1
RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DE
L’OFFICE PUBLIC DE l’HABITAT DE TOULON
(Var)
À
partir de l’
année 2009
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de
l’office de l’habitat
« Toulon Habitat Méditerranée » (THM)
à partir de l’
année 2009. Par lettre en date du
12 juin 2014, le président de la chambre en a informé le directeur général actuellement en
fonction, M. Daniel NOTARI, et
son prédécesseur jusqu’à février 2014, M.
Michel
GREGOIRE.
L’entretien de fin de contrôle s’est déroulé le
18 décembre 2014, en présence du
Président de l’office, M.
Robert CAVANNA.
Lors de sa séance du 12 février 2015, la chambre a arrêté ses observations
provisoires. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à MM. GREGOIRE et NOTARI
et, pour les parties qui les concernent, aux tiers mis en cause.
M. GREGOIRE a répondu par courrier du 15 avril 2015 et M. NOTARI par courrier
du 28 avril 2015.
La chambre, a arrêté, le 23 juin 2015, ses observations définitives et les
recommandations auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du
26 juin 2015 à
M. Daniel NOTARI,
directeur général en fonction, à son prédécesseur, M. Michel
GREGOIRE
ainsi qu’
au Maire de la commune.
Ce rapport est consultable sur le site des juridictions financières (
www.ccomptes.fr
)
après sa présentation à l’assemblée
délibérante.
2
Sommaire
SYNTHESE
....................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
...............................................................................................
7
1
Présentation générale
...............................................................................................
8
1.1
Le rattachement de l’office
...............................................................................
8
1.2
Les compétences exercées
................................................................................
9
1.3
La gouvernance
...............................................................................................
10
1.3.1
Le conseil d’administration
......................................................................
10
1.3.2
Le bureau
..................................................................................................
13
1.3.3
Le directeur général
..................................................................................
14
1.3.4
Les commissions
.......................................................................................
18
2
Les comptes
...........................................................................................................
19
2.1
Le passage à la comptabilité commerciale
.....................................................
19
2.2
Le budget
........................................................................................................
20
2.3
L’établissement, la certification et la production des comptes financiers
......
21
3
La situation financière
............................................................................................
22
3.1
L’exploitation courante
...................................................................................
22
3.1.1
Les produits
...............................................................................................
22
3.1.2
Les charges
...............................................................................................
23
3.2
L’autofinancement
..........................................................................................
25
3.3
La structure du bilan
.......................................................................................
27
3.3.1
Le financement des opérations
.................................................................
28
3.3.2
L’endettement
...........................................................................................
28
3.3.3
Les provisions pour gros entretien
............................................................
29
3.3.4
Les amortissements
...................................................................................
29
3.4
Conclusion
......................................................................................................
30
4
Les documents stratégiques
...................................................................................
31
4.1
Le plan stratégique de patrimoine
..................................................................
31
4.2
La convention d’utilité sociale
.......................................................................
31
4.2.1
Un parc immobilier vieillissant
.................................................................
32
4.2.2
Un effort de construction faible au regard des objectifs fixés
..................
32
4.2.3
L’absence d’accession sociale à la propriété
............................................
33
4.2.4
La vente épisodique de logements
............................................................
34
4.2.5
La location de locaux ou de logements aux associations
..........................
35
3
4.2.6
Les foyers et résidences
............................................................................
36
5
La gestion locative
.................................................................................................
38
5.1
Le conventionnement et la réservation des logements
...................................
38
5.2
La disponibilité du parc de logements
............................................................
41
5.2.1
Le taux de rotation
....................................................................................
41
5.2.2
La vacance de logements
..........................................................................
41
5.3
Les occupants du parc
.....................................................................................
42
5.4
La demande de logement locatif social
..........................................................
43
5.4.1
Rappel du cadre réglementaire national
....................................................
43
5.4.2
L’attribution des logements par THM
......................................................
44
5.5
Les loyers
........................................................................................................
49
5.5.1
La politique des loyers
..............................................................................
49
5.5.2
Le supplément de loyer de solidarité
........................................................
50
5.5.3
Les impayés
..............................................................................................
51
5.6
Les logements des employés de l’office
.........................................................
56
5.6.1
Attribution de logements aux employés de l’office
..................................
56
5.6.2
De nombreux employés, locataires de l’office, en situation d’impayés
... 57
5.7
La concertation locative
..................................................................................
58
5.7.1
Le plan de concertation
.............................................................................
58
5.7.2
Les enquêtes de satisfaction des locataires
...............................................
59
6
Les marchés
...........................................................................................................
60
6.1
Les règles spécifiques applicables aux OPH
..................................................
61
6.1.1
Le cadre juridique des contrats des OPH
..................................................
61
6.1.2
Le choix de THM
......................................................................................
61
6.2
L’organisation de la commande publique
......................................................
63
6.2.1
Le service des marchés
.............................................................................
63
6.2.2
Le guide interne de la commande publique
..............................................
64
6.2.3
Le contrôle interne et le contrôle de gestion
.............................................
65
6.2.4
Un recensement des besoins et une anticipation du calendrier des
procédures mal maîtrisés
..................................................................................................
66
6.2.5
Des commissions d’attribution aléatoires
.................................................
67
6.2.6
La typologie des marchés
.........................................................................
72
6.3
L’attribution des marchés d’entretien et de réparations
.................................
73
6.3.1
Une rédaction des avis de publicité perfectible
........................................
73
6.3.2
Des modifications répétées du dossier de consultation sur la plate-forme
« achatpublic.com »
..........................................................................................................
74
4
6.3.3
Des classements sans suite non justifiés
...................................................
74
6.3.4
La rédaction incomplète des procès-verbaux et des rapports de
présentation
75
6.4
La réhabilitation du groupe La Beaucaire
......................................................
76
6.4.1
Origine et conduite de l’opération
............................................................
76
6.4.2
Le financement
.........................................................................................
76
6.4.3
Les marchés de maîtrise d’œuvre
.............................................................
77
6.4.4
Les marchés de travaux
.............................................................................
80
6.5
Les intérêts moratoires et les délais de paiement
...........................................
91
6.5.1
Les délais de paiement
..............................................................................
91
6.5.2
Les intérêts moratoires
..............................................................................
93
Annexe 1 relative à l’attribution de logements à deux agents de l’office
................
95
Annexe 2 relative aux marchés examinés lors du contrôle
......................................
96
Annexe 3 relative à l’éval
uation du coût de la réhabilitation de La Beaucaire
........
99
Annexe 4 relative à l’analyse des offres et à leur notation
Réhabilitation de La
Beaucaire
............................................................................................................................
100
5
SY
N
THESE
L
’
office public de
l’
habitat de Toulon
–
qui a pris le nom de « Toulon Habitat
Méditerranée » (THM)
–
a opté pour les règles applicables aux entreprises de commerce à
partir de l’exercice 2011. La chambre régionale des comptes a procédé à l’examen de sa
gestion à partir de l’année 2009 et à la vérification de ses comptes des exercices 2011 à 2013,
en application des articles L. 211-8 et L. 232-7 du code des juridictions financières.
L’office
continue à être rattaché à la commune de Toulon. Conformément aux
dispositions de l’article L.
421-6
du code de la construction et de l’habitation (CCH), à
partir
du 1
er
janvier 2017 au plus tard, il devra être rattaché à la communa
uté d’agglomération
« Toulon-Provence-Méditerranée » (TPM) et éventuellement être fusionné avec
l’office
« Terres du Sud Habitat » à La Seyne-sur-
Mer. Cependant, aucune démarche en ce sens n’a
été entreprise jusqu’à présent.
En matière de gouvernance, la c
hambre a constaté que le conseil d’administration n’a
pas adopté le règlement intérieur prévu par le 2° de l’article R.
421-16 du CCH. Le rôle du
bureau se limite à préparer les réunions du conseil d’administration et non pas à le décharger
d’une partie de
ses attributions. En effet, aucune délégation de compétence n’a été accordée
au bureau, sauf une relative à la rémunération du directeur général qui a été d’emblée fixée au
maximum prévu par le décret n° 2009-1218 du 12 octobre 2009 (article R. 421-20 du CCH).
Au 31 décembre 2013, THM possédait un patrimoine de 8 101 logements, dont
8 074 conventionnés, auquel il faut ajouter 14 foyers pour personnes âgées et 5 résidences
pour étudiants représentant 1 011 équivalents-logements. Ce patrimoine se situe uniquement
dans le département du Var, mais une partie du parc est éloignée d’une centaine de kilomètres
du siège, ce qui n’en facilite pas la gestion. L
es rapports
d’
activité de
l’office mettent à juste
titre en exergue le caractère vieillissant et social de
l’occupation de son
parc. Le taux de
rotation des locataires est modéré mais la vacance structurelle est importante et
particulièrement marquée dans les zones urbaines sensibles de Le Jonquet, La Beaucaire et
Rodeilhac, malgré les opérations de réhabilitation qui y ont été réalisées.
Le parc immobilier est ancien et l’effort de construction est faible
au regard des
objectifs fixés par la convention
d’
utilité sociale
(CUS) signée le 30 juin 2011 avec l’État et le
département du Var et qui définit notamment les objectifs en matière patrimoniale poursuivis
par l’office. Aucune opération d’accession sociale à la propriété n’a été engagée et la vente de
logements a été épisodique durant la période examinée. En définitive, si la dernière évaluation
bisannuelle de la CUS met en évidence la qualité du service rendu aux locataires, elle laisse
apparaître que certains objectifs initiaux, notamment en matière de production d’off
re
nouvelle et de réhabilitation du patrimoine, n’ont pas été respectés et que les attributions aux
ménages prioritaires devraient être rééquilibrées.
Le passage à la comptabilité privée s’est effectué dans de bonnes conditions et les
comptes vérifiés ont
tous fait l’objet de certification sans réserve. Toutefois, le délai de
transposition des comptes dans le dossier individuel de situation est trop long pour en faire un
instrument utile de pilotage notamment budgétaire. Sous cette limite du parangonnage, la
situation financière peut être considérée comme rétablie, après que l’office est sorti d’un plan
de retour à l’équilibre, suivi d’un plan de redressement appuyé par la Caisse de garantie du
logement locatif social (CGLLS). Une attention particulière doit cependant être apportée aux
impayés, aux frais de structure et au financement des opérations par fonds propres.
6
En ce qui concerne la gestion locative, l’office est incapable de faire face à une
demande de logements dont le stock se rapproche du nombre de logements gérés
(6 598
demandes actives en attente d’attribution fin 2013). La majorité des attributions
(57,78 % en moyenne sur la période examinée) concerne des réservataires (État, communes,
organismes divers) et le nombre de refus du logement attribu
é à l’un des trois prospects
retenus est très important (30
% des attributions en 2013). L’office ne parvient pas à enrayer
les impayés de loyers qui sont en forte augmentation, malgré les efforts qu’il consent en
matière d’accompagnement social. S’agissant des logements attribués aux agents de l’office,
il est relevé deux attributions en dépassement des plafonds de ressources et un nombre
d’impayés beaucoup trop important.
En ce qui concerne la passation des marchés, l’office n’a pas su profiter des
simpli
fications qu’aurait pu lui apporter le fait de ne plus être soumis au code des marchés
publics mais à l’ordonnance n°
2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par
certaines personnes publiques non soumises au code des marchés publics et à son décret
d’application n°
2005-1742 du 30 décembre 2005. Les cas de recours aux procédures
formalisées du code plutôt qu’à celles de l’ordonnance méritent d’ailleurs d’être éclaircis, de
même que les règles permettant de respecter les principes de liberté
d’
accès à la commande
publique,
d’
égalité de traitement des candidats et de transparence en matière de procédures
adaptées. Le contrôle interne doit en outre être renforcé, afin d’éviter les errements relevés par
le présent contrôle non seulement en matière de
passation mais aussi en matière d’exécution.
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 :
Adopter le règlement intérieur prévu par le 2° de
l’
article
R. 421-16 du
code de la construction et de l’habitation (
CCH).
Recommandation n° 2 :
Rédiger et adopter un guide interne précisant, de manière
pérenne et non plus au coup par coup, les cas de soumission volontaire au code des marchés
publics, les procédures applicables aux marchés passés selon une procédure adaptée soumis à
ce code comme à
l’
ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par
certaines personnes publiques non soumises au code des marchés publics, la composition et le
fonctionnement des commissions.
8
1
PRESENTATION GENERALE
1.1
Le rattachement de l’office
Les offices publics
d’
habitations à loyer modéré (OPHLM) et les offices publics
d’
aménagement et de construction
(OPAC) ont été transformés en offices publics de l’habitat
(OPH) par l’ordonnance n°
2007-137 du 1
er
février 2007 relative aux offices publics de
l’
habitat
. L’ordonnance les qualifie d’établissements publics locaux à caractère industriel et
commercial (EPIC), alors que les OPHLM étaient des établissements publics à caractère
administratif (EPA).
Le rapport
d’
activité 2013 de
l’
office rappelle qu
’
il a été créé en 1929 par décret
interministériel, en tant qu
’ «
Habitations à Bon Marché de Toulon ». Il a pris le nom de
« Toulon Habitat Méditerranée » (THM) au début des années 2000, alo
rs qu’il était encore un
OPHLM. Quand il a été transformé en OPH, il a continué à être rattaché à la commune de
Toulon.
Un office est, en effet, rattaché à la collectivité territoriale ou à l’établissement public
de coopération intercommunale (EPCI) qui a demandé sa création. L’ordonnance de 2007
précitée a maintenu les rattachements territoriaux existants à la date de sa publication.
Cependant, « à partir du 1
er
janvier 2017, un office public de
l’
habitat ne peut être rattaché à
une commune dès lors que celle-ci est membre
d’
un établissement public de coopération
intercommunale
compétent en matière d’habitat
» (article L. 421-6 du CCH). Or, en vertu de
l’article L.
5216-5-3° du code général des collectivités territoriales (CGCT), les communautés
d’agglomération
- dont « Toulon-Provence-Méditerranée » (TPM) - sont obligatoirement
compétentes en matière d’
équilibre social de
l’
habitat : « programme local de
l’
habitat ;
politique du logement
d’
intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du
logement social
d’
intérêt communautaire ;
réserves foncières pour la mise en œuvre de la
politique communautaire
d’
équilibre social de
l’
habitat ; action, par des opérations
d’
intérêt
communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc
immobilie
r bâti d’intérêt
communautaire ».
L’office ne peut s’autosaisir de la question de son rattachement, même si la procédure
suppose une délibération de son conseil d’administration (article R.
421-1-II du CCH).
L’initiative incombe à l’une ou l’autre des collectivités concer
nées soit, ici, à la commune de
Toulon ou à TPM.
Aucune de ces deux collectivités n’a, pour l’instant, pris une telle
initiative. À défaut, le rattachement sera contraint par l’État selon des modalités qui ne sont
pas connues à ce jour.
En tout état de cause, le rattachement de THM à TPM qui est inéluctable pose la
question de sa fusion éventuelle avec l’office «
Terres du Sud Habitat » à La Seyne-sur-Mer
qui est également rattaché à une commune membre de TPM et dont une partie du patrimoine
est même située
sur la commune de Toulon. Cette fusion permettrait, en effet, d’indéniables
économies d’échelle.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général
de l’office
, approuvé en cela par le p
résident du conseil d’administration
, a estimé que cette
fusion, non obligatoire, ne serait pas favorable à l’office de Toulon.
Les collectivités intéressées n’ont, quant à elles, pas jugé utile de faire
connaître leur
position.
9
1.2
Les compétences exercées
L’
ordonnance du 1
er
février 2007 a généralisé aux OPH et aux entreprises sociales
pour
l’h
abitat (ESH) les compétences qui étaient celles des OPAC.
Ainsi, désormais, les offices
ont une compétence d’opération sur la totalité du
territoire de la région de leur siège et même, éventuellement, sur le territoire des départements
limitrophes après accord de la commune
d’
implantation de
l’
opération. Leur objet social est
précisément décrit aux articles L. 421-1 à L. 421-4 du code de la construction et de
l’habitation.
On peut distinguer :
Des compétences principales : construire, améliorer et gérer des logements pour
des personnes de ressources modestes, ou défavorisées, construire ou acquérir des
logements pour les vendre sous condition de prix de vente, réaliser toutes
constructions nécessaires à la vie économique et sociale des ensembles
d’
habitations.
Des compétences secondaires : réaliser des interventions foncières et des
opérations
d’
aménagement (directement ou pour le compte
d’
un tiers), être
administrateur de biens ou syndic (en secteur privé ou sur son propre patrimoine),
réaliser des opérations
d’
hébergement temporaire données en location à des
gestionnaires agréés (la gestion directe est possible pour les résidences hôtelières
sociales), gérer des immeubles appartenant à des organismes sans but lucratif,
souscrire des parts de sociétés
d’
HLM (sociétés anonymes
d’
HLM et coopératives
d’
HLM), de
sociétés d’économie mixte
, de sociétés anonymes de coordination, de
sociétés anonymes coopératives
d’i
ntérêt collectif pour
l’a
ccession à la propriété
(SACICAP), de sociétés civiles immobilières (opérations destinées à la vente) ou
de sociétés pouvant réaliser des opérations
d’
aménagement ou conclure une
convention de projet urbain partenarial, prendre à bail des logements vacants, être
prestataire
de
services
en
matière
de
conseil-assistance,
entretenir
des
constructions publiques (y compris les établissements de santé), réaliser des
hébergements de loisirs, de logements pour la police, la gendarmerie, les services
d’
incendie et de secours, les services pénitenciers, etc.
Au 31 décembre 2013, THM possédait un patrimoine de 8 101 logements (ou 8 102,
selon les sources), dont 8 074 conventionnés, auquel il fallait ajouter 14 foyers pour personnes
âgées et 5 résidences pour étudiants représentant 1 011 équivalents-
logements, ainsi qu’un
patrimoine locatif divers qui est composé de 1 134 places de garage et de stationnement,
155 locaux commerciaux et 25 autres locaux. Ce patrimoine se situe uniquement dans le
département du Var sur le territoire des communes de Toulon (89 % du parc), Bandol (foyer),
Brignoles, Fréjus, La Garde (résidence), Le Val, Ollioules, Les Issambres, Puget-sur-Argens
(foyer), Roquebrune-sur-Argens, Seillans (foyer), et Solliès-Pont. Il représente environ 20 %
du parc locatif social du département et 6 % du parc régional.
Dans son rapport de 2008, la mission interministérielle d’inspection du logement
social (MIILOS) relevait, à juste titre, qu’une partie du parc est situé dans des communes
éloignées d’une centaine de kilomètres du siège (
Fréjus, Roquebrune-sur-Argens, Les
Issambres), «
trop restreinte pour justifier l’implantation d’une agence, [
ce qui
] ne facilite pas
les modalités de gestion
». Les responsables de l’office en conviennent mais font observer
qu’aucun logement n’a été créé
récemment dans ces secteurs.
10
Le parc de
logements de l’
office se répartit entre 7 678 logements en collectif et
423 en individuel. Il est essentiellement composé de logements de petite taille puisque les
logements de trois pièces (T3) ou inférieurs représentent 61 % du total des logements
(V. tableau ci-après). Au 31 décembre 2013, la surface habitable totale
s’
établissait
à 548 594 m².
THM n’a aucune activité d’accession à la propriété, une faible activité de vente
(quelques appartements chaque année situés dans l’immeuble du siège social, voir ci
-après
paragraphe 4.2.4, p. 34) et une activité réduite de location de locaux commerciaux.
L’office ne détient aucune part sociale de sociétés civiles immobilières, de sociétés
d’HLM ou d’autres sociétés
1
.
Les responsables de l’office justifient la faible activité de vente et l’absence
d’access
ion à la propriété par le fait que cela était interdit par le plan de redressement appuyé
par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) dont l’office n’est sorti qu’en
2012. Ils estiment, en outre, qu’il n’y a pas de demande en ce sens. Le p
résident du conseil
d’administration considère, enfin, qu’il n’est pas souhaitable que l’office développe une
activité de syndic de copropriété.
1.3
La gouvernance
1.3.1
Le conseil d’administration
Les OPH sont administrés par des conseils d’administration qui peuve
nt avoir 17,
23 ou 27 membres (article R. 421-4 du CCH), désignés par les collectivités ou
intercommunalités de rattachement, des institutions œuvrant dans le logement social et des
syndicats, ainsi que par des représentants élus des locataires. La configuration à 17 membres
n’est possible que pour les offices propriétaires de moins de 2
000 logements. En tout état de
cause, c’est l’organe délibérant de la collectivité de rattachement qui choisit la composition,
« compte tenu notamment de la répartition géographique du patrimoine de
l’
office ou de
l’
importance de son parc ».
Le préfet du département du siège de
l’
office en est commissaire du Gouvernement
(article L. 421-8 du CCH). Il peut se faire représenter pour
l’
exercice de ces fonctions (article
R. 421-21 du CCH). Il assiste, avec voix consultative, aux séances du conseil
d’
administration
1
Un montant de 16 769,39
€
figurait en solde du compte 266 « Autres formes de participation » au
31 décembre 2010 mais, après de nombreuses recherches infructueuses quant à son contenu, ce solde a été
annulé en 2012 par la comptabilisation
d’
une charge exceptionnelle, avec
l’
accord du commissaire aux comptes.
Type
Nombre
de logements
Parts
respectives
T 1
166
2%
T 2
1 459
18%
T 3
3 337
41%
T 4
2 512
31%
T 5/ T6
628
8%
Total
8 102
100%
Source : rapports annuel d’activité et de la
commission d'attribution des logements 2013
11
et reçoit les convocations, ordres du jour et copie des procès-verbaux des séances ainsi que
des décisions prises par délégation du conseil
d’
administration.
Un
représentant du comité d’entreprise peut également assister aux réunions du
conseil d’administration avec voix consultative.
Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires de l’office (article
L. 421-10 du CCH). Pour ce faire, il doit se réunir au moins trois fois par an sur convocation
de son président (article R. 421-13 du CCH), notamment pour prendre les décisions
budgétaires et délibérer sur les loyers.
Plus précisément, d’après l’article R.
421-
16 du CCH, le conseil d’administrati
on :
«
1° Décide la politique générale de l’office
;
2° Adopte le règlement intérieur de l’office
;
3° Vote le budget, approuve les comptes, se prononce sur l’affectation du résultat et
exerce les compétences que lui confèrent les dispositions de la section 1 du chapitre
III du titre II du livre IV (partie réglementaire). Il donne quitus au directeur
général ;
4° Décide des programmes de réservation foncière, d’aménagement, de construction et
de réhabilitation ;
5° Arrête les orientations en matière de
politique des loyers et d’évolution du
patrimoine ;
6° Décide des actes de disposition ;
7° Autorise les emprunts et décide des orientations générales en matière de placement
de fonds appartenant à l’office, des opérations utiles à la gestion de la dett
e et des
opérations de gestion de trésorerie.
8° Autorise les souscriptions, acquisitions ou cessions de parts sociales ou d’actions en
application des articles L. 421-2 et R. 421-3 ;
9° Autorise les transactions ;
10° Nomme le directeur général et auto
rise le président du conseil d’administration
à signer le contrat et ses avenants entre
l’
office et le directeur général. Il approuve
chaque année le montant de la part variable de la rémunération attribué au directeur
général. Il met fin aux fonctions du directeur général, sur proposition du président ;
11° Autorise, selon le cas, le président ou le directeur général à ester en justice, en
application des articles R. 421-17 ou R. 421-18
; toutefois, en cas d’urgence, ou
lorsqu’il s’agit d’une action en recouvrement d’une créance, le directeur général
peut intenter une action en justice sans cette autorisation. »
Le conseil d’administration de THM est composé de 23 membres.
:
six conseillers municipaux de Toulon ;
deux élus d’une autre collectivité territ
oriale (conseil général) ;
cinq personnes qualifiées désignées par le conseil municipal de Toulon ;
un représentant de la caisse d’allocations familiales du Var
;
un représentant de l’union départementale des associations familiales du
Var ;
un
représentant de l’association des collecteurs de la participation des
employeurs à l’effort de construction du Var
;
deux représentants des syndicats du Var ;
un représentant d’une association d’insertion ou de logement des personnes
défavorisées ;
quatre représentants des locataires.
12
Durant la période examinée, il a été présidé par M. Robert Cavanna, adjoint au maire
de Toulon.
