17, rue de Pomègues
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RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNE DE
SAINT-LAURENT-DU-VAR
A compter de l’exercice 2006
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune de
Saint Laurent-du-Var
à partir de l’exercice
2006. Par lettre en date du 29 mars 2012, la
présidente de la chambre en a informé M. Henri Revel, maire.
L’entretien de fin de contrôle
avec le rapporteur a eu lieu le 10 janvier 2013.
Lors de sa séance du 21 février 2013, la chambre a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Henri Revel, maire
et, pour les parties
qui les concernent, aux personnes concernées.
M. Henri Revel a répondu par courrier enregistré au greffe le 12 juin 2013 et les tiers
concernés ont répondu par courrier le 20 juin 2013.
La chambre, a arrêté, le 17 juillet 2013, ses observations définitives et les recommandations
auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été
communiqué par lettre du 2 septembre 2013 à
M. Henri Revel, maire en fonction.
M. Henri Revel a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant sa seule
responsabilité, est jointe à ce rapport.
Ce rapport, accompagné de la réponse jointe est consultable sur le site des juridictions
financières (
www.ccomptes.fr
) après sa présentation à l’assemblée délibérante.
1/38
SOMMAIRE
SYNTHESE
_______________________________________________________________ 3
1.
P
RESENTATION
GENERALE DE LA COMMUNE
______________________________________ 5
2.
L
A FIABILITE DES INFORMATIONS BUDGETAIRES
,
COMPTABLES ET FINANCIERES
_________________ 5
2.1
Le débat d’orientation budgétaire
___________________________________________ 5
2.2
Les prévisions budgétaires _________________________________________________ 6
2.3
Les provisions ___________________________________________________________ 6
2.4
L’état de la dette
_________________________________________________________ 6
3.
L
A SITUATION FINANCIERE
________________________________________________ 7
3.1
Le fonctionnement _______________________________________________________ 7
3.1.1
Les dépenses de fonctionnement
____________________________________________________ 7
3.1.2
Les recettes de fonctionnement
_____________________________________________________ 8
3.1.3
La capacité d’autofinancement (CAF)
______________________________________________ 10
3.2
La section d’investissement
_______________________________________________ 10
3.3
La dette _______________________________________________________________ 11
3.4
Synthèse sur la situation financière de la commune ____________________________ 12
4.
L
ES RESSOURCES HUMAINES
______________________________________________ 12
4.1
Les effectifs de la commune _______________________________________________ 12
4.2
Le régime indemnitaire ___________________________________________________ 13
5.
LA COMMANDE PUBLIQUE
________________________________________________ 14
5.1
Un manque de transparence dans la définition et l’application des critères de sélection.
______________________________________________________________________ 15
5.1.1
Le marché d’architecte
-conseil de 2010
_____________________________________________ 16
5.1.2
Le marché d’impression des supports de communication de 2011
________________________ 17
5.1.3
Le marché de location de matériel de festivités de 2010
________________________________ 18
5.1.4
Le marché de balisage des plages de 2010
__________________________________________ 19
5.1.5
Le marché de maîtrise d’œuvre du dojo de 2008
______________________________________ 20
5.2
L’insuffisante définition préalable des programmes
____________________________ 20
5.2.1
La construction du gymnase des Jaquons
___________________________________________ 21
5.2.2
Le dojo des Pugets
______________________________________________________________ 22
6.
L
ES ASSOCIATIONS
______________________________________________________ 23
6.1
Le cadre général ________________________________________________________ 23
6.2
Des améliorations possibles dans la procédure d’attribution et le suivi des subventions.
______________________________________________________________________ 23
6.3
La subvention au CREM en 2010 ____________________________________________ 24
6.3.1
Une subvention dont le montant n’a pas été évalué correctement
________________________ 24
6.4
La s
ubvention à l’AGASC
__________________________________________________ 26
2/38
7.
L
ES DELEGATIONS DE SERVICE PUBLIC
______________________________________ 28
7.1
L’exploitation du complexe sportif de Montaleigne
____________________________ 28
7.1.1
L’exploitation jusqu’en 2007
_____________________________________________________ 28
7.1.2
L’exploitation en délégation de service public
________________________________________ 29
7.1.3
L’exécution du contrat de délé
gation révèle un déficit officiel supérieur à 400
000 € pour 3
années d’exploitation
___________________________________________________________________ 30
7.1.4
La gestion provisoire de la délégation par la commune entre mai et septembre 2009 soulève des
problèmes juridiques importants.
_________________________________________________________ 31
7.1.5
La poursuite de la gestion du complexe par l’AGASC par voie de convention apparaît irrégulière
_____________________________________________________________________________ 32
7.2
Les délégations de plages _________________________________________________ 32
7.2.1
La concession des plages par l’Etat à la commune de Saint
-Laurent-du-Var
_______________ 32
7.2.2
Les sous-traités de plages à des opérateurs privés
____________________________________ 33
7.2.3
Les modèles économiques des lots diffèrent sensiblement
_______________________________ 34
7.2.4
Le suivi des concessions
_________________________________________________________ 35
7.2.5
Le renouvellement de la concession municipale et des sous traités
_______________________ 36
3/38
SYNTHESE
La situation financière
Saint-Laurent-du-Var dégage une épargne faible et finance ses investissements par un
prélèvement sur son fonds de roulement et
par l’emprunt
. La commune ne pourra donc faire
face à moyen terme à la poursuite de ses investissements
qu’en
reconstituant sa capacité
d’autof
inancement par un arbitrage entre le niveau de ses charges et une augmentation de la
fiscalité,
sur laquelle elle dispose d’une marge de manœuvre.
Les concours aux associations
Les subventions aux associations constituent un poste important de dépenses pour la
commune. Des améliorations sont possibles dans l’instruction des demandes, notamment
pour
les
subventions exceptionnelles accordées en fin d’année
et dans le contenu des conventions
passées avec les associations subventionnées.
Les concours à deux
associations ont retenu particulièrement l’attention de la chambre.
La commune devrait mener une réflexion sur les missions de service public confiées à
l’AGASC
et sur le soutien financier que peuvent y apporter les fonds publics, la subvention
qui lui es
t versée étant compte tenu de son montant (1,6 M€ en 2012 et 2 M€ en 2013)
pleinement concernée par les règles européennes relatives aux aides publiques aux
entreprises.
La réalisation en 2010
d’une fresque
par une association, le
Centre ressource d’écout
e
média
, a été financée par une subvention communale alors qu’elle
aurait dû faire l’objet d’un
marché avec mise en concurrence. Cette opération a par ailleurs été particulièrement mal
estimée
financièrement, tant au début de l’opération que lors de l’attribution d’un complément
exceptionnel en fin d’année.
La commande publique
De nombreuses entorses aux règles de la mise en concurrence dans la passation des
marchés publics ont été relevées. Dans de nombreux cas, la procédure de sélection a conduit à
retenir
l’entrepris
e titulaire du précédent marché ; ce choix a été
facilité par l’édiction de
critères
d’attribution
flous et mal interprétés.
Les marchés d’impression, d’architecte
-conseil,
de balisage des plages ou des festivités de la commune ont ainsi été réattribués aux précédents
titulaires sur
la base d’
analyses des offres contestables. Le marché de maîtrise
d’œuvre du
dojo des Pugets a quant à lui été confié à un architecte sans expérience de la construction des
dojos alors que cette référence était le
principal critère d’attribution.
Enfin, des lacunes récurrentes dans le calibrage des programmes d’investissement ont
été constatées. Ainsi, sur les quatre plus importants chantiers lancés par la commune
depuis 2007 (dojo des Pugets, gymnases des Jaquon
s 1 et 2, crèche des renardeaux), l’écart
entre le coût prévisionnel initial et le coût des travaux au stade des études de projets a
augmenté dans des proportions allant de + 57 % à + 113 %. Pour le premier projet du
gymnase des Jaquons, la dérive des coûts a même conduit la commune à arrêter le projet,
après avoir dépensé en pure perte plus de 400.000 € d’études.
4/38
Les délégations de service public
L
’attribution à l’AGASC d
e la gestion du complexe de Montaleigne, dans le cadre
d’une
procédure de délégation lancée en 2006,
semble n’avoir été
que l’habillage d’un choix
opéré par avance. Le soutien apporté par la commune à sa gestion actuelle, par voie de mise à
disposition gratuite et de financement sur subvention publique,
paraît irrégulier dès lors qu’il
concerne pour partie des activités de restauration qui relèvent dans une large mesure du
secteur concurrentiel.
Un des délégataires de plages
a pu s’écarter des limites contractuelles fixées à sa gestion
sur plusieurs points
(exploitation d’un restaurant, ou
verture en dehors des périodes légales)
sans que la commune n’intervienne.
L
es conditions de mise en œuvre des
procédures de
délégation en cours sont fortement contestables en ce que leur équilibre économique repose
sur
l’exploitation d’un restaurant
qui n
’apparaissait dans l’appel à la concurrence que
subsidiaire par rapport au service public des bains de mer, objet de la délégation.
Ces observations conduisent la chambre à formuler les recommandations suivantes :
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 :
Sur la base d’un recensement et d’une évaluation des risques, passer les provisions
conformément aux obligations règlementaires et en assurer le suivi.
Recommandation n° 2 :
Ajuster le niveau des effectifs budgétaires aux effectifs réels.
Recommandation n° 3 :
Mettre en conformité avec la réglementation les procédures de passation des marchés,
notamment par une définition précise d
es critères d’attributions et
de leurs modalités
d’application
et par une rédaction des rapports d’analyse des offres justif
iant de
manière détaillée les notes correspondant à
chaque critère d’attribution.
Recommandation n° 4 :
Informer les candidats non retenus des marchés passés selon les procédures formalisées
conformément aux dispositions de l’article 80 du code des marché
s publics.
Recommandation n° 5 :
Définir plus précisément les besoins lors du lancement d’opérations d’investissement
afin de limiter le dérapage du coût des projets.
Recommandation n° 6 :
Mettre en œuvre la loi du 12 avril 2000 et s’inspirer des disposi
tions de la circulaire du
18 janvier 2010 relative aux associations, notamment en détaillant le coût prévisionnel
des actions subventionnées et en mentionnant explicitement le taux de participation de la
commune à ces actions.
Recommandation n° 7 :
Mettre fin à la gestion par voie de simple mise à disposition gratuite du site de
Montaleigne par l’AGASC.
5/38
1.
P
RESENTATION GENERALE DE LA COMMUNE
Saint-Laurent-du-Var (Alpes-Maritimes) est une commune de 30 235 habitants
(
Insee-population légale au 1
er
janvier 2013
) et
d’une superficie de
10,1 km², limitrophe de
Nice à l’est et
de Cagnes-sur-
mer à l’ouest.
La population touristique moyenne est d’environ 13
000 personnes. La commune,
classée station balnéaire par décret du 5 septembre 1994, est une commune touristique au sens
de
l’
article L. 133-
11 du code du tourisme, et fait l’objet d’un
surclassement dans la catégorie
des communes de 40 000 à 80 000 habitants
en vertu d’un
arrêté préfectoral du 22 juin 2010.
Saint-Laurent-du-Var appartient à la Métropole Nice Côte d'Azur (NCA) qui a succédé
à la communauté urbaine de Nice Côte d'Azur
1
le 31 décembre 2011. L’aménagement et
l’urbanisme (plan local d’urbanisme), la voirie, la zone portuaire et la politique de la ville ont
ainsi été transférés en 2009.
La commune participe par ailleurs à 7 syndicats intercommunaux, notamment le
syndicat départemental d’électricité et du gaz (SDEG), le
s syndicats ayant pour objet le
nettoiement du littoral, la caserne pompiers de Cagnes, l’école de quartier de Montaleigne et
le col
lège d’en
seignement technique de Cagnes.
Le développement du port de plaisance, notamment pour l’accueil des yachts de grande
taille, est en sommeil depuis 2008. Il relève désormais de la compétence de NCA. Le
développement de la zone industrielle est limité par les terres agricoles et les coteaux des
bords du Var sont situés en zone inondable, ce qui empêche les constructions nouvelles.
A moyen terme, le développement économique semble donc limité en dépit d’avantages
forts (proximité de Nice, de l’aérop
ort, situation du port entre Monaco et Cannes, zone
industrielle déjà existante).
2.
L
A FIABILITE DES INFORMATIONS BUDGETAIRES
,
COMPTABLES ET FINANCIERES
2.1
Le débat d’orientation budgétaire
Conformément à l’article L.
2312-
1 du CGCT, un débat d’orient
ation budgétaire a été
organisé chaque année dans les deux mois précédant le vote du budget primitif.
Les documents présentés au conseil municipal peuvent être considérés comme complets
et détaillés, au moins dans le cadre annuel, et comportent des informations sur le contexte
national des finances publiques, les principaux postes d’évolution des dépenses et des
recettes, les investissements nouveaux, les emprunts en cours et futurs ou encore une esquisse
prévisionnelle du budget à venir.
1
Qui s'était substituée à la communauté d'agglomération de Nice-Côte d'Azur (CANCA) le 29 décembre 2008.
6/38
2.2
Les prévisions budgétaires
Les crédits d’investissement inscrits au budget primitif sont loin d’être consommés en
totalité. La sous-
exécution peut atteindre jusqu’à 50 %, comme cela a été le cas en 2011.
Dépenses d'investissement hors dette
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Budget primitif
11 252
11 352
12 820
7 900
8 482
9 679
8 278
Compte administratif
8 000
6 584
7 912
5 629
5 085
4 729
Ecart en M€
3 252
4 768
4 908
2 271
3 397
4 950
Ecart en %
29%
42%
38%
29%
40%
51%
Sources : budgets primitifs-
comptes administratifs. (en K€)
Les restes à réaliser en dépenses, qui correspondent aux dépenses engagées mais non
mandatées,
ne permettent pas d’expliquer cette sous
-consommation, qui conduit à
d’importantes annulations de cr
édits chaque année.
En milliers d’euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Restes à réaliser en dépenses
769
927
244
377
227
1.000
Sources : commune et comptes de gestion.
La commune doit donc s’efforcer de mieux prévoir les investissements qu’elle pourra
e
ffectivement engager dans l’année. La présentation des investissements de l’année à venir
lors du débat d’orientation budgétaire et du budget primitif est toujours réalisée par
comparaison avec l’exécution de l’année précédente. Cette présentation donne ch
aque année
et à tort l’impression d’un accroissement des investissements alors que ceux
-ci diminuent
régulièrement.
