LES SOUTIENS À LA
FILIÈRE FORÊT-BOIS
Enquête demandée par la commission des finances du Sénat
Rapport au parlement
Novembre 2014
Les soutiens à la filière forêt-bois – novembre 2014
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Sommaire général
AVERTISSEMENT
...............................................................................................................................
5
RÉSUMÉ
.................................................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
.....................................................................................................................
11
INTRODUCTION
................................................................................................................................
13
CHAPITRE I
- DES SOUTIENS PUBLICS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE
DIFFÉRENTES
....................................................................................................................................
19
I - Le total des soutiens publics apportés à la filière
.........................................................................
19
II - Les financements de l’État
............................................................................................................
21
A - Dépenses budgétaires
.......................................................................................................................
21
B - Dépenses fiscales
..............................................................................................................................
27
C - Financements issus de prélèvements fiscaux ou assimilés
...............................................................
29
D - Autres financements et garanties de l’État mis en oeuvre par des organismes publics
....................
31
III - Les financements et les soutiens mis en oeuvre à l’échelon régional et départemental
..........
33
A - Des politiques forestières régionales développées, dotées de financements importants
..................
33
B - Des soutiens variés et significatifs mis en oeuvre par les départements
...........................................
35
IV - Les financements provenant de programmes européens
..........................................................
36
A - Le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)
.............................................
36
B - Le fonds européen de développement régional (FEDER) et le fonds social européen (FSE)
..........
37
V - Les financements issus de cotisations volontaires obligatoires ou de taxes sur la filière
.........
38
A - Contributions volontaires obligatoires (CVO) collectées par France Bois Forêt
.............................
38
B - Taxe affectée au comité professionnel de développement des industries françaises de
l’ameublement et du bois (CODIFAB)
..................................................................................................
39
CHAPITRE II
- UNE GOUVERNANCE FAIBLE ET ÉCLATÉE
...............................................
43
I - Les lacunes de la gouvernance publique
........................................................................................
43
A - Une action interministérielle peu aboutie
.........................................................................................
43
B - Des instances de concertation multiples entre l’État et les parties prenantes
...................................
44
C - Des responsabilités concurrentes du Centre national de la propriété forestière et des chambres
d’agriculture
...........................................................................................................................................
46
D - Une absence de coordination des actions de la Caisse des dépôts
...................................................
47
E - Une articulation entre politiques et soutiens nationaux et territoriaux à la filière généralement
insuffisante
.............................................................................................................................................
48
II - La dispersion des actions interprofessionnelles
...........................................................................
50
A - Des instances interprofessionnelles multiples
..................................................................................
50
B - Des actions interprofessionnelles à améliorer ou à développer
........................................................
54
CHAPITRE III
- DES SOUTIENS INADAPTÉS AUX OBJECTIFS DE VALORISATION
ÉCONOMIQUE DE LA FORÊT
.......................................................................................................
59
I - Des objectifs très partiellement atteints pour la forêt
..................................................................
59
A - Des objectifs constants, centrés sur la gestion durable des forêts
....................................................
59
B - Des résultats décevants en matière de valorisation économique de la forêt
.....................................
60
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4
II - Un levier budgétaire devenu inopérant
........................................................................................
64
A - Les soutiens d’origine budgétaire du programme 149 –
Forêt
ont fortement diminué
....................
64
B - Les perspectives de financement d’origine budgétaire sont très incertaines
....................................
65
III - Une fiscalité favorisant une approche patrimoniale plutôt qu’économique de la forêt
.........
66
A - Des dépenses fiscales nombreuses et insuffisamment évaluées
.......................................................
66
B - Des mesures fiscales patrimoniales déconnectées des objectifs actuels de la politique forestière ... 67
IV - Le Centre national de la propriété forestière : un rôle de conseil pour la forêt privée dont
l’efficacité est incertaine
......................................................................................................................
71
A - Un établissement public animé par les propriétaires forestiers avec un pilotage et une tutelle peu
directifs
...................................................................................................................................................
71
B - Des activités conformes aux objectifs en termes de volume, mais dont l’efficacité n’est pas
démontrée
...............................................................................................................................................
72
CHAPITRE IV
DES SOUTIENS INSUFFISANTS AUX ACTIVITÉS INDUSTRIELLES ET
AU BOIS-ÉNERGIE
............................................................................................................................
77
I - Des aides à l’investissement limitées
..............................................................................................
77
A - L’outil ADIBOIS
.............................................................................................................................
78
B - Les financements de Bpifrance
........................................................................................................
79
C - Le fonds stratégique bois de CDC Entreprises
.................................................................................
80
D - L’amortissement dégressif majoré
...................................................................................................
81
II - Un soutien modeste à l’usage du bois dans la construction
........................................................
82
A - Des outils statistiques faibles, des mesures réglementaires ne pouvant être évaluées
.....................
82
B - Une action volontariste du ministère chargé du logement
...............................................................
82
III - Un faible soutien au secteur de l’ameublement
.........................................................................
85
IV - Des soutiens au bois-énergie tournés vers la production des énergies renouvelables
.............
86
A - Un fonds chaleur efficace
.................................................................................................................
87
B - Un soutien à la production d’électricité aux résultats peu significatifs
............................................
88
CONCLUSION GÉNÉRALE
.............................................................................................................
93
ANNEXES
...........................................................................................................................................
101
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Avertissement
En application de l’article 58-2 de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de
finances, la Cour des comptes a été saisie, par lettre du président de la commission des
finances du Sénat en date du 20 novembre 2013, d’une demande d’enquête sur les soutiens à
la filière forêt-bois. Une réponse lui a été apportée par lettre du Premier président en date du
30 décembre 2013. Le champ des investigations de la Cour a été arrêté lors d’une réunion
tenue le 11 février 2014 entre les représentants de la Cour et MM. Botrel et Bourdin, membres
de la commission des finances du Sénat chargés du suivi de l’enquête. Il a fait l’objet d’une
lettre du Premier président du 21 février 2014 (voir annexe 1).
L’enquête a été notifiée aux ministères chargés respectivement de l’industrie, de
l’énergie et du logement, à la direction du budget, au comité professionnel de développement
des industries françaises de l’ameublement et du bois (CODIFAB), à l’Agence de
l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), au centre scientifique et technique
du bâtiment (CSTB), à Bpifrance et au Commissariat général à l’investissement.
L’instruction s’est appuyée sur les entretiens menés auprès des parties prenantes de la
filière forêt-bois et sur leurs réponses aux questionnaires transmis. Elle s’est également
appuyée sur des contrôles conduits par la Cour entre 2012 et 2014, dont les constats ont été
actualisés, portant sur : l’Institut technologique forêt cellulose bois-construction ameublement
(FCBA), le Comité national pour le développement du bois (CNDB), l’interprofession France
Bois Forêt (FBF), le Centre national de la propriété forestière (CNPF), les dépenses fiscales et
budgétaires relatives à la forêt, l’Office national des forêts (ONF), la Société forestière de la
Caisse des dépôts et la politique publique en faveur du développement des énergies éoliennes,
solaires et biomasse. Par ailleurs, une enquête a été menée auprès des 22 régions
métropolitaines et de 22 départements, afin de quantifier et de caractériser les soutiens
apportés par les collectivités territoriales à la filière forêt-bois.
La Cour a adressé un relevé d’observations provisoires le 24 juillet 2014 à 66
destinataires : les ministères intéressés, les établissements publics et organismes privés
concernés, les régions et départements interrogés, l’interprofession France Bois Forêt, les
associations France Bois Industries Entreprises et France Bois Régions, le comité stratégique
de filière « industries du bois » ainsi que la fédération nationale des communes forestières.
Aucun de ces destinataires n’a souhaité être auditionné par la Cour.
Le présent rapport, qui constitue la synthèse de l’enquête de la Cour, a été préparé par
une formation interchambres créée par un arrêté du Premier président de la Cour des comptes
en date du 26 mars 2014, présidée par Mme Ratte, présidente de chambre, et composée de
MM. Aulin, Gros, Guédon, Mme Pappalardo, M. Perrot, Mme Ulmann et M. Vialla,
conseillers maîtres.
Le rapporteur général était Mme Rocard, conseillère référendaire. M. Gros, conseiller
maître en service extraordinaire, était rapporteur général adjoint. Les rapporteurs étaient
Mme Ulmann, conseillère maître, MM. Charvet, Huet et Paul-Loubière, rapporteurs
extérieurs. Le contre-rapporteur était Mme Pappalardo, conseillère maître.
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Le présent rapport a été délibéré par la formation interchambres le 22 septembre 2014.
Il a été examiné et approuvé le 15 octobre 2014 par le comité du rapport public et des
programmes de la Cour des comptes composé de M. Migaud, Premier président,
MM. Durrleman, Lefas, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur général du comité,
Duchadeuil, Piolé, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général, entendu en ses
avis.
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Résumé
La filière forêt-bois, complexe et hétérogène, doit faire face à de multiples enjeux.
La forêt française est composée de forêts privées (trois quarts de la surface forestière) et
de forêts publiques (de l’État et des collectivités), qui doivent répondre tout à la fois, à travers
une « gestion durable », à des enjeux économiques, écologiques et énergétiques. Dans sa
fonction économique de premier maillon de la filière forêt-bois, elle présente de nombreux
handicaps, qui expliquent sa sous-exploitation. Sa composition (deux tiers de feuillus) ne
correspond pas à la demande actuelle des marchés du bois les plus porteurs. La forêt est par
ailleurs source d’une grande biodiversité. Elle contribue à la lutte contre l’effet de serre en
tant que puits de carbone et apporte une contribution majeure à l’atteinte des objectifs de la
France en matière d’énergie renouvelable grâce à l’usage du bois comme combustible.
L’aval industriel de la filière est hétérogène, mais globalement vulnérable et en perte de
vitesse. Il présente un déficit commercial structurel. La filière bois-énergie connaît à l’inverse
un fort développement. La filière est traversée par des intérêts divergents et des conflits
d’usage entre secteurs. Son développement, la réduction de son déficit commercial et la
création d’emplois reposent sur sa capacité à répondre à la demande, en particulier en bois-
construction et en bois-énergie, à faire face à la concurrence et à conquérir de nouvelles parts
de marché en France et à l’international. Les indispensables gains de compétitivité sont à
trouver dans une maîtrise de la disponibilité, de la régularité et des coûts des
approvisionnements en bois et dans une stratégie industrielle créatrice de valeur ajoutée.
Les nombreux soutiens publics à la filière, d’origine et de nature très différentes,
s’élèvent à environ 910 M€ annuels.
Forts d’un diagnostic largement partagé depuis de nombreuses années par les parties
prenantes de la filière, les pouvoirs publics mettent en oeuvre un ensemble de soutiens
financiers aux différents maillons de la filière qui s’élèvent à environ 910 M€ par an ces
dernières années. La filière bénéficie aussi de l’action et de l’appui d’établissements publics et
de centres techniques industriels, dont les budgets sont en partie financés dans ce cadre, tels
que l’Office national des forêts (ONF), le Centre national de la propriété forestière (CNPF),
l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), l’Institut technologique
forêt cellulose bois-construction ameublement (FCBA), ainsi que de soutiens de nature
réglementaire, comme les normes d’usage du bois dans la construction.
La répartition entre les différentes sources de financement n’a pas connu d’évolution
significative au cours de la période 2006-2013. L’État, à travers ses dépenses budgétaires,
fiscales, ses recettes fiscales fléchées et les financements de ses établissements publics,
apporte la plus large part (84 %). Le secteur du bois-énergie bénéficie de 36 % de ces soutiens
de l’État. Les collectivités territoriales sont la deuxième source de financement de la filière.
Elles apportent 9 % des soutiens totaux, mais leurs apports sont beaucoup plus significatifs
pour l’aval de la filière, dont elles soutiennent le développement économique de façon
prioritaire. Les fonds européens constituent un financement d’appoint pour la filière (5 %),
tout comme les fonds d’origine interprofessionnelle mis en oeuvre par l’interprofession France
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Bois Forêt et par le comité professionnel de développement des industries françaises de
l’ameublement et du bois (CODIFAB) (2 %).
On observe un empilement de ces soutiens d’origine et de nature très diverses, sans lien
entre eux et sans hiérarchisation des priorités de financement.
La gouvernance actuelle de la filière ne permet pas d’apporter une cohérence à ces
soutiens dispersés.
À la multiplicité des enjeux de la filière identifiés par la Cour répond une coordination
interministérielle peu aboutie. Placée sous l’égide de multiples ministères qui collaborent
insuffisamment entre eux, la filière dans son ensemble a pâti de l’absence d’une instance
unique de concertation, de stratégie et de décision. La démarche de filière récemment mise en
place sous l’égide des ministères chargés de l’agriculture et de l’industrie n’a pas évité
l’écueil d’une partition entre l’amont forestier et l’aval industriel de la filière.
Une meilleure articulation entre les politiques et soutiens mis en oeuvre au plan national,
d’une part, et par les régions et les départements, d’autre part, reste à définir.
Les professionnels de la filière offrent eux aussi, à travers leurs instances
interprofessionnelles, un front divisé. Ces instances sont en effet multiples et la place des
interprofessions régionales au sein du paysage interprofessionnel n’est pas arrêtée. La Cour a
constaté que l’action de l’interprofession France Bois Forêt pouvait être améliorée et que des
outils communs, au service de la filière, le Comité national pour le développement du bois et
l’observatoire économique de la filière, devaient être pour l’un repris en main par les
professionnels et pour l’autre rapidement développé avec les pouvoirs publics.
Dans ce contexte, la Cour émet des recommandations pour améliorer la gouvernance de
la filière, notamment en constituant un cadre partagé de décision, en hiérarchisant les
priorités, et en associant pouvoirs publics et professionnels.
Les soutiens à l’amont forestier se révèlent inadaptés aux objectifs de valorisation
économique de la forêt.
Malgré une grande constance des enjeux et des objectifs de la politique forestière,
centrés sur la gestion durable des forêts, la dimension économique de la gestion forestière est
insuffisamment développée, essentiellement en forêt privée
1
. L’État met en oeuvre trois
soutiens principaux à cette forêt – les dépenses budgétaires, les dépenses fiscales, l’action du
centre national de la propriété forestière – qui se révèlent inadaptés pour obtenir les résultats
escomptés en termes de desserte, d’investissement forestier
2
, de regroupement foncier,
technique et économique et,
in fine
, de mobilisation du bois.
Le levier budgétaire est devenu inopérant faute de crédits suffisants. Les perspectives de
financement de l’investissement forestier et du développement économique de la filière, qui
reposent sur la création en 2014 d’un nouveau fonds stratégique forêt-bois faiblement doté et
dont le périmètre d’intervention et le pilotage restent à définir, sont incertaines.
Les mesures fiscales en place, visant à « aider le secteur sylvicole », favorisent une
approche patrimoniale plutôt qu’économique de la forêt. Une partie de l’effort fiscal est
dispersée sur de nombreux dispositifs, dont l’efficacité n’est souvent pas démontrée au regard
1
Le modèle économique de l’Office national des forêts repose sur la fonction productive de la forêt, très développée pour les
forêts de l’État et, dans une moindre mesure, pour les forêts des collectivités.
2
En particulier pour assurer le bon renouvellement des peuplements forestiers.
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RESUMÉ
9
des objectifs implicites qui sont visés. Les dépenses fiscales sont cependant dominées par
deux mesures patrimoniales anciennes qui sont déconnectées des problèmes de la politique
forestière et de ses objectifs.
Le Centre national de la propriété forestière (CNPF), dont le pilotage interne et par
l’État est peu directif, n’est pas en mesure d’évaluer l’efficacité de ses actions, qui peuvent
avoir des effets différés dans le temps et dont le lien avec l’opération de gestion est parfois
ténu. Il argue que la forte dégradation de la situation économique de la production forestière
et la suppression des aides publiques relatives à l’amélioration forestière incitent la majorité
des propriétaires forestiers à renoncer à investir et à gérer au minimum leurs forêts.
Ainsi, l’atteinte des objectifs de la politique forestière en forêt privée paraît peu
probable. La Cour émet des recommandations visant à faire évoluer le cadre des soutiens à
l’amont forestier afin d’y remédier.
Les soutiens à l’aval de la filière sont dispersés, non coordonnés et parfois
insuffisants.
Les nombreux et divers soutiens apportés aux secteurs de la première et deuxième
transformation du bois, et en particulier les aides à l’investissement, ont eu un effet vertueux
en encourageant les partenaires bancaires à financer les investissements indispensables à la
modernisation de l’appareil productif. Ils n’ont cependant pas été à la hauteur des enjeux de
compétitivité et de structuration de la filière, en raison principalement de la fragilité de la
plupart des acteurs et des handicaps structurels et techniques de la filière.
Il conviendrait que ces soutiens soient régulièrement évalués et adaptés en fonction des
objectifs qui leur sont assignés en termes de développement des différents segments de la
filière industrielle du bois. De ce point de vue, une stratégie structurée de développement reste
à définir pour le secteur de l’ameublement, qui contribue significativement au déficit du
commerce extérieur de la filière.
Les soutiens apportés à l’utilisation du bois dans la construction restent, quant à eux,
modestes, malgré leur croissance. Leur impact est toujours limité par des obstacles d’ordre
culturel chez les prescripteurs et par des facteurs d’ordre technique, faute d’une
réglementation adaptée à l’usage du bois. Les plans d’action adoptés fin 2013 font à juste titre
du bois-construction l’un des vecteurs stratégiques de développement économique de la filière
bois. L’effort de soutien des pouvoirs publics à ce segment de la filière devra être constant et
pérenne pour que les objectifs dans ce domaine soient atteints.
Enfin, les mesures de soutien au bois-énergie, qui représentent plus d’un cinquième des
soutiens financiers à la filière, ont fait la preuve de leur efficacité, même si les objectifs
poursuivis en matière de développement du bois-énergie sont encore loin d’être atteints.
Toutefois, leur mise en oeuvre doit être accompagnée d’une veille continue et organisée au
niveau de l’amont comme de l’aval de la filière forêt-bois sur les conflits d’usage et les
tensions qu’elles pourraient créer au niveau de la ressource.
Les instances de pilotage stratégique de la filière, et en particulier le tout nouveau
comité stratégique de filière, doivent s’approprier ces sujets afin de proposer aux pouvoirs
publics d’éventuelles modifications à apporter aux mesures de soutien pour en limiter les
éventuels effets de distorsion, en particulier sur l’approvisionnement en bois des autres
secteurs industriels, et pour en adapter, au niveau national comme local, la mise en
application aux ressources des bassins forestiers. Les recommandations formulées par la Cour
concernant les soutiens à l’aval de la filière visent principalement cet objectif.
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Recommandations
En premier lieu, pour améliorer la gouvernance de la filière forêt-bois et permettre
ainsi une meilleure cohérence des soutiens qui lui sont apportés, la Cour recommande à
l’État de :
1.
créer une instance interministérielle unique de réflexion et de pilotage stratégique de la
politique de soutien à la filière forêt-bois ;
2.
organiser une gouvernance unifiée et élaborer une stratégie pour la filière. Dans un
premier temps, éviter les contradictions entre le contrat de filière issu du comité
stratégique de filière « industries du bois » et le « programme national de la forêt et du
bois » issu du conseil supérieur de la forêt et du bois ;
3.
confier aux comités régionaux de la forêt et du bois la responsabilité de l’animation et
du financement de la filière au niveau local ;
4.
confier intégralement au centre national de la propriété forestière la mission de
développement forestier pour les forêts privées, et en décharger les chambres
d’agriculture ;
En deuxième lieu, pour améliorer la pertinence et l’efficacité des soutiens apportés
à l’amont forestier de la filière, la Cour recommande à l’État de :
5.
supprimer par étapes successives l’exonération applicable à la forêt privée pour le
calcul de l’impôt de solidarité sur la fortune et des droits de mutation à titre gratuit ;
6.
renforcer la tutelle sur le centre national de la propriété forestière et veiller à ce que
ses priorités d’action, parmi lesquelles devrait figurer la vérification de l’application
des documents de gestion durable, soient définies et mises en oeuvre au niveau local ;
En troisième lieu, pour améliorer la pertinence et l’efficacité des soutiens apportés
à l’aval industriel de la filière, la Cour recommande à l’État de :
7.
organiser une concertation entre l’amont et l’aval de la filière pour évaluer
régulièrement la ressource en bois disponible et les besoins quantitatifs et qualitatifs
des industries du bois ;
8.
privilégier, dans les appels à projets, les unités de production de chaleur ou de
cogénération d’une taille adaptée à la capacité d’approvisionnement des bassins
forestiers.
Enfin, la Cour recommande aux professionnels de la filière de :
9.
fusionner France Bois Forêt, France Bois Industries Entreprises et le CODIFAB dans
un organisme interprofessionnel unique, doté d’un contrat d’objectifs avec l’État et
dont l’action territoriale s’articule avec celle des interprofessions régionales.
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Introduction
Depuis une trentaine d’années, la filière forêt-bois a fait l’objet de nombreuses études,
le plus souvent à la demande des pouvoirs publics, dans l’ensemble convergentes sur les
principaux constats et sur les objectifs à poursuivre.
Dans le présent rapport, qui répond
à la demande de la commission des finances du
Sénat, la Cour concentre ses analyses uniquement sur les soutiens publics qui sont apportés à
la filière par l’État et les collectivités locales. Ce document a donc pour objet de quantifier ces
soutiens publics, pour la période 2006 – 2013, d’examiner les conditions de leur mise en
oeuvre et d’évaluer leur contribution à l’atteinte des objectifs assignés à la filière.
Toutefois, ayant contrôlé par ailleurs l’Office national des forêts
3
, la Cour n’aborde pas
ici, les enjeux propres à la gestion de la forêt publique française et au soutien à l’Office
national des forêts, mais fait porter son analyse sur les autres formes de soutiens apportées à
la filière forêt-bois.
Par ailleurs, tout en se référant de façon ponctuelle à des politiques ou à des outils mis
en oeuvre dans d’autres pays, la Cour ne propose pas
dans ce rapport de comparaisons
internationales sur les soutiens apportés à la filière forêt-bois. Cela tient à la fois aux
contraintes de temps présidant au déroulement de l’enquête et aux enseignements limités que
l’on peut retirer d’un tel exercice, compte tenu de la diversité des contextes forestiers et
industriels rencontrés à l’étranger (en termes de structure de la propriété forestière, d’essences
forestières, de modes de gestion de la forêt, de tissu industriel à l’aval de la filière). Un
panorama succinct des soutiens budgétaires et fiscaux existant à l’étranger, établi à partir
d’une étude de 2010 de la direction générale du Trésor, est cependant présenté en annexe 3.
3
Cour des comptes,
Rapport particulier : l’Office national des forêts
, juin 2014, 61 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
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COUR DES COMPTES
14
Présentation de la filière forêt-bois
Un schéma d’ensemble de la filière forêt-bois est présenté ci-après (schéma n°1). Cette
filière, complexe et hétérogène, emploie environ 440 000 personnes
4
et réalise un chiffre
d’affaires de 60 Md€
5
, soit près de 3 % du produit intérieur brut français (en 2012). Elle
contribue en 2013 au déficit de la balance commerciale française pour 5,6 Md€
6
, soit 9,2 %,
avec une situation contrastée selon les secteurs considérés (cf. annexe 6). Elle doit faire face à
de multiples enjeux dont la cohérence n’est pas naturelle, notamment entre ceux de l’amont et
ceux de l’aval de la filière.
1 -
L’amont de la filière : la forêt et son exploitation
La forêt couvre 31 % du territoire français métropolitain, ce qui fait de la France le
4
ème
pays le plus boisé d’Europe. Elle est composée à 75 % de forêts privées, détenues par
3,3 millions de propriétaires forestiers. Les forêts publiques, appartenant à l’État et aux
collectivités territoriales, sont gérées et exploitées par l’Office national des forêts. Les
peuplements feuillus, au sein desquels les chênes sont prédominants, occupent les deux tiers
de la forêt française.
À travers une « gestion durable » érigée en principe de niveau législatif, la forêt doit
répondre tout à la fois à des enjeux économiques, écologiques et énergétiques (cf. annexe 4).
Les aménagements forestiers en forêt publique et les documents de gestion durable en forêt
privée (cf. glossaire) comportent les modalités techniques de cette gestion durable pour
chaque forêt ou massif forestier.
La forêt française, dont l’exploitation représentait en 2012 un chiffre d’affaires estimé à
environ 20 Md€ (un tiers du chiffre d’affaires global de la filière forêt bois) et un nombre
d’emplois évalué à 190 000 personnes
7
(43 % des effectifs de l’ensemble de la filière),
présente, dans sa fonction économique de premier maillon de la filière forêt-bois, de
nombreux handicaps. Il s’agit de son morcellement, qui va de pair avec une taille moyenne
limitée des propriétés, de son accessibilité parfois restreinte, de l’insuffisance de la desserte
routière forestière, mais aussi de l’orientation que souhaite donner chaque propriétaire à la
gestion de sa forêt. Le contexte de crise économique, qui s’accompagne d’une baisse du prix
du bois, n’encourage pas l’exploitation des forêts, surtout privées. La moitié seulement (48 %)
de la production biologique annuelle des forêts françaises (86,4 Mm
3
) a ainsi été prélevée en
moyenne chaque année, entre 2000 et 2011.
Par ailleurs, la composition de cette production biologique (60 % de feuillus, 40 % de
résineux) ne correspond pas à la demande en bois actuelle des marchés les plus porteurs,
comme celui de la construction. La récolte de grumes est ainsi composée aux trois-quarts de
résineux.
4
Ce qui représente environ 1,7 % de l’emploi en France fin 2011.
5
Source :
Projet forêt-bois pour la France
de juillet 2012, présenté par France Bois Forêt et France bois industries
entreprises.
6
Source :
Agreste conjoncture, bois et dérivés
, avril 2014 – n° 1/2.
7
Source ci-dessus mentionnée.
Les soutiens à la filière forêt-bois – novembre 2014
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INTRODUCTION
15
Schéma n° 1 :
ensemble de la filière forêt-bois et répartition de la récolte de bois en forêt
Données :
- en Mm
3
: répartition de la récolte annuelle moyenne de bois de 59,9 Mm3 de bois rond en 2005-2011, établie par Agreste-SSP ;
- en % : répartition des surfaces forestières françaises selon leur propriétaire.
Source : Cour des comptes, d’après Agreste GraphAgri 2013 - FCBA
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16
COUR DES COMPTES
La forêt revêt également une fonction sociale et récréative et joue un rôle important en
matière de protection de l’environnement. Elle est la source d’une grande biodiversité et
contribue à la lutte contre l’effet de serre en tant que puits de carbone ; elle apporte en outre
une contribution majeure à l’atteinte des objectifs de la France en matière d’énergie
renouvelable, grâce à l’usage du bois comme combustible.
2 -
L’aval de la filière : les activités industrielles et le bois-énergie
L’aval de la filière recouvre des activités hétérogènes (cf. annexe 5) et des enjeux
multiples (cf. annexe 6), avec de nombreuses interactions entre secteurs :
-
la filière industrielle du bois
8
est composée d’environ 60 000 entreprises des première et
deuxième transformations du bois. Ces entreprises ont un chiffre d’affaires estimé entre
35 et 40 Md€ et emploient directement près de 220 000 personnes, dont près de
71 000 salariés
9
dans le sciage et le travail du bois (charpentes, menuiserie, placages,
panneaux et emballage), segment d’activité le plus important, avant l’industrie du papier
et carton. L’aval industriel de la filière est très hétérogène, mais globalement vulnérable.
En perte de vitesse, il présente un déficit commercial structurel ;
-
la filière bois-énergie
10
connaît à l’inverse un fort développement. Le bois-énergie
représentait en 2009 près de 46 % de l’énergie d’origine renouvelable en France
11
.
L’utilisation du bois à des fins énergétiques contribue à l’entretien de la forêt et permet de
valoriser le bois récolté – hors grumes – ainsi que les produits connexes des scieries.
3 -
Les conditions du développement de la filière
La filière est traversée par des intérêts divergents entre l’amont et l’aval et des conflits
d’usage entre activités.
Dépendant d’une ressource à la fois locale et aux coûts déterminés par les échanges
internationaux (européens ou mondiaux), les acteurs de la filière doivent être capables
d’anticiper et de suivre l’évolution des marchés du bois transformé et des différentes
utilisations qui peuvent en être faites pour pouvoir saisir les possibilités de développement.
Les perspectives de croissance et le potentiel de développement restent articulés autour de la
demande en bois-construction et en bois-énergie et plus particulièrement, s’agissant des
nouveaux produits, autour du bois massif utilisé dans l’emballage, l’ameublement et la
construction et autour du bois fibre, utilisé en particulier dans l’industrie papetière ou valorisé
dans de nouvelles applications.
Le développement de la filière, la réduction de son déficit commercial et la création
d’emplois reposent sur sa capacité à répondre à la demande, à faire face à la concurrence et à
conquérir de nouvelles parts de marchés en France et à l’étranger. Les indispensables gains de
compétitivité sont à trouver dans une maîtrise de la disponibilité, de la régularité et des coûts
des approvisionnements en bois, ainsi que dans une stratégie industrielle créatrice de valeur
ajoutée, qui optimise la valorisation du bois à chaque maillon de la filière et s’appuie sur des
8
Divisions 16 et 17 de la nomenclature d’activités française (NAF).
9
Source : Agreste Graph’agri 2013,
La Forêt et les industries du bois
.
10
On appelle « bois-énergie » l’ensemble des modes de production d’énergie, sous forme de chaleur et d’électricité
essentiellement, qui utilisent la biomasse constituée par le bois.
11
Chiffres clés de l’énergie
, Commissariat général au développement durable, octobre 2010.
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INTRODUCTION
17
investissements pour restructurer et moderniser l’appareil de production (en particulier les
scieries).
***
Le présent rapport analyse, pour la période 2006-2013, les soutiens mis en oeuvre par les
pouvoirs publics concernant tant l’amont que l’aval de la filière.
Dans un premier temps, la Cour quantifie l’ensemble des soutiens publics qui sont
apportés aux différents maillons de la filière (chapitre I), puis présente l’organisation et le
pilotage de la filière, dans leurs composantes publique et interprofessionnelle, nationale et
territoriale, afin d’analyser les conséquences de cette gouvernance sur la cohérence des
soutiens (chapitre II).
Après ces analyses transversales, elle cherche à mesurer la contribution des soutiens à
l’atteinte des objectifs assignés à chaque maillon de la filière : d’une part dans ses activités
amont, en s’intéressant aux soutiens dirigés vers la forêt privée, c’est-à-dire les aides
d’origine budgétaire, les mesures fiscales et l’action du Centre national de la propriété
forestière en faveur des propriétaires forestiers (chapitre III) ; d’autre part dans ses activités
aval, en examinant les aides à l’investissement pour les industries de première et seconde
transformation du bois et les soutiens aux filières bois-énergie, bois-construction et au secteur
de l’ameublement (chapitre IV).
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Chapitre I
Des soutiens publics dispersés, de nature et d’origine
différentes
Après avoir donné une vue d’ensemble des soutiens publics apportés à la filière (I), le
rapport présente les montants et les modalités d’attribution de ces soutiens, qui proviennent de
l’État (II), des collectivités territoriales (III), de programmes européens (IV) et des
organismes interprofessionnels (V).
I -
Le total des soutiens publics apportés à la filière
Les soutiens publics directs et indirects apportés à la filière forêt-bois en 2006-2013
sont récapitulés dans le tableau n° 1 et le schéma n° 2 ci-après.
Tableau n° 1 :
montant cumulé des soutiens publics directs et indirects apportés
annuellement à la filière forêt-bois en 2006-2013
État
Dépenses budgétaires
405 M€
Dépenses fiscales
254 M€
Recettes fiscales et assimilées
60 M€
Soutiens mis en oeuvre par des organismes publics
47 M€
Régions et départements
79 M€
Programmes européens
47 M€
Organismes interprofessionnels
19 M€
Total
910 M€
Source : Cour des comptes, données financeurs
Seuls les financements explicitement affectés à la filière
12
sont repris.
Les maillons de la filière sont représentés par la couleur qui les caractérise dans le
schéma n° 1
supra
, lorsqu’ils ont pu être clairement identifiés comme principaux bénéficiaires
des soutiens.
12
Y compris à des entreprises de la filière (comme pour le fonds bois ou les outils Bpifrance non spécifiques à la filière).
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20
COUR DES COMPTES
Schéma n° 2 :
récapitulatif des soutiens apportés à la filière forêt-bois en 2006-2013
Code couleur : vert : forêt et exploitation forestière ; saumon :
première transformation ; bleu : deuxième transformation ; jaune : bois
-
énergie.
Source : Cour des comptes, données des financeurs
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DES SOUTIENS PUBLICS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
21
Les montants sont :
-
soit des montants annuels, reflétant les données les plus récentes (2013 ou 2012),
lorsqu’elles étaient disponibles et suffisamment représentatives de l’effort engagé pendant
la période 2006-2013 ;
-
soit des moyennes annuelles, pour les soutiens ayant connu de fortes variations au cours
de la période 2006-2013 ou pour les soutiens de nature pluriannuelle, comme ceux
provenant des fonds européens.
Au total, les différents maillons de la filière forêt-bois bénéficient de soutiens financiers
d’origine et de nature très diverses, qui s’élèvent à 910 M€ annuellement, sans comptabiliser
les soutiens non spécifiques à la filière. Celle-ci bénéficie aussi de soutiens de nature non
financière, à travers l’action d’établissements publics et l’appui de centres techniques
industriels eux-mêmes largement financés par des soutiens publics.
L’État, à travers ses dépenses budgétaires et fiscales, ses recettes fiscales fléchées et les
financements de ses établissements publics, apporte la plus large part de ces soutiens (84 % ;
environ 770 M€). Le secteur du bois-énergie bénéficie de près de 36 % de ces soutiens
provenant de l’État et de ses établissements publics.
Les collectivités territoriales sont la deuxième source de financement de la filière. Elles
apportent moins de 10 % des soutiens totaux (environ 80 M€), mais leurs apports sont
beaucoup plus significatifs pour l’aval de la filière, dont elles soutiennent le développement
économique de façon prioritaire. Elles apportent par ailleurs beaucoup plus que ce qui était
attendu d’après les estimations disponibles et plus que l’État dans certains domaines
d’intervention.
Les fonds européens constituent un financement d’appoint pour la filière (environ
50 M€), tout comme les fonds d’origine interprofessionnelle (environ 20 M€), qui restent très
modestes malgré une montée en puissance pendant la période 2006-2013.
II -
Les financements de l’État
Les financements de l’État se présentent sous des formes très diverses : dépenses
budgétaires (A), dépenses fiscales (B), financement par des prélèvements fiscaux ou assimilés
affectés à la filière (C), financements et garanties de l’État mis en oeuvre par des organismes
publics (D).
A -
Dépenses budgétaires
1 -
Le programme 149 -
Forêt
, principal support des financements d’origine budgétaire
apportés à la filière forêt-bois
Le programme 149 –
Forêt
est le plus faiblement doté de la mission agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR), gérée par le ministère chargé de l’agriculture.
Conformément à la structuration du programme en actions en vigueur jusqu’en 2011, les
crédits dépensés dans le cadre du programme permettent le financement de la mise en oeuvre
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COUR DES COMPTES
22
du régime forestier par l’Office national des forêts dans les forêts publiques, de l’amélioration
de la gestion et de l’organisation de la forêt, du développement économique de la filière forêt-
bois, ainsi que de la prévention des risques et de la protection de la forêt (cf. annexe 7).
Les dépenses dites « complètes » de ce programme
13
ont représenté entre 350 et 500 M€
par an pendant la période 2006-2013 et s’élèvent en 2013 à 343 M€ (cf. tableau n°2).
Tableau n° 2 :
dépenses complètes du programme 149 –
Forêt
En M€
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
(PLF)
2015
(PLF)
Dépenses
complètes
349,9
353,3
352,8
444,3
493,6
407,4
398,6
343
410,8
344,2
Source : Cour des comptes, d’après rapports annuels de performance 2006 à 2013 relatifs au programme 149 – Forêt et projet de loi de
finances 2014
En tenant compte notamment des subventions versées au Centre national de la propriété
forestière (16,6 M€ en 2013, dont 16,05 M€ de subvention pour charges de service public),
90 % des crédits du programme 149 –
Forêt
sont destinés aux opérateurs de l’État en 2013.
L’Office national des forêts est l’opérateur le plus important. Il bénéficie en 2006-2013
d’une large part des crédits du programme (58,6 % en 2013). Les subventions qui lui sont
versées recouvrent à la fois le versement dit compensateur, pour sa gestion des forêts des
collectivités, la rémunération des missions d’intérêt général qui lui sont confiées par voie de
conventions spécifiques et une subvention d’équilibre, pour un montant total de 173,5 M€ en
2013.
Ces opérateurs constituent un soutien non financier à la filière. Le ministère chargé de
l’agriculture a souligné leur rôle structurant pour cette dernière. Le Centre national de la
propriété forestière a en effet pour mission, par ses actions de communication et de conseil,
13
Les dépenses « complètes » sont le résultat de la somme des dépenses directes du programme 149 –
Forêt
et des dépenses
externes au programme, correspondant à la contribution de différents programmes à la politique forestière
(principalement le
programme 215 –
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
).
0
100
200
300
400
500
600
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
(PLF)
2015
(PLF)
dépenses externes au
programme 149 Forêt
dépenses directes (crédits de
paiement)
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DES SOUTIENS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
23
d’agir auprès des propriétaires forestiers pour les inciter à la gestion de leurs forêts et donc à
la mobilisation des bois. Les résultats de son action ne sont cependant pas probants (cf.
infra
).
L’ONF quant à lui « contribue, par son action en tant que premier vendeur de bois du pays, à
la structuration de la filière (la gestion active des forêts publiques contribue directement au
maintien sur le territoire des entreprises d’aval […]) et du marché (les prix de vente de l’ONF
ont un rôle important dans la formation des prix du marché) ».
Le deuxième déterminant principal des dépenses du programme 149 –
Forêt
entre 2006
et 2013 est le soutien financier à la reconstitution des forêts après tempête et aux aides au
stockage et au transport de bois consécutives à ces tempêtes. 741 M€ d’aides, d’un montant
largement décroissant entre 2006 et 2013, ont ainsi été engagées après la tempête Lothar de
1999. La tempête Klaus de janvier 2009, centrée sur la forêt productive d’Aquitaine, a
déclenché quant à elle un plan d’aides de 415 M€, complété de 60 M€ en 2013, qui explique
le niveau plus élevé de dépenses observée à compter de 2009.
Les actions financées par le programme 149 –
Forêt
hors aides consécutives aux
tempêtes et hors subventions aux opérateurs de l’État concernent principalement l’amont de la
filière, jusqu’aux scieries. Sont ainsi mises en oeuvre :
-
des aides aux investissements forestiers que sont la création de dessertes forestières pour
améliorer l’accès aux parcelles et permettre ainsi leur exploitation et les investissements
sylvicoles
14
;
-
des aides aux petites entreprises d’exploitation forestière, pour l’acquisition de matériel
moderne permettant la mécanisation de la récolte de bois et l’adaptation aux besoins en
bois-énergie ;
-
des aides aux investissements dans les scieries (cf.
infra
), afin d’améliorer leur
compétitivité ;
-
des dépenses liées à la protection de la forêt, comme des subventions aux collectivités
pour la construction des infrastructures de défense des forêts contre l’incendie et pour la
restauration de zones forestières de montagne ayant un rôle avéré de protection contre les
risques d’avalanches ou de coulées boueuses.
Le programme finance également des actions plus transversales bénéficiant à
l’ensemble de la filière, qu’il s’agisse d’animation de la filière en région, de travaux de
recherche, d’étude, d’évaluation et de prospective, ou encore du soutien aux organismes tels
que l’Institut technologique forêt cellulose bois ameublement (FCBA), le Comité national
pour le développement du bois (jusqu’en 2013) et l’Union de la coopérative forestière
française.
De façon beaucoup plus marginale, le ministère chargé de l’agriculture finance les
actions de suivi et de protection de la santé des forêts menées par les opérateurs en forêt
privée et publique sur un autre programme (programme 206 –
Sécurité et qualité sanitaires de
l’alimentation
), pour un montant s’élevant à 0,6 M€ en 2013.
14
Il peut s’agir de travaux de conversion de taillis en futaies ou de divers travaux d’amélioration des peuplements. Les
travaux sylvicoles ou investissements forestiers sylvicoles font partie des interventions nécessaires en forêt, dans le cadre
d’une gestion intégrant un volet économique (exploitation et vente de bois). En aidant l’investissement forestier, on améliore
la compétitivité de la gestion forestière, mise à mal par la hausse du coût des travaux, qui n’est pas accompagnée par une
hausse des prix du bois.
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COUR DES COMPTES
24
2 -
Une contribution marginale de nombreux autres ministères ou programmes, excepté
sur le bois-énergie
a)
Financements du ministère chargé de l’industrie, au titre du programme 134 –Développement des
entreprises et du tourisme
La direction générale des entreprises (DGE)
15
du ministère chargé de l’industrie apporte
un soutien aux centres techniques industriels de la filière : l’Institut technologique forêt
cellulose bois-construction ameublement (FCBA), également financé par le ministère chargé
de l’agriculture, et le Centre technique du papier (CTP) (cf. annexe 8). Les subventions
contribuent au financement d’actions collectives destinées à renforcer la compétitivité durable
de l’industrie du bois. Dans le but d’améliorer les procédés et les produits fabriqués à partir
du bois, elles portent sur l’innovation et la recherche, le développement, la gestion et la
diffusion de l’information scientifique et technique, la promotion de la filière, la
normalisation. Ces centres apportent donc un soutien de nature technique à la filière. De 2006
à 2013, l’effort consenti à leur profit est passé de 6,2 M€ à 4 M€ (cf. annexe 8).
La DGE porte également des actions collectives et des appels à projets qui constituent
un levier pour favoriser l’émergence d’une offre innovante. La DGE a ainsi lancé en mars
2012 un appel à projets « Équipement intégré de la maison » doté d’une enveloppe de crédits
de 0,5 M€ sur le programme 134. L’objectif de cet appel à projets était de fédérer les
entreprises des différentes filières de l’équipement de la maison (ameublement, agencement,
électroménager, luminaires, arts de la table, linge de maison, domotique) et de favoriser ainsi
l’émergence de nouveaux produits et services concourant à l’amélioration du cadre de vie.
Deux projets sont en cours de réalisation dont l’un (Mobil’R) concerne l’équipement de lieux
de vie facilitant l’autonomie des seniors. Le but des entreprises associées dans ce projet est de
développer des produits novateurs et design comportant des parties en bois.
b)
Financements du ministère chargé de l’industrie au titre du programme 192 – Recherche et
enseignement supérieur en matière économique et industrielle
Le fonds unique interministériel (FUI), géré par Bpifrance (ex-OSEO) soutient, en
cofinancement avec les collectivités territoriales, les projets de recherche et de développement
labellisés par les pôles de compétitivité et sélectionnés lors de deux appels à projet par an. Ces
projets présentent des retombées économiques en termes d’emplois, d’investissements, de
développement de la filière. Pour être éligibles, les projets doivent viser la mise sur le marché
de nouveaux produits dans les trois ans à compter de la fin du programme de recherche et
développement. Peuvent en bénéficier les projets collaboratifs associant centres de recherche
et entreprises. Les entreprises de la filière bois n’ont guère accès aux aides du FUI car la
plupart d’entre elles ne disposent pas des ressources humaines pour concevoir et monter de
tels projets à fort contenu innovant. Le seuil d’aide fixé, de fait, à au moins 0,75 M€ est peu
adapté aux projets portés par des PME du bois qui font appel préférentiellement aux aides à
l’innovation de Bpifrance (voir
infra
).
Dans le cadre du programme 192, la DGE a ainsi, durant la période 2006-2013, financé
13 projets intéressant la filière bois et portés par cinq pôles de compétitivité : Xylofutur
16
,
15
Anciennement direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS).
16
Sur les produits et matériaux des forêts cultivées.
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DES SOUTIENS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
25
Matériaux et applications pour une utilisation durable ou MAUD, Fibres
17
, Techtera sur les
textiles et matériaux souples et Axelera sur la chimie-environnement. Le montant total du
soutien du FUI est de 10,9 M€, complété par un financement des collectivités territoriales de
6,6 M€.
Deux de ces pôles de compétitivité mènent à titre principal des actions relatives à la
filière forêt-bois (cf. annexe 8) :
-
le pôle Xylofutur avec ses projets ABOVE (3,5 M€) et ABOVE + 2 (2,2 M€), concernant
respectivement la mise au point du collage du bois avant séchage et la valorisation des
produits issus du sciage, notamment dans la construction ;
-
le pôle Fibres Grand Est avec le projet de création d’une filière de chimie végétale à partir
du bois.
c)
Financements du ministère chargé du logement au titre du programme 135 – Développement et
amélioration de l’offre de logement
En 2009, un groupe de travail rassemblant des représentants des organisations
professionnelles du bâtiment, de la filière bois et les pouvoirs publics a été constitué, à
l’initiative de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) de la direction
générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN). Il avait pour objectif
d’identifier les freins règlementaires, normatifs et techniques au développement de l’usage du
bois dans la construction et de proposer des actions pour les surmonter. Le groupe de travail a
recensé les actions à engager et élaboré un premier programme ayant pour objectif de
caractériser les produits bois susceptibles de répondre au mieux aux besoins de la construction
(solidité, acoustique, résistance et réaction au feu, etc.). À la fin de 2013, le programme bois-
construction a été financé par la DGALN à hauteur de 1,6 M€, complété d’un financement
équivalent des organisations interprofessionnelles de la filière bois, le CODIFAB et France
Bois Forêt (cf. annexe 9).
Le ministère chargé du logement apporte par ailleurs un soutien de nature réglementaire
à la filière, pour faciliter l’usage du bois dans la construction. Ainsi :
-
la suppression de l’obligation de permis de construire en cas d’isolation par l’extérieur a
fait l’objet d’un décret publié le 18 octobre 2009. Désormais la mise en oeuvre d’un
bardage en bois est soumise à une simple déclaration préalable ;
-
la loi du 3 août 2009 relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement
a fixé
des objectifs en termes de performance énergétique des constructions neuves (article 4) et
d’augmentation significative du taux minimum d’incorporation de bois dans la
construction (article 34). Son décret d’application
18
prévoyait une multiplication par 10 du
seuil minimum d’incorporation de bois dans les constructions neuves. Il a été annulé à la
suite d’une décision du Conseil constitutionnel
19
;
-
pour développer l’usage de matériaux biosourcés dans la construction, la DGALN a mis
en place un label qui définit un cadre réglementaire, d’application volontaire et sans aide
financière, pour valoriser leur utilisation. Le label a été défini par décret du 19 avril 2012
17
Sur les nouveaux matériaux textiles, papier et bois.
18
Décret du 15 mars 2010 relatif à l'utilisation du bois dans certaines constructions.
19
Décision n° 2013-317 QPC du 24 mai 2013 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré le décret contraire à la
Constitution, en ce qu’il porte atteinte aux exigences découlant de l’article 4 de la déclaration de 1789, notamment à la liberté
d’entreprendre.
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COUR DES COMPTES
26
relatif au label « bâtiment biosourcé ». À l’instar du label énergétique, il dispose de
plusieurs niveaux d’exigence (une, deux ou trois étoiles) à la fois quantitatifs (fonction de
la masse mis en oeuvre), mais également qualitatifs (disposer de fiche de déclaration
environnementale et sanitaire, bois issu de forêts gérées durablement, faible émission de
composés organiques volatils, justifier d’un écolabel).
d)
Financements du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie
Le programme 174 –
Énergie, climat et après-mines
, placé sous la responsabilité de la
direction générale de l’énergie et du climat, permet en premier lieu de doter le fonds chaleur
créé en 2008 et géré par l’ADEME (cf. annexe 10). L’objectif de ce fonds est de permettre
aux installations produisant de la chaleur à partir d’énergies renouvelables d’être
économiquement
compétitives
par
rapport
aux
installations
utilisant
une
énergie
conventionnelle. Le soutien apporté par le fonds chaleur aux différentes filières de production
thermique
20
ne peut concerner que les secteurs de l’habitat collectif, du tertiaire, de
l’agriculture et de l’industrie, à l’exception donc des particuliers. Le fonds chaleur est articulé
en deux volets : un appel d’offres national annuel « Biomasse chaleur industrie agriculture
tertiaire » (BCIAT) pour les projets de grandes installations biomasse portés par les
entreprises et une gestion au niveau régional pour les installations collectives ayant recours
aux énergies renouvelables et les installations de biomasse (hors BCIAT).
Initialement, il avait été prévu de doter le fonds chaleur de 179 M€ en 2009 pour
atteindre 500 M€ en 2012 et 800 M€ en 2020. Les décisions budgétaires successives ont
limité l’enveloppe du fonds à 1,2 Md€ sur la période 2009-2013
21
, soit 240 M€ par an en
moyenne. 1,1 Md€ ont été engagés fin 2013. Le montant des aides attribuées aux projets bois
sur la période 2009-2013 a été de 477 M€ (95,5 M€/an), soit 46 % du total des aides du fonds.
Le programme 190 –
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et
de la mobilité durable
(cogéré avec le ministère chargé de la recherche) permet, au travers de
l’ADEME, de financer des études et de soutenir des opérations de recherche (soutien à la
R&D et à des démonstrateurs) concernant la filière bois. Les priorités retenues sont
l’évaluation des gisements de biomasse forestière, la mobilisation et ses impacts
environnementaux et la valorisation de la biomasse (énergie, construction, chimie du végétal
et produits biosourcés). Par ailleurs, l’ADEME participe au financement de thèses
d’université
22
. Les soutiens consacrés par l’ADEME à ces actions sur la période 2006-2013 se
sont élevés à 18,8 M€, financés par le programme 190, par des ressources attachées à des
taxes et par des cofinancements obtenus dans le cadre de thèses.
Le ministère chargé de l’écologie finance également, à travers le programme 113 –
Paysages, eau et biodiversité
, l’Office national des forêts (missions d’intérêt général pour
4,8 M€ en 2013) ainsi que des actions destinées à conserver les espèces et habitats naturels
dans les sites Natura 2000 (3,4 M€ en 2007-2013), sans qu’il soit possible d’isoler la part
consacrée aux forêts.
20
Énergie solaire thermique, géothermie valorisée directement ou par l'intermédiaire de pompes à chaleur biomasse y
compris le biogaz ; énergies de récupération ; chaleur issue d'installations de cogénération (hors installations lauréates des
appels d’offres de la CRE) bénéficiant ou non d'un tarif d'achat de l'électricité.
21
Document de politique transversale – PLF 2012 Lutte contre le changement climatique. Programme 174 –
Énergie, climat
et après-mines
.
22
Cinq thèses soutenues, sur la thématique forêt-bois, entre 2006 et 2013.
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DES SOUTIENS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
27
Le ministère chargé de l’écologie finance enfin, à travers le programme 181 –
Prévention des risques
les actions menées par l’Office national des forêts pour la
connaissance, la surveillance et l’information sur les risques naturels en montagne et liés aux
incendies de forêt (pour 3,5 M€ en 2013).
B -
Dépenses fiscales
1 -
Un effort fiscal dispersé, en faveur des propriétaires forestiers privés
Dix mesures fiscales rattachées à la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires
rurales en 2013 concernent le secteur forestier et, pour une seule mesure, la première
transformation du bois
23
. Ces mesures, rattachées au programme 149 –
Forêt
, sont précisées
en annexe 11 et assorties d’une estimation de leur coût. À l’exception d’une mesure fiscale
relative à l’assurance forêt, introduite dans le projet de loi de finances pour 2011, la liste des
mesures fiscales relatives à la forêt présentée dans le projet de loi de finances est inchangée
depuis 2008.
Les avantages consentis concernent la plupart des impôts et taxes auxquels les
propriétaires forestiers sont susceptibles d’être assujettis, pour des montants souvent faibles,
voire négligeables. Ils mettent en oeuvre des mécanismes fiscaux variés puisqu’ils agissent sur
l’assiette (exonérations), sur le taux (taux réduits) ou sur le montant de l’impôt (réductions
d’impôt). Cette complexité est accrue par la mise en oeuvre de diverses modalités
supplémentaires, qui prennent par exemple la forme de plafonnements ou d’abattements. Neuf
mesures concernent des impôts d’État et une un impôt local, la taxe foncière sur les propriétés
non bâties, avec compensation par l’État. S’y ajoute une modalité de calcul de l’impôt sur le
revenu applicable au revenu de la vente de bois issu de la forêt, appelée forfait forestier. Les
mesures fiscales relatives à la forêt et au bois, ayant toutes le même objectif « d’aider le
secteur sylvicole », se caractérisent donc par une certaine dispersion de l’effort fiscal.
La fiscalité forestière mêle aujourd’hui des mesures très anciennes et récentes, les plus
anciennes ayant été introduites en 1941 et en 1959, les plus récentes par la dernière loi de
modernisation de l’agriculture et de la pêche datant de juillet 2010
24
. La grande ancienneté de
certaines mesures fiscales relatives à la forêt, dont font partie les mesures les plus coûteuses,
nécessite que soit vérifiée leur pertinence, le contexte forestier ayant largement évolué depuis
les années 1950.
2 -
Une part importante de l’effort financier de l’État au profit du secteur forestier
Le coût total de la fiscalité forestière est évalué, au sein du rapport annuel de
performances du programme 149 –
Forêt
pour 2013, à 167 M€. Cette estimation de l’effort
fiscal en faveur de la forêt doit être considérée avec prudence. En effet, une mesure ne fait
l’objet d’aucune estimation, deux mesures sont considérées comme présentant un coût
négligeable (c’est-à-dire inférieur à 0,5 M€), sans chiffrage et, de façon plus générale, les
méthodes d’évaluation des dépenses fiscales forestières par les services de la direction
23
Mesure d’aide à l’équipement pour les scieries : majoration de l’amortissement dégressif pour certains matériels.