Le conseil d’administration n’a pas adopté de règlement intérieur par lequel il aurait
réglé son propre fonctionnement (par exemple, la périodicité de ses réunions au-delà de
l’obligation réglementaire) ou celui du bureau et des commissions. Il a seulement adopté le
règlement prévu par l’article L.
1311-2 du code du travail
2
. Ce règlement ne saurait être celui
visé par le 2° de l’art
icle R. 421-16 précité du CCH qui appartient à une section intitulée
« Section 3 : Attributions respectives des organes dirigeants ».
En tout état de cause, le conseil d’administration a tenu cinq réunions en 2009, 2010 et
2011, quatre réunions en 2012 et 2013.
Tableau 1
–
Réunions du conseil d’administration
Toutes les délibérations ont été reçues en préfecture.
Les 102 délibérations prises en 2013
ont toutes été votées à l’unanimité des membres
présents. En effet, il n’a été trouvé que quatre délibérations qui n’ont pas été votées à
l’unanimité cette année
-là, dont deux seulement avec au moins un vote contre.
L’absentéisme est relativement important. En effet, comme le montre le tableau
1
ci-dessus, si 90 % des votes sont exprimés en moyenne (ce qui suffit à établir le quorum),
l’absentéisme a concerné, toujours en moyenne, un quart des membres délibérants.
2
« L
’
établissement
d’
un règlement intérieur est obligatoire dans les entreprises ou établissements employant
habituellement au moins vingt salariés ».
Date
Présents Nbre
%
Représentés Nbre
%
Commissaire CE
31/03/2009
23
18
5
21,74%
4
22
95,65%
0
0
14/05/2009
23
16
7
30,43%
2
18
78,26%
0
1
24/06/2009
23
17
6
26,09%
4
21
91,30%
0
1
15/10/2009
23
16
7
30,43%
4
20
86,96%
1
1
16/12/2009
23
17
6
26,09%
3
20
86,96%
0
1
18/02/2010
23
17
6
26,09%
4
21
91,30%
0
1
30/04/2010
23
19
4
17,39%
2
21
91,30%
0
1
29/06/2010
23
16
7
30,43%
5
21
91,30%
0
1
27/10/2010
23
14
9
39,13%
5
19
82,61%
0
1
14/12/2010
23
19
4
17,39%
2
21
91,30%
0
1
23/02/2011
23
18
5
21,74%
3
21
91,30%
0
1
27/04/2011
23
16
7
30,43%
4
20
86,96%
0
1
29/06/2011
23
18
5
21,74%
3
21
91,30%
0
1
26/10/2011
23
18
5
21,74%
3
21
91,30%
0
1
14/12/2011
23
19
4
17,39%
1
20
86,96%
0
1
21/03/2012
22
19
3
13,64%
2
21
95,45%
0
1
26/06/2012
22
19
3
13,64%
2
21
95,45%
0
1
24/10/2012
23
19
4
17,39%
2
21
91,30%
0
1
19/12/2012
23
17
6
26,09%
4
21
91,30%
0
1
20/03/2013
23
20
3
13,04%
2
22
95,65%
0
1
26/06/2013
23
16
7
30,43%
5
21
91,30%
0
1
23/10/2013
23
17
6
26,09%
3
20
86,96%
1
1
18/12/2013
23
17
6
26,09%
4
21
91,30%
0
1
17
5
23,68%
3
21
90,15%
2
22
Absents
Exprimés
Membres
délibérants
Moyennes ou Totaux
Source : délibérations du conseil d'administration
13
La présence des membres avec voix c
onsultative est quant à elle épisodique s’agissant
du représentant du commissaire du Gouvernement dont la présence n’est relevée que deux
fois en cinq ans et 23 réunions, et au contraire très assidue s’agissant de la secrétaire du
comité d’entreprise.
Recommandation n° 1 :
Adopter le règlement intérieur prévu par le 2° de l’article R.
421-16
du code de la construction et de l’habitation (CCH).
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général,
approuvé en cela par le présid
ent du conseil d’administration, a fait savoir que cette
recommandation devrait être suivie dès cette année.
1.3.2
Le bureau
Le conseil
d’
administration élit en son sein un bureau auquel il peut donner délégation
dans certaines matières (article L. 421-8 du CCH).
Ainsi, d’après l’article R.
421-16 précité
du CCH, le bureau peut recevoir délégation de compétence pour l’exercice des attributions du
conseil d’administration, hormis celles mentionnées aux 1° (politique générale), 2° (règlement
intérieur), 3° (budget) et 5° (loyers et patrimoine). Le bureau peut, par délégation du conseil
d’administration et dans les limites fixées par lui, être chargé de souscrire les emprunts et de
réaliser les opérations utiles à leur gestion, et de recourir aux crédits de trésorerie. Il peut
également, dans les mêmes conditions, réaliser les opérations relatives au placement des fonds
de l’office. Le bureau rend compte de son activité au conseil d’administration.
Selon l’article R.
421-12 du CCH, le bureau comprend, outre le président du conseil
d’administration, président de droit,
six membres, dont un représentant des locataires lorsque
l’effectif des membres du conseil d’administration ayant voix délibérative est fixé à
vingt-trois ou à vingt-sept. Sur proposition du président, l
e conseil d’administration confère à
un membre du bureau le titre de vice-président. Le vice-président assiste le président dans ses
fonctions et le
supplée en cas d’absence ou d’empêchement.
Le bureau de THM est bien composé de 7 membres dont un représentant des
locataires. Aucun vice-
président n’a été désigné.
Aucune délibération délégant des compétences n’a été prise
: seules ont été produites
les délibérations actant l’élection des membres du bureau durant la période examinée
3
.
En 2013, le bureau s’est
réuni quatre fois
–
les 12 mars, 19 juin, 10 octobre et
3 décembre
–
c’est
-à-
dire peu de temps avant les réunions du conseil d’administration cette
année-là. La consultation des comptes rendus de ces réunions conduit à constater que le rôle
du bureau se limite à donner des avis sur les questions qui seront soumises au conseil
d’administration.
Ce rôle pourrait être étendu si le conseil d’administration acceptait de lui donner
délégation, ce qu’il peut faire dans les matières suivantes
:
programmes de réservation foncière,
aménagement, construction et
réhabilitation ;
actes de disposition (ou certains d’entre eux)
;
emprunts, placement de fonds appartenant à l’office, gestion de la dette et
de la trésorerie ;
transactions ;
3
Voir, néanmoins, ci-après les observations relatives à la rémunération du directeur général.
14
questions liées au statut du directeur général ;
actions en justice.
Une telle délégation serait de nature à soulager le conseil
d’
administration qui prend
beaucoup de délibérations.
Toutefois, selon le président de l’office, il n’y aurait pas de
demande en ce sens de la part des administrateurs.
1.3.3
Le directeur général
1.3.3.1
Nomination
Le directeur général dirige
l’
activité de
l’
office dans le cadre des orientations
générales fixées par le conseil
d’
administration (article L. 421-12 du CCH). Le conseil
d’administration le nomme sur proposition du
président, à la majorité des deux tiers des
membres ayant voix délibérative, présents ou représentés (article R. 421-13 du CCH).
Il assiste avec voix consultative aux séances du conseil d’administration et du bureau, dont il
prépare et exécute les décisions.
Le directeur général agit selon les compétences qui lui sont propres ou qui lui sont
déléguées par le conseil, en lui rendant compte et en lui présentant un rapport annuel sur sa
gestion (article R. 421-18 du CCH).
Au titre de ses compétences propres :
il passe tous actes et contrats au nom de
l’
office et le représente dans tous
les actes de la vie civile,
il préside la commission d’appel d’offres,
il est chargé d’exécuter les budgets,
il représente l’office en justice à l’exception des cas qui relève
nt de la
représentation par le président.
Par délégation :
il peut être chargé de souscrire les emprunts et de réaliser les opérations
utiles à leur gestion, notamment la souscription de crédits de trésorerie,
et de procéder aux placements de fonds dans le cadre des orientations fixées
par le conseil.
Le directeur général a autorité sur les services, recrute, nomme et, le cas échéant,
licencie le personnel.
Il peut déléguer sa signature avec l’accord du conseil d’administration
aux membres du personnel de
l’office exerçant les fonctions de directeur ou de chef de
service.
Il préside le comité
d’
entreprise.
Dans la période examinée, l’office a changé de directeur général.
En effet, M. Michel Grégoire, qui était entré à Toulon Habitat Méditerranée en 2003
après avoir fait toute sa carrière dans divers offices, et qui avait été renommé à ce poste par
délibération n° 08-65 du 20 octobre 2008, a demandé à faire valoir ses droits à la retraite à
compter
du
31 décembre 2013.
En
conséquence,
par
délibération
n° 13-91
du
18 décembre 2013, il a été mis fin à ses fonctions (article R. 421-16-10 du CCH).
Par la même délibération, le conseil d’administration a nommé
en remplacement, pour
une période de deux ans à compter du 1
er
janvier 2014, M. Daniel Notari qui occupait les
fonctions de directeur général adjoint depuis le 1
er
janvier 2008, avec l’ensemble des
15
délégations de signature, et avait exercé les fonctions de directeur administratif et financier de
2003 à 2008.
M. Notari est fonctionnaire territorial. Il est e
ntré à l’office en avril 1990. En dernier
lieu, il avait été nommé au grade de directeur territorial à compter du 1
er
avril 2008. Pour
occuper le poste de directeur général, il a dû solliciter un détachement (en fait, sur place),
pour une période de deux a
ns, conformément à l’article 9 du décret n°
86-68 du 13 janvier
1986 modifié relatif aux positions de détachement, hors cadres, de disponibilité et de congé
parental des fonctionnaires territoriaux.
La délibération précitée n° 13-91 du 18 décembre 2013 ne lui délègue aucune
compétence du conseil
d’
administration, alors que son prédécesseur détenait au moins celle de
procéder aux placements.
En revanche, par délibération n° 13-92 également du 18 décembre 2013, il a obtenu
l’accord du conseil d’administration
pour déléguer sa signature, «
en cas d’empêchement ou
d’absence
», aux chargés de mission « contrôle interne, contrôle de gestion et gouvernance »
et « restructuration urbaine et développement durable ». Il a, en outre, conservé la délégation
de signature que lui avait accordée le président.
1.3.3.2
Rémunération
Le statut et la rémunération des directeurs généraux des OPH sont fixés par les articles
R. 421-19 et suivants du CCH issus du décret n° 2009-1218 du 12 octobre 2009 relatif aux
directeurs généraux des offices publics de
l’
habitat.
Depuis lors, la rémunération annuelle brute d’un directeur général comporte une part
dite forfaitaire et une part dite variable. Le contrat conclu entre l’office public de l’habitat et
le directeur général détermine le montant de la part forfaitaire. Ce montant est fixé « dans la
limite
d’
un plafond calculé en fonction du nombre de logements locatifs gérés par
l’
office en
qualité de propriétaire ou agissant pour le compte de tiers », conformément au tableau
suivant :
Le nombre de logements locatifs gérés par
l’
office est apprécié au 31 décembre de
l’
exercice précédant
l’
année où le contrat est signé. Dans les logements-foyers ou les centres
d’hébergement dont l’office est propriétaire ou qu’il gère pour le compte de ti
ers, trois lits ou
trois places sont comptés comme équivalant à un logement.
NOMBRE DE LOGEMENTS
LOCATIFS
MONTANT MAXIMAL
gérés par l’office (L)
de la part forfaitaire
Inférieur à 2 000
45 000 € + (10 × L) €
Compris entre 2 000
et 5 000 exclus
Compris entre 5 000
et 10 000 exclus
Compris entre 10 000
et 15 000 exclus
Compris entre 15 000
inclus et 30 000 exclus
94 950 € + (0, 67 × L) €
Egal ou supérieur à 30 000
97 050 € + (0, 60 × L) €
50 000 € + (7, 5 × L) €
77 500 € + (2, 00 × L) €
82 500 € + (1, 50 × L) €
16
Le contrat mentionne les critères pris en compte pour déterminer la part variable et les
modalités de son versement. La part variable de la rémunération ne peut excéder 15 % de la
part forfaitaire. Les objectifs et indicateurs, déclinant les critères choisis, doivent être définis
chaque année ou pour une période de trois ans au plus par le conseil
d’
administration, sur
proposition du président, et notifiés par écrit au directeur général au plus tard au cours du
premier trimestre de
l’
année au titre de laquelle elle se rapporte ou dans un délai de trois mois
à compter de la date
d’
une nouvelle nomination intervenant en cours
d’
année.
Le montant annuel de la part variable attribué au directeur général, en fonction de la
réalisation des objectifs qui lui ont été fixés, doit être approuvé par le conseil
d’
administration, sur proposition de son président. Cette disposition figure à la fois à
l’
article
R. 421-20 et au 10° de
l’
article R. 421-16 précité du CCH qui prévoit également que le
conseil
d’
administration : « approuve chaque année le montant de la part variable de la
rémunération attribué au directeur général ».
S
’
agissant de M. Grégoire
M. Grégoire a été rémunéré comme un directeur
général des services d’une commune
de 20 000 à 40
000 habitants à l’indice brut 1015 jusqu’à la parution du décret du 12
octobre
2009 précité, soit un montant mensuel brut hors indemnités de 3 722,64
€ au 1
er
janvier 2008.
Il bénéficiait, en outre d’un logement et d’une voiture de fonctions, d’une «
bonification
indiciaire
» et d’un régime indemnitaire comprenant
:
l’indemnité de mission des préfectures
;
une « prime de responsabilité de directeur », égale à 15 % du traitement ;
l’indemnité pour travaux
supplémentaires (IFTS).
Par délibération n° 09-94 du 16 décembre 2009, le président
du conseil
d’administration a été autorisé à signer avec lui un contrat conforme aux dispositions de
l’article R.
421-20 du CCH précité.
La part forfaitaire était fixée au montant maximum prévu pour la tranche du nombre
de logements locatifs compris entre 5 000 et 10 000 équivalents-logements, le nombre de
logements étant celui arrêté au 31 décembre 2008 « conformément au rapport de la MIILOS
c’est à dire 8
415 logements ». Le montant de la part variable était également fixé au
maximum possible, soit à 15
% de la part forfaitaire, ce qui portait le salaire de l’intéressé à
un montant brut de 108 479,50
€ par an, soit 9
039,96
€ par mois, selon le calcul suivant
:
[
(
)]
,
soit
94 930
€
pour
la
part
forfaitaire et 14 149,50
€ pour la part variable.
En principe, la part variable devait être attribuée « en contrepartie des objectifs
suivants (repris dans le contrat) :
exécution annuelle du budget ;
exé
cution des engagements de l’avenant au protocole de redressement,
à savoir : terminaison des opérations de réhabilitation incluses dans le premier
plan ; lancement de la nouvelle opération de réhabilitation de la Beaucaire ;
réalisation de 65 logements (neufs, acquisitions, réhabilitations) dans le cadre
de l’opération P.R.0 (centre ancien), achèvement de la démolition de
Mon Paradis, 2 opérations hors ANRU (rue Nicolas Laugier et Cuzin), et en
fonction du financement le développement de 50 logements neuf
s à l’année.
»
À ces objectifs, il était réservé «
le droit d’intégrer les objectifs essentiels visés par la
Convention d’Utilité Sociale
».
17
Ces critères étaient « retenus » pour une période de trois ans et le président proposait
« de déléguer au bureau le soin
d’
apprécier annuellement le maintien ou pas de la part
variable, en fonction des critères
d’
appréciation » déterminés. Par exemple, le compte-rendu
de la réunion du bureau du 12 mars 2013 mentionne que : «
Pour l’exercice 2013
, avec effet
rétroactif au 1
er
janvier 2013, le bureau donne un avis favorable sur le montant de la part
variable à hauteur de 15
% de la part forfaitaire en contrepartie de l’atteinte des objectifs
suivants : vote et exécution annuelle du budget, quitus d
u rapport d’activité assorti du rapport
du Commissaire aux Comptes, mise en œuvre de la convention d’utilité sociale de
l’organisme et de son PSP associé
».
De ce fait, dans la période examinée, le conseil d’administration ne s’est jamais
prononcé explicitement sur le montant de la part variable de la rémunération de M. Grégoire.
Il avait d’ailleurs été décidé de verser cette part variable mensuellement, ce qui ne permettait
pas d’en modifier aisément le montant.
M.
Grégoire perdait l’avantage en nature cor
respondant au logement de fonctions mais
conservait celui du véhicule de fonctions qui lui avait été attribué par délibération du
13 décembre
2006 (seul avantage en nature prévu par l’article R. 421
-20-1 du CCH).
Au final, la rémunération annuelle de M. Gr
égoire est passée d’un montant brut de
81 139,49
€ en 2009
4
à un montant brut de 112 851,36
€ en 2011
5
, soit une augmentation de
39,08 %.
M. Grégoire a, en outre, perçu en janvier 2010 un rappel
pour toute l’année
2009 qui
n’était pas justifié dès lors qu
e le décret du 12 octobre 2009 précité, entré en vigueur le
lendemain, ne prévoyait pas cette rétroactivité et que le conseil d’administration n’a autorisé
la signature du contrat que le 16 décembre 2009. C’est donc à tort que la délibération en cause
prévoyait la rétroactivité qui a été appliquée.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, M. Grégoire a fait valoir
que la rétroactivité avait été appliquée en toute transparence vis-à-vis des autorités de tutelle
et qu’elle aurait été just
ifiée par le fait que le décret aurait été pris avec retard eu égard au
changement de statut des offices. S’il reconnaît «
que le texte du décret a omis de préciser
involontairement ou pas l'effet rétroactif
», il souligne qu’il «
ne précise pas pour autant son
interdiction ». Cette réponse méconnaît le principe de non-rétroactivité des lois et des
règlements
posé par l’article 2 du code civil,
qui impose que
le caractère rétroactif d’une
disposition soit explicitement prévu par le texte en cause.
S
’
agissant de M. Notari
Le régime de rémunération de M. Notari a été fixé comme suit :
une part forfaitaire calculée, comme pour M. Grégoire, au plafond prévu, sur la
base de 9 112 logements, nombre de logements arrêté au 31 décembre 2013 ;
une part variable à hauteur de 10 % de la part forfaitaire en contrepartie de
l’atteinte des objectifs suivants
:
o
« élaboration et bonne exécution du budget,
o
quitus du rapport d’activité assorti du rapport favorable du Commissaire aux
Comptes,
o
mise en œuvre des objectifs visés dans la convention d’utilité sociale de
l’organisme et de son PSP associé
».
4
Y compris
l’
évaluation des avantages en nature.
5
Conformément aux bases brutes fiscales des déclarations annuelles des données sociales des années citées.
18
S
’
agissant des deux directeurs généraux
La chambre considère que la décision consistant à fixer le montant de la part
forfaitaire de la rémunération des directeurs généraux d’embl
ée au plafond, sauf à résulter
d’une mauvaise interprétation du texte qui aurait été considéré comme fixant un barème
impératif, n’a pas été suffisamment justifiée. Cette décision constitue en tout cas une erreur en
gestion puisqu’elle interdit toute marge
de manœuvre en matière de recrutement, comme en
atteste le fait que le nouveau directeur général a été recruté aux mêmes conditions, alors qu’il
s’agit de son premier poste de ce niveau.
En outre, si le conseil d’administration pouvait définir pour trois
ans les objectifs et
indicateurs permettant de fixer le montant de la part variable, il ne pouvait pas fixer le taux de
cette part variable pour la même durée mais devait, au contraire, en approuver le montant
chaque année comme le prévoient les dispositio
ns de l’article R.
421-20 du CCH.
La délibération du conseil d’administration du 14 décembre 2011 mentionnait que les
objectifs quantitativement fixés par la délibération du 16 décembre 2009 n’avaient pas tous
été atteints, ce qui n’a eu aucune conséquence
sur le montant versé et n’a pas empêché de
reconduire le taux de 15 % pour une nouvelle période de trois ans.
De plus, les critères utilisés pour fixer le taux de la part variable, qui pouvaient
apparaître comme étant adaptés au départ, ne correspondent d
ésormais qu’à certaines
obligations qui relèvent des fonctions courantes du directeur général et dont on peut penser
qu’elles sont couvertes par la part forfaitaire de sa rémunération, alors même que ces critères
ne sont plus déclinés en « objectifs et indicateurs », comme prévu par le texte.
En définitive, les dispositions du code de la construction et de l’habitation introduites
par le décret du 12 octobre
2009 n’ont pas été strictement respectées, ce qui a abouti à une
augmentation importante, mais sans justification réelle au regard de la réglementation
précitée, de la rémunération du directeur général.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, M. Notari, approuvé
explicitement en cela par le président du conseil d’administration, a émis l’opinion que les
administrateurs n’auraient pas commis d’erreur d’interprétation du texte dans la fixation du
montant des rémunérations des directeurs généraux, mais auraient manifesté leur volonté de
prendre en compte « l'importance en nombre des logements du patrimoine de Toulon Habitat
Méditerranée, plus proche du maximum de la fourchette visée par le CCH que du minimum et
surtout le fait que 2 900 logements soient situés en des Zones Urbaines Sensibles très dures
(4 000 logements aujourd'hui en Quartiers de Ville Prioritaires, 2 groupes en Zones de
Sécurité Prioritaires, 1 quartier, le seul du Var, en PRU2), [ce qui] ajoute un réel surplus de
difficultés et de responsabilité dans la gestion de ceux-ci ».
1.3.4
Les commissions
En application de l’article L.
441-
2 du CCH, chaque organisme d’habitations à loyer
modéré crée une commission chargée d’attribuer nominativement chaque logement locatif,
composée de six membres qui élisent en leur sein un président.
En outre, l’
article 193-3 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbain (dite loi SRU), a prévu la création de conseils de
concertation locative.
19
L’existence d’une commission d’appel d’offres (CAO) est par ailleurs évoquée à
l’article R.
421-18 du CCH qui prévoit notamment que « le directeur général préside la
commission d’appel d’offres
»
6
.
Ces trois commissions dites obligatoires font l’objet de développements ci
-après.
En outre, «
le conseil d’administration
peut former en son sein des commissions
chargées
d’
étudier des questions qu
’
il détermine expressément » (article R. 421-14 du CCH).
Par délibération du 27 avril 2011, le conseil d’administration a effectivement recomposé les
commissions facultatives qui avaient été créées en 2008, à savoir une commission du cadre de
vie, une commission d’information du recouvrement (V. ci
-après, paragraphe 5.5.3.2, p. 52) et
une commission d’examen des demandes de logement (V. ci
-après, paragraphe 5.4.2.2, p. 45).
2
LES COMPTES
2.1
Le passage à la comptabilité commerciale
Conformément aux dispositions de l’article L.
421-17 du CCH, en matière de gestion
financière et comptable, les offices publics de l’ha
bitat sont soumis soit aux règles applicables
aux entreprises de commerce, soit aux règles de la comptabilité publique. Le régime financier
et comptable est choisi par délibération du conseil d’administration dans des conditions
précisées par décret en Con
seil d’État.
D’après l’article R.
423-
2 du CCH, le conseil d’administration d’un office public de
l’habitat qui veut changer de régime budgétaire et comptable prend à cet effet, douze mois au
moins avant la date prévue d’entrée en vigueur du nouveau régime
, une délibération portant
déclaration d’intention afin de pouvoir mettre en œuvre les mesures préparatoires. Cette
délibération est transmise au préfet et au directeur départemental ou, le cas échéant, régional
des finances publiques. Dans les six mois à compter de cette transmission, le directeur
départemental des finances publiques notifie son avis au président du conseil d’administration
et le communique au préfet.
Le conseil d’administration de THM a fait part de son intention de changer de régime
comptable par délibération du 10 décembre 2008. Par courrier du 2 juin 2009, le
trésorier-
payeur général a fait savoir qu’il ne formulait aucune objection quant à ce choix.
L’office a opté définitivement pour la comptabilité commerciale, par délibération d
u conseil
d’
administration
du 24 juin 2009, à effet de l’exercice 2011.
Le dernier rapport de la MIILOS (n° 2010-078 de septembre 2011), faisant suite à une
vérification associant des auditeurs des finances publiques, relevait dans la comptabilité de
l’exercice 2010, un défaut de «
suivi » des comptes de tiers. Il était notamment mentionné que
certains comptes étaient « anormalement débiteurs ou non ajustés ». Pour autant, en réponse,
l’office indiquait que
: « Des opérations diverses ont été effectuée
s en début d’année (2011)
par le service de la comptabilité pour reprendre l’historique des comptes et ces actions n’ont
connu aucun problème ».