2.3
Les provisions
Aucune provision n’a été passée par la commune
pendant la période examinée. Les
seules provisions constituées en 1994 et 1997 pour un total de 150 674,0
1 €, devraient être
reprises avant la fin de l’exercice 2013, en li
aison avec le comptable public.
L’article R.
2321-2 du CGCT fait pourtant obligation aux communes, en application de
l’article L.
2321-2 29, de provisionner en fonction du risque financier encouru notamment dès
l’ouverture de contentieux de première instance contre la commune. La liste des contentieux
en cours faisant apparaître des prétentions adverses supérieures à 1 M€, la commune devrait
évaluer ce risque et passer des provisions en conséquence.
La commune a indiqué avoir travaillé sur un recensement courant 2012 afin de faire une
évaluation précise des provisions pour risque contentieux.
2.4
L’
état de la dette
L’état de la dette annexé au compte administratif faisait ressortir à la c
lôture de
l’exercice
2010 un encours de la dette au compte 1641 « emprunt en euros » inférieur de
8,045 M€, soit 37 %, à celui
constaté au compte de gestion. Cet écart tenait
d’une part à
la
souscription d’un nouvel emprunt le 31 décembre 2010 pour 3 M€ non repris à l’état de la
dette
et d’autre part à l’absence de
prise en compte
jusqu’en 2011
, dans le compte de gestion
du comptable, du transfert de la quote-part de la dette globalisée à la communauté urbaine de
Nice Côte d’Azur pour un montant de 5,045 M€ par convention de pris
e en charge du
8 décembre 2009.
7/38
Le montant de l’encours est désormais concordant entre le compte administratif et le
compte de gestion au 31 décembre 2011 et s’élevait à 26,2 M€
, son montant corrigé ayant
évolué comme suit :
en milliers d'euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Etat de la dette au 31/12
20 929
24 323
27 110
28 723
24 471
26 163
Recommandation n° 1
:
Sur la
base d’un recensement et d’une évaluation des risques,
passer les provisions conformément aux obligations règlementaires et en assurer le suivi.
3.
L
A SITUATION FINANCIERE
La commune n’a pas de budget annexe et deux établisseme
nts publics ont été créés :
le
centre communal d’action sociale en 1961 et la caisse des écoles en 1986.
3.1
Le fonctionnement
3.1.1
Les dépenses de fonctionnement
Les charges de gestion sont restées stables à près de 33
M€, malgré des transferts à
l’intercommunalité
de
4 M€ de dépenses de fonctionnement (2,1 M€ de dépenses de
personnels, 1,7 M€ de charges à caractère général et 0,3 M€ de charges d’intérêts) ainsi que
l’a évalué le rapport définitif de la commission locale
d’évaluation des transferts de charges
(CLECT) pour la communauté urbaine de Nice, entériné par une délibération du Conseil
municipal du 21 avril 2011.
Leur progression sous-
jacente, en tenant compte de l’inflation, est donc en réali
té
supérieure à 10 %.
Tous les postes de dépenses n’évoluent pas de conserve. Les charges de
personnel et les subventions aux associations ont fortement augmenté, tandis que les charges à
caractère général ont été maîtrisées.
Dépenses de fonctionnement (en
milliers d'euros)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2006/2011
Charges de personnel (yc atténuations)
19 640
20 421
21 174
21 148
20 629
20 918
7%
Charges à caractère général
8 952
9 416
8 855
7 491
7 072
7 248
-19%
Subventions (Associations et CCAS)
3 177
3 409
3 526
3 154
3 645
3 617
14%
Autres charges
992
996
933
923
1 020
829
-16%
Charges de gestion
32 760
34 243
34 488
32 717
32 366
32 612
0%
Charges financières
34
43
61
40
19
19
-46%
Intérêts
des emprunts
1 027
922
1 172
1 202
832
989
-4%
Charges exceptionnelles
7 198
62
289
69
192
143
-98%
Dotations aux Amortissements
902
841
859
842
851
873
-3%
Total des charges
41 921
36 111
36 869
34 870
34 261
34 637
-17%
Total hors charges exceptionnelles
34 724
36 049
36 580
34 802
34 068
34 494
-1%
Evolution hors transfert de compétences
34 724
38 514
11%
Sources : Delphi et commune.
Les charges de personnel (chapitre 012) ont progressé de 6,5 % entre 2006 et 2011
(+ 1,3
M€). Elles représentent désormais près de 65
% des charges de gestion courante, contre
60 % en 2006. Cette progression est constatée alors même que 62 agents ont été transférés à
NCA p
our une charge évaluée à 2,055 M€ par la CLECT. Les effectifs étant passés de
655 équivalents temps plein (ETP) au 31 décembre 2006 à 620 ETP au 31 décembre 2011, les
effectifs, pour les compétences conservées, se sont donc accrus en fait de 27 postes ETP
(+ 4,1 %). En ajoutant
aux charges de personnel 2011 (20,918 M€) l
e montant de la charge
transférée à NCA (2,055 M€)
, les dépenses de personnel ont connu en réalité une progression
sous-jacente de 16,9 %.
8/38
Les subventions aux associations représentaient
plus de 2,6 M€ en 2011. Elles ont crû
de 19 % entre 2006 et 2011. Elles progresseront encore fortement en 2013 du fait de
l’augmentation sensible de la subvention à l’AGASC (
c
f. infra), dotée de 2 M€
contre 1,6 M€
en 2011 et 2012.
En milliers d’euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evol.
2006/2011
Subventions aux associations
2 198
2 406
2 512
2 555
2 767
2 616
+19 %
Sources : comptes administratifs.
Les charges à caractère général (chapitre 11) ont fortement diminué, passant de 8,95 M€
en 2006 à 7,25 M€
en 2011, soit
–
19 % (-
1,7 M€). Les transferts de compétences à la
communauté urbaine expliquent la totalité (1,7 M€) de cette diminution. Hors ces transferts,
les charges à caractère général sont stables, ce qui représente un effort significatif de maîtrise
des dépenses et l’absorption de 10
% d’inflation
pour la période allant de janvier 2006 à
décembre 2011.
Les charges d’intérêts restent, elles aussi, stables et la commune
ne détient pas
d’
emprunts structurés (
cf. infra
). Le transfert à l’intercommuna
lité se traduit par une
diminution de 273 K€ des charges acquittées par la commune.
en milliers d'euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (BP)
intérêts de la dette
1 027
922
1 172
1 202
832
989
940
Le coefficient de rigidité permet de déterminer les marges de manœuvre dont la
commune dispose sur ses dépenses. Il mesure la part des charges réelles de fonctionnement
(charges de
personnels et charges d’intérêt) les plus rigides car obligatoires ou difficilement
compressibles dans le total des produits de fonctionnement. Il est relativement élevé et
dépasse 60 % depuis 2008, sous l’effet de l’accroissement de la part des dépenses d
e
personnel.
2007
2008
2009
2010
2011
Coefficient de rigidité
60 %
63 %
63 %
62 %
61 %
Source : Delphi et commune.
3.1.2
Les recettes de fonctionnement
Les recettes de la commune proviennent pour environ 60 % de la fiscalité, pour 13 % de
la dotation
globale de fonctionnement et 10 % d’autres dotations, principalement de Nice
Côte d’Azur. Les ressources tirées du domaine ou de la gestion courante représentent un peu
plus de 10 % du total en moyenne.
Recettes de fonctionnement (en milliers
d'euros)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2006/2011
Contributions directes
11 111
11 336
11 664
13 525
12 616
13 052
17%
Autres impôts et taxes
13 144
12 860
12 350
8 712
10 390
9 049
-31%
DGF
4 393
4 457
4 511
4 894
4 933
4 857
11%
Autres dotations, subv. et participations
4 038
4 139
3 777
3 927
3 511
3 800
-6%
Produits des services et du domaine
2 663
3 076
3 071
2 988
2 938
3 237
22%
Autres recettes
802
1 018
1 381
2 313
747
747
-7%
Produits de gestion
36 150
36 885
36 754
36 360
35 134
34 742
-4%
Produits financiers
103
196
189
29
31
35
-67%
Produits exceptionnels
7 209
34
39
8
45
194
-97%
Total des produits
43 462
37 116
36 983
36 397
35 211
34 971
-20%
Total hors produits exceptionnelles
36 254
37 082
36 944
36 388
35 165
34 777
-4%
Source : Delphi et commune.
9/38
Les contributions dir
ectes (taxe d’habitation et taxes foncières) représentent environ un
tiers des ressources de fonctionnement de la commune
(13,1 M€ en 2011). La taxe
professionnelle a été transférée à l’intercommunalité en 2002.
Les taux appliqués par la commune sont, pour les 3 taxes et pour
l’ensemble de la
période en revue, très inférieurs aux taux observés dans les communes de taille équivalente de
la région
. L’écart est de près de 3 points pour la taxe d’habitation (soit près de 20
% de moins
que la moyenne) et de 9 points pour le foncier bâti (soit 40 % de moins que la moyenne).
L’écart est encore plus
élevé sur le foncier non bâti, mai
s n’est pas significatif compte tenu du
faible enjeu financier de cette ressource.
Les taux sont quasi inchangés depuis 2006. L’augmentation du taux
de
2009 n’est
qu’apparente et due à un effet de périmètre lié au transfert de la compétence incendie à la
communauté urbaine. Elle n’a pas eu d’incidence sur la fiscalité globale à laquelle les
contribuables de la commune sont soumis.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
BP 2012
Bases
Taxe d'habitation
41,71
44,00
45,43
46,65
48,11
50,56
52,27
Foncier bâti
41,52
43,08
44,54
46,20
47,17
48,27
49,58
Foncier non bâti
0,18
0,18
0,19
0,18
0,18
0,18
0,18
Taxe professionnelle
Taux (en % )
Taxe d'habitation
13,61 %
12,93 %
12,93 %
14,51 %
13,14 %
13,14 %
13,14 %
Foncier bâti
12,83 %
12,83 %
12,83 %
14,40 %
13,04 %
13,04 %
13,04 %
Foncier non bâti
14,10 %
13,39 %
13,39 %
15,03 %
13,61 %
13,61 %
13,61 %
Taxe professionnelle
Produit
Taxe d'habitation
5,68
5,69
5,87
6,77
6,32
6,64
6,87
Foncier bâti
5,33
5,53
5,71
6,65
6,15
6,29
6,47
Foncier non bâti
0,02
0,02
0,02
0,03
0,02
0,02
0,02
Taxe professionnelle
Total
11,03
11,24
11,61
13,45
12,50
12,96
13,36
Evolution du produit
Variation du produit fiscal
1,93 %
3,31 %
15,81 %
-7,08 %
0,04 %
0,03 %
Effet base
4,66 %
3,31 %
3,19 %
2,61 %
0,04 %
0,03 %
Effet taux
-2,72 %
12,62 %
-9,69 %
Source
: Delphi. (en M€)
La commune dispose de bases fiscales supérieures à la moyenne, qu’elle ne mobilise
donc que partie
llement. Sur les 3 taxes qu’elle maîtrise (taxe d’habitation, taxe sur le foncier
bâti, taxe sur le foncier non bâti), le coefficient de mobilisation fiscale est de 75 % environ.
L’application des taux moyens de la strate de la commune représenterait un su
rcroît de
recettes
de plus de 4 M€ annuel
s
. La commune dispose donc d’une marge de manœuvre en
matière fiscale.
Les autres impôts et taxes représentent entre un quart et un tiers des recettes de
fonctionnement selon les années (10,6 M€ en 2011). Ils ont diminué de 21
% depuis 2006 et
sont constitués de deux éléments principaux.
Le premier est
le reversement de fiscalité par Nice Côte d’Azur puisque la commune
perçoit une attribution de compensation et une dotation de solidarité communautaire. La
première a été fortement réduite à compter de 2009, date du transfert de compétences à la
communauté urbaine, tandis que la secon
de est stable et n’évolue plus.
10/38
Le second est la taxe additionnelle aux droits de mutation. La variabilité de cette taxe
peut être très profitable à la commune en période de hausse du marché immobilier comme en
2008, où elle a dégagé une recette supplémentaire de 0,6 M€ par rapport à 2007 et de 0,7 M€
par rapport au budget primitif. A l’inverse, en 2009, la recette diminue de 1 M€. La
construction budgétaire est relativement prudente sur ce point.
cpte
en milliers d'euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
BP 2012
evolution
2006/2011
7321
Attribution communauté agglo TP
10 634
10 655
9 407
6 113
7 405
6 816
6 719
-37%
7381
Droits du mutation ou publicité foncière
1 849
1 657
2 272
1 260
1 621
1 950
1 500
-19%
Source : comptes administratifs et BP 2012
.
3.1.3
La capacité d’autofinancement (CAF)
La capacité d’autofinancement (CAF) brute est égale à la différence entre les recettes et
les dépenses de fonctionnement réelles. La CAF nette
, qui s’obtient par déduction de l’annuité
en capital de la dette de la CAF brute, permet de financer les investissements nouveaux.
en milliers d'euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Capacité d'autofinancement brute
2 443
1 845
973
2 369
1 801
1 207
amortissement capital dette c/1641
2 904
2 609
2 213
2 389
2 209
2 308
amortissement capital dette c/16441*
3 000
300
400
750
0
900
CAF nette
-3 461
-1 064
-1 640
-770
-408
-2 001
Sources : Delphi, Bercy Colloc, comptes administratifs, commune.
(* y compris remboursement en capital
passé en opérations d’ordre en 2007 et 2011)
La CAF nette est constamment négative. La commune ne dégage donc pas, sur sa
gestion annuelle, des ressources lui permettant de financer de nouveaux investissements.