24
En dehors de la période 2006-2013, la loi du 30 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 introduit des
modifications au dispositif fiscal.
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28
générale des finances publiques (DGFiP), examinées par la Cour, se révèlent d’une inégale
précision. Le périmètre de deux mesures fiscales, les plus coûteuses, n’est par ailleurs pas
strictement forestier, ce qui conduit à une surestimation importante des dépenses. Une
estimation plus proche de la réalité des dépenses, fondée sur les éléments recueillis par la
Cour auprès de la DGFiP, aboutit à un effort fiscal de 124 M€ en faveur de la forêt en 2013.
Même après correction, le coût de la fiscalité forestière représente une part significative
des dépenses complètes du programme 149 –
Forêt
, qui est de 36,1
% en 2013
(cf. annexe 11). Il est plus pertinent encore de le rapprocher des seules dépenses
d’intervention du programme 149 –
Forêt
, qui présentent un champ d’action davantage
comparable puisqu’elles bénéficient à des acteurs économiques de la filière, des propriétaires
forestiers aux opérateurs industriels. Excepté en 2009 et en 2010, années marquées par les
aides consécutives à la tempête Klaus, le coût de la fiscalité forestière excède toujours les
dépenses d’intervention du programme. En 2013, ce coût représente 1,3 fois les dépenses
d’intervention du programme. La fiscalité forestière occupe donc une place importante dans
l’effort financier consenti par l’État en faveur du secteur forestier.
Graphique n° 1 :
comparaison des dépenses fiscales et budgétaires en faveur de la filière
forêt-bois (programme 149 –
Forêt
)
NB : Les dépenses fiscales sont le coût cumulé des mesures fiscales et de la modalité de calcul de
l’impôt sur le revenu (forfait forestier) rattachées au programme 149 – Forêt. Le chiffrage de ces
dépenses, issu des rapports annuels de performances, est définitif jusqu’en 2011 et actualisé pour
2012 et 2013. La Cour a procédé à une réestimation des dépenses fiscales pour l’année 2013.
Source : Cour des comptes, d’après rapports annuels de performances
3 -
Une mesure fiscale encourageant l’usage du bois-énergie : le crédit d’impôt
développement durable
Le crédit d’impôt développement durable (CIDD) vise à permettre une diffusion large
des équipements énergétiques qui peuvent contribuer à l’atteinte des objectifs de la France en
matière d’économies d’énergie et d’énergies renouvelables. Créé par la loi de finances pour
2005 et modifié à plusieurs reprises depuis cette date, tant en matière de taux que d’assiette, il
est désormais ciblé sur les équipements les plus performants au plan énergétique et ceux
0
50
100
150
200
250
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
En nillions d'euros
Dépenses d'intervention
du programme 149
Forêt
Dépenses fiscales
rattachées au
programme 149 Forêt
estimation RAP
Dépenses fiscales
rattachées au
programme 149 Forêt
estimation Cour
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DES SOUTIENS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
29
utilisant les énergies renouvelables. La loi de finances pour 2012 a notamment prorogé le
dispositif jusqu’en 2015. Ses modalités de calcul ont été revues au 1
er
janvier 2014.
En matière de bois-énergie, le CIDD a pour but de développer la diffusion
d’équipements performants chez les particuliers (entre 450 et 500 000 appareils vendus
chaque année), d’accompagner la structuration de la filière (création du label Flamme Verte)
tout en soutenant l’activité économique et l’emploi et d’améliorer les performances
énergétiques et environnementales des produits mis sur le marché, sous l’effet du
renforcement des seuils de performance exigés pour bénéficier de l’outil fiscal.
Plus de sept millions de logements ont été bénéficiaires de ce soutien entre 2005 et
2011
25
. Le soutien aux équipements bois représentait 270 M€ en 2009, 130 M€ en 2012 et
sera de l’ordre de 100 M€ en 2014. Le coût diminue du fait de la baisse du taux du CIDD, des
« rabots budgétaires » et de la suppression du CIDD pour le logement neuf.
L’éco-prêt à taux zéro, mis en place dans la loi de finances pour 2009, est cumulable
sous condition de ressources avec le CIDD. L’éco-prêt seul permet aux ménages d’obtenir,
sans condition de ressources, un prêt d’un montant maximal de 30 000 € pour financer les
travaux lourds de rénovation énergétique en résidence principale (acquisition d’équipement de
production
d’énergie
renouvelable
notamment),
de
sorte
que
les
mensualités
de
remboursement de prêt soient comparables aux économies d’énergie issues de la rénovation.
C -
Financements issus de prélèvements fiscaux ou assimilés
1 -
Une part de la taxe pour frais de chambre d’agriculture applicable aux forêts
La taxe pour frais de chambre d’agriculture
26
appliquée aux forêts, représentant 19 M€
en 2013 et couramment dénommée « centimes forestiers », est affectée
in fine
: pour 50 %, au
Centre national de la propriété forestière (CNPF) ; pour 5 % aux organisations représentatives
des communes forestières ; pour 45 % aux chambres départementales d’agriculture qui, en
vertu de l’article L. 322-1 du code forestier, « ont compétence pour contribuer à la mise en
valeur des bois et forêts ».
En application de la loi du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009, « une
part du produit de la taxe perçue sur tous les immeubles classés au cadastre en nature de bois
est reversée à partir de 2011 par les chambres départementales d’agriculture aux chambres
régionales d’agriculture à hauteur de 33 % de la recette fiscale, déduction faite des versements
au Fonds national de péréquation et d’action professionnelle des chambres d’agriculture
(destinés au CNPF). Cette part est portée à 43 % en 2012 ». La loi du 27 juillet 2010 de
modernisation de l’agriculture et de la forêt précise les modalités d’utilisation de ce
prélèvement : il « finance les actions du plan pluriannuel régional de développement
forestier » et « prioritairement les dépenses des chambres départementales d’agriculture liées
à des actions validées à ce titre ». À compter de 2014, ce prélèvement, qui représente 3,7 M€
25
Selon une étude de l’ADEME menée en 2013 sur le marché du bois domestique, 7,4 millions de ménages sont équipés
d’un appareil de chauffage au bois. Le parc est composé principalement de foyers fermés ou inserts (près de 50 %), de poêles
(environ 25 %), de foyers ouverts (17 %) et de chaudières (7 %).
26
Taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (article 1604 du code général des impôts) établie dans la
circonscription territoriale de chaque chambre départementale d'agriculture, qui constitue l'organe consultatif et professionnel
des intérêts agricoles auprès des pouvoirs publics.
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COUR DES COMPTES
30
en 2013, alimente le fonds stratégique de la forêt et du bois créé au sein du programme 149 –
Forêt
.
Ces dispositions ont été conçues pour s’assurer de l’utilisation des « centimes
forestiers » au bénéfice de la forêt. Les trois-quarts de ces derniers, au moins, constituent en
tout état de cause un apport financier à la filière forêt-bois à prendre en compte.
2 -
Un soutien bénéficiant à la production d’électricité à partir de bois
Le soutien à la production d’électricité à partir de bois s’est élevé à 124 M€ en 2013 et à
46,6 M€ en moyenne annuelle pour la période 2006-2013. Il s’agit de la charge annuelle de la
contribution au service public de l’électricité constatée par la Commission de régulation de
l’énergie (CRE) pour les installations sous tarif d’achat ou sous appel d’offres. Ce soutien est
en effet organisé autour de ces deux outils, sous l’égide de la direction générale de l’énergie et
du climat (DGEC) et de la CRE.
a)
Les obligations d’achat avec tarifs réglementés pour la production d’électricité à partir de bois
Le tarif d’achat
27
, qui est fixe pendant 20 ans (cf. annexe 12) est défini par arrêté
28
et
l’obligation d’achat est contractée pour une durée de 12 à 20 ans selon les technologies et leur
degré de maturité. En 2011, le bénéfice des tarifs a été ouvert aux installations à partir de
1 MW pour les scieries et 5 MW pour les autres installations. Ce soutien pourrait être soumis
à de nouvelles règles émanant de l’Union européenne précisées dans l’annexe 12.
b)
Les appels d’offres
Lorsque les objectifs arrêtés par la programmation pluriannuelle des investissements
(cf. glossaire) paraissent ne pas pouvoir être atteints, le gouvernement peut lancer des appels
d’offres pour de nouvelles capacités de production. L’administration contrôle ainsi les
volumes des nouveaux projets, fixe les tarifs d’achat de l’électricité et sélectionne les projets
sur des critères tels que le prix, la protection de l’environnement, l’acceptabilité locale et
l’approvisionnement. La CRE est chargée de la mise en oeuvre de la procédure d’appels
d’offres. Quatre appels d’offres se sont succédé depuis 2003, pour des objectifs de puissance
recherchée de 200, 300, 250 et 420 MW. L’objectif était d’atteindre à l’horizon 2020 une
capacité de 2 300 MW environ, soit un équivalent de 1,2 Mtep par an. Le bilan de ces appels
d’offres est présenté au chapitre IV.
27
Le tarif d’achat est constitué d’un tarif de base et d’une prime pour les installations dont la puissance électrique est
supérieure ou égale à 5 MW (1 MW pour les scieries), dont l’efficacité énergétique est supérieure ou égale à 50 % et dont
l’approvisionnement et les rejets atmosphériques respectent certaines conditions.
28
Arrêté du 27 janvier 2011 fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations utilisant à titre principal
l’énergie dégagée par la combustion de matières non fossiles.
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DES SOUTIENS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
31
D -
Autres financements et garanties de l’État mis en oeuvre par des organismes
publics
1 -
Les financements dans le cadre du programme d’investissements d’avenir
La loi de finances rectificative du 9 mars 2010 a affecté une enveloppe de 35 Md€ au
programme d’investissements d’avenir, ventilée autour de cinq priorités stratégiques
d’investissement
29
, elles-mêmes déclinées en 35 actions, dont la mise en oeuvre est confiée
par convention à des organismes publics.
La filière bois-forêt n’a pas été identifiée, en tant que telle, comme une de ces
35 actions
financées
par
les
investissements
d’avenir.
Elle
bénéficie
cependant,
d’engagements financiers au titre de plusieurs de ces actions (cf. annexe 13). Ces concours
financiers intéressant la filière bois-forêt, d’un montant de 68 M€, sont orientés vers les
centres d’excellence (17,7 M€), en particulier ARBRE
30
et le projet XYLOFOREST
31
, la
formation (18,6 M€), les énergies renouvelables (13 M€ pour le bois-construction), la
réindustrialisation (17,7 M€ d’aides) et l’économie sociale et solidaire (1 M€). Un soutien
maximal d’un montant de 7,5 M€ sera par ailleurs apporté aux études techniques et
économiques nécessaires à la réalisation d’immeubles de grande hauteur en bois, prévue par
le plan de la « Nouvelle France Industrielle » consacré aux industries du bois. L’ensemble de
ces soutiens sont d’origine budgétaire.
2 -
Le fonds stratégique bois porté par CDC Entreprises
Le rapport Puech de 2009 avait préconisé la création d’un fonds stratégique bois pour
renforcer les fonds propres des PME et PMI de la filière bois. Le Fonds stratégique bois,
fonds commun de placement à risque (FCPR), est créé en novembre 2009 sous l’égide de la
Caisse des dépôts. Doté de 20 M€, il regroupe à parts égales quatre souscripteurs : l’ONF,
CDC Entreprises, le Crédit agricole et le groupe Eiffage.
L’objectif principal du fonds est de contribuer au développement des PME de la
première et deuxième transformation du bois, et éventuellement à leur regroupement, afin de
faire émerger un tissu d’entreprises plus robustes et mieux organisées pour structurer la filière
et répondre à la demande en produits bois.
Neuf investissements ont été soutenus par le fonds à hauteur de 15,4 M€, auxquels se
sont ajoutés 17 M€ de co-financements, ce qui a permis la mise en place de 160 M€
d’investissements.
La période d’investissement du fonds s’est terminée le 12 novembre 2013. Un fonds
bois de deuxième génération est en cours de structuration afin de poursuivre l’action de
financement de la filière. Bpifrance a accepté de le doter à hauteur de 25 M€ pour une taille
cible de 40 M€. La stratégie d’investissement sera dans la droite ligne du premier fonds, avec
l’objectif d’élargir le spectre des bénéficiaires (durée plus longue du fonds, ouverture à
l’ameublement et aux opérations de transmission).
29
L’enseignement supérieur et la formation (11 Md€), la recherche (7,9 Md€), les filières industrielles et les PME (6,5 Md€),
le développement durable (5,1 Md€) et le numérique (4,5 Md€).
30
« Aménager et rénover avec le bois pour la réhabilitation énergétique » (ARBRE) est l’un des trois axes principaux du plan
bois-construction porté par la DHUP.
31
Plateforme de recherche, d’innovation et de services pour les systèmes forêts cultivées – produits et matériaux bois.
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32
Tableau n° 3 :
modalités de mobilisation du fonds stratégique bois
Cible
-
PMI françaises
-
1
ère
transformation du bois : scieries (résineux et feuillus), panneaux
-
2
ème
transformation du bois : charpentes et autres menuiseries,
maisons à ossature bois, emballage bois, bois-énergie
Critères de
sélection
-
Entreprise rentable / plan de développement crédible
-
Chiffre d’affaires de 5 M€ minimum
-
Résultat d’exploitation positif (deux des trois derniers exercices)
-
Cession envisageable dans les quatre à six années à compter de
l’investissement initial
-
Possibilité de rapprochement avec des partenaires ou des concurrents
-
Activité principale située en France
Montage
financier
-
Prise de participation minoritaire en fonds propres ou quasi fonds
propres
-
Investissement unitaire de 1 M€ à 2 M€ (maximum 4 M€)
-
Durée de détention de l’investissement : 5 à 7 ans
Source : Cour des comptes, éléments fournis par CDC Entreprises
3 -
Les financements portés par Bpifrance (ex OSEO)
Jusqu’en 2011, OSEO n’avait pas déployé d’outils particuliers en soutien à la filière. Ce
sont les dispositifs classiques de l’opérateur (prêts, garanties, crédit-bail) qui finançaient les
professionnels de la filière selon les besoins individuels. Ainsi ont été accordés aux
entreprises de la filière bois environ 20 M€ de prêts chaque année depuis 2009. Le soutien
peut également intervenir sous forme de subvention ou d’avance remboursable pour des
programmes de recherche-développement, des projets innovants présentant des ruptures
technologiques ainsi que des projets collaboratifs labellisés par un pôle de compétitivité. En
complément, pour les PME qui peuvent justifier du caractère innovant d’un projet (produit,
procédé ou service), des prêts pour l’innovation (PPI) peuvent être accordés.
La réussite mitigée du dispositif ADIBOIS (cf.
infra
) a conduit le ministère chargé de
l’agriculture, en partenariat avec OSEO, à rechercher de nouvelles solutions. Une convention
signée le 23 juin 2011 a instauré les prêts participatifs au développement bois (PPD bois) en
faveur des entreprises du secteur engageant un programme de développement, d’extension
d’activité, de mise aux normes, d’innovation non technologique, d’internationalisation ou de
croissance externe. Le prêt participatif de développement bois est susceptible d’être accordé
aux PME créées depuis plus de 3 ans, pour financer des investissements immatériels, des
investissements corporels ayant une faible valeur de gage, et une augmentation du besoin en
fonds de roulement générée par le projet de développement
32
. Il peut être d’un montant de
40 000 à 200 000 €, pour une durée de 7 ans avec différé d’amortissement en capital de deux
ans, avec un taux fixe préférentiel (3,28 % en 2013). Il n’est conditionné par aucune garantie
32
Les restructurations financières, création ou transmission d’entreprises sont exclues du champ d’application du dispositif.
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DES SOUTIENS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
33
ni sûreté réelle à la charge du dirigeant de l’entreprise, mais il doit être systématiquement
associé à une intervention bancaire d’un montant au moins égal au double du PPD bois.
Au 31 décembre 2013, 91 projets, dans 15 régions, avaient été financés par un PPD
bois, pour un montant global de 13 M€.
Pour consolider la mise en place et le développement des PPD bois, un mécanisme de
garantie spécifique a été créé : le fonds de modernisation des scieries. Il est abondé par le
ministère chargé de l’agriculture (programme 149 –
Forêt
) et sa gestion est assurée par
Bpifrance. Doté initialement de 1,5 M€, le fonds a été porté à 3,3 M€ en 2013, montant
autorisant un volume général de PPD bois à hauteur de 16,5 M€.
III -
Les financements et les soutiens mis en oeuvre à l’échelon régional
et départemental
Afin de quantifier et de caractériser les soutiens apportés à la filière par les collectivités
territoriales, exercice qui n’avait jamais été effectué auparavant, la Cour a mené une enquête
spécifique auprès des 22 régions métropolitaines et des 22 départements composant les
régions Aquitaine, Bourgogne, Centre, Franche-Comté et Limousin. Dix-huit régions (soit
82 %) et tous les départements interrogés ont répondu à cette enquête
33
, qui portait sur le
montant et la nature des crédits apportés à la filière, sur les politiques mises en oeuvre, sur les
moyens humains qui y étaient consacrés, ainsi que sur les collaborations développées avec les
acteurs locaux de la filière.
Près de 15 % des surfaces forestières françaises sont par ailleurs détenus par des
communes forestières, dont plus de 5 000 adhèrent à la fédération nationale des communes
forestières, qui conduit des actions d’intérêt général en collaboration avec l’Office national
des forêts, gestionnaire des forêts communales. L’échelon communal est donc un des
échelons territoriaux de la filière forêt-bois, mais il est bénéficiaire de soutiens à ce titre et
non financeur.
A -
Des politiques forestières régionales développées, dotées de financements
importants
Les régions ont financé la filière forêt-bois pour des montants annuels variant entre 30
et 50 M€ en 2006-2013, selon une répartition détaillée – par région, par année et par type
d’actions financées – donnée ci-après et dans l’annexe 14. Au total, la contribution des
régions pour la période 2006-2013, en contrepartie ou non du FEADER
34
, s’élève à près de
330 M€, soit environ 41 M€ annuels, ce qui correspond au montant des subventions versées
en 2013.
33
Les régions Corse, Languedoc-Roussillon, Pays de la Loire et Poitou-Charentes n’ont pas répondu à l’enquête. Les
données du présent chapitre n’intègrent donc pas leurs financements.
34
Fonds européen agricole pour le développement rural – cf.
infra
, IV-A.
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COUR DES COMPTES
34
Tableau n° 4 :
financements apportés par les régions à la filière
En millions
d’euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
Aides des régions
29,7
35,1
43,3
46,2
47,1
42,5
41,4
41,1
328,4
dont contrepartie
au FEADER
2,1
0,9
1,6
2,8
2,3
2,8
3,9
4,4
20,9
Source : Cour des comptes, données 18 régions
Les aides sont concentrées (cf. graphique n° 2) : trois domaines d’intervention
représentent les trois-quarts des financements hors contrepartie au FEADER. Les aides
soutiennent en effet, à 43 %, le développement économique de l’aval de la filière, en
particulier les filières bois-énergie et bois-construction, à 19 % l’animation de la filière, la
formation et l’appui aux organismes tels que les interprofessions régionales ou les centres
régionaux de la propriété forestière et à 12 % les scieries.
Pour encourager l’investissement forestier et financer l’animation de la filière et des
stratégies locales de développement, les régions ont apporté en 2006-2013 davantage de
crédits que l’État. Il en est de même en 2013 pour la modernisation des scieries, les crédits du
programme 149 –
Forêt
ayant fortement diminué.
Graphique n° 2 :
répartition des aides des régions (hors contrepartie au FEADER) par
domaine d’intervention en 2006-2013
Source : Cour des comptes, données 18 régions
1%
6%
5%
8%
4%
12%
43%
19%
0%
2%
Desserte (3,1M€)
Tempêtes (17,9M€)
Aides au secteur de l’exploitation
forestière (13,8M€)
Aides à l’investissement forestier et
au boisement (25,4M€)
Protection contre l’incendie (11,9M€)
Aides aux scieries (35,4M€)
Développement économique de la
filière aval (133,4M€)
Formation et information, animation,
appui aux structures (57,9M€)
Recherche et innovation (1,3M€)
Autres aides et financements (7,5M€)
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DES SOUTIENS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
35
B -
Des soutiens variés et significatifs mis en oeuvre par les départements
La Cour a mené une enquête auprès des 22 départements composant les régions
Aquitaine, Bourgogne, Centre, Franche-Comté et Limousin. Trois départements ont indiqué
n’apporter aucun financement à la filière forêt-bois. Les autres départements sont intervenus
selon des modalités (cf. annexe 14) et à des degrés très divers, à hauteur de 0,38 M€ en
moyenne annuelle par département, essentiellement en dehors du cadre du FEADER. Les
aides versées dans ce cadre s’élèvent en effet en moyenne à 0,02 M€ par an.
Dans ces cinq régions, la répartition des financements apportés par les départements par
domaine d’action est assez proche de celle des régions, le développement économique de
l’aval de la filière représentant en particulier 40 % des subventions et les crédits d’animation
de la filière 20 % (cf. graphique n° 3)
35
. Les départements y apportent une contribution
représentant entre 39 et 113 % des subventions apportés par le niveau régional. L’échelon
départemental constitue donc un échelon d’intervention complémentaire à ceux déjà
identifiés, qui apporte une contribution financière significative à la filière forêt-bois.
Graphique n° 3 :
répartition des aides des départements (hors contrepartie au
FEADER) par domaine d’intervention en 2006-2013
Source : Cour des comptes, réponses des 22 départements interrogés par la Cour
35
L’existence d’aides conjoncturelles faisant suite aux tempêtes a été soulignée par le département de la Corrèze. Peu
structurantes, elles représentent 7 % des aides.
7%
7%
1%
9%
0%
10%
40%
19%
1%
6%
Desserte (4M€)
Tempêtes (3,5M€)
Exploitation forestière
(0,6M€)
Investissement forestier
(4,6M€)
Protection contre l’incendie
(0,1M€)
Scieries (5,3M€)
Développement économique
de la filière aval (21,6M€)
Formation, animation, appui
aux structures (10,4M€)
Recherche et innovation
(0,5M€)
Autres aides (3,1M€)
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COUR DES COMPTES
36
Ces résultats sont à la fois corroborés et complétés par une étude plus ancienne
concernant 60 départements
36
. Cette étude montre que 80 % des départements soutiennent
financièrement des actions en faveur de la filière forêt-bois, dans le cadre d’outils qui leur
sont propres dans les deux tiers des cas, pour un montant moyen annuel de 0,34 M€ en 2006
et 0,43 M€ en 2007. L’extrapolation à l’ensemble des départements français des résultats
conduit à un ordre de grandeur de 38 M€ annuels dépensés en faveur de la filière forêt-bois en
2006-2007.
La variété du champ des soutiens est soulignée par l’étude, qu’il s’agisse de l’amont
(gestion forestière, desserte, aménagement foncier, protection des milieux tels que les espaces
naturels sensibles, accueil du public) ou de l’aval de la filière (soutien aux entreprises de
travaux forestiers, aux scieries, aux filières locales bois-énergie et bois-construction) ou
encore aux actions d’animation de la filière. Les interventions des départements s’inscrivent à
60 % dans des démarches territoriales, telles que les chartes forestières de territoire, présentes
dans la moitié des départements du panel, et à 44 % dans des démarches collectives telles que
les plans de développement de massifs. Elles sont souvent menées en partenariat avec les
communes forestières, l’Office national des forêts ou les instances de la forêt privée.
IV -
Les financements provenant de programmes européens
A -
Le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)
La stratégie européenne en faveur de la forêt s’appuie sur les financements de la
politique de développement rural, regroupés au sein du FEADER
37
(cf. annexe 15). Pour la
période 2007-2013, les crédits FEADER en faveur de la forêt programmés s’élèvent pour la
France à 196 M€, soit 28 M€ en moyenne annuelle. La participation du FEADER intervient
toujours en contrepartie d’une dépense publique nationale. Ainsi, la dépense publique totale –
provenant de l’État, des collectivités et du FEADER – s’élève à 370 M€, soit 52,9 M€ par an,
près de la moitié étant apportée par le fonds et 40 % par l’État. Les engagements effectifs au
31 décembre 2013 atteignent 93 % des montants programmés en mai 2013 (196 M€), qui sont
inférieurs à ceux envisagés en 2009 (218 M€) et en juillet 2012 (202 M€).
Les aides sont précisées, au niveau national, dans le programme de développement rural
hexagonal (PDRH)
38
, qui comporte 12 mesures spécifiques à la filière forêt-bois. Excepté une
mesure non ouverte dans le PDRH et une mesure établie au seul niveau national, les mesures
forestières peuvent être ouvertes ou non en région, en fonction des enjeux locaux. La
répartition de l’enveloppe entre les différentes mesures a évolué au cours de la période 2007-
2013, l’accent ayant notamment été mis sur la desserte, au détriment de l’investissement
forestier et de la mécanisation de l’exploitation forestière, en fin de période.
36
Les politiques forestières des départements de France
, enquête menée par l’Office national des forêts et la Fédération
nationale des communes forestières, en partenariat avec l’Assemblée des départements de France (données de 2007). Les
départements faiblement boisés sont sur-représentés parmi les 60 ayant répondu à l’enquête.
37
Le règlement (CE) n°1698/2005 modifié du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le fonds
européen agricole pour le développement rural (FEADER) et son règlement d’application (CE) n°1974/2006 modifié du
15 décembre 2006 fixent les conditions de mobilisation du FEADER dans les États membres pour 2007-2013.
38
Ainsi que dans cinq plans concernant la Corse et l’outre-mer.
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DES SOUTIENS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
37
Des mesures transversales, telles que la formation, la diffusion des connaissances, la
promotion des actions touristiques et le patrimoine naturel, peuvent bénéficier également à la
filière, mais ne sont pas comptabilisées ici, leur composante forestière ne pouvant être isolée.
B -
Le fonds européen de développement régional (FEDER) et le fonds social
européen (FSE)
Les crédits ouverts pour le FEDER et le FSE en France métropolitaine entrent, au
niveau local, dans le cadre de programmes opérationnels pour la période 2007-2013. Les
projets inscrits dans les programmes se répartissent entre création d’activité et d’emploi,
développement durable et innovation - technologies de l’information et de la communication
(TIC). La réalisation des projets est fortement déconcentrée en région (85 % des crédits) sous
l’égide des conseils régionaux et des préfectures. Les financements des projets soutenus par
les fonds européens sont toujours conjoints et associent le plus souvent des collectivités
territoriales et l’État. L’Europe a investi 23,3 Md€ dans les régions françaises pour la période
2007-2013. Le FEDER représente 43,3 % du total avec 10,1 Md€ engagés et le FSE 19,3 %,
avec 4,5 Md€.
Dans le cadre des programmes opérationnels régionaux 2007-2013, la filière bois a été
identifiée comme filière industrielle stratégique, par exemple en Franche-Comté, en
Bourgogne, en Aquitaine, en Poitou-Charentes ou dans le Limousin.
Le bilan des engagements au bénéfice de la filière bois s’établit comme suit
39
en 2007-
2013 : 1 127 projets filière bois ont été financés par le FEDER et le FSE ; ils représentent un
coût total de 526 M€, cofinancé à hauteur de 133 M€ par les fonds européens, soit 124,6 M€
pour le FEDER (94 %) et 8,5 M€ pour le FSE (6 %).
Les cinq premières régions bénéficiaires sont la Bourgogne (14,4 M€), Rhône-Alpes
(12,4 M€), l’Aquitaine et Poitou-Charentes (11,1 M€ chacune) et Midi-Pyrénées (9,1 M€).
54 % des crédits FEDER ou FSE (71,4 M€) ont été consommés pour la construction
d’installations de chauffage au bois (526 projets) comme par exemple la création d’un réseau
de chaleur au bois dans le quartier Saint-Jean au Havre (11,4 M€ dont 2,5 M€ de crédits
FEDER) ou l’installation d’une chaufferie bois à Oberhausbergen (7,5 M€ dont 1,1 M€ de
crédits FEDER). Ils viennent souvent compléter les crédits du fonds chaleur.
Les scieries ont bénéficié d’un concours de 9 M€ des fonds européens, 5,7 M€ pour le
FEDER et 3,3 M€ pour le FSE. Pour exemple, une série d’actions de formation
professionnelle ou à objectif d’inclusion sociale a été financée pour un montant de 2,8 M€ par
le FSE en Nord Pas-de-Calais entre 2008 et 2013. Les actions ont été réalisées par une société
spécialisée dans la production de palettes hors standards et disposant d’une scierie et d’une
unité de séchage du bois. En Franche-Comté, l’association Développement forêt et industries
du bois a conduit un programme d’actions collectives en faveur des scieries, financé par le
FEDER à hauteur de 0,45 M€.
39
Méthodologie : la base de données PRESAGE (http://cartobenef.asp-public.fr) recense tous les projets réalisés en région
qui mobilisent un financement FEDER ou FSE. En sélectionnant les projets sur la base de mots-clés (bois, scierie, chaudière,
chaufferie) et après retraitement pour éliminer les entrées incohérentes, il a été établi une liste qui ne peut prétendre à
l’exhaustivité, mais dont les résultats donnent les ordres de grandeur de l’engagement des fonds européens au bénéfice de la
filière bois.
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38
V -
Les financements issus de cotisations volontaires obligatoires ou de
taxes sur la filière
A -
Contributions volontaires obligatoires (CVO) collectées par France Bois Forêt
L’interprofession
40
France Bois Forêt (FBF), créée en 2005, réunit les organismes
représentatifs des secteurs de la forêt et de la production de bois, de la première
transformation du bois et du négoce et de l’emballage en bois. Grâce à sa reconnaissance par
l’État, elle collecte des contributions volontaires obligatoires (CVO) auprès des membres des
secteurs qui la constituent, proportionnelles au produit des ventes de bois ou au chiffre
d’affaires réalisé. Compte tenu de l’amélioration du recouvrement, la CVO collectée
annuellement a fortement augmenté depuis 2006 et s’élève à 6,5 M€ en 2013 (cf. annexe 16).
FBF évalue cependant à 10 M€ le montant théorique à collecter.
Tableau n° 5 :
montant des contributions volontaires obligatoires collectées par France
Bois Forêt en 2006-2013
Source : Cour des comptes, données France bois Forêt
L’interprofession apporte grâce à cette CVO un soutien financier à des actions
présentant un intérêt pour ses membres, selon la répartition et pour les montants détaillés dans
le graphique n° 4.
40
Au sens de l’article L.632-1 du code rural et de la pêche maritime. Le dernier accord interprofessionnel a été signé le
5 septembre 2013 et a étendu par arrêté du 7 mars 2014 pour la période 2014-2016.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
CVO en €
1 900 206 4 058 936 4 235 086 4 938 527 6 043 238 5 966 029 6 984 233 6 489 469
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Millions d'euros
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DES SOUTIENS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
39
Graphique n° 4 :
charges de FBF pour le financement d’actions (M€)
Source : Cour des comptes, données France Bois Forêt
B -
Taxe affectée au comité professionnel de développement des industries
françaises de l’ameublement et du bois (CODIFAB)
Créée en 1971, la taxe affectée assise sur le chiffre d’affaires des industries de
l’ameublement a été reconduite par l’article 71 de la loi du 30 décembre 2003 de finances
rectificative pour 2003 (modifiée), afin de financer des actions collectives au profit du secteur
de l’ameublement. Après la création de France Bois Forêt, l’article 109 de la loi de finances
pour 2007 a étendu la taxe affectée existante à l’ensemble des industries du bois. Les
panneaux et contreplaqués ont été inclus en 2007, le bois dans la construction en 2009. Créé
par décret du 1
er
avril 2009
41
, le CODIFAB
42
est désormais l’unique organisme collecteur de
cette taxe affectée.
Le produit global de la taxe a atteint 108 M€ sur la période 2006-2013. Il a connu une
augmentation régulière jusqu’en 2011 (14,7 M€) puis un reflux important, qui s’est accentué
en 2013 (
-
9 % entre 2011 et 2013). Le dynamisme de la composante « bois » de la taxe
(3,6 M€ en 2013 et + 290 % entre 2008 et 2013) n’a pas été suffisant pour compenser
l’érosion de la composante « ameublement » (
-
23 % entre 2006 et 2013). Pour cette dernière,
la tendance s’explique par la diminution constante des recettes issues de la production
nationale (
-
27 %).
41
Décret du 1
er
avril 2009 autorisant la transformation du comité de développement des industries françaises de
l'ameublement en comité professionnel de développement économique et étendant ses attributions
.
42
Établissement d’utilité publique créé en application de la loi du 22 juin 1978 concernant les comités professionnels de
développement économique.
0
2
4
6
8
10
12
14
2010
2011
2012
2013
Actions exceptionnelles ou de crise
Actions institutionnelles
Actions territoriales
Formation et éducation
Observatoire économique
Promotion à l'export
Progrès technique - R et D
Promotion de produits bois
Communication générique
3,81 M€
4,96 M€
6,04 M€
11,78 M€
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40
Graphique n° 5 :
évolution du produit de la taxe affectée au CODIFAB
Source : CODIFAB et Cour des comptes
Dans le même temps (cf. graphique n° 6), les actions réalisées au bénéfice du secteur de
l’ameublement et de celui du bois ont dépassé 100 M€. Les financements au profit de chacun
des secteurs, ameublement et bois, ont évolué en fonction des tendances observées pour les
produits, avec une décroissance plus prononcée pour les actions relatives à l’ameublement
(12 M€ en 2006 et 9 M€ en 2013).
Graphique n° 6 :
évolution du montant des actions financées par le CODIFAB
Source : CODIFAB et Cour des comptes
-
€
2 M€
4 M€
6 M€
8 M€
10 M€
12 M€
14 M€
16 M€
ACTIONS BOIS
ACTIONS
AMEUBLEMENT
PRODUIT TAXE
AFFECTEE
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DES SOUTIENS DISPERSÉS, DE NATURE ET D’ORIGINE DIFFÉRENTES
41
_______________________________ CONCLUSION ______________________________
Les différents maillons de la filière forêt-bois bénéficient de soutiens financiers
d’origine et de nature très diverses, qui s’élèvent à 910 M€ annuellement, sans compter les
soutiens non spécifiques à la filière. La filière bénéficie aussi de soutiens de nature non
financière, à travers l’action d’établissements publics et l’appui de centres techniques
industriels eux-mêmes largement financés par des soutiens publics.
L’État, à travers ses dépenses budgétaires et fiscales, ses recettes fiscales fléchées et les
financements de ses établissements publics, apporte la plus large part de ces soutiens (84 % ;
environ 770 M€). Le secteur du bois-énergie bénéficie de près de 36 % de ces soutiens
provenant de l’État et de ses établissements publics.
Les collectivités territoriales sont la deuxième source de financement de la filière. Elles
apportent moins de 10 % des soutiens totaux (environ 80 M€), mais leurs apports sont
beaucoup plus significatifs pour l’aval de la filière, dont elles soutiennent le développement
économique de façon prioritaire. Elles apportent par ailleurs beaucoup plus que ce qui était
attendu d’après les estimations disponibles et plus que l’État dans certains domaines
d’intervention.
Les fonds européens constituent un financement d’appoint pour la filière (environ
50 M€), tout comme les fonds d’origine interprofessionnelle (environ 20 M€), qui restent très
modestes malgré une montée en puissance pendant la période 2006-2013.
On constate donc un saupoudrage de soutiens publics, nombreux et diversifiés, sans
lien entre eux et sans hiérarchisation des priorités de financement, du fait d’une gouvernance
non unifiée.
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Chapitre II
Une gouvernance faible et éclatée
L’État, à travers la mise en oeuvre de ses politiques et de ses soutiens, est conduit à
jouer un rôle majeur pour la filière forêt-bois. Il lui revient de veiller à ce que les différents
maillons de la filière agissent de façon cohérente dans la définition et la réalisation de leurs
objectifs. Ses soutiens, ainsi que ceux des autres financeurs publics, devraient servir une
stratégie partagée entre tous les acteurs de la filière, dans le cadre d’une gouvernance unifiée.
Or les lacunes de la gouvernance publique sont nombreuses au niveau national - qu’il
s’agisse des actions de l’État ou de celles auxquelles l’État associe les parties prenantes de la
filière -, tout comme au niveau territorial (I). La gouvernance interprofessionnelle n’est elle-
même pas unifiée et présente des faiblesses (II).
I -
Les lacunes de la gouvernance publique
A -
Une action interministérielle peu aboutie
Cinq ministères – chargés respectivement de l’agriculture et de la forêt ; de l’industrie ;
de l’écologie et de l’énergie ; du logement ; du budget et des finances – mettent en oeuvre une
ou plusieurs politiques qui concernent la filière forêt-bois et apportent à ce titre un soutien à
cette filière. L’action du ministère chargé de l’agriculture, dont le périmètre inclut la première
transformation du bois, est historiquement prépondérante. Celle du ministère chargé de
l’industrie est croissante et s’est matérialisée par la participation à de récentes initiatives
mettant l’accent sur la logique de filière industrielle. Avec l’appui de l’ADEME, le ministère
chargé de l’énergie conçoit et gère la politique en faveur des énergies renouvelables, dont le
bois énergie, et traite des questions climatiques. La direction générale de l’aménagement, du
logement et de la nature (DGALN), sous l’autorité conjointe de ce ministère et de celui chargé
du logement, s’est engagée dans la filière bois à partir du Grenelle de l’environnement. Le
ministère chargé de l’écologie porte enfin les problématiques environnementales, très
présentes en forêt. Le financement de la filière, y compris par des mesures fiscales, intéresse
également le ministère chargé des finances.
Chaque ministère adopte naturellement une vision des enjeux et des objectifs
prioritaires pour la filière façonnée par ses compétences ministérielles
43
. La forêt est ainsi
souvent abordée sous des angles partiels et peut donner lieu à des divergences de vue. Ainsi la
43
Mobiliser davantage de bois en forêt, préserver la biodiversité au sein des forêts, mieux approvisionner les industries du
bois, augmenter la part du bois dans les constructions, développer l’usage du bois en tant qu’énergie renouvelable, etc.
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COUR DES COMPTES
44
Cour a relevé les griefs adressés par les ministères chargés de l’industrie et de l’agriculture au
ministère chargé de l’écologie et de l’énergie de privilégier la dimension écologique de la
forêt au détriment de son rôle économique, et d’être à l’origine d’une politique de
subventionnement excessive des chaufferies à bois. Le ministère chargé de l’industrie
considère que le choix du ministère chargé de l’agriculture de valoriser le feuillu, notamment
en construction, est une erreur, ce dernier ne pouvant être compétitif par rapport au résineux, à
qualités identiques.
Des rencontres régulières ou ponctuelles entre certains ministères ont lieu sur des sujets
ciblés, mais l’absence d’un lieu de concertation et de décision interministérielle sur ces sujets,
ni même d’un dialogue construit entre les ministères sur la filière, ne facilite pas l’émergence
d’une stratégie cohérente pour la filière.
La forme la plus aboutie d’une telle stratégie est le plan national d’action pour l’avenir
des industries de transformation du bois, signé en octobre 2013 par les ministres chargés de la
forêt et de l’industrie (cf. annexe 18). Si le ministère chargé de la construction et du logement
a rapidement souhaité adhérer à cette démarche de filière, le ministère chargé de l’écologie et
de l’énergie a manifesté peu d’intérêt pour le plan national.
Les problématiques abordées dans le plan national d’action répondent essentiellement
aux objectifs de « développer l’offre de produits bois pour répondre aux besoins du marché »
et faire en sorte que « la filière accroisse ses performances, gagne en compétitivité,
redevienne créatrice d’emplois », selon une vision plutôt industrielle, qui n’a que récemment
émergé à la faveur de l’intérêt croissant du ministère chargé de l’industrie sur ces sujets. À
compter de 2013, il semble s’affirmer une nouvelle dynamique de filière industrielle, comme
l’atteste également l’inscription de la filière bois parmi les 34 filières d’avenir retenues en
septembre 2013, lors de la présentation des orientations de la politique industrielle de la
France (« Nouvelle France Industrielle »)
44
. Mais les autres fonctions et visions de la forêt
demeurent.
Le ministère chargé de l’agriculture a souligné que l’approbation par décret du futur
programme national de la forêt et du bois « implique que ce document de pilotage stratégique
sera partagé au niveau interministériel, ainsi que le suivi de sa mise en oeuvre ». La pérennité
des instances qui devront être mises en place pour ce faire n’est cependant pas acquise.
B -
Des instances de concertation multiples entre l’État et les parties prenantes
L’État cherche à associer au dialogue interministériel les professionnels et autres parties
prenantes de la filière. Là encore, la construction d’un lieu de concertation et de décision
stratégique unique n’a pas été possible.
- Le conseil supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du bois,
créé en 2002 et réunissant de nombreuses parties prenantes de la filière, ne revêt pas un
caractère opérationnel de par sa présidence (assurée par le ministre chargé de l’agriculture),
ses très nombreux membres et le peu de réunions qu’elle a tenues au cours de la période
2006-2013 (aucune réunion entre 2009 et 2012). Il a retrouvé à compter de 2013 une activité
44
Dans ce cadre, l’objectif, traduit dans une feuille de route sur trois ans, est de réimplanter sur le territoire national les
activités de transformation, en structurant, en particulier, une offre industrielle française nouvelle sur les constructions en
bois de grande hauteur
(cf. annexe 20).
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UNE GOUVERNANCE FAIBLE ET ÉCLATÉE
45
plus soutenue, mais a échoué à définir jusqu’à présent une stratégie pour la filière. En
application de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt
45
, il devrait évoluer
vers un conseil supérieur de la forêt et du bois plus fédérateur et présider à l’élaboration d’un
programme national de la forêt et du bois. Il deviendrait ainsi un lieu de décision stratégique.
La direction du budget considère à ce titre que « la création d’un programme national de la
forêt et du bois (…) pourrait permettre de hiérarchiser les priorités et éviter les risques de
dispersion et de conflits d’usages » pointés par la Cour.
- Les comités stratégiques de filière « chimie-matériaux » et « éco-industries » rattachés
au Conseil national de l’industrie ont défini certaines actions ciblées en faveur du bois comme
matériau ou source d’énergie, mais les enjeux qui y sont traités ne couvrent que très
partiellement les besoins de la filière industrielle du bois. Le comité stratégique de filière
« biens de consommation », dont l’ameublement est une composante importante, n’aborde
que très marginalement la question des matériaux, dont le bois, et uniquement sous l’angle du
prix des matières premières.
- Le comité stratégique de filière (CSF) « industries du bois », créé le 14 janvier 2014,
concrétise l’entrée de la filière bois dans le Conseil national de l’industrie. Il est composé des
régions, des syndicats, des opérateurs de l’ensemble de la filière industrielle et de
représentants des ministères concernés. Il articule ses travaux autour de sept groupes de
travail (cf. annexe 19) qui rassemblent 250 participants en vue d’élaborer un contrat de filière
pour les industries de transformation, avec identification des besoins en approvisionnement,
abordés avec l’amont de la filière. Le vice-président du CSF doit rendre compte des travaux
du comité au conseil supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du
bois, qui reste compétent pour définir les objectifs de la production forestière. Le comité mène
actuellement une réflexion, sur la base d’un diagnostic partagé entre les professionnels et les
pouvoirs publics, pour définir des priorités d’action (assurer la disponibilité et la compétitivité
des approvisionnements, prévenir les conflits d’usage) assorties d’indicateurs de suivi. Il doit
travailler en coordination avec les autres comités stratégiques.
Ce récent comité stratégique de filière est perçu très positivement par les parties
prenantes, dans la mesure où la quasi-totalité des professions y est représentée, mais un
certain malaise est ressenti du côté des représentants de l’amont forestier quant au poids
donné dans les discussions du contrat de filière à la problématique de la satisfaction des
besoins en bois de l’industrie, quant au peu d’écoute de leurs préoccupations de producteurs,
et plus généralement quant à l’articulation des travaux de ce comité avec ceux du conseil
supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du bois, où sont aussi
présents des représentants de la société civile (associations, ONG, etc.).
La gouvernance qui se dessine en 2014 n’évite ainsi pas l’écueil d’une partition entre
l’amont forestier et l’aval industriel de la filière, sous l’influence respective des ministères
chargés de l’agriculture et de l’industrie. Une articulation des travaux des deux enceintes est
nécessaire pour satisfaire l’objectif d’une orientation de la production forestière vers les
besoins en bois des industries de transformation et pour assurer la cohérence des soutiens
publics avec les objectifs de développement du bois dans ses différents usages. Une grande
vigilance sera nécessaire pour rendre cohérents le contrat de filière et le programme national
de la forêt et du bois, élaborés par des instances et selon des calendriers disjoints, mais dont
45
Loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.
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COUR DES COMPTES
46
les périmètres doivent nécessairement se recouper, sauf à vider de son sens la notion de filière
forêt-bois.
À titre de comparaison, l’Allemagne fournit un exemple de concertation opérationnelle
entre les acteurs publics et privés de l’amont et de l’aval de la filière, bien qu’il ne puisse pas
être simplement transposé à la France du fait d’organisations administratives très différentes
(cf. annexe 17).
C -
Des responsabilités concurrentes du Centre national de la propriété forestière
et des chambres d’agriculture
Plusieurs établissements publics à caractère administratif sous tutelle du ministère
chargé de l’agriculture sont chargés de la mise en valeur des forêts privées. En effet, en vertu
de l’article L. 322-1 du code forestier, les chambres d’agriculture « ont compétence pour
contribuer à la mise en valeur des bois et forêts ». Jusqu’en 2009, le code forestier citait parmi
les actions des chambres d’agriculture « l’encouragement à l’adoption de méthodes de
sylviculture conduisant à une gestion durable et à une valorisation économique des haies, des
bois et des forêts, ainsi que des autres produits et services des forêts ». La simple lecture des
dispositions législatives fait apparaître des zones de recouvrement importantes des champs
d’activités en matière forestière du centre national de la propriété forestière (et de ses
délégations régionales, les centres régionaux de la propriété forestière
46
ou CRPF) et des
chambres d’agriculture. Le ministère chargé de l’agriculture indique que ce recouvrement
« résulte d’une situation qui s’explique historiquement par la proportion importante de la forêt
paysanne en 1960, mais qui n’est plus aujourd’hui une situation dominante ». Le législateur a
tenté de contribuer à tout le moins à une information réciproque des organismes, en
établissant des participations croisées au sein des instances de gouvernance de ces organismes
agricoles et forestiers. Le code rural dispose également que les actions menées par les
chambres sont mises en oeuvre « en liaison avec les CRPF ».
Dans la pratique, les interventions des chambres d’agriculture en matière de
développement forestier sont très variables selon les zones, parfois de même nature que celle
des centres régionaux de la propriété forestière, avec ou sans coordination avec ces derniers,
parfois inexistantes.
La création par la loi du 6 août 1963
47
d’établissements publics affectés aux questions
forestières, les centres régionaux de la propriété forestière
48
, aurait dû s’accompagner d’un
recentrage des missions des chambres d’agriculture sur leur champ principal de compétence
(agricole) afin d’éviter la situation de confusion actuelle, source d’inefficacité et
d’inefficience, dans laquelle des missions similaires sont confiées à deux établissements
publics administratifs bénéficiant de financements de l’État. Le réexamen des conditions
d’exercice de certaines missions de développement forestier, appelé de ses voeux par la Cour,
s’en trouve largement empêché.
46
Financées par la part que ces chambres conservent de taxe pour frais de chambre d’agriculture appliquée aux forêts (les
« centimes forestiers »). Cf.
supra.
47
Loi du 6 août 1963 pour l’amélioration de la production et de la structure foncière des forêts françaises.
48
Fusionnés en avril 2010 au sein du centre national de propriété forestière, en application de l’ordonnance du
6 novembre 2009 relative au groupement du Centre national de la propriété forestière et des centres régionaux de la propriété
forestière.
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UNE GOUVERNANCE FAIBLE ET ÉCLATÉE
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L’État devrait mettre fin à ces doublons, en confiant au CNPF le rôle d’exercer
pleinement la mission de développement forestier prévue par la législation forestière et en
réorientant intégralement les « centimes forestiers » vers cet établissement public. La mise en
oeuvre de cette simplification suppose que le CNPF exerce mieux ses missions, comme le
recommande par ailleurs la Cour (cf.
infra
).
D -
Une absence de coordination des actions de la Caisse des dépôts
À travers ses différentes filiales et participations, le groupe Caisse des dépôts et
consignations (CDC) intervient auprès de l’amont forestier, de la filière industrielle du bois et
sur le bois-énergie et dispose ainsi d’une expertise globale sur cette filière (cf. annexe 22).
Cette présence n’est toutefois pas le fait d’une stratégie préalable et chaque entité agit
isolément dans son secteur d’activité, les orientations et les perspectives d’évolution de
chacune restant définies dans le cadre de logiques et d’objectifs qui leur sont propres. Ainsi,
hors le respect de la règle informelle visant à conseiller ou orienter les opérateurs de la filière
vers la filiale ou l’entité pertinente pour leurs besoins d’accompagnement en développement
ou financement, les interactions entre les entités de la CDC sont restées ponctuelles
(cf. annexe 22).
La coordination des actions du groupe CDC au profit de la filière forêt-bois a fait
récemment l’objet d’une feuille de route stratégique, qui mériterait d’être davantage
explicitée. Le groupe CDC a en effet validé, en février 2014, une priorité stratégique
sectorielle relative à la « transition énergétique et écologique », avec une feuille de route
associée. L’objectif 7-4 de celle-ci vise le « renforcement du rôle structurant du groupe dans
le développement de la chaîne de valeur forêt-bois ». Dans ce cadre, la réalisation d’une étude
inventoriant les interventions du groupe, les besoins des territoires, les attentes et les
positionnements possibles est prévue d’ici mai 2016. Elle inclut une consultation des autres
acteurs de la filière, l’engagement d’expérimentations et la mise en oeuvre de pilotes. Les
objectifs de cette stratégie semblent surtout orientés, à ce stade, vers le renforcement des
échanges entre les différentes entités susceptibles d’y être intéressées. La feuille de route ne
prend pas en compte les réflexions stratégiques déjà réalisées au sein de la CDC, notamment
sur le bois-énergie et sur la filière bois-matériaux. De même, la complémentarité avec le plan
national d’action pour l’avenir des industries de transformation du bois n’est pas clairement
affichée en dépit de la participation de Bpifrance au comité stratégique de la filière bois
49
.
Enfin, cette nouvelle stratégie ne s’appuie aujourd’hui sur aucune étude ou plan d’action
détaillé.
S’agissant de la réflexion sur les modèles économiques susceptibles d’être développés
dans la filière forêt-bois, la CDC paraît en attente des orientations des décideurs publics et des
professionnels de la filière. Pourtant, sa présence dans différents segments de la filière et la
complémentarité des expertises qu’elle est ainsi susceptible de mobiliser plaident pour une
participation plus active à la réflexion sur l’élaboration de modèles de développement
économique pertinents. En outre, la CDC dispose d’atouts importants sur l’ensemble de la
filière, qu’il semble possible d’utiliser davantage au profit d’expérimentations ou
d’accompagnement d’expérimentations dans des projets-pilotes de filière, conformes aux
49
La société forestière de la CDC est également indirectement présente du fait de sa participation à plusieurs instances –
FCBA, CIBE, FBF, FNB – membres de ce comité.
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COUR DES COMPTES
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préconisations du plan bois et incluant exploitation forestière durable, sécurisation des
approvisionnements, développement de l’outil industriel.
Il convient dès lors de prévoir l’adaptation des objectifs et de la gouvernance de chaque
entité de façon à favoriser leur complémentarité, en mobilisant davantage l’expertise
disponible en matière de gestion et d’exploitation forestière amont et en mettant à profit les
compétences de la CDC sur la filière aval : maîtrise de l’ingénierie financière des projets
industriels, capacité à susciter des partenariats et expertise des besoins des industries de l’aval
pour promouvoir des projets de filière. En outre, elle peut soutenir l’utilisation du bois dans
des secteurs de débouchés pour la filière, notamment le logement et la construction, où elle
dispose d’un pouvoir d’entraînement, avec ses filiales SNI et ICADE (opérateurs
immobiliers) ou encore EGIS (ingénierie du bâtiment).
E -
Une articulation entre politiques et soutiens nationaux et territoriaux à la
filière généralement insuffisante
Toutes les régions, quel que soit leur taux de boisement, et beaucoup de départements
ont développé des politiques en faveur de la filière forêt-bois qui leur sont propres et agissent
très majoritairement en dehors du cadre des mesures du FEADER.
Les départements interrogés par la Cour, lorsqu’ils interviennent en appui à la filière,
mènent quant à eux la plupart du temps une politique et mettent en oeuvre des financements
non corrélés à ceux du niveau régional. Ils développent parfois des schémas d’aides
originaux, répondant aux enjeux de la filière identifiés au niveau national, dont les résultats
gagneraient à être partagés
50
.
Tout en respectant l’autonomie des collectivités territoriales, une plus grande
articulation entre les politiques et soutiens nationaux, régionaux et départementaux est
souhaitable, afin d’éviter le saupoudrage ou les doublons et ainsi de renforcer l’efficience et la
lisibilité des aides.
50
Prise en charge de frais d’actes notariés sur les petites parcelles pour faciliter la restructuration foncière en Corrèze, dans le
Doubs, dans le Jura et dans l’Yonne, fonds départemental pour l’acquisition de chaudières bois individuelles dans l’Indre,
bonification des aides aux communes en cas de construction bois ou d’utilisation du bois-énergie en Corrèze, etc.
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49
Illustration des politiques et financements régionaux
Les stratégies développées par les régions prennent en compte les spécificités de la filière au plan local
et portent prioritairement, mais pas uniquement, sur le développement économique de l’aval de la filière, y
compris le bois-énergie. Beaucoup englobent l’ensemble des problématiques de la filière, de l’amont à l’aval,
et prévoient des financements parfois très significatifs permettant d’y répondre.