En réalité, la reddition des comptes entre le receveur spécial et le directeur général
s’est traduite par de nombreuses régularisations d’écritures explicitées dans un document
intitulé « Synthèse - Reddition des comptes - Décembre 2010 », y compris différentes
6
L’article R.
433-6, qui date de 2005, prévoit quant à lui que les «
organismes privés d’habitation à loyer
modéré » (
ce que n’est pas un OPH) constituent une commission d’appel d’offres.
20
annexes
: récapitulation des écritures d’ordre, balance au 31 décembre 2010, états de solde,
états de rapprochement des comptes financiers.
Les contrôles de justification des comptes de bilan (immobilisations, dettes, restes à
recouvrer, comptes financiers) effectués en cours d’instruction ont confirmé que le service de
la comptabilité de l’office était effe
ctivement désormais en mesure de justifier les soldes des
comptes de bilan à la balance à la fin de l’exercice 2013.
Du strict point de vue technique, la tenue de la comptabilité continue, en fait, d’être
assurée au moyen du même logiciel (PREM) qui est dorénavant paramétré pour élaborer les
états de développement des soldes. D’autres logiciels continuent, en outre, d’être utilisés pour
les comptabilités auxiliaires, notamment « SAGE-Patrimoine » pour les immobilisations.
Les écritures de régularisation qu
i ont été passées étaient d’ailleurs nécessaires au
rétablissement de la fiabilité des comptes. Les cas les plus significatifs sont ceux :
du transfert au compte de résultat des subventions
d’
investissement
qui n’avait
été effectué jusque-là que pour un mo
ntant conventionnel et l’a été en une
seule fois au cours de l’exercice 2010
: 531 000
€ de produits au compte 777
en 2009, 26 109 469,23
€ en 2010
;
et un ajustement de la provision pour gros entretien de 4
M€.
D’autres opérations de régularisation ont d’ailleurs été effectuées après le passage à la
comptabilité commerciale, comme celle relative au solde injustifié du compte 266 « Autres
formes de participation » signalée ci-avant.
2.2
Le budget
Le budget de l’office est constitué d’un compte de résultat et d’un tableau de
financement prévisionnels à fin d’exercice. Le compte de résultat prévisionnel est présenté
comme le compte de résultat prévu à l’article L.
123-12 du code de commerce.
En application de l’article L.
421-21 du code de la construction et de
l’habitation, la
plupart des dispositions financières, budgétaires et comptables prévues par le code général des
collectivités territoriales sont applicables aux offices publics de l’habitat soumis, en matière
de gestion financière et comptable, aux règles applicables aux entreprises de commerce.
Conformément à l’article R.
423-6 du CCH, commun à tous les OPH, « Le conseil
d’administration délibère sur les orientations générales du budget dans un délai de deux mois
précédant l’examen de celui
-ci ».
Le budget, qui présente un caractère évaluatif, doit être adopté au plus tard le 31 mars
de l’exercice auquel il s’applique. Les délibérations modifiant le budget de l’office peuvent
intervenir jusqu’au terme de l’exercice auquel elles s’appliquent. Le budget et
les décisions
modificatives sont transmis au préfet dans les quinze jours de leur adoption. Les crédits ont un
caractère limitatif lorsque le préfet règle le budget et le rend exécutoire.
En application de l’a
rticle R. 423-25 du CCH (propre aux OPH soumis aux règles de
la comptabilité de commerce), « en cours
d’
exercice, un suivi régulier de
l’
exécution
budgétaire est assuré par
l’
établissement
d’
états comparatifs des recettes et des dépenses par
rapport aux prévisions. Une communication sur le suivi de
l’
exécution budgétaire est
présentée au moins une fois par an au conseil
d’
administration ».
Dans la période sous revue, les différentes procédures et les différents délais ont été
respectés. Le préfet interrogé n’a d’ailleurs signalé aucune difficulté.
21
Il s
’avère, néanmoins, que la séance du conseil d’administration du 24
octobre 2012
fait état d’une observation des services préfectoraux à l’examen de la délibération
du
26 juin
2012 sur l’avancement budgétaire signalant que, contrairement à ce qui avait été
exposé au conseil, il faut considérer que l’économie générale du budget est bouleversée
lorsque la prévision actualisée de la capacité d’autofinancement est supérieure de 20
% à la
dernière prévision approuvée par le conseil d’administration (arrêté du 19
décembre 2008
relatif
à
la
détermination
des
pourcentages
intervenant
dans
l'appréciation
d'un
bouleversement de l'économie générale du budget des offices publics de l'habitat soumis aux
règles de la comptabilité publique). Pour «
rétablir l’équilibre budg
étaire », il a alors été
proposé au conseil d’administration une décision modificative consistant à réduire le poste
budgétaire 61521 « Gros entretien non récupérable » à hauteur de 1 300 000
€. Dans ces
conditions, la capacité d’autofinancement du budget
2012 était ainsi portée à 7 312 000
€
contre 6 012 000
€ dans le budget initial. Il était précisé que
: « les travaux ont bien été
réalisés et qu’il s’agit d’une erreur prévisionnelle d’affectation comptable des travaux et non
d’une erreur d’imputation qui
aurait une incidence sur la sincérité de la comptabilité (travaux
initialement prévus en gros entretien et réalisés en renouvellement de composant) ».
2.3
L’établissement, la certification et la production des comptes financiers
Le compte financier, dont la c
ontexture est fixée actuellement par l’instruction
comptable applicable aux offices soumis aux règles comptables des entreprises de commerce
n° 95-
7 modifiée par l’avenant n°
98-4 et la circulaire du 18 décembre 2007, est quasiment
identique à celui prévu
par l’instruction budgétaire et comptable M31 applicable aux offices
qui ont conservé la comptabilité publique
7
.
Aux termes de l’article R.
423-28 du CCH :
le compte est établi par le directeur général ;
il est transmis au commissaire aux comptes au plus t
ard le 15 mai de l’année
suivante ;
certifié par le commissaire aux comptes et accompagné du rapport du directeur
général sur l’activité de l’office durant ce même exercice, il est présenté au
conseil d’administration
;
le conseil d’administration décide de l’affectation du résultat après avoir
approuvé ces documents au plus tard le 30 juin de la même année.
Le compte financier et le rapport du directeur général sont transmis au préfet et au
ministre chargé du logement au plus tard le 15 juillet de l’année
suivant l’exercice auxquels
ils se rapportent. La transmission s’effectue de manière dématérialisée par le biais d’une
plate-forme informatique sécurisée (harmoni@) qui est également utilisée par les fédérations,
dont celle des offices publics de l’habita
t, pour effectuer un parangonnage restitué aux
organismes sous la forme d’un «
dossier individuel de situation » [DIS]).
Les dispositions précitées ont été dûment appliquées : durant la période examinée, les
comptes financiers, certifiés sans réserve, ont été présentés en juin au conseil
d’administration, en même temps que les rapports d’activité du directeur général, chaque
fois
en présence d’un représentant du cabinet désigné pour 6 ans comme commissaire aux comptes
titulaire par la délibération n° 10-41 du 27 octobre 2010 (AUDIT CONSULTANT).
7
Nonobstant les dispositions du décret n° 2014-1151 du 7 octobre 2014 relatif à diverses dispositions financières
et comptables applicables aux organismes
d’
habitations à loyer modéré q
ui ne sont applicables qu’à compter de
l’exercice comptable 2014, dont certaines sont évoquées ci
-après.
22
Il y a lieu, en revanche, de constater que la chambre a reçu tardivement
l’
ensemble des
documents constituant le compte financier de
l’
exercice 2013 et
n’
a pas pu obtenir le DIS de
cet exercice qui était toujours « en cours de fiabilisation avec la fédération » au terme de
l’
instruction (décembre 2014). Ce dossier ne peut donc pas constituer un instrument adéquat
de pilotage notamment budgétaire.
3
LA SITUATION FINANCIERE
Pour les raisons indiquées ci-
avant, l’analyse qui suit n’a pu être réalisée qu’avec le
dossier individuel de situation (DIS) de 2012 et non pas celui de 2013.
3.1
L’exploit
ation courante
Sur la période examinée, les produits totaux ont augmenté à un rythme supérieur à
celui des charges.
3.1.1
Les produits
L’essentiel des produits de l’exploitation courante (96,66
% en moyenne sur la période
examinée) est, bien entendu, constitué par les loyers qui représentaient 3 570
€ par logement
en 2012, contre 3 737
€ pour la médiane de l’ensemble des offices (au nombre de 271).
Le taux de rotation, la vacance et la politique des loyers sont analysés ci-après dans la
partie consacrée à la
gestion locative. Il apparaît, néanmoins, que l’évolution du produit des
2009
2010
2011
2012
2013
Produits
40 315 064 €
75 068 261 €
44 795 618 €
51 035 861 €
47 859 149 €
4,38%
- Charges
39 512 967 €
66 057 774 €
44 595 297 €
44 419 528 €
42 190 255 €
1,65%
= Résultat de l'exercice
802 097 €
9 010 488 €
200 321 €
6 616 333 €
5 668 894 €
63,05%
Evolution
moyenne
Résultats
2009
2010
2011
2012
2013
Moyenne
%
Nombre de logements
8 418
9 008
9 009
9 037
9 111
8 917
2,00%
Total des loyers
- en milliers d'euros
30 477
31 237
31 756
32 727
32 957
31 831
96,66%
1,98%
- en euros par logement
3 621
3 468
3 525
3 621
3 617
3 570
-0,03%
3 737
Subventions
- en milliers d'euros
23
40
541
0
0
121
0,37%
--
- en % des loyers
0,1%
0,1%
1,7%
0,0%
0,0%
0,4%
--
0,2%
- en euros par logement
3
4
60
0
0
13
--
7
Autres produits d'exploitation
- en milliers d'euros
355
440
502
634
676
521
1,58%
17,47%
- en % des loyers
1,2%
1,4%
1,6%
1,9%
2,1%
1,6%
15,02%
1,7%
- en euros par logement
42
49
56
70
74
58
15,21%
63
Produits financiers
- en milliers d'euros
284
336
523
599
542
457
1,39%
17,54%
- en % des loyers
0,9%
1,1%
1,6%
1,8%
1,6%
1,4%
15,47%
1,3%
- en euros par logement
34
37
58
66
60
51
15,26%
50
Total des produits courants
- en milliers d'euros
31 139
32 053
33 322
33 960
34 175
32 930
100,00%
2,35%
- en % des loyers
102,2%
102,6%
104,9%
103,8%
103,7%
103,4%
0,36%
103,9%
- en euros par logement
3 699
3 558
3 699
3 758
3 751
3 693
0,35%
3 865
Evolution
moyenne
Médiane
2012
Produits de l'exploitation courante
23
loyers (+1,98 %) a été légèrement inférieure à celle du nombre de logements (+2 % par an). Il
est également à noter que la part des charges récupérées est inférieure à la médiane des autres
offices : 924
€ par logement en 2012, contre 981
€ pour l’ensemble des offices et 1
022
€ pour
les 39 offices appartenant au groupe de référence de THM (OPH de plus de 6 500 logements
en zone 2).
Les produits financiers sont constitués par des placements sans risques, pour la
majorité sur un livret A bonifié (11,4 M€ au 31 décembre 2013).
Globalement, les produits de l’exploitation courante de THM se situent dans la
médiane de l’ensemble des offices en pourcentage des loyers (103,8
%, contre 103,9 %, en
2012).
3.1.2
Les charges
2009
2010
2011
2012
2013
Moyenne
%
Nombre de logements
8 418
9 008
9 009
9 037
9 111
8 917
2,00%
Indice des prix à la consommation
119,31
121,13
123,70
126,12
127,21
1,62%
Annuités
- en milliers d'euros
9 156
9 113
8 962
8 530
7 893
8 731
30,59%
-3,64%
- en % des loyers
30,0%
29,2%
28,2%
26,1%
23,9%
27,5%
-5,51%
39,7%
- en euros par logement
1 088
1 012
995
944
866
981
-5,53%
1 462
Taxe foncière
- en milliers d'euros
4 088
4 290
4 573
4 792
4 972
4 543
15,92%
--
- en % des loyers
13,4%
13,7%
14,4%
14,6%
15,1%
14,3%
2,98%
11,9%
- en euros par logement
486
476
508
530
546
509
--
438
Maintenance
- en milliers d'euros
5 121
5 520
6 475
5 551
5 338
5 601
19,62%
1,04%
- en % des loyers
16,8%
17,7%
20,4%
17,0%
16,2%
17,6%
-0,91%
15,5%
- en euros par logement
608
613
719
614
586
628
-0,94%
580
Frais de personnel
- en milliers d'euros
6 441
6 356
6 913
7 001
7 181
6 778
23,75%
2,76%
- en % des loyers
21,1%
20,3%
21,8%
21,4%
21,8%
21,3%
0,77%
16,7%
- en euros par logement
765
706
767
775
788
760
0,74%
620
Autres dépenses d'exploitation
- en milliers d'euros
1 865
2 022
2 122
2 283
2 122
2 083
7,30%
3,28%
- en % des loyers
6,1%
6,5%
6,7%
7,0%
6,4%
6,5%
1,28%
7,3%
- en euros par logement
222
224
236
253
233
233
1,26%
278
Cotisations CGLLS et Etat
- en milliers d'euros
150
0
133
306
268
171
0,60%
15,61%
- en % des loyers
0,5%
0,0%
0,4%
0,9%
0,8%
0,5%
13,37%
1,2%
- en euros par logement
18
0
15
34
29
19
13,35%
47
Coût des impayés
- en milliers d'euros
68
289
535
503
689
417
1,46%
78,41%
- en % des loyers
0,2%
0,9%
1,7%
1,5%
2,1%
1,3%
74,96%
1,2%
- en euros par logement
8
32
59
56
76
46
74,92%
43
Pertes de charges due à la vacance
- en milliers d'euros
192
193
238
232
239
219
0,77%
5,63%
- en % des loyers
0,6%
0,6%
0,7%
0,7%
0,7%
0,7%
3,58%
1,2%
- en euros par logement
34
37
58
66
60
51
15,26%
45
Total des charges courantes
- en milliers d'euros
27 081
27 783
29 951
29 198
28 702
28 543
100,00%
1,46%
- en % des loyers
88,9%
88,9%
94,3%
89,2%
87,1%
89,7%
-0,50%
97,0%
- en euros par logement
3 217
3 084
3 325
3 231
3 150
3 201
-0,52%
3 613
Evolution
moyenne
Médiane
2012
Charges de l'exploitation courante
24
Durant la période examinée, les charges de l’exploitation courante ont augmenté à un
rythme de +1,42
% par an, inférieur à celui de l’inflation (+1,62
%).
Les charges les plus importantes (30,59 % en moyenne sur la période examinée)
concernent l’annuité de la dette (amortissements financiers et intérêts). En 2012, elles
représentaient 944
€ par logement contre 1
462
€ pour l’ensemble des offices et 1
364
€ p
our
le groupe de référence de THM. THM se situait ainsi au deuxième rang sur 39.
À l’inverse, les impayés –
qui sont en forte augmentation (de 8
€ par logement en
2009 à 76
€ en 2013) –
pèsent sur les charges calculées et la trésorerie. Si bien que, sur ce
plan, THM se situait au trente-deuxième rang sur 39 dans son groupe de référence en 2012.
Le recouvrement ainsi que les dispositions prises pour lutter contre les impayés sont analysés
ci-après dans la partie consacrée à la gestion locative.
THM est égale
ment en décalage défavorable avec l’ensemble des offices en ce qui
concerne la taxe foncière, les frais de maintenance et de personnel.
L’importance de la taxe foncière et des frais de maintenance peut sans doute être
expliquée par la faiblesse de l’activ
ité de construction et son corollaire
: l’ancienneté du parc.
L’importance des frais de personnel est, en revanche, plus surprenante, dès lors que l’effectif
reste dans la médiane nationale et privilégie les agents d’exécution, comme le montre le
tableau suivant.
D’une manière générale, les frais dits de structure («
frais de personnel » et « autres
dépenses d’exploitation
») sont plus importants à THM que dans les autres offices.
En 2012, ils représentaient 1 027
€ par logement contre 890
€ pour l’ensemble des
offices et 949
€ pour le groupe
de référence de THM. Sur ce plan, THM se situait ainsi au
vingt-septième rang sur 39.
Personnel
2009
2010
2011
2012
Moyenne
Médiane
2012
Nombre de logements
8 418
9 008
9 009
9 037
8 868
Effectifs
- en temps plein
175,1
181,8
193,6
190,0
185
- pour 1 000 logements
20,8
20,2
21,5
21,0
21
20,3
En pourcentage par catégorie
- encadrement
5%
12%
8%
8%
8%
17%
- maîtrise
11%
60%
24%
26%
30%
33%
- exécution
69%
28%
67%
67%
58%
47%
2009
2010
2011
2012
2013
Moyenne
Frais de personnel
- en milliers d'euros
6 441
6 356
6 913
7 001
7 181
6 778
2,76%
- en % des loyers
21,1%
20,3%
21,8%
21,4%
21,8%
21,3%
0,77%
16,7%
- en euros par logement
765
706
767
775
788
760
0,74%
620
Autres dépenses d'exploitation
- en milliers d'euros
1 865
2 022
2 122
2 283
2 122
2 083
3,28%
- en % des loyers
6,1%
6,5%
6,7%
7,0%
6,4%
6,5%
1,28%
7,3%
- en euros par logement
222
224
236
253
233
233
1,26%
278
Frais de structure
- en milliers d'euros
8 306
8 378
9 035
9 284
9 303
8 861
2,87%
- en % des loyers
27,3%
26,8%
28,5%
28,4%
28,2%
27,8%
0,88%
- en euros par logement
987
930
1 003
1 027
1 021
994
0,86%
890
Frais de structure
Evolution
moyenne
Médiane
2012
25
Cependant, globalement, les charges de l’exploitation co
urante sont inférieures à la
médiane nationale tant en pourcentage des loyers (89,2 %, contre 97,0
%) qu’en euros par
logement (3 231
€, contre 3
613
€).
3.2
L’autofinancement
Lors de l’arrêté de leurs comptes annuels, les offices publics de l’habitat qui disp
osent
d’un patrimoine locatif calculent un autofinancement net qui diffère de la capacité
d’autofinancement au sens du plan comptable général (CAF
-PCG). Cet autofinancement net
est désormais défini à l’article R.
423-1-4 du CCH :
«
L’autofinancement net HLM correspond à la capacité d’autofinancement définie au
plan comptable général, de laquelle sont retranchés pour l’exercice considéré les
remboursements
d’emprunts
liés
à
l’activité
locative,
à
l’exception
des
remboursements anticipés.
Pour les organismes qui ne constatent pas en charges différées le montant
correspondant à la somme qu’un organisme prêteur est en droit de leur réclamer en cas
de remboursement anticipé d’un prêt, dans le cadre des dispositions de l’article
L. 351-2-2, il est tenu compte de
la variation de cette somme entre l’exercice
précédent et l’exercice considéré.
»
À compter de l’exercice 2014, les offices devront rapporter cet autofinancement net à
la somme de leurs produits financiers et de leurs produits d’activité à l’exclusion de
la
récupération des charges locatives, et feront figurer le montant ainsi établi dans le rapport
d’activité (article R.
423-9 du CCH). Un arrêté conjoint des ministres chargés du logement, du
budget, des finances et des collectivités territoriales du 10 décembre 2014 a précisé le mode
de calcul de ce ratio et fixé des taux de référence exprimés en pourcentage. Le deuxième
alinéa de l’article R.
429-
9 du CCH précité prévoit que, lorsque, au titre d’un exercice donné,
le ratio sera inférieur à un premier taux de référence fixé par arrêté, le directeur général devra
rendre compte de cette situation et proposer des mesures internes à mettre en œuvre pour
redresser la situation financière de l’office de manière pérenne. Les mesures proposées seront
intégrées dans
le rapport d’activité et feront l’objet d’une délibération spécifique du conseil
d’administration. Le troisième alinéa du même article précise qu’il en ira de même lorsque la
moyenne sur trois années consécutives du ratio sera inférieure à un second taux de référence
fixé par l’arrêté précité.
L’arrêté du 10 décembre 2014 précise que
:
Les remboursements d’emprunts liés à l’activité locative mentionnés à l’article
R. 423-1-
4 du CCH correspondent à l’ensemble des remboursements
d’emprunts finançant des opér
ations immobilières locatives, y compris les
opérations cédées, démolies ou qui concernent des composants sortis de l’actif.
Sont exclus les remboursements de crédits relais et d’avances.
Les produits mentionnés au premier alinéa des articles R. 423-9 et R. 423-70
du CCH correspondent au total des montants inscrits à la clôture de l’exercice
considéré aux comptes suivants :
-
compte 70 pour les produits d’activité
;
-
compte 703 pour la récupération des charges locatives ;
-
compte 76 pour les produits financiers.
Le taux de référence d’autofinancement net utilisé pour l’application du
deuxième alinéa des articles R. 423-9 et R. 423-70 du code de la construction
et de l’habitation est fixé à 0
%.
26
Le taux de référence d’autofinancement net utilisé pour l’applicati
on du
troisième alinéa des articles R. 423-9 et R. 423-70 du code de la construction et
de l’habitation est fixé à 3
%.
Dans l’immédiat, le compte financier comporte un état qui concerne le calcul de la
capacité
d’autofinancement
(CAF)
depuis
l’excédent
brut
d’exploitation
jusqu’à
l’autofinancement net en passant par l’autofinancement de l’exploitation courante qui est égal
à la différence entre les produits et les charges de l’exploitation courante. Un second tableau
effectue le calcul de l’autofinancement
net en partant du résultat de l’exercice, en passant par
le calcul de la CAF-
PCG. Le parangonnage peut être effectué au moyen de l’autofinancement
de l’exploitation courante qui figure au DIS.
Le tableau suivant résume le premier calcul pour la période examinée.
Le second tableau affiche l’autofinancement de l’exploitation courante.
On constate ainsi que l’autofinancement de THM est largement supérieur à la médiane
nationale : 527
€ par logement, contre 273
€.
Sur ce plan, THM se situait d’ailleurs au
rang
n° 6/39 dans son groupe de référence en 2012 dont la médiane était de 282
€ par logement.
Autofinancement net
2009
2010
2011
2012
2013
Evolution
moyenne
Résultat de l'exercice
802 097 €
9 010 488 €
200 321 €
6 616 333 €
5 668 894 €
63,05%
+ Dotations
9 680 377 €
33 194 809 €
12 705 630 €
10 323 422 €
9 854 902 €
0,45%
- Reprises
400 971 €
4 202 113 €
2 030 292 €
5 143 012 €
1 652 780 €
42,49%
+ Valeur comptable des éléments d'actif cédés
13 477 €
38 292 €
4 293 €
124 354 €
116 944 €
71,63%
- Produit des cessions
394 152 €
17 391 €
195 400 €
150 090 €
236 100 €
-12,03%
- Quote-part des subventions virée au résultat
531 000 €
26 109 469 €
595 392 €
2 428 094 €
2 224 585 €
43,07%
= Capacité d'autofinancement (CAF-PCG)
9 169 828 €
11 914 616 €
10 089 160 €
9 342 912 €
11 527 276 €
5,89%
- Remboursements emprunts locatifs
5 197 004 €
5 659 853 €
5 926 884 €
5 412 341 €
4 937 109 €
-1,27%
+/- Variation des intérêts compensateurs
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0,00%
- Dotations aux amortissements des intérêts
29 926 €
709 232 €
827 829 €
517 756 €
420 221 €
93,58%
= Autofinancement net (HLM)
3 942 898 €
5 545 531 €
3 334 447 €
3 412 815 €
6 169 945 €
11,84%
- en % des loyers
12,9%
17,8%
10,5%
10,4%
18,7%
9,68%
- en euros par logement
468 €
616 €
370 €
378 €
677 €
9,65%
Produits du compte 70
37 900 384 €
38 458 968 €
40 038 774 €
41 542 730 €
42 175 848 €
2,71%
- Produits du compte 703
-7 114 926 €
-6 916 270 €
-7 830 321 €
-8 434 043 €
-8 724 065 €
-5,23%
+ Produits du compte 76
300 625 €
352 089 €
538 772 €
614 544 €
557 662 €
16,70%
Somme des produits
31 086 083 €
31 894 787 €
32 747 225 €
33 723 231 €
34 009 445 €
2,27%
Ratio article R. 423-9 du CCH
12,7%
17,4%
10,2%
10,1%
18,1%
9,36%
2009
2010
2011
2012
2013
Moyenne
Total des produits courants
- en milliers d'euros
4 250
4 463
3 609
4 994
5 712
4 606
7,67%
- en % des loyers
102,2%
102,6%
104,9%
103,8%
103,7%
103,4%
0,36%
103,9%
- en euros par logement
3 699
3 558
3 699
3 758
3 751
3 693
0,35%
3 865
Total des charges courantes
- en milliers d'euros
8 308
8 733
6 980
9 756
11 185
8 992
7,72%
- en % des loyers
26,7%
27,2%
20,9%
28,7%
32,7%
27,3%
5,24%
97,0%
- en euros par logement
1 290
1 374
1 010
1 394
1 558
1 325
4,83%
3 613
Autofinancement de l'exploitation courante
- en milliers d'euros
4 058
4 270
3 371
4 762
5 473
4 387
7,77%
- en % des loyers
13,3%
13,7%
10,6%
14,6%
16,6%
13,8%
5,68%
7,4%
- en euros par logement
482
474
374
527
601
492
5,65%
273
Autofinancement de l'exploitation
Médiane
2012
Evolution
moyenne
27
3.3
La structure du bilan
Outre le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie, les
offices calculent un « potentiel financier
» qui s’obtie
nt en retranchant du fonds de roulement
les provisions pour risques et charges (dont la provision pour gros entretien, dite PGE) et les
dépôts de garantie des locataires. Le potentiel financier représente ainsi le reliquat de fonds
propres
et
de
ressources
externes
potentiellement
affectable
au
financement
des
immobilisations.