3.2
La section d’investissement
Les dépen
ses d’équipement se sont fortement réduites
au cours de la période, pour
partie en raison des transferts de compétences à l’intercommunalité. 26 % des dépenses
d’équipement ont concerné des opérations identifiées, dont les principales sont la construction
d’un dojo et d’une crèche, la rénovation du conservatoire municipal et la mise en place d’un
système de vidéosurveillance.
opération
libellé
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total
401
conservatoire municipal
903
316
169
-
1 567
502
travaux gymnase municipal
12
12
501
pavage vieux village
624
20
645
704
creche avenue des orangers Renardeaux)
173
1 800
123
41
2 137
705
complexe sportif aux jacquons
-
156
120
17
109
401
706
vidéosurveillance
58
748
544
141
64
1 555
709
requalification espaces publics pugets
0
191
191
710
dojo
68
726
1 924
936
3 654
total dépenses d'opérations
916
1 172
3 152
1 512
2 123
1 108
10 162
Sources
: comptes administratifs. En milliers d’euros
Des dépassements récurrents du coût des programmes voire des abandons (cf. infra) ont
été constatés, entraînant
d’importantes dépenses pour la commune. L’amélioration du
calibrage et le respect des enveloppes prévues lui permettraient de réaliser des gains
substantiels, nécessaires au regard de sa capacité d’autofinancement nette
négative.
11/38
en milliers d'euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Dépenses d'équipement
8 000
6 583
7 617
5 355
5 240
4 837
Autres dépenses (immo financieres, travaux pour tiers…)
1
296
283
1
A- Dépenses totales d'investissement hors emprunt
8 000
6 584
7 912
5 638
5 241
4 837
Capcacité d'autofinancement nette
-3 461
-1 064
-1 640
-770
-408
-2 001
FCTVA et subventions
1 579
1 318
1 901
3 176
1 536
787
Autres recettes
7 529
353
574
464
528
337
B- Financement propre disponible
5 647
607
836
2 870
1 655
-877
C = A-B / Besoin de financement après remboursement de
la dette
2 353
5 976
7 077
2 767
3 586
5 714
D = Emprunts nouveaux
5
6 003
5 004
4 002
3 451
4 003
E = D-C / Variation du fonds de roulement
-2 348
26
-2 073
1 235
-134
-1 711
Fonds de roulement
7 143
7 169
5 096
6 331
6 197
4 485
Sources : Delphi, compte de gestion, Bercy colloc.
Les
ressources
externes
d’investissement
(FCTVA,
subventions)
compensent
(sauf en 2011) le déficit de capacité d’autofinancement nette, mais ne couvrent que très
partiellement les dépenses
d’investissement. La commune a donc, chaque année, un besoin de
financement, qu’elle couvre par prélèvements sur son fonds de roulement et par le
renouvellement du stock de sa dette.
Elle dispose pour cela d’un fonds de roulement ancien qui a été abondé
en 2006 par la
cession au département des Alpes-
Maritimes, pour un montant de 7,1 M€,
de ses parts dans la
société anonyme immobilière d’économie mixte (SAIEM, devenu
e Habitat 06).
Ce mode de financement des investissements n’était pas encore épuisé fin 2
011. Il ne
constitue cependant pas un mode de financement pérenne. La forte diminution du fonds de
roulement depuis 2006 impliquera le retour à une situation de CAF nette positive, nécessaire
pour assurer le financement normal des investissements, une fois ces moyens consommés.
3.3
La dette
Le stock de dette se maintient (26,1 M€ en 2011). Au 1
er
janvier 2012, 17 contrats
étaient en cours avec 5 établissements bancaires, dont 14 produits à taux fixe pour
24,72 M€ de capital restant dû
et 3 produits à « barrière simple » sans effet de levier, souscrits
auprès de DEXIA pour 1,45 M€. Compte tenu de la faible complexité de
s mécanismes de
fixation des taux et du peu de capital restant dû sur ces contrats, la dette de la commune
présente donc peu de risques.
La dette par habitant (856 € fin 2011)
reste inférieure à la moyenne de la strate (1
049 €)
et représente 75 % des produits de fonctionnement fin 2011, soit un taux légèrement supérieur
à celui de la strate (73 %).
Cette situation pourrait paraître satisfaisante. Toutefois, en raison de la faiblesse de la
CAF, la capacité de désendettement de la commune, qui exprime le nombre théorique
d’années au
terme
duquel la dette pourrait être remboursée à l’aide de la seule épargne brute,
a
tendance à s’accro
î
tre sous le double effet d’une augmentation de l’encours et d’une
diminution de l’épargne brute.
en milliers d'euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Encours de la dette
20 929
24 323
27 110
28 723
24 471
26 163
CAF
2 445
1 845
983
2 370
1 802
1 207
Capacité de désendettement (années)
8,6
13,2
27,6
12,1
13,6
21,7
Source : comptes administratifs. Calculs CRC.
12/38
3.4
Synthèse sur la situation financière de la commune
Saint-Laurent-du-
Var n’a pas connu de difficultés financières pour faire face à ses
dépenses et à ses investissements, mais des choix importants vont devoir être faits rapidement.
La structure des dépenses de fonctionnement tend en effet à se rigidifier, notamment du
fait d’une augmentation de la part des dépenses de personnel. Celle
-ci résulte pour partie des
choix d’investissements de la commune, générateurs de besoins en personnels (crèches,
gymnases …).
La commune ne dégage qu’une faible épargne brute et sa capacité d’autofinancement
nette (après remboursement de l’annuité de la dette) est consta
mment négative, ce qui
implique qu’elle finance ses investissements par prélèvement sur son fonds de roulement et le
renouvellement du stock de sa dette.
A moyen terme, pour faire face à la nécessaire augmentation de la capacité
d’autofinancement, la comm
une risque de devoir arbitrer entre le niveau des investissements
nouveaux (en veillant à la définition des besoins et des projets), le niveau des charges de
fonctionnement et une augmentation de la fiscalité, qu’elle est en mesure de supporter au
regard de son coefficient de mobilisation du potentiel fiscal.
4.
L
ES RESSOURCES HUMAINES
4.1
Les effectifs de la commune
Au 31 décembre
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Effectifs budgétaires au compte administratif
805
925
953
816
872
895
Effectifs réels au compte administratif
699
686
723
674
674
673
Ecart effectifs budgétaires – effectifs réels
106
239
230
142
198
222
Ecarts effectifs réels / effectifs budgétaires en %
13,2
25,8
24,1
17,4
22,7
24,8
Titulaires
486
476
535
489
493
493
Non titulaires
213
210
188
185
181
180
Effectifs réels
655
653
674
635
613
620
Dont titulaires
466
457
510
462
466
465
Dont non titulaires
190
196
164
173
147
155
En équivalents temps plein (ETP)
En effectifs physiques
Source : commune
Les effectifs budgétaires de la commune tels que présentés au compte administratif ont
connu de fortes variations annue
lles pour s’établir à 895 postes en 2011. Près d’un quart des
effectifs budgétaires ne sont toutefois pas pourvus. Les effectifs réels, après avoir atteint
723 postes en 2008, sont de 673 en 2011, représentant 620 équivalents-temps plein.
La chambre lui ayant recommandé de rapprocher les effectifs budgétaires des emplois
réels, la commune
a indiqué en réponse qu’elle prévoyait de
procéder à cet ajustement dès le
mois de septembre 2013, après application des décisions de nominations prises
à l’issue des
réunions de commissions administrative paritaires et des concours.
Le transfert à la communauté urbaine de 62 agents au c
ours de l’année 2009 a concerné
61 temps complets et un temps partiel à 80 %.
Comme constaté dans l’analyse financière, l
a
commune a donc vu ses effectifs réels croître de 4 % à périmètre constant
entre 2006 et 2011.
13/38
La répartition des emplois est relativement stable en dépit des transferts de compétence
à l’intercommunalité. Entre 2006 et 2010, les évolutions les plus marquées concern
ent la
diminution de la
filière technique et l’accroissement des emplois de la filière administrative.
(en ETP au 31/12)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Effectifs réels
655,3
653,3
674,1
634,9
613,0
620,1
Emplois fonctionnels
4,0
4,0
4,0
4,0
5,0
4,0
Collaborateur de cabinet
1,5
1,5
1,5
0,5
0,5
1,5
Filière administrative
127,1
127,8
130,7
131,7
127,6
136,1
Filière technique
285,1
280,1
297,8
255,5
241,2
240,5
Filière sportive
14,6
13,6
13,8
16,1
14,3
13,2
Filière culturelle
15,8
16,4
16,7
16,6
16,8
16,3
Filière animation
79,7
85,2
79,9
80,5
78,5
82,8
Filière médico-sociale
23,3
23,4
29,4
30,4
31,3
28,3
Filière sociale
33,2
32,4
36,2
37,9
38,3
35,9
Police municipale
42,0
40,0
40,0
40,0
39,0
39,0
Assistantes maternelles
29,0
29,0
24,0
21,8
20,6
22,6
Source : commune
La commune a fait de réels efforts au cours de
la période pour l’emploi des personnes
handicapées qui représentent désormais plus de 6 % de ses effectifs, comme le prévoit la loi.
(en ETP au 31/12)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Nombre d'agents handicapés
23,52
29,31
29,57
31,80
39,46
40,26
en % des effectifs réels
3,6%
4,5%
4,4%
5,0%
6,4%
6,5%
Source : commune
4.2
Le régime indemnitaire
D’après
les chiffres fournis par la commune, le montant total des primes et indemnités
servies aux agents a augmenté de 22 % en 5 ans.
Montant
Nombre
d’agents
Montant
Nombre
d’agents
Montant
%
Prime de fin d’année (CORECAPIOVOS)
586 532
735
627 340
723
40 808
7%
Régime indemnitaire complémentaire (RIC)
261 156
649
320 882
578
59 726
23%
Indemnité d’administration et de technicité (IAT)
248 877
377
305 264
381
56 387
23%
Indemnité d’exercice des missions communales (IEMC)
259 768
329
305 264
371
45 496
18%
Indemnité horaire de travaux supplémentaires (IHTS)
111 631
386
208 958
642
97 327
87%
Indemnité spéciale police municipale (ISF)
138 291
50
164 572
46
26 281
19%
Indemnité spécifique de service (ISS)
-
-
117 248
21
117 248
ns.
Indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS)
52 039
37
103 497
52
51 458
99%
Nouvelle bonification indiciaire (NBI)
40 515
58
60 842
84
20 327
50%
Prime de sujétions des puéricultrices
24 923
18
45 994
29
21 071
85%
Ancien ISS
147 433
32
32 352
23
115 081
-
-78%
Prime de service et de rendement (PSR)
31 980
32
30 193
31
1 787
-
-6%
Majorations horaires
25 414
353
21 448
202
3 966
-
-16%
Prime informatique
16 423
6
19 199
8
2 776
17%
Prime de service
13 808
13
16 680
13
2 872
21%
Prime de responsabilité
6 093
1
8 385
1
2 292
38%
Indemnité forfaitaire élections
-
-
7 837
15
7 837
ns.
Indemnité régisseur
4 457
24
4 694
23
237
5%
ISS sport
623
2
3 951
2
3 328
534%
Prime d'encadrement des puéricultrices
1 094
2
1 818
2
724
66%
Prime de langue étrangère
2 300
14
1 711
11
589
-
-26%
Prime bibliothécaires
1 444
1
1 444
1
-
0%
Prime des services techniques
791
3
409
1
382
-
-48%
TOTAL
1 975 592
2 409 982
434 390
22%
Evolution 2006-2011
2006
2011
Source : commune
14/38
Quelques indemnités versées à des agents de la commune, bien que prévues par les lois
et règlements, ne reposent sur aucune délibération préalable autorisant leur versement. La
seule délibération du 21 avril 1987 invoquée par la commune, «
portant application, d’une
manière générale, des indemnités statutaires au personnel dans le respect de la parité
», revêt
un caractère beaucoup trop général pour leur servir de base règlementaire.
Il en va ainsi de l
’indemnité horaire pour travail du dimanche et jour
s fériés, versée à
80 agents en moyenne. Cette indemnité relève d
’un
arrêté du 19 aout 1975. Une réponse
ministérielle du 10 février 2003 a précisé que son octroi était subordonné à une délibération
de l’assemblée délibérante en rais
on de son caractère facultatif.
Il en est de même de l’indemnité d’utilisation d’une langue étrangère versée à une
dizaine d’agents
de la commune. Cette indemnité est certes prévue pour les fonctionnaires de
la police nationale par le décret n° 74-39 du 18 janvier 1974, également applicable aux agents
territoriaux
2
, sous réserve qu’ils soient en relation directe avec le public et occup
ent des
fonctions qui nécessitent
l’utilisation habituelle d’une langue étrangère
. Elle doit toutefois
faire l’objet d’une décision de l’organe délibérant qui désigne les bénéficiaires
et fixe les taux
applicables.
La chambre note que, conformément à sa recommandation, le conseil municipal a
adopté trois délibérations régularisant le versement de ces indemnités lors de sa séance du
20 juin 2013.
Par ailleurs la commune verse en 2011 une « prime informatique » à 5 agents,
sur la base d’une délibération
du 11 mars 1981. Or, les bénéficiaires ne rentrent pas
dans le cadre règlementaire les autorisant à la percevoir. Selon les articles 2 et 3 du
décret modifié n° 71-
343 du 29 avril 1971, seul cadre en vigueur pour l’attribution de ces
primes, les agents bénéficiaires doivent exercer leurs fonctions dans un centre automatisé de
traitement de l'information ou dans un atelier mécanographique. Les services de la commune
ne disposent pas de tels équipements, très rares de nos jours.
Recommandation n° 2
: Ajuster le niveau des effectifs budgétaires aux effectifs réels.
5.
LA COMMANDE PUBLIQUE
Les marchés passés par la commune souffrent d’insuffisances à la fois dans les
modalités de choix des attributaires et dans la définition des projets d’investissements
.
Les lacunes relevées
en matière de passation soulignent l’insuffisance des
processus de
contrôle interne mis en place en matière de commande publique, qui reposent sur quelques
notes de service. Ainsi, la note de service n° 2010-27 du 16 juin 2010 relative
à l’organisation
de l’achat public sur procédure adaptée outre un rappel des règles en vigueur, découpe le
processus et identifie les services responsables.
Les principales insuffisances identifiées par le contrôle relèvent des modalités de choix
des attributaires et sont exposées ci-après. Une lacune est également constatée une fois le
choix fait en matière d’information des candidats.
2
Réponse à la question écrite n° 51523 du 15 décembre 1991
–
Assemblée nationale.
15/38
Dans
les marchés étudiés, la commune ne respecte pas les conditions posées par l’article
80 du code des marchés publics qui prévoit que «
pour les marchés et accords-cadres passés
selon une des procédures formalisées, le pouvoir adjudicateur avise, dès qu'il a fait son choix
sur les candidatures ou sur les offres, tous les autres candidats du rejet de leurs candidatures
ou de leurs offres, en indiquant les motifs de ce rejet
».