Répartition par région des financements en 2006-2013 (en M€)
Source : Cour des comptes, données de 18 régions
Les cadres stratégiques d’action des régions prennent des formes diverses. Certains font l’objet de
simples délibérations visant à autoriser l’engagement des dépenses afférentes. D’autres prennent la forme de
plan pluriannuel (Lorraine), de contrat de progrès (Limousin), de contrat d’aide à la compétitivité (Franche-
Comté), de programmes (Auvergne, Bourgogne), de contrat de filière (Nord Pas-de-Calais, Picardie), etc.
Ces stratégies pour la filière sont rarement élaborées de façon conjointe avec l’État. Une telle
collaboration a cependant été soulignée par les régions Franche-Comté et Alsace. Les stratégies s’appuient
souvent sur l’interprofession régionale, ce qui peut être matérialisé par une convention, un contrat ou un
programme (Alsace, Rhône-Alpes, Île-de-France).
L’établissement de principes de financement de la filière par les différentes
composantes de la sphère publique serait à ce titre utile. Ils pourraient s’inscrire dans les
documents de planification de la filière que sont le programme national de la forêt et du bois,
qui doit être décliné au plan régional, et le contrat de filière. En lien avec le rapport que la
Cour a adressé au Sénat sur l’exécution des contrats de projets État-région (CPER), une place
pourrait aussi utilement être faite, dans la génération des CPER en préparation, à l’articulation
des aides publiques nationales et locales destinées à la filière, dans le respect des compétences
de chaque niveau territorial. À tout le moins, une connaissance réciproque des schémas d’aide
respectifs est nécessaire.
La coprésidence locale par les régions et l’État des futurs comités régionaux de la forêt
et du bois introduits par la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt est de
nature à faciliter l’émergence de visions partagées et de soutiens plus cohérents. L’action des
régions en matière de développement économique et leur responsabilité d’autorité de gestion
des fonds européens FEDER et FEADER à compter de 2014 tendent à leur conférer un rôle
central à cet égard.
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II -
La dispersion des actions interprofessionnelles
A -
Des instances interprofessionnelles multiples
Tableau n° 6 :
principaux organismes nationaux à caractère interprofessionnel
Source : Cour des comptes
Les professionnels de la filière se sont regroupés au niveau national au sein de deux
instances organisées et financées différemment (1), offrant un front divisé entre l’amont et
l’aval de la filière, ce dernier étant lui-même représenté par de multiples organismes (2). Une
meilleure articulation des actions de ces instances avec celles menées par les interprofessions
de niveau territorial reste à établir (3), en tenant compte des difficultés spécifiques rencontrées
en Aquitaine (4).
1 -
Une dualité dans la gouvernance et les financements interprofessionnels principaux
depuis 2009
De façon schématique, le périmètre des contributions volontaires obligatoires (CVO)
collectées par France Bois Forêt (FBF) – concernant l’amont et la première transformation –
et celui de la taxe affectée au CODIFAB – concernant l’aval – se sont construits en fonction
de la volonté des différentes organisations représentatives des professionnels de la forêt et du
bois de rejoindre l’un ou l’autre des deux modes de financement. Les périmètres ont dû être
affinés afin d’éviter des doublons et il n’est pas rare que certains industriels de la première ou
de la deuxième transformation relèvent, selon l’activité considérée, des deux systèmes de
financement. La frontière entre ces deux systèmes est donc poreuse. Certains secteurs de la
filière forêt-bois ne relèvent enfin ni de la taxe affectée, ni de la CVO, comme la tonnellerie,
la pâte à papier ou encore le négoce de produits bruts ou finis.
Les accords interprofessionnels et les statuts de FBF d’une part et la loi du 22 juin 1978
concernant les comités professionnels de développement économique d’autre part définissent
les champs de financement respectifs de FBF et du CODIFAB, qui sont très semblables. La
gouvernance, l’organisation et les méthodes de financement des deux organismes diffèrent,
mais ils ont tous les deux vocation à soutenir toutes les initiatives présentant un intérêt pour
l’ensemble de la profession.
La dualité entre l’amont et l’aval se retrouve au niveau de l’État. Chacun des ministères
– respectivement chargés de la forêt et de l’industrie – dialogue avec l’organisme financeur
France Bois Forêt
(
FBF
)
. Interprofession regroupant les organismes représentatifs de l'amont et
de la première transformation du bois
. Collecte les contributions volontaires obligatoires
Comité professionnel de développement
des industries du bois et de l'ameublement
(
CODIFAB
)
. Comité professionnel de développement économique regroupant les
représentants des organisations professionnelles des industries de l'aval
. Collecte la taxe affectée ameublement-bois
France Bois Industries Entreprises
(
FBIE
)
Association regroupant des organisations professionnelles de la
première et de la seconde transformation du bois
France Bois Régions
(
FBR
)
Association regroupant les interprofessions régionales, elles-mêmes
composées des acteurs locaux de la filière, de l'amont à l'aval,
jusqu'aux prescripteurs de bois
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relevant de son secteur de compétences, selon des modalités diverses, car le législateur n’a
pas dévolu à l’État un rôle identique vis-à-vis des comités professionnels de développement
économique comme le CODIFAB d’une part et des interprofessions comme FBF d’autre part.
Le CODIFAB est par exemple, depuis 2012
51
, lié à l’État par un contrat de performance, qui
structure les arbitrages concernant les projets à financer et prévoit la mise en place
d’indicateurs visant à évaluer les résultats des projets financés. Il n’existe pas d’outil de suivi
semblable pour FBF.
Les exigences de cohérence de la stratégie de financement pour l’ensemble de la filière,
mais aussi d’efficience administrative, ou encore de qualité du dialogue avec l’État
concernant les politiques forestière et industrielle, seraient davantage satisfaites en présence
d’un seul organisme interprofessionnel.
L’échec d’une tentative pour fédérer les professionnels de la filière
Des moyens financiers à hauteur de 150 000 € avaient été rassemblés en 2010 dans le cadre d’un
Conseil forêt-bois, constitué d’organismes à caractère interprofessionnel de l’amont et de l’aval de la filière,
pour mener à bien une action collective, dans l’intérêt de ses membres. Un délai de six mois était prévu pour y
parvenir. Fin 2010, le conseil a été mis en sommeil, France Bois Industries Entreprises a été créé (cf.
infra
) et
la restitution de leur contribution à chacun des financeurs a été entérinée en mars 2011.
Les deux principaux organismes financeurs interprofessionnels se sont rapprochés et
des cofinancements sont effectifs, comme pour la campagne de communication générique
bois.com, pour les travaux de recherche et développement confiés au centre technique
industriel FCBA ou encore pour l’observatoire économique. FBF et le CODIFAB ont ainsi
engagé en 2013 24 programmes communs d’un montant total de 4,7 M€, FBF et le CODIFAB
apportant chacun 2 M€, ce qui représente une part significative des soutiens apportés à la
filière par chaque financeur. Pour 2014, 13 programmes communs nouveaux entre CODIFAB
et FBF s’élèvent à 2,2 M€, les deux organismes apportant environ 0,8 M€ chacun.
Le CODIFAB et FBF ont établi depuis 2012 des états documentaires similaires de suivi
des programmes afin que les organismes dont les projets sont cofinancés présentent les
mêmes informations et coûts techniques à leurs financeurs. Un tableau de suivi commun des
projets cofinancés a été mis en place. Des réunions régulières sont organisées afin de
coordonner les actions des deux financeurs. Ces collaborations se sont intensifiées en 2012 et
en 2013 : depuis janvier 2013, les deux financeurs partagent le suivi des dossiers qu’ils
cofinancent, avec le concours d’une collaboratrice du CODIFAB.
Nonobstant le caractère pénalisant de la dualité des financements d’origine
professionnelle pour la filière, les collaborations entre les organismes financeurs de l’amont et
de l’aval, telles qu’elles ont été amorcées, doivent être encouragées.
2 -
L’organisation interprofessionnelle de l’aval de la filière est complexe
Créée le 1
er
décembre 2010, l’association France bois industries entreprises (FBIE)
regroupe les organisations professionnelles (unions, fédérations et syndicats) de la filière aval
du bois, réunissant les secteurs industriels des première et deuxième transformations et les
entreprises utilisatrices du matériau bois (cf. annexe 23). Cette association a pour mission « de
développer la concertation entre ses membres pour définir la stratégie interprofessionnelle des
51
Premier contrat de performance du CODIFAB incluant sa composante « bois ».
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secteurs bois, cellulose, ameublement, en liaison avec les secteurs amont, et la mettre en
oeuvre ». Elle a participé notamment aux travaux issus du plan national d’action pour l’avenir
des industries de transformation du bois d’octobre 2013. Vu le caractère très hétérogène des
industries qu’elle représente, cette interprofession s’investit moins dans le domaine de la
recherche et de l’innovation et dans les relations de travail avec les centres techniques
industriels impliqués dans la filière.
Cette association n’est pas une interprofession à proprement parler, c’est-à-dire au sens
du code rural et de la pêche maritime, et ne dispose pas de fonds permettant de soutenir la
filière. Les contributions des professionnels de la seconde transformation du bois prennent en
effet la forme de la taxe affectée gérée par le CODIFAB (la première transformation
s’acquittant essentiellement de cotisations volontaires obligatoires). Ce dernier possède une
gouvernance qui lui est propre et sa commission « bois » et son conseil d’administration
président aux choix d’utilisation de la taxe affectée. Sont ainsi déconnectés l’élaboration des
stratégies professionnelles émanant des industriels du bois et les choix de financement au
service de cette stratégie.
Enfin, deux organisations professionnelles horizontales coexistent. La fédération
nationale du bois (FNB) est l’organisation professionnelle des exploitants forestiers et des
scieurs, alors que l’union des industries du bois (UIB) est administrée par onze syndicats,
fédérations
ou
confédérations
représentant
l’aval
de
la
filière
de
transformation
(cf. annexe 23). La FNB n’a pas souhaité intégrer l’UIB.
Les acteurs industriels du bois-énergie disposent par ailleurs d’une organisation
interprofessionnelle qui leur est propre, à travers le comité interprofessionnel du bois-énergie
(CIBE) et l’activité de syndicats spécifiques (comme le syndicat des énergies renouvelables,
SER).
3 -
La place des interprofessions régionales n’est pas arrêtée
La filière forêt-bois, ancrée au sein des territoires ruraux, revêt une dimension
territoriale forte. La bonne articulation des stratégies et des actions interprofessionnelles
retenues aux niveaux régional et national constitue un enjeu, au même titre que la cohérence
des soutiens de l’État et des collectivités territoriales.
Les interprofessions régionales (cf. annexe 21) se donnent pour mission de fédérer
l’ensemble de la filière, de favoriser le développement économique, social et environnemental
de cette dernière, de la représenter auprès des décideurs et financeurs locaux, de mettre en
oeuvre des politiques locales en faveur de la filière, de développer l’usage du bois. Elles
mettent en oeuvre pour ce faire diverses actions de promotion, d’animation, de conseil, de
formation, de mise en réseau, similaires à celles de France Bois Forêt, et constituent un relais
régional naturel pour des actions interprofessionnelles nationales.
Les interactions entre les interprofessions régionales, France bois régions (FBR) et FBF
se sont construites et formalisées très progressivement au cours de la période 2006-2013. Les
interprofessions régionales sont invitées (à travers FBR) au conseil d’administration et aux
différents comités techniques de FBF, qui leur a apporté un soutien financier annuel
forfaitaire de 200 000 € jusqu’en 2009, a financé pendant un an à hauteur de 55 000 € une
« coordinatrice des interprofessions régionales », puis a soutenu uniquement des projets
identifiés, en exigeant une validation préalable par FBR. Malgré plusieurs formules de
collaboration entre FBF et les interprofessions régionales, FBF considérait en 2012 qu’il
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53
n’existait pas de relais suffisamment efficace dans les territoires et qu’il convenait de mettre
en place un programme de coordination des interprofessions, assorti d’objectifs à atteindre.
FBF assure ainsi depuis janvier 2013 le financement de l’animateur national de France bois
régions, engagé par l’interprofession et mis à disposition de FBR sous conventionnement pour
50 000 € par an. L’évolution des relations entre FBF et les interprofessions s’est en effet
accompagnée, notamment en 2012-2013, d’un renforcement de la coordination des
interprofessions entre elles. Pour la première fois en 2013, FBR a présenté un programme
d’actions communes entre les interprofessions portant sur trois domaines : « communiquer »,
« recherche et développement » et « observer ».
Bien que ces éléments constituent des avancées dans le sens d’une coordination
interrégionale et nationale, les relations entre FBF, FBR et les interprofessions régionales
s’éloignent du schéma prévu par le législateur
52
, dans lequel les interprofessions régionales
sont des comités régionaux de FBF et participent, plus en amont qu’actuellement, à la
définition même des actions menées par l’interprofession nationale.
Ce schéma théorique, tout comme la situation actuelle, présentent enfin l’écueil majeur
d’ignorer l’aval de la filière. Les interprofessions ne bénéficient à l’heure actuelle que de
financements minimes de la part du CODIFAB et le dialogue avec ce financeur de l’aval de la
filière reste à construire.
L’intégration de l’échelon territorial dans les réflexions interprofessionnelles de la
filière forêt-bois est donc à améliorer. Afin de mutualiser les actions qui peuvent l’être et
d’éviter les doublons, il est souhaitable que les financeurs (CODIFAB et FBF) et FBR
identifient ensemble les actions pour lesquelles l’échelle nationale est la plus appropriée (en
matière de recherche et développement, de formation ou de communication générique par
exemple), avec une déclinaison ou un relais local éventuel, et celles pour lesquelles la
subsidiarité fait sens.
4 -
Le cas particulier de l’Aquitaine
La forêt aquitaine est à 90 % privée et produit plus du quart de la récolte annuelle de
bois en France (26,1 % en 2011).
La fermeté du ministère chargé des forêts à ne pas reconnaître – au sens du code rural et
de la pêche maritime – l’interprofession Aquitaine
53
, ainsi que les difficultés rencontrées par
la filière en Aquitaine telles que la tempête de 2009 et les attaques de scolytes consécutives,
ont conduit en 2011 le Syndicat des sylviculteurs du sud-ouest (SYSSO) et la Fédération des
industries du bois d’Aquitaine (FIBA) à se rapprocher de France Bois Forêt. Un cycle de
réunions de travail qualifié de « médiation » a été engagé le 25 mars 2011 sous l’égide du
ministère, afin de déterminer notamment si les statuts de FBF étaient compatibles avec les
notions de comité de développement régional et de section spécialisée. Ce cycle de réunions
n’a finalement pas pu aboutir au rapprochement de l’ensemble des acteurs concernés par cette
démarche, seules FBF et la FIBA ayant pu trouver un
modus vivendi
.
52
L’article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime dispose que « lorsqu’une organisation interprofessionnelle
nationale est reconnue, les organisations interprofessionnelles régionales constituent des comités de cette organisation
interprofessionnelle nationale et sont représentées au sein de cette dernière ».
53
Le 25 août 2011, le gouvernement a répondu négativement à la demande des professionnels aquitains d’être reconnus en
tant qu’organisation interprofessionnelle au motif qu’« il ne peut être reconnu qu’une organisation interprofessionnelle par
produit ou groupe de produits » (article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime dispose).
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54
Le comité de développement forêt-bois Aquitaine (CODEFA) a été créé le
19 mars 2012, à l’initiative des industriels du bois aquitains. Il regroupe trois collèges : celui
de la production (coopératives, ONF et communes forestières), celui de la récolte et
transformation (FIBA) et celui de la fabrication et mise en oeuvre dans le bâtiment. Quatre
dossiers portés par le CODEFA ont été soumis au financement de FBF, qui a accepté de
participer sous réserve du paiement par les industriels d’Aquitaine des arriérés de CVO et
d’une bonne coordination des actions avec celles engagées par FBF, qu’il s’agisse
d’observatoire économique, de communication ou de recherche et développement. 282
entreprises adhérentes au CODEFA ont ainsi régularisé leur situation de CVO pour 2009,
2010 et 2011 et ont cotisé au même titre que les industriels des autres régions en 2012 et en
2013.
Seuls les propriétaires forestiers privés aquitains restent pour la plupart aujourd’hui à
l’écart des démarches interprofessionnelles et s’y sont même opposés, à plusieurs reprises et
avec un succès mitigé, par la voie contentieuse. Ils représenteraient, selon l’évaluation réalisée
par les Forestiers privés de France et donnée par FBF, des cotisations potentielles de l’ordre
de 1 M€ à eux seuls. La CVO totale collectée en Aquitaine au titre de 2013 est d’environ
0,5 M€.
B -
Des actions interprofessionnelles à améliorer ou à développer
1 -
France Bois Forêt doit passer d’une logique de guichet à une démarche plus
stratégique
Lors de son contrôle de FBF, la Cour a constaté que l’interprofession effectuait des
choix de financement qui ne répondaient pas à une stratégie prédéfinie. L’interprofession a
mis en avant des travaux internes de 2008 destinés à établir une telle stratégie, notamment en
matière de communication, ainsi que les collaborations entretenues avec les instances de
l’aval de la filière, mais ces éléments n’ont pas abouti à un cadre d’action de l’interprofession
et n’éclairent nullement ses choix de financement.
Cette absence de stratégie résulte des difficultés à dégager des points de vue communs
entre les différents membres de FBF. La défense d’intérêts sectoriels parfois divergents
prévaut au sein de l’interprofession et des divergences de vue sur la façon d’orienter les
travaux ou la gestion de FBF affleurent. Des approches différentes de la forêt coexistent en
effet : il s’agit de concilier des visions patrimoniales, à long terme, et des visions plus
économiques, à horizon annuel. FBF a choisi, dès lors, afin de démontrer rapidement ses
capacités opérationnelles, de financer des actions qui recueillent l’assentiment de tous ses
membres. L’absence de stratégie s’explique aussi par le contexte des premières années de
l’interprofession, celui d’une collecte de CVO fortement croissante et d’un volume restreint
de demandes de financement, résultant en une absence de contrainte financière réelle, qui
imposerait de faire des choix.
En l’absence d’une stratégie clairement affichée, la programmation des actions
financées par FBF est avant tout le fait des organismes bénéficiaires. FBF répond à une
logique de guichet : les projets financés, qui relèvent de la promotion et de la recherche et
développement pour près des trois quarts des montants engagés en 2013, sont examinés au fil
de l’eau, au fur et à mesure de leur réception. Les actions de l’association French Timber et du
Comité national pour le développement du bois (CNDB) font exception : ils bénéficient
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55
aujourd’hui d’emblée de financements de FBF et sont de ce fait des partenaires privilégiés de
l’interprofession. La sécurisation de leur financement par une programmation pluriannuelle
est possible, mais ne doit pas occulter la nécessité de s’assurer que leurs actions –
respectivement en faveur de l’export de sciages et en matière de promotion et communication
– sont pertinentes pour l’ensemble de la filière. Le traitement de l’Institut technologique
FCBA est différent puisque ce dernier présente des projets ponctuels au financement de FBF,
alors qu’il constitue un organisme de référence de la filière pour la recherche et
développement et est doté d’une gouvernance associant l’ensemble des acteurs de l’amont et
de l’aval de la filière
54
et devant permettre, de ce fait, de définir des priorités consensuelles
techniques et de recherche appliquée sur la forêt et le bois.
Enfin, en l’absence de stratégie prédéfinie, FBF doit éviter l’écueil d’une logique de
retour financier vers les secteurs cotisants
55
, qui constituerait la négation même de la
recherche de l’« intérêt général » de la filière. L’amélioration et le respect des procédures de
financement qu’elle fixe, l’explicitation de ses critères effectifs de refus ou d’acceptation de
dossiers, la suppression de la règle de portage obligatoire des dossiers par un membre de FBF,
l’instauration de règles de prévention des conflits d’intérêt internes, la fixation de règles de
financement homogènes (quant à l’assiette et aux taux d’aide à retenir) devraient contribuer, à
l’avenir, à professionnaliser l’activité de FBF, mais aussi à apporter une plus grande
transparence quant aux choix de financement effectués.
En conclusion, la Cour préconise que FBF fonctionne selon une logique d’appel à
projets, répondant à une stratégie prédéfinie et à des objectifs identifiés, plutôt que selon une
logique de guichet, et qu’elle renforce l’évaluation des actions qu’elle finance.
2 -
Les difficultés du Comité national pour le développement du bois reflètent l’absence
de stratégie et les dissensions au sein de la filière
Le comité national pour le développement du bois (CNDB), créé en 1989, a pour objet,
selon ses statuts d’association loi 1901, « d’engager toutes actions de promotion destinées à
développer l’utilisation du bois sous quelque forme que ce soit » et mène de façon plus
précise des actions d’information, de promotion, de communication, de formation sur le bois.
Les principaux acteurs de la filière forêt-bois, de l’amont à l’aval, en sont membres. Ses
ressources, qui s’élèvent à 3,5 M€ en 2013, proviennent de France Bois Forêt (1,17 M€), du
CODIFAB (0,65 M€), du ministère chargé de la forêt (0,45 M€), d’autres conventions
(0,2 M€), de recettes, ventes et prestations diverses (1 M€) et de cotisations (0,03 M€).
La Cour a souligné lors de son contrôle de 2012 le grand risque tenant aux incertitudes
sur le financement du CNDB, compte tenu du retrait annoncé de l’État
56
, du financement
aléatoire et insuffisant de FBF et du CODIFAB en 2005-2011 (sur lequel le CNDB n’a
aucune visibilité pluriannuelle), des perspectives limitées de développement d’autres
subventions ou ressources propres et de la très forte baisse des cotisations décidée en 2011.
Trois ans plus tard, en avril 2014, un plan social a dû être mis en oeuvre par l’association,
5 personnes sur 18 ayant été licenciées.
54
FBF y est représentée au sein du conseil d’administration.
55
Inscrite dans son règlement intérieur de 2004, devenu obsolète.
56
Annoncé de longue date et justifié par l’objet de l’association, qui relève du domaine interprofessionnel. En 2014, plus
aucune subvention n’est versée au CNDB alors qu’en 2005, 2,8 M€ lui étaient versés par l’État, complétés par des crédits du
Fonds européen d’orientation et de garantie agricole.
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56
L’ensemble des activités de l’association est pourtant destiné à stimuler le
développement des marchés du bois et à accompagner les professionnels de la filière. Ces
derniers n’ont pas su s’organiser pour assurer des actions de promotion et communication
harmonisées et le CNDB n’est pas aujourd’hui l’organisme unique sur lequel repose la
communication d’envergure nationale de la filière forêt-bois. En matière de formation, le
CNDB se heurte à une concurrence interne au secteur de la part des interprofessions
régionales, du FCBA, etc. Son centre de ressources, reconnu du milieu professionnel et
servant ses autres activités, n’a pas un positionnement explicite et son coût n’est pas répercuté
sur le prix des prestations qui en dépendent. Il n’est financé, partiellement, que depuis 2013.
Enfin le champ des actions que conduit le CNDB dans les territoires, notamment par ses
délégués régionaux, n’est pas clairement appréhendé et demande à être mis en regard de
l’action des interprofessions régionales.
Il n’existe pas de vision commune des acteurs de la filière sur le rôle et le
fonctionnement de cet outil qui est à leur service. Le CNDB n’a jamais pu se doter d’une
ligne stratégique assortie d’objectifs et apparaît davantage, en 2006-2013, comme un
prestataire de services pour différents commanditaires. Il appartient à ses membres de mieux
expliciter, ensemble, l’étendue de son champ d’action et d’en redéfinir le rôle, les objectifs et
le financement. Le retrait du financement de l’État n’a pas abouti à responsabiliser
suffisamment les professionnels et à accélérer leur réflexion stratégique quant à leurs attentes
vis-à-vis de cet outil et aux priorités d’action dans les domaines dans lesquels il oeuvre.
Malgré un financement par FBF et des projets passés concernant l’amont de la filière, les
membres de l’amont doutent de son intérêt même. Certains ne paient plus leur cotisation de
longue date et tous s’en retirent progressivement. L’avenir de cet outil paraît plus que jamais
incertain.
Dans ce contexte, la Cour préconise l’élaboration d’un contrat d’objectifs et de moyens
pluriannuel fixant les priorités du Comité national pour le développement du bois et détaillant
les moyens mis en commun par les professionnels de la filière au sein de cette association
pour y répondre.
3 -
La mise en place d’un observatoire économique de la filière forêt-bois est laborieuse
Le Laboratoire d’économie forestière constatait en 2010 : « l’information sur la filière
forêt-bois française est caractérisée par l’existence de nombreuses sources d’informations, et
aussi d’importantes lacunes. En effet, tous les champs sont couverts, mais de façon très
hétérogène ». Or la veille économique sur la filière forêt-bois doit pouvoir éclairer les
professionnels sur les marchés, mais aussi éclairer l’action publique : la mesure de l’effet des
politiques et des financements mis en place nécessitent de disposer d’un suivi précis de
l’évolution de l’économie de la filière.
La création d’un observatoire économique répond à la définition du rôle d’une
interprofession en matière de suivi économique de sa filière (article L. 632-2-1 du code rural
et de la pêche maritime), aussi France Bois Forêt a-t-elle été chargée de sa mise en place.
Celle-ci a été précédée d’une très longue réflexion (de 2005 à 2009), de surcroît incomplète,
portant sur l’identification des besoins des différents publics potentiels – professionnels,
adhérents de FBF, grand public – en matière de données. Une telle réflexion aurait dû associer
l’aval de la filière, en tant que pourvoyeur et utilisateur de données, ce qui n’a pas été fait. Le
contrôle général économique et financier faisait le constat, en décembre 2009, du démarrage
laborieux de ce projet, auquel avait été consacré un soutien financier à l’association French
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UNE GOUVERNANCE FAIBLE ET ÉCLATÉE
57
Timber d’une part, pour la production d’un document statistique mensuel centré sur le
commerce international de bois, et à Forestiers privés de France d’autre part, pour le paiement
en 2009-2011 du salaire d’une personne à temps partiel chargée de l’observatoire. La
réticence de certains acteurs à communiquer des données jugées stratégiques a été constatée.
L’observatoire économique mis en ligne
in fine
sur le site de FBF est une compilation
de données nombreuses, mais hétérogènes, éclatées et non reliées entre elles, d’études, de
notes ou de projets à caractère économique. Le besoin en informations récentes et en analyses
des tendances à moyen terme des marchés reste insatisfait.
L’observatoire s’inscrit depuis 2012 dans une démarche plus globale associant les
professionnels et l’administration, coordonnée par le ministère chargé des forêts. À l’initiative
de ce dernier, un mémento statistique et une synthèse dressant un premier état des lieux
consensuel de la filière, avec les données disponibles, ont été réalisés en 2012 (et actualisés en
2013) par le FCBA, avec un co-financement de FBF et du CODIFAB. Puis l’amont et l’aval
de la filière ont été associés à un partenariat avec les ministères chargés des forêts et de
l’industrie et leurs services statistiques, visant à mettre en place un outil de veille économique
mutualisée. Une étude de méthodologie et de faisabilité pour la mise en place de cette veille a
été lancée en 2013, avec pour première étape une présentation aux organisations
professionnelles des produits possibles de la veille. Les travaux doivent se poursuivre pour
arrêter les conditions d’une mise en place effective de cette veille économique, en abordant
notamment la structure de l’outil, la diffusion des produits de la veille et les coûts associés.
Leur aboutissement rapide est une condition indispensable à la mise en oeuvre d’une stratégie
de filière.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Les soutiens à la filière sont empilés sans lien entre eux et sans hiérarchisation des
priorités de financement, notamment du fait des défauts de la gouvernance actuelle de la
filière, qui ne permet pas d’apporter une cohérence à ces soutiens dispersés.
En effet, à la multiplicité des enjeux de la filière identifiés par la Cour répond une
collaboration interministérielle peu aboutie. Placée sous l’égide de multiples ministères qui
collaborent insuffisamment entre eux, la filière dans son ensemble a pâti de l’absence d’une
instance de concertation, de définition des orientations stratégiques et de décision unifiée. La
démarche de filière récemment mise en place sous l’égide des ministères chargés de
l’agriculture et de l’industrie n’a pas évité l’écueil d’une partition entre l’amont forestier et
l’aval industriel de la filière.
Par ailleurs, une meilleure articulation entre les politiques et soutiens mis en oeuvre au
plan national d’une part et par les régions et les départements d’autre part reste à définir.
Les régions et l’État sont appelés à jouer un rôle central dans l’animation et le financement
de la filière au niveau local.
Enfin, les professionnels de la filière offrent eux aussi, à travers leurs instances
interprofessionnelles, un front divisé. Ces instances sont en effet multiples et la place des
interprofessions régionales au sein du paysage interprofessionnel n’est pas arrêtée.
Les actions interprofessionnelles, au service de la filière, sont à améliorer ou à
développer. À ce titre, France Bois Forêt, interprofession de l’amont et de la première
transformation, doit passer d’une logique de guichet à une démarche plus stratégique. Les
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58
difficultés que rencontre le Comité national pour le développement du bois, dont le rôle au
bénéfice de la filière n’a pas été bien défini, sont aussi le reflet de l’absence d’une vision
commune des acteurs de la filière. Enfin, la mise en place d’un observatoire économique de
la filière, reconnu pourtant comme nécessaire pour éclairer l’action de l’État comme des
professionnels, est laborieuse.
En conséquence, la Cour émet les recommandations suivantes :
pour l’État :
1.
créer une instance interministérielle unique de réflexion et de pilotage stratégique de
la politique de soutien à la filière forêt-bois ;
2.
organiser une gouvernance unifiée et élaborer une stratégie pour la filière
.
Dans un
premier temps, éviter les contradictions entre le contrat de filière issu du comité
stratégique de filière « industries du bois » et le
« programme national de la forêt et
du bois » issu du conseil supérieur de la forêt et du bois ;
3.
confier aux comités régionaux de la forêt et du bois la responsabilité de l’animation et
du financement de la filière au niveau local ;
4.
confier intégralement au centre national de la propriété forestière la mission de
développement forestier pour les forêts privées, et en décharger les chambres
d’agriculture ;
pour les professionnels de la filière :
9.
fusionner France Bois Forêt, France Bois Industries Entreprises et le CODIFAB dans
un organisme interprofessionnel unique, doté d’un contrat d’objectifs avec l’État et
dont l’action territoriale s’articule avec celle des interprofessions régionales
.
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Chapitre III
Des soutiens inadaptés aux objectifs de valorisation
économique de la forêt
Malgré une grande constance des enjeux et des objectifs de la politique forestière,
centrés sur la gestion durable des forêts, la dimension économique de la gestion forestière est
insuffisamment développée, particulièrement en forêt privée : les résultats en termes de
desserte, d’investissement forestier, de regroupement foncier, technique et économique et, in
fine, de récolte du bois sont décevants (I). L’État met en oeuvre un ensemble de soutiens à la
forêt privée qui se révèlent inadaptés aux objectifs relatifs à la valorisation économique de la
forêt, qu’il s’agisse des dépenses budgétaires (II), des dépenses fiscales (III) ou de l’action du
Centre national de la propriété forestière (IV).
I -
Des objectifs très partiellement atteints pour la forêt
A -
Des objectifs constants, centrés sur la gestion durable des forêts
La constance du diagnostic de la situation de la filière forêt-bois et des grandes
orientations de la politique forestière est frappante. Pour se borner à la période 2006-2013, le
programme forestier national établi en 2006 pour la période 2006-2015, les conclusions du
Grenelle de l’environnement en 2007, celles des Assises de la forêt qui en ont découlé en
2008, le plan issu du discours d’Urmatt du Président de la République en 2009 sont ainsi
convergents. Aujourd’hui, la stratégie gouvernementale est inchangée dans ses grandes lignes,
même si l’État tend à mettre davantage l’accent qu’auparavant sur le rôle de premier maillon
d’une filière industrielle que tient la forêt, c’est-à-dire la dimension économique de la gestion
durable. Cette stratégie, qui est principalement mise en oeuvre dans le cadre de l’exécution du
programme 149
– Forêt
, repose sur trois axes prioritaires, complété par l’objectif de « gérer
les risques » :
-
« produire plus et mieux valoriser la ressource bois » ;
-
« gérer durablement les forêts et mieux préserver la biodiversité » ;
-
« adapter les forêts françaises et anticiper le changement climatique ».
La performance de la politique forestière peut être approchée grâce aux objectifs et
indicateurs associés au programme 149 –
Forêt
(cf. annexe 24), mais aussi par les objectifs
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60
moins explicites poursuivis à travers une partie de la fiscalité forestière et certaines actions
réglementaires ou mises en oeuvre par les opérateurs de l’État en matière forestière.
La gestion durable constitue la pierre angulaire de la politique forestière, appliquée aux
forêts privées comme publiques. Mais l’atteinte de l’objectif d’amélioration de la gestion
durable des forêts publiques n’est mesurée au sein du programme 149 –
Forêt
que par
l’effectivité de la réalisation des aménagements forestiers (cf. glossaire). De même, la
dynamisation de la gestion des forêts privées est reflétée par la réalisation des plans simples
de gestion, principaux documents de gestion durable des forêts privées. Dans le cadre du suivi
de la performance du programme, l’attention ne porte ni sur le contenu de ces documents, ni
sur leur application effective, ce qui prive l’État de rendre compte des progrès et des
difficultés de la gestion forestière dans ses dimensions économique et écologique en
particulier.
Pour ce qui est de la préservation de la biodiversité et des problématiques
environnementales, les forêts publiques comme privées font l’objet de bilans réguliers. Le
centre national de la propriété forestière estime ainsi que 50 % des forêts privées dotées d’un
plan simple de gestion étaient en 2011 concernées par des réglementations environnementales
(contre 4,8 % en 2008). 39 % des sites Natura 2000, emblématiques de la préservation des
habitats naturels, de la faune et de la flore en France, concernent des milieux forestiers fin
2011. 23 % de la surface forestière française est incluse dans des zones Natura 2000. 1,3 %
des surfaces forestières bénéficient en outre d’une protection forte de la biodiversité, en tant
que réserves ou zones centrales de parcs nationaux. Une publication quinquennale du
ministère chargé des forêts permet, au-delà du décompte des surfaces sous statut particulier au
titre de l’environnement, d’attester du maintien d’un haut niveau de biodiversité dans la forêt
française
57
, malgré la progression de la part d’espèces animales reconnues comme menacées
en forêt.
Les soutiens financiers apportés à la filière ne sont en tout état de cause que
marginalement consacrés à la préservation de la biodiversité et à l’environnement
58
, en
l’absence de rémunération des services environnementaux rendus par la forêt, qu’appellent de
leurs voeux les propriétaires forestiers privés comme l’Office national des forêts. La
préservation de la biodiversité s’inscrit en effet dans un cadre essentiellement réglementaire,
transcrivant lui-même pour partie des politiques plus globales pour lesquelles la France a
souscrit des engagements internationaux.
B -
Des résultats décevants en matière de valorisation économique de la forêt
1 -
Une récolte de bois commercialisée ne progressant pas
Le premier objectif affiché de la politique forestière, celui d’augmenter la récolte de
bois commercialisée, n’est pas atteint. Les résultats ne progressent en effet pas et ne sont pas à
la hauteur des cibles visées, pourtant revues à la baisse (cf. annexe 24). En 2013, 37,8 Mm
3
de
bois étaient ainsi commercialisés, soit à peine plus qu’en début de période, en 2007. En 2010,
dernière année pour laquelle des statistiques détaillées sont disponibles
59
, 39,9 Mm
3
de bois
57
Les indicateurs de gestion durable des forêts françaises
, éditions 2005 et 2010.
58
Crédits du ministère en charge de l’écologie, mesure FEADER Natura 2000 et actions de quelques collectivités.
59
Source : Agreste Graphagri,
La forêt et les industries du bois
édition 2013.
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DES SOUTIENS INADAPTÉS AUX OBJECTIFS DE VALORISATION ÉCONOMIQUE DE LA FORÊT
61
étaient commercialisés, dont 66 % de résineux (cette proportion passe à 75 % pour les
grumes). 36 % étaient issus des forêts publiques, qui n’occupent que 25 % des surfaces
forestières. 26,2 Mm
3
de bois étaient autoconsommés la même année (bois de chauffage),
composés à 56 % de feuillus. Ces quelques chiffres illustrent que l’enjeu de la récolte de bois
pour les besoins de la filière nationale se situe surtout en forêt privée
60
et soulignent l’écart
entre ressources forestières et marchés pour les feuillus.
Alors qu’une très faible part de la forêt est jugée non exploitable
61
, le constat d’une
sous-exploitation de la forêt française est récurrent depuis 30 ans. Le premier rapport sur le
sujet en 1978 (rapport Meo-Bétolaud) préconisait une augmentation de 12 Mm
3
dans les dix
ans. Il a été suivi par les rapports Duroure en 1982, Bianco en 1998, Juillot en 2003 puis
Puech en 2009, qui vise à nouveau à augmenter la récolte annuelle de 12 Mm
3
puis de
21 Mm
3
d’ici 2020. Les taux de prélèvement de bois comparés en forêt publique et en forêt
privée, estimés par l’IGN, montrent que des marges de manoeuvre importantes existent en
forêt privée. Ils font en effet état d’une récolte de bois qui représente 46,5 % de
l’accroissement biologique annuel moyen des arbres en forêt privée pendant la période 2005-
2010, en tenant compte des chablis Klaus, et de 40,5 % sans en tenir compte. En forêt
domaniale et dans les forêts des collectivités, respectivement 74,7 % et 63,3 % ont été
prélevés pendant la même période.
Les facteurs de la sous-exploitation des forêts privées, auxquels peut s’ajouter un
contexte de crise économique associé à une baisse du prix du bois, sont connus.
La première raison est l’extrême morcellement des propriétés. Beaucoup sont trop
petites (moins de 4 ha) et ne peuvent structurellement pas faire l’objet d’une exploitation
rentable. Les handicaps de la gestion isolée d’une petite parcelle sont en effet multiples :
complexité des investissements tels que la création de desserte, faible attractivité des lots de
bois de faible volume et des chantiers de petite surface vis-à-vis des entrepreneurs de travaux
et des exploitants forestiers ; inéligibilité aux aides à l’investissement forestier. D’autres
propriétés plus grandes le peuvent, mais les revenus qui y sont attachés sont trop faibles par
rapport aux investissements nécessaires (compte tenu du cours du bois) et trop espacés dans le
temps pour mobiliser l’intérêt de leur propriétaire. Les résultats d’une enquête des services
statistiques du ministère chargé des forêts réalisée en 1999, actualisée en décembre 2013,
montrent clairement que la part des propriétaires qui récoltent du bois croît avec la taille de la
propriété (cf. annexe 24). Ainsi, en 2011, un quart des propriétaires de forêts de plus de 4 ha
déclarent ne pas gérer du tout leurs bois, une moitié de ces forêts ne sont exploitées que pour
les besoins personnels de leurs propriétaires et un quart seulement, plutôt de grande taille,
sont gérées dans un souci de mise en valeur et de rentabilité économique
62
.
60
La Cour n’aborde dans la suite de ce chapitre que très succinctement la gestion de la forêt publique française. En effet, le
modèle économique de l’Office national des forêts repose sur la fonction productive de la forêt, très développée pour les
forêts de l’État et, dans une moindre mesure, pour celles des collectivités. Aussi les problématiques traitées au sein du présent
chapitre ne sont-elles pas aussi pertinentes pour cette dernière. Il est rappelé par ailleurs que la Cour a consacré en 2014 un
rapport particulier à l’Office national des forêts.
61
Selon l’IGN, la forêt de production, c’est-à-dire pouvant être utilisée pour produire bois, s’élève à 15,3 Mha hors
peupleraies ; seules la Corse, PACA et Rhône-Alpes ont plus de 10 % de leurs forêts non destinés à la production de bois (il
peut s’agir de forêt de protection en montagne ou de zones forestières très difficiles d’accès).
62
Source : enquête réalisée en 2011 par le Centre de recherche pour l’étude et l’observation des
conditions de vie,
à
l’initiative des syndicats de forestiers privés et du centre national de la propriété forestière.
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COUR DES COMPTES
62
Le recul constant des débouchés pour les forêts de feuillus, majoritaires en France, est
un autre facteur de sous-exploitation, car il accroît le manque de motivation pour une gestion
dynamique des forêts de feuillus.
2 -
Des objectifs sous-jacents non atteints, en matière de desserte, d’investissement
forestier, de regroupement foncier ou de gestion
Dans ce contexte, l’État, à travers les soutiens décrits
supra
, prenant la forme d’aides
budgétaires, de mesures fiscales, de réglementations ou d’actions du Centre national de la
propriété forestière, a cherché à favoriser notamment : l’investissement forestier, nécessaire à
une gestion dynamique et préservant le potentiel productif des forêts ; la desserte, qui facilite
l’accès aux parcelles forestières, et lors des phases d’exploitation, l’acheminement des bois de
la forêt jusqu’au réseau public accessible aux camions grumiers ; la réduction du
morcellement forestier, par le regroupement foncier ; le regroupement technique et
économique des propriétés privées permettant de constituer des unités de gestion et de
production de taille suffisante pour produire du bois.
a)
Le développement des dessertes forestières et l’investissement forestier sont insuffisants
Il n’existe pas de suivi des opérations d’investissement forestier mises en oeuvre en
forêt, telles que les actions d’amélioration des peuplements, les reboisements et les autres
travaux sylvicoles, qui sont encouragées par des aides et des mesures ou incitations fiscales.
On sait en revanche qu’en 2007-2012, environ 10 500 ha ont fait l’objet d’améliorations
aidées par l’État dans le cadre du plan de développement rural hexagonal, ce qui est très peu
au regard des surfaces forestières nationales ou encore des surfaces améliorées avec l’aide du
fonds forestier national entre 1947 et 1997 (5 400 ha / an). On sait également qu’entre 30 000
et 40 000 ha de forêts sont régénérés par plantation chaque année
63
. En forêt publique, le
renouvellement est assuré à 75 % par régénération naturelle, part qui a progressé. Dans les
forêts privées, une majorité de propriétaires estiment nécessaire de renouveler la forêt après
une coupe, mais un tiers seulement le font en moyenne, en faisant appel dans les trois-quarts
des cas à des plantations
64
. Or les ventes de plants forestiers en France se situent en 2010-
2011 à 40,5 millions d’unités, contre plus de 110 millions il y a 20 ans. La chute des feuillus,
qui ne représentent plus que 20 % des ventes en 2010-2011, contre un tiers il y a dix ans, est
la plus marquée. Ces chiffres illustrent le déficit actuel de renouvellement de la forêt. Le
déficit d’arbres dans les jeunes classes d’âge est déjà visible pour les feuillus. Le bon
approvisionnement en résineux est aussi en jeu à long terme. Forestiers privés de France a
souligné que ce déficit de renouvellement de la forêt, faute d’investissements suffisants, ne
pourrait conduire qu’à une raréfaction de la ressource mobilisable.
S’agissant de la desserte forestière, si l’équipement des forêts domaniales est suivi de
façon quantitative et qualitative, on ne dispose pas d’un état des lieux national du réseau
existant en forêt privée, que l’on pourrait tenter de rapprocher avec les standards existants à
dires d’expert
65
. On connaît de façon globale les réalisations qui ont été aidées par l’État pour
la période 2007-2012, dans le cadre du plan de développement rural hexagonal. Environ
63
Source : Agreste Graphagri 2013,
La forêt et les industries du bois.
64
Source : Le fonds forestier stratégique carbone pour la filière forêt-bois, 2011, FBF.
65
Les Centres régionaux de la propriété forestière évoquent pour les grandes forêts de plaine un équipement minimal de
100 m de route pour 10 ha et 250 m de pistes pour 10 ha.
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DES SOUTIENS INADAPTÉS AUX OBJECTIFS DE VALORISATION ÉCONOMIQUE DE LA FORÊT
63
420 kilomètres par an de routes forestières ont été créées ou adaptées à l’exploitation
forestière et 230 kilomètres de pistes forestières ont été créées par an, ce qui traduit un net
recul des projets aidés par rapport à la période 1947-1997 où environ 1 000 km étaient aidées
annuellement.
Le ministère chargé des forêts considère que l’insuffisance de la desserte et de
l’investissement en forêt est « l’un des défis majeurs actuellement posé à la forêt française »
et « doit être très directement articulé avec la nécessité de préparer cette forêt aux conditions
climatiques qui prévaudront à l’horizon temporel pertinent pour les investissements forestiers
(50 à 100 ans) ».
b)
Les résultats de l’action publique en faveur du regroupement foncier ne sont pas perceptibles
Outre une mesure fiscale permettant de récompenser l’acquisition de parcelles pour
agrandir une forêt, les pouvoirs publics mettent en oeuvre des mesures de nature réglementaire
en faveur du regroupement foncier. Les ventes de parcelles de moins de 4 ha font ainsi l’objet
d’un droit de préférence pour le propriétaire des parcelles contiguës, instauré par la loi
du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche (articles L. 331-19 et
suivants du code forestier). Certains CRPF conseillent par ailleurs les propriétaires et sont
parfois appuyés par les départements pour la mise en oeuvre de mesures ou bourses foncières.
Les sociétés d’aménagement foncier rural et d’établissement rural (SAFER), dont la tâche
principale consiste à améliorer les structures foncières agricoles, ne jouent quant à elles qu’un
rôle très limité en forêt. L’ensemble de ces incitations ou actions en faveur du regroupement
foncier, parfois récentes, n’ont pas d’impact mesurable.
La comparaison de la répartition des surfaces forestières par classe de taille en 1999 et
en 2009
66
montre en effet une quasi-stagnation de la taille moyenne des propriétés forestières
en dix ans. La surface moyenne détenue a en effet augmenté de 1 %, passant de 7,27 ha à
7,34 ha pour les forêts de plus de 1 ha et de 2,58 ha à 2,73 ha toutes forêts confondues. Selon
une autre source
67
, la taille moyenne des propriétés de plus de 1 ha aurait même diminué entre
1999 et 2012, passant de 8 ha à 7 ha pour les propriétaires personnes physiques. Les surfaces
de moins de 10 ha et celles de plus de 100 ha ont légèrement progressé, tandis que celles de
25 ha à 100 ha ont régressé. En 1983, le ministère chargé des forêts présentait déjà des
données similaires, ce qui permet de constater la faible évolution de la structure de la
propriété forestière en près de trente ans (cf. annexe 24).
c)
Les regroupements techniques et économiques se développent diversement
Les handicaps que présente la gestion isolée d’une petite parcelle étant multiples
(cf.
supra
), le regroupement des propriétaires forestiers en vue d’une gestion concertée est une
autre réponse possible au problème du morcellement que celui du regroupement foncier. Le
regroupement technique et économique est un objectif que l’État vise à travers des mesures
fiscales très ciblées et de faible portée jusqu’en 2009, puis rénovées, mais surtout à travers des
mesures de nature non fiscale, qui doivent évoluer en 2014, et des actions d’animation du
Centre national de la propriété forestière, relatives aux associations syndicales ou aux plans de
développement de massifs.
66
Source : cadastre, Centre national de la propriété forestière.
67
Agreste,
Enquête sur la structure de la forêt privée
, 1999 et 2012.
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COUR DES COMPTES
64
L’intensité, la pérennité et le champ du regroupement sont variables selon les formes de
regroupement
68
choisies. Le regroupement permet de mettre en commun les moyens matériels
et humains nécessaires à une gestion forestière dynamique : document de gestion, maîtrise
d’oeuvre de travaux forestiers, reboisements, estimations et expertises diverses, offres
groupées, ventes par contrat d’approvisionnement, abattage et débardage, transport, gestion
des approvisionnements en plants forestiers et graines, protections contre le gibier, petit
matériel forestier. Actuellement, les coopératives commercialisent 26 % des bois de la forêt
privée, les experts 18 % et les propriétaires commercialisent directement 56 % de la récolte
69
.
Il existe donc une importante marge de progrès en la matière.
Deux formes de regroupement ont été historiquement encouragées par des mesures
fiscales : les groupements forestiers et les sociétés d’épargne forestière (créées en 2001). Il
existe aujourd’hui une seule société d’épargne forestière, la Société forestière de la Caisse des
dépôts. Il n’y a donc pas eu de dynamique en faveur de la création de tels organismes, les
investissements forestiers des institutionnels étant plutôt réalisés de façon directe, et non à
travers une société. Les propriétaires personnes morales progressent en revanche : elles restent
minoritaires en nombre (6,5 % des propriétaires), mais détiennent une part croissante de forêts
(plus d’un quart en 2012), sous la forme d’unités de gestion d’une taille bien plus grande que
la surface moyenne détenue par les personnes physiques (évaluée à 33 ha et à 112 ha pour les
seuls groupements forestiers en 2012) et sont de plus en plus actives dans l’acquisition de
forêts, que l’on raisonne en nombre de transactions, en surfaces forestières concernées ou en
valeur. Les seules personnes morales agricoles et forestières, dont font partie les groupements
forestiers, ont acquis en 2012 un quart des surfaces vendues, contre 6 à 7 % seulement de ces
surfaces en 2005-2006
70
.
II -
Un levier budgétaire devenu inopérant
A -
Les soutiens d’origine budgétaire du programme 149 –
Forêt
ont fortement
diminué
Le programme 149 –
Forêt
est le principal support des financements d’origine
budgétaire apportés à la filière forêt-bois, mais il finance essentiellement les opérateurs de
l’État, en premier lieu l’Office national des forêts, et a été largement sollicité, par ailleurs,
après les tempêtes de 1999 et de 2009.
Dans ce contexte, les dépenses budgétaires consacrées au développement économique
de la filière
71
ont connu une baisse importante, passant de 35,2 M€ à 20,3 M€ entre 2008 et
2013 (cf. annexe 25). L’État souligne pourtant que « la France souffre d’un déficit de
mobilisation du bois souvent par manque d’accessibilité des parcelles forestières ou
68
Organismes de gestion et d’exploitation en commun (ou coopératives forestières) ; associations syndicales constituées pour
la gestion ou pour effectuer des travaux d’utilité collective (desserte, drainage, reboisement, etc.) ; groupements forestiers ;
groupements d’employeurs ; sociétés d’épargne forestière ; groupement d’intérêt économique et environnemental forestier
(prévu par l’article 69 de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt).
69
Source : Forêt privée française.
Les chiffres clefs de la forêt privée
, édition 2008-2009.
70
Source : Indicateur 2013 du marché des forêts de la FNSafer.
71
Cf. chapitre II I.A.1. Il s’agit de dépenses hors tempêtes, hors opérateurs de l’État et hors protection de la forêt : aides aux
investissements forestiers, aux exploitants forestiers, aux scieries, soutien d’actions transversales.
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65
d’investissement dans les forêts » ainsi que d’un « défaut de compétitivité en termes de
récolte et de transformation du bois »
72
. Les choix budgétaires qui ont été effectués,
conduisant à la chute des soutiens à l’investissement forestier et aux secteurs de l’exploitation
forestière et de la première transformation, apparaissent ainsi en décalage par rapport à
l’analyse des difficultés de la filière. Le ministère chargé de l’agriculture considère que « les
crédits d’intervention ont atteint un niveau ne permettant pas d’orienter significativement le
devenir de la forêt française et du secteur économique qui lui est lié. La réduction de ces
crédits, imposée par les contraintes pesant sur le budget de l’État, a conduit les services à en
cibler l’utilisation sur des opérations prioritaires (par exemple aides aux scieries ou pour la
desserte forestière) et à rechercher, autant que possible, des synergies avec les financements
des collectivités territoriales ».
Ce constat doit en effet être mis en regard de l’existence d’autres dépenses en faveur du
secteur forestier, notamment les dépenses fiscales, que la Cour estime à 124 M€ en 2013. La
direction du budget considère d’ailleurs « le levier budgétaire comme un levier subsidiaire en
faveur des propriétaires forestiers ».
La Cour a analysé en particulier les champs respectifs des aides à l’investissement
forestier et du volet « travaux » de la mesure fiscale DEFI. Malgré des conditions d’accès très
différentes, le périmètre des travaux sylvicoles couverts est très semblable et les dépenses
fiscales de 2011 sont du même ordre de grandeur que la baisse des aides à l’investissement
sylvicole entre 2008 et 2011. Elles ne sont pas à la hauteur des baisses observées depuis 2011.
Il y a donc eu un effet de substitution partiel entre ces deux types de mesures, budgétaires et
fiscales, en faveur de l’investissement en forêt.
Le panorama des soutiens montre que le secteur forestier bénéficie essentiellement
d’aides budgétaires et fiscales. Les collectivités peuvent également apporter des financements,
mais elles mettent globalement davantage l’accent sur des actions au bénéfice de l’aval de la
filière. Les autres types d’aides répertoriées portent surtout sur les secteurs de la première et
de la seconde transformation.
B -
Les perspectives de financement d’origine budgétaire sont très incertaines
L’estimation des besoins de financement de l’amont de la filière est un exercice auquel
se sont livrés en 2012 les professionnels de la filière, ainsi que le ministère chargé des forêts.
Ce dernier, en janvier 2012, avançait que 226 M€ annuels permettraient de soutenir
l’investissement forestier et dans les entreprises d’exploitation et de première transformation,
d’accompagner le développement du bois-construction ou encore la recherche et l’animation
de la filière, tout en finançant des mesures plus novatrices permettant d’augmenter le stockage
de dioxyde de carbone dans les forêts et de favoriser l’adaptation de ces dernières au
changement climatique. Le contexte de cette évaluation, destinée à justifier l’allocation d’une
partie des fonds issus de la vente de quotas carbone, constitue un facteur évident de
surestimation, sur un sujet en soi complexe, pour lequel la précision ne peut être de mise. Les
professionnels de la filière forêt-bois avancent aujourd’hui un chiffre de 150 M€, qui n’est
guère étayé, et se réfèrent à la période d’existence du fonds forestier national (1946-1999), qui
était bien plus largement doté que le programme 149 –
Forêt
. Sans qu’il soit besoin de se
72
Source : projet de loi de finances pour 2013, justification au premier euro du programme 149 –
Forêt
.