Pour avoir une vision plus précise, le potentiel financier est projeté à terminaison, en
intégrant les dépenses restant à payer et les fonds à encaisser sur les opérations
d’investiss
ement non soldées et en cours. Ce calcul est fait à partir des fiches de situation
financière et comptable (FSC) qui doivent impérativement être à jour
8
.
Le tableau suivant présente le résultat des calculs pour la période examinée.
On constate que le potentiel financier avec PGE de THM est largement supérieur à la
médiane nationale : 1 896
€ par logement, contre 956
€.
Sur ce plan, THM se situait d’ailleurs
au onzième rang sur 39 dans son groupe de référence en 2012 dont la médiane était de 1 002
€
par logement.
8
N.B. : Au 31 décembre 2013, un léger écart était constaté entre le bilan et les FSC correspondant au solde du
compte 40914 « Avance au démarrage » (49 307,90
€).
2009
2010
2011
2012
2013
Moyenne
Nombre de logements
8 418
9 008
9 009
9 037
9 111
8 917
2,00%
Potentiel financier à terminaison
- en milliers d'euros
11 985
12 164
6 406
8 698
11 652
10 181
-0,70%
- en euros par logement
1 424
1 350
711
962
1 279
1 145
-2,65%
973
Ecart de trésorerie à terminaison
- en milliers d'euros
3 710
-619
-11 465
-9 967
-5 572
-4 783
-36,80%
Subventions à recevoir
- en milliers d'euros
0
0
4 237
7 196
6 338
3 554
0,00%
Potentiel financier
- en milliers d'euros
8 275
12 783
13 634
11 469
10 886
11 409
7,10%
- en euros par logement
983
1 419
1 513
1 269
1 195
1 276
5,00%
578
Provisions pour gros entretien
- en milliers d'euros
8 021
4 021
5 912
5 664
5 174
5 758
-10,38%
- en euros par logement
953
446
656
627
568
650
-12,14%
372
Autres provisions pour risques et charges
- en milliers d'euros
0
749
401
418
455
405
0,00%
Dépôts de garantie des locataires
- en milliers d'euros
1 846
1 921
1 946
2 005
2 062
1 956
2,81%
Fonds de roulement
- en milliers d'euros
18 142
19 474
21 893
19 556
18 577
19 528
0,59%
- en euros par logement
2 155
2 162
2 430
2 164
2 039
2 190
-1,38%
1 324
Besoin en fonds de roulement
- en milliers d'euros
-4 035
-1 261
-1 732
-190
-1 637
-1 771
20,19%
- en euros par logement
-479
-140
-192
-21
-180
-202
21,75%
-712
Trésorerie
- en milliers d'euros
22 177
20 735
23 625
19 746
20 214
21 299
-2,29%
- en euros par logement
2 634
2 302
2 622
2 185
2 219
2 392
-4,20%
2 038
Potentiel financier avec PGE
- en milliers d'euros
16 296
16 804
19 546
17 133
16 060
17 168
-0,36%
- en euros par logement
1 936
1 865
2 170
1 896
1 763
1 926
-2,32%
956
Evolution
moyenne
Médiane
2012
Bilan fonctionnel
28
Quelques postes importants du bilan ont été plus particulièrement examinés, la
composition du patrimoine étant quant à elle examinée ci-après dans la partie consacrée aux
documents stratégiques.
3.3.1
Le financement des opérations
L’analyse des tableaux
de financement montre que, sur la période examinée, l’office a
pu financer sur ressources propres disponibles plus de 87
% de ses dépenses d’investissement
(hors remboursement des dettes financières).
Cependant, au 31 décembre 2013, le compte financier faisait apparaître la situation
suivante, marquée par l’importance du financement à assurer potentiellement sur fonds
propres :
Or,
à
cette
date,
le
compte
1067
« Excédents
d’
exploitation
affectés
à
l’
investissement » présentait un solde créditeur de 16,6 M
€
, représentant seulement 3,78 %
des prévisions actualisées, assez loin des 9,57 % de fonds propres prévus. Ce compte, qui
présentait un solde de 3 069 779,38
€ en 2009, n’a d’ailleurs été abondé qu’en 2013. Il
importe, en conséquence, que l’office con
tinue à affecter une partie de ses excédents à
l’investissement, ce qu’il ne fait pas suffisamment régulièrement.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général a
estimé que l’office «
dispose désormais d'un plan de charge en développement de
constructions neuves qui lui permettra, comme le suggère la Chambre Régionale des Comptes
(
…
), d'affecter une plus grande partie de ses excédents à ses investissements ».
3.3.2
L’endettement
L’endettement de THM est inférieur à la médiane
des offices (voir l’annuité ci
-avant).
Financement
2009
2010
2011
2012
2013
Evolution
moyenne
%
CAF
9 169 828 €
11 914 616 €
10 089 160 €
9 342 912 €
11 527 276 €
5,9%
91,6%
- Remboursement des dettes financières
5 197 004 €
6 467 582 €
6 028 328 €
6 034 577 €
5 466 606 €
1,3%
51,4%
= CAF nette ou disponible
3 972 824 €
5 447 034 €
4 060 832 €
3 308 335 €
6 060 670 €
11,1%
40,2%
+ Autres ressources propres
4 677 759 €
847 555 €
8 397 620 €
8 775 333 €
4 299 751 €
-2,1%
47,5%
= Ressources propres disponibles
8 650 583 €
6 294 589 €
12 458 452 €
12 083 668 €
10 360 421 €
4,6%
87,7%
- Dépenses hors remboursement des dettes
7 266 719 €
5 965 852 €
6 775 532 €
20 909 078 €
15 920 796 €
21,7%
100,0%
= Besoin ou excédent de financement
1 383 864 €
328 737 €
5 682 919 €
-8 825 410 €
-5 560 375 €
-56,6%
-12,3%
+ Augmentation des dettes financières
2 782 381 €
485 911 €
1 608 636 €
8 237 917 €
4 595 020 €
13,4%
31,2%
= Variation du fonds de roulement
4 166 245 €
814 648 €
7 291 555 €
-587 493 €
-965 355 €
-22,2%
18,9%
Cumul
-6 990 264 €
17 709 865 €
10 719 601 €
52 043 793 €
29 194 097 €
22 849 696 €
26 998 017 €
49 847 713 €
56 837 978 €
Dépenses
comptabilisées
Emprunts
réalisés
Subventions
encaissées
Trésorerie
354 937 085,91 €
225 982 540,27 €
94 790 486,93 €
34 164 058,71 €
100,00%
63,67%
26,71%
9,63%
Prix de revient
prévisionnel
Emprunts prévus
Subventions
prévues
Fonds propres
prévus
Non financé
438 604 785,76 €
252 725 629,60 €
121 600 671,23 €
41 974 811,66 €
22 303 673,27 €
100,00%
57,62%
27,72%
9,57%
5,09%
29
L’encours ne comporte aucun emprunt structuré et est composé majoritairement
d’emprunts indexés sur livret A. Aucune partie de l’encours n’est couverte par des contrats
d’échange de taux ou d’autres instruments de
couverture.
3.3.3
Les provisions pour gros entretien
Selon l’avis n°
2004-11 du conseil national de la comptabilité (CNC), les provisions
pour dépenses de gros entretien (PGE) doivent être justifiées, par un plan pluriannuel
d’entretien.
Après l’ajustement
effectué lors du passage à la comptabilité commerciale (V. ci-
avant), l’office dispose effectivement d’un plan pluriannuel d’entretien pour les années 2014
-
2015-2016 qui justifie le montant de la PGE au 31 décembre 2013 :
2014 : 2 549 700
€
2015 : 1 297 200
€
2016 : 1 327 000
€
Total : 5 173 900
€
Dans la période examinée, les dépenses ont été les suivantes :
3.3.4
Les amortissements
Comme l’indique le DIS, d
ans les offices et les sociétés
d’
HLM, compte tenu de la
spécificité de leur activité et de son mode de financement, les montants représentatifs de
l’
amortissement, dit amortissement technique, servent au fur et à mesure au remboursement
en capital des emprunts (amortissement financier).
C’est la raison pour laquelle, d’après
l’article R.
423-9 du CCH (dans sa version antérieure au 10 octobre 2014) :
«
Les dotations d’amortissement des immobilisations sont calculées de manière
à permettre l’amortissement intégral de la valeur des immobilisations, terrains exclus,
sur une période correspondant à leur durée p
robable d’utilisation.
Pendant cette période, les dotations globales cumulées aux comptes
d’amortissement des immobilisations sont au moins égales au montant cumulé des
remboursements des emprunts contractés pour le financement de celles-ci. La faculté
de différer le remboursement du capital de certains emprunts ne dispense pas les
offices
de
doter
pendant
cette
période
les
comptes
d’amortissements
des
immobilisations correspondantes.
2009
2010
2011
2012
2013
Moyenne
Nombre de logements
8 418
9 008
9 009
9 037
9 111
8 917
2,00%
Encours
- en milliers d'euros
90 112
84 705
80 849
83 458
82 942
84 413
-2,05%
Typologie
- indexé sur livret A
57,0%
90,0%
91,6%
91,9%
94,4%
85,0%
13,44%
81,4%
- autres index
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,00%
3,1%
- à taux fixes
43,0%
10,0%
8,4%
8,2%
5,6%
15,0%
-39,93%
13,6%
- à taux structurés
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,00%
1,8%
Médiane
2013
Endettement
Evolution
moyenne
2009
2010
2011
2012
2013
Gros entretien sur logements
(cpte 6152)
4 436 117,99 €
4 402 533,49 €
5 455 105,51 €
4 601 793,57 €
4 847 019,86 €
Provision pour gros entretien
(cpte 68157)
1 670 000,00 €
0,00 €
3 523 710,39 €
1 331 800,00 €
754 800,00 €
Source : comptes financiers
30
Sous réserve des dispositions précédentes, le conseil d’administration
fixe le
rythme d’amortissement des immobilisations en fonction de leur durée probable
d’utilisation. À l’issue du remboursement des emprunts correspondants, une dotation
est constituée pour l’amortissement restant à effectuer jusqu’à l’amortissement intégr
al
des immobilisations.
Si des dépréciations irréversibles sont constatées en cours d’amortissement, des
dotations complémentaires aux comptes d’amortissement sont opérées au moyen
d’une dotation exceptionnelle.
»
Par délibération du 19 octobre 2005, le c
onseil d’administration a fixé les modalités
d’application de l’amortissement par composants.
La durée d’amortissement des composants a été fixée ainsi
:
Structure :
50 ans
Menuiserie :
20 ans
Ravalement :
18 ans
Chauffage collectif :
25 ans
Chauffage individuel :
15 ans
Etanchéité :
15 ans
Le conseil a par ailleurs opté pour la méthode de reconstitution du coût historique
amorti qui consiste à reconstituer le coût réel historique des composants ainsi que les
amortissements qui auraient dû être constitués.
Le tableau suivant montre que la couverture des amortissements financiers par les
amortissements techniques a été assurée durant la période examinée, notamment par une
dotation de 22 302 114,23
€ aux amortissements dérogatoires (compte 68725) e
n 2010.
3.4
Conclusion
L’office est sorti en 2012 d’un plan de retour à l’équilibre (2002 à 2007) qui avait été
suivi d’un plan de redressement appuyé par la Caisse de garantie du logement locatif social
(CGLLS).
Sa situation financière peut être considérée comme étant rétablie.
Une attention particulière doit cependant être apportée aux impayés, aux frais de
structure et au financement des opérations par fonds propres.
2009
2010
2011
2012
2013
Moyenne
Amortissements techniques
en milliers d'euros
- depuis l'origine
144 117
171 148
178 918
182 971
190 290
173 489
7,20%
- pour l'exercice courant
7 780
29 883
7 918
4 397
7 503
11 496
-0,90%
. dont amortissements dérogatoires
0
22 302
0
0
198
4 500
--
Amortissements financiers
en milliers d'euros
- depuis l'origine
140 983
170 430
176 840
182 862
190 256
172 274
7,78%
- pour l'exercice courant
5 728
31 769
6 522
7 840
7 162
11 804
5,74%
. dont subventions virées au résultat
531
26 109
595
2 428
2 225
6 378
Taux de couverture
0,00%
- depuis l'origine
1,02
1,00
1,01
1,00
1,00
1,01
-0,54%
1,01
- pour l'exercice courant
1,36
0,94
1,21
0,56
1,05
1,02
-6,29%
1,01
Couverture des amortissements
Evolution
moyenne
Médiane
2012
31
4
LES DOCUMENTS STRATEGIQUES
Les documents stratégiques comprennent le plan stratégique de patrimoine et la
convention d’utilité sociale.
4.1
Le plan stratégique de patrimoine
Le plan stratégique de patrimoine (PSP) vise à établir une stratégie pluriannuelle à
moyen terme pour adapter l’offre de logements à la demande. Son élaboration a fait l’objet
d’une circulaire n°
2002-37/UHC/IUH2/14 du 3 mai 2002 de la direction générale de
l’urbanisme, de l’habitat et de la construction. Il a été rendu obligatoire par la loi n°
2009-323
du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’
exclusion.
Le PSP de Toulon Habitat Méditerranée a été approuvé par délibération du
9 février 2005 pour une période allant de 2004 à 2013. Les perspectives démographiques et
socio-économiques y sont quasi absentes, en dehors du simple constat du vieillissement des
locataires et de
l’
inadaptation du patrimoine.
Dans le cadre d’une mise à jour destinée à le mettre en cohérence avec l’élaboration de
la convention d’utilité sociale, il a été actualisé par
délibération du 18 février 2010 du conseil
d’administration. Cette
mise à jour a présenté au conseil
d’
administration un diagnostic précis
de
l’
état du patrimoine à partir duquel est décliné un programme de réalisations.
Les orientations stratégiques décidées étaient les suivantes :
Une augmentation des loyers de 2 % par an conformément au plan de
redressement de l’organisme.
Un plan de développement de logements neufs de 50 logements par an.
Une liste d’opérations de réhabilitation dont celles couplées à
une
résidentialisation de la cité Rodeilhac en première période puis de la cité de la
Cordeille en seconde période.
Une résidentialisation d’une quinzaine de résidences.
Un budget de 100
M€ pour la maintenance courante renforcée du patrimoine,
le changement de ses composants, les états des lieux. Une réhabilitation en
conformité avec les objectifs du Grenelle de l’environnement et sur la base des
diagnostics de performance
énergétique réalisés sur l’ensemble des immeubles.
Des travaux relatifs à l’accessibilité étaient également prévus à la fois pour
l’amélioration de l’accès au hall d’entrée de certains immeubles mais aussi
pour adapter certains logements au handicap ou au vieillissement des personnes
logées.
Un plan de vente aux locataires en place.
4.2
La convention
d’
utilité sociale
La loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion précitée du
27 mars 2009 a fait obligation aux organismes de logements s
ociaux de signer avec l’État une
convention d’utilité sociale (CUS) définissant leurs objectifs en matière de politique
patrimoniale, de qualité du service et, facultativement, de loyers. Aux termes du décret
n° 2009-1486 du 3 décembre 2009 relatif aux conventions
d’utilité sociale des organismes
d’habitations à loyer modéré
, la CUS, établie pour six ans entre
l’État
et
l’
office, doit tenir
32
compte des programmes locaux de
l’h
abitat (PLH) et du plan stratégique du patrimoine (PSP
actualisé).
Par délibération du 10 décembre 2008, le conseil
d’
administration
de THM s’est
prononcé favorablement sur le principe d’une mise en œuvre d’une CUS, puis l’a confirmé
par délibération du 15 octobre 2009, en y associant les établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI), le conseil général, la commune de rattachement et en engageant une
concertation avec les locataires. La date butoir de signature de la CUS, initialement prévue le
1
er
janvier 2011, a été reportée au 1
er
juillet 2011.
La convention d’utilité so
ciale couvre la
période 2011 à 2016. Elle a été signée le 30 juin 2011 par le préfet de région, le directeur
général de l’office et le président du conseil général du Var.
L’ensemble des engagements pris dans le cadre de la CUS fait l’objet d’indicateurs d
e
performance qui doivent être soumis à évaluation à deux ans, quatre ans et au terme de la
convention de six ans.
En application de l’article R.
445-2-8 du CCH, une évaluation
bisannuelle de la CUS de l’OPH a ainsi été effectuée par la préfecture du Var e
t transmise le
31 mars 2014 par le préfet de région au président de THM. Le bilan apparaît contrasté. S’il
met en évidence la qualité du service rendu aux locataires, il laisse apparaître que de
nombreux objectifs n’ont pas été atteints
: production d’offr
e nouvelle, réhabilitation du
patrimoine, calendrier de réalisation des opérations ANRU, travaux en matière d’économie
d’énergie. En outre, sur le plan social, les attributions aux ménages prioritaires doivent,
d’après cette analyse, être rééquilibrées.
4.2.1
Un parc immobilier vieillissant
Le patrimoine de
l’
office est relativement ancien (43 ans en moyenne au 31 décembre
2012). En effet, plus de la moitié des logements (54,60 %) a plus de 45 ans.
Tableau 2
–
Ancienneté du parc
4.2.2
Un effort de construction faible au regard des objectifs fixés
D
’
après
l’
inventaire au 1
er
janvier 2014, à Toulon, le pourcentage de logements
sociaux
par
rapport
au
nombre
de
résidences
principales
s’
établissait
à
15 %
(
source : Rapport
d’
activité 2013 de la direction départementale des territoires et de la mer
du Var
). Ce taux était de 13,6 % au 1
er
janvier 2004 (
source : Comité régional de
l’
habitat,
Application de
l’
article 55 de la loi SRU en région PACA, 5 juillet 2011
). Alors même que la
commune de
Toulon ne respectait pas l’objectif de 20
% qui était fixé par la loi SRU, et ne
Nombre
%
- jusqu’en 1948
549
6,78%
1 011
1 560
- entre 1949 et 1960
1 614
19,92%
0
1 614
- entre 1961 et 1970
2 194
27,08%
0
2 194
- entre 1971 et 1980
2 227
27,49%
0
2 227
- entre 1981 et 1990
770
9,50%
0
770
- entre 1991 et 2000
433
5,35%
0
433
- entre 2001 et 2005
102
1,26%
0
102
- entre 2006 et 2010
104
1,28%
0
104
- entre 2011 et 2015
108
1,33%
0
108
Total
8 101
100,00%
1 011
9 112
Source : comptes 2013
Nombre de logements
terminés
Logements
Foyers
et résidences
Total
33
respecte donc pas celui de 25
% désormais fixé par l’article L.
302-5 du CCH
9
, le nombre de
logements const
ruits par l’office reste très en deçà
des objectifs qui avaient été fixés par la
convention
d’utilité sociale conclue pour la période de 2011 à 2016. En effet, sur les
250 logements qui étaient prévus sur la période de 2011 à 2014, seulement 108 étaient réalisés
fin 2013 (cf. tableau 3).
Pour expliquer ces résultats insuffisants, les responsables de l’office font valoir un
quasi-
veto de la tutelle s’agissant du recours à la vente en l’état futur d’achèvement et
invoquent la priorité donnée aux opérations de réhabilitation durant cette période. Il peut
également être observé que l’office s’est engagé dans des opérations ANRU en centre
-ville de
Toulon qui ne sont pas très rentables en termes de logements mis en location.
Tableau 3 - Nombre de logements construits
et mis en location sur la période 2009-2013
Pour l’avenir, THM s’est fixé comme objectif de réaliser
750 logements de 2015 à
2019 à raison de 150 logements par an. Au regard du passé, ce nouvel engagement pourrait
apparaître comme étant très ambitieux.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général,
sans contester le constat du non-respect des objectifs fixés par la convention d'utilité sociale,
fait valoir que l’
offre foncière est très réduite, que
l’office subit «
une concurrence exacerbée
des autres bailleurs venant construire sur la commune de Toulon ». Il précise que «
l’Etat
impose des coûts d'acquisition très bas pour l'achat en VEFA (1
950 €/m2 maximum)
».
Cependant, l’office, «
pleinement conscient des objectifs », a procédé en 2014 « au
recrutement de 3 monteurs d'opérations conformément aux observations de la MIILOS », ce
qui lui permet désormais de faire état d’un «
plan de charge conséquent à venir ». Il estime
que Toulon Habitat Méditerranée est parvenu « à redevenir le bailleur institutionnel de la
Ville de Toulon
» et affirme que l’office «
va s'atteler à concrétiser les objectifs inscrit dans la
CUS soit 150 logements/an jusqu'en 2020 ».
4.2.3
L
’
absenc
e d’a
ccession sociale à la propriété
Lors de la signature de la CUS 2011 à 2016 et pour être en cohérence avec le
programme local de l’habitat de la communauté d’agglomération, l’office envisageait
de
développer des opérations en accession sociale à la propriété en souhaitant promouvoir une
offre de logements sociaux plus diversifiée et de répondre, dans le cadre de parcours
résidentiels, aux attentes de certains de ses locataires.
9
Article modifié par la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur
du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.
Année
Nombre de
logements
Entre
2011 et 2013
2009
18
2010
5
2011
6
6
2012
20
20
2013
82
82
Total
131
108
Moyenne annuelle
26
36
34
Au cours de l’instruction, THM a confirmé qu’aucune opération n’a été engag
ée dans
ce sens.
Le projet envisagé dans le cadre de la CUS n’a donc pas été mis en place.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général a
estimé que cette mission pourrait être « reprise en compte par l'office une fois les précédents
objectifs atteints ».
4.2.4
La vente épisodique de logements
En application des dispositions des articles L. 443-7 et suivants du CCH, les
organismes doivent délibérer annuellement sur les orientations de leur politique de vente de
logements.
L
’
article R. 443-12 du CCH définit les mesures de publicité à appliquer.
En outre,
l’
article L.423-10 du même code régit les conventions qui peuvent être
conclues entre les offices et leurs dirigeants, employés ou administrateurs.
En principe, la vente à l
’unité répond à un double objectif
:
1.
permettre aux ménages modestes, prioritairement locataires du parc social,
d’accéder à la propriété
;
2.
reconstituer les fonds propres des organismes, par le produit de la vente, pour
améliorer la capacité d’investissemen
t dans les opérations neuves ou de
réhabilitation.
Dans le cadre du plan stratégique de patrimoine
(p. 19)
et de la convention d’utilité
sociale 2011 à 2016
(p. 29)
de THM
,
il était annoncé que 24 appartements de la résidence
Saint-Matthieu seraient proposés à la vente.
La procédure de mise en vente des logements, actualisée chaque année, a été définie
par
une délibération du 27 février 2007 qui ne précise pas les critères d’attribution en cas de
pluralité d’offres d’achat.
Sur la période examinée, i
l n’y a eu que trois ventes, effectuées dans les conditions
suivantes :
Pour l’instant, l’objectif de vente fixé dans la convention d’utilité sociale n’est donc
pas atteint.