Or l
es courriers d’information aux candidats non retenus des marchés «
impression » et
« festivité
», passés sous forme d’appel
s
d’offre
s ouverts (cf. infra), ne mentionnent aucun
motif et se contentent de constater que «
l’offre de prix n’a pas été retenue
» et que l’offre des
sociétés attributaires est «
mieux disante
». Cette mention générale présente dans tous les
courriers ne peut servir de justification dès lors que les candidats non retenus n
’
ont pas été
écartés sur le critère du prix.
La chambre note l’engagement de la commune d’expliciter dorénavant les motifs précis
du rejet de leur offre aux entreprises non retenues.
Les notifications aux candidats retenus et non retenus sont par ailleurs effectuées le
même jour. Or, le candidat retenu doit fournir les attestations fiscales et sociales mentionnées
à l’article 46 du code des marchés. La notification aux sociétés non retenues les délie de leur
engagement. La commune, par sécurité, ne devrait notifier le rejet aux candidats non retenus
qu’après être en possession des attestations des attributaires. Ce
la lui permettrait, en cas de
défaut de production de ces documents, de solliciter le candidat classé en deuxième position.
La chambre note l
’engagement de la commune d’appliquer cette observation à l’avenir
pour le cas où l’entreprise retenu
e
n’aurait pas fourni les attestations visées avec son offre.
5.1
Un manque de transparence dans la définition et l’application des critères de
sélection.
La chambre a analysé
la procédure d’attribution de
5
3
des 34 marchés de prestations de
services conclus par la commune sur la période 2009-2011
4
, ainsi que le marché de maîtrise
d’œuvre du dojo des
Pujets. Sur ces 6 marchés, 5 présentent des anomalies importantes.
La définition
et l’application des critères de sélection
manquent de transparence.
Les critères utilisés pour la sélection des offres relèvent souvent davantage de ceux
réservés à
la sélection de candidatures au sens de l’article 52
-I- 3° du code des marchés
(références, moyens humains et matériels
…).
3
Prestations concernées : architecte-conseil, impression des supports de communication, festivités, balisage des plages,
location et entretien d’articles textiles
.
4
Source : l
istes des marchés conclus en vertu de l’article 1
33 du code des marchés publics.
16/38
Or, ainsi que l’a rappelé la circulaire du 14 février 2012 relative au Guide de bonnes
pratiques en matière de marchés publics, « les offres doivent répondre aux besoins définis par
le pouvoir adjudicateur dans le cahier des charges ou dans les documents de la consultation.
Pour choisir la meilleure offre, l'acheteur ne peut se fonder sur la renommée de l'entreprise ou
sur le souvenir d'une expérience passée pour tel marché exécuté antérieurement. Il doit
clairement distinguer, d'une part, les critères de sélection des candidatures qui permettent
d'évaluer les capacités professionnelles, techniques et financières des candidats et, d'autre
part, les critères d'attribution qui permettent de choisir les offres. En application des
dispositions des articles 52 et 53 du code des marchés publics, la vérification de la capacité
des candidats à livrer ou exécuter les produits ou les prestations objet du marché, puis
l'attribution du marché sont deux opérations différentes. Les offres ne peuvent donc être
jugées sur des critères qui relèvent de l'appréciation des capacités des candidats
[…]
.
Les critères choisis doivent toujours être objectifs, opérationnels et liés à l'objet du
marché. La liste des critères de choix énumérés à l'article 53 ne présente pas un caractère
exhaustif. D'autres critères peuvent être pris en compte, mais leur choix doit se justifier par
l'objet du marché ou ses conditions d'exécution ».
5.1.1
Le marché d’architecte
-conseil de 2010
La commune a conclu le 15 octobre 2010 un marché pour une mission de conseil et
d’assistance en architecture et en urbanisme, d’un montant maximum annuel de 30
000 €
avec
le titulaire des marchés précédents (cabinet X).
Trois sociétés avaient présenté des offres qui devaient être départagées sur le critère du
« tarif horaire » (40 %) et des « qualifications professionnelles, références en matière de
développement durable et moyens proposés » (60 %).
L’application du premier critère révèle une absence de méthodologie conduisant à des
écarts de notes sans proportion avec les écarts de prix.
Sur le critère prix, les offres étaient les suivantes :
Tarif horaire proposé
Note attribuée par la commune
X
100,00
€ TTC
12/20
Y
89,70 € TTC
14/20
Z
85,00
€ TTC
16/20
Ainsi le même écart de 2 points sanctionne un écart de prix
de 4,70 €
(soit 5,5 %) ou un
écart de 10,30 €
(soit 11,4 %). Un barème proportionnel aurait conduit à une minoration de
deux points de la note attribuée au cabinet X.
L’appréciation
de la « qualification professionnelle » fait quant à elle intervenir des
éléments d’appréciation contraires aux principes rappelés ci
-dessus, ou des conclusions peu
étayées des analyses des références des candidats.
Sur le premier point, selon le r
apport d’analyse des offres établi par le
service
d’u
rbanisme, le cabinet X
bénéficie d’
un point positif entre autres car il est «
l’architecte
conseil de la commune sortant
».
17/38
Le cabinet Y
est noté d’un mauvais
point au motif qu’il n’a «
peu ou pas d’expérience
référencée dans le traitement de constructions individuelles, de centres anciens etc
». Or son
mémoire technique indique
qu’il est titulaire d’une spécialisation en second cycle
« patrimoine »
de l’école d’architecture de
Marseille, mention restauration et restitution du
patrimoine,
qu’il
a conduit des opérations de rénovation lourdes sur des immeubles classés
(notamment dans le vieil Antibes, à Saint-Jean-Cap-Ferrat ou dans le centre historique de
Londres) et a construit cinq villas individuelles (liste non exhaustive) de plus de 220 m² entre
2005 et 2010. Le candidat a par ailleurs suivi une formation en haute qualité
environnementale et réalisé des bâtiments basse consommation, ce qui n’est même pas
ment
ionné dans le rapport d’analyse alors que les références en matière de développement
durable sont un des critères de sélection.
Il en est de même du cabinet Z, non retenu, qui a suivi une formation continue en HQE,
sans que ce point soit mentionné dans le rapport.
La combinaison de ces éléments favorables à la reconduction de «
l’architecte conseil
de la commune sortant
»
semble établir que ce dernier a bénéficié
d’un avantage
dans
l’application des critères d’attribution du marché.
5.1.2
Le marché d’im
pression des supports de communication de 2011
La commune a notifié en décembre 2011 un marché
d’impression des supports de
communication, composé de quatre lots
5
pour un montant
global maximum de
121
500 € TTC. Ces marchés, conclu
s s
ur la base d’une procédure d’appel d’offre
s ouvert, ont
été attribués, pour chaque lot, sur la base de trois critères : réactivité (50 %), qualité-expertise
(30 %), prix (20 %).
Ni l’avis d’appel à concurrence, ni l
e règlement de consultation ne définissent la
« réactivité », or ce concept peut recouvrir plusieurs aspects : temps de prise en compte des
demandes, des modifications, temps d’impression, délais de livraison
etc. Ces éléments
peuvent être très différents selon l
e type d’impression (bulletin trimestriel planifié ou
publication imprévue). Le critère principal de sélection
n’
est donc pas explicité. Il en est de
même s’agissant du critère «
qualité, expertise de l’entreprise
»,
qui n’est
défini dans aucun
document, y
compris l’analyse des offres.
Pour le lot n°1, l
e rapport d’analyse
, établi par le service de la commande publique, sur
lequel s’est basée la commission d’appel d’offre
, attribue des notes de réactivité aux candidats
sans la moindre explication, ni le m
oindre critère d’appréciation. La société
A, titulaire des
deux précédents marchés, est la seule à obtenir la note maximum. Son mémoire technique
n’indique cependant aucun délai de prestation,
précisant
simplement qu’elle s’engage à
respecter des délais de livraison conformes aux prescriptions du CCAP et CCTP, qui fixe à
5 jours (article 9) le délai entre le bon de commande et la livraison. La société A, candidate
également sur les lots n° 3 et n°
4, se voit cependant qualifiée d’une réactivité «
mauvaise »
dans l’analyse des offres du lot n°
3 et « moyenne » dans le lot n° 4 sur la base du même et
unique mémoire technique.
5
Lot n° 1 composé de 4 sous-lots : impression du magazine « Saint-Laurent », impression de « la lettre du maire »,
prestations d’encartage, parutions imprévues
; lot n°2 : affiches publicitaires 120*176 ; lot n°3 : affiches publicitaires A3 ;
Lot n° 4 : Réimpressions.
18/38
Son concurrent classé second pour le lot n° 1, obtient une note inférieure alors que son
mémoire technique décrit précisément ses processus de fabrication et propose des délais très
inférieurs à ceux du CCTP
(transmission du bon à graver en 3 heures, livraison à J+2).
Le 2
ème
critère «
qualité, expertise de l’entreprise
», donne lieu également à notation,
sans
que l’analyse ou le raiso
nnement ne soient exposés dans les procès-verbaux ou dans les
documents annexes.
S’agissant
enfin des prix, pour le lot n° 1, seuls les prix du sous lot 1.1 (bulletin
municipal trimestriel) sont pris en compte, à l’exclusion des autres tarifs (lettre du m
aire,
dépliant tourisme …).
Ce point n’est pas précisé dans le règlement de consultation.
La commune avait utilisé les mêmes critères lors des marchés précédents.
Sur les huit attributions des quatre lots des marchés
d’impression effectuées en 2009 et
20
11, six l’ont été au profit des titulaires du marché antérieur de 2007.
5.1.3
Le marché de location de matériel de festivités de 2010
La commune a notifié en janvier 2010 un marché de location et installation de matériels
pour les manifestations organisées par les services municipaux et les différentes associations
de la ville de Saint-Laurent-du-Var.
Selon
l’avis d’appel à la concurrence, les critères d’analyse de cet appel d’offre étaient
les « moyens en personnels et matériels, méthodologie de travail » pour 40 %, le prix pour
30 %, les références
de l’entreprise
pour 30 %.
Les appréciations des
rapports d’analyse des offres
mettent en relief un manque de
lisibilité du critère n° 1. Ce dernier est en effet décomposé en trois sous-critères sans que la
pondération propre à ces sous critères ne soit précisée. Le sous-critère « méthodologie de
travail », par ailleurs non défini,
ne fait jamais l’objet d’une évaluation.
L’entreprise
W obtient la note maximum sur tous les critères sans que cette notation
favorable ne soit explicitée
. Ainsi, s’agissant des moyens humains et matériels, elle obtient
une note de 4/4
alors qu’elle ne chiffre pas les moyens en personnels qu’elle mettra en œuvre.
Elle obtient aussi la meilleure note en « références » puisque «la société W, titulaire du
marché 2006-2009, a satisfait aux besoins de la commune, dans les délais souhaités avec du
matériel de qualité. Son envergure nationale lui a permis de fournir du matériel en provenance
du siège pour répondre aux besoins de la commune ».
Il en
est de même pour l’entreprise
U, retenue pour le lot n° 2 qui a elle aussi « satisfait
aux besoins de la commune, dans les délais souhaités avec du matériel de qualité » et dont
«
les moyens humains adaptés en fonction de l’ampleur de la manife
station pour la commune
ont satisfait nos besoins ».
Les rapports ne présentent donc pas l’analyse des dossiers déposés par ces sociétés pour
le nouveau marché (à l’exception du critère prix), mais des considérations liées à l’exécution
du précédent marché.
19/38
La chambre constate par ailleurs que le procès-verbal
d’ouverture des plis du 29
octobre
2009, mentionne que le dossier de la société W est complet alors que le courrier de
notification du 4 décembre 2009, lui demande de fournir dans les plus brefs délais la liste de
ses références. Les indications mentionnées dans son dossier de candidature, qui ne précisent
ni le type de prestations, ni leur volume, ni les dates ne semblent pas, en effet, pouvoir
justifier une note maximale sur ce critère, comme cela a pourtant été le cas.
5.1.4
Le marché de balisage des plages de 2010
La commune a notifié le 5 mai 2010 un marché de balisage des plages à la société P,
déjà attributaire du marché précédent
. Ce marché à bons de commande, d’un montant annuel
maximum de 40
000 € HT et d’une durée maximale de 4 ans, a été passé après une procédure
de mise en concurrence adaptée.
En application du règlement de consultation, deux critères sont utilisés pour attribuer le
marché : le prix, pondéré à 60 % et la « valeur technique », non définie et pondérée à 40 %.
Ce dernier critère est, en réalité, décomposé en plusieurs sous-critères non énoncés dans le
règlement de consultation.
En effet, le rapport d
’analyse des offres
indique que les services municipaux ont pris en
compte la « qualité du mémoire technique », la « capacité des candidats », la « qualité du
matériel », le « recyclage des matériaux plastiques » et la «
proximité de l’entreprise
» pour
évaluer la valeur technique des offres.
Outre le fait que la localisation géographique ne peut être utilisée comme un critère
d’attribution d’un marché public, son rattachement à la «
valeur technique » est surprenant.
Ainsi que l’a rappelé récemment la Cour administrative d’appel de Nancy
6
: « dans le
cas où le pouvoir adjudicateur souhaite retenir d'autres critères que celui du prix, l'information
appropriée des candidats doit alors porter également sur les conditions de
mise en œuvre de
ces critères
[…] si le pouvoir adjudicateur décide, pour mettre en œuvre ces critères de
sélection des offres, de faire usage de sous-critères, il doit porter à la connaissance des
candidats leurs conditions de mise en œuvre dès lors que ces sous
-critères sont susceptibles
d'exercer une influence sur la présentation des offres par les candidats ainsi que sur leur
sélection et doivent en conséquence être eux-mêmes regardés comme des critères de
sélection ».
Le tableau des notations montre que ces sous-critères font eux-
mêmes l’objet d’une
pondération, non communiquée au préalable aux candidats, puisque les attestations de
capacités sont notées sur 20 points et tous les autres sur 10 points.
Aucune justification n’est donnée quant à la modulation de l’appréciation de la qualité
du mémoire technique. Les références professionnelles pour les mêmes prestations, les
moyens en personnel, la qualification « plongée » et les moyens en matériel, autres sous-
critères notés ne sont assortis d’aucune analyse justifiant la note attribuée.