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66
référer à cet ancien fonds, le diagnostic d’un écart important des financements apportés à la
filière par rapport aux besoins actuels est largement partagé
73
.
Ces exercices de chiffrage sont en réalité ambigus car, à l’image du programme 149 –
Forêt
, ils tendent à englober principalement les besoins de l’amont de la filière et de la
première transformation, mais incluent aussi des besoins plus transversaux à l’ensemble de la
filière forêt-bois, sans pour autant inclure le périmètre de l’ensemble des soutiens apportés à
la filière forêt-bois, dont le présent rapport permet de constater l’ampleur.
Les perspectives de financement budgétaire de la filière, au sens de ce périmètre
forestier très élargi, sont incertaines. Les crédits du programme 149 –
Forêt
se caractérisent
par une grande rigidité, liée à la forte part des dépenses de fonctionnement. Le poids des
subventions à l’Office national des forêts reste prépondérant, compte tenu notamment du
modèle économique de l’établissement, essentiellement fondé sur le produit des ventes de
bois, en berne. L’extinction progressive des plans d’aide consécutifs aux tempêtes en 2011-
2013 n’a pas redonné de marge de manoeuvre budgétaire.
Dans ce contexte, la création par la loi de finances 2014 du fonds stratégique forêt-bois,
matérialisé par une nouvelle action 13 au sein du programme 149 –
Forêt
et dont la
gouvernance doit encore être fixée, paraît peu opérationnelle. Le fonds est en effet alimenté
par le transfert de crédits existants du programme 149 –
Forêt
, par la réorientation de 3,7 M€
de taxe additionnelle sur le foncier non bâti sur les bois et forêts qui étaient déjà fléchés vers
de l’animation régionale en matière forestière, ainsi que par le produit d’une nouvelle
indemnité de défrichement introduite par l’article 69 de la loi d’avenir pour l’agriculture,
l’alimentation et la forêt, dont le produit est évalué par le ministère chargé de l’agriculture à
18 M€, chiffrage incertain. Par ce fonds, l’État entend concourir « au financement de projets
d’investissement, d’actions de recherche, de développement et d’innovation ». Le périmètre
d’utilisation de ce fonds n’est pas encore clairement délimité, mais le fait qu’il ait été prévu
par le plan national d’action pour l’avenir des industries de transformation du bois (cf. annexe
18) lui confère
a priori
, aux yeux de certains acteurs, un spectre large. La gouvernance du
fonds doit par ailleurs être cohérente avec l’ampleur qu’on entend lui donner, au bénéfice de
l’ensemble de la filière
74
. Le décalage entre les ambitions affichées pour la filière forêt-bois et
les moyens budgétaires mis en oeuvre reste donc entier.
III -
Une fiscalité favorisant une approche patrimoniale plutôt
qu’économique de la forêt
A -
Des dépenses fiscales nombreuses et insuffisamment évaluées
La fiscalité forestière n’a pas été évaluée de façon approfondie, en considérant
l’ensemble des mesures fiscales applicables au secteur forestier et en les replaçant dans le
contexte de la politique forestière actuelle. L’évaluation de ces mesures – au sens de
l’appréciation de leur efficacité, mise au regard de leur coût – nécessite notamment d’avoir
73
Forestiers privés de France a souligné à cet égard que, « sans soutien public, l’investissement forestier est irrationnel ».
74
Le périmètre et la gouvernance du fonds devront être précisément définis par un décret d’application de la loi d’avenir pour
l’agriculture, l’alimentation et la forêt.
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identifié leur objectif et de connaître de façon détaillée leurs conditions de mise en oeuvre
(bénéficiaires, dépense effective). La Cour a contribué à documenter ces éléments, qui
manquent gravement pour les mesures fiscales forestières, dont l’objectif général affiché,
celui d’« aider le secteur sylvicole », est peu explicite et ambigu. Elle a analysé dans son
ensemble la fiscalité applicable au secteur forestier et procédé à une analyse approfondie des
quatre mesures fiscales les plus significatives (le forfait forestier, les exonérations au titre de
l’impôt de solidarité sur la fortune et des droits de mutation à titre gratuit, le dispositif fiscal
d’encouragement à l’investissement), qui représentent à elle seules plus de 90 % du coût
estimé des dépenses fiscales en 2013.
La fiscalité forestière apparaît complexe : par des mesures dans l’ensemble de faible
envergure, de nature diverse, elle répond simultanément à de multiples objectifs, de façon
directe ou de façon indirecte, par les conditions de gestion durable qui sont posées pour
bénéficier des mesures. Une partie de l’effort fiscal est dispersé sur de nombreuses mesures,
dont l’efficacité n’est souvent pas démontrée au regard des objectifs implicites qui sont visés,
qu’il s’agisse d’encourager au regroupement foncier ou technique et économique, d’inciter à
une gestion forestière plus dynamique, à la réalisation de travaux sylvicoles ou encore
d’encourager l’assurance en forêt.
Le dispositif d’encouragement fiscal à l’investissement en forêt (DEFI) constitue, par
exemple, une mesure fiscale assez récente (2001), composée de quatre volets, pour lesquels la
dépense fiscale totale s’élève à 3 M€ en 2013. Le volet « travaux », qui consiste à aider
l’investissement en forêt, est le plus utilisé (environ 5 000 foyers fiscaux en 2011
75
), pour une
dépense fiscale limitée (2,9 M€ en 2011). Le volet « acquisition », qui aide à l’agrandissement
des propriétés forestières, ne permet pas de porter un jugement sur l’efficacité du DEFI pour
la dynamisation de la gestion forestière du fait de la méconnaissance de l’usage qui a été fait
des parcelles ainsi acquises. L’absence d’évaluation de ces deux volets du DEFI n’a pourtant
pas empêché de les modifier à plusieurs reprises. Le volet du DEFI destiné à encourager la
conclusion de contrats de gestion pour les petites propriétés souffre quant à lui d’un taux
d’aide trop faible pour être utilisé. Enfin, l’absence de développement de l’assurance contre
les tempêtes en forêt a obéré le développement du volet assurance du DEFI, qui consiste
notamment à prendre en charge une part des cotisations du propriétaire.
B -
Des mesures fiscales patrimoniales déconnectées des objectifs actuels de la
politique forestière
Au sein de ces mesures fiscales nombreuses et éparpillées, deux mesures anciennes,
dont le coût est évalué par la Cour à 20 M€
76
pour chacune, occupent une place
prépondérante. Il s’agit de l’exonération de 75 % de la valeur de la forêt pour les droits de
mutation à titre gratuit (1959) et de l’exonération identique pour l’impôt de solidarité sur la
fortune (1981, puis 1988). Ces deux mesures fiscales, relatives au patrimoine des propriétaires
75
Dernière année pour laquelle des données détaillées par volet étaient disponibles.
76
L’estimation de la Cour (20 M€ pour chaque mesure), très en deçà des chiffrages du rapport annuel de performance de
2013 (s’élevant à 43 M€ pour l’ISF et 40 M€ pour les droits de mutation à titre gratuit), ne prend en considération que la part
strictement forestière des dépenses et comptabilise, pour les droits de mutation à titre gratuit, non seulement les dépenses
liées aux successions, mais aussi l’estimation de celles relatives aux donations.
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68
forestiers, sont les plus coûteuses du dispositif fiscal forestier
77
et représentent, à elles seules,
le double des dépenses budgétaires consacrées au développement économique de l’ensemble
de la filière (20,3 M€ en 2013).
Du fait de ces mesures, n’est retenu dans l’actif faisant l’objet d’une succession ou
d’une donation et dans l’actif taxé au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) que le
quart de la valeur des forêts. Pour bénéficier de ces mesures, le propriétaire doit produire un
certificat du directeur départemental des territoires et de la mer (DDT(M)) attestant que les
forêts sont susceptibles de présenter l’une des garanties de gestion durable prévues par le code
forestier et s’engager, par écrit, à appliquer pendant 30 ans aux bois et forêts objets de
l’exonération l’une de ces garanties de gestion durable.
Deux justifications majeures sont à l’origine de l’exonération au titre des droits de
mutation à titre gratuit, sur laquelle a été calquée ensuite l’exonération au titre de l’ISF
78
:
d’une part le temps long qui caractérise la production forestière et le faible rendement de la
forêt, d’autre part le fait d’éviter que, pour payer les droits de succession, il soit procédé à des
coupes de bois abusives en forêt, contrevenant au principe de gestion durable. S’agissant de
l’ISF en particulier, l’exonération fait partie des rares exceptions à la règle de prise en compte
de l’ensemble du patrimoine dans l’assiette. La notion de revenu issu de la forêt ne devrait
pas, en tout état de cause, être prise en considération, étant étrangère à la logique de cet impôt
patrimonial.
L’exonération
repose
sur
une
évaluation
forfaitaire
historique
moyenne
de
décomposition de la valeur des forêts entre ¼ pour le terrain portant la forêt (sol), qui est
comptabilisé dans le patrimoine, et ¾ pour les arbres sur pied (peuplement), qui sont assimilés
à un revenu différé et que l’on exonère à ce titre des impôts relatifs au patrimoine. Cette
distinction ne peut exister en théorie que dans la mesure où la forêt est exploitée et dégage
effectivement un revenu. Or dans la plupart des cas, la forêt privée ne dégage aucun revenu et
n’est pas gérée dans un souci de mise en valeur et de rentabilité économique, comme le
montre par exemple l’enquête réalisée en 2011 par le Centre de recherche pour l’étude et
l’observation des conditions de vie (CREDOC) auprès des propriétaires forestiers
79
. Aucune
étude n’a eu par ailleurs pour objet de vérifier si cette valeur forfaitaire, non documentée à
l’origine (en 1959), correspondait à une réalité économique. Compte tenu du mode de
détermination de la valeur d’une forêt et des données existantes, la Cour estime que le
caractère réaliste, en moyenne, de cette exonération n’est ni démontré ni démontrable.
Forestiers privés de France a indiqué
80
que « la justice fiscale de l’exonération d’un
paiement sur la récolte, taxée par ailleurs » constituait « la principale » justification de ces
mesures patrimoniales. Cette justification est aujourd’hui fragile, compte tenu des
développements qui précèdent. Il doit être surtout précisé que ni les récoltes ni les ventes de
bois ne sont taxées au titre de l’impôt. En effet, tout propriétaire doit s’acquitter, s’il est
redevable de l’impôt sur le revenu, d’un « forfait forestier » dont le montant est déconnecté
des revenus éventuels issus de la vente de bois et repose sur un revenu cadastral. La Cour a
77
Le forfait forestier présente le coût fiscal le plus important (évalué à 70 M€), mais il constitue une modalité de calcul de
l’impôt sur le revenu et non une mesure fiscale.
78
Source : débats au Parlement relatifs à l’instauration de l’exonération.
79
Selon cette enquête : seul un quart des propriétés de plus de 4 ha de forêts est géré dans un souci de mise en valeur et de
rentabilité économique, une moitié étant exploitée strictement pour des besoins personnels (autoconsommation de bois de
chauffage), le dernier quart ne produisant aucune coupe de bois. Les forêts de moins de 4 ha sont réputées moins exploitées
encore.
80
Lettre en date du 3 septembre 2014 adressée à la Cour.
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conclu, à l’issue de ses travaux consacrés aux dépenses fiscales et budgétaires relatives à la
forêt, que le régime du forfait forestier était un outil déficient (il n’est pas payé par de
nombreux redevables, est mal connu et n’est pas contrôlé par l’administration fiscale), qu’il
était déconnecté de la valeur économique des forêts et que son maintien ne se justifiait pas dès
lors qu’il n’existait pas de modalités techniques permettant d’assurer son recouvrement à un
coût acceptable.
La justification initiale de l’exonération des droits de mutation à titre gratuit (favoriser
la gestion durable en évitant les coupes destinées à payer les droits de succession), dont s’est
ensuite inspiré le législateur pour l’ISF, n’est elle aussi plus suffisante dans la mesure où le
problème, aujourd’hui, est l’insuffisante mobilisation du bois en forêt privée. L’évolution de
la réglementation forestière, qui impose aujourd’hui aux propriétaires de forêts de plus de
25 ha de présenter à l’agrément un plan simple de gestion comprenant un programme de
coupes et de travaux (ou de se soumettre, en absence d’un tel plan, au régime spécial
d’autorisation administrative de coupes), vide d’ailleurs largement ces mesures fiscales de ce
rôle protecteur qui leur avait été assigné en 1959.
Ces mesures sont aussi présentées comme un encouragement à la gestion durable des
forêts, du fait des conditions d’accès qui y sont attachées. Cependant, l’évolution de la
réglementation forestière déjà citée affaiblit cet argument pour les forêts de plus de 25 ha
81
.
Par ailleurs, la Cour a constaté que les conditions de gestion durable donnaient lieu à une mise
en oeuvre complexe, dont les modalités sont à redéfinir, et à des contrôles réduits, hétérogènes
selon les départements et non effectifs, qui ne permettent pas de s’assurer que les forêts
exonérées font l’objet d’une gestion durable.
Ces mesures patrimoniales sont déconnectées des problèmes auxquels se heurte la
politique forestière : le morcellement forestier, la baisse des investissements en forêt et la
sous-exploitation de la forêt qui en est le corollaire. Au contraire, le ministère chargé de
l’agriculture a souligné l’effet pervers qu’elles présentaient, « les propriétaires reculant au
maximum les coupes pour éviter de sortir leurs biens de cette fiscalité avantageuse, ce qui est
contraire aux objectifs de dynamisation de la gestion forestière et de mobilisation du bois ».
Le compte d’investissement forestier et d’assurance (CIFA)
L’ouverture d’un CIFA est subordonnée à la condition d’être propriétaire de bois et forêts, de s’engager à
y appliquer l’une des garanties de gestion durable, et d’avoir souscrit, pour tout ou partie de la surface forestière
détenue, une assurance couvrant notamment le risque de tempête. Alimenté par le produit des coupes issues de
l’exploitation des parcelles en nature de bois et forêts, les sommes sont employées pour financer les travaux de
reconstitution forestière à la suite de la survenance d’un sinistre naturel ou les travaux de prévention d’un tel
sinistre ou, dans la limite de 30 % des sommes déposées sur le compte, pour procéder à des travaux forestiers de
nature différente. Un plafond de dépôt de 2 500 € par hectare est appliqué. Le compte ouvre droit à une
exonération de droits de mutation à titre gratuit et d’ISF à hauteur des trois quarts des sommes qui y sont
déposées, à la condition de présenter un certificat du directeur départemental des territoires (et de la mer)
attestant que les bois et forêts du titulaire du compte sont susceptibles de présenter l’une des garanties de gestion
durable et de s’engager à employer les fonds conformément à leur objet pendant 30 ans. Cette exonération est
applicable dans les mêmes conditions aux parts de groupement forestier ou de société d’épargne forestière.
81
Pour les forêts plus petites, l’adhésion à un code de bonnes pratiques sylvicoles est une formalité administrative très simple
à établir et qui permet de remplir les conditions de gestion durable au titre de la fiscalité forestière.
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70
Ce ministère se propose de lutter contre cet effet pervers par la création du compte
d’investissement forestier et d’assurance (CIFA), qui a été adopté par la loi de finances
rectificative pour 2013. Il en attend une augmentation de la mobilisation de la ressource
forestière, sans que se développent des coupes d’arbres trop jeunes.
La Cour appelle l’attention sur la fragilité de cette nouvelle mesure fiscale. Par sa
complexité, elle n’améliore pas la lisibilité de la fiscalité forestière. Elle introduit une
nouvelle défiscalisation qui ne bénéficie qu’à une faible part des propriétaires (redevables de
l’ISF et de droits de mutation à titre gratuit). Ses objectifs sont confus. Elle doit en effet
encourager l’assurance, mais son effet ne peut être que partiel
82
et une mesure de prise en
charge à 76 % des cotisations d’assurance existe déjà (volet assurance du DEFI). Elle doit
dans le même temps encourager l’investissement forestier mais n’évite pas, à ce titre, l’écueil
de ciblage précédemment évoqué et la redondance avec le DEFI (volet travaux). Elle repose
enfin sur une gestion bureaucratique (délivrance de nouveaux types de certificats, vérification
de la provenance des fonds placés sur le compte et vérification de l’utilisation des fonds
conformément
aux
dispositions
législatives),
qui
nécessite
un
surcroît
d’activité
administrative et de contrôles, dont la Cour a montré qu’ils étaient déjà difficiles à mettre en
oeuvre et défaillants.
Depuis 2001, l’instauration du DEFI vise à davantage prendre en compte, notamment, la
dimension économique de la politique forestière. Les mesures fiscales se sont dès lors
empilées, sans réévaluation de la pertinence des mesures existantes. Le CIFA en est l’exemple
le plus récent. À la faveur de cet empilement, il apparaît que deux logiques fiscales différentes
coexistent, voire se contredisent.
S’agissant de l’ISF, au regard des données que la Cour a rassemblées (cf. annexe 26), ce
qui n’avait jamais été fait par l’administration, d’une part de l’ordre de 1 % des propriétaires
forestiers serait concerné par une suppression de l’exonération et d’autre part l’impact de cette
suppression pour les contribuables concernés serait en moyenne modeste. L’effet de seuil
83
serait limité par la part très modeste des forêts dans l’actif des contribuables (environ 1 %,
quel que soit le niveau de patrimoine, soit moins de 5 % en l’absence d’exonération). Pour les
mêmes raisons, il est probable que l’impact de la suppression sur la gestion des propriétés
concernées et sur le niveau d’investissement en forêt serait faible, d’autant que les
propriétaires de forêts de plus de 25 ha sont tenus de mettre en oeuvre le programme de
coupes et travaux arrêté dans leur plan simple de gestion. Cet impact pourrait en outre être
atténué par le renforcement d’autres mesures fiscales de nature incitative comme le DEFI
bénéficiant également aux propriétaires forestiers assujettis à l’ISF, mais en contrepartie
d’actions effectives au service de la politique forestière. La dépense fiscale serait ainsi dirigée
vers l’ensemble des propriétaires assurant une gestion effective de leurs forêts, plutôt que vers
une catégorie de redevables. La suppression pourrait être progressive, afin de constater et
d’étaler les effets éventuels sur le marché des forêts
84
de la suppression de la mesure, dans le
cadre d’une étude d’impact.
82
Compte tenu du ciblage des avantages fiscaux associés sur l’ISF et les DMTG ; le compte ne bénéficie pas d’une
défiscalisation des intérêts, contrairement au dispositif antérieur de compte épargne assurance pour la forêt.
83
Amenant certains redevables à être assujettis à l’ISF du fait de la réévaluation de leur actif imposable.
84
Effet
a priori
faible compte tenu des surfaces forestières concernées et de la part modeste des forêts dans l’actif détenu par
les redevables et dans l’ISF acquitté. Les investisseurs guidés par les seuls avantages en termes de défiscalisation des forêts
seraient les candidats les plus probables à la vente de leurs biens forestiers.
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La Cour estime qu’il conviendrait de davantage utiliser la fiscalité forestière comme un
levier au service de la politique forestière et de procéder en conséquence à un rééquilibrage en
faveur des mesures fiscales à visée incitative. Elle estime que le maintien d’exonérations
anciennes, dont le bien-fondé est aujourd’hui discutable, dont le coût est élevé et qui ne
contribuent pas à une politique forestière tournée vers la mise en valeur économique, est peu
justifiable.
IV -
Le Centre national de la propriété forestière : un rôle de conseil
pour la forêt privée dont l’efficacité est incertaine
Le Centre national de la propriété forestière (CNPF) est un établissement public à
caractère administratif issu de la fusion, en avril 2010, des 18 centres régionaux de la
propriété forestière (CRPF) et du centre national professionnel de la propriété forestière
(CNPPF)
85
. Animé par les propriétaires forestiers privés eux-mêmes et faiblement piloté,
aussi bien par son échelon national que par sa tutelle (A), il mène des actions destinées à
encourager une gestion dynamique des forêts privées, dont l’efficacité est incertaine (B).
A -
Un établissement public animé par les propriétaires forestiers avec un
pilotage et une tutelle peu directifs
Les centres régionaux de la propriété forestière avaient été créés par la loi du 6 août
1963 afin d’apporter un appui à la gestion des forêts privées. Les instances délibérantes des
CRPF
86
ont conservé, après la fusion de 2010, l’essentiel de leurs prérogatives et de leur
autonomie, au sein d’une organisation qui demeure fortement déconcentrée et est animée par
une équipe réduite au niveau central. La gouvernance du CNPF présente la particularité de
relever des propriétaires forestiers privés eux-mêmes, ceux ayant plus de 4 ha ayant élu leurs
160 représentants au sein des conseils de centre, dont le conseil d’administration du CNPF est
une émanation.
Le CNPF a pour mission de développer, d’orienter et d’améliorer la gestion des forêts
privées françaises, notamment par le développement de différentes formes de regroupement
technique et économique, l’encouragement à l’adoption de méthodes de sylviculture
conduisant à une gestion durable des forêts, l’élaboration de schémas régionaux de gestion
sylvicole et l’agrément des plans simples de gestion des forêts. Il contribue donc de façon
essentielle à l’atteinte de l’objectif de « dynamiser la gestion des forêts privées » que poursuit
l’État à travers le programme 149 –
Forêt
. Il dispose pour ce faire, à la fin de 2013, de 505
agents, personnels à profil technique pour plus de 80 % d’entre eux et situés en région à 90 %,
et d’un budget de 39 M€, très majoritairement financé par des ressources publiques,
provenant de l’État et des collectivités territoriales (cf. annexe 27).
La période 2006-2011 est celle de l’application du premier contrat d’objectifs des CRPF
avec l’État, élaboré à l’initiative des établissements eux-mêmes. Il reprend à travers quatre
85
Ordonnance du 6 novembre 2009 et décret du 22 mars 2010 relatif au Centre national de la propriété forestière, codifié au
sein du code forestier.
86
Conseils d’administration, devenus conseils de centre.
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72
grands objectifs techniques, déclinés en treize cibles, l’ensemble des missions et actions
menées par les centres (cf. annexe 27) et présente davantage d’indicateurs de moyens et
d’actions que d’indicateurs de résultats. Adapté en région selon des modalités qui ne sont pas
précisées, il présente un caractère peu hiérarchisé et ne fait pas assez clairement apparaître les
objectifs prioritaires visés. La déclinaison du contrat jusqu’au niveau des agents de terrain
chargés des missions techniques est souhaitable, tout comme l’instauration de pratiques
managériales plus affirmées et d’un véritable encadrement au sein du CNPF.
La lettre de mission adressée au directeur général de l’établissement, nommé par le
ministre, est un outil par ailleurs mal utilisé
87
et le président de l’établissement indique qu’elle
peut parfois présenter des divergences avec les orientations adoptées par le conseil
d’administration.
B -
Des activités conformes aux objectifs en termes de volume, mais dont
l’efficacité n’est pas démontrée
1 -
L’accompagnement au regroupement foncier ou technique et économique des
propriétés
Les CRPF se sont engagés, de façon variable selon le contexte forestier local, dans des
actions d’accompagnement des propriétaires forestiers privés vers différentes formes de
regroupement de gestion ou foncier, afin de répondre au morcellement de la propriété et de
faciliter la mobilisation du bois en forêt ou de répondre à d’autres objets (réalisation
d’équipements en commun, défense contre l’incendie, vulgarisation, etc.). Les CRPF
conçoivent et animent notamment des plans de développement de massifs (PDM) qui
consistent à concentrer sur un massif forestier donné, identifié comme présentant un fort
potentiel mais en déshérence du point de vue de sa gestion, des moyens humains, d’animation
et de communication.
Les CRPF, moyennant un investissement parfois important sur ces outils, ont atteint,
voire largement dépassé les objectifs d’activité qui leur étaient fixés, sans que l’on puisse
pour autant mettre en lumière à l’échelle nationale l’effet de cette activité sur l’accroissement
de la récolte de bois. Une étude
88
de l’Institut national de recherche en sciences et
technologies pour l’environnement et l’agriculture (IRSTEA) juge par exemple élevé le
niveau de contact et d’information atteint grâce aux PDM, conclut à un effet positif de ces
plans pour la mise en oeuvre de projets de desserte, mais ne détecte aucun effet significatif sur
la surface sous plan simple de gestion et surtout, hormis en Auvergne, aucun effet significatif
sur la mobilisation de bois.
2 -
L’amélioration des connaissances, l’animation, l’information, la formation,
principales composantes du développement forestier
Le CNPF intervient auprès de 149 organismes de développement forestier, associations
qui regroupent 6 000 adhérents propriétaires forestiers et mènent des actions couvrant tous les
87
Lettres de missions tardives ou non signées, sans apport par rapport au contrat d’objectifs.
88
Évaluation de la contribution des plans de développement de massifs forestiers aux objectifs et aux enjeux de la politique
forestière nationale
, IRSTEA, mars 2012 ; étude menée pour le ministère chargé des forêts, portant sur les plans mis en place
depuis 2000 et tenant compte des volumes de bois mobilisés entre 2005 et 2010.
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DES SOUTIENS INADAPTÉS AUX OBJECTIFS DE VALORISATION ÉCONOMIQUE DE LA FORÊT
73
domaines techniques et économiques de la gestion forestière. La Cour a constaté la diversité
des modes d’appui du CNPF auprès de ces organismes, qui bénéficient de mises à disposition
d’agents des CRPF ou de subventions de leur part et sont pour 87 d’entre eux directement
animés par les CRPF. Il reste à recenser et mieux encadrer ces modalités d’appui, afin de le
concentrer sur des actions de nature technique (et non administrative), de privilégier les plus
efficaces et les plus économes d’entre elles et d’éviter toute confusion des rôles entre les
organismes et l’établissement public. L’effet d’exemple et d’entraînement de ces organismes
sur le dynamisme de la gestion forestière à l’échelle régionale ou interrégionale reste par
ailleurs incertain.
Les bulletins d’information, les lettres électroniques, les sites internet et la formation se
sont développés au sein des CRPF, complétés par l’édition de publications techniques et la
vente d’ouvrages par l’échelon central du CNPF. Le CNPF a largement surpassé, à la fin du
contrat d’objectifs 2007-2011, la cible qui lui avait été fixée
89
. L’indicateur ne renseigne en
revanche en rien sur l’impact des actions ainsi menées et la forme qu’elles devraient prendre
pour être efficientes et efficaces. Cette réflexion est encore à mener, avec un enjeu de ciblage
des actions, compte tenu du nombre très élevé de propriétaires forestiers.
3 -
La promotion et l’agrément des documents de gestion durable
Les CRPF sensibilisent les propriétaires forestiers à la rédaction et à l’application des
plans simples de gestion (PSG), que doivent élaborer les propriétaires des forêts de plus de
25 ha. Au 31 décembre 2013, 28 381 propriétés, représentant 2,9 Mha, étaient couvertes par
un PSG en vigueur. Les propriétaires de petites forêts peuvent eux, se doter d’un PSG
volontaire (il en existe 4 266) ou adhérer, généralement pour 10 ans, à l’un des 48 règlements
types de gestion (RTG) élaborés par les coopératives ou les experts forestiers et agréés par les
CRPF ou à l’un des 27 codes de bonnes pratiques sylvicoles (CBPS) élaborés par les CRPF et
approuvés par les préfets de région (cf. annexe 28). Ceci leur permet, moyennant une
formalité d’adhésion très simple à accomplir, d’attester qu’ils gèrent leurs forêts de façon
durable, d’éviter certaines procédures d’autorisation administrative de coupes, d’accéder aux
aides à l’investissement forestier de l’État ou encore de bénéficier d’avantages fiscaux. Les
CRPF assurent un suivi détaillé du nombre de plans simples de gestion et des adhésions aux
RTG et aux CBPS.
L’outil PSG est très largement répandu et les adhésions aux codes progressent, les RTG
restant beaucoup moins utilisés, mais le suivi réalisé et les données existantes ne portent
nullement sur l’application de ces plans. Dans le cas du PSG, l’effet de levier pour mobiliser
davantage de bois est limité par la nature-même du plan, qui émane du propriétaire forestier
ou de son gestionnaire. Il revient à ce dernier de définir les objectifs de gestion qu’il souhaite
et quelles interventions sylvicoles en découlent, les CRPF ayant un simple rôle de conseil lors
de l’instruction des plans, puis d’agrément au regard de la compatibilité de ces plans avec les
directives forestières en vigueur au niveau régional, qui ne sont pas contraignantes.
Une fois les plans agréés, leur bonne application n’est à aucun moment vérifiée. Pour
des raisons fiscales, une obligation de fournir un bilan du plan a été introduite par le décret
89
Avec 925 563 « sylviculteurs ou gestionnaires formés ou informés », pour une cible de 353 000 à la fin du contrat
d’objectifs en 2011.
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COUR DES COMPTES
74
du 19 mai 2010
90
, sans être suivie d’effet compte tenu de l’absence de circulaire adressée aux
services de l’État censés examiner ces bilans. Le ministère chargé de l’agriculture a indiqué
qu’une telle circulaire était « en cours de finalisation » et que la loi d’avenir pour
l’agriculture, l’alimentation et la forêt (en son article 69) prévoyait que les forêts sous plan
simple de gestion seraient considérées comme présentant des garanties de gestion durable
« sous réserve de la mise en oeuvre effective du programme de coupes et travaux prévu ». Il
restera à traduire rapidement ces principes de niveau législatif en dispositions concrètes d’un
point de vue juridique et fiscal.
Certains CRPF ont développé des visites à mi-parcours jugées « très profitables » et
« recadrant efficacement la gestion », selon le CNPF. Il est dommage que l’ampleur à donner
à ces visites ait été laissée à la libre appréciation des CRPF, qui les réalisent éventuellement,
soit parce qu’ils les considèrent comme prioritaires, soit parce qu’il leur est possible de
dégager suffisamment de temps pour ce faire, soit parce qu’ils parviennent à disposer de
financements de la part des collectivités pour ce faire, bien que cette action se rattache à une
mission régalienne du CNPF (l’agrément des PSG). Le ministère chargé de l’agriculture
signale à cet égard que « le contrat d’objectif et de performance du centre national de la
propriété forestière prévoit de renforcer les suivis d’application des PSG par la réalisation de
visites à mi-parcours ». Ces visites à mi-parcours pourraient participer de l’effort nécessaire
de suivi et d’évaluation des plans simples de gestion agréées par les CRPF, en particulier de la
réalisation des coupes et travaux prévus. Malgré les réticences exprimées par le CNPF sur
tout rôle de contrôle
91
, il serait en effet cohérent et efficient qu’un établissement public
administratif à qui le législateur a confié l’agrément de plans, et sur lesquels il dispose d’une
connaissance technique et de terrain unique, contribue à s’assurer de la bonne application de
ces derniers.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Malgré une grande constance des enjeux et des objectifs de la politique forestière,
centrés sur la gestion durable des forêts, la dimension économique de la gestion forestière est
insuffisamment développée, particulièrement en forêt privée. L’État met en oeuvre un
ensemble de soutiens à cette forêt qui se révèlent inadaptés pour obtenir les résultats
escomptés en termes de desserte, d’investissement forestier, de regroupement foncier,
technique et économique et,
in fine
, de récolte du bois.
Le levier budgétaire est devenu inopérant faute de crédits suffisants. Les perspectives de
financement de l’investissement forestier et du développement économique de la filière, qui
reposent sur la création en 2014 d’un nouveau fonds stratégique forêt-bois faiblement doté et
dont le périmètre d’intervention et la gouvernance restent à définir, sont incertaines.
Les mesures fiscales en place, visant à « aider le secteur sylvicole », favorisent une
approche patrimoniale plutôt qu’économique de la forêt. Une partie de l’effort fiscal est
dispersé sur de nombreuses mesures, dont l’efficacité n’est souvent pas démontrée au regard
des objectifs implicites qui sont visés. En outre, les dépenses fiscales sont dominées par deux
90
Décret du 19 mai 2010 pris pour l’application du 3° du 1 et du 2° du 2 de l'article 793 et de l'article 885 H du code général
des impôts et relatif à la mise en oeuvre des documents de gestion durable prévus à l'article L. 4 du code forestier
conformément à l'article L. 8 de ce code.
91
Qui, selon lui, « outre la question des moyens, poserait celle de la confiance des propriétaires forestiers envers leur
établissement public ».
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DES SOUTIENS INADAPTÉS AUX OBJECTIFS DE VALORISATION ÉCONOMIQUE DE LA FORÊT
75
mesures patrimoniales anciennes (exonérations à 75 % de la valeur des forêts au titre de
l’impôt de solidarité sur la fortune et des droits de mutation à titre gratuit) qui sont
déconnectées des objectifs de la politique forestière
: elles
ne sauraient aider à résoudre les
problèmes auxquels se heurte
cette politique
, mais contribuent plutôt à les aggraver.
Le Centre national de la propriété forestière, dont le pilotage interne et par l’État est
peu directif, n’est pas en mesure d’évaluer l’efficacité de ses actions, qui peuvent avoir des
effets différés dans le temps et dont le lien avec l’opération de gestion est parfois ténu. Il
argue que la forte dégradation de la situation économique de la production forestière et la
suppression des aides publiques relatives à l’amélioration forestière incitent la majorité des
propriétaires forestiers à renoncer à investir et à gérer au minimum leurs forêts. Cependant,
il doit davantage chercher à améliorer l’efficacité de ses actions de développement forestier.
Ainsi, dans ces conditions, l’atteinte des objectifs de la politique forestière en forêt
privée paraît peu probable.
En conséquence, la Cour émet les recommandations suivantes :
10.
supprimer par étapes successives l’exonération applicable à la forêt privée pour le calcul
de l’impôt de solidarité sur la fortune et des droits de mutation à titre gratuit ;
11.
renforcer la tutelle sur le centre national de la propriété forestière et veiller à ce que ses
priorités d’action, parmi lesquelles devrait figurer la vérification de l’application des
documents de gestion durable, soient définies et mises en oeuvre au niveau local.
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Chapitre IV
Des soutiens insuffisants aux activités industrielles et au
bois-énergie
Les pouvoirs publics ont cherché depuis 2007 à répondre aux difficultés récurrentes de
modernisation des industries de première et de deuxième transformation du bois et à faire
émerger des entreprises compétitives. Ils ont pris à cette fin un ensemble de dispositions
variées sous forme d’outils financiers en faveur de l’investissement, principalement dans les
scieries (I), d’actions volontaristes en faveur du développement de l’usage du bois dans la
construction (II) et en soutien au secteur de l’ameublement (III). Par ailleurs, le
développement du bois-énergie a été aidé dans le cadre de la politique visant à atteindre les
objectifs fixés en matière d’énergies renouvelables (IV).
I -
Des aides à l’investissement limitées
Compte tenu des performances globales du secteur plutôt moyennes et de la faible
rentabilité attendue, les banques sont peu enclines à accompagner les projets, et à financer des
investissements supérieurs à la moitié du chiffre d’affaires, situation fréquente en particulier
dans le secteur de la première transformation du bois. La situation est aggravée par les marges
très réduites et les fonds propres limités, alors que le marché est aujourd’hui largement
mondialisé et soumis à des effets de cycle.
Pénalisées par leur profil financier, les scieries françaises éprouvent des difficultés à
réaliser les investissements nécessaires à leur modernisation et à leur développement. Ces
investissements sont lourds, les temps de retour sont très longs et la rentabilité est faible par
rapport au capital investi.
Divers instruments financiers ont été mobilisés :
-
les subventions ADIBOIS (programme 149 –
Forêt
). Le dispositif est toujours
officiellement actif, mais l’absence de crédits pour le financer l’a rendu inopérant ;
-
les financements portés par OSEO et repris par Bpifrance (prêts participatifs au
développement bois, fonds de modernisation des scieries) ;
-
le fonds stratégique bois (capital développement) lancé par CDC Entreprises et repris par
Bpifrance (2009-2013) destiné à soutenir des projets importants.
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COUR DES COMPTES
78
A -
L’outil ADIBOIS
Le ministère chargé de l’agriculture a accompagné les investissements réalisés dans les
scieries à compter de 2007 par l’outil d’aide aux industries du bois (ADIBOIS). Le dispositif
est toujours ouvert mais n’a plus été doté de crédits d’État (programme 149 –
Forêt
) à partir
de l’exercice 2013. Ceux-ci ont été « réaffectés » au fonds de garantie (fonds de
modernisation des scieries) géré par Bpifrance et destiné à couvrir les prêts participatifs au
développement « bois » utilisés pour financer les investissements réalisés par les
professionnels de la filière. Les collectivités gardent cependant la possibilité de mettre en
oeuvre l’outil.
Ce dernier s’est vu donner, sans priorité, un grand nombre d’objectifs : relancer la
production de sciages (essences feuillues en particulier) et en promouvoir la transformation en
produits à haute valeur ajoutée ; favoriser des gains de productivité afin de mettre sur le
marché ces produits élaborés à des prix compétitifs ; répondre à la demande de la seconde
transformation par une amélioration de la qualité des produits et des services associés ;
renforcer les structures industrielles et commerciales des scieries porteuses de projets
collectifs ; favoriser la mise au point et le développement de procédés de fabrication
innovants et de produits nouveaux.
Entre 2007 et 2009, période d’application ayant fait l’objet d’un bilan par le ministère
chargé des forêts en 2011, 23,6 M€ ont été consacrés au soutien de 284 projets pour un
montant total d’investissements de 227 M€ : ceux-ci, qui auraient généré la création de 405
emplois directs et environ 44 M€ de recettes de TVA, ont surtout progressé en 2007 et 2008,
les crédits ayant été en 2009 réorientés, pour partie, en accompagnement des mesures mises
en oeuvre à la suite de la tempête Klaus. Le montant des investissements réalisés par les
scieries de résineux a presque quintuplé, alors que celui des scieries de feuillus a doublé sur la
même période.
Tableau n° 7 :
bilan d’ADIBOIS dressé en 2011
Source : ministère chargé des forêts
Le profil type des entreprises bénéficiaires de ce soutien a été relativement constant
année après année (scierie de résineux dont le chiffre d’affaires est compris entre 1 et 5 M€).
L’efficacité économique de l’outil ADIBOIS reste difficile à apprécier. La circulaire de
2011 affinant les conditions d’attribution des aides ADIBOIS a fait état des enseignements
tirés des premières années de fonctionnement (2007-2009). Moins de 20 % des crédits
engagés avaient soutenu des projets favorisant la création de valeur ajoutée, ou portés par des
sociétés regroupant plusieurs scieries.
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DES SOUTIENS INSUFFISANTS AUX ACTIVITÉS INDUSTRIELLES ET AU BOIS-ÉNERGIE
79
Des études menées par les DRAAF de Lorraine et d’Auvergne ont montré que si les
investissements des scieries avaient permis des gains appréciables en matière de production et
de productivité, il n’en était pas de même pour les ratios économiques. Ceux-ci après
investissement se sont révélés globalement inférieurs à ceux avant investissement. La
dégradation de la situation économique peut expliquer en partie ce constat. Il est également
probable que la concurrence accrue au niveau européen avec les « gros » acteurs des pays du
Nord a joué un rôle.
Enfin, la réorientation d’ADIBOIS en 2011 (circulaire de 2011 précitée), en vue de
privilégier les scieries de feuillus, n’a pas eu d’impact significatif.
B -
Les financements de Bpifrance
Entre 2006 et 2013, OSEO puis Bpifrance ont utilisé leurs outils classiques de
financement (prêts, garanties, crédit-bail) pour proposer leurs services aux professionnels de
la filière. Pour combattre les difficultés structurelles et culturelles des industriels de la
première transformation à recourir aux financements proposés par OSEO, des partenariats ont
été développés jusqu’à définir des produits spécifiques capables de répondre aux besoins de la
filière.
À ce titre, et depuis 2010, une quarantaine de projets d’innovation relevant de la filière
bois ont été financés en moyenne chaque année. En 2012, les soutiens à l’innovation se sont
élevés à 4,82 M€, attribués à 39 projets. Les innovations sont le plus souvent de type
incrémental et portent sur de nouveaux procédés, des améliorations de procédés existants ou
le développement de machines spéciales, les innovations dites de rupture étant peu
nombreuses.
Les prêts participatifs au développement bois (PPD bois) permettent d’offrir une
intervention sous forme de prêt sans garantie personnelle du dirigeant et à un taux préférentiel
par rapport aux conditions du marché (3,28 % en 2013). Ces conditions sont indispensables
pour favoriser l’accès à l’emprunt d’organismes industriels qui présentent des profils
financiers rédhibitoires pour les prêteurs. Il est ainsi possible par le biais des PPD bois de
financer les dépenses immatérielles
92
ou de renforcer le fonds de roulement de l’entreprise. Le
profil type des entreprises bénéficiaires de ces soutiens a été relativement constant année
après année (scierie de résineux dont le chiffre d’affaires est compris entre 1 et 5 M€).
Effet indirect mais très positif, le financement par le PPD bois des investissements
immatériels crée un effet de levier sur le crédit bancaire « classique ». L’engagement de
Bpifrance est perçu comme un gage de solidité du projet financé et incite les prêteurs
bancaires à financer les investissements matériels. Mais les représentants des scieurs estiment
que la nécessité de mobiliser un emprunt bancaire d’un montant égal au double de celui du
PPD bois est un obstacle sérieux pour conduire le projet d’investissement à terme.
Au 31 décembre 2013, 91 projets avaient été financés par un PPD bois, pour un montant
global de 13 M€, soit un prêt moyen se situant aux environs de 143 000 €. Déployés sur
quinze régions, les PPD bois ont bénéficié très majoritairement à des PME (90 % des
92
Études d’implantations, formations aux nouvelles techniques, travaux d’aménagements et d’adaptation lors de
l’implantation de nouveaux matériels, mises aux normes de sécurité, études et diagnostics, etc.
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COUR DES COMPTES
80
entreprises concernées ont moins de 50 salariés) du sciage (55 %), des emballages bois
(21 %), de l’exploitation forestière (13 %) et des charpentes ou menuiseries (8 %).
C -
Le fonds stratégique bois de CDC Entreprises
Conformément à son appellation, le fonds bois de CDC Entreprises a bien eu un impact
stratégique sur le financement de l’appareil productif de la filière bois. Celle-ci, en effet, ne
recourait jusqu’alors pas à ce type d’outils. Le capitalisme très familial de la filière, peu enclin
à rechercher des partenaires, et la faible rentabilité de ses entreprises n’attiraient pas les
investisseurs potentiels susceptibles d’apporter les fonds nécessaires à son développement.
Agissant en précurseur sur la filière, le fonds bois a su gagner la confiance des
principaux acteurs. Outre le renforcement des fonds propres, les prises de participation du
fonds bois ont eu un effet vertueux en encourageant d’autres partenaires bancaires à financer
les investissements indispensables à la modernisation de l’appareil productif de la filière. Sur
les 178 dossiers reçus, 27 % des dossiers ont été considérés comme conformes aux critères de
sélection et neuf investissements ont été réalisés
93
pour un montant apporté par le fonds de
15,4 M€, des co-financements de 17 M€, lesquels ont permis la mise en place de 160 M€
d’investissements. Cet effet de levier aurait donc permis, selon les chiffres présentés par
Bpifrance, de multiplier par dix l’impact de son intervention. Les co-financements mobilisés à
partir des prises de participation du fonds ont ainsi permis l’acquisition de lignes de sciage
performantes, la mise en place de lignes de deuxième transformation pour les bois
d’ingénierie, l’installation de chaudières biomasse pour valoriser les résidus (sciures,
écorces), etc.
Bien qu’ouvertes à la majeure partie des industriels de la filière, les prises de
participation ont surtout été orientées vers la première transformation. Ce choix stratégique a
été dicté par la nécessité reconnue d’accélérer son développement, indispensable à la
meilleure exploitation de la ressource forestière française.
Mais le fonds bois aura eu un effet mesuré eu égard aux objectifs recherchés, en raison,
d’une part, d’une surface financière limitée (20 M€), d’autre part, des handicaps structurels et
techniques de la filière. Alors que l’exploitation des essences feuillues est jugée prioritaire,
une seule entreprise exploitant ces essences a fait appel au fonds bois. Par ailleurs, le secteur
industriel du bois de construction, jugé le plus prometteur, progresse lentement vers la
maturité nécessaire pour autoriser une politique d’investissement raisonnable et pérenne.
Enfin, sur le plan financier, l’attractivité du fonds serait limitée du fait du taux de
rémunération attendu en logique d’investissement de marché (8 à 12 %
in fine
dont 3 à 5 %
par an en taux fixes), jugé inadapté à la rentabilité moyenne des entreprises du secteur.
Toutefois, si l’on considère l’effet de levier sur les autres financements, les opérations
financées ont permis d’obtenir un coût de financement inférieur à 4 % (moyenne pondérée de
3,66 %) et à 3 % en coût annuel hors prime
in fine
(moyenne pondérée de 2,77 %).
Les résultats du fonds stratégique bois créé pour une durée de dix ans ont été jugés
suffisamment probants pour que le plan national d’action d’octobre 2013 prévoie de lui
donner un successeur. Le plan stratégique 2014-2017 de Bpifrance, approuvé par le conseil
93
Dans six entreprises de la première transformation (cinq scieries de résineux et une scierie de feuillus) et dans trois
entreprises de la deuxième transformation
.
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DES SOUTIENS INSUFFISANTS AUX ACTIVITÉS INDUSTRIELLES ET AU BOIS-ÉNERGIE
81
d’administration de BPI-Groupe le 20 décembre 2013, a confirmé le lancement d’un fonds
bois II, doté de 40 M€ (25 M€ pour Bpifrance) et destiné à accompagner le développement de
10 à 15 petites et moyennes entreprises ou entreprises de taille intermédiaires de la filière.
Bpifrance n’a pas caché la difficulté de trouver des partenaires pour abonder le fonds à
hauteur de 15 M€.
D -
L’amortissement dégressif majoré
La mesure d’amortissement dégressif majoré, dont la reconduction a été instaurée par
l’article 32 de la loi du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013, apporte aux
entreprises de la première transformation du bois un avantage en trésorerie dont le coût à
terme pour les finances publiques est faible. Lors du vote initial de cette mesure, son coût
immédiat a été estimé à 2 M€ en 2010 puis 3 M€ en 2011 et 2012. Les ordres de grandeur
seraient les mêmes avec la réintroduction de la mesure : en 2014, le coût serait quasi nul, puis
il est estimé à 1 M€ en 2015, 2 M€ en 2016 et 3 M€ en 2017.
Le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, dans son rapport de
juin 2011, a attribué la note de 2 à cet avantage fiscal, sur une échelle de 0 à 3. Il souligne le
caractère ciblé de la mesure, dont le bénéfice ne peut pas être capté par des intermédiaires et
qui ne concerne que les matériels productifs. Il relève que les effets d’aubaine ont été limités,
tandis que le caractère temporaire de la mesure a amplifié l’effet incitatif sur l’investissement.
À l’aune de cette évaluation succincte, le bilan est positif, mais les faibles montants en jeu
montrent que la mesure a eu un impact limité.
***
En conclusion, les aides à l’investissement ont eu un effet bénéfique en démontrant que
l’emprunt (PPD bois) ou la prise de participation limitée dans le temps (fonds stratégique)
pouvait financer les investissements des industriels de la première transformation dans des
conditions de rendement correct et avec un risque maîtrisé. Elles ont ainsi incité les
établissements prêteurs du secteur privé à répondre au besoin de financement nécessaire à la
modernisation de l’appareil industriel.
Dans le prolongement de ces enseignements concernant l’aval de la filière, des
propositions ont été faites pour financer les besoins en fonds de roulement qui constituent
l’une des difficultés de la filière amont (exploitation forestière). Il s’agirait de développer un
nouveau type de prêts bancaires garantis par la valeur des stocks, et d’autre part, des garanties
Bpifrance sur les cautions bancaires pour achat de bois et sur les prêts à moyen terme destinés
à renforcer la trésorerie des entreprises.
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82
II -
Un soutien modeste à l’usage du bois dans la construction
La construction est le principal débouché en France pour le bois matériau et ses
dérivés : 65 % des sciages et 50 % des panneaux sont consacrés à la construction. Sur les
quelques 10 Mm
3
de bois utilisés dans la construction, plus de la moitié est utilisée dans la
rénovation, un quart s’inscrit dans les constructions neuves, le reste étant consommé en
coffrages perdus. Près des trois quarts du volume sont issus de résineux. Aujourd’hui, 12 %
des maisons individuelles et près de 20 % des extensions sont construites en bois.
La part de marché du bois dans le BTP progresse lentement en France et reste très en
deçà des pays de l’Europe du Nord ou de l’Amérique du Nord. Le développement de l’usage
du bois dans la construction constitue donc un vrai défi pour la France, pays dans lequel la
culture du bois est peu développée. Pensée à partir de 2009 comme un objectif de
développement durable puis progressivement comme une stratégie de développement
économique, la promotion du bois dans la construction a été soutenue par les pouvoirs publics
de façon continue et croissante. Mais les engagements affichés en faveur du bois dans la
construction par les différents acteurs publics tardent à se concrétiser, en raison de la faiblesse
des moyens engagés.
A -
Des outils statistiques faibles, des mesures réglementaires ne pouvant être
évaluées
La filière bois ne dispose pas d’un observatoire économique et de données agrégées
fiables dans le domaine de la construction, à l’exception de l’initiative restée sans suite de
l’observatoire économique sur le bois-construction créé par France Bois Forêt pour les
exercices 2011 et 2012.
Les politiques publiques ont pour objectif d’augmenter la part du bois dans la
construction, mais aucun outil ne permet de calculer avec précision cette part de marché du
bois. Alors que les objectifs ambitieux d’usage du bois dans la construction ont été définis
depuis 2009 dans le cadre du Grenelle de l’environnement, il est nécessaire de mettre en place
les outils pour en mesurer l’efficacité. La mise en place en cours d’une veille économique
mutualisée (cf. supra) est un préalable indispensable pour affiner les objectifs d’incitation à
l’usage du bois dans la construction.
À ce jour, l’impact des dispositions réglementaires qui ont promu l’usage du bois dans
la construction ne peut être apprécié, soit parce qu’elles n’ont pu entrer en vigueur (décret sur
les seuils de bois dans la construction annulé par le Conseil constitutionnel), soit parce
qu’elles sont trop récentes (label matériau « biosourcé »), soit parce qu’elles n’ont pas fait
l’objet d’une évaluation.
B -
Une action volontariste du ministère chargé du logement
Le défi initial tenait d’abord à la multitude d’obstacles à lever dans un pays où le BTP
perçoit, depuis de nombreuses décennies, le bois seulement comme un matériau d’appoint. La
réglementation, la formation des acteurs, la caractérisation technique des essences
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83
exploitables et des produits disponibles sur le marché, l’assurance, la concurrence des
produits étrangers constituent autant d’obstacles à lever.
Dès 2009 une trentaine de freins à l’usage du bois dans la construction (inadaptation des
réglementations sismiques, thermiques et incendie, des modalités de paiement dans le cadre
de vente en l’état futur d’achèvement) ont été identifiés à partir d’une étude réalisée
conjointement par le FCBA et le CSTB
94
. Un plan d’actions bois a été élaboré par la DHUP à
partir de ces constats. D’un coût global de 5 M€, il n’a pu être engagé que partiellement. Les
études programmées sur la période 2011-2014 ont déjà bénéficié d’un financement de plus de
3,2 M€ partagé à parts égales entre la DGALN (crédits du programme 135) et les
professionnels du bois (France Bois Forêt et CODIFAB). Le plan d’actions sera poursuivi
jusqu’en 2016.
Les actions menées avec l’appui technique du FCBA et du CSTB ont permis d’apporter
des règles ou outils dans les référentiels normatifs. Un programme de révision des documents
techniques unifiés (DTU) est lancé sur la base de ces résultats. Par ailleurs, un catalogue de
solutions constructives bois-construction et un guide pour la réhabilitation de maisons
individuelles ont été publiés. De nouvelles propositions ont été préparées par le FCBA pour la
période 2013-2016 sur une base annuelle de l’ordre de 1 M€.
L’effort principal, de l’avis majoritaire des professionnels du secteur, doit et devra
porter sur la qualification des performances techniques des produits en bois, particulièrement
des essences feuillues. Celles-ci souffrent de handicaps certains (poids, hétérogénéité de la
matière première, coûts de transformation, etc.) par rapport aux essences résineuses
aujourd’hui majoritaires dans la construction en bois traditionnelle. Le « retard » n’est pas
rédhibitoire et peut être comblé, d’autant plus que les essences feuillues pourraient se révéler
bien adaptées à l’habitat collectif ou à l’immobilier de bureaux, dont la construction est
soumise à des contraintes techniques plus lourdes.
Dans cette direction, le plan d’action développé et mis en oeuvre par la DHUP, avec
l’appui technique du CSTB et du FCBA et l’appui financier du CODIFAB et de FBF, a été
efficace compte tenu des faibles moyens engagés. Les professionnels du BTP (maîtres
d’ouvrage, maîtres d’oeuvre, architectes, constructeurs, artisans, assureurs) disposent d’ores et
déjà d’une gamme d’outils qui leur offre des solutions techniques éprouvées.
L’effort se poursuit par une dynamique d’innovation que portent le CSTB et le FCBA
avec leur organisme commun SYNERBOIS, le programme RAGE
95
(règles de l’art Grenelle
environnement) piloté par l’agence qualité construction, le programme ABER
96
sous l’égide
du pôle de compétitivité XYLOFUTUR, ou encore le plan « Industries du bois » de la
« Nouvelle France Industrielle ».
94
Développement de l’usage du bois dans la construction, obstacles réglementaires & normatifs bois-construction,
CSTB et
FCBA, 2009
95
Le Grenelle Environnement a fixé pour les bâtiments neufs et existants des objectifs ambitieux en matière d’économie et
de production d’énergie. Le Programme RAGE 2012 a pour mission d’accompagner les entreprises et artisans du secteur du
bâtiment et les acteurs de la filière dans la réalisation de ces objectifs. Le programme vise, en particulier, à mettre à jour les
règles de l’art en vigueur aujourd’hui et à en proposer de nouvelles, notamment pour ce qui concerne les travaux de
rénovation.