Année
Type
surface (m²)
Avis des
Domaines
Publicité
locataires
Journeaux
Saisine
préfecture
Acquéreurs
Montant
F5
(locataire)
F3
(locataire)
F5
102,84
2012
M et Mme M…
67,47
190 000 €
130 000 €
130 000 €
oui
oui
non
non
oui
oui
non
non
2013
oui
oui
oui
non
Mme A... et M. C…
101,16
M. K…
2011
35
D
’
après
l’
office, il
n’
y aurait eu que les offres des acquéreurs pour les ventes K
…
et
M
…
et une seule offre supplémentaire à hauteur de 100 000
€
pour la vente A
…
-C...
Le préfet
n’
a pas été saisi de manière formelle par
l’
office
, comme prévu par l’article
L. 443-7 du CCH en vue de la consultation des collectivités concernées.
L’
office estime, en
effet, qu’il lui suffit de
transmettre à la préfecture les délibérations décidant de la mise en
vente des logements, comme il le fait pour les autres délibérations.
La publicité des ventes à destination des locataires aurait été assurée par le biais
d’affichage au siège ainsi que dans toutes les entrées d’immeubles et par des panneaux
d’affichage pour les groupes d’habitations individuelles. Une information a également été
donnée sur chaque avis d’échéance des loyers à destination des lo
cataires durant deux mois
consécutifs. En revanche, aucune publicité n’a été faite dans deux journaux locaux comme
prévu par l’article R.
443-
12 du CCH. Les responsables de l’office ont, cependant, fait valoir
qu’ils informaient bien l’ensemble des locataires et émis l’hypothèse que la publicité dans les
journaux ne serait pas obligatoire, dès lors qu’une offre d’
achat par un locataire de
l’
office
aurait été enregistrée. De fait,
l’
article R. 443-12
précité du CCH vise bien l’information des
locataires et p
as nécessairement d’autres acquéreurs potentiels.
Enfin, la vente à M.
K…
n’a pas fait l’objet d’une information particulière du conseil
d’administration alors que l’intéressé a été employé à l’office, depuis le 20 juillet 2009 en
contrat à durée déterminée, puis en contrat à durée indéterminée de droit privé du 25 mai
2010. Il a présenté sa démission par lettre du 10 juin 2010. Cette démission a été acceptée par
la direction de l’office. Elle a été effective à compter du 29 juin 2010. Un logement social lui
avait été attribué par la commission d’attribution de logements du 28
octobre 2009 avec une
prise à bail le 1
er
décembre 2009. Sa demande de logement social avait été faite le 17 avril
2009. Le bail a été clôturé le 15 février 2012. De fait, M. K
…
n’était plus employé par
l’office quand la vente a été conclue.
Compte-tenu de
l’
objectif de vente de logements affiché dans la convention
d’
utilité
sociale qui prévoit une augmentation assez conséquente de ces ventes dans les années à venir,
il serait souhaitable que
l’
office mette en place une grille
d’
analyse des offres pour départager
plusieurs acquéreurs en cas
d’
offres de même montant
, ce qui à toute chance d’être le cas
puisqu’un prix de vente est fixé et affiché
. Cette grille
d’
analyse permettrait de sécuriser le
processus des ventes et serait opposable en cas de recours
d’
un tiers
, même si l’office n’en
déplore aucun à ce jour.
4.2.5
La location de locaux ou de logements aux associations
Dans le cadre de la convention
d’
utilité sociale signée en 2011 avec
l’État
, celui-ci
s’
engage conformément au II de
l’
article 1388 bis du code général des impôts à faire
bénéficier
l’
organisme signataire
d’
un abattement de 30 % sur la valeur locative servant de
base à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en contrepartie de quatre actions
(déploiement de personnel, locaux associatifs, t
ravaux d’embellissement
des parties
communes, remplacement de chaudières) dans quatre zones urbaines sensibles situées sur le
territoire de Toulon Habitat Méditerranée (Beaucaire, Sainte-Musse, Jonquet, centre-ville de
Toulon) sur la période 2011 à 2013.
Dans ce cadre, la chambre a examiné la mise à disposition de logements à des loyers
symboliques sur ces quatre zones urbaines sensibles. Cette mise à disposition de logements
avait pour objectif de favoriser un tissu associatif propre à créer un lien entre les locataires et
contribuer à la paix sociale des groupes.
36
Au sein de Toulon Habitat Méditerranée, une cellule dédiée (deux personnes en temps
normal mais une seule
lors du contrôle depuis six mois à cause d’un congé de maladie)
s’occupe d
e la gestion administrative et technique de ces locaux associatifs qui sont au
nombre de 124. Les demandes de locaux sont traitées par cette cellule qui s’assure de la
complétude du dossier de candidature et du passage de celui-
ci en conseil d’administrati
on,
qui prend la décision d’attribution par délibération.
Une classification et un barème de sept loyers est appliqué suivant la typologie des
associations, comme au tableau ci-dessous.
La catégorie 1 bénéficie
d’un loyer gratuit. L
a majorité des structures sont des
associations de locataires occupant des locaux communs résidentiels.
Cette mise à disposition de locaux a une incidence financière non négligeable pour
l’office
puisque ces locaux sont loués à des prix inférieurs aux loyers conventionnés.
Le montant total de
l’
abattement sur la taxe foncière
s’
élève à 1 908 992
€
, le coût
total des quatre actions
s’
élève à 4 966 910
€
dont 476 467
€ au titre de la perte des loyers
.
Le reste à charge de
l’
office après déduction de
l’économie réalisée sur la
taxe
foncière est donc de 3 057 918
€
.
4.2.6
Les foyers et résidences
4.2.6.1
La gestion des foyers et résidences
Toulon Habitat Méditerranée délègue la gestion de ses résidences et foyers à des
associations ou bien au centre communal
d’
action sociale de la ville de Toulon
via
des baux
emphytéotiques signés avec ceux-ci. Le montant des loyers et prestations de services
annuelles (entretien courant) 2014 encaissés s’élèvent à 1
107 288,05
€. Cette gestion ne
génère pas d’excédent à THM pui
sque le montant des loyers couvre simplement le
remboursement des mensualités des emprunts contractés lors de la construction des bâtiments.
En ce qui concerne les foyers,
l’
office procède à la vente de certains foyers à la
demande du conseil général
d’
une part et des gestionnaires
d’
autre part. En effet, le coût
Catégorie
Type d’association
1
Locataires au sens de la loi SRU
2
Aide sociale à la proximité
3
Avec service gratuit aux familles
4
Avec service payant aux familles
5
Collectivités, institutions
6
Sportives
7
Culturelles
Exercices
Abattement
de 30%
Coût des actions
personnel
/chaudières
/embellissement
Coût
(perte de loyers)
2011
618 721 €
2 002 837 €
165 871 €
2012
634 113 €
1 275 808 €
152 923 €
2013
656 058 €
1 211 798 €
157 673 €
Total
1 908 992 €
4 490 443 €
476 467 €
37
engendré par la mise aux normes des bâtiments et des équipements est très lourd. L
’
office ne
souhaite pas mobiliser une part importante de ses fonds propres pour ce type de travaux et
souhaite privilégier la construction de logements sociaux. Dans ces conditions, le financement
des opérations
s’
effectue par le biais
d’
emprunts, générant une augmentation de la redevance.
Le gestionnaire préfère alors, au vu du bilan de
l’
opération, investir lui-même.
Au 31 décembre 2013, la répartition des foyers et résidences était celle indiqué au
tableau suivant.
Depuis, sur les 19 foyers :
le foyer Seillons Source
d’
Argens a été vendu à son gestionnaire,
l’
association
les Sources
d’
Azur, le 29 septembre 2014 ;
la vente des foyers Le Mas de Paracol et le Bercail est en cours de négociation.
Un accord vient
d’
être conclu et les actes de cession devraient pouvoir être
signés en fin
d’
année 2014 ;
le foyer Bastide Bonnetières
n’
a plus de gestionnaire depuis juin 2013. En
effet, les locaux
n’
étaient plus adaptés à la perte
d’
autonomie des résidents.
Des travaux étaient difficilement envisageables pour cet établissement
d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD)
, qui ne souhaitait
plus se développer dans ce bâtiment. Une recherche active
d’
un nouveau
locataire ou
d’
un acquéreur est en cours ;
le foyer le Saphir, dont le gestionnaire est le
centre communal d’action sociale
de Toulon, a fait
l’
objet
d’
une réhabilitation lourde de 1 878 000
€
au cours des
deux dernières années ;
le foyer Sainte-Rita, dont le gestionnaire est
l’
AVAF, est également en
complète rénovation, considérée comme une opération de construction neuve,
pour un montant de 2
M€
.
Pour ces deux dernières opérations,
l’
office a mobilisé des fonds propres et une
capacité
d’
emprunts.
Pour ce qui concerne les résidences étudiantes :
Type de foyers ou résidences
Nombre
Equivalents
logements
Etudiantes
6
524
Foyers
13
487
Total
19
1011
Répartition des foyers
Nombre
Foyer pour personnes handicapées
5
Foyer pour personnes âgées
5
Foyer pour travailleurs migrants
1
Foyer d’hébergement
1
Foyer pour femmes seules
1
Total
13
Source : comptes 2013
Source : comptes 2013
38
ARAVI PACA a interrompu son bail de location pour les 55 chambres de
type 1 de la résidence la grande Tourrache. Là-aussi,
l’
office recherche
activement un repreneur ;
la convention, conclue avec
l’
État, pour la mise à disposition
d’
un terrain de
13 376 m² sur les communes de La Garde et de La Valette est échue depuis le
1
er
octobre 2014. Sur ce terrain,
l’
office a construit une résidence de
316 chambres, qui a été remise à
l’
État selon les termes de la convention.
L
’
office
n’
a pas
d’
impayés avec les gestionnaires de foyers ou résidences étudiantes. Il
y avait un impayé avec ARAVI PACA, mais un plan
d’
apurement de la dette est en place et
respecté.
4.2.6.2
La convention
d’
utilité sociale pour les foyers
L’article 3 du décret n°
2012-
12 du 4 janvier 2012 relatif aux conventions d’utilité
sociale des organismes à loyer modéré pour les logements-
foyers prévoyait l’obligation pour
les organismes HLM de se doter d’un
volet ou d’une convention d’utilité sociale pour les
logements-foyers avant le 6 juillet 2012.
Par délibérations du 21 mars 2012 et du 26 juin 2012, le conseil d’administration a
lancé puis approuvé le volet définitif de la convention d’utilité sociale «
Foyers 2011 à 2016 »
qui comprenait deux parties
: l’une sur la politique patrimoniale et d’investissement, et l’autre
sur la politique en matière de prévention des impayés. Un état des lieux, d’orientations
stratégiques et un plan d’action ont été définis pour chacun des volets. L’avenant a été signé le
11 octobre 2012.
D’après l’évaluation bisannuelle de la CUS effectuée par la préfecture du Var,
l’objectif de construire 25 logements (restructuration complète du foyer Sainte
-Rita) prévu en
2011 a été en
gagé en 2012 mais les logements n’ont pu être livrés en 2012 conformément à
l’objectif qui avait été fixé. De même, concernant les places d’hébergement et de logement
adapté, l’objectif a dû être modifié du fait d’une erreur de comptabilisation du
foyer Sainte-
Rita dans les indicateurs. Le montant par place de foyer et par an en investissement est quant
à lui respecté contrairement au pourcentage de places de foyers rénovés au sens du Grenelle
de
l’
environnement, du fait de « problèmes sur les marchés » et de « difficultés avec les
architectes des bâtiments de France pour les autorisations ».
5
LA GESTION LOCATIVE
5.1
Le conventionnement et la réservation des logements
Le taux de subventionnement des opérations, mais aussi les loyers et les ressources
imposées aux locataires, dépendent de l’origine du financement des logements et de la région
de leur construction.
En particulier, les logements financés en PLAI, en PLUS et en PLS
10
font l’objet d’un
conventionnement au titre de l’
aide personnalisée au logement (APL). Ce conventionnement
entraîne la fixation de plafonds de ressources applicables aux bénéficiaires des logements,
définis en termes de revenu fiscal de référence de
l’
année N-2 en fonction de la composition
du ménage (ensemble des personnes qui occupent le logement) et de la localisation du bien.
10
Selon l’ordre croissant des plafonds de ressou
rces, PLAI
: prêt locatif aidé d’intégration (destiné aux
personnes en difficulté) ; PLUS : prêt locatif à usage social ; PLS : prêt locatif social ; PLI : prêt locatif
intermédiaire.
39
Ils sont indexés, le 1
er
janvier de chaque année, en tenant compte de l’évolution de l’indice de
référence des loyers (IRL).
Comme indiqué ci-avant, sur les 8 102 logements de THM au 31 décembre 2013,
8 074, soit 99,67 % étaient conventionnés.
Au surplus, en matière
d’
attribution de logements sociaux,
l’
État, les collectivités
territoriales, les EPCI, les chambres de commerce et
d’
industrie, etc., bénéficient, sous
certaines conditions,
d’
un droit de réservation de logements locatifs
d’
organismes
d’
HLM. Cette réservation donne lieu à une convention entre les parties concernées. Elle doit
être transmise au préfet du département
d’
implantation des logements réservés. Le total des
logements réservés aux collectivités territoriales, aux EPCI les regroupant et aux chambres de
commerce et
d’
industrie en contrepartie de
l’
octroi de la garantie financière des emprunts ne
peut, globalement, représenter plus de 20 % des logements de chaque programme. Des
réservations supplémentaires peuvent être consenties par les organismes
d’
HLM à
l’
État, aux
collectivités territoriales, aux EPCI et aux chambres de commerce et
d’
industrie en échange
d’
un apport
de terrain ou d’un financement.
40
Tableau 4 - Répartition des logements par réservataire au 31 décembre 2013
Le décret n° 2011-176 du 15 février 2011 relatif à la procédure
d’
attribution des
logements sociaux et au droit au logement opposable a modifié les dispositions réglementaires
du code de la c
onstruction et de l’habitation
relatives aux contingents de réservation de
logements, dont notamment le contingent préfectoral. Les droits de réservation du préfet sont
déterminés par
l’
article R. 441-5 du code et
s’
élèvent à 30 % du total des logements de chaque
organisme (dont au plus 5 % au bénéfice des agents ci
vils et militaires de l’État).
Ces droits
de réservation du préfet portent sur la totalité du parc social ay
ant fait l’objet d’un concours
financier de
l’État
: le parc conventionné à
l’
APL, ainsi que les logements aidés
antérieurement à 1977. Ils peuvent porter sur des logements identifiés dans des programmes,
sur un flux annuel de logements portant sur un ou plusieurs programmes ou sur
l’
ensemble du
patrimoine de logements locatifs du bailleur ou sur une combinaison entre ces deux formules.
Dans tous les cas, ces rés
ervations s’exercent lors de la
première mise en location des
logements ou au fur et à mesure qu
’
ils se libèrent.
RESERVATAIRE
NOMBRE
1% employeur
132
C.I.L. Méditerranée
167
C.N.M.S.S.
21
C.P.L.O.S. PARIS
22
CAF du VAR
110
CCAS
1
COM. AGGLO. FREJUS/ST RAPHAEL
2
Conseil Général
18
Domaine enregistr. et finances
4
ERDF/GRDF
21
FRANCE TELECOM
9
LA POSTE - D.N.A.S.
92
Mairie BRIGNOLES
27
Mairie FREJUS
41
Mairie LE VAL
5
Mairie LES ISSAMBRES
3
Mairie OLLIO450ULES
25
Mairie ROQUEBRUNE/ARGENS
3
Mairie SOLLIES PONT
8
Mairie TOULON
1 574
Marine
244
Mutuelle marine
1
Office
3 670
Préfecture du VAR
1 110
Préfecture fonctionnaire
21
Préfecture sociale
647
Retrait marine
54
SNCF
34
Sous Préfecture de DRAGUIGNAN
25
T.P.M.
2
8
TOTAL
8 101
Source : THM
41
En application de cette réglementation, une convention de mobilisation du contingent
préfectoral a été conclue le 2 mai 2012 (modifiée par avenants 1 et 2 les 27 septembre 2013 et
24 juillet 2014) entre le représentant de
l’État
dans le département et
l’
office, pour une durée
de trois ans renouvelable.
Le tableau 4 montre que nombre de logements non réservés à la disposition de
l’
office
n’
est que de 3 670, ce qui représente 45,30 % du parc.
La majorité des logements attribués pendant la période examinée l’ont d’ailleurs été à
des réservataires.
5.2
La disponibilité du parc de logements
5.2.1
Le taux de rotation
Le taux de rotation équivaut au nombre de logements libérés au cours de
l’
année
divisé par le nombre de logements dans le parc en fin
d’
année.
Pour Toulon Habitat Méditerranée, le taux de rotation est en progression sur la période
allant de
l’
exercice 2010 à 2012.
Mais il reste en deçà de la moyenne nationale des offices et le chiffre 2013 (6,6 %)
marque une tendance à la baisse.
5.2.2
La vacance de logements
Les loyers constituant la ressource la plus importante de
l’
office, la gestion des
impayés et de la vacance constituent un enjeu stratégique de la gestion locative. Le taux de
vacance est la part des logements vacants parmi les logements locatifs proposés à la location
dans
l’
ensemble des logements loués ou proposés à la location
.
2009
2010
2011
2012
2013
Totaux
Nombre de logements proposés
508
520
571
722
782
3103
Logements attribués /mis en location
522
448
468
571
582
2591
- dont office
233
212
171
228
250
1094
- dont réservataires
289
236
297
343
332
1497
% de réservataires
55,36% 52,68% 63,46% 60,07% 57,04% 57,78%
Source : rapport annuel d’activité CAL THM et rapport annuel d’activité THM
2009
2010
2011
2012
Médiane 2012
des offices
Total
(avec mutations internes)
Sans mutations internes
5,70% 5,10% 5,30% 5,60%
8,30%
Source : DIS 2012
Taux de rotation du patrimoine
6,80% 5,90% 6,30% 6,90%
10,70%
42
Le taux de vacance global en 2013 est de 2,93 %, en légère augmentation par rapport à
2012 (2,63 %). Mais il reste en dessous de la médiane 2012 des offices pour ces deux années
(4,7 %,
d’après le
DIS 2012
).
En 2012, les pertes totales liées aux vacances représentaient 3,2 % des loyers perçus,
bien en deçà de la médiane des offices de cette même année (5,1 %). Cependant, sur la
période 2009 à 2013, le coût de la vacance est en augmentation de 12,68 %, au taux de 3,03 %
par an, soit une augmentation de 23 701
€ par an
:
Au 31 décembre 2013, moins
d’
un quart des logements vacants (22,5 %)
l’étaient
en
raison de travaux, alors que près de la moitié (41,8 %)
l’étaient
depuis plus de trois mois. La
vacance structurelle est particulièrement marquée dans les zones urbaines sensibles (ZUS) de
Le Jonquet, La Beaucai
re et Rodeilhac où le nombre de logements vacants s’élevait à 39 au
22 septembre 2014. Ces résidences sont anciennes : construction en 1932 pour Rodeilhac et
1960 pour Le Jonquet. Elles ont fait l’objet de réhabilitations respectivement en 1986
-1988 et
1998-
1999. La Beaucaire vient de faire l’objet d’une réhabilitation et est classée en
zones de
sécurité prioritaires (ZSP). Dans ces trois résidences, qui figurent désormais sur la liste des
quartiers prioritaires de la politique de la ville
11
, le nombre de refus est constant et il est
parfois motivé pour cause d’insécurité, d’incivisme, de dégradations (V. ci
-après, paragraphe
5.4.2.3, p. 46
). Il s’agit donc plus d’une vacance subie.
De même l
es dégradations de logements par des locataires partant de l’office
accentuent la vacance technique car il faut remettre en état les logements pour les reproposer
à la location. Enfin, il apparaît que le taux de vacance le plus important concerne les studios et
les T1 alors qu’ils ne représentent que 2
% du parc (V. ci-avant, paragraphe 1.2, p. 9).
5.3
Les occupants du parc
Une forte proportion de locataires est constituée de personnes seules (45 %) avec aussi
une part importante de familles monoparentales (18 %). Un vieillissement de la population
logée est constaté avec près de 64 % des locataires qui ont plus de 50 ans.
11
Décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 pris en applicat
ion de l’artic
le 5 de la loi n° 2014-173
du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
Taux de
Vacance
par année
2010
196
7 997
2,45 %
2011
225
7 998
2,81 %
2012
211
8 026
2,63 %
2013
237
8 102
2,93 %
Logements
vacants
Patrimoine
Evolution
2009-2013
Coût de la
vacance
782 500 €
729 000 €
748 700 €
829 800 €
881 700 €
12,68%
Source : rapport d’activité 2013 THM
Perte financière liée à la vacance
Année
2009
2010
2011
2012
2013
43
Les statistiques fournies au rapport
d’
activité 2013 mettent en exergue le caractère
social de
l’
occupation du parc de
l’
office. En effet, près de 70 % des locataires ont des
revenus inférieurs à 60 % des plafonds PLUS
12
. De plus, près de 57 % bénéficient de
l’
aide
personnalisée au logement (APL) et de
l’
aide au logement (AL). Enfin, 13 % des locataires
sont en recherche
d’emploi
.
5.4
La demande de logement locatif social
5.4.1
Rappel du cadre réglementaire national
L
’
article R. 441-2-1 du CCH fixe la liste des personnes morales habilitées à enregistrer
les demandes de logement social déposées auprès
d’
elles. Y figurent notamment les
organismes
d’
habitations à loyer modéré disposant
d’
un patrimoine locatif.
Conformément à
l’
article R. 441-2-2 du CCH et
à l’
arrêté du 28 mars 2011 portant
création d'un traitement de données à caractère personnel relatif à l'enregistrement des
demandes de logement locatif social dénommé « Numéro unique », les demandes de logement
locatif social sont faites au moyen
d’
un formulaire dont le contenu est défini par
l’arrêté du
14 juin 2010. Les informations y figurant doivent permettre
d’
apprécier la demande au regard
des critères
d’
attribution prioritaire (article L. 441-1 du CCH).
La date du dépôt de la demande constitue le point de départ du délai au-delà duquel le
recours amiable devant la commission de médiation peut être exercé (article L. 441-1-4 du
CCH). Aucune condition de résidence préalable ne peut être opposée au demandeur pour
refuser
l’
enregistrement de sa demande.
L
’
enregistrement des demandes donne lieu à la délivrance :
12
Soit 1 110
€
nets mensuels pour une personne seule en province ou 2 154
€
nets pour un couple avec deux
enfants.
Part sur total
des locataires
Age des locataires
moins de 30 ans
5%
de 30 à 39 ans
12%
de 40 à 50 ans
19%
de 50 à 65 ans
32%
66 ans et plus
32%
Composition des foyers
Couples sans enfant
16%
Familles monoparentales
18%
Couples avec enfants
20%
Personnes seules
45%
Autres
1%
Catégories socio-professionnelles
Actifs précaires
7%
Demandeurs d’emplois
13%
Inactifs
37%
Actifs stables
43%
Source : rapport annuel d’activité THM 2013
44
d’un numéro unique départemental ou régional en Ile
-de-France qui comporte
le mois et l’année de l’enregistrement de la première demande
;
d’
une attestation délivrée par le service
d’
enregistrement. Il en est de même
à
l’
occasion du renouvellement ou de la modification de la demande.
Selon
l’
article R. 441-2-7 du CCH, la demande est valable pendant un an à compter de
son dépôt. Elle doit être renouvelée avant cette échéance, dès lors que le gestionnaire
départemental ou régional du dispositif aura notifié au demandeur, un mois au moins avant la
date
d’
expiration de la validité de la demande, que le délai va expirer et qu
’
il doit la
renouveler.
L
’
attestation du renouvellement de la demande est remise au demandeur dans les
mêmes conditions que la demande initiale.
Selon
l’
article R. 441-2-8 du CCH, la radiation
d’
une demande du fichier
d’
enregistrement ne peut être opérée que par
l’
une des personnes morales qui enregistre la
demande ou par le gestionnaire du système
d’
enregistrement et sous sa responsabilité. La
radiation ne peut intervenir que pour
l’
un des motifs suivants, qui demeure inscrit au fichier :
attribution
d’
un logement au demandeur. La signature du bail entraîne de plein
droit la radiation de la demande. L
’
absence de radiation par
l’
organisme qui a
attribué le logement est passible des sanctions pécuniaires prévues à
l’
article
L. 451-2-1 du CCH ;
renonciation écrite du demandeur ;
irrecevabilité
de
la
demande
au
regard
des
conditions
législatives
réglementaires
d’
accès au logement social ;
absence de réponse du demandeur à un courrier envoyé à la dernière adresse
indiquée par
l’
intéressé ;
non-renouvellement de la demande dans le délai
d’
un an, constaté par le
gestionnaire.