Aucune explication n’est fournie quant aux notes de
5/10 et de 2/10 données
respectivement à R et à S pour les « références professionnelles pour les prestations », alors
que ces entreprises font état de nombreuses références pour des prestations similaires.
6
Cour Administrative d'Appel de Nancy, 7 février 2013, sous-critères et méthode de notation N° 11NC01001
20/38
La fourniture «
d’attestations de capacité
» n’
était exigée ni dans
l’appel à candidature,
ni dans le règlement de consultation, qui demande seulement de fournir des « références pour
des prestations de même nature ». S, qui fait référence dans son mémoire à de nombreuses
prestations de balisage (Saint Raphael, Menton, Cap
d’ail
)
mais n’a pas fourni d’attestations,
se voit attribuer une note de zéro. R qui fait référence à 7 actions de balisages en 2009,
9 en 2007 et 8 en 2006 obtient également une note de zéro. P obtient 20 points pour avoir
produit 21 attestations.
5.1.5
Le marché de maîtrise
d’œuvre du dojo de 200
8
Lors de l’attribution du marché de ma
î
trise d’œuvre du dojo
notifié en février 2008, le
critère principal
d’attribution (40
%) était les « références en matière de bâtiments de type
dojo sur présentation de
plans et vue d’ensemble
».
L’architecte devait notamment
« fournir la
liste des références comparables à l’opération envisagée réalisées au cours des cinq dernières
années précisant les maî
tres d’ouvrage et le montant des opérations
»
7
.
Il s’avère que le
candidat retenu, F,
n’avait jamais construit de dojo, mais seulement
réalisé « une esquisse très intéressante mais non retenue du dojo de Mougins». Il obtient
cependant sur ce critère la même note que le réalisateur du dojo de Mougins, qui avait lui-
même déposé une offre. Il obtient également une note supérieure à douze candidats ayant
réellement réalisés des dojos et des salles de judo
8
. Le procès-verbal de la commission des
marchés mentionne par contre que la commune et les services de Mougins ont été entièrement
satisfaits des prestations de ce candidat qui y avait construit deux écoles.
Fort de la meilleure note sur le critère « références », il se retrouve à égalité avec quatre
candidats et est sélectionné par la commission pour le marché de maîtrise d
’œuvre.
La commission des marchés écarte notamment le cabinet G, réalisateur du dojo de
Mougins, « desservi »,
selon le procès-verbal de la commission des marchés du 18 décembre
2007, « par son suivi de chantier laborieux lors de la construction ». Ce point est en flagrante
contradiction avec l’attestation de capacité du 25 mai 2007 signé
e
de l’adjoint délégué aux
travaux de la mairie de Mougins qui indique que l’entreprise a donné
« entière satisfaction
pour sa mission de maî
trise d’œuvre de l’opération d
u dojo municipal (services techniques de
la commune de Mougins) ».
La commune, interrogée,
n’a
pu que renvoyer
la chambre au rapport d’analyse des
offres et au procès-verbal
sans plus d’explications.
5.2
L’insuffisante définition préalable
des programmes
Plusieurs opérations d’investissement importantes ont connu
des modifications notables,
révélatrices d’une insuffisante définition préalable
, malgré le recours à des programmistes.
Ces modifications ont entraîné des surco
ûts liés à l’évolution des projet
s entre les phases
initiales de programmation et les études de projets. Sur quatre projets étudiés par la chambre
parmi les huit opérations individualisées d’investissement de la commune, l’évolution des
coûts est comprise entre + 57 % et + 113 %.
7
Appel de consultation, point n° 5.
8
D’autres candidats sans aucune expérience de dojo ont par ailleurs des notes très différentes sur ce critè
re allant de 5 à 15.
21/38
L’opér
ation 704, consacrée
à la création d’une structure petite enfance destinée à
accueillir 40 enfants, avait ainsi donné lieu à la passation d’un MAPA de ma
î
trise d’œuvre le
26 septembre 2006 pour un coût estimé des
travaux de 0,75 M€ HT, porté par avenant du
27 février 2008 à 1,26 M€ HT, soit une augmentation de 60
%. Deux autres opérations sont
exemplaires de ce type de dérive.
5.2.1
La construction du gymnase des Jaquons
L’opération 705
, lancée en 2006, avait po
ur objectif initial la construction d’un nouveau
gymnase d’environ 5
000 m² dans le quartier des Pugets (nord de la ville), intégrant une salle
de jeux collectifs d’une capacité de 800 spectateurs (2
000 m²), un dojo (600 m²), une salle de
gymnastique (1 200 m²), et des salles polyvalentes (400 m²). Cette construction nécessitait
cependant la levée
des contraintes liées au plan de prévention des risques d’inondation
(PPRI),
et l’adoption d’un règlement de zone urbanistique dans le cadre du plan local
d’urba
nisme (PLU). Par délibération du 25 octobre 2007, le conseil municipal, constatant que
la modification de la zone inondable n’était pas actée par l’Etat et que la mise en œuvre d’une
opération d’intérêt national sur la basse vallée du
Var risquait de retarder le PLU, décidait de
scinder l’opération en deux programmes de construction
, dont un complexe sportif de
3 800 m² sur le terrain des Jaquons (au sud de la ville)
, l’équipement à construire
sur le terrain
des Pugets étant réduit dans sa superficie (1 200 m²) et son objet (un dojo et une salle
polyvalente).
Le 10 avril 2008, le conseil municipal attribuait le marché de maî
trise d’œuvre
du
complexe des Jaquons
à
un groupement d’architectes
9
sur la base d’une estimation des
travaux de 4,5
M€ HT et d’une ré
munération de 563
850 € HT soit 12,53 %.
Alors même qu’
une note interne élaborée par la direction générale des services le
11 octobre 2010, à destination du m
aire et de l’adjoint aux finances et aux travaux
, soulignait
le souhait de la municipalité
d’
arrêter le projet
qu’elle
estimait ne pas pouvoir assumer
financièrement, le conseil municipal entérinait, le 16 décembre 2010, un avenant n° 1 fixant le
forfait définitif de rémunération des architectes à hauteur de 866 136
€ HT (+
54 %) et le coût
prévisionnel définitif des travaux
à 7,3 M€ HT (soit +
62 %).
Par décision du maire du 15 mars 2011, la commune abandonnait définitivement le
proj
et pour motif d’intérêt général.
Plus de 400
000 € ont
été finalement payés par la commune pour les études, en
pure perte.
Après recalibrage des besoins, la commune lançait en juin 2011, un nouveau marché de
maî
trise d’œuvre pour la réalisation d’un gymnase type pré
-industrialisé destiné aux sports
collectifs, déjà évoqué dans la note de service du 11 octobre 2010.
La note de service précisait par ailleurs que le souhait de la commune était de construire
deux gymnases sur le terrain des Jaquons, mais que les deux constructions ne pouvaient être
réalisées en même temps compte tenu de la volonté de rester dans le cadre d
’un MAPA pour
le marché de maî
trise d’œuvre. La construction de deux gymnases simultanément conduirait à
organiser un concours de maîtrise d’œuvre. La volonté de
découper
l’opération
pour échapper
à une contrainte juridique est explicitement évoquée par cette note de service.
9
Groupement titulaire par ailleurs du marché de maîtrise
d’œuvre du dojo
22/38
Le marché sera finalement
passé le 25 août 2011 avec un groupement d’architectes
lyonnais po
ur un montant estimé des travaux de 1,5 M€ HT et un forfait de rémunération
provisoire de 133
350 € HT.
Un avenant n° 1, entériné le 28 juin 2012 par le conseil municipal, portait le forfait
définitif à 199
736 € HT
(+ 50 %), pour un montant estimé des tr
avaux à 2,36 M€ HT,
soit une augmentation de 57 % par rapport au programme initial.
5.2.2
Le dojo des Pugets
Pour cet équipement, un marché à procédure adaptée de maîtrise
d’œuvre a été
notifié le
28 février 2008. Il reposait sur un coût estimé des trav
aux de 1,3 M€ HT et un montant
d’honoraire
s du maître
d’œu
vre provisoire de 154
700 € HT.
Par délibération du 29 janvier 2009, la commune acceptait le principe d’un avenant de
50 798 HT établissant le forfait définitif de rémunération du maître
d’œuvre à
hauteur de
205
498 € HT
, soit un montant juste inférieur à la limite maximale des MAPA en vigueur à
cette époque (206
000 € HT)
, pour un coût prévisionnel des travaux porté
à 2,78 M€,
soit une augmentation de 113 %.
Cette forte augmentation du programme a été justifiée par la volonté de la commune de
disposer d’un «
bâtiment à énergie positive », suite
à l’adoption en
première lecture à
l’Assemblée nationale le 21 octobre 2008
de la loi « Grenelle 1 ».
Or le projet a en fait été totalement modifié, certes
d’une part dans le domaine
environnemental (installation de pompes à chaleur, de panneaux photovoltaïques, d’un puits
canadien d
’
un kilomètre de long etc.), mais aussi de manière plus structurelle avec
l’
augmentation de la surface de 1 200 m² à 1 500 m²,
et l’addition
d’une tribune périphérique
de 300 m² et de 499 places assises (contre 150 dans le projet initial). Ces modifications
témoigne
nt d’une insuffisante définition initiale des besoins.
Ainsi que l’a résumé le premier
adjoint dans la presse : « en fait, nous avons changé le marché ».
Recommandation n° 3 : Mettre en conformité avec la réglementation les procédures de
passation des marchés, notamment par une définition précise des critères d’attributions
et de leurs modalités d’application et par une rédaction des rapports d’analyse des
offres justifiant de manière détaillée les notes correspondant à chaque critère
d’attribution.
Recommandation n° 4 : Informer les candidats non retenus des marchés passés selon les
procédures formalisées, conformémen
t aux dispositions de l’article 80 du code des
marchés publics.
Recommandation n° 5 : Définir plus précisément les besoins lors du lancement
d’opérations d’investissement afin de limiter le dérapage du coût des projets.
23/38
6.
L
ES ASSOCIATIONS
6.1
Le cadre général
Treize associations perçoivent chaque année de la commune des subventions annuelles
supérieures à 23 000
€, dont le total
représente environ 90 % des subventions municipales.
Parmi elles, l’
A
ssociation de gestion et d’animation sportive et socio
-culturelle (AGASC)
représente à elle seule près de 60 % du montant total des subventions (et près de 4,5 % des
dépenses réelles de fonctionnement de la commune). Les contributions communales
représentent en moyenne près de la moitié de leurs ressources.
Année 2010
Subvention de
la commune de
Saint-Laurent-
du-Var
Subventions
totales
obtenues
Ressources
totales de
l’association
Part
subvention
SLV dans
les
ressources
Part
subventions
totales dans
les
ressources
CREM
170 000
200 052
219 618
77 %
91 %
AGASC
1 610 000
1 667 402
3 487 796
46 %
48 %
Fédération Stade Laurentin
62 000
62 000
67 934
91 %
91 %
SL Athlétisme
31 500
37 307
70 266
45 %
53 %
SL Basket
125 000
155 126
210 794
59 %
74 %
SL football
132 000
140 020
321 660
41 %
44 %
SL GRS
20 700
29 600
70 373
29 %
42 %
SL gym
37 800
42 630
124 232
30 %
34 %
SL judo
54 000
94 166
172 465
31 %
55 %
SL natation sportive
38 300
39 700
113 419
34 %
35 %
SL Rugby
90 000
106 677
211 570
43 %
50 %
SL Volley
46 500
57 477
79 196
59 %
73 %
SL karaté
24 000
26 790
82 680
29 %
32 %
Moyenne
47 %
56 %
Moyenne sport (hors
fédération)
40 %
49 %
Sources :
comptes rendus annuels des associations à la commune.
6.2
Des améliorations possibles dans la procédure
d’attribution et le suivi
des
subventions.
La procédure d’attribution des subventions ordinaires
est classique. La commune
adresse au mois de septembre un dossier de demande de subvention aux différents présidents
d’associations subventionnées les années précédentes
.
Ce dossier succinct doit contenir les renseignements administratifs et bancaires du
demandeur, un
descriptif sommaire des actions de l’a
ssociation, les comptes simplifiés de
l’année ainsi qu’un
budget prévisionnel.
L’a
nalyse de la demande est faite par le service des
sports pour les associations sportives ou le service vie de la cité pour les autres associations
(notamment AGASC, CREM).
Un arbitrage est réalisé par le maire et l’adjoint chargé des
finances, avant d’être présenté en commission des finances puis en conseil municipal.
Cette procédure n’appelle pas d’autres remarques qu’un encouragement à exiger des
associations la production de l’ensemble des éléments détaillés permettant à l’assemblée
délibérante de connaître l’objet précis de la subvention et aux services d’en assur
er le suivi.
24/38
Or, si les associations recevant plus de 23
000 € de subvention annuelle signent,
conformément à la loi du 12 avril 2000, une convention avec la commune, ces conventions
sont imprécises. Elles ne comportent p
as d’objectifs
précis et quantifiés
ni d’annexe
budgétaire détaillée, ce qui limite la portée du contrôle. La commune procède à un contrôle de
la comptabilité et des justificatifs de certaines associations (4 à 5 associations par an) ; les
comptes rendus de ces contrôles gagneraient à être formalisés et à laisser une trace écrite
systématique.
La chambre note l
a volonté de la commune d’utiliser désormais le formulaire
CERFA 12156*3 et notamment son compte rendu financier annexe, et de rédiger les
conventions
d’objectifs en apportant une attention particulière à la définition des actions à
financer pour faciliter le contrôle
a posteriori
des financements accordés.
Pour certaines subventions, notamment des subventions exceptionnelles pour des
montants importants
, il n’
a pu être produit à la chambre de demande formalisée de
l’association. Les conta
cts sont « informels », et le cheminement de la demande avant son
inscription à l’ordre du jour du conseil municipal incertain.
Ces conditions de traitement dans
l’urgence de la fin d’exercice ne
peuvent que
limiter l’exercice de son examen par
l’administr
ation communale
alors même que l’importance du financement demandé et son
caractère d’urgence exigeraient un
niveau de garantie supérieur.
Les subventions les plus importantes accordées au CREM et à l’AGASC témoignent de
ces difficultés.
6.3
La subvention au CREM en 2010
6.3.1
Une
subvention dont le montant n’a pas été évalué correctement
L
’association
Conseils Ressources Ecoute Médiation
(CREM), créée en 2004, conduit
des actions en faveur de la prévention de la délinquance. Depuis 2009, elle est devenue un
bénéficiaire important des subventions communales, avec 28 000
€ en 2009
.
