
3 697
3 124
2 927
2 838
Parts des produits rattachés / RRF
0 %
1,83 %
2,05 %
2,78 %
0 %
Part des charges rattachées / DRF
0,26 %
9,81 %
9,41 %
14,79 %
16,70 %
Source : compte administratif 2007 à 2011
*dont
40 % charges de personnel
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Annexe III : Détail des produits et des charges de fonctionnement par équipement
Ecole intercommunale de musique (en milliers d’euros) :
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses :
485,0
506,3
525,8
566,3
618,9
Charges courantes
21,8
25,3
25,8
51,4
79,2
Charges de personnel
462,5
480,6
499,2
514,0
538,6
Autres charges
0,7
0,4
0,9
0,9
1,1
Recettes :
78,2
92,5
97,1
96,2
96,4
Facturation
78,2
74,5
79,1
78,2
78,4
Dotations et subventions
0,0
18,0
18,0
18,0
18,0
Coût net pour le budget :
406,8
413,8
428,7
470,1
522,5
Cité des Sports (en milliers d’euros) :
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses :
2,4
229,2
474,7
393,0
349,8
Charges courantes
2,4
86,8
101,2
123,4
112,0
Charges de personnel
0,0
142,2
373,4
269,4
237,6
Autres charges
0,0
0,2
0,2
0,2
0,2
Recettes :
0,0
2,6
4,1
5,3
6,2
Facturation
0,0
2,6
4,1
5,3
6,2
Dotations et subventions
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Coût net pour le budget :
2,4
226,6
470,6
387,9
343,6
Maison de la petite enfance (crèche familiale,
structure multi-accueil et Relais des
assistantes maternelles (en milliers d’euros) :
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses :
0
1399,8
1444,5
1413,4
1501,8
Charges courantes
0
74,5
65,0
54,1
55,0
Charges de personnel
0
1325,3
1379,5
1359,3
1446,8
Autres charges
0
0
0
0
0
Recettes :
0
1049,2
911,6
1002,4
1004,0
Facturation
0
477,6
479,5
335,1
486,2
Dotations et subventions
0
571,6
415,8
667,3
517,8
Autres produits
0
0
16,3
0
0
Coût net pour le budget :
0
350,6
532,9
411, 0
497,8
Aire d'accueil des gens du voyage (en milliers d’euros) :
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses :
33,9
154,5
94,7
91,7
83,5
Charges courantes
18,9
23,0
15,0
16,4
18,0
Charges de personnel
15,0
131,5
79,7
75,3
65,5
Autres charges
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Recettes :
60,9
69,8
57,4
62,7
64,3
Facturation
17,2
18,1
9,7
15,0
16,6
Dotations et subventions
43,7
51,7
47,7
47,7
47,7
Coût net pour le budget :
-27,0
84,7
37,3
29,0
19,2
Source : CCPG
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion de
la communauté de communes du Pays granvillais
Annexe IV : Nouvelles impositions professionnelles liées à la réforme de la taxe
professionnelle
AVANT
APRES (avec leur référence au CGI)
1. Taxe professionnelle
1. Cotisation foncière des entreprises (1447) ;
2. Taxe foncière sur les propriétés
2. 26,5 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (1586 octies) ;
bâties (si option de fiscalité
3. 70 % de l’IFER éoliennes terrestres et 50 % de l’IFER éoliennes hydrauliques (1519 D) ;
mixte)
4. 50 % IFER centrales électriques d’origine nucléaire ou thermique à flamme (1519 E) ;
3. Taxe foncière sur les propriétés
5. 50 % IFER centrales électriques d’origine photovoltaïque ou hydraulique (1519 F) ;
non bâties (si option de fiscalité mixte)
6. Totalité de l’IFER relative aux transformateurs électriques (1519 G) ;
7. 2/3 de l’IFER stations radioélectriques (1519 H) ;
4. Taxe d’habitation (si option de fiscalité mixte)
8. Totalité de l'IFER sur les entreprises de réseaux relative
divers installations de gaz naturel
liquéfié (1519 HA)
9. La taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (1519 I) ;
10. La taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) ;
11. L’ancienne part départementale de la taxe d’habitation + frais d’assiette et de recouvrement
(FAR)* ;
12. Les FAR de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ;
De surcroit, ils perçoivent, en fonction du taux additionnel adopté, une
part
13. de la taxe foncière sur les propriétés bâties (1380 et 1381) ;
14. de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (1393) ;
15. de la taxe d’habitation
Annexe V : Coût pour la CCPG du maintien de l’activité de thalassothérapie
Dépenses (en milliers d’euros)
Recettes (en milliers d’euros)
chiffre
CCPG
chiffre
CRC
chiffre
CCPG
chiffre
CRC
Achat du bowling en
décembre 2007
880
880
Prix encaissé en mai
2012
1 200
1 200
Indemnisation acheteur évincé
160
160
Indemnisation agent
immobilier
49
49
Indemnisation crêperie
150
150
Frais d'actes
16
16
Partie I
1 255
1 255
Partie I
1 200
1 200
Frais d'assurance
9
7
Taxes foncières
33
32
2ème indemnité crêperie
150
150 Participation
25
25
Frais financiers
148
80
frais de convention
12
10
Loyers perçus
25
40
TVA applicable sur la marge
2
Partie II
353
281
Partie II
50
65
Total
1 608
1 536
Total
1 250
1 265
Bilan CCPG mars 2011 (Recettes - Dépenses) : - 358
Bilan CRC avril 2013 (Recettes - Dépenses) : - 271