Dans ces deux derniers cas, un avertissement est adressé par lettre recommandée avec
demande d’avis
de réception ou tout autre moyen permettant
d’
attester de la remise. La
radiation intervient un mois après cet avertissement.
5.4.2
L’
attribution des logements par THM
5.4.2.1
La commission d’attribution des logements
La commission d
’
attribution de logements (CAL) de
l’
office est composée de six
membres qui élisent en leur sein un président conformément aux dispositions de
l’
article
L. 441-2 du CCH. Une septième personne a été retenue, avec voix consultative, afin
d’
éclairer
les travaux de la commission par sa connaissance en matière sociale. En outre, le maire de la
commune, sur le territoire de laquelle sont implantés les logements à attribuer, ou son
représentant dûment désigné, est convié à siéger à la commission, conformément aux
dispositions de l’article précité
.
Il existe également une commission dite d’examen de la demande (CED) qui se réunit
avant la commission d’attribution (V. ci
-
après). Comme cette commission n’est pas prévue
par les textes, son existence
a été critiquée par la MIILOS. Il s’avère cependant qu’elle est
composée strictement des mêmes membres que la commission d’attribution et qu’elle n’a
donc aucune existence distincte.
L’
office
pourrait d’ailleurs
ne pas lui donner une
dénomination particulière.
45
Aux termes de
l’
article R. 441-9 du CCH, le règlement intérieur fixe les règles
d’
organisation et de fonctionnement de la commission et précise, notamment, les règles de
quorum qui régissent ses délibérations. La commission se réunit au moins une fois tous les
deux mois et rend compte de son activité au conseil
d’
administration au moins une fois par an.
Au cours de la période examinée, la commission
d’
attribution des logements de THM
a été régie par un règlement intérieur adopté par délibération du conseil
d’
administration le
25 juin 2003, modifié par délibération du 27 février 2008 instituant une nouvelle cotation des
dossiers de demande de logements.
La commission d’attribution de logements se réunit une
fois par mois (voire deux fois, si l’on compte
la réunion préalable de la commission d’examen
de la demande) et rend compte effectivement de son activité une fois par an au conseil
d’administration.
5.4.2.2
L
’
enregistrement et la gestion de la demande de logement
Conformément à la délibération du 25 juin 2003, par laquelle le conseil
d’
administration de THM a revu le règlement de procédure de
l’
attribution de logements, le
traitement du dossier avant le passage en commission
d’
examen de la demande et de la
commission
d’
attribution de logements se fait par la cotation de la demande en fonction de
certains critères (ancienneté de la demande, logement précédent, situation personnelle, autres
informations).
Cette cotation
s’
effectue sur un total de 100 points. En fonction du nombre de points
recueilli, une codification est établie. La cotation des dossiers est une aide à la décision des
administrateurs : elle doit permettre de définir une valeur technique indicative de chaque
dossier pour éclairer les travaux de la CAL mais peut ne pas être déterminante dans le choix
du futur locataire. Une nouvelle cotation des dossiers a été instaurée par délibération du
conseil
d’
administration de THM en date du 27 février 2008.
- L
’
enregistrement de la demande :
Les demandes de logements sont enregistrées dans le logiciel PREM par le service
clientèle constitué de deux agents et dans le système national d’enregistrement de la demande
(SNE). L
’
attestation
d’
enregistrement du numéro unique est imprimée et envoyée au
demandeur.
- La constitution du dossier :
Cette phase est assurée par une deuxième équipe qui s’assure de la complétude des
dossiers (pièces obligatoires telles que les fiches de paye, les avis d’imposition, etc.) et réalise
une entrevue avec les éventuels futurs locataires.
- La commission
d’
examen de la demande :
Cette commission consiste à faire analyser la recevabilité du dossier enregistré par les
membres de la CAL. Dans le cas où le dossier serait recevable, celui-ci est présenté à la
commission
d’
attribution pour un logement en adéquation avec la demande. Cela ne signifie
pas nécessairement qu
’
un dossier validé en commission
d’
examen de la demande se voit
obligatoirement attribué un logement en CAL.
- La commission
d’
attribution de logements :
Le secrétariat de la CAL est confié au chargé de mission « commission-
communication interne et externe ». Pour chaque logement vacant, trois candidatures ou
prospects sont soumis à la commiss
ion d’attribution des logements. Si le logement est réservé,
le réservataire propose ses trois demandeurs.
46
Pour les logements situés dans le contingent de l’office, les prospects sont sélectionnés
parmi :
les dossiers relevant du droit au logement opposable (DALO) prioritaires ;
les dossiers de la commission d’information d
u recouvrement (mutations
financières) ;
les dossiers prioritaires de la commission d’examen de la demande
;
les dossiers les plus anciens issus d’une requête sur le logiciel PREM.
Une fois que la commission
d’
attribution de logements a attribué un logement au
demandeur, une convocation est envoyée à celui-ci. Une visite du logement est alors
organisée après avoir formalisé les dossiers
d’
assurance et de garanties locatives.
Les tâches administratives concernant
l’
enregistrement, la constitution du dossier, et la
préparation des dossiers soumis à la CAL sont donc réparties sur trois équipes différentes.
Cette organisation semble cohérente.
En ce qui concerne la requête sur le logiciel PREM portant sur les demandes les plus
anciennes, il a été constaté que c
’
est
l’
agent lui-même qui paramètre la requête (quartier
recherché, ancienneté, etc.) en fonction de la liste des logements qui sont disponibles. Ce
mode opératoire semble consommateur de temps et peut apparaître comme aléatoire (une
erreur ou un oubli sur la requête peut arriver). Une amélioration du logiciel pourrait amener à
plus de transparence et de gain de temps pour le service.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général a
indiqué retenir la suggestio
n d’améliorer le logiciel de requête des demandes les plus
anciennes.
5.4.2.3
Les attributions
Le nombre de dossiers instruits par la commission
d’
attribution de logements a
augmenté de 41 % sur la période 2009 à 2013 et le nombre de logements attribués de 30 %.
Sur cette même période, le nombre de logements proposés a progressé de 54 %.
Les demandes actives en attente
d’
attribution sont en augmentation de 47 % sur la
période 2009 à 2013, avec 6 598 demandes en stock au 31 décembre 2013.
2009
2010
2011
2012
2013
Variation
2009-2013
Nombre de logements
proposés
508
520
571
722
782
54 %
Logements attribués
/mises en location
522*
448
468
571
582
30 %
Nombre de commissions
d’attribution de logements
12
12
12
12
12
0 %
Source : rapport annuel d’activité CAL THM et rapport annuel d’activité THM
*
chiffre non exploitable, variation effectuée sur 2010-2013
47
Le nombre de demandes de logement social en Provence-Alpes-
Côte d’Azur
est de
140 337 et de 27 604 dans le département du Var au 31 décembre 2013. Toulon Habitat
Méditerranée concentre donc
presqu’
un quart des demandes de logement social dans le Var et
4,70 % des demandes de la région.
Il apparaît que l’office est incapable de satisfaire les demandes qui sont présentées. À
cet égard, l’augmentation du nombre de demandes actives en attente, qui se rapproche du
nombre de logements gérés par l’office, est inquiétante. Ainsi,
au rythme des propositions
enregistrées en 2013, il faudrait sept années pour résorber le stock de demandes actives en
attente
d’
attribution au 31 décembre de cette même année
13
.
La plupart des demandes de logements se concentrent sur les petites surfaces
notamment les T1 et les T2 pour lesquels la demande est supérieure à
l’
offre. Cet aspect est à
mettre en corrélation avec le profil des locataires (45 % de personnes seules).
13
Une fois retranchées les mutations, soit (6 598
–
1 051) / 782.
Variation
2009-2013
Demandes actives en attente d’attribution au 31/12
4 478
4 884
7 048
6 460
6 598
47 %
Dont mutations
797
731
976
1010
1051
32 %
Part des mutations sur total des demandes actives
18 %
15 %
14 %
15,63 %
15,93 %
-10,50 %
Nouvelles demandes de logements
3 230
2 878
2 164
2 689
2 624
-19 %
Demandes hors-Toulon
*
*
2 611
1 768
1 620
-38 %
2013
Source : rapport annuel d’activité CAL THM et rapport annuel d’activité THM
* : non renseigné dans le rapport annuel d’activité CAL THM
2009
2010
2011
2012
Au 31/12/2013
Nombre de
demandes
France
1 776 472
PACA
140 337
Alpes de Haute. Provence
2 849
Alpes Maritimes
28 389
Bouches-du-Rhône
65 818
Hautes Alpes
2 405
Var
27 604
Vaucluse
13 272
Source : DDTM du var-Rapport d’activité 2013
Type
de logements
Nombre
de logements
Parts respectives
État
de la demande
Parts respectives
T 1
166
2%
835
13%
T 2
1 459
18%
2 109
32%
T 3
3 337
41%
2 150
33%
T 4
2 512
31%
1 285
19%
T 5/ T6
628
8%
219
3%
Total
8 102
100%
6 598
100%
Le parc de l’office
La demande
Source : rapport annuel d’activité THM 2013 et CAL 2013
48
À
l’issue de la réunion de la CAL, u
n courrier est envoyé avec un coupon-réponse à
retourner à
l’
office. Le nombre de refus est très important (un quart en 2009, un tiers en
2013).
Entre 2010 et 2013, le conseil d’administration a approuvé trois rapports
annuels
d’activité de la commission d’attribution, rédigés dans termes strictement identiques et
reproduisant les mêmes constats : refus « pour motif de cité ne convenant pas,
d’environnement jugé défavorable ou encore exiguïté des pièces dans nos anciens
groupes
pourtant d’un loyer très abordable… Les DALO refusent aussi pour motif de logement jugé
trop petit, voire ne donnent pas suite ».
Le taux de propositions refusées
tient sans doute aux questions évoquées d’
insécurité
et d’
environnement dégradé, mais des solutions sont sans doute à rechercher dans une analyse
plus fine des situations individuelles justifiant ces refus (familles monoparentales, modes de
transport inadaptés, etc.). Une visite des logements en amont de la CAL avec les trois
prospects proposés permettrait peut-être
également d’
éviter cette situation peu satisfaisante,
en contradiction avec le besoin de logements que traduit le nombre de demandes actives.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général a
confirmé les difficultés créées par « les locataires aux comportements indignes (insécurité,
tapage, jets de poubelles par les fenêtres, destruction du mobilier urbain, vandalisme des
ascenseurs, interphones, boîtes aux lettres, menaces verbales et physiques, drogue,
envahissement des halls etc...) ».
5.4.2.4
Les dossiers DALO
La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007
, qui a notamment modifié l’article L.
441-2-3 du
CCH, a institué un droit au logement opposable (DALO). La loi DALO reconnaît un droit au
logement décent et indépendant aux personnes résidant en France de façon stable et régulière
qui ne peuvent accéder par leurs propres moyens à un tel logement ou
s’
y maintenir. Les
articles R. 441-13 et suivants du CCH, issus du décret n° 2007-1677 du 28 novembre 2007, en
précisent les modalités de mise en œuvre.
Ce droit
s’
exerce par un recours amiable puis, le cas
échéant, par un recours contentieux.
L’office est présent à la commission de médiation qui se tient une fois par mois en
préfecture par l’intermédiaire de so
n chargé de « communication-CAL ». La commission de
médiation a pour objet
d’
évaluer le degré
d’
urgence des situations soumises. Elle est
composée de représentants de
l’État
, des collectivités territoriales, de bailleurs sociaux et du
monde associatif. Lorsqu
’
elle est saisie par un demandeur de logement au titre du II de
l’article
L. 441-2-3 du CCH, la commission de médiation rend sa décision dans un délai de
trois mois à compter de la réception de la demande. Dans les départements comportant au
Variation
2009-2013
Nombre de dossiers établis
1 277
1 184
1 310
1 627
1 801
41 %
Transmissions Dossiers DALO
571
143
228
263
395
-31 %
Dont DALO prioritaires
88
84
134
164
167
90 %
Part des dossiers DALO prioritaires
sur nombre de prospects
Dossiers rejetés /reportés sur établis
44
36
39
35
41
-7 %
Part des dossiers rejetés ou reportés
3 %
3 %
3 %
2 %
2 %
-33,93 %
Refus des demandeurs
303
257
319
444
545
80 %
Part des refus demandeurs
24 %
22 %
24 %
27 %
30 %
27,54 %
Source : rapport annuel d’activité CAL THM et rapport annuel d’activité THM
7 %
7 %
10 %
10 %
9 %
34,56 %
2009
2010
2011
2012
2013
49
moins une agglomération, ou une partie
d’
une agglomération de plus de 300 000 habitants
–
ce qui est le cas pour THM
–
ce délai est de six mois.
Pour la période examinée de 2009 à 2013, le nombre de dossiers DALO traités par
l’office est passé de 88 à
167.
Comme indiqué ci-
avant, à maintes reprises, la commission d’attribution et le conseil
d’administration se sont
étonnés du nombre de refus enregistrés, y compris pour ce type de
dossiers considérés comme étant prioritaires.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général a
tenu à souligner que « Toulon Habitat Méditerranée est le bailleur varois qui remplit le plus
ses engagements vis-à-vis de cette obligation. A titre d'exemple en 2014 ce sont 129
nouveaux dossiers DALO prioritaires qui ont été relogés par l'office. ». Il ne pense pas que les
refus proviennent d’une
analyse insuffisamment fine des situations individuelles.
5.5
Les loyers
5.5.1
La politique des loyers
Le conseil
d’
administration décide chaque année de
l’
évolution des loyers applicables
à
l’
exercice suivant. La réglementation autorise deux revalorisations semestrielles. Les loyers
non conventionnés ne peuvent augmenter de plus de 10 % par semestre et ceux des logements
conventionnés de plus de 20 % par an, dans les limites des maximums fixés par les
conventions. Avec les CUS, la loi dispose qu
’
après remise en ordre des loyers,
l’
augmentation
annuelle ne peut dépasser de plus de 5 % la variation de
l’
indice de révision des loyers (IRL).
Dans la pratique,
l’
actualisation se fait couramment au 1
er
janvier, qui est maintenant la date
d’
actualisation des barèmes de
l’
APL, et à des niveaux bien inférieurs aux hausses autorisées
par la loi en raison des maximums fixés par les conventions. La révision annuelle se répartit
par niveaux identiques selon les catégories de logements. Toutefois, les loyers de deux
logements identiques
d’
un même immeuble peuvent différer selon
l’
ancienneté des locataires
car les organismes
d’
HLM fixent librement, dans la limite des plafonds des conventions, les
loyers des logements faisant
l’
objet
d’
une nouvelle location (relocation).
Les modalités
d’
augmentation des loyers du secteur HLM sont encadrées par
l’
article
L. 442-1 du code de la construction et de
l’
habitation qui
prévoit notamment que c’est
l’
autorité administrative qui détermine les prix de base au mètre carré afférents aux différentes
catégories de construction réalisées par les organismes
d’habitations à loyer modéré et qui
fixe, pour les loyers, un montant minimum et un montant maximum.
Depuis le 1
er
juillet 1987, la délibération annuelle fixant le montant des loyers doit être
transmise au représentant de
l’
État dans le département « deux mois avant son entrée en
vigueur » en vertu des dispositions de
l’
article L. 442-1-2 du code de la construction et de
l’
habitation. Le représentant de
l’
État dans le département du lieu de situation des logements
peut, dans le délai
d’
un mois à compter de la plus tardive de ces transmissions, demander à
l’
organisme une nouvelle délibération.
Durant la période examinée, THM a respecté ces dispositions.
En matière d’évolution des loyers, l’office s’est
fixé deux objectifs clés :
1.
pratiquer une politique de loyer équitable, en corrélation avec le niveau de service
rendu au locataire ;
2.
maîtriser
l’
évolution des charges locatives afin
d’
alléger le taux
d’
effort résiduel sur
la quittance du loyer du locataire après APL.
50
Durant les années 2007, 2008 et 2009, il a pratiqué une augmentation très faible, de
l’
ordre de 1,3 % en moyenne par année (
Source CUS 2011
).
Mais, à partir de 2010
jusqu’en 2
012,
l’
augmentation moyenne devait être de 2 %
conformément à
l’
avenant du protocole CGLLS et à la CUS 2011 à 2016. Cet objectif a été
respecté. Les augmentations votées ont ensuite été moins fortes, en deçà du taux de variation
annuel de
l’
indice de référence des loyers (IRL)
14
, comme
l’
indique le tableau ci-dessous.
5.5.2
Le supplément de loyer de solidarité
Le supplément de loyer actuel, dénommé supplément de loyer de solidarité (SLS),
a été instauré par la loi n° 96-162 du 4 mars 1996. Les dispositions applicables au SLS sont
codifiées aux articles L. 441-3 et R. 441-19 et suivants du CCH. Aujour
d’
hui, ce supplément
est dû dès lors que les ressources du locataire excèdent de 20 % les plafonds en vigueur pour
l’
attribution du logement occupé (mais le plafond du PLUS
s’
applique aux locataires en
PLAI).
Le supplément de loyer de solidarité a pour objet de faire payer davantage les ménages
dont les ressources ont augmenté avec les années. En principe, il est la contrepartie du droit au
maintien dans les lieux et
d’
un souci de mixité sociale, et
n’
a donc pas vocation à être
dissuasif.
Depuis le 1
er
janvier 2009, tous les locataires dont les ressources dépassent de plus de
20 % (au lieu de 40 % auparavant) les plafonds de ressources sont assujettis au supplément de
loyer de solidarité, excepté dans les zones urbaines sensibles (ZUS). Environ 10 % des
locataires HLM dépassent les plafonds de ressources du PLUS et 4 % sont susceptibles de
payer le SLS.
Le barème national prévu
l’article R. 441
-21 du CCH après
l’intervention du
décret du
21 août 2008 est très fortement progressif. Le nouveau dispositif prévoit toutefois que des
barèmes adaptés aux conditions locales peuvent être mis en place. Deux types
d’
adaptation
sont prévus : soit dans le cadre
d’
un program
me local de l’habitat (PLH) qui
exclut certaines
zones du champ du SLS et peut fixer des orientations pour sa mise en œuvre
; soit dans le
cadre des co
nventions d’utilité sociale (CUS
) signées a
u cours de l’année 2011. Une CUS
peut prévoir, dans les communes classées en zone A, B1 ou B2, une modulation du SLS
forfaitaire à la hausse ou à la baisse et toute forme
d’
adaptation dans la zone C.
14
En application de
l’
article L. 353-9-2 du CCH, la date de
l’
indice de référence des loyers prise en compte pour
la révision au 1
er
janvier des loyers des logements conventionnés est celle du deuxième trimestre de
l’
année
précédente.
Date d’effet
de la hausse de loyer
Taux
d’augmentation
Variation
annuelle
de l'IRL
Au 1er janvier 2010
2,00%
0,32%
Au 1er janvier 2011
2,00%
0,57%
Au 1er janvier 2012
2,00%
1,73%
Au 1er janvier 2013
0,75%
2,20%
Au 1er janvier 2014
0,50%
1,20%
De 2010 à 2014
7,25%
6,02%
Source: registre des délibérations CA THM et INSEE
51
Par ailleurs, depuis la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’
exclusion
du 25 mars 2009 (loi dite Molle), le locataire perd son droit au maintien dans les lieux au bout
de trois ans à compter du 1
er
janvier qui suit les résultats de
l’
enquête qui fait apparaître pour
la deuxième année consécutive un dépassement du double des plafonds de ressources.
Toulon Habitat Méditerranée applique le barème national depuis le 1
er
janvier 2011 à
la suite du vote du conseil d’administration du 30 avril 2010 instituant les modalités
d’application du SLS, à savoir une modulation minimale et en tenant compte des quatre
règles
d’exclusion (logements en ZUS, ZRR, logements non conventionnés ou PAP locatifs ou PLS
avant 1993, exclusion de certaines zones par un plan local de l’habitat et possibilités offertes
au travers de la CUS à savoir les résidences comprenant plus de 65 % de bénéficiaires de
l’APL ou en paupérisation avérée).
Auparavant, THM avait pris une délibération le 10 décembre 2008 qui l’engageait
dans une démarche de conventionnement global de patrimoine (CGP) qui lui permettait de
déroger à l’
application du barème national. Cela explique le bond en avant du SLS entre 2011
et 2012.
Tableau 5 - Evolution du SLS sur la période 2009 à 2013
Le montant inclut le SLS forfaitaire quittancé en cas de non réponse à
l’
enquête SLS.
Ce montant a fortement augmenté à partir de 2012 du fait de la réforme de calcul du SLS. Le
nombre de locataires en SLS inclut les locataires assujettis du fait du dépassement des
plafonds ainsi que des locataires
n’
ayant pas répondu à
l’
enquête au 31 décembre de
l’
année.
Au cours de
l’
instruction, il est apparu que deux locataires avaient dépassé pour la
première fois les plafonds de 100 % pour les revenus 2012.
Il avait été relevé que l’
office
devrait être attentif à ces deux cas et procéder éventuellement à des régularisations si, au titre
des revenus 2013, ces deux personnes dépassaient les plafonds, et leur signifier de quitter le
parc social afin
d’
être en conformité avec la réglementation. En réponse aux observations
provisoires de la chambre, le nouveau direc
teur général a fait savoir que l’un des deux cas
avait été régularisé par le départ du locataire.
5.5.3
Les impayés
5.5.3.1
L’évolution des impayés
Sur la période 2009 à 2013, le solde du compte 416 « Clients douteux » a augmenté de
de 36,95 %, soit au taux de +8,18 % par an. Autrement dit, il augmente de plus de 180 000
€
par an.
2009
2010
2011
2012
2013
Montant total
supplément de loyer
27 430,48 €
36 203,36 €
49 992,55 €
274 959,22 €
243 928,78 €
Nombre de locataires
en surloyer
60
99
143
238
183
Source : comptes THM et réponses pôle gestion locative
2009
2010
2011
2012
2013
Evolution
totale
Clients douteux (c/416)
2 203 700 €
2 427 859 €
2 279 762 €
2 685 901 €
3 018 003 €
36,95%
Source : comptes financiers
52
Le tableau suivant montre que, durant la même période, le nombre de locataires ayant
au moins un impayé a augmenté de 8,23
% et que l’augmentation la plus importante concerne
les locataires ayant un impayé le plus important. Le nombre de saisines de la commission
départementale des aides publiques au logement (CDAPL
) a d’ailleurs très fortement
progressé.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général a
également relevé l’augmentation du coût des impayés qu’il attribue à la crise économique,
mais aussi au « passage à la comptabilité commerciale en 2011 et donc [à] l'abandon du
recours au titre exécutoire du commandement de payer délivré jusqu'alors par le Receveur
spécial de l'office » (voir ci-après), au doublement de la dotation aux créances douteuses et à
« l'effacement des créances par la Banque de France dans les dossiers qui lui sont soumis
depuis 2012 (170 K€ en 2012,
152 K€ en 2013) dans le cadre d
es Procédures de
Rétablissement personnel actionnées par les locataires débiteurs ».
5.5.3.2
La lutte contre les impayés
La lutte contre les impayés incombe à un service
dit d’
aide au recouvrement (SAR).
Une procédure spécifique de vérification des impayés est engagée dès qu
’
un départ de
locataires est acté sur le logiciel de gestion « PREM ». Différentes phases se succèdent si les
locataires ayant une dette (supérieure à 10
€
) envers THM tardent à régulariser leur situation.
Avant le passage en comptabilité privée, le recouvrement contentieux incombait au
comptable spécial. À partir de 2011, la commission de retard de loyers a été remplacée par
une commission
d’
information du recouvrement. Mensuellement, une réunion de cette
commission décide du passage au contentieux des dossiers précontentieux et du recours aux
travailleurs sociaux. Il est peu recouru à la mutation financière (moins de 5 par an) qui permet
au locataire de pouvoir changer de logement et
in fine
d’avoir un
loyer moins élevé pour
pouvoir honorer ses loyers.