Elle a bénéficié en 2010 d’une subvention initiale de 100
000
€, en application d’une
délibération
du
25
mars
2010
approuvant
la
convention
correspondante
signée
le 1
er
avril 2010.
Cette subvention était
près de quatre fois plus importante que l’année précédente
et
beaucoup
plus importante que la demande initiale de l’association (62
000
€)
. Son
augmentation paraît curieusement résulter de la prise en compte dans la convention, à côté
d’autres actions conduites par l’association,
de la réalisation d’une fresque murale
par un
chantier de jeunes
que l’association ne faisait pas figurer dans sa demande initiale
.
La convention, qui s’écarte sensiblement du cadre de référence propo
sé par la circulaire
du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations,
n’évalue pas le coût de chacune des actions qu’elle finance, ni n’affecte à chacune d’entre
elles une part de la participation communale. Le dern
ier alinéa de l’article 1 de la convention
prévoit seulement que «
la commune s’engage […] à soutenir financièrement la réalisation de
l’ensemble des activités proposées par ladite association
. » Le coût propre de réalisation de la
fresque et le financemen
t qu’y apporte la commune ne sont donc pas définis.
25/38
La légalité de l’attribution d’une subvention
pour la réalisation de la fresque, en regard
des conditions d’apparition du projet, apparaît douteuse
. Commandée par la commune pour
ses propres besoins, cette réalisation aurait dû fai
re l’objet d’un marché public.
La circulaire d’interprétation du code des marché publics 2006
indique en effet en son
article 2.4.1. que «
le marché public se différencie de la subvention, qui constitue une
contribution finan
cière de la personne publique à une opération justifiée par l’intérêt général
mais qui est initiée et menée par un tiers.
Il s’agira d’une subvention si l’initiative du projet
vient de l’organisme bénéficiaire et si aucune contrepartie directe n’est attend
ue par la
personne publique du versement de la contribution financière ».
L
’absence
d
’initiative de l’association
résulte, en premier lieu, de
l’absence de ce projet
dans sa demande de subvention. Sa présentation ultérieure au conseil municipal du 29 avril
2010,
qui devait autoriser le maire à déposer l’autorisation d’urbanisme nécessaire à la
réalisation de la fresque,
n’est pas probante. Selon cette délibération en effet,
« la commune a
été sollicitée par l’association CREM qui se propose, par le biais d’un chantier de jeunesse, de
remplacer la fresque existante ». Or le même rapport de présentation signale que la commune
venait
d’obtenir du conseil général, propriétaire de l’ouvrage, toutes les autorisations requises
pour lui permettre de réaliser les travaux. Les minutes du conseil municipal du 28 octobre
2010 sont encore plus explicites, puisque le maire
s’
y satisfait de la réalisation de la fresque,
« à un tarif défiant toute concurrence » en comparaison du privé. Il se félicite donc que la
commune a
it pris l’initiative de recourir au CREM
:
«
voilà l’attitude que nous avons eu
e
[…]
: on s’est dit que si l’on fait faire la fresque par un
privé, combien cela va-t-il coûter ?
Alors on la lance avec CREM
…
»
L’association, dans sa réponse
à la chambre,
indique que l’initiative du projet relève
bien d’elle et que l’opportunité de la réalisation de la fresque s’est présentée postérieurement
à sa demande initiale, sans toutefois en apporter la démonstration.
Il apparaît donc que la commune a irrégulièrement choisi de financer par une
subvention improvisée, la satisfaction d’un besoin pour laquelle une procédure de commande
publique aurait dû être mise en œuvre.
L’absence d’évaluation initiale dans la convention du coût des actions financées par la
commune allait conduire à une dérive financière, conduisant la commune à apporter 70 000
€
supplémentaires, sans de nouveau s’assurer de leur
exacte nécessité.
Dans un premier temps, la commune acceptait, par un avenant n° 1 du 4 août 2010,
d’avancer
le versement du solde de 30 000
€
de la subvention initiale, prévu initialement au
mois de novembre, pour «
des raisons relatives à la gestion de la trésorerie de l’association
»,
le principe de cet avenant ayant été décidé par l’exécutif local avant même que ne soie
nt
produits par l’association les justifications de sa demande
aux services de la commune.
Il est vrai que les services communaux avaient déjà souligné l’irréalisme du plan
de
financement sur la base duquel la commune avait fixé le montant de sa participation puisque
dès le 26 avril 2010, soit seulement trois semaines après la signature de la convention, les
services du Pôle jeunesse de la mairie envisageaient de «
prévoir l’absence totale du
versement de fonctionnement sollicité auprès du conseil général, du conseil régional, de
l’ACSE et de la CAF
». Lors du conseil municipal du 28 octobre 2010 le maire reconnut
d’ailleurs qu’il s’attendait dès le départ à la nécessité d’un financement complémentaire.
26/38
Le conseil municipal, par délibération du 28 octobre 2010, décidait
d’accorder
une
subvention complémentaire de 70
000 €,
pour ce même motif « de la non attribution de
subventions attendues par la caisse des allocations familiales des Alpes-Maritimes, le conseil
général des Alpes-Maritimes et le conseil régional Provence-Alpes-
Côte d’azur
pour la
réalisation de la fresque ».
Ce motif n’est que partiellement exact, les subventions manquantes
ne
s’éleva
nt
qu’
à 38
000 €
.
La commune n’avait porté sur aucun document le coût prévisionnel de réfection de la
fresque. Le maire, lors du conseil municipal du 28 octobre 2010, estima que la commune y
trouvait son compte
;
« on rajoute 70 000 euros ce soir, mais on a peut-être économisé
300 000 euros, je ne sais pas combien un tel ouvrage aurait pu coû
ter. C’est pour cela qu’on
est parti la fleur au fusil, tranquille ».
Les comptes produits en exécution de la convention
font apparaître que l’association,
finalement bénéficiaire de 170 000
€ de subventions, a
vait réalisé en 2010 un bénéfice de
21 865
€. Ce constat conduit à s’interroger sur l’adéquation de la subvention aux besoins de
l’association
. Les comptes produits ne permettent
d’ailleurs
pas d’identifier le co
ût réel de la
fresque
(estimé à 103
000 € par la conseillère m
unicipale en charge du dossier lors du conseil
municipal et à 111 000
€
dans
un courrier de l’association du 19 novembre 2010
).
Le plan de financement initial de ce projet a donc été dès le départ
et jusqu’à la fin mal
évalué
, tant en dépenses qu’en recettes, obligeant
in fine
la
commune, qui n’avait pas pris le
soin de définir précisément les dépenses auxquelles elle voulait concourir, à accroître sa
participation à un niveau permettant à l’association de
constituer des réserves.
6.4
La s
ubvention à l’AGASC
L’AGASC mène des actions à destination des enfants, jeunes et adultes. Elles
recouvrent l’organisation de séjours, d’activités de loisirs et d’animation, des activités
sportives, ateliers de travaux manuels et de l
oisirs créatifs (peinture, couture …).
L’association
gère également un centre équestre et, depuis 2007, le tennis club de
M
ontaleigne, d’abord dans le cadre d’une délégation de service public (
DSP) et par
convention depuis 2010 (
cf. infra
).
La subvention
à l’AGASC
s’est élevée à 1,6 M€ en 201
2. Elle atteindra
2 M€ en 2013
(délibération du conseil municipal du 20 décembre 2012), compte tenu de la mauvaise santé
financière de l’association
.
Subventions à l’AGASC
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
1.300.000
1.448.000
1.581.000
1.626.127
1.610.000
1.600.000
1.600.000
2.000.000
Dont subvention initiale
1.300.000
1.448.000
1.551.000
1.551.000
1.500.000
1.600.000
1.600.000
2.000.000
Dont subvention DSP tennis
(compensation SP)
30.000
30.000
30.000
Dont subventions
complémentaires
45.127
80.000
La convention
d’objectifs
signée entre la commune
et l’association
ne définit pas
précisément les actions mises en œuvre par l’association,
ne les chiffre pas et ne quantifie pas
la part des financements publics.
Elle ne mentionne qu’un montant global de subvention sans
en déterminer l’affectation.
27/38
Cette convention est très insuffisante au regard de la multiplicité des activités de
l’
AGASC.
Notamment, l’absence d’information sur les
budgets des différents centres conduit
le conseil municipal à se dessaisir
au profit des instances dirigeantes de l’association
du
pouvoir d’affecter sa subvention par activité.
Par voie de conséquence, les gestionnaires des
différents centres
d’activité de l’AGASC
sont totalement déresponsabilisés vis-à-vis de la
commune.
La «
convention pluriannuelle d’objectifs
» (CPO) signée le 14 avril 2010 « pour
déterminer pour cinq ans, les objectifs que l’association s’engage à poursuivre dans le cadre
de son objet statutaire en cohérence avec les orientations retenues par la commune »
(article 1) présente les mêmes imprécisions. La liste des objectifs énumérés
dans l’
article 3 ne
fait l’objet d’aucune
estimation chiffrée,
ni d’aucun calendrier de mise en œuvre. Il s’agit
davantage d’une énumération des activités de l’association que de réels objectifs.
Des subventions complémentaire
s ont par ailleurs été versées à l’AGASC
. La première,
d’un montant
de 45 127
€
, a été versée en 2009 pour la prise en charge provisoire des
dépenses de la délégation de service public du tennis club de Montaleigne
(
cf. infra
).
La
seconde, d’un montant de
80
000 €
,
a été versée en 2010 pour faire prendre en charge par la
commune
l’indemnisation d’une salariée
dont le motif du licenciement pour faute lourde
n
’a
vait
pas été retenu par le tribunal des prud’hommes.
Le niveau des subventions accordées à l’AGASC pose par ailleurs un problème
au
regard du droit européen.
En effet l
a réglementation européenne des aides d’Etat s’applique à toute «
entreprise »
recevant un financement public dè
s lors qu’elle exerce une activité économique d’intérêt
général et ce, quel que soit son statut.
L
e fait que l’activité concernée puisse être de nature sociale ou qu’elle ne poursuive pas
de but lucratif
n’est
pas en lui-même s
uffisant pour faire exception à la qualification d’activité
économique.
Ainsi, dans la pratique, la grande majorité des activités exercées par les associations
peuvent être considérées comme des activités économiques et les aides publiques apportés
doiven
t respecter la réglementation européenne sur les aides d’Etat.
Par exception, les concours financiers qui demeurent inférieurs à 500
000 € sur une
période de trois ans (seuil dit
de minimis
)
ne sont pas qualifiés d’aide d’Etat et ne sont soumis
à aucune exigence particulière.
Lorsque ce seuil est dépassé, l’octroi de l’aide par la collectivité publique n’est
acceptable que s’il peut être regardé comme la compensation d’obligations de service public,
et que les conditions suivantes sont réunies :
-
l’association est explicitement chargée, par un acte unilatéral (délibération) ou
contractuel de l’exécution de services publics, clairement d
éfinis dans leur
consistance, leur durée et leur étendue ;
28/38
-
les paramètres sur la base desquels la compensation financière de l’exécution
d’obligation de service public est calculée ont été préalablement établis, de façon
objective et transparente ;
-
la compensation financière versée en regard des obligations ainsi mises à la charge de
l'association est à la fois strictement proportionnée aux coûts occasionnés par
l'exécution des obligations de service public assurées et périodiquement contrôlée et
évaluée par la collectivité pour éviter la surcompensation ;
Dans le cas de l’AGASC,
la plupart de ses activités (centre équestre, base nautique,
tennis, restauration...) en font clairement une « entreprise » au sens du droit européen,
exerçant une activité économique. Les montants de subventions accordés sur 3 ans
(environ 4,5 M€
) sont donc très au-dessus du seuil
de minimis
.
On peut considérer que
l’AGASC
est chargée
de l’exécution d’un
service public pour
des activités d’intérêt général (
article 1 des conventions annuelles), mais le contour des
obligations de
service public n’est pas clairement défini
.
Les paramètres de la compensation financière ne répondent pas, par conséquent, au
critère de proportionnalité des coûts occasionnés par l’exécution des obligat
ions de service
public, et font courir un risque juridique de non-conformité aux règles relatives aux aides
d’Etat
.
Recommandation n° 6 : M
ettre en œuvre la loi du 12 avril 2000 et s’inspirer d
es
dispositions de la circulaire du 18 janvier 2010 relative aux associations, notamment en
détaillant le coût prévisionnel par action et en mentionnant explicitement le taux de
participation de la commune à ces actions.
7.
L
ES DELEGATIONS DE SERVICE PUBLIC
7.1
L’exploitation du complexe sportif de
Montaleigne
7.1.1
L’exploitation jusqu’en 2007
La commune est propriétaire du complexe sportif de Montaleigne, situé à
Cagnes sur Mer, qui comprend, sur 11 449 m²,
des installations sportives à l’usage du tennis
,
une cafétéria/restaurant
et un jardin d’enfant
s.
Jusqu’e
n 2007 le microsite et le jardin
d’enfants
étaient entretenus par les services municipaux. Les installations sportives du tennis
(9 courts, bâtiment club house, piscine 50 m², local bar près de la piscine) étaient gérées par
une association, le Tennis Club Stade Laurentin de Montaleigne,
via
une convention établie
le 1
er
avril 2005
, pour laquelle l’association
bénéficiait d’une subvention municipale
10
. Enfin
la cafétéria (proposant restauration rapide le midi et restauration libre le soir) était déléguée
pour 3 ans par convention de délégation de service public du 29 avril 2005. La délégataire de
la cafétéria ayant indiqué à la commune par courrier du 26 janvier 2006
qu’elle n’était pas en
mesure de poursuivre l’exploitation au
-delà du 31 juillet 2006, compte tenu des difficultés
financières rencontrées, l
’exploitation de la cafétéria
a été assurée en régie par la commune
entre le 1
er
aout 2006 et le 31 décembre 2006.
10
L’association a bénéficié d’une subvention de 22.185 € en 2006.
29/38
7.1.2
L’exploitation en délégation de service public
Par délibération du 29 juin 2006 la commune a décidé de lancer une procédure de délégation
de service public pour le complexe sportif dans son ensemble au motif que seule
l’
exploitation de la totalité du complexe serait attractive.