96
Le programme ABER (Atlantique Bois Eco Rénovation) a pour objectif de mobiliser les industriels et constructeurs de la
filière bois pour développer des solutions constructives et des techniques innovantes utilisant le bois dans des opérations de
réhabilitation menées en partenariat avec les acteurs du logement social.
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COUR DES COMPTES
84
À partir de 2014, la DGALN prolonge son plan d’actions bois, avec les professionnels
de la filière, en apportant son soutien à trois axes stratégiques prioritaires identifiés par les
professionnels et les pouvoirs publics :
-
la valorisation de l’offre de formation en vue de renforcer les compétences et la
performance des acteurs de la construction et de la rénovation en bois. Le projet Stratégie
Formation-Compétences-Emploi dans la construction, horizon 2016, piloté par le
CODIFAB, doit être mis en en oeuvre à partir du second semestre 2014 ;
-
la valorisation des feuillus dans la construction. En 2013, le FCBA a réalisé un
recensement des obstacles au développement de l’utilisation des feuillus dans la
construction. Le programme doit être complété au second semestre 2014 par un plan
d’actions piloté par la Fédération nationale du bois ;
-
la valorisation des solutions bois dans le secteur de la rénovation énergétique. Cette action
s’inscrit dans le cadre du plan de rénovation énergétique de l’habitat qui prévoit la
réhabilitation de 500 000 logements par an à l’horizon 2017. Cette action sur le bois se
concrétise notamment par le projet ARBRE (Aménager et Rénover avec le Bois pour la
REhabilitation), piloté par la Fédération française du bâtiment, ayant vocation à définir
une stratégie pour répondre aux marchés de la réhabilitation considérés comme
prioritaires (logements collectifs publics et privés, et tertiaire).
Enfin, il faut souligner la convergence stratégique des plans adoptés lors de l’année
écoulée par les pouvoirs publics.
Le plan national d’action pour l’avenir des industries de transformation du bois
(cf.
supra
) fixe des objectifs ambitieux : « Développer le bois dans la construction en
caractérisant et qualifiant les performances techniques des bois français, notamment feuillus,
et en développant les marques de qualité volontaires d’une part, et en qualifiant des systèmes
constructifs à forte valeur ajoutée d’autre part » (action 12). Les travaux sont déjà très avancés
pour certains axes tels que la caractérisation technique et doivent être poursuivis au moins
jusqu’en 2017. Les acteurs impliqués et rencontrés par la Cour (DHUP, DGE, FCBA, CSTB,
CODIFAB) ont tous pris en compte la stratégie publique et l’ont intégrée dans leurs actions à
conduire. La difficulté première soulevée tient aux moyens budgétaires très modestes qui sont
affectés.
Le plan « industries du bois » de la « Nouvelle France Industrielle » prévoit de réaliser
un immeuble de grande hauteur en bois de 30 étages (structure et aménagement) d’ici 2030.
Au préalable, cinq à dix immeubles urbains de moyenne hauteur (10 à 15 niveaux) en bois
seront bâtis d’ici 2017, à l’issue d’un concours d’architecture. Ces projets emblématiques
doivent créer une dynamique pour l’ensemble du secteur bois-construction. Les résultats
attendus sont ambitieux en termes d’emplois (+ 10 000 emplois), de chiffre d’affaires
(+ 10 %) ou de consommation de bois d’oeuvre (+ 7 %). Le budget total du plan (hors
constructions) a été chiffré à 9 M€ HT sur trois ans, dont 7,5 M€ seront financés par le
programme des investissements d’avenir. La feuille de route présentée par les chefs de projets
du plan a été validée le 18 juin 2014 par le comité de pilotage de la « Nouvelle France
Industrielle », placé auprès du Premier ministre.
En conclusion, les soutiens à l’usage du bois dans la construction sont modestes, mais
portent leurs fruits.
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DES SOUTIENS INSUFFISANTS AUX ACTIVITÉS INDUSTRIELLES ET AU BOIS-ÉNERGIE
85
III -
Un faible soutien au secteur de l’ameublement
Au cours de la période couverte par l’enquête, la direction générale des entreprises
(DGE) a lancé en 2012 un appel à projets (AAP) « Équipement intégré de la maison » doté
d’une enveloppe de 0,5 M€ sur le programme 134 (cf. supra). Mais la politique d’appui au
secteur est principalement l’oeuvre du CODIFAB, à qui la taxe affectée donne des moyens
substantiels pour agir. Le ministère chargé de l’industrie exerce une tutelle attentive sur la
stratégie et les actions du CODIFAB, notamment au travers du contrat de performance dont il
valide les orientations.
Les représentants du secteur de l’ameublement estiment inexact de parler de soutien
public à leur secteur s’agissant des actions menées par le CODIFAB. Selon eux, les
ressources de cet organisme provenant de taxes acquittées par les industriels, le secteur
financerait lui-même les actions collectives qui sont menées à son profit et ne bénéficierait par
conséquent pas d’un appui des pouvoirs publics. Cette opinion, qui a sa cohérence, est à
nuancer. Par les prérogatives de puissance publique qui lui sont conférées pour percevoir la
taxe, et par son fonctionnement autonome, le CODIFAB est capable d’élaborer et de réaliser
des actions d’intérêt général qui vont au-delà de positions catégorielles. La participation
financière du CODIFAB aux deux plans d’actions bois de la DGALN l’illustre bien.
Le CODIFAB a fait porter ses efforts sur trois axes majeurs en matière d’ameublement
(international, innovation produit et innovation technique) et sur deux axes pour le bois
(innovation technique et promotion sur le territoire français).
L’analyse détaillée des emplois de la taxe ameublement (88 M€ au total) démontre que
ceux-ci ont été conformes à la stratégie arrêtée. Près de 80 % des actions financées relèvent
des trois axes :
-
25 M€ (28 %) ont été alloués au développement technique (FCBA et CETIM)
97
pour des
actions de recherche et de normalisation : Innovathèque (incubateur d’innovation),
normes européennes, projet MbeTech, etc. ;
-
24,7 M€ (28 %) ont été orientés vers l’aide à la production : promotion de l’ameublement
français sur les marchés internationaux avec l’appui du groupe des exportateurs de
meubles (GEM)
98
et formation avec les AFPIA
99
;
-
19,9 M€ (23 %) ont été consacrés à l’innovation avec le soutien opérationnel de
l’association VIA (Valorisation de l’innovation dans l’ameublement)100 : aide aux jeunes
talents, missions auprès des entreprises, veille technique et commerciale, etc.
Pour la taxe « bois » collectée depuis 2008, le constat est identique. Les actions
conduites (12 M€ au total) ont été conformes aux objectifs poursuivis, c’est-à-dire
l’innovation technique et la promotion sur le territoire français : 5,5 M€ (46 %) ont été alloués
au FCBA pour de la recherche, de la normalisation et de la caractérisation technique ; 4,5 M€
97
Par disposition législative, le CODIFAB est tenu de reverser 24 % de la collecte ameublement et 30 % de la collecte bois
au FCBA, et 6 % de la collecte ameublement au CETIM.
98
Constitué à l’initiative de l’UNIFA et financé par le CODIFAB, le GEM informe et sensibilise l’ensemble des acteurs du
secteur. Il est le porte-parole et l’ambassadeur de l’industrie française du meuble sur les marchés internationaux.
99
Les quatre associations pour la formation professionnelle des industries de l'ameublement sont les organismes de formation
référents des industries de l'ameublement. Elles couvrent un large spectre de compétences.
100
VIA a été créée en 1979 par le CODIFA avec le soutien du ministère chargé de l'industrie et a pour vocation de valoriser
et de promouvoir la création contemporaine dans le secteur de l'ameublement, tant en France qu'à l'étranger.
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86
(37,5 %) ont été consacrés à de la communication : campagnes ciblées (parquets, fenêtres
bois, etc.), sites internet, salon de l’agriculture, etc.
Par ailleurs, comme évoqué
supra
, le CODIFAB entretient une collaboration
permanente avec France Bois Forêt. Elle se traduit par des actions conjointes : en premier lieu
la participation au plan d’actions bois de la DHUP, mais aussi la veille économique
mutualisée, le centre d’information et de ressources du CNDB, le magazine « Séquences
bois », la campagne bâtiments agricole bois, le prix national de la construction bois mis en
oeuvre par France Bois Régions, le site des métiers de la filière, la valorisation des métiers et
le concours européen des charpentiers, la normalisation et les métiers du parquet.
Il n’est pas possible de se prononcer sur l’efficacité des actions réalisées au profit du
secteur de l’ameublement, en grande partie par le CODIFAB, en l’absence d’instruments de
mesure le permettant.
Toutefois, eu égard aux faiblesses identifiées du secteur – qui sont une baisse d’activité
tendancielle, une balance commerciale déficitaire, une mutation profonde du marché, une
concurrence soutenue –, les actions stratégiques développées par la DGE et le CODIFAB,
telles que valoriser une démarche environnementale, maîtriser son marché, aider à
l’innovation, séduire le client, renforcer les synergies entre ameublement et bois-construction,
ne paraissent pas à la hauteur des enjeux.
On peut cependant observer que le CODIFAB finance plusieurs organismes de
recherche et de développement (FCBA, CETIM, VIA), de formation (AFPIA), de promotion
et de communication (IPEA, MEDIFA, GEM) qui font preuve d’un réel dynamisme dans leur
sphère d’activités et dont le soutien au secteur de l’ameublement est utile.
Les représentants des industriels de l’ameublement, l’UNIFA en tête, ne remettent quant
à eux pas en cause l’action du CODIFAB mais considèrent au contraire que son rôle est
précieux.
IV -
Des soutiens au bois-énergie tournés vers la production des
énergies renouvelables
Les soutiens à la production de chaleur et d’électricité à base de biomasse s’élèvent à
140 M€ environ annuellement (95,5 M€ au titre du fonds chaleur et 46,6 M€ au titre de la
CSPE pendant la période 2006-2013), auxquels il convient d’ajouter le montant du crédit
d’impôt développement durable en faveur des équipements énergétiques au bois, qui a
diminué ces dernières années (270 M€ en 2009, 130 M€ en 2012, prévision de 100 M€ en
2014).
Ce soutien à l’usage de la biomasse à des fins de production de chaleur ou d’électricité a
été conçu et mis en oeuvre pour servir des objectifs ambitieux de développement des énergies
renouvelables à l’horizon 2020, qui nécessitent une mobilisation très accrue de la ressource,
pour laquelle la concurrence sur les usages est forte. Il est en même temps un vecteur de
valorisation des résidus issus de la première et deuxième transformation du bois (bois
d’oeuvre et bois d’industrie) et de bois recyclés, dont le bois-énergie est principalement issu.
Si la filière biomasse est avant tout tirée, comme le souhaite la DGEC, par ces usages, elle
peut aussi contribuer à l’amélioration de la rentabilité de la gestion et de l’exploitation des
forêts.
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DES SOUTIENS INSUFFISANTS AUX ACTIVITÉS INDUSTRIELLES ET AU BOIS-ÉNERGIE
87
Le projet de loi sur la transition énergétique présenté par la ministre chargée de
l’écologie le 18 mars 2014 prévoit une remise à plat de ces mécanismes de soutien, en vue
d’accélérer le développement des énergies renouvelables tout en en limitant le coût.
A -
Un fonds chaleur efficace
Entre 2000 et 2012, la production moyenne annuelle de chaleur à partir de biomasse a
été multipliée par trois pour arriver à une production thermique cumulée de près de
1,4 Mtep/an.
Graphique n° 7 :
projets financés par l’ADEME dans le cadre des programmes bois-
énergie et du fonds chaleur
Source : ADEME
Entre 2000 et 2012, la production moyenne annuelle de chaleur à partir de biomasse a
été multipliée par trois pour arriver à une production thermique cumulée de près de 1,4 Mtep
par an.
Le montant des aides attribuées aux projets bois sur la période a été de 476 M€
(95,5 M€/an), soit 46 % du total des aides du fonds :
-
482 projets de biomasse bois pour un montant d’investissements de 968 M€ ont bénéficié
de 248 M€ du fonds chaleur, ce qui représente un effet levier de près de 4 et un ratio
d’aide rapporté aux tep produites de 29 €/tep sur 20 ans ;
-
110 projets de biomasse dans le cadre des cinq appels à projet national BCIAT pour un
montant d’investissement de 598 M€ ont bénéficié de 229 M€ du fonds chaleur, ce qui
représente un effet levier de 2,6 et un ratio d’aide de 20 €/tep sur 20 ans. Les projets aidés
contribuent à une production de chaleur à partir de biomasse supérieure à 150 000 tep/an.
Quatre secteurs sont fortement impliqués : le secteur agro-alimentaire (275 000 tep/an), le
papier carton
101
(100 000 tep/an), la production de matériaux de construction (56 000
101
Utilisation de vapeur dans les procédés de production de papiers/cartons.
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COUR DES COMPTES
88
tep/an) et l’industrie du bois
102
(39 000 tep/an). Des dispositions ont été prises afin que les
porteurs de projets de chaufferies utilisent majoritairement des ressources locales
inexploitées, notamment de la biomasse issue de forêts et par extension de haies, bosquets
et arbres d’alignement, obtenues sous forme de plaquettes. Ainsi, les installations
lauréates des cinq derniers appels à projets se sont engagées à utiliser plus de 70 % de
plaquettes forestières, ce qui permet de structurer la filière d’approvisionnement en bois.
Le fonds chaleur a donc eu un fort effet de levier, avec des investissements trois fois
plus élevés que les aides apportées. Ces résultats ont été obtenus à un coût qui peut être
considéré comme performant. Sur la base du bilan 2009-2012 et d’une durée de vie de 20 ans
des équipements financés, le montant d’aide de l’ADEME se situe entre 20 et 29 €/tep (bois
BCIAT et hors BCIAT).
Sur le plan énergétique, les équipements biomasse aidés par le fonds chaleur éviteront
l’importation de plus de 1 Mtep/an de combustibles fossiles, soit un coût minimal de 300 M€
par an.
La réalisation de l’objectif de production de chaleur renouvelable hors particuliers et co-
génération (5,47 Mtep) assigné pour 2020 au fonds par le plan d’action national en faveur des
énergies renouvelables repose à hauteur de 70 % sur la contribution de la biomasse solide. Il
s’agit aujourd’hui de la filière la plus mature, dont l’efficacité est trois fois supérieure en
production de tep à celle des autres sources d’énergie renouvelable éligible au fonds et qui
représente 77 % des montants attribués par le fonds à la production de chaleur
stricto sensu
103
.
Compte tenu des tensions et conflits d’usage qui se manifestent sur la ressource en biomasse,
il est difficilement envisageable d’augmenter encore la contribution de cette filière
104
. C’est
pourquoi il a été prévu que les autres filières éligibles au fonds chaleur
105
contribuent à
hauteur de 30 % à la réalisation de l’objectif.
En 2013, dans le cadre de ses travaux sur la politique publique en faveur du
développement des énergies éoliennes, solaires et biomasse, la Cour avait posé la question,
dans ce contexte, « de l’opportunité [(… )] d’accentuer l’effort de financement pour atteindre
l’objectif en 2020 » et avait relevé que « la réponse dépend en premier lieu des arbitrages
budgétaires qui devront mettre en balance les objectifs à atteindre via le fonds chaleur, outil le
plus efficace aujourd’hui pour cela, puis les possibles redistributions des crédits entre
filières. ». Le projet de loi sur la transition énergétique prévoit la création d’un fonds national
de transition énergétique et de croissance verte, doté de 1,5 Md€ sur 3 ans.
B -
Un soutien à la production d’électricité aux résultats peu significatifs
La politique de soutien à la production d’électricité à partir de la biomasse repose sur le
principe que cette production est accessoire à celle de la chaleur et doit permettre de valoriser
une énergie qui serait perdue.
La direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) considère en effet que, la
ressource étant limitée, la biomasse énergie doit viser prioritairement les installations de
102
Séchage de bois en scierie, production de panneaux, fabrication d’emballages.
103
En intégrant la part des réseaux de chaleur liés à des projets biomasse et indispensables à leur déploiement, le taux atteint
80 % du montant total du fonds.
104
De plus, ne compter que sur la biomasse solide pour réaliser l’objectif 2020 supposerait d’abonder le fonds de 1,435 Md€.
105
Énergie solaire thermique, géothermie, énergie de récupération, réseaux de chaleur.
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DES SOUTIENS INSUFFISANTS AUX ACTIVITÉS INDUSTRIELLES ET AU BOIS-ÉNERGIE
89
production de chaleur dont le rendement est, avec un soutien plus faible, supérieur à celui des
projets de production d’électricité. Le soutien aux installations n’a ainsi de sens que si la
ressource est valorisée au mieux (en particulier au niveau du rendement énergétique), si les
émissions de polluants atmosphériques sont bien maîtrisées et si une nouvelle installation ne
provoque pas un conflit d’usage sur les ressources avec une installation existante.
Tableau n° 8 :
comparaison des coûts CSPE des différentes énergies renouvelables
Énergie renouvelable
Production
contractualisée en
2013
(en GWh)
Charges CSPE
*
constatées en 2013
(en M€)
Coût CSPE/GWh
(en milliers
d’euros)
Hydraulique
5 887
132,4
22,49
Éolien
16 066
654,2
40,72
Photovoltaïque
4 971
2 138,8
430,26
Biomasse
Déchets incinérés
2 881
24,3
8,43
Bois-énergie
1 474
124,0
84,12
Biogaz
1 298
77,8
59,94
Géothermie
81
6,0
74,07
* Les charges CSPE s’entendent comme la différence entre le cumul des coûts d’achat et le cumul des coûts évités
pour les acheteurs obligés.
Source : commission de régulation de l’énergie
Dans ce contexte, la production d’électricité contractualisée à partir de biomasse bois
assure une production d’électricité limitée (1 474 GWh en 2013) pour un coût total financé
par la CSPE modéré (124 M€) au regard du coût de l’ensemble
des autres filières d’énergies
renouvelables (cf. tableau n° 8). Durant la période 2006-2013, le coût annuel moyen financé
par la CSPE a été de 46,6
M€.
1 -
L’obligation d’achat d’électricité d’origine renouvelable
Le nombre et la puissance des unités de production restent limités. Sous l’égide des
tarifs de 2002, seules trois installations biomasse ont été réalisées pour une puissance installée
de 9,4 MW ; avec ceux de 2009 et 2011, on atteint une puissance totale installée de 12 MW.
Selon le bilan établi par la CRE, l’application des nouveaux tarifs de 2011 apparaît
positive
106
. Les tarifs proposés paraissent appropriés, bien qu’ils puissent affecter la
rentabilité des projets de plus de 5 MW. Le tarif applicable aux projets de 1 à 5 MW, destinés
à
alimenter
en
chaleur
des
entreprises
de
scierie,
apparaît
adapté.
Cependant,
106
Présentation par la CRE du 25 mars 2013.
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90
l’approvisionnement en produits connexes de scierie de ces installations n’est pas assuré en
raison de la concurrence de l’industrie de la trituration qui utilise et valorise certains de ces
produits.
2 -
Les appels d’offres de production d’électricité à base de biomasse
Le bilan des quatre appels d’offres qui se sont succédé depuis 2003 est contrasté.
Tableau n° 9 :
bilan des appels à projets de production d’électricité à base de biomasse
Appel
d’offres
Date limite de
mise en service
Puissance
projetée
Puissance en
service au
1
er
avril 2013
Puissance
« en attente »
107
« CRE 1 »
17 juin 2006
232 MW
93,5 MW
0 MW
« CRE 2 »
1
er
janvier 2010
274 MW
109,6 MW
16 MW
« CRE 3 »
25 août 2012
266 MW
84,8 MW
211,3 MW
« CRE 4 »
29 août 2014
420 MW
-
-
Source : DGEC
Les deux premiers appels d’offres ont atteint des taux de réalisation de seulement 40 %.
Il est encore trop tôt pour juger des résultats du troisième appel d’offres pour lequel la DGEC
a cherché à tenir compte du retour d’expérience des premiers appels d’offres en améliorant
les cahiers des charges pour augmenter sensiblement le taux de réalisation. Les appels
d’offres CRE 1, 2 et 3 ont permis à fin 2013 la mise en service de 25 installations.
Pour l’ensemble des projets présentés à l’occasion du quatrième appel à projets
108
, la
biomasse importée représentait 26 % de la totalité des combustibles utilisés et 33 % des
combustibles issus de la sylviculture
109
. La CRE a relevé que la réalisation de grands projets
en application du quatrième appel à projets a contribué à déséquilibrer localement le potentiel
d’approvisionnement aujourd’hui disponible. Le premier bilan de ce dernier appel d’offres ne
sera disponible que fin 2014.
Comme l’avait déjà constaté la Cour dans le cadre de ses travaux sur les énergies
renouvelables en 2013, la mise en oeuvre de ces appels d’offres met en exergue des difficultés
croissantes, tenant à une insuffisante prise en considération des caractéristiques mêmes de
l’exploitation de la ressource forestière. Les projets sont conçus de manière non coordonnée,
induisant un recours à la même ressource forestière pour alimenter des projets différents et
une demande supérieure aux capacités d’un bassin d’approvisionnement, non compatible avec
la dispersion des forêts et les coûts logistiques. Le matériau bois tend à être considéré comme
une ressource inerte, à l’exploitation aisément programmable, en application de moteurs
purement économiques, sans tenir compte des impératifs de gestion durable. Enfin, le
107
Projets non abandonnés par leurs porteurs ayant encore une chance d’être mis en service (non-dépassement des dates
limites imposées par les cahiers des charges).
108
L’ensemble des projets présentés représentent 1 242 MW, soit le triple de l’objectif.
109
Trois projets sur seize prévoient en effet d’utiliser de la biomasse importée dans des proportions importantes.
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91
lancement de certaines installations de taille trop importante créent dans certaines régions de
France des tensions sur l’approvisionnement en bois
110
, qui sont susceptibles de se répercuter
dans les prix de la biomasse et donc dans le coût de l’électricité et d’accroître le risque pour
les porteurs de projet.
La Cour avait alerté les pouvoirs publics sur le risque de déséquilibre que faisaient
courir sur les marchés locaux d’approvisionnement « les conditions du soutien public aux
projets d’installations utilisant le bois-énergie pour produire de la chaleur et de l’électricité
par le recours à des appels d’offres portant sur des projets de forte puissance ».
La Cour avait aussi déploré que « les services de l’État en charge notamment du
contrôle des plans d’approvisionnements ne disposent pas des outils ou des expertises
nécessaires pour l’évaluation réelle de la ressource, et soutenir la réalisation des projets ».
Afin d’avoir une vision complète de la problématique des conflits d’approvisionnement en
ressources bois entre les différents segments et de réduire leur ampleur, la DGEC a lancé en
2014 des contrôles du respect des plans d’approvisionnement des installations de production
d’électricité à partir de bois-énergie. L’absence d’un exercice similaire sur l’amont de la
filière ne permet pas de donner une vision complète de la problématique des conflits d’usage
et des tensions sur les approvisionnements.
Enfin, la Cour avait constaté que « les modalités des appels d’offres, leur coût et leur
conséquence sur la CSPE en font un moyen très onéreux
111
pour une production qui sera très
inférieure à celle issue d’autres moyens de soutien ».
Comme la Cour l’avait conclu en 2013, il serait, dans un contexte de ressources
limitées, plus efficace en termes d’exploitation de cette ressource et moins coûteux de
privilégier, via le fonds chaleur, le soutien aux installations de production de chaleur, voire de
production en cogénération de chaleur et d’électricité.
Une meilleure valorisation des résidus et déchets du bois issus de la première et
deuxième transformation du bois, par une organisation et une structuration concertées des
filières de recyclage, pourrait par ailleurs aider à réduire les tensions sur la ressource bois.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Bien que n’ayant pas été à la hauteur des enjeux de compétitivité et de structuration de
la filière, en raison principalement de la fragilité de la plupart des acteurs et des handicaps
structurels et techniques de la filière, les nombreux et divers soutiens apportés aux secteurs
de la première et deuxième transformation du bois, et en particulier les aides à
l’investissement, ont eu un effet vertueux en encourageant les partenaires bancaires à
financer les investissements indispensables à la modernisation de l’appareil productif.
Il conviendrait que ces soutiens apportés aux secteurs de la première et deuxième
transformation du bois soient régulièrement évalués et adaptés en fonction des objectifs qui
leur sont assignés en termes de développement des différents segments de la filière
110
De fait et de façon générale, les entreprises ont des difficultés à mettre en oeuvre les engagements qu’elles ont pris dans les
plans d’approvisionnement.
111
Entre 117 et 203 €/tep selon les taux d’actualisation retenue (source : CRE), à comparer à un chiffre allant de 20 à 29 €/tep
pour le fonds chaleur.
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COUR DES COMPTES
92
industrielle du bois. De ce point de vue, une stratégie structurée de développement reste à
définir pour le secteur de l’ameublement, qui contribue significativement au déficit du
commerce extérieur de la filière.
Les soutiens apportés à l’utilisation du bois dans la construction restent, eux, modestes,
malgré leur croissance, et leur impact est toujours limité par des obstacles d’ordre culturel
chez les prescripteurs et par des facteurs d’ordre technique, faute d’une réglementation
adaptée à l’usage du bois. Les plans d’action adoptés fin 2013 font à juste titre du bois-
construction un des vecteurs stratégiques de développement économique de la filère bois.
L’effort de soutien des pouvoirs publics à ce segment de la filière devra être constant et
pérenne pour que les objectifs dans ce domaine soient atteints.
Les mesures de soutien au bois-énergie, qui représentent plus d’un cinquième des
soutiens financiers à la filière, ont fait la preuve de leur efficacité, même si les objectifs
poursuivis en matière de développement du bois-énergie sont encore loin d’être atteints.
Toutefois, leur mise en oeuvre doit être accompagnée d’une veille continue et organisée au
niveau de l’amont comme de l’aval de la filière forêt-bois sur les conflits d’usage et les
tensions qu’ils pourraient créer au niveau de la ressource. Il s’agit d’évaluer régulièrement
la ressource en bois disponible
112
et les besoins quantitatifs et qualitatifs des industries du
bois.
Les instances de pilotage stratégique de la filière, et en particulier le tout nouveau
comité stratégique de filière, doivent s’approprier ces sujets afin de proposer aux pouvoirs
publics les modifications à apporter aux mesures de soutien pour en limiter les éventuels
effets
de concurrence
, en particulier sur les plans d’approvisionnement en bois des autres
secteurs industriels, et pour en adapter, au niveau national comme local, la mise en
application aux ressources des bassins forestiers.
En conséquence, la Cour recommande à l’État de :
7.
organiser une concertation entre l’amont et l’aval de la filière pour évaluer
régulièrement la ressource en bois disponible et les besoins quantitatifs et qualitatifs des
industries du bois ;
8. privilégier, dans les appels à projets, les unités de production de chaleur ou de
cogénération d’une taille adaptée à la capacité d’approvisionnement des bassins forestiers.
112
Selon le ministère chargé de l’agriculture, cette évaluation « devra s'appuyer sur une meilleure connaissance de la
ressource en petit bois, en lien avec le développement du bois-énergie ». Il s’agit de « l’un des objectifs du
laboratoire de recherche sur les sujets d’inventaire forestier créé récemment par l’IGN ».
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Conclusion générale
Les pouvoirs publics mettent en oeuvre de nombreux soutiens directs et indirects aux
différents maillons de la filière forêt-bois, qui s’élèvent à environ 910 M€ annuellement.
Force est de constater que ces interventions publiques, très significatives mais dispersées,
n’ont pas eu les effets escomptés sur la viabilité et le développement de la filière et ne sont
pas parvenues à éviter le déficit de sa balance commerciale, ni la désindustrialisation des
secteurs de transformation du bois et ses conséquences négatives sur l’emploi.
Cette situation est d’autant plus regrettable que le diagnostic sur les faiblesses et les
atouts de cette filière est largement partagé, depuis de nombreuses années, par les parties
prenantes et la plupart des observateurs.
Malgré ses faiblesses, la filière forêt-bois représente une production de richesse et des
emplois qu’il convient de préserver voire de développer. Elle reste un secteur économique
d’avenir, pour lequel la France dispose d’un atout majeur : sa ressource forestière abondante,
qui doit être davantage renouvelée et économiquement valorisée. Cette ressource pourrait
ainsi être mieux mobilisée pour relever le défi environnemental et climatique et
in fine
pour
répondre à une demande en bois tirée par des marchés industriels porteurs, comme celui de la
construction, tout en satisfaisant les besoins en bois-énergie induits par les objectifs de la
politique de développement des énergies renouvelables
Rationaliser et organiser les soutiens publics, en visant quelques objectifs prioritaires
pour la gestion et l’exploitation des forêts et pour les usages du bois, et en mettant fin au
saupoudrage et aux effets d’aubaine, est désormais nécessaire. Les modalités du soutien
public
à
l’amont
forestier
devraient
être
profondément
revues,
pour
encourager
l’investissement forestier avant tout et mieux servir ainsi l’objectif de valorisation
économique de la forêt. Les aides à l’investissement pour le secteur-clef des scieries devraient
être plus concentrées et conçues dans l’optique de restructurer le secteur et d’améliorer sa
compétitivité. Les soutiens accordés aux autres industries de bois devraient venir en appui de
stratégies industrielles préalablement définies, créatrices de valeur ajoutée. Le bois-
construction, secteur permettant de valoriser notamment la ressource feuillue française, mérite
à ce titre un appui continu. Enfin, les soutiens au bois-énergie, pour nécessaires qu’ils soient
au titre du développement des énergies renouvelables, devraient mieux prendre en compte la
ressource forestière disponible afin de prévenir les conflits d’usage dommageables à la filière.
Cet effort de hiérarchisation et de définition d’une stratégie claire et partagée suppose
l’instauration d’une gouvernance unifiée de la filière, associant l’ensemble des parties
prenantes de l’amont à l’aval. L’État et les régions sont appelés à y jouer un rôle central, en
tant que pilotes et financeurs.
Par ses analyses et ses recommandations, la Cour entend contribuer à un tel exercice,
qui ne peut plus être différé.
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Glossaire
Aménagement forestier
: guide de gestion pour chaque forêt publique, définissant pour une
durée de 10 à 25 ans les objectifs économiques, écologiques et sociaux assignés à la forêt, le
programme des coupes, le programme des travaux sylvicoles ainsi que les mesures en faveur
de la protection des milieux et des paysages et de l’accueil du public ; les aménagements
forestiers s’inscrivent dans le cadre fixé par la politique forestière nationale, régionale et
locale ;
Arbre
: végétal ligneux dépassant cinq mètres de hauteur (mesurée verticalement au-dessus
du sol) à maturité
in situ
;
Biomasse (solide)
: matière organique non fossile d’origine biologique qui peut être utilisée
comme combustible pour la production de chaleur ou la génération d’électricité
(essentiellement le bois et les déchets de bois) ;
Biosourcés (matériaux)
: matériaux issus de la biomasse d’origine végétale ou animale ; ils
couvrent aujourd’hui une large gamme de produits et trouvent notamment de multiples
applications dans le domaine du bâtiment et de la construction (isolants, béton de chanvre,
panneaux, etc.) ;
Bois de trituration
: bois destiné à être broyé pour la fabrication de la pâte à papier et des
panneaux de fibres et de particules ;
Bois d’industrie
: bois inaptes au sciage, tranchage et déroulage et destinés à des emplois
industriels, soit en bois ronds de faible diamètre (poteaux), soit en trituration (panneaux et
pâtes à papier) ;
Bois d’oeuvre
: bois de qualité et de diamètre suffisants pour un usage en bois massifs ou en
placages et qui sont destinés à être sciés, tranchés ou déroulés ;
Bois énergie
: regroupe les modes de production d’énergie, sous forme de chaleur et
d’électricité essentiellement, qui utilisent la biomasse constituée par le bois ;
Bois massif
: bois débité généralement en section standardisée en scieries ; le bois massif
reconstitué correspondant au collage ou à l’agglomération d’éléments de bois massif ;
Bois rond sur écorce (volume)
: volume de bois débité et rendu bord de route ; il peut
comprendre toutes les parties de l’arbre : tiges, branches et menus bois ;
Chablis
: arbre déraciné sous l’action d’effets naturels (vent, foudre, neige, chute d’un autre
arbre), sans intervention de l’homme ;
Code de bonnes pratiques sylvicoles
: document élaboré par le centre régional de la
propriété forestière et approuvé par le représentant de l’État dans la région comprenant, par
région naturelle ou groupe de régions naturelles, des recommandations, prenant en compte les
usages locaux, essentielles à la conduite des grands types de peuplements et aux conditions
rendant possible la gestion durable d’une parcelle forestière ;
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COUR DES COMPTES
96
Cogénération
: production à partir d’une seule source et dans la même installation de
l’énergie thermique ou chaleur (pour le chauffage et la production d’eau chaude) et de
l’énergie transformée en énergie électrique grâce à un alternateur ;
Contribution au service public de l’électricité (CSPE)
: prélèvement de nature fiscale sur
les consommateurs d’électricité, destiné à dédommager les opérateurs des surcoûts engendrés
par les obligations d’achat d’électricité renouvelable qui leur sont imposées par la loi sur le
service public de l’électricité. Elle est acquittée par le consommateur final d’électricité
directement sur sa facture ;
Coupe
: ensemble d’arbres désignés pour être abattus dans un périmètre déterminé ;
Défense des forêts contre l’incendie (DFCI)
: ensemble des dispositions visant à prévenir,
surveiller et lutter contre les incendies de forêt ;
Développement forestier
: actions de sensibilisation, d’information et de formation des
propriétaires forestiers privés à la gestion de leur forêt, de vulgarisation des itinéraires
technico-économiques adaptés à chaque forêt et propriétaire ;
Document de gestion durable (DGD)
: guide de gestion applicable à une forêt privée,
permettant d’attester que celle-ci est gérée de façon durable ; le plan simple de gestion (PSG),
le règlement type de gestion (RTG) et le code de bonnes pratiques sylvicoles (CBPS) sont les
trois catégories de DGD définies par la loi d’orientation forestière de 2001 (cf. annexe 28) ;
Exploitation forestière
: ensemble d’opérations depuis la coupe des arbres jusqu’à leur
acheminement vers un site de valorisation (abattage, façonnage, débardage, etc) ;
Forêt
: terrain d’une superficie d’au moins 50 ares, d’une largeur supérieure à 20 mètres,
couvert à au moins 10 % par des arbres et dont l’utilisation prédominante n’est ni agricole ni
urbaine ;
Futaie
: forêt issue de semis ou de plantations destinée à produire des arbres n’ayant qu’une
seule tige, élevée et droite ; la futaie peut être régulière (comprenant des arbres d’une même
classe d’âge) ou irrégulière (comprenant des arbres de différentes classes d’âge) ;
Gestion durable
: « gestion et utilisation des forêts d’une manière et à une intensité telles
qu’elles maintiennent leur biodiversité, leur productivité, leur capacité de régénération, leur
vitalité et leur potentiel à satisfaire, maintenant et dans le futur, les fonctions écologiques,
économiques et sociales pertinentes, aux niveaux local, national et global, et sans causer de
dommages à d’autres écosystèmes » (conférence d’Helsinki, 1993) ;
Groupement d’intérêt économique et environnemental forestier
: regroupement volontaire
de propriétaires forestiers pour constituer un ensemble de gestion d’au moins 300 ha, devant
être doté d’un plan simple de gestion ; un mandat de gestion avec un gestionnaire forestier et
des projets de commercialisation des bois sont proposés à ces groupements ; cette forme de
regroupement permet de bénéficier de majorations dans l’attribution des aides publiques (loi
d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt) ;
Grume
: tronc ou section de tronc d’un arbre abattu et ébranché, recouvert ou non de son
écorce ;
Natura 2000
: réseau de sites visant à assurer le maintien ou le rétablissement dans un état de
conservation favorable des habitats naturels et des habitats d’espèces de la flore et de la faune
d’intérêt communautaire ;
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GLOSSAIRE
97
Pellets
: produits issus du compactage de sciure et de copeaux de bois, utilisés comme
combustible ;
Peuplement forestier
: groupe d’arbres caractérisé par sa composition, son âge, sa qualité ;
Plan simple de gestion
: guide de gestion relatif à une forêt privée, élaboré par son
propriétaire et agréé par le Centre national de la propriété forestière, comprenant une brève
analyse des enjeux économiques, environnementaux et sociaux de la forêt et définissant pour
une durée de 10 à 15 ans les objectifs assignés à la forêt, le programme des coupes et le
programme des travaux sylvicoles ; la réalisation d’un plan simple de gestion est requise pour
les forêts de plus de 25 ha ;
Programmation pluriannuelle des investissements (PPI)
: objectifs fixés par le ministre
chargé de l’énergie en matière de répartition des capacités de production électrique par source
d’énergie primaire et, le cas échéant, par technique de production et par zone géographique.
La PPI s’inscrit dans la ligne du Grenelle de l’environnement et de l’adoption du Paquet
européen énergie climat de décembre 2008.
Régénération
: renouvellement de la forêt soit naturel (lorsque les arbres dispersent des
graines ou par des rejets de souche), soit artificiel (par la plantation d’arbres) ;
Règlement type de gestion
: document approuvé par le Centre national de la propriété
forestière définissant des modalités d’exploitation de la forêt, adaptées aux grands types de
peuplements forestiers identifiés régionalement ;
Restauration des terrains en montagne (RTM)
: désigne les techniques de génie civil et
végétal pour la gestion des risques naturels (glissements de terrain, crues, chutes de pierre,
avalanches, etc.) et les services publics opérationnels chargés de leur mise en oeuvre ;
Rondins forestiers
: bois d’éclaircies issus des coupes d’entretien dans les forêts ;
Scolytes
: insectes xylophages de l’ordre des coléoptères ;
Sylviculture
: itinéraire technique applicable à un peuplement forestier depuis la régénération
jusqu’à son exploitation ;
Taillis
: régénération naturelle d’une forêt par rejets de souche obtenue en recépant les arbres
(c’est-à-dire en les coupant près de la terre, afin d’obtenir de nouvelles pousses), selon une
périodicité variable selon les espèces ; forêt exploitée selon ce mode de traitement ;
Taillis sous futaie
: taillis où sont maintenus des brins issus de semis ou de plantations, qui
donneront des arbres de grande dimension ;
Tonne équivalent pétrole
: unité d’énergie utilisée dans l’industrie et l’économie,
correspondant au pouvoir calorifique d’une tonne de pétrole brut et valant 41,868 gigajoules ;
Trituration
: voir bois de trituration.
Sources : Agreste Graphagri 2013, « La forêt et les industries du bois » ; Office national des forêts, « L’élu forestier, guide à l’usage des
communes » ; Forêt privée française, « Les chiffres clefs de la forêt privée, édition 2008-2009 » ; Larousse ; ministère de l’agriculture, de
l’agroalimentaire et de la forêt ; Centre national de la propriété forestière ; direction générale de l’énergie et du climat.
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Abréviations
ADEME : agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie ;
AFPIA : associations pour la formation professionnelle des industries de l’ameublement ;
ARBRE : aménager et rénover avec le bois pour la réhabilitation énergétique ;
BCIAT : biomasse chaleur industrie agriculture tertiaire ;
CBPS : code de bonnes pratiques sylvicoles ;
CDC : caisse des dépôts et consignations ;
CETIM : centre technique des industries mécaniques ;
CGAAER : conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux ;
CGEDD : conseil général de l’environnement et du développement durable ;
CGEIET : conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies ;
CGI : commissariat général à l’investissement ou code général des impôts ;
CIBE : comité interprofessionnel du bois-énergie ;
CIDD : crédit d’impôt développement durable ;
CNDB : comité national pour le développement du bois ;
CNPF : centre national de la propriété forestière ;
CODEFA : comité de développement forêt-bois Aquitaine
CODIFAB :
comité
professionnel
de
développement
des
industries
françaises
de
l’ameublement et du bois ;
COPACEL : confédération française de l’industrie des papiers, cartons et celluloses ;
CRE : commission de régulation de l’énergie ;
CRPF : centre régional de la propriété forestière ;
CSF : comité stratégique de filière ;
CSPE : contribution au service public de l’électricité ;
CSTB : centre scientifique et technique du bâtiment ;
CTI : centre technique industriel ;
CTP : centre technique du papier ;
CVO : contribution volontaire obligatoire ;
DDTM : direction départementale des territoires et de la mer ;
DEFI : dispositif d’encouragement fiscal à l’investissement en forêt ;
DGALN : direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature ;
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COUR DES COMPTES
100
DGE : direction générale des entreprises ;
DGEC : direction générale de l’énergie et du climat ;
DGFIP : direction générale des finances publiques ;
DHUP : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages ;
DMTG : droits de mutation à titre gratuit ;
DRAAF : direction régionale de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt ;
FBF : France Bois Forêt ;
FBIE : France Bois Industries Entreprises ;
FBR : France Bois Régions ;
FCBA : forêt cellulose bois-construction ameublement ;
FEADER : fonds européen agricole pour le développement rural :
FEDER : fonds européen de développement régional ;
FIBA : fédération des industries du bois d’Aquitaine ;
FSE : fonds social européen ;
FUI : fonds unique interministériel ;
GEM : groupe des exportateurs de meubles ;
IGN : institut national de l’information géographique et forestière ;
ISF : impôt de solidarité sur la fortune ;
ONF : office national des forêts ;
PDM : plan de développement de massifs ;
PPD : prêt participatif au développement ;
PPI : prêt pour l’innovation ;
PSG : plan simple de gestion ;
RTG : règlement type de gestion ;
SAFER : société d’aménagement foncier et d’établissement rural ;
SYSSO : syndicat des sylviculteurs du sud-ouest ;
TEP : tonne équivalent pétrole ;
VIA : valorisation de l’innovation dans l’ameublement.
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Annexes
Annexe n° 1 :
demande du Sénat et échanges consécutifs entre la Cour et le Sénat
Annexe n° 2 :
liste des personnes rencontrées
Annexe n° 3 :
éléments relatifs aux soutiens budgétaires et fiscaux à la filière forêt-
bois à l’étranger (établis en 2010)
Annexe n° 4 :
caractéristiques et enjeux de l’amont de la filière forêt-bois
Annexe n° 5 :
caractéristiques de l’aval de la filière forêt-bois
Annexe n° 6 :
enjeux de l’aval de la filière forêt-bois
Annexe n° 7 :
financements de l’État : dépenses budgétaire du programme 149 –
Forêt
Annexe n° 8 :
financements de l’État : ministère chargé de l’industrie
Annexe n° 9 :
financements de l’État : ministère chargé du logement
Annexe n° 10 :
financements de l’État : ministère chargé de l’écologie et de l’énergie
Annexe n° 11 :
dépenses fiscales en faveur de la forêt
Annexe n° 12 :
financements issus de prélèvements fiscaux : le soutien bénéficiant à la
production d’électricité à partir de bois
Annexe n° 13 :
autres financements et garanties de l’État mis en oeuvre par des
organismes publics
Annexe n° 14 :
répartition des financements apportés par les collectivités territoriales à
la filière forêt-bois
Annexe n° 15 :
mesures du FEADER pour le secteur forestier
Annexe n° 16 :
collecte et actions de France Bois Forêt (FBF)
Annexe n° 17:
la gouvernance de la filière forêt-bois en Allemagne
Annexe n° 18 :
le plan national d’action pour l’avenir des industries de transformation
du bois du 17 octobre 2013
Annexe n° 19 :
groupes de travail du comité stratégique de filière
Annexe n° 20 :
le plan « industrie du bois » de « la Nouvelle France Industrielle »
Annexe n° 21 :
les interprofessions régionales : composition, rôle et coordination
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102
COUR DES COMPTES
Annexe n° 22 :
activités du groupe Caisse des dépôts et consignations (CDC) au sein de
la filière forêt-bois
Annexe n° 23 :
organismes interprofessionnels de la filière industrielle
Annexe n° 24 :
la gestion durable et la valorisation économique des forêts (objectifs,
indicateurs et données)
Annexe n° 25 :
moyens budgétaires consacrés au développement économique de la
filière
Annexe n° 26 :
fiche relative à la mesure fiscale d’exonération à 75 % de la valeur des
forêts pour le calcul de l’impôt de solidarité sur la fortune
Annexe n° 27 :
le centre national de la propriété forestière (CNPF)
Annexe n° 28 :
les documents de gestion durable
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ANNEXES
103
Annexe n° 1 :
demande du Sénat et échanges consécutifs entre la Cour et le Sénat
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COUR DES COMPTES
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ANNEXES
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106
COUR DES COMPTES
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ANNEXES
107
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108
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
liste des personnes rencontrées
MINISTERE DE L’AGRICULTURE, DE L’AGROALIMENTAIRE ET DE LA
FORET
Direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires
Service de la forêt, de la ruralité et du cheval
François MOREAU, chef du service de la forêt, de la ruralité et du cheval
Sous-direction de la forêt et du bois
Jacques ANDRIEU, sous-directeur
Jean-Luc GUITTON, adjoint au sous-directeur
Pierrick DANIEL, chef du bureau du développement économique
Denys ROCHER, bureau du développement économique
Sophie BLAINVILLE-WELLBURN, bureau du développement économique (entretien
téléphonique)
Marilyne SPRUYTTE-VIDIL, chargée de mission au bureau du foncier et des établissements
publics
Nicole FLICK, chargée du suivi comptable et budgétaire
Sous-direction de la gouvernance
Emilie BOURIEAU
Secrétariat général
Service des affaires financières, sociales et logistiques
Philippe AUZARY, directeur adjoint
Alain NUET, chef du bureau du budget
Christian JACQUOT, chef du bureau de la fiscalité
Béatrix DE VAREILLES, bureau de la fiscalité
Patrice ODOUL, secrétariat général
Services déconcentrés
Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt de Bourgogne
Jean-Roch GAILLET, directeur
Maclou VIOT, directeur adjoint
Jean-Michel MÉRIAUX, adjoint au chef du service de l’économie forestière, agricole et
rurale, chef du pôle forêt-bois-biomasse
Jean-Denis NOIROT, pôle forêt-bois-biomasse
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ANNEXES
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Direction départementale des territoires de la Côte-d’Or
Pierre ADAMI, chef du service préservation et aménagement de l’espace
Laurent TISNE, chef du bureau chasse-forêt
Sandrine BLANCHOT, chargée du suivi administratif forestier
Jean-Luc EDOUARD, technicien forestier
M. MONTASTIER, technicien forestier
Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt du Centre
Estelle RONDREUX, chef du service de l’économie forestière agricole et rurale
Alexis FEINARD, responsable du pôle forêt-bois
Fanny DUBOSCQ, pôle forêt-bois
Direction départementale des territoires du Loiret
Simone SAILLANT, directrice
Jean-Baptiste DAUPHIN, Responsable de la cellule forêt chasse faune sauvage et milieux
naturels, service eau, environnement et forêt
Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt d’Aquitaine
Hervé DURAND, directeur régional
Hervé SERVAT, directeur adjoint
Direction départementale des territoires de la Gironde
Michel DUVETTE, directeur
Sophie DANTHEZ, chef de l’unité forêt-bois
MINISTERE DE L’ECONOMIE, DE L’INDUSTRIE ET DU NUMERIQUE
Direction générale des entreprises
Christophe LEROUGE, chef du service de l’industrie
Yves ROBIN, ancien chef du service de l’industrie
Pierre ANGOT, sous-directeur
Jean-François SERRE, chef du bureau du design et de la création
Didier BASSET, chargé de mission sectoriel
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110
COUR DES COMPTES
MINISTERE DES FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS
Direction générale des finances publiques
Direction de la législation fiscale - Bureau A
Corinne TOUATI, adjointe au chef de section chiffrage
Direction de la législation fiscale – Sous-direction B
Mme NÉROU, adjointe au chef du bureau B1
M. MICHAUT, rédacteur au sein du bureau B1
Direction de la législation fiscale - Sous-direction C
Orianne DUPRAT-BRIOU, chef du bureau C2
Hélène JAILLET, rédactrice au sein du bureau C2
Service de la gestion fiscale - Bureau GF3C
Christophe DESPONS, adjoint au chef de bureau
Maëlenn DANIEL, chef de section
Fabio BORZI
Direction du budget
Alexandre KOUTCHOUK, sous-directeur (sous-direction 7)
Pierre LANOË, chef du bureau agriculture (sous-direction 7)
Service du contrôle général économique et financier
Marie-Christine COLOMB-D’ECOTAY, contrôleur général
Francis AMAND, contrôleur général
Philippe LEVEQUE, contrôleur général
Jean-Pierre SEKELY
Services déconcentrés
Direction régionale des finances publiques du Centre et du département du Loiret
Marie-Noëlle QUEREL, chargée de la division pilotage de l’assiette et du recouvrement de la
fiscalité des professionnels
Philippe BERGER, chargé de la division pilotage de l’assiette et du recouvrement de la
fiscalité des particuliers
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ANNEXES
111
Marcel ASSALE, chargé de la division affaires juridiques, contentieux et législation
Direction régionale des finances publiques d’Aquitaine et du département de la Gironde
M. Jean-Denis DE VOYER D’ARGENSON, directeur régional des finances publiques
MINISTERE DE L’ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE
L’ENERGIE
Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC)
Pascal DUPUIS, chef du service Climat et Efficacité énergétique
Yann MENAGER, chef du bureau des économies d’énergie
Olivier De GUIBERT, adjoint au chef du département lutte contre l’effet de serre
Martine LECLERCQ, chargée de mission chaleur renouvelable.