Après saisie du juge du tribunal
d’
instance pour injonction de payer et après
transmission de
l’
ordonnance au SAR, la gestion du recouvrement est confiée à un huissier
qui
procède aux voies d’exécution
(saisie-vente, saisie attribution, saisie sur salaires, etc.).
2009
2010
2011
2012
2013
Evolution
totale
Evolution
annuelle
Nombre de locataires ayant une
dette locative
2 310
2 558
2 132
2 263
2 500
8,23%
2,00%
Dont dette de moins de 1 500 €
1 881
2 112
1 664
1 783
1 984
5,48%
1,34%
Dont dette de 1 500 à 4 500
€
278
280
292
276
313
12,59%
3,01%
Dont dette de 4 500 € et plus
151
166
176
204
203
34,44%
7,68%
Nombre de locataires en CDAPL
82
191
535
538
567
591,46%
62,16%
Commission d’information
du recouvrement
Nombre de dossiers examinés
129
225
251
194
254
Source : THM
2009
2010
2011
2012
2013
53
Le tableau précédent montre que le nombre de procédures d’expulsion initiées est en
forte augmentation entre 2009 et 2013, de même que le nombre de départs avec le concours
de la force publique relativement aux nombres de départs volontaires.
5.5.3.3
Le fonds de solidarité pour le logement (FSL)
L’article 65 de la loi n°
2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales a confié aux départements, la responsabilité du financement et de la
gestion du fonds de solidarité pour le logement (FSL). Conformément à l’article 6 de la
loi
n° 90-
449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement
(dite loi Besson),
chaque département doit créer un fonds de solidarité pour le logement dont la gestion relève
de la compétence exclusive des conseils généraux.
Le FSL accorde des aides financières aux personnes qui rencontrent des difficultés
pour assurer leurs dépenses de logement (factures, loyers, etc.). Les aides du FSL peuvent
notamment permettre de financer le dépôt de garantie, le premier loyer,
l’
assurance du
logement, de rembourser les dettes de loyers et charges comprises dont le règlement
conditionne
l’
accès à un nouveau logement, de rembourser les impayées de factures
d’
eau,
d’
énergie et de téléphone.
Le FSL tient compte de
l’
ensemble des ressources de toutes les
personnes composant le foyer, à
l’
exception des ressources suivantes : les aides au logement,
l’
allocation de rentrée scolaire (ARS) et
l’
allocation
d’
éducation de
l’
enfant handicapé
(AEEH) et de ses compléments éventuels. Chaque département a ses propres critères
d’
attribution des aides.
En l’occurrence, l’attribution des aides du FSL relève de la c
ompétence du président
du conseil général du Var, conformément à la délibération n° A6 du 30 mars 2011 de cette
collectivité.
Les demandes de prêts ou aides du FSL sont faites par le pôle précontentieux et le pôle
social
de l’office
qui constituent les dossiers. L
’
instruction de la demande est assurée par le
service « solidarités logement » du conseil général dans un délai de deux mois à compter de la
date de réception du dossier complet. Les décisions prises (rejet, acceptation, demande de
pièces complémentaires) par le conseil général sont notifiées au demandeur par le service
« solidarités logement ». Un partenariat entre le conseil général et la c
aisse d’allocations
familiales du Var confie à cette CAF le paiement et le recouvrement des aides et des prêts.
Le conseil général du Var a modifié en 2012 le règlement intérieur du FSL en le
rendant plus restrictif, ce qui a engendré une baisse significative des demandes et des
attributions aux locataires de l’office.
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre de commandements de
payer émis dans le cadre d’une
procédure d’expulsion
111
149
256
198
227
Nombre de jugements
d’expulsions obtenus
45
70
63
62
58
Nombre de départs suite à un
contentieux avec l’office
46
33
64
72
60
dont départ volontaire
26
24
49
46
29
dont départ avec concours de la
force publique
20
9
15
26
31
Source : THM
54
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le président du conseil
départemental a confirmé la baisse constatée des demandes en provenance de l’office et de ses
locataires, tout en précisant que « la révision du règlement intérieur n'a pas engagé la baisse
du montant maximum d'aide (4 000
€) et compte seulement 2
% d'augmentation de refus sur
la période 2011-2013 ». Il précise que cette révision s'articule autour de quatre orientations,
dont une vise « une responsabilisation accrue des bénéficiaires par une participation
financière minimale, assortie de trois obligations renforcées » (reprise du paiement du loyer,
mise en place d'un plan d'apurement, limitation des aides par période de 24 mois). Il ajoute
que, « afin de considérer les situations les plus dégradées, une commission hebdomadaire
étudie les dossiers les plus dégradés et peut assouplir ces règles ».
5.5.3.4
L
’
accompagnement social des locataires
La notion
d’
accompagnement social lié au logement (ASLL) est apparue dans le cadre
de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990. Elle faisait référence à des mesures
d’
aides individuelles
ou collectives proposées à des personnes qui rencontraient des difficultés pour
l’
installation et
le maintien dans le logement.
Un bailleur social a pour mission
d’
accueillir des populations spécifiques qui
éprouvent des difficultés à se maintenir dans leur logement. Les dispositifs destinés à réaliser
un accompagnement social renforcé prennent de nombreuses formes, de
l’
absence de tout
dispositif spécifique à la mise en place de moyens importants en passant par une
externalisation de cette mission.
Le pôle social du service du recouvrement de THM se compose de cinq travailleuses
sociales installées dans les bureaux des agences de maintenance (un à Rodeilhac, un aux
Œillets,
un à La Rode et deux à La Beaucaire).
Leur mission première est la prévention et la résorption de
l’
impayé locatif mais aucun
objectif chiffré n’a été fixé par la direction en la matière.
Elles interviennent principalement
sur demande des agents du pôle précontentieux ou, plus rarement, du pôle contentieux
lorsqu
’
une problématique sociale est suspectée dans le cadre du recouvrement de
l’
impayé
locatif. Elles interviennent également ponctuellement à la demande du service clientèle
lorsque celui-ci est informé
d’
un décès risquant de fragiliser une famille ou lorsque les
formalités locatives ne sont pas remplies par les locataires et qu
’
ils en sont pénalisés (non
réponse à
l’
enquête biennale ou à
l’
enquête SLS).
Le travail social, hors résorption de
l’
impayé locatif, est normalement assuré par les
travailleurs sociaux du conseil général, avec qui un partenariat et un partage précis des rôles a
été défini : les travailleurs sociaux de THM peuvent, néanmoins, intervenir sur
d’
autres
problématiques que
l’
impayé locatif mais à condition que la bonne foi du locataire pour la
résorption de sa dette de loyer soit avérée.
En plus du pôle social du service du recouvrement, un travailleur social, rattaché à la
gestion urbaine de proximité (GUP), est dédié à mi-temps aux problématiques familiales
rencontrées lors des interventions du service médiation.
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre de demandes
112
137
104
64
47
Nombre d’acceptations
102
129
93
49
33
Montant des aides
127 679 €
152 704 €
88 259 €
41 658 €
34 918 €
Dont subventions
75 630 €
101 844 €
52 720 €
27 580 €
23 173 €
Dont prêts
52 048 €
52 860 €
35 496 €
14 078 €
11 745 €
Source : pôle gestion locative THM
55
Une demi-journée par semaine, les conseillères se retrouvent au siège pour récupérer
les documents nécessaires au traitement des dossiers ou pour discuter de dossiers difficiles
avec leur responsable et leur référent.
Les travailleurs sociaux du SAR (4,8 ETP) ont traité, sur
l’
année 2013, 286 dossiers ce
qui correspond à environ 60 dossiers par personne.
Le pôle social de THM a des liens privilégiés :
Avec la
caisse d’allocations familiales (
CAF), notamment en ce qui concerne
l’
étude des dossiers de demandes
d’
aide (APL, RSA, etc.). Une convention a
d’
ailleurs été signée en décembre 2014 entre THM et la CAF pour la mise en
place
d’
un dispositif de dématérialisation des demandes
d’
aide au logement. Ce
dispositif permettra un traitement plus rapide des demandes et donc une
réduction de
l’
impayé sur les nouveaux entrants.
Avec le conseil général dans le cadre des demandes
d’
aides (FSL maintien et
FSE) et
d’
échanges
d’
informations relatives au suivi social effectué par les
assistantes sociales des unités territoriales sociales et de THM (V. ci-avant).
Avec la Banque de France dans le cadre de
l’
accompagnement des locataires
en difficulté qui souhaitent entamer une procédure de surendettement ou de
rétablissement personnel.
En outre, THM représente les bailleurs sociaux du Var dans deux instances qui se
réunissent régulièrement (quatre à cinq fois par an) dans le cadre du plan départemental
d’
action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD)
: l’équipe t
echnique
d’a
nimation (ETA) et le comité de pilotage (COPIL), pour faire le point sur
l’
avancée des
actions inscrites dans le plan.
Les quatre axes d’actions du PDALPD 2007 à 2010 (page 25 de la CUS) étaient
les
suivants :
1.
Axe 0, mise en place
d’
un observatoire : cette action ne relève pas
d’
une
prérogative de
l’
office.
2.
Axe 1, maintien de la capacité de relogement de 50 familles nombreuses : cette
action
n’
a pas fait
l’
objet
d’
une démarche particulière mais
l’
office a mis
régulièrement à disposition de grands logements, de type 4 et de type 5, pour le
relogement des familles identifiées prioritaires au titre du DALO.
3.
Axe 2, développement de
l’
offre
d’
insertion : Toulon Habitat Méditerranée avait
comme projet la création
d’
une maison relais, en partenariat avec ADOMA, sur un
délaissé de terrain jouxtant
l’
une des cités. Face au mécontentement des riverains et
du CIL, ce projet a dû être abandonné. Des logements sociaux classiques devraient
être construits en lieu et place.
4.
Axe 3, renforcer un maintien satisfaisant dans le logement : THM a signé une
convention, approuvée par son conseil d’administration par délibération du
25 juin 2014, de mise à disposition de cinq logements à trois associations
(ALINEA, AVAF, CHV) pour assurer la gestion et le suivi du locataire.
Enfin, THM participe également à la commission de coordination des actions de
prévention des expulsions (CCAPEX). Cette commission qui se réunit tous les mois permet
de rassembler
l’
ensemble des intervenants concernés (bailleurs, CAF, conseil général, ADIL,
etc.) pour faire le point sur des dossiers de locataires en expulsion et éviter, autant que faire se
peut,
d’
arriver au terme de la procédure.
56
L’office alloue donc des moyens importants à l’
accompagnement social lié au
logement.
Les difficultés rencontrées par les travailleurs sociaux sont dues principalement aux
spécificités des quartiers dans lesquels sont situées les agences de terrain. La précarité y est
particulièrement importante ainsi que les problèmes d’inséc
urité (drogue, violence, etc.). La
détection de personnes en situation de grande précarité est difficile et il
s’
avère que, souvent,
ces personnes sont plutôt peu réceptives à
l’
aide proposée. L
’
impayé locatif est
d’ailleurs
généralement un symptôme de difficultés bien plus importantes et touchant tous les domaines
de la vie de ces personnes (famille, travail, etc.). Il est alors difficile voire impossible de
traiter
l’
impayé locatif.
5.6
Les logements des employés de
l’
office
5.6.1
Attribution de logements aux employés de
l’
office
D’après l’
article R. 441-1 du CCH, les organismes
d’
habitations à loyer modéré
attribuent les logements visés à
l’
article L. 441-1 aux « personnes physiques séjournant
régulièrement sur le territoire français dans des conditions de permanence définies par un
arrêté conjoint du ministre chargé de
l’
immigration, du ministre chargé des affaires sociales et
du ministre chargé du logement, dont les ressources
n’
excèdent pas des limites fixées pour
l’
ensemble des personnes vivant au foyer, compte tenu des personnes à charge, par arrêté
conjoint du ministre chargé du logement, du ministre chargé de
l’
économie et des finances et
du ministre chargé de la santé ; ces plafonds de ressources sont révisés chaque année au
1
er
janvier en tenant compte de la variation de
l’
indice de référence des loyers appréciée par
comparaison entre le troisième trimestre de
l’
antépénultième année et le troisième trimestre de
l’
année précédente ».
Le rapport n° 2007-129 de la MILLOS signalait que deux agents logés par
l’
office
dépassaient les plafonds de ressources respectivement de 73 % et de 58 % et que ces
dépassements exposaient
l’
organisme aux sanctions prévues par
l’
article L. 451-2-1 du CCH.
L
’
observation a été reprise dans le rapport n° 2010-078. Aucune sanction
n’
avait été signifiée
à
l’
office
, malgré l’absence d
e réponses de sa part. Interrogé sur ce point,
l’
office a répondu
que des mutations sur
d’
autres logements avaient été effectuées pour ces deux personnes.
L’
office loge 76 de ses agents (dont 21 gardiens) sur un total de 207 agents, soit
environ 36 %.
Il
n’
existe pas de délibération spécifique instituant
l’
attribution de logements aux
agents de
l’office.
Ceux-ci sont soumis aux mêmes règles que les demandeurs de logements
sociaux et donc au même parcours : demande de logement social, attribution du numéro
unique, complétude du dossier, respect des plafonds de ressources et passage en commissions
d’
examen de la demande et
d’
attribution de logements.
Sur les 25 agents locataires qui se sont vu attribuer des logements sur la période 2009
à 2013, les vérifications ont porté sur la cohérence entre :
les dates
d’
embauches à THM,
les dates de demande de logements sociaux,
les dates de passage en CED et CAL,
le type de logement,
la composition du foyer,
les revenus.
57
Deux dossiers appellent plus particulièrement l’attention (V. en annexe 1).
L
’
examen du dossier
d’
attribution du logement de M. R
….
fait apparaître qu
’
il
dépassait de 18,43 % le plafond des ressources au moment de sa demande de logement,
examinée en fonctions des revenus de l’année N
-2,
c’est
-à-dire une année où l
e foyer n’était
composé que de trois personnes. Le dépassement du plafond est indiqué sur la fiche de la
commission
d’
examen de la demande
, mais l’
attribution est justifiée par la naissance récente
d’un enfant susceptible de ramener les revenus en dessous du plafond et
la baisse de 10 % à
venir des revenus du couple pour cause de congé parental de la compagne.
L
’
examen du dossier
d’
attribution du logement de Mme B
…
est plus problématique :
il fait apparaître qu
’
elle dépassait de 73,79 % le plafond de ressources au moment de sa
demande de logement. Il est à noter que cette attribution intervient également au titre
d’une
mutation : Mme B
…
étant déjà locataire
d’
un T6 au sein de
l’
office sollicitait un logement
moins grand et moins cher. Une dette locative de 899,66
€
au moment de sa demande est
d’ailleurs
toujours inscrite sur le tableau de suivi des impayés des agents. Le dépassement du
plafond de ressources est clairement indiqué sur la fiche de la commission
d’
examen de la
demande.
Pour une seconde fois, il est donc constaté que l’
office
n’
a pas respecté les plafonds de
ressources pour
l’
attribution de logements à ses agents.
Ces dépassements exposent
l’
organisme aux sanctions prévues par
l’
article L. 451-2-1
précité du CCH, savoir :
« Le fait de faire obstacle au contrôle de
l’
administration rend passible, après mise en
demeure demeurée infructueuse, la personne morale contrôlée
d’
une amende de
15 000 euros maximum. La pénalité est recouvrée au profit de
l’
État comme les
créances étrangères à
l’
impôt et au domaine. Lorsqu
’
un organisme ne respecte pas,
pour un ou plusieurs logements, les règles
d’
attribution et
d’
affectation prévues au
présent code,
l’
autorité administrative, après
l’
avoir mis en mesure de présenter ses
observations, peut, sans préjudice de la restitution le cas échéant de
l’
aide publique,
infliger une sanction pécuniaire
d’
un montant qui ne peut excéder
l’
équivalent de
dix-huit mois du loyer en principal du ou des logements concernés. »
Le président de l’office invoque le fait que les intéressés disposaient déjà d’un
logement conventionné. Cet argument ne peut être retenu
: dès lors qu’une nouvelle demande
était présentée, cette demande devait être examinée selon les critères en vigueur à cette date.
En outre, comme indiqué ci-avant, les dépassements du plafond, notamment dans le
second cas, étaient clairement indiqués sur les fiches d’examen en commission. Ils ont donc
été accordés irrégulièrement, en toute connaissance de cause.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général
fait valoir, que dans le cas de Mme B
…, «
il est apparu comme une mesure de bonne gestion
de libérer un logement destiné à une famille nombreuse ».
5.6.2
De nombreux employés, locataires de
l’
office, en situation
d’
impayés
Le nombre d’agents en situation d’impayés est en constante augmentation passant de
12 à 19 et pour un montant de 8 144
€ à 14
739
€ pour la période allant de 2009 à
2013.
Sur les 76 agents locataires, 36 étaient en
situation d’
impayés pour des retards de
loyers allant de une à dix mensualités, pour un montant total de 26 318
€ au 31 octobre 2014.
Un agent logé depuis 2012 cumule même dix mensualités de retard.
58
Cer
tains agents bénéficient d’un plan d’étalement de leur dette, d’autres subissent des
retenues sur salaires. L’examen d’un échantillon de relances faites par le service du
recouvrement pour des agents ayant plus de deux mensualités de retards de loyers fait
apparaître que la même procédure que pour les autres locataires est mise en œuvre
: lettre de
relance, proposition de prise de rendez-vous, proposition et mise en place de plans
d’apurement des dettes locatives sont effectués par le service recouvrement.
Néanmoins, il est
à noter que deux agents en désaccord avec l’aide proposée sont en procédure Banque de
France pour cause de surendettement.
Au regard de la proportion d’agents locataires, il semble important que l’office
régularise cette situation. De plus, on trouve dans la population des salariés de
l’
office une
proportion
d’
impayés quasi-similaire à celle observée dans
l’
ensemble du parc de THM, ce
qui devrait inciter la direction générale à regarder de plus près la situation sociale de ses
salariés.
En réponse aux observations provisoire de la chambre, le nouveau directeur général
indique avoir entrepris une action « en avril 2015 auprès des agents concernés afin que ces
derniers régularisent leur situation d'impayés dans les mois à venir ».
5.7
La concertation locative
5.7.1
Le plan de concertation
L
’
article 193-3 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et
au renouvellement urbain (dite loi SRU), a prévu
l’
établissement
d’
un plan de concertation
obligatoire et la création de conseils de concertation.
Le plan de concertation locative (PCL) validé par le conseil
d’
administration définit
les modalités pratiques de la concertation applicable aux immeubles ou aux ensembles
immobiliers du patrimoine
de l’organisme bailleur
. Il précise notamment les règles destinées à
formaliser les relations locatives locales, instaure un ou plusieurs conseils de concertation
locative dont il peut prévoir la composition. Il peut également prévoir les moyens matériels et
financiers attribués aux représentants des locataires pour exercer leurs fonctions dans ce
cadre.
Le conseil de concertation locative (CCL) est consulté sur les différents aspects de la
gestion de
l’
immeuble ou des ensembles immobiliers concernés, sur les projets
d’
amélioration
ou de construction-démolition et plus généralement de toutes mesures touchant aux conditions
d’
habitat et au cadre de vie des habitants des ensembles concernés. Il est composé de
représentants du bailleur et de représentants des locataires. Il doit être mis en place au plus
2009
190
74
12
8 144 €
2010
205
70
25
9 124 €
2011
208
76
13
5 269 €
2012
203
75
20
8 903 €
2013
207
76
19
14 739 €
2014
207
76
36
26 318 €
(*) au 31 décembre pour 2009 à 2013, au 31 octobre pour 2014
Année
Nombre
d’agents
employés
Nombre
d’agents
locataires
Montant des
impayés
Nombre
d’agents en
impayés (*)
59
tard dans les six mois qui suivent
l’
élaboration du plan de concertation locative et se réunit au
moins une fois par an.
Concernant Toulon Habitat Méditerranée, un nouveau plan de concertation locative
triennal a été adopté par délibération du 23 février 2011, faisant suite aux deux plans
triennaux précédents (20 avril 2005 à effet de février 2005 et 27 février 2008). À la suite des
élections des représentants des locataires du 2 décembre 2010, et conformément à
l’
article
193-3 précité de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, il a été acté que les associations
ayant obtenu 10 % des suffrages seront appelées à cosigner le PCL.
Ainsi, outre le président du conseil d’administration, du direc
teur général et des deux
membres désignés par le conseil d’administration parmi ses membres, l
es associations
AVAL
15
et ULV
16
ont eu 4
représentants à l’unique CCL qui a été créée,
proportionnellement
aux suffrages exprimés lors du vote des représentants des locataires, à savoir :
trois pour AVAL qui a recueilli 73,60 % des voix
et un pour ULV qui a recueilli 14,09 %.
Les trois autres associations CLCV
17
(5,88 %), CNL
18
(3,37 %), AFOC
19
(3,05) ont été
appelées à cosigner le PCL en raison de leur présence à la commission nationale de
concertation, mais n’ont pas de représentants au conseil de concertation locative.
Dans le PCL 2011 à 2014, il a été prévu
d’
affecter chaque année une part fixe de
3 240
€
à chacune des cinq associations et une part variable, dite « part projets », par droit de
tirage d’un montant de 19
800
€.
L’analyse des attributions des subventions sur la période de 2011 à 2013 laisse
apparaître que ce sont les mêmes associations qui présentent chaque année les projets les plus
pertinents (AVAL et ULV). Les dernières actions proposées en 2013 étaient des ateliers de
santé sur les problématiques de l’enfant, des adolescents pour les conduites à risques pour
l’ULV, et de transport de personnes isolées pour l’AVAL.
L’
office est destinataire des
comptes rendus d’activité et des bilans financiers de chaque association, ce qui permet
d’apprécier leur travail au regard des subventions allouées.
5.7.2
Les enquêtes de satisfaction des locataires
L
’
engagement professionnel pris par le mouvement HLM lors du congrès de Lille en
juin 2003 prévoit la réalisation, par chaque organisme, tous les trois ans,
d’
une enquête de
15
Association varoise d’actions des locataires HLM.
16
Association Union des locataires du Var.
17
Association Consommation logement et cadre de vie.
18
Association Confédération nationale du logement.
19
Association Force Ouvrière Consommateur.
Associations
2011
2012
2013
Total
Projets
AVAL
14 690,00 €
16 190,00 €
15 240,00 €
46 120,00 €
3
ULV
9 090,00 €
10 090,00 €
11 040,00 €
30 220,00 €
3
CLCV
5 740,00 €
3 240,00 €
3 240,00 €
12 220,00 €
1
CNL
3 240,00 €
3 240,00 €
3 240,00 €
9 720,00 €
0
AFOC
3 240,00 €
3 240,00 €
3 240,00 €
9 720,00 €
0
Total général
36 000,00 €
36 000,00 €
36 000,00 €
108 000,00 €
7
Répartition des subventions du PCL 2011-2014
Source : délibérations THM
60
satisfaction auprès des locataires. Cet outil doit permettre la mesure aussi objective que
possible du service rendu, tel qu
’
il est perçu par les locataires, de son évolution au cours des
années ainsi que des attentes des locataires.
La dernière enquête de satisfaction a été faite par courrier en décembre 2013 (réponse
souhaitée avant le 31 janvier 2014, analyse des réponses jusqu
’au 15 février 2014,
résultats le
21 mars 2014) auprès des 8 000 locataires de Toulon Habitat Méditerranée sous forme
d’
un
questionnaire de 27 questions principales à choix multiples (QCM) avec fourniture
d’
une
enveloppe préaffranchie pour
l’
envoi des réponses.
Les questions portaient sur les services suivants :
le cadre de vie ;
la propreté des parties communes et
l’
entretien des espaces verts ;
le fonctionnement et la maintenance des équipements ;
les conditions de logement ;
l’
accueil et le traitement des réclamations ;
la communication et
l’
information.
Sur les 8 000 locataires, 2 801 réponses ont été recueillies et traitées (35 % de retour,
soit une baisse de 4 % par rapport à
l’
enquête de 2011). Le taux de satisfaction global est
satisfai
sant, puisqu’il est
de 76 %, mais il se situe en régression par rapport aux années
précédentes (80 % en 2008, 78 % en 2011).
Après analyse de cette étude, l’office a entrepris des actions sur le terrain puisque le
mécontentement général portait sur la propreté des parties communes et des extérieurs. Pour
remédier à ces dysfonctionnements, les contrôles sur le terrain ont été renforcés et une mise
en place progressive de procédures et de fiches de tournées ont permis de clarifier les attentes.