7.1.2.1
Le caractère de service public du restaurant de Montaleigne est contestable
Les tennis municipaux peuvent probablement être considérés comme des services
publics au même titre que les piscines. En revanche, la même qualification pour la
cafétéria/restaurant de Montaleigne est contestable.
Si la cafétéria peut être présentée comme une activité « connexe » au tennis, la
« transformation » de la cafétéria en restaurant qui a été réalisée ave
c l’embauche de deux
cuisiniers et le « catalogue
d’activités
» mentionné au rapport du délégataire de 2007
(« pour fai
re la fête, des soirées à thème, organisation d’anniversaire des enfants, réservation
des salles pour baptême, mariage » et la réflexion sur « un service rapide à midi qui serait
susceptible
d’attirer
des
employés
de
la
zone
industrielle,
des
banques,
de
l
’administration…
») semblent
s’éloigner fortement d’une activité accessoire au
tennis et du
service public pour entrer dans le secteur concurrentiel de la restauration
11
.
Le
chiffre d’affaires (CA)
estimé de l’activité restauration représentait plus de 40
% du
CA du complexe dans le dossier de candidature
de l’AGASC
12
. Sa connexité au service public
devient dès lors peu évidente.
L’association bénéfici
ait dans ce cadre de la mise à disposition par la commune
d’installations à faible coût
sur un secteur concurrentiel (redevance faible pour le tennis et le
restaurant : 0,5
% du chiffre d’affaires jusqu’à 300
000 € plus 10
000 € fixe
s annuels).
7.1.2.2
L’attribution de la délégation à l’AGASC est contestable du point de vue
économique comme juridique
L’arrêté
du 19 octobre 2006 a admis trois candidats sur sept à déposer une offre,
conformément à l’avis de la
commission de délégation de service public (séance du
10 octobre 2006).
A l’issue de la commission de DSP du 16 avril 2007, l’AGASC a été choisie et s’e
st vu
confier par délibération du 4 mai 2007, la gestion du complexe sportif.
L’analyse financière des trois offres montrait que l’
activité « tennis » était très fragile.
Elle était déficitaire pour un des concurrents
et l’
autre
n’équilibrait l’activité qu’en proposant
aux usagers des tarifs du tennis supérieurs à ceux envisagés par la commune.
Seule l’AGASC réussissait à équilibrer l’activité tennis
avec des tarifs bas, notamment
par une facturation de 40
000 €
à la commune, huit fois supérieure à ses concurrents, pour la
mise à disposition des terrains en particulier pour les scolaires et les centres de loisir sans
hébergement et
pour partie par le développement d’une activité handisport
, qui ne sera
finalement jamais mise en œuvre
.
11
Cf. notamment CE, 12 mars 1999, Ville de Paris.
12
En 2011, la restauration représentait 47 % du CA du complexe
et le BP 2013 l’estime à 55 %
.
30/38
L’offre de l’AGASC prévoyait également qu’elle prendrait à sa charge les frais de
transport des enfants, sans toutefois que le coût apparaisse clairement
, et qu’elle mettrait
à
disposition
son propre service d’entretien. L’association étant
par ailleurs fortement
subventionnée
, son offre comportait donc des prestations pour lesquelles elle bénéficiait d’un
financement communal équivalent à un subventionnement de la délégation de service public.
On peut par ailleurs s’interroger sur le fait que les prestations demandées à l’A
GASC
(initiation pour les élèves des écoles de la commune, activité pendant les vacances scolaires),
dès lors qu’elles donnaient lieu à rémunération n’aient pas fait l’objet d’une mise en
concurrence, puisqu’on dénombre
six clubs de tennis en mesure de répondre en théorie à tout
ou partie du besoin de la commune sur le territoire de Cagnes et de Saint Laurent du Var.
Pour la resta
uration, l’AGASC envisageait un
taux de marge brute de 75 %, au-dessus
des standards de la profession, alors même que les tarifs envisagés étaient particulièrement
bas.
Sur ces bases, on peut s’étonner que la commune ait retenu l’AGASC dès lors que les
offres de ses concurrents laissaient envisager que l’exploitation n’était pas rentable et que son
équilibre provenait notamment d’
une tarification élevée du service rendu à la commune.
Les comptes rendus des procès-
verbaux du conseil d’administration et du conseil
d’orientation de l’AGASC indiquent que l’hypothèse de confier le complexe à l’AGASC était
envisagée dès le début de la procédure. Ces documents exposent ainsi clairement que le
président de l’association a eu connaissance d’un
projet de délégation de service public
concernant le complexe de Montaleigne dès le mois de mars 2006, et que des réunions se sont
tenues avec la mairie, alors que le conseil municipal ne délibèrera que
fin juin 2006 sur le
principe même de retenir la délégation comme mode de gestion.
De même, dès le mois d’avril 2006, l’association disposait des comptes du précédent
gestionnaire du tennis.
7.1.3
L’ex
écution du contrat de délégation révèle un déficit officiel supérieur à
400
000 € pour 3 années d’exploitation
La délégation de service public
s’est révélée
immédiatement
déficitaire pour l’AGASC.
Les rapports du délégataire font état de déficits cumulés de 371
199 €
pour la période allant
du 1
er
juin 2007 au 31 mai 2010, le déficit 2009 étant par ailleurs minoré des 45 127
€ pris en
charge par la commune lors de sa gestion provisoire du complexe.
Les comptes présentés par le délégataire pour
l’année
2010 sont par ailleurs insincères
puisque l
’amélioration du déficit
résulte pri
ncipalement de l’affectation des
frais des
personnels du restaurant (cuisiniers, serveurs)
au siège de l’AGASC
, ce qui allège indûment
les charges de la délégation de dépenses qui en relèvent bien, au vu des organigrammes et des
contrats de travail.
L
’art
icle L.1411-3 du CGCT prévoit que « le délégataire produit
[…]
les comptes
retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation de service public ».
Les choix de comptabilité analytique
–
discutables
–
de
l’association ne pouvaient l’exempter
de respecter cette obligation légale.
31/38
On ne peut que
s’étonner que la commune n’ait pas
relevé ces modifications
substantielles
du périmètre des charges lors de l’examen du rapport du délégataire
et se soit
limitée à en conclure
qu’
« une amélioration de la situation déficitaire du complexe sportif a
été constatée mais celle-
ci n’a malheureusement pas permis au délégataire de rétablir une
situation assez saine pour dégager un bénéfice » (délibération du 24 novembre 2011). Ceci
dénote, à tout le
moins, une défaillance du contrôle de la commune sur le délégataire, et une
indifférence au caractère manifestement erroné des informations fournies par les comptes.
7.1.4
La gestion provisoire de la délégation par la commune entre mai et
septembre 2009 soulève des problèmes juridiques importants.
Le p
résident de l’AGASC
a informé la commune, en avril 2009, de son impossibilité à
faire face à la gestion du complexe et sollicité la résiliation à l’amiable
du contrat de
délégation.
La commune, par délibération du 30 avril 2009, a déclaré envisager de réserver une
suite favorable à cette demande, mais compte tenu de la nécessité «
de régler préalablement
les questions inhérentes à la reprise de cette activité par la commune
» et pour mettre «
la
gestion du complexe sous la tutelle décisionnelle et financière de la commune
», a décidé de
passer avec l’association
une convention de gestion provisoire. Cette convention a été conclue
le 7 mai 2009
pour une durée d’un mois renouvelable 4 fois, dans l’attente de
l’accomplissement de l’ensemble des formalités pour l’intervention d’une résiliation amiable
et de la décision relative au mode de gestion futur du complexe.
La convention prévoyait que la commune « assure financièrement en lieu et place du
délégataire l’
ensemble des charges induites par le fonctionnement du complexe de
Montaleigne ».
L’AGASC devait
alors « assurer exclusivement les missions de gestion
courante nécessaires au fonctionnement du complexe », missions
couvrant, avec l’accord
préalable écrit de
la commune, non seulement l’engagement et le règlement des dépenses
mais aussi l’encaissement des recettes.
L’AGASC avait ouvert à cet effet un compte bancaire
ad hoc
exclusivement affecté au fonctionnement de Montaleigne, destiné à encaisser les
recettes, régler les dépenses et recevoir les subventions que la commune verserait pour la
couverture financière des dépenses.
La convention de gestion provisoire conduisait
de facto
la commune à assurer le déficit
pour la période considérée.
Cette situation constituait une remise en cause essentielle des termes du contrat, dont la
résiliation n’était pas constatée,
notamment du fait que les risques et périls ne reposaient
finalement pas sur le délégataire mais sur la commune.
A compter du 1
er
octobre 2009 l’AGASC a repris l’exploitation du complexe dans le
cadre du contrat de délégation initial (délibération du 29 septembre 2009), après avoir vu ainsi
une part de son déficit pris en charge par la commune, à hauteur de 45 127
€
.
32/38
7.1.5
La poursuite de la gestion du complexe
par l’AGASC
par voie de
convention apparaît tout aussi irrégulière
Par délibération du 30 avril 2010, la commune
a décidé de confier l’exploitation du
complexe à l’AGASC par simple voie
de convention de mise à disposition gratuite des
installations, sur la base
d’une interprétation
d
’une
décision du Conseil d’Etat
« Commune
d’Aix en Provence
» du 23 mars 2007.
C
ette décision de section du Conseil d’Etat reconnaît à une commune la possib
ilité de
subventionner
une association pour l’accomplissement
de certaines activités culturelles de
service public sans avoir recours à une délégation de service public. Dans son analyse de la
décision,
le Conseil d’Etat
précise qu’en l’espèce
« compte tenu de son objet, de ses modalités
d’organisation et de ses modalités de financement, ce service public présente un caractère
administratif ».
L
’association doit donc
agir hors du marché et c’est donc uniquement s’agissant de
service public administratif ou dans le cadre de relation
in house
, que le C
onseil d’Etat
a
envisagé la possibilité de déroger aux règles de la mise en concurrence.
Ni les modalités d’organisation de l’AGASC, ni l’objet du service délégué, en
particulier le fonctionnement d’un restaura
nt, ne répondent à cette définition. C
’est
donc à tort
que la commune a pu confier par voie de convention la poursuite de l’exploitation
du
complexe
de Montaleigne à l’AGASC.
L’association AGASC gère donc un restaurant sans mise en concurrence
, en bénéficiant
de locaux mis gratuitement à sa disposition dont le fonctionnement est, qui plus est, couvert
en partie par une subvention
d’équilibre
municipale. La chambre appelle la commune à mettre
fin à ce dispositif.
Recommandation n° 7 : Mettre fin à la gestion par voie de simple mise à disposition
gratuite du site de Montaleigne par l’AGASC.
La commune a fait part de son intention de diligenter une étude juridique et financière
pour la remise à plat de l’ensemble des activités de l’AGASC tant du point de vu
e de leur
nature que de leur financement, en particulier en ce qui concerne les activités du site de
Montaleigne.
7.2
Les délégations de plages
7.2.1
La concession
des plages par l’Etat
à la commune de Saint-Laurent-du-Var
L’Etat avait concédé pour 15 a
ns à la commune, par arrêté préfectoral du 7 mars 1997,
les plages naturelles situées sur son territoire. La concession est arrivée à expiration
le 31 décembre 2011.
Au titre du cahier des charges de la concession, la commune a été chargée
d’équiper,
d’entretenir et d’exploiter 32
990 m² de plage répartis sur une longueur de façade de 1 150 m
entre le port de plaisance et la rive ouest du Var.
33/38
La commune verse une redevance domaniale
à l’Etat
(article 16 du cahier des charges),
pour les montants suivants :
Compte 651
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Redevance due au titre de l’année
65
801 €
72
431 €
75
862 €
82
369 €
81
734 €
85
484 €
Source : Commune.
La commune procède également à un certain nombre de dépenses de fonctionnement et
d’entretien
: analyse des eaux de baignade, désinfection et nettoyage, pose de balisage
flottant, nettoiement etc. Ces dépenses annuelles représentent plus de 270
000 €, soit un coût
total brut, redevance comprise,
d’environ 355
000 €.
Les redevances perçues par la commune sur les sous-traités (cf. point suivant) couvrent
environ la moitié de ces coûts. Le coût net des plages pour la commune est donc d’environ
180
000 € annuel
s.
7.2.2
Les sous-traités de plages à des opérateurs privés
7.2.2.1
Les caractéristiques des lots
En 2006, au début de la période examinée par la chambre, trois lots de plages,
représentant 15,7
% des surfaces concédées par l’Etat à la commune,
étaient sous-traités dont
deux lots (lots n° 1 et n° 2)
dans le cadre d’une procédure de
délégation de service public et le
troisième (lot n° 3)
sous le régime d’une autorisation d’occupation domaniale après mise en
concurrence pour 4 ans. Elle a ensuite été déléguée sous forme de DSP en 2007.
Lot
n° 1
n° 2
n° 3
Domaine public maritime
1 670 m²
3 315 m²
205 m²
Domaine public communal
1 085 m²
-
Total
1 670 m²
4 400 m²
205 m²
7.2.2.2
Le lancement de la procédure de DSP
et l’attribution des lots
Pour les lots n° 1 et 2, le choix des délégataires en place de 2005 à 2011 a été entériné
lors du conseil municipal du 16 décembre 2004, soit après la saison balnéaire 2004 au cours
de laquelle les délégataires ont occupé sans titre le domaine public. Les conventions de
délégation ont été signées le 6 janvier 2005. Plusieurs ajustements ont dû avoir lieu sur le
lot n° 1 suite aux échanges avec les services du contrôle de légalité, et la nouvelle convention
a été approuvée le 30 juillet 2007, soit 4 ans après le lancement de la procédure de délégation
et 2 ans et demi après sa date d’entrée en vigueur.
Le lot n° 3 a été attribué à compter du 1
er
janvier 2008. Le sous-traité a été signé
le 25 février 2008 et approuvé par l’Etat le 14 avril 2008.
34/38
7.2.3
Les modèles économiques des lots diffèrent sensiblement
7.2.3.1 Les redevances versées par les délégataires
Dans le cadre de leurs contrats, les délégataires devaient verser à la commune chaque
année deux redevances. Pour les lots n° 1 et n° 2
, la redevance était composée d’
une part fixe
de
17 €
par m
2
actualisée chaque année et une part variable, fonction du chiffr
e d’affaires de
l’année précédente auquel s’appliquait
un taux fixé après négociation à 1 % pour un chiffre
d’affaires compris entre 200
001
€ et 500
000
€, à 1,5 % entre 500
001
€ et 800
000
€, et à
2
% pour les chiffres d’affaires supérieurs à 800
000
€.