Joseph LUNET, chargé de mission forêt
Timothée FUROIS, chef du bureau énergies renouvelables
Mélanie DECOURET, chargée de mission biomasse, biogaz et géothermie
Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN)
Jean-Marc MICHEL, directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature
Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages
Richard DANJOU, adjoint à la sous-directrice de la qualité et du développement durable dans
la construction
Laurent ROY, directeur de l’eau et de la biodiversité
José RUIZ, sous-directeur des espaces naturels
Sabine MORAUD, chargée de mission
PREMIER MINISTRE
Commissariat général à l’investissement
Jean-Luc MOULLET, directeur de programme « compétitivité, filières industrielles et
transports »
Jean-Yves LARRAUFIE, conseiller « filières industrielles »
OFFICE NATIONAL DES FORETS
Jean-Yves CAULLET, président du conseil d’administration
Siège
Pascal VINE, directeur général
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112
COUR DES COMPTES
Patrick SOULE, secrétaire général
Philippe HELLEISEN, adjoint au secrétaire général
Bernard GAMBLIN, directeur technique et commercial bois
Albert MAILLET, directeur de l’environnement et des risques naturels
Alain LE BERRE, directeur du développement
Geneviève REY, directrice des affaires communales
Dominique BOUTHIER, directeur des ressources humaines
Michèle BELLEC, chef du département prévision
Henri LEFEVRE, chef du département contrôle de gestion
Gérard POTDEVIN, directeur de projet conduite d’opérations
Loïc L’HARIDON, assistant maîtrise d’ouvrage Sequoia Teck
Adrien MANIOWSKI, chef du département ingénierie financière budget
Jean Marc TAVERNE, chef du département patrimoine
Claude FETY, responsable nationale immobilier bâti
Sylvain LEONARD, mission croissance externe
Myriam CHABAGNO-LAPIE, directeur participations financières
Philipe LERAY, agent comptable principal
Pascale HARNAIS, fondé de pouvoir
Sylvain DEHAUD, chef du département comptabilité
Yvan FOUCHE, adjoint au chef du département comptabilité
Maryse FOHRER, chef du département dépense,
Youssef ATMANE, chargé de mission qualité comptable
Délégation régionale du SUD OUEST
François BONNET, directeur d’agence
Sylvie METAYER, chef du service « Aménités, MIG, environnement, développement »
Cédric BOUCHET, agent patrimonial
Patrice COSTE, ouvrier forestier,
Christophe PRIMEAU, ouvrier forestier
Fabrice SIN, chef de projet environnement
Fabrice CARRE, agent patrimonial
François CLAVEYROLLE, responsable d’unité territoriale
Jean Bernard DUPRAT responsable logistique, commercialisation du bois
MM. VIDAL et THOMAS, agents patrimoniaux
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ANNEXES
113
Direction territoriale de Franche Comté
Sylvestre CHAGNARD, directeur territorial
Eric DUBOIS, directeur d’agence
Jean Luc FELDER, responsable d’unité territoriale
Bernard BERTIN, agent patrimonial
Geneviève MAGNON, chargée de mission Natura 2000
Régis SENGER, responsable bois résineux de l’agence
Didier SEGAUD, technico-commercial bois
Christophe REGNAUD, responsable de scierie
COMMUNES FORESTIÈRES ET FEDERATION NATIONALE DES COMMUNES
FORESTIERES (FNCOFOR)
Dominique JARLIER, président de l’union régionale des communes forestières Auvergne-
Limousin
Jean-Pierre GRANDADAM, président des communes forestières d’Alsace
Pierre DARMANTE, président de l’association des communes forestières des Landes
Jacky FAVRET, président de l’union régionale des communes forestières de Franche Comté
Christian COUTAL, président de l’association départementale des communes forestières du
Doubs
Françoise ALRIC, adjointe au directeur général de la FNCOFOR
Yves LESSARD, secrétaire général du groupement de coopération des communes forestières
FORESTIERS PRIVÉS DE FRANCE
Henri PLAUCHE-GILLON, président
Geoffroy de MONTCUIT, vice-président
Luc BOUVAREL, directeur général
CENTRE NATIONAL DE LA PROPRIETE FORESTIERE
Thomas FORMERY, directeur général
Patrick DRAN, comptable
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114
COUR DES COMPTES
Siège
Julie ESCLASSE, conseillère du directeur et responsable achats et marchés
Nadia ZEGGAOUI, responsable ressources humaines
Alain COLINOT, ingénieur qualité activités
Pierre BEAUDESSON, ingénieur environnement
Thierry du PELOUX, responsable juridique
Françoise REYMOND, responsable du service administratif
Samuel SIX, responsable du service édition
Virginie ROUGEUL, responsable de la paye
Délégation régionale / CRPF d’Ile-de-France Centre
Xavier PESME, directeur régional
Eric SEVRIN, adjoint au directeur
Dominique PAULAT, responsable administrative
Délégation régionale / CRPF de Franche-Comté
François JANEX, directeur
Roseline BOISTOT-PAILLARD, adjointe au directeur
Mélanie VUILLIER, responsable administrative
Sabine PEROUX, ingénieur Doubs et environnement
Patrick LECHINE, ingénieur développement
Jean-Yves GABIOT, technicien de secteur Doubs centre nord
Martine TOITOT, secrétariat technique et administratif
Sabine BOVET, secrétariat technique et administratif
Délégation régionale / CRPF du Nord Pas-de-Calais
Henri de WITASSE THEZY, président
Bernard HEOIS, directeur
François CLAUCE, adjoint au directeur
Cathy CARAMIA, responsable administrative
Sylvain PILLON, ingénieur documents de gestion durable
François-Xavier VALENGIN, ingénieur vulgarisation
Guillaume POULAIN, technicien de secteur (dans le Nord)
Jules TERRIER, technicien CDD environnement et typologie des stations
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ANNEXES
115
Délégation régionale / CRPF d’Aquitaine
M. Roland DE LARY, directeur
INTERPROFESSION FRANCE BOIS FORETS
Laurent DENORMANDIE, président
Jean-Emmanuel HERMES, directeur général
Jean LOEPER, responsable du département collecte de la CVO
Michèle FILLON, secrétaire
Virginie TANGUY, comptable (Cabinet Vincent Rusé Conseil)
Claude VAN DEN ABEELE, président du comité de développement (syndicat de l’emballage
industriel logistique associée)
Jean-Pierre MICHEL, ancien président, de 2010 à 2012 (Fédération nationale des communes
forestières)
INTERPROFESSIONS RÉGIONALES - FRANCE BOIS REGIONS
France bois régions et Professions bois (Basse-Normandie)
Christian PIQUET, président
FIBRA (Rhône-Alpes)
Dominique SARDET, président de FIBRA (Rhône-Alpes)
Vincent MERCIER, délégué par intérim de FIBRA (Rhône-Alpes)
Bénédicte MULLER, chargée de projet
FRANCILBOIS (Ile-de-France)
Brice LEFRANC, délégué général
INSTITUT TECHNOLOGIQUE FORET CELLULOSE BOIS-CONSTRUCTION
AMEUBLEMENT (FCBA)
Georges-Henri FLORENTIN, directeur général
André RICHTER, directeur général adjoint, directeur des programmes
Béatrice PIN-JOUENNE, directrice des ressources humaines
Samuel BONPUNT, directeur juridique
Alain HOCQUET, directeur qualité et certification
Andreas KLEINSCHMIDT, directeur recherche et innovation
Frédéric STAAT, pôle construction
Alain BAILLY, pole biotechnologies-sylviculture
Robert GOLJA, directeur des systèmes d’information FCBA
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116
COUR DES COMPTES
Philippe MONCHAUX, direction clients FCBA
Didier DUFRESNE, comptabilité-finances
Valérie GOURVES, pôle ameublement
Frédéric HENRY, bureau de normalisation
Daniel GUINARD, ancien directeur général
FRANCE BOIS INDUSTRIES ENTREPRISES
Luc CHARMASSON, président
CODIFAB
Henri GRIFFON, président
Audoin DE GOUVION SAINT-CYR, secrétaire général
PROFESSIONNELS DE LA DEUXIEME TRANSFORMATION DU BOIS ET DU
BOIS ENERGIE
Jean-Marie LACOMBE, président de l’Union nationale des industries françaises de
l’ameublement (UNIFA)
Jean-François STORDEUR, délégué générale de l’UNIFA
Eric CHARTRAIN, vice-président de l’Union française des industries des cartons, papiers, et
cellulose (COPACEL)
Paul-Antoine LACOUR, délégué général de COPACEL
Robert DAVEZAC, Chargé de mission, COPACEL
Dominique WEBER, président de Weber Industries, copilote du plan bois de la « Nouvelle
France Industrielle »
Pierre DE MONTLIVAULT, directeur général de Bois Energie France, directeur des
nouvelles offres énergétiques de DALKIA
AGENCE DE L’ENVIRONNEMENT ET DE LA MAÎTRISE DE L’ENERGIE
Rémi CHABRILLAT, directeur productions et énergies durables
Joëlle KERGREIS, directrice exécutive adjointe programmes
COMITÉ NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DU BOIS
Jean-Vincent BOUSSIQUET, ancien président
Christine LE NOUY, directrice générale
Caroline KLOSTER, chargée de la communication
Samantha DARMON, chargée de la comptabilité
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ANNEXES
117
CENTRE TECHNIQUE DU PAPIER
Jérôme GRASSIN, président
Gilles LENON, directeur
CENTRE SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE DU BATIMENT
Bertrand DELCAMBRE, président du conseil d’administration
Stéphane HAMEURY, chef de la division « Expertise, Avis réglementaires, Recherche »
Christophe MOREL, directeur adjoint aux Partenariats Techniques
GROUPE CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS
Catherine MAYENOBE, secrétaire générale
Jean-Marc MORIN, directeur juridique et fiscal
Sabine SCHIMEL, conseillère auprès du directeur général
Pierre DUCRET, référent transition énergétique et écologique – Président directeur général de
CDC Climat
Benoit LEGUET, directeur de la Recherche - CDC Climat
Éric LECOMTE, responsable du département énergie et environnement - DDTR
Celine LAUVERJAT, responsable d’investissements - département énergie et investissement
François-Xavier FERRARIO, inspecteur général, audit du Groupe CDC
SOCIETE FORESTIERE DE LA CAISSE DES DEPOTS
Gilles SEIGLE, président directeur général
Max PENNEROUX, directeur général adjoint
Michel DE WARREN, expert forestier
Catherine RITZ, secrétaire générale
BPIFRANCE
Isabelle GINESTET-NAUDIN, directrice des fonds sectoriels
Vanessa GIRAUD, directrice d’investissement – fonds sectoriels
Martial ROZIER, directeur de l’offre produit – direction du financement
POLE DE COMPETITIVITE Fibres grand-Est
Agnès SZABO, déléguée générale par intérim
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118
COUR DES COMPTES
COLLECTIVITES TERRITORIALES
Région Centre
Sylvain REVERCHON, directeur agriculture et forêts
Région Aquitaine
Bernard LAZARINI
Nota
: se référer au rapport public thématique La politique de développement des énergies
renouvelables de juillet 2013 pour disposer de la liste des personnalités auditionnées à ce
sujet.
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Annexe n° 3 :
éléments relatifs aux soutiens budgétaires et fiscaux à la filière forêt-bois à l’étranger (établis en 2010)
Taux de
boisement
Part
forêts
privées
Aides d’origine budgétaire
Mesures fiscales en faveur de la forêt
Allemagne
31 %
47 %
Aides au boisement des terres agricoles ou des friches,
aides à la gestion forestière favorable à la biodiversité,
aide
aux
groupements
forestiers,
aides
pour
les
infrastructures forestières, aide à la mobilisation des bois
réservée aux groupements forestiers.
Impôt foncier et impôt sur le revenu s’appliquent aux forêts.
Pas de mesure fiscale en faveur de l’investissement forestier.
Possibilité de mise en réserve d’une partie des revenus
imposables pour compensation en cas de dommages forestiers.
Autriche
47 %
80 %
Aides dans le cadre du plan de développement rural,
notamment pour le boisement, la reconstitution du
potentiel forestier, les infrastructures, l’amélioration de la
valeur économique des forêts.
Aides non cofinancées pour la protection des forêts ou la
reconstitution après tempêtes.
Fiscalité des PME exploitations agricoles et forestières basée sur
un régime forfaitaire plus avantageux que le régime de droit
commun.
Pas de dispositif fiscal réservé exclusivement au secteur forestier.
Espagne
36 %
62 %
Aides des communautés autonomes pour les travaux
forestiers, la prévention des incendies et le reboisement de
terrains agricoles.
Modalités favorables de calcul de l’impôt sur le revenu forestier,
en cas d’instrument de planification approuvé par l’autorité
forestière (peu utilisé). Pas d’autres mesures fiscales.
Italie
34 %
60 %
Aides cofinancées dans le cadre du plan de développement
rural mises en oeuvre par les régions.
Fonds nationaux pour les zones sous-développées ou de
montagne concernant en partie les zones forestières.
Aides régionales qui ne font pas l’objet d’une synthèse au
niveau national.
Imposition foncière basée sur un revenu cadastral.
Imposition des revenus forestiers sur la base d’un revenu moyen
pour chaque type de peuplement.
…/…
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120
COUR DES COMPTES
Taux de
boisement
Part forêts
privées
Aides d’origine budgétaire
Mesures fiscales en faveur de la forêt
Finlande
73 %
59 %
Aides pour la construction de routes
forestières, la maintenance des fossés,
l’entretien des jeunes plants, la récolte de
bois-énergie et aides au
titre de la
biodiversité.
- Imposition des revenus de la vente de bois au même taux que celui touchant les
revenus du capital (28 %). Réduction temporaire de ce taux de 50 ou 25 % entre 2008
et 2011 pour favoriser la vente de bois dont l’industrie avait besoin.
- pas d’impôt foncier sur les terres agricoles et les forêts.
- droit de timbre de 4 % sur les achats de forêts.
- adhésion obligatoire aux associations d’entretien des forêts (assimilée à une taxation)
qui assurent pour le compte des propriétaires privés 80 % des services de sylviculture
et 40 % des ventes de bois.
Norvège
38 %
88 % en
nombre
Fonds pour la sylviculture existant depuis
2007 pour inciter à entretenir et exploiter
les forêts : obligation d’y déposer une
partie du produit des ventes de bois (entre
4 et 40 %) et reversement au propriétaire
lorsqu’il investit dans sa forêt.
Les
opérations
éligibles
sont
:
rajeunissement et plantation, amélioration
de la qualité, construction et entretien de
chemins forestiers, mesures en faveur de la
biodiversité, etc.
Les forêts dites domestiques sont imposées selon les règles applicables à l’agriculture.
Seuls les revenus des forêts présentant une croissance annuelle excédant un certain
seuil (activité de sylviculture) sont imposés, au même taux que pour l’impôt sur les
sociétés dans les autres secteurs (28 %).
Possibilité de lissage des revenus. Impôt supplémentaire de sécurité sociale, à hauteur
de 7,8 % des revenus personnels, pour les sylviculteurs. Impôt additionnel de 9 %
lorsque les revenus dépassent un certain seuil.
Règles de détermination de l’impôt sur la fortune spécifique pour la forêt
(détermination d’une valeur sur le long terme et en référence à des conditions
normales d’entretien).
Aucun crédit d’impôt pour la forêt.
Défiscalisation des revenus prélevés et versés dans le fonds pour la sylviculture
(cf ci-
contre).
Pologne
30 %
13 %
Aides cofinancées dans le cadre du plan de
développement rural.
Les propriétaires forestiers sont dispensés de l’impôt sur le revenu ; seules les sociétés
de droit commercial sont soumises à l’impôt sur les sociétés, à hauteur de 19 %
environ de l’EBE.
Les propriétaires forestiers s’acquittent d’un impôt annuel forestier déterminé en
fonction de la surface. Les peuplements de moins de 40 ans sont exonérés.
Taux réduit de TVA pour les services liés à la sylviculture.
…/…
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ANNEXES
121
Taux de
boisement
Part forêts
privées
Aides d’origine budgétaire
Mesures fiscales en faveur de la forêt
Roumanie
26,5 %
32,3 %
Aides cofinancées dans le cadre du
plan de développement rural.
Peu de spécificités de la fiscalité forestière par rapport à la fiscalité générale (impôt sur
les sociétés, les transferts de propriétés, les terrains ne distinguant pas la forêt).
S’agissant de l’impôt sur le revenu des personnes physiques : les revenus de l’agriculture
et de la sylviculture ne sont pas imposés (excepté ceux provenant de la culture et de la
mise en valeur d’arbustes et de l’exploitation de pépinières viticoles et d’arbres).
Royaume-
Uni
12 %
71 %
Aides cofinancées dans le cadre du
plan de développement rural.
Aides nationales : English woodland
grant scheme, comportant six actions
réparties en deux grandes catégories :
l’entretien et la création de zones
boisées.
- Exonération d’impôt sur le revenu et les bénéfices (mais dépenses à but d’entretien et de
plantation non déductibles) ;
- pas d’impôt foncier sur les forêts ;
- deux possibilités d’exonération totale, sous condition, des droits de succession : au titre
d’actif commercial, les forêts sont exonérées après deux ans de propriété, de même que
les forêts incluses dans une exploitation agricole depuis au moins deux ans ;
- pas d’impôt sur les plus-values sur la valeur des peuplements (seulement sur le fonds
forestier).
Suède
67 %
81 % =
57 %
forestiers
privés +
24 %
entreprises
forestières
privées
Aides cofinancées dans le cadre du
plan de développement rural.
Aides
nationales pour
les
pratiques
sylvicoles : aides en faveur de la
protection de la nature et des habitats,
subventions pour replanter et entretenir
des forêts de feuillus.
Aides
exceptionnelles
suite
aux
tempêtes Gudrun et Per de 2005 et
2007.
- Imposition du revenu forestier : le système d’imposition suédois est plus favorable à
partir d’un certain montant au titre des capitaux plutôt que sur une base salariale ou en
tant qu’entreprise individuelle ; le propriétaire forestier a la possibilité de fiscaliser une
partie de ses revenus au titre des revenus issus du capital ; il a en outre la possibilité
d’étaler sa fiscalité sur une période longue, au moyen d’un compte forêt sur lequel peut
être déposé au plus 60 % des revenus d’une coupe jusqu’à dix ans ;
- Imposition du foncier : supprimée en 2008, les terres forestières étant considérées
comme un capital de production, qui n’est pas taxé dans le système fiscal suédois ;
- Incitations fiscales à l’investissement : le capital investi dans les forêts est exempté
d’impôt sur la fortune ; la taxation en cas de transmission ne porte que sur 30 % de la
valeur des forêts.
Source : Cour des comptes, d’après « La filière bois : analyse comparative internationale dans 10 pays », Direction générale du trésor, contribution des services économiques, septembre 2010
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ANNEXES
123
Annexe n° 4 :
caractéristiques et enjeux de l’amont de la filière forêt-bois
A -
Des forêts privées et publiques, diversement composées et gérées
Selon les dernières statistiques disponibles
113
, les espaces boisés
114
couvrent 31 % du
territoire français métropolitain et sont principalement implantés dans le massif landais, sur le
pourtour méditerranéen, dans les régions montagneuses et dans l’Est du pays. Ce taux de
boisement place la France au 4ème rang européen après la Suède, la Finlande et l’Espagne. La
surface boisée est en augmentation en France depuis le début du XIX
ème
siècle, l’usage du
charbon pour répondre aux besoins énergétiques et l’intensification agricole, alternative au
défrichement, ayant contribué à arrêter le recul de la forêt. Elle s’est stabilisée à 17 millions
d’hectares depuis 2006.
Les peuplements feuillus occupent les deux tiers de la forêt française (11 millions
d’hectares) et se trouvent dans les zones de plaine. Le chêne et, dans une moindre mesure, le
hêtre, y prédominent. Ces forêts de feuillus sont traitées en futaie, en mélange de futaie et de
taillis ou en taillis. Les feuillus sont moins présents dans les zones de montagne et dans les
zones de plaine à sols pauvres, comme les Landes : les résineux, souvent plantés après la
dernière guerre, y prédominent. Les 4,4 millions d’hectares de forêt résineuse sont
essentiellement traités en futaie, l’essence principale étant le pin (maritime ou sylvestre). Les
peupleraies, implantées dans de grandes vallées, couvrent 199 milliers d’hectares.
La forêt communale et des autres collectivités (15 % de la surface forestière) est très
présente dans l’Est de la France, les Pyrénées et les Alpes. La forêt domaniale (10 %), qui
appartient à l’État, est, comme celle des collectivités, gérée par l’Office national des forêts,
établissement public à caractère industriel et commercial qui applique un ensemble de règles
de gestion définies dans le code forestier sous le nom de « régime forestier ».
La forêt privée, détenue par 3,3 millions de propriétaires qui sont à 95 % des personnes
physiques, occupe 75 % de la surface boisée française, avec d’importantes variations selon les
régions. Cette forêt est très morcelée : 2,2 millions de propriétaires possèdent moins de 1 ha
de forêt. Ces très petites propriétés représentent cependant seulement 7 % de la surface
forestière privée. Les 12,7 % de propriétaires forestiers possédant plus de 4 ha détiennent plus
des deux tiers de cette surface. La structure détaillée de la forêt privée est présentée ci-
dessous.
113
Sources des données du I.A. : Agreste Graphagri,
La forêt et les industries du bois
édition 2013 ; données 2010 et FCBA
Mémento
2013.
114
Qui comprennent les forêts, les peupleraies, les bosquets, les haies et les arbres d’alignement (les forêts en représentent
89 % en 2010).
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124
COUR DES COMPTES
Structure de la propriété privée forestière
Taille de la
propriété
Nombre de
propriétaires (*)
Surface en forêt
(milliers d’hectares)
1 à 4 ha
705
1 429
4 à 10 ha
251
1 541
10 à 25 ha
113
1 683
25 à 50 ha
34
1 192
50 à 100 ha
15
1 023
100 à 500 ha
10
1 985
500 ha et plus
1
778
Total
1 128
9 630
(*) hors propriétaires résidant à l’étranger
Source : Agreste SSP, enquête structure de la forêt privée 2012, publication 2013
Les forêts privées peuvent être directement gérées par leur propriétaire ou ce dernier
peut faire appel à un gestionnaire, un expert forestier ou une coopérative.
La récolte éventuelle de bois en forêt privée nécessite de faire appel à des négociants ou
exploitants forestiers, qui achètent le bois sur pied au propriétaire forestier, pour le revendre
aux entreprises de première transformation du bois. Le secteur de l’exploitation forestière se
compose notamment de très nombreuses petites entreprises souvent unipersonnelles et, à
l’inverse, de 175 intervenants majeurs, produisant plus des trois-quarts de la récolte. Des
prestataires de services réalisent les travaux de coupe, de façonnage et de débardage du bois.
Il peut s’agir des exploitants forestiers eux-mêmes, d’entreprises de sciage ou de l’industrie
du bois, de coopératives forestières ou d’entrepreneurs de travaux forestiers, en forme
unipersonnelle ou employeurs de salariés. L’origine des différentes catégories de bois
récolté en forêt par les exploitants forestiers (bois d’oeuvre, bois d’industrie, bois-énergie) est
précisée ci-dessous, de façon schématique.
Origine des différentes catégories de bois récolté en forêt
Source : Cofely GDF/Suez
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ANNEXES
125
B -
Des enjeux économiques
La forêt constitue le premier maillon de la filière forêt-bois. L’exploitation de la
ressource nationale qu’elle constitue afin de satisfaire les besoins en bois de l’aval de la filière
et,
in fine
, des consommateurs est donc un premier enjeu, mis en exergue par le code forestier.
Le présent rapport y consacre une large part de ses développements, du fait des difficultés
rencontrées.
La forêt française - dans sa principale composante, privée - présente en effet, à ce titre,
plusieurs handicaps objectifs connus : son morcellement, qui va de pair avec une taille
moyenne des propriétés forestières limitée (3,7 hectares pour la forêt privée) ; son
accessibilité restreinte dans certaines zones, de montagne notamment ; l’insuffisance de la
desserte forestière routière permettant de sortir le bois de la forêt. La motivation des
propriétaires forestiers et l’orientation qu’ils souhaitent donner à la gestion de leur forêt sont
aussi à prendre en compte. Leurs représentants soulignent la très faible rentabilité actuelle de
la production forestière, qui n’incite pas à une gestion dynamique des forêts en l’absence d’un
soutien suffisant
115
.
La production biologique annuelle des peuplements forestiers français en 2000-2011 est
composée de 60 % de feuillus et de 40 % de résineux, sans inclure les chablis issus de la
tempête Klaus. La moitié seulement de cette production est prélevée en moyenne chaque
année (48 %), à travers différentes opérations sylvicoles de récolte ou d’entretien, avec de
fortes disparités selon les régions, les essences et les conditions d’exploitation des forêts.
La répartition de la récolte de bois, qui est en moyenne de 59,9 Mm
3
de bois rond par an
en 2005-2011, est précisée sur le schéma n° 1 représentant la filière. Le bois-énergie ou de
chauffage, autoconsommé c’est-à-dire non commercialisé à plus de 80 %, constitue la
première utilisation de la récolte totale issue des forêts françaises en 2005-2011 (36,6 % de la
récolte). Sur les 37,9 Mm
3
de bois commercialisés, 57 % sont constitués de bois d’oeuvre
destiné aux scieries et alimentant
in fine
le marché de la construction (charpentes ou
menuiseries), de l’ameublement ou encore de l’emballage. Le bois d’oeuvre représente 36 %
de la récolte totale. Le reste de la récolte totale hors pertes d’exploitation, soit 21 % de la
récolte, est destiné à l’industrie des panneaux et du papier.
66 % de la récolte, contre 46 % dans les années soixante-dix, est constituée de résineux.
La demande en bois actuelle, tirée notamment par les besoins pour la construction, porte
davantage sur les résineux que sur les feuillus, très majoritaires au sein des forêts françaises.
La récolte des grumes est ainsi composée aux trois-quarts de résineux. À l’inverse, les
débouchés du hêtre se sont fortement réduits, de même que ceux du chêne de qualité
secondaire. De façon plus générale, l’industriel souhaite que la production forestière s’adapte
au marché et donc à ses besoins, non seulement en termes d’essences, mais aussi de
diamètres, de prix, de sécurité et de régularité de ses approvisionnements. Pour le forestier, la
production de bois doit respecter un équilibre à long terme entre les différentes fonctionnalités
de la forêt, dont l’entretien et le renouvellement doivent être financés sur le long terme par le
prix offert pour les différents produits, au premier rang desquels figure le bois. Cette situation
complique la connexion et le dialogue entre l’amont forestier et l’aval industriel de la filière.
115
Selon Forestiers privés de France, compte tenu de l’évolution comparée du prix du bois et du coût des travaux sylvicoles,
70 à 80 % du produit d’une coupe de bois sont nécessaires pour réinvestir en forêt aujourd’hui, contre 20 % il y a 30 ans.
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126
COUR DES COMPTES
C -
Des enjeux écologiques et énergétiques
Les enjeux écologiques, liés à la biodiversité, au paysage, à la protection des sols ou
encore à la protection de la ressource en eau, font l’objet d’une attention croissante. Par
l’accueil du public ou encore la chasse, la forêt revêt également une fonction sociale et
récréative.
La biodiversité s’exprime notamment en forêt par la variété des peuplements (en
moyenne, on trouve près de cinq essences d’arbre dans les forêts françaises). Selon les
campagnes d’inventaire 2007 à 2011 de l’IGN, près de 80 % de la surface forestière est
composée de mélanges à trois essences et plus. A l’inverse, les peuplements composés d’une
seule espèce, en général des espèces résineuses ou des peupliers, en couvrent moins de 10 %.
140 espèces animales, mammifères, oiseaux, amphibiens ou reptiles, peuplent aussi les forêts
françaises, dont 30 % sont menacées
116
. Le maintien de bois mort et d’îlots de vieillissement,
l’établissement ou la poursuite de pratiques de gestion forestière favorables à la biodiversité
doivent permettre de maintenir un niveau élevé de biodiversité en forêt. La pertinence de
constituer des réserves en forêt afin de préserver la biodiversité fait davantage débat.
La forêt est aussi au coeur des enjeux climatiques. Par son rôle d’absorption du carbone,
elle contribue en effet à la lutte contre l’effet de serre. Par ailleurs, les choix sylvicoles
d’aujourd’hui doivent être adaptés au changement des conditions climatiques pour assurer la
pérennité de la forêt.
Le rôle de la forêt en matière énergétique est également majeur. En 2009, la production
primaire de l’ensemble des énergies renouvelables en France s’élevait à 20 Mtep (soit 15,3 %
de la production nationale énergétique). Le bois-énergie représentait près de 46 %
117
de cette
énergie d’origine renouvelable. Il devrait apporter une contribution majeure à l’atteinte de
l’objectif que s’est fixé la France, dans son plan d’action en faveur des énergies
renouvelables
118
, d’atteindre 23 % d’énergie d’origine renouvelable en 2020 dans la
consommation finale d’énergie. Pour réaliser cet objectif
119
, la récolte de bois directement
exploitée à des fins énergétiques devrait être en 2020 supérieure de 22 Mm
3
à ce qu’elle est
aujourd’hui, selon les estimations de la direction générale de l’énergie et du climat.
L’utilisation du bois à des fins énergétiques contribue à l’entretien de la forêt et permet
de valoriser le bois récolté - hors grumes - ainsi que les produits connexes des scieries
(cf. schéma n° 1). Par ailleurs, l’ADEME estime que le chauffage au bois contribue à l’effet
de serre 5 à 6 fois moins que le gaz, 11 à 12 fois moins que le fioul et 4 à 5 fois moins que
l’électricité. La pollution de l’air par les particules issues de l’utilisation du bois comme
combustible doit néanmoins être prise en compte. Les installations de combustion
domestiques (cheminées ouvertes, inserts et poêles souvent anciens) seraient responsables
d’une grande partie des émissions de particules en France
120
, alors que les installations de
production d’électricité seraient moins polluantes en raison d’une combustion mieux
contrôlée
121
que dans les installations domestiques. Les installations au bois, domestiques ou
116
Source :
Indicateurs de gestion durable des forêts françaises métropolitaines
, ministère chargé des forêts, édition 2010.
117
Chiffres clés de l’énergie
, Commissariat général au développement durable, octobre 2010.
118
Élaboré en application de l'art. 4 de la directive 2009/28/CE de l'Union européenne.
119
37 Mtep en 2020, dont 11Mtep issus de la biomasse, principalement du bois.
120
Selon le rapport SECTEN du Centre interprofessionnel technique d’étude de la pollution atmosphérique (CITEPA), 90 %
des émissions de particules fines proviennent de la combustion de biomasse.
121
Ce sont des installations classées, au titre de la protection de l’environnement.
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ANNEXES
127
collectives, les plus performantes en termes d’efficacité énergétique doivent donc être
privilégiées, pour limiter la pollution de l’air mais également pour leur effet vertueux
complémentaire de limitation des besoins vis-à-vis de la ressource forestière.
D -
Une gestion durable devant concilier ces enjeux
Le code forestier pose les grands principes de gestion de la forêt, qui transcendent leur
régime de propriété. « La mise en valeur et la protection des forêts ainsi que le reboisement »
y sont reconnus d’intérêt général (article L.112-1). Une « gestion durable » de la forêt
(article L.121-1 ; cf. glossaire) doit pouvoir répondre simultanément aux différents enjeux
identifiés. Le maintien de la forêt, sans l’appauvrir, constitue en lui-même un enjeu
prédominant de cette gestion durable : le propriétaire doit assurer les interventions sylvicoles
nécessaires pour l’entretien et le renouvellement des peuplements forestiers, et doit prévenir
les risques qui pèsent sur sa forêt, qu’ils soient sanitaires, cynégétiques, liés aux incendies ou
encore aux tempêtes.
De façon schématique, doivent présenter un document règlementaire de gestion,
conforme aux principes de gestion durable et approuvé par l’État, toutes les forêts publiques
(on parle alors d’aménagement) ainsi que les forêts privées de plus de 25 ha (plan simple de
gestion). Si la quasi-totalité des forêts publiques font bien l’objet d’un aménagement, seuls
30,4 % de la surface forestière privée est ainsi couverte en 2013 par un document de gestion
durable, qu’il soit de nature obligatoire ou non.
En pratique, la mise en oeuvre de la gestion durable peut nécessiter, à l’échelle du
propriétaire forestier, comme à l’échelle régionale ou nationale, d’effectuer des arbitrages
entre les différentes fonctions assignées à la forêt, notamment ses dimensions économique et
environnementale. Forestiers privés de France considère à ce titre que « le poids de la
demande sociale et environnementale ne privilégie pas une orientation productive de bois
pour la forêt française, même si cette direction a été réaffirmée récemment ».
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128
COUR DES COMPTES
Annexe n° 5 :
caractéristiques de l’aval de la filière forêt-bois
A -
La production de bois d’oeuvre (première transformation du bois)
Le bois d’oeuvre, obtenu à partir du tranchage et du déroulage pour faire des panneaux
et des emballages en bois, ou à partir du sciage et du rabotage pour les besoins de la
construction, de la menuiserie, de l’ameublement et de l’emballage en bois, est le principal
débouché de la sylviculture. Les 21,6 Mm
3
produits (cf. schéma n°1) sont principalement
(60 %) utilisés dans le bâtiment et les travaux publics (structures et charpentes en bois,
produits de la parqueterie), le reste étant utilisé pour fabriquer des panneaux.
La production française de sciage, qui n’a pas dépassé les 10 Mm
3
ces dernières années
est principalement composée de sciages résineux très dépendants de l’évolution du marché de
la construction. La production de sciage feuillus est en diminution constante depuis plusieurs
années (environ 2 Mm
3
en 2008, 1,39 Mm
3
en 2012), alors que les 500 scieries de feuillus ne
peuvent exploiter tout le potentiel national en feuillus.
La demande des secteurs de l’ameublement, de l’aménagement intérieur, des parquets,
des cuisines, de l’emballage, de la pâte à papier se porte de plus en plus souvent sur les
sciages résineux au détriment des sciages feuillus auxquels ne restent que des marchés de
niche
(tels que la menuiserie des portes fenêtres en bois massif), le marché, encore largement
à venir, de la construction bois de grande hauteur, les marchés à l’exportation (sous réserve de
séchage) ou les possibilités de recyclage des connexes comme combustibles.
Le secteur de la scierie est composé d’entreprises artisanales (4 % de la production de
sciage), entreprises semi-industrielles (35 %) et entreprises industrielles (61 %). La moitié des
sciages provient de 81 entreprises et un peu moins de la moitié des scieries produisent moins
de 1000 m
3
, contribuant à 3 % du volume total. Le nombre des scieries en activité est en
contante diminution (100 scieries disparaissent chaque année en moyenne depuis 30 ans), de
même que leur effectif salariés (15 000). La restructuration de ce secteur devrait s’amplifier
d’ici 2020, avec la disparition prévue de 500 scieries.
Le solde commercial négatif du secteur du sciage, entre 700 et 900 M€ selon les années
(90% d’importations en sciages résineux) représente 81,4 % du déficit commercial de la
première transformation du bois, qui ne représente lui-même qu’environ 1/6
ème
du déficit de
toute la filière (cf. annexe 6).
Handicapées par leur petite taille et la faiblesse de leurs moyens, pour se moderniser,
investir dans de nouvelles technologies (comme le séchage) et répondre aux normes qualité,
les scieries françaises (en feuillus ou résineux) ne sont pas compétitives par rapport à la
concurrence étrangère et peinent à faire face aux défis du marché (récession économique,
concurrence des pays à bas coûts) et à satisfaire quantitativement et qualitativement les
besoins des industries de seconde transformation et en bois-énergie
122
.
Alors qu’il doit jouer un rôle d’interface, essentiel dans la chaîne de valorisation du
bois, entre une ressource à mobiliser, et les besoins en bois des industries aval, le secteur du
sciage apparaît ainsi comme l’un des principaux points faibles et vulnérables de la filière.
122
Faiblesse de la proportion de production séchée : 13 % en feuillus, 7 % en résineux, d’où 700 M€ par an d’importations de
bois secs.
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ANNEXES
129
B -
La production de bois d’industrie (première transformation du bois)
La première transformation permet, après trituration, de produire les panneaux de bois,
la pâte à papier, et des produits issus de la chimie du bois (filière du futur). 12,6 Mm
3
de bois
secondaires (cf. schéma n° 1), 60 % de rondins issus de la forêt et 40 % de produits connexes
provenant de la transformation ou de la récupération, sont valorisés par la trituration.
1 -
Les panneaux de bois
Les industries de panneaux peuvent utiliser des bois de plantations, des bois de petites
dimensions, des essences considérées comme secondaire, mais aussi des rémanents
d’exploitation forestière, ou des déchets d’industrie. Ces industries peuvent donc contribuer à
une gestion optimum de la ressource. Les panneaux à base de bois trouvent des utilisations
dans la construction (40 %), l’ameublement (35 %), les emballages (10 %) et d’autres secteurs
(15 %, dont bricolage).
La France, qui a le plus investi en Europe dans la modernisation des usines de panneaux
de process, se positionne, derrière l’Allemagne, parmi les principaux fabricants de panneaux
de bois avec 5,6 Mm
3
(10 % du marché européen), entre 1,5 Md€ et 2 Md€ de chiffres
d’affaires, et environ 6 000 emplois directs.
La production nationale de panneaux, principalement de particules et de fibres a été de
4,1 Mt en 2013 selon la COPACEL et pourrait se développer sensiblement, sous réserve
d’approvisionnement suffisant en ressources
123
sur un marché qui pourrait atteindre, en 2020,
8 Mm
3
selon l’estimation du cabinet ALCIMED pour le PIPAME. Celle de panneaux de
contreplaqué est de 300 000 m
3
(6ème rang européen avec moins de 7 % de la production
européenne), sur un marché mondial de 86 Mm
3
en 2012, en forte croissance depuis 20 ans.
La production nationale est assurée majoritairement, sauf dans le secteur des
contreplaqués, par des grands groupes internationaux à la production diversifiée et aux
capitaux essentiellement européens ou américains (comme les groupes autrichien Egger ou
suisse Krono Swiss Group) et à hauteur de 20 à 30 % par un petit nombre d’entreprises
françaises (groupes Gautier, Armor-Panneaux et Parisot).
Bien que présentant le pourcentage d’exportation (plus de 20 % de la production) le
plus élevé de la filière, le solde commercial du secteur est néanmoins déficitaire (entre 170 et
200 M€ selon les années)
124
. Les exportations de panneaux de bois ont baissé en valeur en
2012 et 2013 (cf. annexe 6).
2 -
La pâte de cellulose
Le bois fibre, issu principalement des rondins forestiers, et plus marginalement des
sous-produits issus du sciage des bois d’oeuvre, est traditionnellement utilisé pour produire de
la pâte à papier, principale ressource de l’industrie papetière. Deux unités de production
utilisent aussi des vieux papiers recyclés.
123
Au moins 230 Mm
3
de bois devraient manquer en Europe à l'horizon 2020 (McKinsey, 2007).
124
Tous les produits (en particulier les panneaux de fibres et les contreplaqués), à l’exception des panneaux de particules,
affichent un déficit commercial.
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130
COUR DES COMPTES
Il s’agit d’une industrie lourde, qui constitue le premier maillon créateur de valeur de la
filière et qui est la plus capitalistique des productions de la seconde transformation du bois.
Elle est fortement consommatrice d’eau et d’énergie, tout en en produisant à partir de la
biomasse. Elle est fortement dépendante du prix du bois
125
et marquée par le principe des
économies d’échelle.
La production de pâte de cellulose à partir du bois est assurée en France par trois usines
fabriquant de la pâte marchande (buvard) et six usines utilisant la pâte comme un encours
pour produire du papier ou du carton (pâte intégrée), et est principalement entre les mains de
groupes scandinaves. Ces derniers ont décidé, à partir de 2005, de réduire les capacités de
production en France, par anticipation de la baisse de la consommation de papier et de la
délocalisation des travaux d’impression.
La production de pâte de cellulose, qui emploie environ 1000 salariés, souffre d’une
diminution des approvisionnements en bois entre 2006 (8,8 Mt) et 2013 (7 Mt), en raison de
la faiblesse des volumes mis en vente et de la concurrence croissante du bois-énergie, et de la
fermeture de trois unités. Elle est passée pendant la même période de 2,4 Mt à 1,7 Mt. Elle ne
satisfait plus que 56 % des besoins du marché, d’où une nécessité d’importation de plus de
2Mt (plus de 1 Md€), ce qui a pour conséquence un déficit commercial du secteur variant
selon les années entre 700 et 800 M€ (cf. annexe 6).
Les débouchés de la production de pâte de cellulose se répartissent à égalité entre la
fabrication de papiers et cartons d’emballage, et de papier à usage graphique.
C -
La deuxième transformation à partir du bois d’oeuvre
1 -
L’emballage
Débouché important pour le bois massif et pour les scieries, les produits de l’emballage
en bois représente, avec plus de 2 Md€ de chiffre d’affaires moins de 10 % du chiffre
d’affaires total de l’industrie de l’emballage. Ces produits sont peu diversifiés et sont
constitués des palettes en bois et caisse pour le transport (95 % du marché), de l’emballage
léger pour l’agro-alimentaire principalement (caissettes, cageots), des ouvrages de tonnellerie
et de l’emballage industriel. Ce secteur, à faible niveau d’innovation mais particulièrement
dépendant de l’évolution des dispositions normatives et réglementaire (notamment dans le
domaine agro-alimentaire) et environnemental (biodégradabilité, caractère recyclable)
regroupe environ 800 entreprises majoritairement des PME/TPE de moins de 50 salariés, le
plus souvent artisanales, particulièrement dans le domaine de la tonnellerie. Cependant le
secteur est caractérisé ces dernières années par une réduction du nombre d’acteurs et de
salariés, et par une tendance à la concentration (rachats et prises de participation).
Grâce aux entreprises de la tonnellerie offrant des produits à forte valeur ajoutée sur un
marché en croissance régulière, mais aussi à la production de palettes, le secteur des
emballages en bois enregistre des excédents commerciaux depuis 2008 (+ 233 M€ en 2013) et
est la seule composante de la filière bois dont le solde commercial est positif et s’améliore
(cf. annexe 6). La France occupe la première place mondiale pour les ouvrages de tonnellerie,
dont 20 % du chiffre d’affaires est réalisé à l’exportation.
125
Qui peut représenter jusqu’à 50 % du prix de revient de la pâte et 25 % du prix du produit papetier.
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ANNEXES
131
2 -
La fabrication de charpentes, de menuiserie, parquets, lambris
Cette fabrication représente une chiffre d’affaires de plus de 3 Md€ (moins de 5 % du
chiffre d’affaires du marché du bâtiment) et est le principal débouché de la production
forestière ainsi qu’un important vecteur d’innovation, avec le développement de nouvelles
applications, à la faveur d’innovations constructives (ossature bois, poutre en I, bâtiment à
étage R+2, mixité des matériaux c’est-à-dire utilisation du bois avec le béton, l’acier, la
pierre, ou l’aluminium).
Bien que soumis à une forte concurrence des produits de maçonnerie et en métal, mais
alimenté par une certaine forme d’engouement des consommateurs et pour l’habitat durable et
écologique et bénéficiant de tarifs peu élevés à l’importation, les produits bois pour la
construction représentent quelques 10 Mm
3
, dont plus de la moitié est utilisée dans la
rénovation, un quart dans des constructions neuves, le reste étant consommé en coffrages
perdus. Il existe cinq catégories majeures de produit : couverture et structure de l’habitat,
ouvertures et agencement, revêtement de sol et murs, revêtement extérieur et aménagement
extérieur.
Cependant, la part du bois dans les matériaux de construction en général stagne en
France autour de 10 %
126
alors qu’elle est de 15 % en Allemagne et de 35 % en Scandinavie et
aux États-Unis. Les maisons individuelles à ossature bois représentent en France moins de
10 % des maisons construites, contre 30 % en Allemagne et près de 90 % en Scandinavie et
en Amérique du Nord.
L’appareil productif emploie moins de 25 000 salariés dans 1 600 entreprises de taille
variable avec une très grande majorité de PME/TPE (90 % sont des artisans et opérateurs
indépendants à capitaux familiaux), qui interviennent sur des marchés locaux. Les quelques
grandes entreprises fabricants de charpentes peuvent contribuer à la structuration industrielle
de ce marché dont la chaîne de valeur est complexe avec plusieurs prescripteurs et
intervenants (architectes, bureaux d’étude, maîtrise d’oeuvre, concepteurs, fabricants,
commerçants des maisons, commerçants du bois).
Du fait de leur petite taille ou du caractère local de l’activité, les acteurs sont très peu
tournés vers le marché international
127
avec cependant une légère progression des exportations
d’éléments de charpentes et menuiseries en bois en 2013. La filière française de charpentes
industrielles n’a pu se développer, faute de ressources françaises suffisante en résineux et en
feuillus revalorisés, qu’en s’approvisionnant à l’étranger en bois d’ingénierie, avec cependant
un accroissement récent de la part des sciages français à la suite d’efforts de modernisation et
d’investissements, en particulier dans le séchage du bois. Il n’en reste pas moins que la France
reste importatrice nette de charpentes et de menuiseries, engendrant régulièrement un déficit
commercial autour de 350 à 390 M€ selon les années (cf. annexe 6).
Un essor plus important du recours au bois dans la construction neuve ou en rénovation
et réhabilitation énergétique dépend de la disponibilité de la ressource, de la modernisation du
tissu industriel, d’une meilleure structuration de l’offre, de l’évolution de l’environnement
règlementaire, de la diminution des coûts d’acquisition (plus élevé que pour le béton, l’acier
ou le PVC)
128
et d’entretien de ce matériau, de l’innovation technologique et, plus
126
Plus de 10 % dans les constructions de maisons individuelles, 5 % pour les logements collectifs et les bâtiments tertiaires.
127
Environ 1,5 % du chiffre d’affaires du secteur.
128
Le coût du bois représente 50 à 60 % du prix de vente de la charpente
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132
COUR DES COMPTES
généralement, du niveau d’activité dans la construction neuve de logements et de bâtiments
non résidentiels, et de la demande d’entretien-rénovation
129
.
3 -
L’ameublement
L’ameublement représente un important débouché les produits issus des scieries : bois
massif et surtout panneaux de bois (35 % des volumes vendus, soit le deuxième marché de ce
secteur d’activité). Bien que ce secteur utilise plusieurs types de matériaux, certains sous-
secteurs, les cuisines et salles de bains, les sièges domestiques et les meubles meublants en
bois représente plus de 80 % du chiffre d’affaire du secteur du meuble domestique. En
revanche, dans le domaine du mobilier professionnel, la part des meubles en bois représente
moins de 45 % du chiffre d’affaires.
Le secteur, qui se positionne au 4
e
rang européen
130
, dispose de deux principaux
marchés : l’habitat représentant les 2/3 des 7,6 Md€ de son chiffre d’affaires en 2012,
devançant nettement le meuble professionnel et l’ameublement pour collectivités (36,9 % du
chiffre d’affaires du secteur). L’activité est restée orientée à la baisse en 2013 avec moins de
4 Md€ de chiffre d’affaires en raison de la morosité de l’immobilier et de la croissance des
importations de meubles d’entrée de gamme en kit.
Le grand morcellement de la structure de production (plus de 12 000 entreprises,
travaillant sur plusieurs matériaux dont le bois et employant, environ 27 000 salariés) avec
une très forte présence de TPE et d’artisans
131
, qui réalisent un quart du chiffre d’affaires total
du secteur, entraîne des difficultés d’adaptation aux besoins d’innovation, aux contraintes
environnementales et à l’évolution des goûts des consommateurs, dans un contexte de
concurrence de plus en plus vive de produits fabriqués dans les pays à bas coût (Chine) et
d’une internationalisation des approvisionnements des centrales d’achats de mobilier, se
traduisant par une pression sur les prix de la distribution spécialisée
132
. Les petits acteurs
travaillant sur le bois massif doivent faire face aux difficultés d’une industrie de main
d’oeuvre devant pour survivre fabriquer des produits à forte valeur ajoutée ; à l’inverse, les
industriels transformant des panneaux de process ont besoin de fortes capacités
d’investissement pour mettre en place des processus de production standardisés et développer
leur rentabilité dans la fabrication de produits de masse. Les difficultés du secteur de
l’ameublement relèvent plus d’un problème de marché que de ressources.
Ce secteur souffre d’une dégradation continue depuis plus de 10 ans de son solde
commercial (déficit de plus de 4 Md€ en 2010, 2011 et 2012). 2013 a été marqué par une
légère diminution du déficit (
-
3,7 Md€) en raison d’une diminution des importations
(cf. annexe 6).
129
La diminution de l’activité dans la construction expliquerait en grande partie la diminution continue depuis les années de
crise de la production et du chiffre d’affaires des charpentiers et des menuisiers.
130
Derrière l’Italie, l’Allemagne et le Royaume-Uni.
131
Les artisans ébénistes (95 % des opérateurs) se positionnent sur le marché du mobilier haut de gamme. Avec des meubles
produits en petites séries, ou faits sur-mesure ou à la commande.
132
Le marché est dominé par les grandes enseignes de la distribution (Ikéa, Conforama et But) et du bricolage (Castorama,
Leroy Merlin).
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ANNEXES
133
D -
La deuxième transformation du bois à partir du bois d’industrie
1 -
L’industrie papetière
Elle occupe une place importante au sein de la filière bois bien que ses débouchés
classiques (papiers à usage graphique, papiers et cartons d’emballage et de conditionnement,
papiers dits d’hygiène à usage domestique et sanitaire, papiers à usage industriel et papiers
spéciaux) aient connu pour la plupart, ces dernières années une évolution à la baisse.
La production de papiers et cartons n’a pas cessé de décroître depuis 2000, en raison
principalement de la baisse de la consommation de papier graphique (papier presse en
particulier) et dans une moindre mesure des papiers et cartons d’emballage. Elle s’élève à un
peu plus de 8 Mt, en baisse de 5,2 % en 2012 et de 0,7 % en 2013, avec cependant une
production de papier cartons d’emballage en hausse en 2013 (+ 3,1%) et une tendance
haussière régulière du secteur de l’hygiène.
Cette industrie emploie, dans 75 entreprises, 13 865 personnes pour un chiffre
d’affaires de 6,3 Md€. Elle a généré un solde commercial négatif entre 1,8 et 1,9 Md€ ces
dernières années (cf. annexe 6).
L’enjeu pour cette industrie est de trouver, d’une part, les matières premières qui se
répartissent aujourd’hui entre la pâte à papier (34 %) et les papiers et cartons récupérés
(53 %), d’autre part, le bon mix de fibres pour donner au papier plus de résistance et
d’opacité, et, enfin, d’autres débouchés en trouvant de nouvelles valorisations et applications
de la fibre bois et de la cellulose. Elle doit en même temps relever des défis
environnementaux et économiques comme la maîtrise des consommations d’eau, d’énergie et
de l’empreinte carbone, le recyclage des papiers à usage graphique, des emballages et des
conditionnements et la gestion et la valorisation de ses déchets.
2 -
Les nouvelles valorisations et applications du bois fibre
De nouvelles utilisations du bois fibre (bois plastique, fibres pour l’électronique
appliquée, isolants en fibre de bois) se sont imposées en raison d’usines de production de pâte
à papier de moins en moins compétitives en rapport qualité/prix face à la concurrence
étrangère, notamment des usines sud-américaines. Le bois utilisé sous forme de fibres peut
permettre à l’industrie papetière de valoriser les différents composants du bois dans des
matériaux composites ou de mettre au point de nouvelles applications pour les matériaux
papier afin de trouver de nouveaux marchés.
La valorisation à d’autres fins du bois fibre, comme elle est pratiquée au Canada,
nécessite d’importants investissements en R&D, défi auquel se proposent de répondre le
centre technique du papier et la plate-forme de recherche et d’innovation pour les systèmes
forêts cultivés-produits et matériaux de bois « Xyloforest ».
3 -
Le bois chimie
Encore émergente, cette industrie (produits chimiques « verts », alcools, résines et
plastiques biosourcés, plates-formes de produits chimiques, composites à base de bois…)
ouvre de multiples opportunités dans de nombreux secteurs et peut connaître, au-delà de
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134
COUR DES COMPTES
2020, un développement comme alternative à l’industrie chimique à base de ressources
fossiles et pour répondre à la demande en augmentation de matériaux ou produits « verts ».
Elle offre deux voies de valorisation : la chimie des matières extractibles du bois
(cellulose, sucres et polymères) et la gazéification. Par ailleurs, la chimie est utilisée pour
renforcer le matériau bois, notamment dans la construction (colles et résines, traitement de
préservation et de durabilité, aspect et finition).
E -
La production de combustibles à partir de bois : la filière bois-énergie
1 -
Caractéristiques générales
Le bois-énergie regroupe les modes de production d’énergie, sous forme de chaleur et
d’électricité essentiellement, qui utilisent la biomasse constituée par le bois. Sur les 60 Mm
3
de bois rond récoltés annuellement sur la période 2005-2011 (cf. schéma n° 1), le bois récolté
et commercialisé à des fins énergétiques n’a représenté que 3,7 Mm
3
par an (5,6 Mm
3
en
2013
133
). L’essentiel du bois-énergie est issu de l’auto-consommation, des résidus de la
première et de la deuxième transformation du bois et des déchets ou bois « recyclés ». Les
industriels de l’énergie utilisent parfois, pour des raisons de rendement, des grumes, des bois
de trituration et des produits connexes de scieries, réduisant alors les ressources de l’aval
industriel de la filière.
Pauvre
en
valeur
ajoutée
134
,
mais
pourvoyeur
d’un
nombre
d’emplois
non
négligeable
135
, le bois-énergie comprend, d’une part, le « bois de chauffage » qui sert
directement à produire du feu, d’autre part, l’utilisation du bois pour la production de chaleur
dans des chaufferies et la production d’électricité, seule ou en cogénération
136
. Bien que ne
représentant encore qu’une faible part de la filière bois-énergie
137
, l’une des valorisations de
la biomasse à des fins énergétiques le plus en développement aujourd’hui est la fabrication de
granulés ou pellets, à des fins de chauffage individuel ou collectif ou industriel (3 000
chaufferies au bois sont installées dans le collectif et l’industrie). Le développement du
marché du bois-énergie, toutes formes et origines confondues, qui représente aujourd’hui
45 % des énergies renouvelables, repose sur un certain nombre de soutiens publics
(subventions, crédits d’impôt, appels d’offre gérés par la commission de régulation de
l’énergie, etc.), en application de la politique de soutien aux énergies renouvelables.
Avec une consommation de 18,2 Mm
3
de bois de chauffage (auto-consommation) et
3,7 Mm
3
de bois-énergie récolté et commercialisé (cf. schéma n° 1), la France est l’un des
premiers consommateurs de bois comme source d’énergie (environ 40 % des usages finaux du
bois). Il est utilisé pour près des 3/4 dans le chauffage domestique avec des équipements
individuels
138
, et plus marginalement
139
par les industriels (21 %), les collectivités et le
tertiaire (5 %).
133
Selon le service de la statistique et de la prospective du ministère chargé de l’agriculture.
134
Chaque m
3
transformé de bois rond génère 50 % de sous-produits.
135
60 300 emplois en France en 2010 selon l’enquête ALCIMED pour le PIPAME.
136
Le bois-énergie peut aussi être transformé en combustibles plus élaborés (alcool, gaz naturel de synthèse, bio-carburants).
137
885 000 tonnes en 2013 selon Bpifrance, «
à comparer avec les presque 40 Mm
3
de bois sous toutes ses formes utilisés
pour la production d’énergie »
, indique le ministère chargé de l’énergie.
138
Plus de 7 millions d'unités avec une consommation de 7,1 Mtep, 9 millions d'unités prévues en 2020.
139
Près de 5 000 unités pour 2,4 Mtep.
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ANNEXES
135
La France est en excédent commercial dans ce secteur (61 M€ d’importations pour
99 M€ d’exportations en 2011).
Bien qu’il n’existe pas d’information statistique sur les acteurs de l’approvisionnement
en bois-énergie, il est admis que les entreprises exclusivement tournées vers cette production
sont peu nombreuses et pour la plupart très petites (moins de 10 salariés). La majeure partie
de l’activité est assurée, en activité connexe, par les industries de la filière : 600 producteurs
recensés (entrepreneurs de travaux forestiers, exploitants forestiers, scieries, industriels de la
trituration) produisent plus de 1000 tonnes de produits bruts ou élaborés (bûches, plaquettes
forestières, granulés).
2 -
Les différentes composantes de la filière bois-énergie
a)
Le chauffage domestique
L’utilisation domestique du bois concerne 7,4 millions de ménages
140
, soit environ 1
logement sur 4. Selon une étude réalisée par l’ADEME sur le chauffage domestique au bois
en juillet 2013, la bûche demeure le combustible le plus utilisé (92 % des foyers), suivi par le
granulé avec 5 % d’utilisateurs. Bien que seulement 10 % des volumes de bois utilisés soient
statistiquement déclarés, il est estimé qu’environ 30 Mm
3
de bois sont utilisés chaque année
pour le chauffage domestique, soit près de 4 fois plus que les volumes consommés par les
filières « modernes » du bois-énergie.
Cette filière se caractérise par un renouvellement et une modernisation des matériels,
accompagnés d’une plus grande efficacité énergétique et environnementale
141
.
b)
Les chaufferies collectives et industrielles
La consommation de bois-énergie par l’industrie et les secteurs collectif et tertiaire est
estimée à 1,9 Mtep par an (environ 8 Mm
3
) dont 1,7 Mtep pour l’industrie et l’agriculture et
0,2 Mtep pour le chauffage urbain, collectif et tertiaire
142
sous forme de réseaux de chaleur.
Les entreprises de trituration produisent traditionnellement de la bio-électricité et les
industries des papiers et panneaux utilisent comme combustible leurs propres déchets.
Compte tenu des surcoûts d’investissement par rapport aux énergies fossiles, le
développement de ces chaufferies collectives n’a été et ne reste possible que grâce aux
soutiens publics, et doit faire face à des difficultés d’approvisionnement en ressources
traditionnelles (produits connexes de scierie, déchets industriels), dans l’attente de nouvelles
ressources ligno-cellulosiques.
c)
La cogénération
Le Grenelle de l’environnement a prévu d’augmenter la production d’énergie issue des
centrales de cogénération biomasse à 3,84 Mtep et d’accroître la capacité de production
d’électricité à base de cogénération biomasse de 2 300 MW d’ici 2020, soit une multiplication
par 3 des capacités de production d’énergie des centrales de cogénération biomasse en 10 ans.