Pour le lot n° 3, les taux retenus pour la redevance variable étaient sensiblement
différents de ceux retenus pour les autres lots, avec un taux de 4 % applicable dès que le
chiffre d’affaires dépasse 100
000
€, le délégataire n’ayant pas demandé à négoc
ier les
redevances proposées par la commune, qui a obtenu une grille légèrement plus favorable à
celle applicable s
ous le régime de l’AOT.
Taux
Taux
de
à
de
à
-
50 000
1%
-
30 000
1%
50 000
100 000
2%
30 001
60 000
2%
100 000
150 000
3%
60 001
100 000
3%
150 000
-
4%
100 001
-
4%
Lot n°3 DSP (2008)
CA HT
Lot n° 3 AOT (avant 2008)
CA HT
L’économie des différents lots est très dissemblable, en fonction du poids relatif du
chiffre d’affaires par rapp
ort à la longueur de plage concédée. Le lot n° 1, dont le chiffre
d’affaires est 4 fois supérieur à celui du lot n°
2 pour une superficie de plage plus de 2 fois
moindre, reverse à la commune 3
% de son chiffre d’affaires alors que le
pourcentage de
reversement du lot n° 2 est compris entre 15 et 20 %. Le lot n° 3 reverse environ 7 % de son
chiffre d’affaires à la commune, la faible surface de plage (205m²) déléguée limit
ant le
montant de la part fixe.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Chiffre d'affaires Lot n°1
945 538
1 681 020
2 016 328
2 554 590
2 537 155
Redevance totale du Lot n°1
38 144
49 655
65 651
74 061
85 410
86 949
soit en % du CA
4%
3%
3%
3%
3%
Fixe
29 091
30 745
32 031
33 734
34 318
36 206
Variable
9 053
18 911
33 620
40 327
51 092
50 743
%fixe
76%
62%
49%
46%
40%
42%
%variable
24%
38%
51%
54%
60%
58%
Chiffre d'affaires Lot n°2
502 431
476 012
482 329
485 088
656 407
Redevance totale du Lot n°2
81 413
88 540
89 152
93 703
95 271
105 238
soit en % du CA
16%
19%
18%
19%
15%
Fixe
76 648
81 004
84 392
88 880
90 420
95 392
Variable
4 765
7 536
4 760
4 823
4 851
9 846
%fixe
94%
91%
95%
95%
95%
91%
%variable
6%
9%
5%
5%
5%
9%
Chiffre d'affaires Lot n°3
95 211
122 589
123 711
156 844
157 717
Redevance totale du Lot n°3
5 366
5 920
7 694
9 178
10 612
10 835
soit en % du CA
6%
5%
6%
6%
7%
Fixe
3 788
4 016
4 016
4 229
4 338
4 526
Variable
1 577
1 904
3 678
4 948
6 274
6 309
%fixe
71%
68%
52%
46%
41%
42%
%variable
29%
32%
48%
54%
59%
58%
Sources : rapports des délégataires, calculs CRC. (données 2011 du CA non disponibles).
35/38
7.2.3.2
L’activité du lot n°
1
s’éloigne
fortement du seul service public des bains de mer
Le chiffre d’affaire
s du délégataire du lot n° 1 a été multiplié par 2,7 entre 2006 et 2010
et l’activité 2010 était supérieur
e de plus de 7 fois au montant prévisionnel annoncé lors de la
candidature.
Ce chiffre d’affaires résulte essentiellement de l’activité
de restauration, dont le volume
dépasse le cadre prévu au contrat. La convention prévoit en effet que le délégataire peut
« assurer de façon accessoire un service de boisson et de restauration légère ». Or, i
l s’avère
que la carte établie
par l’établissement propose toute la gamme d’un restaurant classique
et
que l’activité restauration
(hors boissons) représente près de 80 % des recettes. Le délégataire
organise également des « soirées à thème » (disco, salsa, dîner-concert), manifestement très
éloignée
s de l’objet de la convention
.
Les rapports du délégataire du lot n° 1 mentionnent par ailleurs que celui-ci procède à la
« vente de divers produits susceptibles de rendre service à nos visiteurs » alors que la
convention prévoit explicitement que « tout autre activité commerciale (vente de maillots de
bain, produits solaires etc.) est formellement interdite ». Dans sa réponse à la chambre, celui-
ci indique n’avoir jamais fait de vente de produits annexes malgré la demande toujours plus
grande des clients. Cette réponse paraît en contradiction avec le contenu des rapports remis
par le délégataire lui-même à la commune.
Par ailleurs, le contrat de délégation prévoit que le lot de plage ne peut être exploité que
du 15 avril au 15 octobre et que le service de boissons et de restauration ne peut être exercé
que durant la saison balnéaire. Or il apparaît que le concessionnaire a organisé de nombreuses
soirées en dehors de ces périodes, ce qui indique que ses installations ne sont pas démontées
comme elles devra
ient l’être après le 15 octobre
, ce que confirme le délégataire dans sa
réponse. Il apparaît par exemple que le maire y a invité à déjeuner son homologue de Siófok,
ville hongroise jumelée avec la commune, le 21 novembre 2009.
Cette absence de respect des clauses du contrat n’a pas empêché
la commission de
délégation des services publics du 8 avril 2011
, chargée d’examiner le
renouvellement des
concessions, de constater que « la commune a parfaitement connaissance du fonctionnement
et du bénéfice de ladite société» et que «
compte tenu de l’actuel fonctionnement du lot de
plage et l’entière satisfaction donnée par
[le délégataire]
, la CDSP déclare à l’unanimité le
candidat apte à présenter une offre ».
7.2.4 Le suivi des concessions
Les conventions prévoient, conformément à l’article
L.1411-3 du CGCT, que le
délégataire remet chaque année avant le 1
er
juin un rapport comportant les comptes et
l’analyse de la qualité de service. Son examen doit être mis à l’ordre du jour de la plus
prochaine réunion du conseil municipal. Ces délais ne sont jamais respectés.
Le contenu des rapports, hormis quelques considérations générales sur la saison, sont la
plupart du temps lacunaires et imprécis et se résument à la transmission soit du compte de
résultat, soit d’une copie de la liasse fiscale (déclaration pour l’impôt sur les sociétés).
36/38
L’article 13 des contrats de DSP prévoit la product
ion
d’informations relatives aux
statistiques de fréquentation et la description des installations et équipements mis à
disposition des usagers. Or, l
es rapports ne permettent pas d’avoir une vision convenable des
caractéristiques de la saison, des capacit
és d’accueil des
lots (nombre de matelas, de transats,
de parasols, de couverts, etc.), des statistiques relatives au nombre de transats ou de parasols
loués, du nombre de repas servis le midi et le soir, du chiffre d’affaires des différentes
activités (location de matériel, buvette, restauration, services autres), ou encore de la nature
des investissements réalisés.
La commune n’est ainsi absolument pas en mesure de réaliser un contrôle de cohérence
des comptes du délégataire rapportés à son activité.
Dans sa réponse aux observations provisoires la commune indique que, malgré ses
différents courriers de relance, les délégataires ne transmettent pas leur rapport avant le
1
er
juin et que, lorsqu’ils sont remis, ceux
-ci ne correspondent pas aux documents mentionnés
par le code général des collectivités territoriales. La commune précise par ailleurs que les
éléments remis sont souvent très succincts.
La chambre rappelle qu’il appartient à la commune de faire respecter les textes légaux et
réglementaires, voi
re d’en tirer toutes les conséquences tant durant l’exécution du contrat que
lors du renouvellement des concessions.
La commune a
procédé à divers contrôles durant la période de délégation qui ont porté
principalement sur les obligations de sécurité. Aucu
ne remarque n’a été adressée par courrier
au titulaire du lot n°
1 sur l’exercice d’activités dépassant l’autorisation dont il disposait
contractuellement. Deux courriers ont par contre été adressés en 2011 au titulaire du lot n° 3,
portant sur le non-respect des dispositions de la convention relative aux dispositifs
publicitaires.
7.2.5 Le renouvellement de la concession municipale et des sous- traités
La concession
donnée à la commune par l’Etat n’a été
prolongée que le 27 décembre
2012
, jusqu’au 31 déc
embre 2023. Le dépôt officiel du dossier de renouvellement avait eu
lieu en août 2011 après une délibération du conseil municipal du 28 octobre 2010, et par
délibération du 16 février 2012 la commune avait émis un avis favorable au montant de la
redevance à verser
à l’Etat
, portée
à 13,5 € du m²
.
Parallèlement, la commune a engagé le processus de renouvellement des délégations de
service public de ces plages, qui arrivaient à échéance au 31 décembre 2011.
Par délibération du 28 octobre 2010, le conseil municipal a dans ce cadre décidé de
solliciter de l’Etat une extension à 8 mois d
e la durée de la saison d
’exploitation (du 15 mars
au 15 novembre) au lieu de 6, conformément à l’article 2 du décret de 2006.
L’autre évolution marquante provient du fait que
le lot n° 1 porterait non seulement
sur 1 780 m² de domaine public maritime, mais aussi sur 610 m² de domaine public
communal sur lequel le futur délégataire devra construire un bâtiment pour accueillir les
équipements nécessaires à l’exploitation du service public balnéaire (san
itaires, douches,
vestiaires, premiers secours
…)
, et sur lequel il pourra exercer une activité de restauration. Les
deux emprises sont liées.
37/38
Les conditions de mise en concurrence ne sont pas satisfaisantes.
La commission de délégation des services publ
ics s’est réunie le 8 avril 2011 pour
constater qu’un seul acte de candidature avait été déposé sur chaque lot, de la part des
précédents délégataires. Le 4 octobre 2011, la commission, présidée par le maire, décidait
d’émettre un avis favorable sur les tr
ois offres déposées.
Le conseil municipal a délibéré sur l’attribution des lots
de plage le 30 mai 2013.
Les rédactions des appels publics à concurrence et des règlements de consultation sont
contestables et peuvent
en partie expliquer l’absence de concu
rrent
s
. L’objet de l’
appel public
à la concurrence du lot n° 1 ne fait ainsi
référence qu’au service public des bains de mer et la
faculté d’ouvrir un restaurant n’apparaît qu’au détour d’une phrase
, celui du lot n° 2 ne
l’évoque pas du tout alors qu’une telle activité a d’ores et déjà lieu ainsi que l’a indiqué la
commune dans sa réponse. Cette présentation est trompeuse dès lors que la quasi-totalité du
chiffre d’affaires tiré de l’exploitation proviendra de
la restauration
et non de l’activité de
plagiste.
L’
appel public à la concurrence et le règlement de consultation précisent en outre que la
période d’exploitation
court du 15 avril au 15 octobre avec une possible extension
du 15 mars au 15 novembre. Or, le projet de convention,
remis à l’unique candi
dat du lot n° 1,
précisait que «
l’occupant pourra pratiquer tout au long de l’année l’activité de restauration
puisqu’il s’agit d’une activité non liée au service public balnéaire
»
. Il s’agit d’une
information substantielle
au regard du chiffre d’affaire
s attendu,
susceptible d’influer sur
l’apparition de nouveaux candidats
, et
qui aurait dû apparaître dans l’avis d’
appel public à la
concurrence.
Les règlements de consultation prévoient enfin que les délégations seront accordées
pour la durée maximale prévue par le décret du 26 mai 2006, soit 12 ans pour les lots n° 1 et
n° 2 et 6 ans pour le lot n° 3.
Cette durée a été ramenée à 11 ans compte tenu de la concession
par l’Etat
intervenue seulement en fin 2012 et qui expirera le 31 décembre 2013.
L’article
L. 1411-2 du CGCT limite la durée des conventions de délégation de service
public et
prévoit qu’une convention
« tient compte de la nature et du montant des
investissements à réaliser et ne peut dépasser la durée normale d’amortissement des
installations
mises en œuvre
».
Les investissements, qui seront réalisés principalement sur le domaine public communal
et non sur le domaine public maritime
, ne concernent que marginalement l’activité de service
public et les investissements à réaliser pour le réaménagement total du lot de plage en
structures démontables, et ne peuvent justifier une durée de délégation de 11ans.
Les projets de contrats de délégation ne prévoient par ailleurs aucune clause de
renégociation des redevances en cours de contrat. Les projets de contrats transmis à la
chambre, suite aux délibérations du conseil municipal du 30 mai 2013, prévoient que les
redevances que devront acquitter les concessionnaires au titre des délégations de service
public comprennent :
-
une partie fixe, arrêtée à 25
€ par m² revalorisée chaque année de l’indice national des
travaux public, soit 44
500 € pour le lot n°1 (1
780 m²) et 66
700 € pour le lot n° 2
(2 668 m²).
38/38
-
une part variable fonction du chiffre d’affaires fixée comme suit.
Chiffre d'affaires (en €)
de la signature à la 4eme
année incluse
de la 5eme année à la
8eme année incluse
à compter de la
9eme année
DSP précédente
0 à 200.000
0,50%
0,50%
0,50%
de 200.001 à 500.000
0,75%
1,00%
1,00%
de 500.001 à 800.000
1,00%
1,50%
1,50%
à partir de 800.001
1,50%
2,00%
2,00%
0,50%
Le titulaire du lot de plage 3, qui avait accepté les conditions de la commune,
acquittera une part variable équivalente à celle d’aujourd’hui, soit
:
Taux
de
à
-
30 000
1%
30 001
60 000
2%
60 001
100 000
3%
100 001
-
4%
Lot n°3 DSP (2008)
CA HT
Pour les 610 m² de domaine public communal nouvellement attribués au lot n° 1, celui-ci
s’acquittera d’une redevance fixe
de :
-
25
€ par m² pour les 50 m² correspondant à la surface des équipements et services
annexes destinés au service public balnéaire, soit 1
250 € annuel
;
-
20 € par m² pour les 560 m² correspondant à la parcelle ou pourra être édifiée un
restaurant, soit 11
200 €
annuel.
Ainsi que d’une redevance variable de
:
-
0,5% du chiffre d’affaires dans l’hypothèse de l’édification d’une construction
(pendant
toute la durée du contrat) ;
-
dans l’hypothèse de l’absence de construction, un pourcentage différencié appliqué au
ch
iffre d’affaires équiva
lent à celui retenu pour la DSP.