140
Selon l’étude de l’ADEME de 2013 sur le bois domestique.
141
Le parc est composé principalement de foyers fermés ou inserts (près de 50 %), de poêles (environ 25 %) de foyers
ouverts (17 %) et de chaudières (7 %).
142
Source rapport CGAAER 2011.
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136
COUR DES COMPTES
S’agissant de la cogénération, la France produit environ 877 MWh électriques à partir
de biomasse, donc moins de 3 % d’électricité provient de cette ressource (contre 11 % en
moyenne en Europe, 90 % en Suède, 30 % en Finlande, moins de 10 % en Allemagne). Cette
production représentait 2 Mt de bois en 2008, plus de 4 Mt en 2012 et pourrait atteindre 9 Mt
en 2016
143
.
Les appels d’offres lancés par le ministère chargé de l’énergie devraient favoriser le
développement de la cogénération biomasse forestière principalement dans l’industrie
(papeteries, raffineries, agroalimentaire) et dans les grands réseaux de chaleur, sous réserve
que soient résolus des problèmes de fiabilité technique, de coût d’exploitation, d’émission de
particules polluantes et d’accès à la ressource.
Dalkia et Cofely dominent largement le marché de la cogénération, en tant qu’exploitant
d’installations, utilisant tout type de combustible, mais il existe un nombre important de
centrales exploitées de façon indépendante.
d)
La production de biocarburants
Le bois peut être source de biocarburants mais cette production, notamment celle
d’éthanol, est coûteuse en énergie, notamment pour le broyage des troncs d’arbre en fines
particules de bois et l’extraction de composés chimiques du bois.
Il existe en France des projets pilotes : une centrale de production de gaz naturel de
synthèse obtenu à partir de copeaux de bois par un procédé de méthanisation inauguré en juin
2009 et un projet FUTUROL, soutenu par OSEO et labellisé par le pôle de compétitivité
« industries et agro-ressources »
144
.
Des projets industriels sont envisagés pour installer une filière carburant de deuxième
génération, à partir de la transformation de la lignine et de la cellulose du bois en alcool ou en
gaz. Les deux plus avancés sont prévus à Strasbourg et dans le sud de la Champagne-
Ardenne. Chacun traiterait au moins 1 Mt de bois par an.
143
Estimation par la DGEC du tonnage consommé par les projets de la CRE hors biogaz et bois importé.
144
Ce projet vise à mettre sur le marché un procédé, des technologies et des produits (enzymes et levures) pour assurer la
production de bioéthanol de deuxième génération à partir de plantes entières dédiées mais aussi de coproduits agricoles et
forestiers, résidus verts et autre biomasse lignocellulosique.
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ANNEXES
137
Annexe n° 6 :
enjeux de l’aval de la filière forêt-bois
A -
Une filière vulnérable et en perte de vitesse
Malgré la modernisation de son outil de production et les efforts de diversification de
son offre, la filière forêt-bois a été particulièrement affectée par la désindustrialisation et a
souffert, depuis 2009, de la crise économique, qui s’est traduite par une faible demande des
marchés, une pression des clients sur les prix, et une accentuation de la concurrence des
matériaux de substitution au bois. Cette tendance ne s’est guère corrigée en 2013, année
marquée par une diminution de la production des scieries, de panneaux de bois, des
charpentes et menuiseries, des emballages et du meuble.
Les fermetures d’usines auraient, selon Bpifrance, fait perdre 50 000 emplois à la filière
dans les dix dernières années. Le solde de créations d’entreprises dans la filière (hors industrie
de la pâte, des papiers et cartons) s’est inversé depuis 2011, pour devenir négatif. Le ratio du
nombre de créations d’entreprises par rapport au nombre de faillites, calculé par la Coface, est
passé de 1,44 en 2010 à 0,28 en 2012.
Selon le ministère chargé de l’industrie, entre 2001 et 2008, la contribution des secteurs
forestiers, de la transformation du bois et des produits papetiers à la création de valeur ajoutée
en France (hors activités tertiaires) est passée de 5 % à 3,9 % et la production des principaux
segments de la transformation du bois ont évolué selon une tendance plutôt à la baisse sur la
période 2006-2013.
B -
Une filière présentant un déficit commercial structurel
La filière forêt-bois contribue au déficit de la balance commerciale française pour
5,6 Md€ en 2013
145
, soit 9,2 %, après avoir atteint 6,7 Md€ en 2010 et en 2011 (cf. tableau et
graphique suivants).
145
Source :
Agreste conjoncture, bois et dérivés
, avril 2014 – n° 1/2.
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138
COUR DES COMPTES
Décomposition du solde de la balance commerciale des secteurs de l’exploitation
forestière et des industries du bois, en 2011, 2012 et 2013
2011
2012
2013
En millions d’euros
Exp.
Imp.
Solde
Exp
Imp
Solde
Exp
Imp.
Solde
Produits d’exploitation forestière, de carbonisation et de scieries
Conifères
(grumes
+
trituration)
169
68
101
120
54
66
127
53
75
Feuillus tempérés (grumes
+ trituration)
155
25
130
131
20
111
129
22
108
Grumes
de
feuillus
tropicaux
2
46
- 44
1
40
-40
2
31
-29
Plaquettes,
particules
et
délignures
58
44
13
49
36
13
49
45
4
Sciages de conifères
76
689
-613
79
627
-548
101
579
-478
Sciages
de
feuillus
tempérés
134
74
60
126
69
57
121
72
49
Sciages
de
feuillus
tropicaux
8
133
-125
7
108
-101
5
101
-96
Traverses
et
autres
produits
98
107
-9
93
111
-18
97
124
-27
Sous-total
699
1185
-486
607
1066
-459
630
1025
-395
Produits des industries du bois et des pâtes et papiers
Feuilles de placage
52
106
-54
47
94
-46
46
87
-41
Panneaux (bois et fibres),
contreplaqués
752
892
-140
753
881
-128
730
855
-125
Autres produits du travail
mécanique du bois
654
1490
-836
684
1462
-778
685
1375
-690
Meubles et sièges en bois
798
3031
-2233
766
3099
-2333
745
2731
-1986
Pâtes de bois et vieux
papiers
820
1360
-540
781
1161
-380
683
1239
-556
Papiers et cartons
5847
7984
-2136
5377
7165
-1788
5215
6831
-1616
Sous-total
8923
14862
-5939
8408
13861
-5453
8103
13118
-5015
Autres produits d’exploitation forestière
Extraits
tannants
végétaux,
térébenthine,
colophane et dérivés
95
149
-54
82
124
-42
71
109
-39
Liège et ouvrages en liège
51
235
-184
55
224
-170
57
219
-162
Sous-total
146
384
-238
137
348
-212
128
328
-201
Total
9768
16431
-6664
9152
15276
-6124
8862
14472
-5611
Source : Cour des comptes, d’après Agreste Conjoncture bois et dérivés avril 2013(données 2011) et avril 2014 (données 2012 et 2013),
données Douanes / SSP
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ANNEXES
139
Décomposition du solde de la balance commerciale des secteurs de l’exploitation
forestière et des industries du bois, en 2011, 2012 et 2013
Source : Cour des comptes, d’après Agreste Conjoncture bois et dérivés avril 2013(données 2011) et avril 2014 (données 2012 et 2013),
données Douanes / SSP
La décomposition de ce déficit est stable depuis trois ans. Près des deux-tiers du déficit
sont en effet imputables aux secteurs des meubles et sièges en bois (2 Md€ en 2013) et des
papiers et cartons (1,6 Md€ en 2013). Le secteur de l’exploitation forestière et des sciages
contribue en 2013 pour 7 % au déficit de la filière, du fait principalement des importations de
sciages de conifères (- 478 M€) et, dans une moindre mesure, de sciages de feuillus tropicaux
- 96 M€), le solde des sciages de feuillus tempérés étant positif (+ 49 M€), tout comme celui
des grumes, qu’ils soient de conifères (+ 75 M€) ou de feuillus (+108 M€).
La contraction du déficit commercial depuis 2011 traduit le recul des échanges
commerciaux d’une filière qui reste structurellement déficitaire, les exportations portant
surtout sur des produits bruts ou peu transformés, tandis que les importations concernent
plutôt les biens de consommation ou intermédiaires.
Selon le rapport du député Jean-Yves Caullet du 3 juin 2013
146
, le retour à l’équilibre de
la balance commerciale dans ce secteur pourrait être créatrice de plus de 60 000 emplois d’ici
2020, à condition, de favoriser l’attractivité des métiers de la forêt et du bois et de redonner au
bois toute sa place dans les métiers d’ingénierie, de conception, de création et de mise en
oeuvre des matériaux, mais aussi de rapatrier en France de la création de valeur ajoutée.
146
Rapport :
Bois et forêts de France : nouveaux défis
du 3 juin 2013.
-10
-5
0
5
10
15
20
Exp. Imp. Solde Exp. Imp. Solde Exp.
Imp. Solde
2011
2012
2013
Millions d'euros
Produits des industries du bois
hors papiers et cartons et
meubles et sièges en bois
Papiers et cartons
Meubles et sièges en bois
Produits d'exploitation forestière
et de scieries hors sciages et
grumes et bois de trituration
Sciages
Grumes et bois de trituration
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140
COUR DES COMPTES
C -
Le défi de la concurrence
La contrainte et la pression concurrentielle s’exercent :
-
entre les matériaux bois, les conditions de production des diverses essences et les mesures
financières et fiscales de soutien ne créant pas les conditions d’une concurrence loyale et
saine ;
-
entre les matériaux bois et les produits alternatifs ;
-
entre clients et fournisseurs, ce qui se traduit par une pression sur les prix, une diminution
des marges des industries de transformation du bois, une remise en cause de leur modèle
économique de développement ;
-
entre producteurs nationaux et étrangers, par la concurrence des acheteurs et des produits
étrangers fabriqués dans les pays à bas coût de production ou dans des entreprises
françaises délocalisées.
Les rapports de force se durcissent d’autant plus que l’activité économique est atone ou
en recul et que la filière souffre d’un déficit de structuration.
D -
L’exigence de compétitivité
Au sein de la filière, la chaîne de valeur est complexe et faiblement intégrée. Les
diverses interactions industrielles ne sont pas toujours synonymes de complémentarités
organisées ou de synergies. Il n’en demeure pas moins que l’exigence de compétitivité de
l’industrie de transformation du bois se répercute sur son amont et sur son aval, afin de ne pas
perdre la maîtrise de ses approvisionnements et de ses marchés au profit de la concurrence
d’autres produits ou d’autres pays. Pour assurer à la filière industrielle des gains de
compétitivité, différentes priorités d’action ont été généralement retenues ces dernières
années, par toutes les parties prenantes publiques et privées.
1 -
Assurer la disponibilité, la régularité et la maîtrise des coûts des approvisionnements
en bois
L’insuffisante disponibilité d’une ressource correspondant qualitativement à la demande
des industries de transformation
147
et une production issue de la première transformation qui
ne répond pas toujours aux besoins des industries de la deuxième transformation en produits
prêts à l’emploi
148
ne font qu’exacerber les conflits d’approvisionnement et les tensions entre
les différents débouchés et acteurs industriels de la filière, tout en ne prémunissant pas les
producteurs forestiers contre le risque de mévente
149
. Ces difficultés sont aussi alimentées par
la forte segmentation entre production forestière et industrie de transformation du bois, par les
prélèvements sur la ressource française en bois effectués par les pays voisins (la France étant
exportatrice nette de bois brut), mais aussi par les politiques publiques de soutien simultané et
non coordonné à l’utilisation du bois dans la construction et comme source d’énergie
147
En termes d’essence (résineux/feuillus) et parfois de qualité (longueur, section ou texture).
148
Demande en bois lamellés ou contrecollés, séchés et exploitable industriellement de préférence au bois massif ; utilisation
par les « panneautiers » de bois au diamètre plus important, voire des troncs d’arbre, au détriment des scieurs, qui sont leurs
fournisseurs.
149
Forestiers privés de France évoquant «
quatre années d’invendus, 75 % de l’offre dans certaines ventes
».
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ANNEXES
141
renouvelable.
Le
recours
aux
importations
permet
certes
d’éviter
les
ruptures
d’approvisionnement qui menacent des secteurs comme les scieries et les usines de panneaux,
de charpentes et de palettes, mais cette situation peut décourager les velléités de relocalisation
en France de la production par certains acteurs comme ceux de la grande distribution.
La forêt reste encore prioritairement exploitée pour approvisionner les filières de
transformation du bois d’oeuvre et du bois d’industrie, mais la demande en bois-énergie
(5,6 Mt en 2012) pourrait dépasser, selon certaines prévisions, celle du bois industrie entre
2015 et 2020 et donc induire un déficit de matières premières pour la trituration et par effet de
domino remettre en cause les approvisionnements de l’ensemble de la filière industrielle
150
.
De nombreux arbitrages entre les besoins en bois des différentes industries de
transformation et de la filière bois-énergie, et une hiérarchie des usages de ces ressources,
sont à faire, à court comme à plus long terme. Cette démarche doit être accompagnée d’une
réflexion sur :
-
les besoins en approvisionnements d’ici à 2020 de l’industrie de transformation et le
volume de bois qui devrait être prélevé pour atteindre les objectifs retenus en énergie
d’origine biomasse ;
-
l’accroissement de la ressource forestière, grâce au renouvellement des peuplements et au
reboisement, sachant que l’enjeu à court terme est de valoriser la production de feuillus
afin de lui trouver plus facilement des débouchés industriels et qu’une éventuelle
évolution, souhaitée par les transformateurs, vers plus de résineux ne peut être que lente ;
cette augmentation de l’offre dépend d’une amélioration des conditions économiques et
environnementales de la gestion de la forêt ;
-
la contractualisation des approvisionnements entre propriétaires et acheteurs et le
développement de plateformes de commercialisation et d’échanges, reposant sur une
relation de confiance entre acheteurs et vendeurs, que ne favorise pas le manque de
visibilité sur les fluctuations des prix du bois. Cette démarche est déjà bien engagée pour
les forêts publiques : l’ONF accompagne en effet le développement de la filière à travers
un objectif d’accroissement des contrats d’approvisionnement qui répondent aux besoins
spécifiques de ses clients (qualité, délais d’approvisionnement, etc.) et les sécurisent face
aux fluctuations des cours du bois
151
. En Allemagne, la contractualisation est très
développée (cf. encadré ci-après) ;
-
l’intégration verticale entre l’amont et l’aval de la filière, par une prise de participation
des propriétaires ou gestionnaires forestiers dans des projets industriels de l’aval de la
filière, ou par la création de clusters au niveau des massifs, pratique répandue dans les
pays ayant réussi à construire une filière performante (Amérique du Nord, pays du Nord
de l’Europe), mais marginale en France
152
;
150
Cette évolution s’est notamment manifestée en Allemagne où les conflits d’usage ont provoqué une diminution de 50 %
en dix ans de la capacité de production de panneaux de process et la recherche d’approvisionnements à partir de la ressource
forestière française.
151
Protocole d’accord 2012-2016 du 9 mai 2012 signé entre l’Office national des forêts, la Fédération nationale des
communes forestières et la Fédération nationale du bois. Pour permettre aux entreprises de disposer d’au moins deux tiers de
leur approvisionnement sous forme de contrats, environ 20 Mm
3
devraient être contractualisés, ce qui reviendrait à doubler
l'effort actuel (source :
Vers une filière intégrée de la forêt et du bois,
CGEDD, CGAAER, CGEIET, juin 2013).
152
Association Forest business angels de la fédération des forestiers privés de France créée en 2010, mettant en relation ses
adhérents-investisseurs forestiers avec des porteurs de projets innovants de la filière.
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142
COUR DES COMPTES
-
une meilleure organisation de la logistique, dans un contexte de raréfaction des
entreprises forestières, pour sortir le bois de la forêt et une adaptation des infrastructures
au transport du volume de bois nécessaire aux approvisionnements de l’industrie de
première et deuxième transformation ;
-
la cohérence des dispositifs de soutien publics afin de privilégier, selon les priorités
retenues au niveau national, les usages en bois d’oeuvre et bois industrie par rapport à
d’autres usages (production de pâte à papier, production de chaleur, puis cogénération, et
enfin, en dernier ressort production d’électricité seule).
La sécurisation des approvisonnements en bois des industries par la contractualisation, en
Allemagne
« La forêt est gérée en Allemagne à partir d’un découpage territorial rigoureux dans le cadre d’une
concertation entre les propriétaires privés et l’administration forestière. Les agents des services forestiers des
Länder (service forestier public ou agence de droit privé sous tutelle publique) ont une compétence générale,
de premier niveau, sur l’ensemble du territoire forestier quelle que soit la nature de la propriété (publique ou
privée). Les services forestiers recherchent d’abord la satisfaction de leurs acheteurs industriels en leur
fournissant du bois : ils mettent en marché les bois des forêts publiques et privées. Grâce aux conseils gratuits
qu’ils peuvent délivrer aux propriétaires forestiers privés, ils peuvent agir sur leur décision de mobiliser et de
vendre ; le propriétaire qui s’engage à mobiliser ses bois peut bénéficier d’une subvention de 1à 2 €/m
3
vendu
pendant 10 ans.
Les concertations menées chaque année au début de l’été par le Conseil Forestier Fédéral et le Syndicat
Fédéral des Scieurs et des Industries du bois (Bundes Verband der Säge und Holzindustrie
Deutschland /BSHD) et déclinées au niveau de chaque Land permettent de bâtir des contrats
d’approvisionnement répondant de façon optimale aux besoins des industriels. La négociation se déroule au
niveau central du Land pour les gros volumes et est délégué au niveau du triage pour les petits volumes. Les
prix qui en résultent comprennent parfois des avantages indirects liés à des soutiens publics locaux.
L’Administration forestière se réserve le droit de réduire les volumes des contrats mis en vente.
Ce système de contractualisation réduit le personnel affecté aux achats ainsi que le temps passé à la
prospection (1 acheteur pour 100 000 m3 de grumes). Cette pratique, combinée à un rendement du sciage plus
élevé qu’en France, permettrait même de payer, en Allemagne, la matière première à un prix légèrement
supérieur. «
Source : extraits du rapport du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux de mai 2014 : « Comparaison
des filières forêt-bois en France et en Allemagne »
2 -
Repenser la stratégie industrielle
Les réflexions sur l’avenir de la filière ont toutes souligné la nécessité de mettre en
place une véritable stratégie industrielle, créatrice de valeur ajoutée, optimisant d’un point de
vue à la fois économique et écologique la valorisation du bois au niveau de chaque maillon de
la filière, et permettant de bien rémunérer la production du bois, d’assurer une gestion durable
de la forêt, de reconquérir des parts des marché des produits transformés et de contribuer, par
la prolongation du cycle de vie du carbone, à l’émergence d’une nouvelle économie
« biosourcée ».
Cette stratégie industrielle devrait :
-
privilégier, à chaque stade de la chaîne de valeur, l’usage qui utilise le mieux la structure
du bois (bois massif, puis bois déchiqueté et reconstitué puis bois-énergie), sachant que la
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ANNEXES
143
valeur ajoutée par les industriels du bois et leur capacité à créer des emplois sont
beaucoup plus élevées que celles du secteur du bois-énergie
153
;
-
sélectionner et valoriser, à chaque stade de la production, les sous-produits et les déchets ;
-
organiser l’interdépendance de la valorisation du bois entre chaque maillon de la filière de
sa transformation, notamment entre les scieries et leurs clients des industries aval ;
-
intégrer davantage en aval services et industrie et travailler plus en filière intégrée.
3 -
Encourager l’investissement dans le secteur des scieries
Situées dans la chaîne de valeur à la charnière entre l’amont et l’aval de la filière, les
scieries doivent améliorer leur performance en se modernisant, en développant leurs capacités
de production (mise en place de procédés industrialisés de fabrication de produits
standardisés). Les investissements à réaliser peuvent être lourds (10 à 25 M€ pour une ligne
de sciage). Il est estimé en général qu’un gain de 1 € de chiffre d’affaires nécessite en
moyenne, 1 à 1,5 € d’investissements, sachant que le retour sur investissement peut être lent
et que la rentabilité du capital investi reste faible et très dépendante du caractère cyclique du
marché.
4 -
Développer la recherche et l’innovation et renforcer la diffusion des connaissances
La recherche, l’innovation, la formation sont aussi des leviers importants pour améliorer
les performances et la compétitivité de la filière industrielle, qui a besoin de disposer des
compétences et de déployer des efforts pour moderniser les processus de production, enrichir
l’offre en produits et services innovants, compétitifs et techniquement plus performants et
mettre en place des modes pertinents d’organisation et de gouvernance.
S’agissant de la formation, la plupart des professionnels déplorent une pénurie de
candidats à l’embauche, due au manque d’attractivité du secteur lié à l’image trop
traditionnelle qu’ont les jeunes du bois, et une insuffisante sensibilisation et formation des
architectes et sociétés d’ingénierie sur le recours au bois dans la construction. La promotion
des métiers du bois suppose des mesures renforçant la formation initiale
154
et continue,
comme l’institution de modules bois dans les cursus initiaux des écoles d’ingénieurs en
construction, de BTS spécialisés, de partenariats entre les centres académiques et les
industriels ou une prise en compte plus forte du bois dans les formations destinés aux
prescripteurs (architectes, sociétés d’ingénierie)
155
.
En ce qui concerne l’innovation, les acteurs de la filière qui sont essentiellement des
PME, ne disposent pas toujours des ressources nécessaires pour investir dans la recherche, ce
qui explique que la filière bois dans son ensemble a peu proposé jusqu’à ce jour d’innovations
de rupture, au profit d’innovations ponctuelles et spontanées. La faiblesse historique des
activités de recherche constitue l’un des facteurs du manque de compétitivité de la filière.
153
La comparaison, par tonne de bois transformée, pour un usage énergétique par rapport à un usage industriel est de 1 à 7 en
matière d’emplois et de 1 à 5 pour la valeur ajoutée (source :
Projet forêt-bois pour la France
, FBF et FBIE, juin 2012)
154
Actuellement dispensée principalement par l’ENSTIB à Epinal, l’ESB à Nantes et l’ENSAM à Cluny.
155
Actions du Comité national pour le développement du bois et master en architecture de la construction en bois mis en
place par l’ENSTIB et les écoles d’architecture de Nancy et Strasbourg.
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144
COUR DES COMPTES
Pourtant, la forêt française offre de nombreuses possibilités de valorisation du bois et la
recherche et l’innovation peuvent ouvrir des pistes nombreuses pour diversifier les usages du
bois : recherche de nouveaux débouchés pour les feuillus, traitement thermique, recherche sur
le matériau bois (composition et structure), sur l’utilisation de la cellulose, sur des produits
constructifs nouveaux
156
, dans la chimie du bois et pour améliorer le pouvoir calorifique ou la
souplesse d’utilisation du bois-énergie
157
.
156
Innovations permettant d’obtenir des pièces de bois s’affranchissant de la dimension et des défauts des grumes, de
fabriquer des panneaux agglomérés, des poutres en lamellé-collé, des poutres bois aussi résistante que l’acier.
157
Amélioration de son pouvoir calorifique et de sa souplesse d’utilisation sous forme de plaquettes et de pellets.
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ANNEXES
145
Annexe n° 7 :
financements de l’État : dépenses budgétaire du programme 149 –
Forêt
Exécution du programme 149 –
Forêt
par action entre 2006 et 2011
(crédits de paiement, en millions d’euros)
NB : La structuration du programme en actions a été modifiée à compter de 2012.
Source : Cour des comptes, d’après rapports annuels de performance 2006 à 2011
Exécution du programme 149 –
Forêt
par titre en 2013
(autorisations d’engagement et crédits de paiement, en millions d’euros)
Titre 3
Titre 5
Titre 6
Total
Action 11 : gestion des forêts publiques et protection de la forêt
AE
173,4
10,0
11,2
194,6
CP
173,2
14,1
8,3
195,6
Action 12 : développement économique de la filière et gestion durable
AE
16,1
0
62,4
78,5
CP
16,1
0
84,2
100,2
Total programme 149
AE
189,5
10,0
73,6
273,1
CP
189,3
14,1
92,5
295,9
Source : Cour des comptes, d’après données du ministère chargé des forêts
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Action 4 Prévention des
risques et protection de la
forêt
Action 3 Amélioration de la
gestion et de l'organisation
de la forêt
Action 2 Mise en oeuvre du
régime forestier
Action 1 Développement
économique de la filière
forêt-bois
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146
COUR DES COMPTES
Annexe n° 8 :
financements de l’État : ministère chargé de l’industrie
Évolution des subventions allouées aux centres techniques relevant de la direction
générale des entreprises de 2006 à 2014 (programme 134)
Source : ministère chargé de l’industrie, direction générale des entreprises
Le centre technique du papier (CTP)
Avec ses activités de recherche collective et de transfert de technologie, le CTP agit
comme un pôle de compétitivité, avec en plus une capacité opérationnelle de R&D qui lui est
propre.
Le CTP s’est impliqué très tôt dans le positionnement stratégique des pôles de
compétitivité, en recherchant des synergies d’actions avec son programme général de
recherche. Il a ainsi acquis, notamment dans le cadre d’InTechFibres (partenariat CTP-
FCBA), une expertise reconnue sur la chimie du bois et ses composés (cellulose,
hémicelluloses et lignine) et s’est engagé depuis plusieurs années dans le développement de
concepts de bioraffinerie. Ces efforts de recherche doivent être renforcés en collaboration
avec les acteurs de la chimie et de l’énergie pour développer la chimie du végétal au sens
large sur les filières Biomasse Matériaux et Chimie Verte. Il doit être étendu aux matières
lignocellulosiques secondaires comme les déchets de bois de démolition et les papiers de
récupération, pour une valorisation optimale de la ressource.
La mise en place de partenariats stratégiques avec des acteurs comme le CNRS-
CERMAV, Grenoble INP PAGORA, GRENOBLE-INP (Institut Carnot PolyNat) et le FCBA
(InTechFibres) et l’élargissement statutaire possible du CTP aux activités des secteurs de
l’aval de la filière bois (Imprimerie, Transformation) lui permettent d’inscrire ses actions dans
une démarche d’écosystème d’innovation et d’accompagner les PME dans l’innovation et
pour leur permettre de faire face à la mutation de la filière bois-papier.
Soumis comme tous les CTI à une réduction de sa dotation budgétaire financée par le
programme 134, le CTP doit mobiliser des financements privés et faire jouer l’effet de levier
de son financement public national et européen : ainsi, en 2013-2014, pour tout euro de
dotation budgétaire, le CTP a mobilisé 2,4 € de financement industriel (1,3 € au titre de la
recherche et 1,1 € au titre du transfert de technologie) pour générer un bénéfice économique
estimé à 13,4 €.
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ANNEXES
147
L’Institut technologique forêt cellulose bois-construction ameublement (FCBA)
Le Centre technique du bois était un centre technique industriel crée par arrêté
ministériel du 15 février 1952. Il est devenu, en 1983, le Centre technique du bois et de
l’ameublement (CTBA). Au 1er janvier 2007, le CTBA a fusionné avec l’Association Forêt
Cellulose (AFOCEL) pour donner naissance à l’Institut FCBA. Le FCBA est un centre
technique industriel régi par les articles L.342-1 à L.342-13 du code de la recherche.
L’Institut FCBA a pour objet de « promouvoir le progrès des techniques, de contribuer à
la compétitivité, de participer à l’amélioration du rendement et à la garantie de la qualité dans
les secteurs de la sylviculture, l’exploitation forestière, la scierie, les industries du bois, la pâte
à papier et l’ameublement et toutes les activités liées ou connexes à ces secteurs ». Il classe
ses activités en deux grandes catégories : les activités collectives et les activités privées. Au
rang des premières figurent principalement les activités d’études et de recherche, de
normalisation, de développement (de nouvelles méthodes, etc.), d’expertise institutionnelle et
de communication. Au rang des secondes figurent principalement les activités d’essais, de
certification, d’appui technique et de formation.
Le contrat de performance 2008-2011 part d’une analyse des enjeux de chacun des
secteurs de la filière pour en déduire neuf objectifs stratégiques (trois objectifs génériques,
quatre objectifs sectoriels et deux objectifs internes à l’Institut) :
-
accompagner les entreprises du secteur dans leur politique d’innovation ;
-
renforcer la recherche, partager les connaissances et ouvrir davantage le centre sur
l’extérieur en développant les partenariats tant en France qu’à l’international ;
-
conforter les dimensions bio-ressources, bio-process, bio-matériaux, bio-carbone, bio-
énergie, bio-carburants du secteur en renforçant les approches environnement/santé ;
-
aider à l’émergence d’un projet forestier interprofessionnel centré sur des forêts gérées
durablement, à vocation productive, attractives aux investissements et supports des
territoires compétitifs ;
-
accroître la performance des différents maillons du secteur pour récolter plus et mieux
valoriser la ressource en agissant sur l’approvisionnement, l’outil industriel, les produits
et le potentiel humain ;
-
développer l’utilisation du bois, de la cellulose et de leurs dérivés dans les produits de
consommation et dans la construction en répondant aux évolutions sociétales ;
-
accompagner les professionnels de l’ameublement engagés dans leur 3
ème
projet sectoriel
par l’obtention d’avantages concurrentiels différenciés ;
-
réussir la fusion en créant une organisation performante, dotée d’outils efficients et
rassemblant des personnels motivés ;
-
organiser une gouvernance adaptée à une stratégie centrée clients vis-à-vis des
professions et des territoires, en relation avec les pouvoirs publics.
Élaboré moins d’un an après la fusion CTBA-AFOCEL, ce contrat offre une vision
stratégique partagée par les membres du conseil d’administration FCBA, où siège des
représentants de l’amont comme de l’aval de la filière. Le contrat en vigueur en 2014 (2012-
2015) se recentre sur sept objectifs stratégiques et vise globalement à « améliorer la
compétitivité des entreprises françaises ». Son caractère transversal à l’ensemble de la filière
est encore plus marqué.
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148
COUR DES COMPTES
Les projets de recherche et développement bois soutenus par le fonds unique
interministériel (programme 192)
Source : DGE et Cour des comptes
Le pôle de compétitivité XYLOFUTUR (programme 192)
Situé en Aquitaine et fondé en 2005, le pôle de compétitivité Xylofutur est le seul pôle
de compétitivité centré sur les produits et matériaux des forêts cultivées. Il dynamise
l’innovation pour la filière. Son essor depuis 8 ans a permis le développement de nombreux
projets de qualité et l’adhésion d’environ 150 entreprises et industries, centres de recherche et
de formation, institutions publiques et fédérations professionnelles). Depuis sa création le
pôle a labellisé 144 projets pour 277,5 M€ de budget. 97 projets ont été financés à hauteur de
56,7 M€ de fonds publics. 51 projets ont abouti (15 projets Forêt, 28 Bois Construction, 8
Fibres et chimie). Les principaux financeurs sont l’Agence nationale de la recherche (45 % du
montant total d’aides, sur les programmes Agrobiosphère et Villes et bâtiments durables), les
collectivités territoriales (40 %), ainsi que pour 15 % le FUI, OSEO et l’ADEME.
Le projet « Atlantique bois éco-rénovation »
Piloté par le pôle Xylofutur, ce programme consiste à promouvoir l’utilisation de matériaux bois dans
la rénovation des bâtiments collectifs de logements sociaux sur la façade atlantique avec un soutien des
conseils régionaux accordé aux bailleurs sociaux (20 % de majoration des aides). Ce projet pourrait être
étendu à d’autres régions après adaptation du référentiel d’isolation thermique en cours de mise au point pour
la maison individuelle158 dans les conditions de climat atlantique. Un guide d’aide à la décision sera produit
pour les organismes de logements sociaux maîtres d’ouvrage et pour les maîtres d’oeuvre. Aujourd’hui, ce
programme est repris au niveau national sous l’acronyme ‘ARBRE’ et est piloté par la fédération française du
bois et le FCBA. Xylofutur est membre du comité de suivi de ce projet national financé notamment par la
DHUP. Une telle initiative ne peut qu’encourager l’émergence d’un vrai marché de constructions utilisatrices
de matériaux bois tant elle révèle, par des réalisations concrètes, la faisabilité technique et économique de
constructions performantes utilisant le bois.
158
Le référentiel pour l’isolation existe déjà pour les bâtiments collectifs
.
XYLOFUTUR
5,2 M€
FIBRES
2,5 M€
MAUD
0,9 M€
TECHTERA
1,0 M€
AXELERA
1,3 M€
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ANNEXES
149
Le pôle de compétitivité « Fibres grand Est » (programme 192)
L’Association Pôle Fibres (loi de 1901) installé en Alsace-Lorraine a pour objet
d’animer le pôle de compétitivité « Fibres » qui a été labellisé. Ce pôle réunit trois catégories
d’acteurs : en amont, les producteurs de matières premières, les acteurs de la transformation
des matériaux, et les intégrateurs dans les produits semi-finis ou finis.
Entre 2006 et fin 2013, le pôle « Fibres » a accompagné et soutenu 200 projets de R&D
(405 M€ de budget). 80 des projets recouvrent la filière bois (bois passif, bois fibre, bois et
chimie et bois-énergie). Sur ces 80 projets labellisés (représentant 87 M€ de budget), 41 ont
obtenu un financement public pour un montant global de 28 M€. Les PME portent une part
significative des projets (la moitié des projets labellisés en 2011).
Un projet structurant dans une filière de chimie du végétal à partir du bois
Parmi les projets structurants, figure la création d’une filière de chimie verte issue du bois : « Le Bois
Santé – LSB », porté par la société Harmonic Pharma et labellisé par le Pôle en 2012, en vue d’organiser une
filière de chimie du végétal à partir du bois.
Ce projet de 3,2 M€, bénéficie d’une subvention de 1,3 M€ apportée conjointement par le Fonds
Unique Interministériel (FUI), le Conseil Régional de Lorraine et le Conseil Général des Vosges, avec le
soutien du Fonds Européen de Développement Régional (FEDER).
Les financeurs publics du pôle (plans d’actions) sont l’État (DIRECCTE), les régions
Alsace et Lorraine, les conseil généraux des Vosges, de Moselle, et de Meuse, les
communautés urbaines de Strasbourg, Metz, Nancy et la communauté d’agglomération
d’Epinal.
Les financements privés représentent près de 40 % du budget total du pôle (plan
d’actions). La tendance est d’augmenter ce taux graduellement pour atteindre 50 %.
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150
COUR DES COMPTES
Le projet d’excellence XYLOFOREST
Il s’agit d’une plateforme de recherche, d’innovation et de services pour les systèmes
forêts cultivées - produits et matériaux bois, labellisée par le pôle de compétitivité Xylofutur,
coordonnée par l’INRA et travaillant avec les partenaires du pôle précité. Le projet est articulé
avec une plateforme d’enseignement supérieur pour la forêt et le bois XYLOSUP coordonnée
par Bordeaux Sciences Agro dans le cadre de l’IDEX de l’université de Bordeaux.
Son
champ
d’application
couvre
l’adaptation
des
ressources
forestières
aux
changements climatiques, l’ingénierie du bois-construction, la valorisation énergétique et
chimique des fibres et de la biomasse forestière. Elle vise à doter 14 laboratoires de recherche
répartis sur 6 régions d’équipements de haut niveau dans les secteurs des biotechnologies et
des matériaux appliqués aux domaines de la forêt et du bois afin d’accroître les connaissances
des systèmes forêt-bois et développer des solutions innovantes et durables capables d’ajouter
de la valeur aux forêts.
Xyloforest a été lauréat en janvier 2011 de l’appel d’offres Equipex Investissements
d’Avenir (ANR-10-EQPX-16) et s’est organisé en 6 plateaux techniques mobilisant une
centaine de personnels des laboratoires de recherche partenaires proposant une offre de
services innovante à destination de la communauté de recherche et des professionnels de la
forêt et du bois. L’acquisition et la mise en oeuvre des équipements se sont déroulées de 2011
à 2013.
Xyloforest bénéficie d’un cofinancement de la Région Aquitaine, mais il travaille en
réseau avec 5 autres régions et s’appuie sur des collaborations européennes. Son budget
dépasse les 10 M€. La plateforme réunit plus de quarante enseignants-chercheurs et
chercheurs, deux universités (Pau et Bordeaux 1), trois écoles d’ingénieurs (ENSTIB, ESB et
Arts et Métiers Paris Tech Cluny) et deux centres techniques (FCBA, le Centre de
coopération internationale en recherche agronomique pour le développement).
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ANNEXES
151
Annexe n° 9 :
financements de l’État : ministère chargé du logement
Bilan financier détaillé du plan bois-construction de la DGALN/DHUP (programme
135) en 2009-2013
(milliers d’euros TTC)
Titulaire
DATE
FIN
OBJET
DHUP
CODIFAB
FBF
CSTB
(2009)
juin-13
Action 1: résistance au feu des parois à
ossature bois
347,6
342,3
CSTB
(2009)
déc.-11
Action 2 : réaction des bois massifs en
parement extérieur
58,7
49,1
CSTB
(2009)
déc.-12
Action 3: sismique des maisons à
ossature bois (projet Sismob 3 - phase
2)
122,8
122,8
101,1
FCBA
nov.-10
Action 3 (avenant) : comportement
parasismique des murs à ossature bois
2
48,8
CSTB
(2009)
déc.-10
Action 4: parois perspirantes
38,9
18,6
16,3
CSTB
(2009)
juin-12
Action 5: guide de réhabilitation des
maisons individuelles
89,5
31,0
44,9
CSTB
(2009)
déc.-12
Action 6 : ACV & FDES pour produits
et composants de la construction bois
134,5
66,4
56,3
CSTB
(2009)
déc.-10
Action 7 : catalogue bois-construction -
phase 1 : cahier des charges
30,3
27,9
CSTB
(2009)
sept.-10
Action 8 : colloque "prescrire le bois
dans les bâtiments de demain"
17,2
14,8
CSTB
(2012)
oct.-13
Action 9 : risque incendie et bois-
construction - propagation du feu sur
façades bois
86,4
79,4
79,4
FCBA
juin-14
Action 11: FDES paramétrables
54,4
93,9
FCBA
déc.-13
Action 10 : réalisation des essais SBI
modifié dit « essais à échelle réduite »
26,2
10,3
10,3
FCBA
déc.-14
Action
12 :
thermique
d’été
des
constructions bois et solution technique
en maison individuelle - phase 1
50,0
60,0
60,0
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152
COUR DES COMPTES
Titulaire
DATE
FIN
OBJET
DHUP
CODIFAB
FBF
FCBA
déc.-10
Dispositions pour renforcer la prise en
compte de la certification forestière
dans le secteur de la construction bois
49,6
FCBA
août-10
Respect
des
exigences
acoustiques
dans les bâtiments de logements à
ossatures bois
37,1
FCBA
juil.-12
Respect
des
exigences
acoustiques
dans les bâtiments à ossature bois
(Acoubois phase3)
116,2
112,8
FCBA
juin-14
Respect
des
exigences
acoustiques
dans les bâtiments à ossature bois
(Acoubois phase4)
88,9
148,6
CNDB
févr.-11
Identification des freins aux formations
Bois Construction
8,8
IFFC
avr.-12
Programme
"100
constructions
publiques en bois local"
30,0
IFFC
mai-13
Programme
"100
constructions
publiques en bois local"
35,0
IFFC
mars-14
Programme
"100
constructions
publiques en bois local"
40,0
ADERA
déc.-12
Programme ABER
50,0
CSTB
(2012)
avr.-13
Rédaction d’un document informatif
des procédures d’évaluation ou de
certification de performances
49,8
FCBA
déc.-13
Valorisation
des
feuillus
dans
la
construction
:
identification
des
obstacles normatifs
19,1
CODIFAB
juin-14
Projet
stratégique
Formation-
Compétence-Emploi
bois
dans
la
construction
32,9
TOTAL
1662,8
1128,8
417,4
ACV : analyse du cycle de vie ; FDES : fiche de déclaration environnementale et sanitaire
Source : DGALN/DHUP
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ANNEXES
153
Annexe n° 10 :
financements de l’État : ministère chargé de l’écologie et de l’énergie
Autorisations d’engagement au titre du fonds chaleur (programme 174)
(en M€)
2009
2010
2011
2012
2013
Total
159,8
257
248,4
250
206,1
1121,3
Source : DGEC
Le
fonds chaleur
fonctionne sur la base :
-
d’
un appel à projet national annuel « Biomasse chaleur industrie agriculture
tertiaire »
(BCIAT) pour les grandes installations. Les cinq appels à projets lancés
chaque année depuis 2009 ont permis de soutenir 109 opérations biomasse énergie pour
une production énergétique totale de 585 000 tep/an. À ce jour, 38 projets aidés sont en
fonctionnement, pour une production de chaleur à partir de biomasse supérieure à 150
000 tep/an. Trois secteurs sont fortement impliqués : le secteur du papier carton
159
(100
000 tep/an), la production de matériaux de construction (56 000 tep/an) et l’industrie du
bois
160
(39 000 tep/an). Le sixième appel à projets « BCIAT 2014 » a été lancé le 27
septembre 2013, avec un objectif indicatif de production énergétique annuelle totale de
125 000 tep ;
-
d’
une gestion au niveau régional
pour les installations collectives ayant recours aux
énergies renouvelables et les installations de biomasse (hors BCIAT). Les filières
couvertes sont la biomasse (projets entre 100 tep/an et 1000 tep/an), la géothermie, le
solaire, la méthanisation, l’énergie de récupération et les réseaux de chaleur. Les projets
sont portés soit par les collectivités locales et les gestionnaires d’habitat collectif soit par
des entreprises des secteurs de l’industrie, de l’agriculture et du tertiaire privé. Des appels
à projets régionaux sont mis en place pour les aides n’excédant pas 1,5 M€ ; au-delà, les
instructions sont réalisées de gré à gré. Le fonds chaleur vient en complément des aides
versées dans le cadre des contrats de projets État région (CPER) mais depuis 2007, la part
de ces aides régionales a régulièrement baissé en raison du relais pris par les tarifs de
rachat pour la diffusion des énergies renouvelables électriques et de la montée en
puissance du fonds chaleur pour la diffusion des énergies renouvelables thermiques.
159
Utilisation de vapeur dans les procédés de production de papiers/cartons.
160
S
échage de bois en scierie, production de panneaux, fabrication d’emballages.
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154
COUR DES COMPTES
Annexe n° 11 :
dépenses fiscales en faveur de la forêt
Évolution comparée des dépenses fiscales et des dépenses budgétaires
du programme 149 –
Forêt
En millions
d’euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
RAP
Cour
Dépenses
complètes
349,8
353,3
352,8
444,3
493,6
407,4
398,6
343
343
Dépenses
d’intervention
95,9
107,2
77,1
158,4
191,2
146,7
137,2
96
96
Dépenses
fiscales *
154
153
166
158
162
168
142
162
124
En % des
dépenses
complètes
44,0 %
43,3 %
47,1 %
35,6 %
32,8%
41,2 %
35,6 %
47,2%
36,1%
En % des
dépenses
d’intervention
160,6 %
142,7 %
215,3 %
99,7 %
84,7%
114,5 %
103,5 %
168,8 %
129,2 %
*Méthodologie : Les dépenses fiscales sont le coût cumulé des mesures fiscales et de la modalité de calcul de l’impôt
rattachées au programme 149 –
Forêt
. Le chiffrage de ces dépenses, issu des rapports annuels de performances, est définitif
jusqu’en 2011 et actualisé pour 2012 et 2013. La Cour a procédé à une réestimation des dépenses fiscales pour l’année 2013
(colonne Cour).
Source : Cour des comptes, d’après rapports annuels de performances du programme 149 – Forêt
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ANNEXES
155
Liste et estimation du coût des outils fiscaux rattachés au programme 149 –
Forêt
Déterminant
Impôt concerné
Référence et article
du CGI
Date de
création
Dénomination et nature
Chiffrage 2013
PLF
RAP
Cour
Détention
d’un bien
forestier
Taxe foncière sur les
propriétés non bâties
60103
article 1395
1941
Exonération en faveur des terrains plantés en bois
nc
5 M€
5 M€
Impôt de solidarité sur la
fortune
400108
article 885H
1981
Exonération partielle (à 75 %) des bois et forêts et des
parts d’intérêts détenues dans un groupement forestier,
des biens ruraux loués par bail à long terme et des parts
de groupements fonciers agricoles
40 M€
43 M€
20 M€
Transmission
d’un bien
forestier
(succession ou
donation,
acquisition,
regroupement)
Droits d’enregistrement
et de timbre pour les
mutations à titre gratuit
520109
articles 793-1-3°,
793-2-2° et 848 bis
1959
Exonération partielle (à 75 %) des parts d’intérêts
détenues dans un groupement forestier, des biens
ruraux loués par bail à long terme et des parts de
groupements fonciers agricoles et de la fraction des
parts de groupements fonciers ruraux représentative de
biens de nature forestière et celle représentative de
biens de nature agricole
30 M€
40 M€
20 M€
Impôt sur le revenu
110226
article 199 decies H
2001
Réduction d’impôt pour investissements et travaux
forestiers, gestion de parcelles et certaines cotisations
d’assurance jusqu’au 31 décembre 2013 - volet
acquisition du DEFI*
voir
infra
voir
infra
voir
infra
Impôt sur le revenu (IR)
et impôt sur les sociétés
(IS)
230507
article 238 quater
1963
Taxation au taux réduit de 6 % libératoire de l’IR ou de
8 % libératoire de l’IS des plus-values réalisées à
l’occasion d’apports à un groupement forestier
1 M€
1 M€
1 M€
Impôt sur les sociétés
310204
article 217 terdecies
2001
Amortissement exceptionnel égal à 50 % du montant
des sommes versées pour la souscription de parts de
sociétés d’épargne forestière
ᵋ
ᵋ
ᵋ
*DEFI : dispositif d’encouragement fiscal à l’investissement en forêt ; PLF : projet de loi de finances ; RAP : rapport annuel de performances
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156
COUR DES COMPTES
Déterminant
Impôt concerné
Référence et article
du CGI
Date de
création
Dénomination et nature
Chiffrage 2013
PLF
RAP
Cour
Gestion des
risques
inhérents à un
bien forestier
Impôt sur le revenu (IR)
140127
article 157-23°
2010
Exonération des intérêts des sommes inscrites sur un
compte épargne d’assurance pour la forêt
2 M€
Mesure
non
reprise
0 M€
Impôt sur le revenu (IR)
110241
article 200 decies A
2006
Réduction d’IR au titre des cotisations versées aux
associations syndicales autorisées ayant pour objet la
réalisation de travaux de prévention en vue de la
défense des forêts contre les incendies sur des
terrains inclus dans les bois classés
ᵋ
ᵋ
ᵋ
Impôt sur le revenu (IR)
110226
article 199 decies H
2010
Réduction d’IR pour investissements et travaux
forestiers,
gestion
de
parcelles
et
certaines
cotisations d’assurance jusqu’au 31 décembre 2013 -
volet assurance du DEFI
voir
infra
voir
infra
voir
infra
Gestion
économique
d’un bien
forestier
Impôt sur le revenu (IR)
110226
article 199 decies H
2006
Réduction d’IR pour investissements et travaux
forestiers,
gestion
de
parcelles
et
certaines
cotisations d’assurance jusqu’au 31 décembre 2013 -
volets travaux et gestion du DEFI
6 M€
(total
DEFI)
3 M€
(total
DEFI)
3 M€
(total
DEFI)
Impôt sur le revenu
170304
article 76
1979
Régime forfaitaire spécial des bois et forêts pour le
calcul des bénéfices agricoles (modalité de calcul de
l’impôt)
70 M€
70 M€
70 M€
Taxe sur la valeur ajoutée
730215
article 279-b septies
2000
Taux de 5,5 % (7 % à compter du 1er janvier 2012)
pour
les
travaux
sylvicoles
et
d’exploitation
forestière réalisés au profit d’exploitants agricoles
3 M€
nc
3 M€
Autre activité
économique
liée à la forêt
Impôt
sur
le
revenu
(bénéfices
industriels
et
commerciaux) et impôt sur
les sociétés
200216
article 39 AA quater
2008
Majoration du taux d’amortissement dégressif pour
certains
matériels des entreprises de première
transformation du bois
4 M€
2 M€
2 M€
Source : projet de loi de finances et rapport annuel de performances relatif au programme 149 – Forêt pour 2013
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ANNEXES
157
Annexe n° 12 :
financements issus de prélèvements fiscaux : le soutien bénéficiant à la
production d’électricité à partir de bois
Évolution du tarif de l’électricité produite à partir de bois
Arrêtés
Tarif
Puissance
Tarif
Prime
Fourchette
totale
(c€/kWh)
16 avril 2002
(abrogé)
Installations
< 5 MW
Biomasse végétale :
4,9 c€/kWh
Biomasse animale :
4,5 à 5 c€/kWh
Prime à l’efficacité énergétique :
0 à 1,2 c€
Prime à l’efficacité énergétique :
0 à 0,3 c€
4,9 à 6,1
4,5 à 5,3
28 décembre
2009 (abrogé)
Installations
de 5 à
12 MW
4,5 c€/kWh
Prime selon puissance,
ressources utilisées, efficacité
énergétique :
8 à 13 c€
12,5 à 17,5
27 janvier
2011
Installations
de 1 à
12 MW
4,34 c€/kWh
Prime selon puissance,
ressources utilisées, efficacité
énergétique :
7,71 à 12,53 c€
12 à 16,87
Source : DGEC
Jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne
La Cour de justice de l’Union européenne
161
considère que les fonds alimentés par des
contributions obligatoires participent à un mécanisme qui constitue un avantage accordé au
moyen de ressources d’État. Cette jurisprudence pourrait aboutir à considérer comme « aide
d’État » l’obligation d’achat à tarifs règlementés.
Une communication de la commission européenne en date du 9 avril 2014
162
propose,
afin d’améliorer le rapport coût/efficacité et limiter les distorsions, de nouvelles lignes
directrices prévoyant l’introduction progressive de procédures de mise en concurrence pour
l’octroi des aides publiques. Les principes généraux suivants y sont retenus pour les outils de
soutien aux énergies renouvelables ou à la cogénération :
-
tarifs d’achat garantis pour les installations d’une puissance inférieure à 500 kW, ou
3 MW ou trois unités de production pour la filière éolienne ;
-
mécanisme de rémunération sur le marché avec prime pour les installations de puissance
supérieure à 500 kW, ou 3 MW ou trois unités de production pour la filière éolienne, à
compter du 1er janvier 2016 ;
-
obligation de passer par des appels d’offres technologiquement neutres pour les
installations de puissance supérieure à 1MW, ou 6 MW ou six unités de production pour
la filière éolienne, à compter du 1er janvier 2017. Des exemptions au critère de neutralité
technologique sont prévues.
161
Aff. C-262/12 « Association Vent De Colère ! » ; arrêt rendu le 19 décembre 2013 sur question préjudicielle soulevée par
le Conseil d’État
.
162
Communication from the Commission - Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020
{SWD(2014) 139} ; {SWD(2014) 140} ; Brussels, C(2014) 2322/3
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158
COUR DES COMPTES
Annexe n° 13 :
autres financements et garanties de l’État mis en oeuvre par des
organismes publics
Les investissements d’avenir dans la filière bois
Programme
Intitulé - Objet
Opérateur -
Porteur
Montant
Outil
ARI,AMI
AAP
163
Année
Centres
d’excellence
ARBRE
164
– Recherche avancée
sur l’arbre
ANR
–
PRES
Lorraine
7,5 M€
AAP
2012
Centres
d’excellence
Xyloforest
–
Plateforme
innovations forêt, bois, fibre,
biomasse du futur
ANR – INRA
10,2 M€
AAP
2011
Energie
CRIBA - Bâtiments et ilots à
énergie
ADEME
–
SYRTHEA
2,9 M€
AMI
2013
Energie
Wood’Ite – Bâtiments et ilots
performants
ADEME
–
IC
Bois Industrie
3,1 M€
AMI
2013
Emploi, égalité
des chances
Blois Nouvelle Génération -
Formation professionnelle
CDC – CFA Blois
centre
7,5 M€
AAP
2012
Emploi, égalité
des chances
Campus
de
l’apprentissage
Nantes
-
Formation
professionnelle
CDC
–
CCI
Nantes
3 M€
AAP
2012
Emploi, égalité
des chances
Campus Rochaix Feuillat -1
Formation professionnelle
CDC
–
SERP/Rhône-
Alpes
4,6 M€
AAP
2013
Emploi, égalité
des chances
Campus Rochaix Feuillat -1
Formation professionnelle
CDC
-
Grand
Lyon
Habitat
/
Rhône-Alpes
3,5 M€
AAP
2013
Énergie
INEF4
–
Réhabilitation
et
construction durable
ANR
–
NOBATEK/
INEF4
7 M€
AAP
2013
Financement
entreprises
JOSSO SA – Investissement
productif (ligne sciage)
BPI
France
–
JOSSO SA
1,7 M€
ARI
2011
Financement
entreprises
PATAVEX
-
Investissement
productif (Nouvelle usine de
fabrication panneaux bois))
Bpifrance
–
PATAVEX
8 M€
ARI
2011
Financement
entreprises
MP HYGIENE – Investissement
productif
(création
d’une
machine à papier)
Bpifrance – MP
HYGIENE
8 M€
ARI
Économie sociale
et solidaire
COGECI - SCOP construction
bois
CDC – COGECI
0,5 M€
AAP
2013
Économie sociale
et solidaire
APROBOIS – Sciage du bois,
palettes
CDC
–
APROBOIS
0,5 M€
AAP
2013
Source : Commissariat général à l’investissement
163
Aide à la réindustrialisation, appel à manifestations d’intérêt, appel à projet.
164
Aménager et Rénover avec le Bois pour la Réhabilitation Énergétique est un des trois axes principaux du plan bois II porté
par la DHUP.
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ANNEXES
159
Annexe n° 14 :
répartition des financements apportés par les collectivités territoriales à
la filière forêt-bois
Financements apportés par les régions à la filière forêt-bois en 2006-2013
Région
Hors contrepartie
FEADER
(M€)
Contrepartie
FEADER
(M€)
Total
région
(M€)
Alsace
30,38
0,44
30,82
Aquitaine
28,79
4,92
33,72
Auvergne
32,75
1,45
34,20
Basse-Normandie
8,63
0
8,63
Bourgogne
12,03
0,97
13,01
Bretagne
11,79
0,39
12,18
Centre
4,79
0,05
4,84
Champagne-Ardenne
4,18
0,93
5,11
Corse
n.d
n.d
n.d
Franche-Comté
14,00
0,02
14,02
Haute-Normandie
4,58
0,17
4,76
Ile-de-France
18,14
0,18
18,32
Languedoc Roussillon
n.d
n.d
n.d
Limousin
10,00
1,48
11,49
Lorraine
23,13
1,29
24,42
Midi-Pyrénées
25,55
2,54
28,09
Nord Pas-de-Calais
20,63
0,17
20,80
Pays de la Loire
n.d
n.d
n.d
PACA
20,71
3,94
24,66
Picardie
6,65
0
6,65
Poitou-Charentes
n.d
n.d
n.d
Rhône-Alpes
30,81
1,73
32,54
Total
307,57
20,68
328,25
Source : Cour des comptes, données régions
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160
COUR DES COMPTES
Les graphiques suivants n’intègrent pas les financements des régions Corse, Languedoc-
Roussillon, Pays-de-la-Loire et Poitou-Charentes, qui n’ont pas répondu à l’enquête de la
Cour.
Répartition par type d’actions des financements des régions
apportés en contrepartie du FEADER
NB : Seules les cinq mesures du FEADER faisant l’objet en 2006-2013 des financements les plus significatifs (plus de 1 M€)
de la part des régions sont représentées. Elles représentent à elles seules 95 % des subventions accordées (19,9 M€ pendant la
période 2006-2013).
Source : Cour des comptes, données de 18 régions
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
2006
2008
2010
2012
Millions d'euros
341-A Stratégies locales
226-C Incendies DFCI
122-B Renouvellement
123-B Exploitations
forestières
125-A Desserte
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ANNEXES
161
Répartition des financements des régions (hors contrepartie au FEADER) par année et
par type d’actions
Source : Cour des comptes, données de 18 régions
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Millions d'euros
Autres aides et financements
Recherche et innovation
Formation et information, animation, appui aux structures
Développement économique de la filière aval
Aides aux scieries
Protection contre l’incendie
Aides à l’investissement forestier et au boisement
Aides au secteur de l’exploitation forestière
Tempêtes
Desserte
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162
COUR DES COMPTES
Répartition des financements des départements (hors contrepartie au FEADER) par
année et par type d’actions
Source : Cour des comptes, réponses des 22 départements interrogés par la Cour
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,00
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Millions d'euros
Autres aides
Recherche et innovation
Formation, animation, appui aux structures
Développement économique de la filière aval
Scieries
Protection contre l’incendie
Investissement forestier
Exploitation forestière
Tempêtes
Desserte
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ANNEXES
163
Annexe n° 15 :
mesures du FEADER pour le secteur forestier
Mesures du FEADER pour le secteur forestier et engagements effectifs de fonds
FEADER au 31 décembre 2013
N°
Mesure
Niveau de
programmation
Motif
FEADER
(M€)
125 A
desserte forestière
régional
165
déficit de mobilisation du bois,
par manque d’accessibilité des
parcelles notamment dans des
zones montagneuses
46
123 B
aide à l’équipement des
entreprises
d’exploitation forestière
régional
difficultés d’approvisionnement
de la filière en raison
des
problèmes rencontrés par les
entreprises
pour
moderniser
leurs équipements
25,2
122 A
amélioration
des
peuplements existants
régional
forêt vieillissante
7
122 B
conversion
transformation
d’anciens taillis, taillis-
sous futaie ou de futaies
de qualité médiocre en
futaies
régional
dynamisation de la sylviculture
221
aide
au
premier
boisement
de
terres
agricoles
régional
contribuer
au
respect
des
engagements
de
lutte
contre
l’effet de serre et développer les
énergies renouvelables
1,2
222
aide
à
la
première
installation de systèmes
agroforestiers sur des
terres agricoles
régional
contribuer
au
respect
des
engagements
de
lutte
contre
l’effet de serre et développer les
énergies renouvelables
0,4
165
Au 1
er
janvier 2012, le dispositif 125A, ainsi que les dispositifs 122A et 122B qui étaient initialement inclus dans le socle
national ont été basculés vers les volets régionaux pour permettre aux collectivités d’appeler du FEADER.
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164
COUR DES COMPTES
N°
Mesure
Niveau de
programmation
Motif
FEADER
(M€)
223
aide
au
premier
boisement de terres non
agricoles
non ouverte dans le
PDRH
0
226A
reconstitution
du
potentiel forestier
national
opérations de reconstitution des
forêts sinistrées par les tempêtes
de 1999 non encore achevées
88,8
226B
préservation des forêts
de
montagne
et
amélioration
de
leur
rôle de protection
régional
rôle protecteur des forêts contre
les
phénomènes
naturels
dangereux
226C
défense
des
forêts
contre
les
incendies
(DFCI)
régional
fréquence des incendies de forêt
227B
contrats Natura 2000 en
forêt
régional
concourir
à
l’atteinte
des
objectifs
des
directives
"habitats" et "oiseaux" par voie
contractuelle
3,9
341A
stratégies
locales
de
développement
de
la
filière forêt-bois
régional
multifonctionnalité de la forêt à
optimiser
9,3
Source : Cour des comptes, d’après plan de développement rural hexagonal (PDRH)
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ANNEXES
165
Annexe n° 16 :
collecte et actions de France Bois Forêt (FBF)
Contributions volontaires obligatoires collectées en 2013
par France Bois Forêt, par collège
En euros
2013
Total 1
er
collège (forêt et production de bois)
2 637 653
soit 41 %
dont forêts domaniales
865 247
dont forêts collectivités
577 549
dont forêts privées
804 659
dont coopératives
390 197
Total 2
ème
collège (première transformation et négoce)
3 687 959
soit 57 %
Total 3
ème
collège (seconde transformation : emballages)
163 857
soit 2 %
Total collecte CVO
6 489 469
Source : Cour des comptes, données France Bois Forêt
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ANNEXES
167
Charges liées aux actions financées par France Bois Forêt
En milliers d’euros
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Budget
2014
Promotion
2 007
1 380
2 503
2 434
2 679
5 986 soit 50,8 %
2815
dont promotion communication - campagne générique
1 551
772
1 943
3 401
1405
dont promotion technique - campagne produits
952
1 662
736
2 585
1410
Progrès technique - Recherche et développement
450
450
253
1 119
1 238
2 667 soit 22,6 %
1420
Promotion à l’export - French Timber
269
781
380
422
545
547 soit 4,6 %
530
Observatoire économique
345
200
295
390
511
628 soit 5,3 %
495
Formation et éducation
410
450
218
299
391
631 soit 5,3 %
455
Actions territoriales directes
255
584
148
238
520
988 soit 8,4 %
255
Actions institutionnelles
0
0
0
54
154
333 soit 2,8 %
150
Actions exceptionnelles ou de crise
0
0
12
7
0
0
255
Total des charges pour actions financées par FBF
3 736
3 845
3 809
4 963
6 038
11 780
6 375
Source : Cour des comptes, données France Bois Forêt (rapports d’activité 2008 à 2010, comptes financiers 2010 à 2013, budget 2014)
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ANNEXES
169
Annexe n° 17 :
la gouvernance de la filière forêt-bois en Allemagne
Le Land, niveau de définition de la politique forestière et des programmes d’action
Chaque Land a sa propre loi forestière, votée par le Parlement (Landtag). Le contexte
régional peut donc être pris en considération dans le cadre des orientions fédérales.
L’administration chargée des forêts est intégrée dans un large ministère le plus souvent
compétent pour l’agriculture et la consommation. La gestion des forêts publiques est assurée
soit directement par le ministère du Land, soit par une agence forestière qui peut revêtir un
caractère privé (analogue à l’EPIC en France), sous tutelle du ministère chargé des forêts.
Cette organisation conduit à une cohésion régionale très forte, qui peut se traduire par une
« préférence régionale », par exemple dans l’accès à la ressource. Les services forestiers
privilégient les entreprises locales. C’est une composante de la politique d’attractivité et de
compétitivité des territoires.
Une concertation opérationnelle entre les acteurs publics et privés
Le BSHD (Bundes Verband der Sägeund Holzindustrie Deutschland) est le syndicat
fédéral des industriels de la transformation et de la valorisation du bois, créé en 2012 et
regroupant 70 adhérents de toute taille valorisant les résineux et feuillus.
Le Conseil Fédéral des Forêts est l’interlocuteur du BSHD : composé de trente
membres, il représente l’ensemble de la propriété forestière allemande, celle des Länder, celle
des collectivités locales et celle des propriétaires privés (syndicats de propriétaires forestiers,
syndicats d’agriculteurs), ainsi que les personnels forestiers et les scientifiques. Le Conseil
Fédéral des Forêts définit les grandes tendances, a un rôle de cadrage en matière
d’approvisionnement des industries de transformation mais il n’intervient pas dans la
négociation des contrats d’approvisionnement qui relève du niveau des Länder.
La réunion du BSHD et du Conseil Fédéral des Forêts, qui se déroule en juin de chaque
année, est le lieu d’une véritable concertation entre les détenteurs de la ressource et les
industriels qui la valorisent. Y sont abordés des éléments de conjoncture sur le marché des
sciages, les tendances observées en matière de prix, ainsi que tout élément actuel ou prévisible
susceptible d’avoir une incidence sur les marchés, les prévisions de récolte.
Des instances de base efficaces
Ces instances sont les associations de propriétaires forestiers chargées de la gestion
forestière et de la commercialisation du bois, le syndicat des propriétaires forestiers et le
Conseil Forestier du Land, qui n’a qu’un rôle de conseil auprès de l’administration forestière
du Land. Dans la mesure où le règlement intérieur des associations est conforme aux objectifs
de la loi forestière du Land, elles sont reconnues et membres de fait du Syndicat des
Propriétaires Forestiers du Land (AGDV).
Source : extraits du rapport du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux de mai 2014 : « Comparaisons des
filières forêt-bois en France et en Allemagne »
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170
COUR DES COMPTES
Annexe n° 18 :
le plan national d’action pour l’avenir des industries de transformation
du bois du 17 octobre 2013
Le plan national d’action retient
quatre axes stratégiques
: l’affirmation d’une
nouvelle dynamique de filière, la prise en compte des enjeux de financement, la mobilisation
de leviers immédiats et structurants et les mesures à étudier en comité stratégique de filière
pour lever les autres obstacles au développement d’une offre compétitive.
Le plan prévoit la création
d’un comité stratégique de filière
et l’élaboration
(initialement en juillet 2014)
d’un contrat de filière sur trois ans
, formalisant un
engagement réciproque entre l’État et les professionnels, comprenant des actions précises
pour valoriser la ressource forestière française en optimisant les utilisations, pour développer
la filière industrielle, en renforçant sa compétitivité et la création d’emplois en France.
Les
objectifs retenus
pour le contrat de filière sont de :
-
structurer le segment industriel de la filière, favoriser l’émergence de leaders ou la
coopération interentreprises ;
-
renforcer l’innovation et la recherche tant au plan technologique que marketing et design ;
-
accompagner les entreprises au changement tant sous l’angle financier qu’humain avec le
souci de l’évolution des compétences et du développement des emplois ;
-
sécuriser les approvisionnements à chaque maillon de la filière ;
-
participer à la transition écologique.
Un volet financement
accompagne ce plan, avec :
-
la mise en place d’un fonds stratégique d’investissement de la forêt et du bois de près de
30 M€, dans le cadre de la loi pour l’avenir de l’agriculture et du projet de loi de finances
2014 avec pour objectif de financer la R&D et l’amélioration de l’accès aux ressources ;
-
la création d’un nouveau fonds bois de deuxième génération (cible de 40M€) de la banque
publique d’investissement qui aura pour objectif d’augmenter les fonds propres des
opérateurs, y compris ceux des 1
ère
et 2
ème
deuxième transformations du bois et qui
succèdera au fonds stratégique du bois créé en 2009 en faveur de la seule première
transformation ;
-
la mise en place du compte d’investissement forestier et d’assurance (CIFA), chargé de
reconstruire la forêt en cas de sinistre.
Le plan national a prévu la création d’un
observatoire économique sur les nouveaux
débouchés et les marchés d’avenir et de forte rentabilité, et d’un observatoire des
emplois et des compétences.
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ANNEXES
171
Annexe n° 19 :
groupes de travail du comité stratégique de filière
GT 1 : Outils et analyse stratégique
:
Sur la base du diagnostic de l’état de la filière bois, l’objectif est de compiler les
éléments de diagnostic existants, de mettre en évidence les indicateurs de suivi de la santé de
la filière et d’identifier les actions à mettre en place pour doter la filière d’outils de suivi
stratégique
•
Structurer un observatoire économique
•
Structurer un observatoire social
•
Analyser les flux de matière d’origine bois
GT2 Financement et accompagnement des entreprises
L’objectif est de structurer le segment industriel de la filière bois en veillant à enrayer la
désindustrialisation actuelle, à favoriser l’émergence de leaders et de stratégies d’alliances
inter-entreprises sans oublier l’adaptation du tissu des PME et TPE
•
Faciliter l’accès aux outils existants
•
Adapter l’offre aux demandes spécifiques des entreprises : des ETI aux TPI
•
Environnement fiscal et juridique des entreprises
•
Accompagnement stratégique des entreprises
GT 3 Emploi –compétences
L’objectif est de promouvoir et de développer les emplois
•
Promouvoir les métiers du bois et créer des passerelles
•
Adresser la problématique de création et de transmission d’entreprises
•
Structurer une offre de formation initiale et continue
•
Promouvoir les bonnes pratiques en termes de gestion des ressources humaines et
sécuriser les parcours
GT 4 Innovation et développement technique –industriel
L’objectif est de renforcer l’innovation et la R&D en identifiant les axes de la feuille de
route technologique, en lien avec le PI BGHBois, de travailler aux conditions de
développement du bois dans la construction et aux procédures transition écologique, à la
signature d’un accord bois-construction environnement.
•
Connecter les entreprises à l’écosystème de l’innovation
•
Développer l’innovation technologique et de process (incrémentale et de rupture),
notamment pour une valorisation optimisée de la ressource feuillue
•
Promouvoir l’innovation organisationnelle dans l’entreprise et en réseau.
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172
COUR DES COMPTES
GT 5 Innovation-développement marchés export
Les objectifs sont de renforcer l’innovation marketing et la recherche design pour
différencier les produits français, d’élaborer un plan export pour privilégier les produits à
forte valeur ajoutée, de stimuler la commande publique et valoriser l’image du bois.
•
Veille des marchés, des cibles, des concurrents, internationale et prospective.
•
Innovation marketing et design, hors et dans l’entreprise
•
Communication, image et marque
•
Distribution, commercialisation et services associés
•
International Export
GT6 Approvisionnement
L’objectif est de sécuriser les approvisionnements entre les différents maillons de la
filière française
•
GT6a : Adapter l’offre de la 1ère transformation aux besoins de la 2
ème
transformation
•
GT6b :
Exprimer
les
besoins
de
la
1ère
transformation
et
sécuriser
leur
approvisionnement moyen terme
•
GT6c : Mettre en oeuvre des actions immédiates pour mieux résister à la crise de
l’approvisionnement actuelle
Approvisionnement 2
ème
transformation
•
Elargir la gamme et la qualité des produits de scieries en termes de sections, de
longueurs, de siccité
•
Inciter la 1
ère
transformation à proposer une offre de composants bois préfabriqués et
pré-normés (semi-produits)
•
Promouvoir une meilleure compétitivité des produits de la 1
ère
transformation en termes
de coûts par rapport aux bois d’importation intra-communautaire
•
Promouvoir la collaboration entre la 1ère et la 2ème transformation
Approvisionnement 1
ère
transformation et crise actuelle
•
Augmenter la mise en marché des bois
•
Lever les contraintes à la mobilisation
•
Augmenter les gisements en particulier pour le bois-énergie
•
Freiner les exportations
GT7 Transition énergétique
L’objectif est de promouvoir l’apport de l’ensemble du segment industriel de la filière
forêt-bois à la transition écologique, renforcer l’économie circulaire et la valorisation des
déchets
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ANNEXES
173
GT7a : Transition écologique, bois-énergie et économie circulaire
La filière bois est intégrée et circulaire. Un pilotage par les interprofessions et les
pouvoirs publics est essentiel pour éviter les déséquilibres préjudiciables à l’ensemble des
maillons. À partir d’un diagnostic partagé sur le flux des ressources :
•
Faire des propositions concernant la politique du bois-énergie qui seront examinées
dans le cadre de la prochaine loi sur la transition énergétique et des propositions pour
une meilleure articulation des usages de la ressource bois et l’accroissement du
recyclage
GT7b : Efficience énergétique du bois dans la construction
Faire des propositions pour mettre en évidence et encourager le rôle de la filière dans la
sobriété et l’efficacité énergétique, en particulier dans la construction et la réhabilitation
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174
COUR DES COMPTES
Annexe n° 20 :
le plan « industrie du bois » de la « Nouvelle France Industrielle »
La filière bois a été considérée comme répondant aux trois critères de sélection de la
« Nouvelle France Industrielle » : un marché en croissance forte, des technologies que peut
développer l’industrie française, et un écosystème académique, technologique et industriel
permettant d’y occuper une place forte.
Franck Mathis, président-directeur général de Mathis SA
166
, et Dominique Weber,
président-directeur général de Weber Industries
167
, ont été installés, en octobre 2013, comme
co-pilotes du projet Industries du bois.
Ce plan vise à réimplanter sur le territoire national les activités de transformation, en
structurant, en particulier, une offre industrielle française nouvelle sur les constructions en
bois de grande hauteur à destination de bureaux, d’hôtels et de logements, qui soit adaptée
aux enjeux économiques, climatiques, énergétiques et environnementaux. Il s’agit de
concevoir le prototype d’un immeuble de grande hauteur valorisant le matériau bois au niveau
de la structure et de l’aménagement intérieur, et de le construire dans les régions les plus
intéressées, après avoir lancé un grand concours pour créer des démonstrateurs sur le territoire
national. Il est envisagé à l’horizon 2017 de bâtir 5 à 10 immeubles urbains de moyenne
hauteur à l’issue d’un concours d’architecture, et à l’horizon 2030 de bâtir des immeubles de
grande hauteur (15 étages).
Le plan repose sur une mobilisation des bois français (avec une optimisation des
feuillus)
168
et sur une approche durable de la construction et de l’aménagement (label haute
qualité environnementale, bilan carbone, bâtiment basse consommation). Ce plan vise donc à
trouver des solutions à l’un des problèmes majeurs de la filière : le développement insuffisant
du segment bois d’oeuvre et de la valorisation des ressources françaises en feuillus.
La feuille de route sur trois ans et le plan de 23 actions collectives ont été présentés aux
ministres compétents le 27 février 2014 et ont été approuvés le 18 juin 2014.
L’association de développement des immeubles à vivre en bois (ADIVBOIS)
169
devrait
assurer le portage des actions collectives.
Les besoins de financement du plan sont estimés à 8,6 M€. 7,5 M€ relèvent d’une aide
publique (investissements d’avenir), le solde étant financé par des fonds privés (le club
d’entreprises cotisant à l’association, le mécénat, les fondations d’entreprises, les éco-
organismes, et une contribution de France bois forêt à partir de la contribution volontaire
obligatoire).
166
Entreprise d’ingénierie, de production industrielle d’éléments en bois lamellé-collé et acier et de mise en oeuvre sur
chantier
167
Entreprise spécialisée dans la fabrication de mobilier en bois massif à destination de la grande distribution
168
Ce plan pourrait nécessiter une augmentation de 7% (soit 1,47 Mm
3
) de la production actuelle de bois d’oeuvre (21 Mm3).
169
ADIVBOIS regroupe les clubs d’entreprises intéressées de la première et deuxième transformation (ameublement en
particulier), les organisations professionnelles et les interprofessions, les entreprises mécènes et les fondations, les donneurs
d’ordre (maîtres d’ouvrage publics et privés, distributeurs), les pôles de compétitivité-clusters et les pôles régionaux
d’innovation et de développement économique solidaire (PRIDES)
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ANNEXES
175
Annexe n° 21 :
les interprofessions régionales : composition, rôle et coordination
Les interprofessions régionales (parfois départementales), qui sont des associations, sont
en 2013 au nombre de 22.
Elles ont été créées en moyenne il y a vingt ans, les plus anciennes datant de 1984.
Elles regroupent les acteurs de la filière forêt-bois au niveau local, de l’amont à l’aval
voire aux prescripteurs de bois (architectes), selon des modalités très diverses. Les entreprises
peuvent y adhérer directement, en sus des éventuels syndicats et organismes professionnels de
niveau régional.
De taille très variable (1 à 12 permanents), elles regroupent au total plus de 100
permanents et disposent en 2012 d’un budget de 10 M€, dont 21 % d’autofinancement. Elles
sont financées majoritairement (à 41 % en 2010) par les régions, ainsi que par l’État ou ses
agences (à 26 %), les départements (4 %) et l’Union européenne (8 %).
Elles sont regroupées au sein d’un réseau, dénommé depuis 2012 France bois régions -
FBR (auparavant Interrégions bois, IRB). FBR est doté d’une assemblée générale composée
des présidents des interprofessions, d’un conseil d’administration et d’un bureau, qui
s’appuient sur les travaux des délégués généraux ou directeurs des interprofessions et de leurs
services.
Source : Cour des comptes, données France bois régions
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176
COUR DES COMPTES
Annexe n° 22 :
activités du groupe Caisse des dépôts et consignations (CDC) au sein de
la filière forêt-bois
1. Les activités de la CDC relatives aux différents maillons de la filière
Sur le segment de la ressource forestière
(gestion et exploitation des massifs
forestiers), le groupe CDC est selon les cas acteur ou soutien de la filière :
- la CDC et sa filiale CNP possèdent en propre 103 000 ha de forêts au
31 décembre 2013, figurant ainsi parmi les principaux propriétaires forestiers privés
français
170
;
- la Société Forestière de la CDC (SFCDC, filiale de la CDC et de la CNP) gère le
patrimoine forestier de la Caisse ainsi que celui d’autres investisseurs. Elle est le premier
prestataire français de services aux exploitants forestiers avec 235 000 hectares de forêts en
gestion, soit 2,2 % de la forêt privée française. Sans être, à proprement parler, un soutien de la
filière, la SFCDC est un acteur présent au sein de plusieurs instances professionnelles
(comités ministériels, FBF, FCBA, ASSFOR, FNB) où elle siège en tant que producteur et
expert ;
- la CDC a mis en place, à la demande des pouvoirs publics, des programmes de gestion
du bois dans les forêts sinistrées à la suite des tempêtes ayant frappé la France en 1999 et
2009. Le « programme CDC forêts sinistrées » a été mis en oeuvre par la direction du
développement territorial et du réseau (DDTR) de l’Établissement public
171
en 2000. En 2009,
a été constituée la société de mobilisation des chablis d’Aquitaine (SMCA), filiale à 100 % de
la CDC ; la SFCDC a, en outre, créé un groupement forestier (« Forêts d’avenir »), chargé du
rachat de forêts sinistrées ;
- la CDC participe enfin à la réflexion d’ensemble de la filière via sa filiale CDC Climat
Recherche qui gère le Club Carbone Forêt Bois, dont l’objectif est d’optimiser la contribution
environnementale de la filière forêt-bois à la lutte contre le changement climatique et de faire
bénéficier la filière de nouvelles sources de revenus, en utilisant les marchés du carbone
172
.
Sur le segment de la 1
ère
et la 2
ème
transformation du bois
, la CDC est active via sa
participation au sein de Bpifrance, dont elle est actionnaire à 50 % et à qui elle a apporté sa
filiale CDC Entreprises. Bpifrance est désormais membre du comité stratégique de la filière
bois instauré dans le cadre du Plan national d’action pour l’avenir des industries de
transformation du bois. Aux côtés des instruments ouverts à toute PME indifféremment de
leur activité (prises de participation, garanties bancaires, etc.), des instruments financiers
spécifiquement adaptés aux opérateurs du bois ont été développés :
170
94 % des propriétés forestières sont inférieures à 10 ha
171
Acquisition, nettoyage et reboisement de 7300 ha de forêts sinistrées par les tempêtes de décembre 1999 dans 6 régions.
172
Club fondé en 2010 à l’initiative commune de CDC Climat Recherche, de la Société Forestière de la CDC, de l’Office National des
Forêts, de la Forêt Privée Française, de l’Association des Sociétés et Groupements Fonciers et Forestiers, de l’Institut technologique forêt,
cellulose, bois-construction et ameublement et du Syndicat des Sylviculteurs du Sud-Ouest. En dépit toutefois d’une audience nationale et
réunissant en membres cotisants l’ensemble des acteurs du secteur, notamment publics, et de la constitution d’un corpus documentaire
largement partagé, la réflexion n’a pas débouché sur des avancées normatives concrètes.
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ANNEXES
177
-
création en 2010, dans CDC Entreprises, du Fonds Bois, au profit des secteurs de la
scierie, de la fabrication de charpentes et autres menuiseries, de la construction de
maisons à ossature bois et de la production de plaquettes forestières et de pellets (15 M€
investis en fonds propres ou quasi-fonds propres dans neuf sociétés, qui ont permis un
effet de levier de 160 M€ d’investissements productifs), et auquel succède le Fonds Bois
2 (en cours de création, avec une taille-cible de 40 M€, souscrit à hauteur de 25 M€ par
Bpifrance Participations) ;
-
création dans OSEO d’un prêt participatif adapté à la filière-bois (aujourd’hui dans
BPI Pôle financement, avec 13 M€ de prêts à 7 ans et 91 projets concernés).
Sur le segment de la production d’énergie
, enfin, la CDC détient des participations
dans plusieurs SEM produisant et distribuant de l’énergie, et dans huit projets de production
électrique à partir de la biomasse. Elle intervient notamment via le département « énergie et
environnement » de sa DDTR, la filière bois-énergie représentant 25 % des engagements
financiers de ce département (13 projets, dont 7 unités en exploitation ou en cours de
construction, avec 49 M€ engagés en quote-part CDC pour 380 M€ d’investissements à
réaliser).
2. Les interactions entre entités et activités de la CDC
Les interactions entre les entités de la CDC sont restées ponctuelles. On retient pour
l’essentiel que :
-
le Fonds Bois a été assisté par la SFCDC pendant sa période d’investissement de 4 ans.
Cette coopération, formalisée par des contrats d’assistance et de conseil rémunérés, s’est
limitée à la seule acquisition de compétences par les équipes de CDC Entreprises et n’a
pas été renouvelée pour le Fonds Bois 2 ;
-
la SFCDC gère le patrimoine forestier de ses clients, via des mandats de gestion pour
compte de tiers, ce qui ne lui permet pas de conduire de sa propre initiative des actions ou
des expérimentations de soutien en faveur de la filière forêt-bois. Dans ce cadre, la
gestion des actifs forestiers de la CDC et de la CNP ne se distingue pas de celle de ses
autres clients et demeure essentiellement patrimoniale ;
-
la direction de la stratégie de la CDC, en liaison avec la DDTR, la CDC Entreprise (Fonds
bois) et la SFCDC, a mené en 2011 une étude de positionnement du groupe CDC dans le
secteur du bois-énergie. Ses conclusions ont ainsi visé une approche de filière pour
développer l’approvisionnement en bois-énergie. Cette étude n’a toutefois donné lieu à
aucun plan d’actions pour le groupe ni fait l’objet, à ce stade, d’une reprise dans la feuille
de
route
« transition
écologique
et
énergétique »
récemment
élaborée.
Une
expérimentation, indirectement liée à cette réflexion, a été lancée en juillet 2013 ; elle
vise à ce que la SFCDC mette en exploitation une forêt propriété de la CDC en vue de la
production de bois-énergie
173
. Ce projet demeure cependant isolé et limité au programme
de gestion des forêts sinistrées, sans concerner la gestion des actifs forestiers historiques
de la CDC.
173
Acquisition du massif du Bigné en juillet 2013 dans le cadre du groupement forestier « Forêts d’avenir », avec élaboration
d’un plan simple de gestion orienté production de bois-énergie sur demande de la DDTR, donneur d’ordre pour le compte de
la CDC auprès de la SFCDC dans le cadre du mandat de gestions concernant ce dossier.
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178
COUR DES COMPTES
Annexe n° 23 :
organismes interprofessionnels de la filière industrielle
Membres de France bois industries entreprises
UIB (Union des industries du bois)
FNB (Fédération nationale du bois)
LCB (Le commerce du bois)
IRB (Interprofessions régionales bois)
UIPP (Union des industries de panneaux de process)
FFPPC (Fédération française des producteurs de pâtes de cellulose)
UNIFA (Union nationale des industries françaises de l’ameublement)
FFB-UCMP (Fédération française du bâtiment Union charpente menuiserie parquet)
Capeb-UNA-CMA (Confédération de l’artisanat et des petites entreprises Union nationale
artisanale charpente menuiserie agencement)
COPACEL (confédération française de l’industrie des papiers, cartons et cellulose)
FIBC (fédération des industries bois-construction)
Union des métiers du bois-FFB (fédération française du bâtiment)
FCBA (forêt cellulose bois-construction ameublement)
Membres de l’Union des industries du bois (UIB)
UIPP (union des industries de panneaux de process)
Union des fabricants de contreplaqués
FIBC (fédération des industries bois-construction)
Union française des fabricants et entrepreneurs de parquets
Syndicat national des fabricants de matériaux Fribragglo
Fédération nationale des industries des moulures et du travail mécanique du bois
SNIEL (syndicat national des industries de l’emballage léger en bois)
Fédération française de la tonnellerie
Syndicat national des fabricants d’eléments spéciaux en bois multiformes et multiplis
Fédération nationale du matériel industriel, agricole et ménager en bois
Fédération nationale de l’injection des bois
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ANNEXES
179
Annexe n° 24 :
la gestion durable et la valorisation économique des forêts (objectifs, indicateurs et données)
Indicateurs de suivi de la performance du programme 149 –
Forêt
depuis 2006
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Cible
2013
Cible
2013
revue
2013
Cible
2015
Cible
2017
OBJECTIF 1 : Accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois
INDICATEUR
1.1 (en Mm
3
)
Récolte annuelle de bois commercialisée (Mm
3
)
n.d
37,7
35,57
38,57
39,9
40,2
35,2
39
37,8
37,8
43
47
OBJECTIF 2 : Améliorer la gestion durable des forêts relevant du régime forestier
INDICATEUR
2.1 (en %)
Part
des
surfaces
des
forêts
publiques
aménagées/État
n.d
96
98
99,5
98,1
99,1
99
100
99
99,3
100
100
Part
des
surfaces
des
forêts
publiques
aménagées/collectivités
n.d
87
89
89
89,7
89,7
90,9
92
92
92,6
94
95,5
OBJECTIF 3 : Dynamiser la gestion des forêts privées
INDICATEUR
3.1 (en %)
Part des surfaces forestières privées relevant d’un
plan simple de gestion dans la surface théorique
devant relever d’un tel plan
76,7
78,3
79,2
79,2
80,5
80,7
81,2
81
82
83,6
82,5
78
OBJECTIF 4 : Développer la prévention des risques et améliorer la protection de la forêt
INDICATEUR
4.1 (en %)
Taux d’extinction des feux de forêt « naissants »
84
76
80
80
82
82
80
78
80
80,5
80
80
n.d : non disponible compte tenu des changements d’indicateurs ; les données en italique sont des estimations (2013) ou des cibles (2013, 2015, 2017)
Source : Cour des comptes, d’après rapports annuels de performances 2006 à 2012 et projets de loi de finances 2013 et 2014
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ANNEXES
181
Récolte de bois selon la taille de la propriété forestière en 2012
(propriétés de plus de 1 ha)
Dont récoltants
Récolte annuelle
Taille de la
propriété
Effectif
(milliers)
(*)
Surface
(milliers
d’hectares)
Effectif
(%)
Surface
(%)
Bois
d’oeuvre et
d’industrie
(milliers
de m
3
/an)
Bois de
feu
(milliers
de m
3
/an)
Récolte
totale
(milliers
de m
3
/an)
Bois récolté
total /
surface
(milliers de
m
3
/ha/an)
1 à 4 ha
705
1 429
41
44
1 183
2 190
3 373
5,3
4 à 10 ha
251
1 541
59
58
1 038
1 610
2 648
2,9
10 à 25 ha
113
1 683
66
67
2 880
1 193
4 074
3,6
25 à 50 ha
34
1 192
73
73
2 097
616
2 713
3,1
50 à 100 ha
15
1 023
79
78
1 999
434
2 433
3,0
100 à 500 ha
10
1 985
89
90
8 397
967
9 364
5,2
500 et plus
1
778
98
98
3 344
495
3 839
5,0
Total
1 128
9 630
49
71
20 938
7 504
28 442
4,1
(*) hors propriétaires résidant à l’étranger (questionnaire simplifié)
Source : Ministère chargé de l’agriculture/SSP, selon enquête Agreste "Structure de la propriété forestière privée", 2012
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182
COUR DES COMPTES
Répartition par taille des propriétés forestières d’au moins 1 ha
en 1983, 1999 et 2012
(en pourcentage de la surface forestière totale
des propriétés de plus de 1 ha)
Surface des propriétés
1983
1 999
2 012
1 à moins de 4 ha
18 %
13 %
15 %
4 à moins de 10 ha
16 %
15 %
16 %
10 à moins de 25 ha
16 %
17 %
17 %
25 à moins de 100 ha
22 %
27 %
23 %
100 ha et plus
27 %
28 %
29 %
Source : Cour des comptes, d’après Agreste – données des services statistiques du ministère chargé des forêts
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1983
1 999
2 012
100 ha et plus
25 à moins de 100 ha
10 à moins de 25 ha
4 à moins de 10 ha
1 à moins de 4 ha
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ANNEXES
183
Annexe n° 25 :
moyens budgétaires consacrés au développement économique de la
filière
Dépenses dans le cadre du programme 149 –
Forêt
en faveur du développement
économique de la filière, en 2006-2013
Autorisations d’engagement,
en millions d’euros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Investissement
forestier
dessertes
n.d
n.d
7,1
7,4
6,4
6,1
7,9*
7,4
investissement
sylvicole
n.d
n.d
1,4
1,6
2,2
1,2
Aides aux
entreprises
mécanisation de
l’exploitation
n.d
3,6
4,3
4,1
3,7
3,6
2,8
0,3
modernisation des
scieries
n.d
9,3
8,7
6,1
6,4
4,7
4,1
Animation des filières régionales et appui
aux stratégies locales de développement
3,3
3,4
2,9
5,4
4,8
4,1
3
2,1
Institut technologique FCBA
7,4
7,4
7,2
7,1
7,3
7,3
7,3
7,3
Évaluations, prospectives forestières et
appui aux démarches collectives
n.d
3,9
3,6
2,2
2,6
3,2
3,9
3,2
Études et recherche
1,3
0,9
0,4
0,5
Total
-
-
35,2
35,2
34,3
30,6
21,6
20,3
n.d (non disponible) : en 2007, aides à l’investissement forestier fusionnées avec les crédits du plan consécutif à la tempête de
1999 ; en 2006, données insuffisamment détaillées ;
* : hors crédits pour l’outre-mer transférés du programme 154 pour des actions en Guyane.
Source : Cour des comptes, d’après rapports annuels de performances 2006 à 2012 relatifs au programme 149 – Forêt et données du ministère
chargé des forêts (pour 2013)
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184
COUR DES COMPTES
Annexe n° 26 :
fiche relative à la mesure fiscale d’exonération à 75 % de la valeur des
forêts pour le calcul de l’impôt de solidarité sur la fortune
1. Fondement législatif de la mesure
La mesure a été créée par la loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981 instaurant l’impôt sur
les grandes fortunes, supprimé en même temps que cet impôt et recréé par la loi n° 88-1149
du 23 décembre 1988 instaurant l’impôt de solidarité sur la fortune. Elle est codifiée au sein
des articles 885D et 885H du code général des impôts.
2. Conditions de mise en oeuvre de la mesure
Pour bénéficier de l’exonération de 75 % de la valeur de ses forêts pour le calcul de
l’ISF, le propriétaire doit produire un certificat du directeur départemental des territoires et de
la mer (DDT(M)) attestant que les bois et forêts sont susceptibles de présenter une des
garanties de gestion durable prévues par le code forestier et s’engager, par écrit, à appliquer
pendant trente ans aux bois et forêts objets de l’exonération l’une de ces garanties de gestion
durable.
3. Bénéficiaires de la mesure
Biens concernés
Sont concernés par l’exonération des ¾ de leur valeur déclarative les bois et forêts, les
parts de groupement forestiers (à partir de la troisième année seulement de détention, en cas
d’acquisition) et la fraction représentative des biens en nature forestière des parts de
groupements fonciers ruraux. D’autres biens de nature agricole sont également concernés par
la mesure fiscale. Les parts de sociétés d’épargne forestière ne sont pas concernées.
Surfaces forestières concernées
Le ministère chargé des forêts estime que 15 000 à 20 000 propriétés de superficie
moyenne de 89 ha bénéficient de certificats, ISF et droits de mutation à titre gratuit
confondus. Selon ces chiffres 1,3 à 1,8 Mha de forêt seraient donc concernés par ces deux
types d’exonération, soit 11 à 16 % de la surface des forêts privées françaises.
L’analyse de la valeur des patrimoines déclarés au titre de l’ISF en 2010 montre
qu’environ 1 Mha de forêt, soit environ 8 % de la surface des forêts privées françaises,
bénéficie d’exonérations au titre de l’ISF. Ce pourcentage est un majorant compte tenu du
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ANNEXES
185
prix moyen plus élevé que la moyenne nationale des forêts concernées, dans la mesure où
elles sont plus grandes qu’en moyenne
174
.
En se basant sur le prix moyen des forêts, la surface moyenne de forêt déclarée par
redevable de l’ISF serait de 30 ha en 2010 et de 70 ha pour les contribuables déclarant plus de
3 M€ de patrimoine net, en 2011 et en 2012. Ces chiffres sont très inférieurs à l’estimation du
ministère chargé des forêts basée sur les certificats délivrés (89 ha). On peut raisonnablement
émettre l’hypothèse d’une sous-estimation des valeurs déclarées au titre de l’ISF, mais cela ne
peut suffire à expliquer ces écarts importants. Un enseignement général de ces données peut
cependant être tiré : la mesure concerne des forêts d’une surface bien plus importante, en
moyenne, que la surface moyenne des propriétés forestières en France, qui s’établit à 2,73 ha
en 2009, donnée la plus récente disponible. Nombre de ces forêts sont déjà soumises à
l’obligation de gestion durable à travers l’établissement d’un plan simple de gestion (forêts de
plus de 25 ha).
Nombre de bénéficiaires
Chaque année, 10 à 12 % des redevables de l’ISF ont bénéficié de la mesure fiscale
entre 2006 et 2010, parmi lesquels un peu plus de la moitié (53 à 54 %) déclarent des bois et
forêts. Ainsi, environ 6 % des redevables de l’ISF ont déclaré des forêts entre 2006 et 2010
(entre 5,6 % et 6,5 %). Les bois et forêts incluent ici les parts de groupements forestiers, mais
pas les parts de groupements fonciers agricoles comportant des forêts.
La mesure bénéficie à environ 1 % des propriétaires forestiers, qui sont au nombre de
3,3 millions en France. Il ne s’agit que d’un ordre de grandeur maximal, compte tenu des
difficultés liées à la comptabilisation des groupements forestiers.
À partir de 2011, seules les données relatives aux bénéficiaires de la mesure déclarant
des bois et forêts et possédant un patrimoine de plus de 3 M€ sont disponibles. Elles montrent
que les déclarants de bois et forêts sont davantage représentés, en nombre, parmi les
patrimoines les plus élevés. Ainsi, en 2010, 5,7 % des redevables de l’ISF déclarent des bois
et forêts, tandis que ce pourcentage s’élève à 10,4 %, pour les redevables ayant plus de 3 M€
de patrimoine. Ces derniers représentent 14,7 % des déclarants de bois et forêts. Les
propriétaires forestiers sont sous-représentés dans la première tranche de patrimoine taxable
(qui regroupe 52,3 % des redevables de l’ISF et 40,6 % des déclarants de bois et forêt en
2010) et sont sur-représentés dans les tranches supérieures, ce dans une proportion croissant
avec le montant des patrimoines. Les déclarants de bois et forêts représentent 4,4 % des
redevables de l’ISF pour la première tranche et 14,8 % des redevables pour la dernière
tranche.
Les redevables déclarant des bois et forêts se situent par ailleurs pour plus d’un quart
d’entre eux à Paris ou dans deux départements franciliens (les Hauts-de-Seine et les Yvelines)
et possèdent donc des forêts situées principalement dans des départements hors de leur lieu
d’imposition. Un tiers des redevables se situent dans ces départements ou dans le Rhône ou en
Gironde.
174
On se reportera à l’évolution du prix des forêts par classe de surface présenté par la FNSafer au sein de l’indicateur 2013
du marché des forêts en France.
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186
COUR DES COMPTES
4. Estimation de la dépense
Chiffrage de la dépense totale
Dépense fiscale associée à la mesure 400118 de 2006 à 2014 (en M€)
Coût
2006
Coût
2007
Coût
2008
Coût
2009
Coût
2010
Coût
2011
Coût
2012
Coût
2013
Coût
2014
PLF 2014
22
43
43
PLF 2013
46
21
40
PLF 2012
50
45
25
PLF 2011
48
50
52
PLF 2010
50
50
50
PLF 2009
45
45
45
PLF 2008
40
40
35
Source : projets de loi de finances pour 2008 à 2014
Le chiffrage définitif de la dépense (nombres en gras) est effectué jusqu’en 2010 sur la
base des éléments déclarés en case BE, BC et BH de la déclaration d’impôt de solidarité sur la
fortune et est obtenu par différence, grâce à une double liquidation, avec et sans bénéfice de
l’exonération partielle. Des ajustements sont réalisés entre prévisions et dépenses définitives,
mais les écarts sont faibles. La méthode d’évaluation à partir de données déclaratives est
fiable. À partir de 2011, l’estimation de la dépense a perdu en précision compte tenu de
l’assouplissement des obligations de déclaration détaillée. La forte baisse de la dépense
fiscale en 2012 est liée à la modification des conditions d’imposition à l’ISF, non spécifiques
à la forêt. En 2013, la modification du seuil d’obligation de déclaration détaillée contribuera à
améliorer l’estimation de la dépense.
Chiffrage de la dépense strictement liée aux bois et forêts
Entre 2006 et 2010, la dépense relative aux seuls bois et forêts (et non à des biens de
nature agricole) représentait entre 44 et 50 % du coût total de la mesure (cf tableau suivant).
D’un point de vue géographique, les contribuables parisiens et des Hauts-de-Seine
représentent 6,7 M€, soit près de 30 % de la dépense fiscale estimée en 2010. Les trois quarts
de la dépense sont réalisés dans 30 départements français, ainsi qu’à l’étranger (par les« non
résidents »). Les non résidents sont au nombre de 360 et représentent 1,14 M€ de dépense
fiscale.
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ANNEXES
187
Dépense fiscale associée à la mesure 40018 liée aux bois, forêts
et parts de groupements forestiers de 2006 à 2013 (en M€)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dépense fiscale
mesure 40018
40
45
50
48
50
46
22
a
43
Coût budgétaire de
l’exonération des
bois et forêts
20
22
22
21
23
13
b
6,5
b
17
b
21
c
10
c
20
c
a - Diminution due aux changements des conditions d’imposition à l’ISF, sans rapport avec les forêts.
b - Périmètre partiel, car les données déclaratives disponibles concernent essentiellement les patrimoines supérieurs à 3 M€
en 2011 et 2012 et à 2,57 M€ en 2013. Ces données constituent des minorants.
c - Données issues de l’extrapolation à 2011, 2012 et 2013 de ratios observés en 2010 (part des redevables possédant plus de
3 M€ dans la dépense pour 2011 et 2012 et part des bois et forêts dans le coût total de la dépense fiscale en 2013).
Source : Cour des comptes, d’après données DGFIP et PLF 2013
5. Valeur moyenne et part de l’actif forestier au sein du patrimoine des contribuables
déclarant des bois et forêts
Place de l’actif forestier au sein des patrimoines des redevables
Tous patrimoines
Patrimoines nets taxables
supérieurs à 3 M€
2010
2010
2011
2012
Valeur moyenne de l’actif
forestier imposé
(avant exonération)
106 865 €
252 384 €
264 370 €
276 838 €
Actif net imposable
2,3 M€
7 M€
7,2 M€
7 M€
Part des bois et forêts (après
exonération) dans l’actif net
imposable
1,2 %
0,9 %
0,9 %
1,0 %
Source : Cour des comptes, données DGFIP
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188
COUR DES COMPTES
En 2011 et en 2012, les changements de calcul de l’impôt se sont accompagnés de
changements dans les déclarations demandées aux redevables, qui imposent de se limiter à
une analyse des seuls patrimoines de plus de 3 M€. En 2010, les données sont plus complètes.
En tenant compte de l’exonération applicable, la part des bois et forêts dans l’actif des
redevables de l’ISF en déclarant est d’environ 1 %.
La décomposition par tranche de patrimoine taxable de la valeur des forêts déclarées en
2010 montre que la valeur moyenne de l’actif forestier déclaré croit avec le niveau de
patrimoine. Ainsi, la valeur moyenne des forêts déclarées est de 61 757 € pour la tranche de
0,79 M€ à 1,29 M€ et est quinze fois plus élevée (937 269 €) pour les patrimoines de plus de
16,54 M€.
Les valeurs moyennes des actifs forestiers déclarés sont aussi très variables en fonction
des départements d’imposition des redevables. La valeur moyenne des forêts déclarées est la
plus élevée pour les non-résidents (438 889 €) et les moyennes par département se situent
entre 20 635 € et 292 035 €.
6. Montant moyen de la réduction d’impôt par redevable
Calcul à partir de la valeur de l’actif forestier moyen déclaré
En 2012 : L’impôt non acquitté du fait de l’exonération s’élève en moyenne à 1 038 €
pour les redevables possédant plus de 3 M€ de patrimoine (montant résultant de la taxation
des trois quarts de la valeur moyenne de la forêt au taux de la tranche marginale, c’est-à-dire
celui de 0,5 %). À titre de comparaison, le montant d’ISF correspondant à l’actif net
imposable moyen des déclarants de bois et forêts possédant plus de 3 M€ était de 27 500 € en
2012, avant déduction d’impôt éventuelle au titre de différentes mesures fiscales.
En 2010 : Le même calcul peut être appliqué à l’ensemble des redevables, pour l’année
2010. L’impôt non acquitté du fait de l’exonération s’élève en moyenne à 601 € (montant
résultant de la taxation des trois quarts de la valeur moyenne de la forêt au taux de la tranche
marginale c’est-à-dire celui de 0,75 % pour un patrimoine de 2,3 M€).
À titre de comparaison, le montant d’ISF correspondant à l’actif net imposable moyen
des déclarants de bois et forêts est de 10 325 € en 2010.
Calcul à partir des estimations de la dépense et du nombre de bénéficiaires
Le montant de réduction d’impôt que représente l’exonération des bois et forêts peut
s’obtenir à partir de l’estimation de la dépense strictement forestière, rapportée au nombre de
bénéficiaires de la mesure déclarant des bois et forêts. Cette méthode donne des résultats
légèrement supérieurs, mais relativement cohérents par rapport à ceux obtenus précédemment.
Entre 2006 et 2010, on obtient un montant situé entre 650 € et 693 € de réduction d’ISF
par bénéficiaire. Ce montant est de 685 € en 2010.
Pour les seuls patrimoines de plus de 3 M€, pour lesquels la valeur moyenne de l’actif
forestier est plus élevée et les taux d’imposition sont supérieurs, le montant moyen de la
réduction d’impôt par bénéficiaire calculé de la même façon est de 1 195 € en 2012.
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ANNEXES
189
Annexe n° 27 :
le Centre national de la propriété forestière (CNPF)
Composition des ressources du CNPF de 2010 à 2013
Nota : les subventions de base de l’État incluent la subvention pour charges de service
public dont bénéficie l’établissement et d’autres subventions versées par l’État à partir
du programme 149 –
Forêt
ou d’autres programmes.
Source : Cour des comptes, données rapports d’activités CNPF
Répartition du temps passé par les agents du CNPF aux axes du contrat d’objectifs
2012-2016 (en 2012)
%
des
ETP
consacrés à l’axe
Axe 1 : Améliorer la mobilisation du bois
26 %
Axe 2 : Accroître la surface des forêts privées gérées sous
document de gestion durable
14 %
Axe 3 : Développer les connaissances et les modèles innovants
de gestion forestière durable
15 %
Axe 4 : Diffuser le progrès sylvicole et les pratiques de gestion
forestière durable
17 %
Axe 5 : Renforcer par l’expertise du CNPF, la place de la forêt
dans l’économie, les territoires et la société
15 %
Axe 6 : Adapter et moderniser le fonctionnement du CNPF
13 %
Source : Cour des comptes, d’après rapport d’activités 2013 du CNPF
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2010
2011
2012
2013
Ressources propres et
autres
(3,2 M€ en 2013)
Autres subventions
(9,2 M€ en 2013)
Ressources fiscales
(9,5 M€ en 2013)
Subventions de base de
l'Etat
(17,5 M€ en 2013)
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190
COUR DES COMPTES
Objectifs et cibles du contrat d’objectifs 2007-2011 du Centre national de la
propriété forestière
1
Améliorer la compétitivité de la gestion forestière
1.1
développement des projets groupés de mobilisation (plans de développement de massifs,
schémas de desserte)
1.2
incitation des propriétaires à se regrouper, pour mieux gérer et améliorer la structure
foncière
1.3
développement
des
partenariats
interprofessionnels
et
participation
aux
projets
d’aménagements du territoire (chartes forestières et autres…)
1.4
organisation de la collecte des données économiques de la forêt privée : produits bois et
non bois, services. Mise au point de contrats de services forestiers.
2
Accroître la surface des forêts privées gérées durablement
2.1
augmentation du nombre et de la qualité des documents de gestion durable (plans simples
de gestion obligatoires et volontaires, chartes de bonnes pratiques sylvicoles, règlements
type de gestion)
2.2
sensibilisation des propriétaires à la certification de la gestion forestière durable en forêt
privée
2.3
mise au point d’outils de diagnostic forestier et de sylvicultures rentables, diversifiées et
respectueuses des écosystèmes
3
Améliorer les connaissances et former les sylviculteurs
3.1
valorisation et enrichissement des réseaux de placettes expérimentales et consolidation du
réseau national des expérimentations
3.2
formation et information des sylviculteurs et des agents de développement : appui aux
FOGEFOR et groupes de développement
3.3
communication sur la gestion forestière durable : édition, documentation et iconographie,
actions de communication
4
Préserver les écosystèmes forestiers
4.1
contribution des CRPF à la prévention des risques : sanitaires, cynégétiques, incendies, etc.
4.2
amélioration de la prise en compte des enjeux de la gestion forestière privée dans la mise en
oeuvre du réseau Natura 2000 et des diverses réglementations environnementales
4.3
mise au point de méthodes d’évaluation de l’impact de la gestion forestière sur
l’écosystème
Source : contrat d’objectifs 2007-2011 du CNPF
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ANNEXES
191
Annexe n° 28 :
les documents de gestion durable
Le code forestier dispose que les propriétaires de surfaces forestières supérieures à un
seuil fixé au niveau départemental entre 10 et 25 ha - en pratique, 25 ha partout en France -
doivent élaborer un
plan simple de gestion
(PSG). Ce plan, établi sous la responsabilité du
propriétaire forestier pour une période de 10 à 20 ans, est un document qui fixe les règles de
gestion des forêts. Il comprend essentiellement, selon des modalités fixées par la
réglementation : une analyse des peuplements forestiers, la définition des objectifs de gestion
de la forêt et un programme de coupes et de travaux à réaliser.
Depuis la loi d’orientation forestière de 2001, deux nouveaux documents de gestion
durable complètent les PSG, et concernent les propriétés forestières de moins de 25 ha.
Le
règlement type de gestion
(RTG) définit les modalités d’exploitation de la forêt
adaptées aux grands types de peuplements forestiers identifiés au niveau régional. Les centres
régionaux de la propriété forestière analysent et agréent les règlements types de gestion
proposés par les organismes de gestion et d’exploitation en commun ou les experts forestiers
(selon la même procédure que pour les PSG).
Le
code de bonnes pratiques sylvicoles
(CBPS) comprend, par région naturelle, les
recommandations principales conformes à une gestion durable des forêts, qui portent tant sur
la conduite des grands types de peuplements que sur les conditions que doit remplir une
parcelle pour que sa gestion durable soit possible. Les centres régionaux de la propriété
forestière élaborent les codes et les font approuver par les préfets de région.
Les propriétaires de petites forêts peuvent adhérer, pour 10 ans généralement, à un RTG
ou un CBPS, ce qui leur permet d’attester qu’ils gèrent leur forêt de façon durable.
Enfin, les parties de bois et de forêts situées dans des sites Natura 2000 pour lequel un
document d’objectifs a été approuvé par l’autorité administrative sont considérées comme
présentant des garanties ou présomptions de gestion durable lorsqu’elles sont gérées
conformément à un
document de gestion
arrêté, agréé ou approuvé et que leur propriétaire a
conclu un contrat Natura 2000 ou adhéré à une charte Natura 2000 ou que ce document a été
établi conformément aux dispositions du code forestier.
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