En ce qui concerne les incivilités, le service médiation intervient de plus en plus en
réponse à des attentes de locataires lors d’incivilités constatées ou de conflits entre locataires.
Ce service est saisi par les locataires eux-mêmes mais aussi par les agents de THM en cas de
besoin.
Des rappels à l’ordre sont faits régulièrement et des actions en médiation sont menées
en présence de l’ensemble des protagonistes soit sur les lieux lorsqu’il y a des regroupements
dans les cages d’escaliers, par exemple, ou au siège de
l’office pour des conflits entre
personnes.
Parallèlement, des travaux de proximité ou
d’
embellissement sont inscrits dans le plan
stratégique de patrimoine pour améliorer le cadre de vie des locataires.
6
LES MARCHES
Le dernier rapport de la MIILOS (2011) faisait état des suites réservées aux
observations du précédent audit sur la gestion de la commande publique (2008) s’agissant des
marchés dits d’exploitation mais relevait que le suivi des marchés était perfectible tant sur le
plan administratif que comptable.
Lors de la séance du conseil d’administration du 26 octobre 2011, le président a porté
ces observations à la connaissance du conseil, en insistant plus particulièrement sur les
observations qui concernaient le receveur spécial.
61
6.1
Les règles spécifiques applicables aux OPH
6.1.1
Le cadre juridique des contrats des OPH
La loi n° 2011-
525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du
droit a modifié, entre autres textes, le code de la construction et de l’habitation (CCH).
L’
article L. 421-26 du CCH, issu de cette loi, soumet désormais les contrats des OPH
aux « dispositions applicables aux marchés des personnes publiques ou privées soumises aux
règles fixées par
l’ordonnance n°
2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par
certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés public
20
».
Cet article est applicable depuis le 19 mai 2011, date de publication de la loi précitée,
sauf
pour les marchés qui étaient alors en cours d’exécution ou de passation.
Les règles de passation des marchés des OPH sont donc désormais plus souples. Mais,
ceux-ci ont la possibilité de se soumettre au code des marchés publics (CMP), sous réserve
d’
une mention expresse dans le règlement de consultation. L
’
article 3-II de
l’
ordonnance de
2005 prévoit en effet que :
« Les dispositions de la présente ordonnance ne font pas obstacle
à la possibilité pour les pouvoirs adjudicateurs
d’
appliquer volontairement les règles de
passation ou
d’
exécution prévues par le code des marchés publics ».
La direction générale des finances publiques (DGFiP) a publié une instruction
21
qui
vise à apporter des précisions sur le cadre juridique des contrats des OPH et à analyser les
conséquences de la «
très grande marge de manœuvre
[laissée]
aux contractants pour définir
leur relations ».
L’instruction rappelle notamment que les marchés soumis à l’ordonnance ne sont pas
des contrats administratifs par détermination de la loi (contrairement aux marchés soumis au
code des marchés publics) ; que, cependant, les travaux immobiliers des OPH étant des
travaux publics, les contrats signés pour les exécuter sont des contrats administratifs ; que
l’article 12 du décret n°
2005-1742 du 30 décembre 2005 précise que les marchés soumis
à l’ordonnance ne font nécessairement l’objet d’un écrit que lorsque leur montant est égal ou
supérieur aux seuils des procédures formalisées fixés au I de l’article 7 de ce texte.
Elle précise également en introduction que
« un OPH qui souhaite se soumettre aux
règles d’exécution du CMP doit le prévoir, soit dans une délibération, soit dans le règlement
de consultation. En effet, la simple mention de la soumission au CMP, sans autre précision,
pourrait relever d’
une volonté de se soumettre aux seules règles de passation prévues par le
CMP. Dans ces conditions, les dispositions relatives à l’exécution financière ne seraient pas
applicables. »
6.1.2
Le choix de THM
Malgré l’entrée en vigueur de la loi de simplification et d’amélioration de la qualité du
droit, THM continue d’appliquer les dispositions du code des marchés publics (CMP) tant
pour la passation que pour l’exécution, en le précisant dans le règlement de consultation de
chaque marché.
Au cours de l’instruction, l’organisme a d’abord indiqué que ce choix avait fait l’objet
d’une approbation du conseil d’administration, mais aucune délibération en ce sens n’a pu
20
Donc également au décret n° 2005-1742 du 30 décembre 2005 relatif aux règles applicables aux marchés
publics mentionnés à l’article 3 de l’ordonnance n° 2005
-649 du 6 juin 2005.
21
Instruction n° 12-007-MO du 10 février 2012.
62
être produite. De fait, le projet de « délibération relative aux marchés publics / dispositions de
l’o
rdonnance 2005
» qui aurait dû être adoptée lors du conseil d’administration du
26 octobre 2011 a été retirée de l’ordre du jour. Un compte rendu de la réunion du bureau du
14 octobre 2011 qui était supposé éclairer le choix de l’organisme a été produit.
Cependant ce
compte rendu évoquait en fait seulement le maintien de la composition de la commission
d’appel d’offres (CAO) et non le choix précis de THM en ce qui concerne la soumission de
ses marchés au code des marchés publics. Sur ce sujet, étaient seulement évoqués « le flou
juridique entourant
l’
ordonnance de 2005 et les risques pénaux encourus par le DG ». Comme
indiqué ci-
avant, le bureau n’a, en tout état de cause, pas vocation à prendre quelque décision
que ce soit à défaut de délégation de compétence en ce sens.
Ainsi, même si le choix de THM est évoqué dans les rapports d’activité dès 2011, il
n’a pas fait l’objet d’une discussion et d’une délibération formelle de la part du conseil
d’administration.
En cours d’instruction, interrogé sur se
s motivations, THM a précisé que le CMP est
« plus précis, plus élaboré et plus encadré et permet de
s’
appuyer sur des CCAG ». Le
président évoque même la méfiance que n’aurait pas manqué de provoquer le recours à
l’ordonnance de 2005 parmi les interlocute
urs de la filière du bâtiment et des fournisseurs et
l’absence de jurisprudence. Cependant, l’OPH aurait eu recours à des procédures passées
selon les préconisations de l’ordonnance de 2005 pour la maîtrise d’œuvre, afin «
d’
éviter la
procédure de concours trop longue » pour « ses petites opérations
». L’OPH a également eu
recours à l’ordonnance de 2005 pour l’assurance «
dommage ouvrages de La Beaucaire » et
les marchés d’entretien courant sur bons de commande. Dans ces cas, les préconisations de
l’ordonna
nce de 2005 auraient été choisies pour raccourcir les délais de procédure pour des
dossiers engagés avec retard.
C’est donc au cas par cas que THM détermine s’il recourt au CMP ou à l’ordonnance
de 2005. Dans les faits, cette décision appartient à la responsable du service des marchés qui
n’a reçu aucune directive précise pour orienter ce choix.
L’argumentaire de THM sur ses motivations à opter pour un maintien des
préconisations du CMP dans la plupart des cas n’est pas tout à fait convaincant. Les
observations suivantes peuvent, en effet, être faites :
- Sur le flou juridique et le vide jurisprudentiel des applications de
l’
ordonnance de
2005 aux OPH avancés par THM : tant la jurisprudence de la Cour de cassation que du
Conseil d’État, ont apporté des éclai
rcissements sur un nombre non négligeable de domaines
(référé précontractuel, pondération des sous-
critères, possibilité de s’inspirer du code des
marchés publics
22
, méthode de notation du prix le moins disant, etc.).
- Sur les risques pénaux encourus par le directeur général dans le cadre de
l’
application des dispositions de
l’
ordonnance de 2005
: dès lors que les choix de l’office sont
clairement énoncés et que les procédures adéquates sont mises en œuvre, ces risques n
e sont
pas plus élevés que sous l’égide du code des marchés publics.
-
Sur l’absence de référence aux cahiers des clauses administratives générales dans
l’
ordonnance de 2005 : l
’instruction précitée de février 2012
précise que « les cahiers des
clauses administratives générales (CCAG) fixent les dispositions applicables à chaque
22
CE, 23 décembre 2011, Etablissement public d’aménagement Euroméditérranée, n°
351505.
63
catégorie de marchés. Les OPH ne sont pas soumis aux CCAG. Ils peuvent néanmoins choisir
de
s’
y soumettre volontairement
23
».
- Sur
la réaction éventuelle des interlocuteurs de l’office
: certains OPH, qui ont opté
pour l’application de l’ordonnance de 2005, ont choisi d’informer leurs interlocuteurs des
changements induits par l’application de la loi du 17
mai 2011 précitée sur leurs sites internet
à la rubrique relative aux marchés publics et de rappeler le respect des principes de liberté
d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des
procédures qui restent ga
rantis par l’ordonnance de 2005 et son décret d’application.
S’il est essentiel que les interlocuteurs de l’office soient clairement informés des
procédures suivies, tant en ce qui concerne la passation que s’agissant de l’exécution des
contrats, il importe également que, en interne, chacun des acteurs de la commande publique
puisse suivre une ligne directrice dans ce domaine et connaître précisément les cas où le
recours à l’ordonnance est choisi et quelles règles sont alors applicables. Dans l’hypothèse o
ù
la direction entendrait appliquer un choix au cas par cas, il apparaît indispensable que les
critères de ce choix soient d’abord clairement définis par le conseil d’administration de
l’office et qu’un circuit d’approbation soit ensuite mis en place. Tel n’est pas le cas
actuellement, l’examen de l’organisation de la commande publique conduisant à constater que
tous les acteurs n’identifient pas clairement les procédures utilisées.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général,
approuvé en cela par le président du conseil d’administration, a confirmé leur refus de profiter
des simplifications permises par l’ordonnance et, au contraire, leur volonté d’adopter
« systématiquement comme procédure les règles édictées par le Code des Marchés Publics et,
exceptionnellement en raison d'exigences précises présentées par la responsable des Marchés
une application des règles de ladite ordonnance ».
La chambre maintient que ce choix devrait faire l’objet d’une délibération expresse
du
conseil d’administration.
6.2
L’
organisation de la commande publique
6.2.1
Le service des marchés
Le service des marchés était, jusqu’à octobre 2014, composé de deux personnes, la
responsable du service, (catégorie A, grade d’ingénieur) et son assistante. Deux no
uveaux
recrutements ont été opérés en vue de remplacer, à sa retraite, la responsable. Il s’agit de deux
techniciens supérieurs qui occupaient jusqu’à cette date des postes au service du
développement.
Le service des marchés est en charge de toutes les procédures de passation,
formalisées comme adaptées (MAPA). Il rédige les dossiers de consultation, les pièces
contractuelles, organise la publication, la consultation et réceptionne les offres. La
responsable du service assure, en outre, le secrétariat des
commissions d’appel d’offres
(CAO), et procède à l’information des candidats non retenus. Le service saisit les marchés
dans le logiciel comptable PREM.
Il n’établit aucun rapport d’activité faute de temps, ainsi
que l’a expliqué la responsable du service.
Il établit seulement les bilans annuels des MAPA
et des appels d’offres soumis au conseil d’administration ainsi que la liste des marchés prévue
par l’article 133 du CMP (V. ci
-après, paragraphe 6.2.6).
23
L’
instruction précise que la référence à un CCAG tel que diffusé par arrêté emporte qualification du contrat en
contrat administratif, car les CCAG comportent tous des clauses exorbitantes du droit commun.
64
Les observations qui suivent conduisent à constater que le service des marchés souffre
d’un isolement et du cloisonnement des tâches au sein de l’organisme. Malgré un
investissement important de sa responsable et de son assistante, ce cloisonnement se traduit
par des prises de risques juridiques lors de la passation des marchés et par une standardisation
des procédures afin de parer au plus pressé.
Nonobstant la compétence technique des deux agents nouvellement recrutés, on peut
s’interroger sur la pertinence de ces deux recrutements au regard du champ de co
mpétence
juridique du service. En effet, lors de leur arrivée, les intéressés n’avaient qu’une
connaissance parcellaire du code des marchés publics et de l’ordonnance de 2005. Une
formation a cependant été mise en place à leur intention, dans la mesure de la disponibilité de
la responsable, et par la participation à des formations sur les marchés publics.
La conséquence directe de cette situation est l’absence de réflexion sur l’adéquation
des procédures et sur les besoins exprimés par les autres services.
Cet état d’urgence est
également accentué par la parcellisation de l’organisation de la commande publique au sein de
THM.
En effet, le service des marchés étant l’acteur unique du choix des procédures, avec
l’accord tacite de la direction (V. ci
-avant), on constate un désintérêt des services techniques
pour l’aspect juridique de la commande publique qui est intégralement pris en charge, sans
soutien, par le service.
Ainsi, notamment lorsqu’un incident intervient sur le déroulement d’un marché
(V. ci-après, aux paragraphes 6.4.4.2, p. 87, et 6.4.4.2.3, p. 89), on constate une absence de
communication, de connaissance des procédures à appliquer et de la répartition des tâches qui
doivent être réalisées dans des délais souvent contraints entre le pôle de gestion financier,
celui des marchés et celui des services techniques (pôles de gestion urbaine de proximité et
gestion du patrimoine).
Certaines étapes des marchés ne sont pas maîtrisées par le service des marchés qui
exécute des demandes sans porter un regard critique et de sécurisation juridique sur les
opérations à réaliser. C’est le cas, par exemple, pour les résiliations et les avenants
(V. ci-après, au paragraphe 6.2.4, p. 66).
Le service des marchés méconnaît même, dans certains cas, les actes juridiques relatifs
à un marché qui devraient, à tout le moins, être centralisés dans le service comme, par
exemple, les ordres de services ou les courriers émis directement par les maîtres d’œuvre
(V. ci-après, au paragraphe 6.4.3, p. 77).
On constate également une absence de maîtrise de l’outil informatique, q
ui avait été
signalée par la MIILOS. Certains tableaux de bord (consommation des marchés, dates
anniversaires des marchés, etc.) sont en effet suivis manuellement, dans l’urgence, et la
plate-
forme des marchés utilisée par THM sur « achatpublics.com », est, de fait, sous-utilisée et,
dans certains cas, non maîtrisée, ce qui engendre la perte de l’historisation de données (V.
ci-
après, au paragraphe 6.3.2, p. 74
). L’office pourrait ainsi se trouver e
n situation de risque
juridique élevé, puisqu’il ne peut plus assurer la transparence des procédures et l’égalité de
traitement des candidats.
Enfin, l’organisation actuelle ne facilite pas l’audit externe.
6.2.2
Le guide interne de la commande publique
L
’
article 10 du décret du 30 décembre 2005 prévoit que : « Au-dessous des seuils de
procédure formalisée, les marchés sont passés selon des modalités librement définies par le
pouvoir adjudicateur
», ce qui correspond aux procédures adaptées de l’article 28 du CMP
.
65
Mais la rédaction moins précise donne la possibilité au pouvoir adjudicateur de définir des
modalités d’organisation garantissant les principes fondamentaux édictés par l’ordonnance de
2005, tout en s’affranchissant des préconisations du CMP s’agissant d
e la fixation des seuils
de procédure, des supports de publication et des délais de consultation.
L
’
instruction de la DGFiP précitée rappelle
d’ailleurs
que, comme pour les marchés
passés selon une procédure adaptée (MAPA) soumis aux CMP, il appartient à l
’
acheteur
relevant de
l’
ordonnance de 2005 de déterminer les modalités de publicité « appropriées aux
caractéristiques de ce marché, et notamment à son objet, à son montant, au degré de
concurrence entre les entreprises concernées et aux conditions dans lesquelles il est passé »
(CE, 7 octobre 2005,
région Nord-Pas-de-Calais
, n° 278732). Elle émet
l’
opinion que : « Les
conseils relatifs à la publicité des MAPA, présentés dans la circulaire relative au guide des
bonnes pratiques en matière de marchés publics, peuvent être appliqués aux marchés passés
en application de
l’
ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 ».
En mai 2012, THM a élaboré une note de procédure de passation d’un marché (version
du 24 mai 2012) et une note de procédure de suivi des marchés actualisée en janvier 2013.
Ces notes méthodologiques sont clairement axées sur le CMP.
Elles n’
ont pas fait
l’
objet
d’
un
vote du conseil
d’
administration et constituent les seules références aux procédures de
l’
établissement en matière de marchés publics. La note relative à la passation présente une
série de « règles de gestion (RG) » ayant davantage trait au calendrier à respecter durant la
procédure qu
’
aux règles juridiques spécifiques à appliquer. Aucune indication
n’est donnée
aux utilisateurs en cas
d’
application de
l’ordonnance de 2005, s’agissant notamment d
es
procédures qui peuvent être librement choisies, en particulier sur les seuils à respecter en la
matière. Seuls sont évoqués les marchés
d’un montant inférieur à 15
000
€, qui font l’objet
d’un choi
x du directeur général sur la base de trois devis. Cette préconisation ne relève
d’ailleurs pas, en principe, de l’ordonnance de 2005.
La chambre estime que les documents précités sont insuffisants. Elle rappelle que,
s’agissant de l’ordonnance de 2005 ou du code des marchés publics, la liberté d’organisation
des procédures adaptées ne donne pas aux pouvoirs adjudicateurs la liberté de ne pas définir
ces procédures, ainsi que les modalités d’organisation et de fonctionnement permettant leur
respect. THM ne
s’étant pas prononcé pour l’application systématique de l’ordonnance de
2005 et ayant recours essentiellement, et en parallèle, aux procédures du code des marchés
publics, il serait d’ailleurs souhaitable que l’ensemble des acteurs de la commande publique
au sein de l’établissement puissent appréhender les implications du choix opéré. Il serait, en
outre, de bonne gestion de définir en amont les critères déterminant le recours à l’une ou
l’autre des procédures.
Le guide des marchés des OPH publié par la Féd
ération des offices publics de l’habitat
propose une série de suggestions pour mettre en place des procédures internes et optimiser la
commande publique en dessous des seuils des procédures formalisées. Le suivi de ces
préconisations permettrait notamment
à l’office d’introduire la négociation dans les prix des
prestations.
6.2.3
Le contrôle interne et le contrôle de gestion
L’organigramme de THM prévoit que le contrôle interne et le contrôle de gestion
relèvent d’une seule personne qui assure également le rôle
de chargée de mission
« gouvernance ».
La note précitée sur la passation évoque de manière succincte l’évaluation des risques
en matière d’erreur dans la saisie des marchés et de respect des délais par les services pour la
66
transmission, et la validation des différents documents ainsi que les contrôles et actions
correctives à adopter. Est ainsi prévu notamment l’établissement d’un tableau de bord
sauvegardé dans un espace commun, supposé être complété par chacun des services acteurs
de la commande publique. Dans les faits, ce tableau de bord
n’
existe pas.
Une analyse de risques et quelques consignes de contrôle sont également présentes
dans certaines notes de procédures (suivi des marchés, traitement des factures). Cependant,
l’instruction a montré que les c
onsignes ainsi édictées ne reçoivent aucun écho dans les
services rencontrés (service des marchés et comptabilité) qui ont reconnu ne pas les appliquer.
Au regard de l’absence d’organisation rationnelle de la commande publique,
THM
devrait veiller à renforcer son contrôle interne en se donnant les moyens de définir réellement
un ensemble de sécurités pour maîtriser le fonctionnement de la commande publique par
l’
organisation et la mise en place de procédures adéquates. Le contrôleur de gestion pourrait
alors vérifier l’application de ces procédures.
6.2.4
Un recensement des besoins et une anticipation du calendrier des procédures mal
maîtrisés
Interrogé sur les outils dont disposent THM pour procéder au recensement de ses
besoins, l’office a produit,
sans explication, une copie du plan stratégique de patrimoine
(PSP). De fait, l’organisme ne s’est pas doté d’une nomenclature de ceux
-ci adaptée aux
spécificités des OPH.
Le PSP ne saurait constituer un outil exhaustif de recensement des besoins. Bien que
devenue facultative en 2004, une nomenclature adaptée par chaque personne publique aux
spécificités de ses missions demeure un outil efficace pour procéder régulièrement au
recensement des besoins, alors même qu’aux termes de l’article 5 du CMP (et de l’article 10
de l’ordonnance du 6 juin 2005), la détermination de la nature et de l’étendue des besoins
à satisfaire revêt un caractère obligatoire.
L’examen des m
archés
d’
entretien et de réparations dans les logements et parties
communes et abords des groupes du parc de THM (voir ci-après, paragraphe 6.3, p. 73) révèle
d’ailleurs u
ne absence criante de définition des besoins et
d’
anticipation du calendrier des
procédures.
Pour ces marchés, l’office a eu recours aux préconisations de l’ordonnance de 2005.
Les prestations étaient couvertes par des marchés notifiés, pour la plupart, fin 2009-
début 2010 pour une durée de 24 à 48 mois, en juillet 2012 pour une durée de 20 mois, et pour
huit d’entre eux en mars 20
13 pour une durés de 48 mois. Les marchés étaient répartis pour
chaque corps de métiers en cinq secteurs géographiques et notifiés de janvier 2010 à mars
2013. En 2013, cette répartition a été abandonnée pour un découpage en deux zones
seulement.
Une consultation avait été lancée en décembre 2012 afin de couvrir les prestations
prévues par des marchés de 2010 pour une durée de 24 mois. Les lots n° 9, 14, 15 de cette
procédure ont été déclarés sans suite au motif que « la définition des prestations à réaliser,
pour certains articles des bordereaux de prix est incomplète ». Le lot n° 12 a été déclaré
infructueux : en
l’
absence
d’
offre valable,
l’offre de
la seule candidature ayant été déclarée
irrégulière (
acte d’engagement
non signé). Interrogé sur les modalités de réalisation des
prestations pour ces lots, le service des marchés a indiqué que « les besoins ont été couverts,
sur facture, en
s’
appuyant sur les marchés et les prix des bordereaux des entreprises qui
étaient titulaires des précédents marchés qui étaient arrivés à expiration ». Il précise que
67
« pendant ce temps, le service technique a procédé à une modification complète des
bordereaux de prix unitaires ».
La même désorganisation, le même manque
d’
anticipation et la même difficulté pour
les services techniques à évaluer leurs besoins
ont pu être constatés s’agissant des marchés
conclus en 2014 (un marché découpé en 13 lots). Dans ce cas, THM a
d’
abord indiqué que
des courriers de non reconduction avaient été notifiés aux titulaires à
l’
exception de quatre
d’
entre eux, mais que
c’
était le service technique qui détenait ces lettres, le service des
marchés ne conservant pas de copie. L
’
office a finalement admis qu
’
aucune lettre de non
reconduction
n’
avait été émise par le service technique, ce dernier ayant « oublié » que les
marchés de 2013 avaient été lancés en tacite reconduction.
Des avis de publicité ont été publiés au
Bulletin officiel des annonces des marchés
publics
(BOAMP) et au
Journal officiel de l’Union européenne
(JOUE) le 19 février 2014, la
date limite de réception des offres étant arrêtée au 31 mars 2014. La volonté de rationaliser et
d’optimiser l’entretien courant du parc semble s’être heurtée à un manque évident
d’anticipation, puisque la plupart des marchés, à supposer qu’ils n’eussent
pas été reconduits
régulièrement, prenaient fin en décembre 2013.
L’absence d’impact du guide interne sur les
services prend ici toute sa réalité, puisque l’un des thèmes principaux de celui
-ci est justement
l’encadrement du calendrier de lancement des pr
océdures.
Mais force est surtout de constater que le service des marchés
n’
archive pas dans ses
dossiers les lettres de reconduction ou de non reconduction des marchés en cours et qu
’
il ne
procède pas à la vérification de leur existence avant de lancer de nouvelles procédures quand
les services techniques en font la demande. Il a
d’
ailleurs été relevé que les prestations des
marchés est et ouest de ferronnerie et
d’
étanchéité (14026, 14027, 14030 et 14031) notifiés en
2014 ont fait
l’
objet de paiements en même temps que les marchés notifiés pour les mêmes
prestations en 2013 (13018, 13019, 13020 et 13021)
24
, sans avoir fait
l’
objet
d’
un contrôle
préalable à la mise en paiement, contrôle effectué jusqu
’
en 2011 par le comptable public.
En définitive, l’
absence de rigueur
s’
ajoutant à la désorganisation, THM a donc lancé
une procédure
d’
appel
d’
offres concernant des prestations couvertes en fait par des marchés
en cours
d’exécution. En outre,
lorsque THM a déclaré sans suite quatre marchés
(maçonnerie/carrelage est et ouest et espaces verts est et ouest) pour ce motif, il
n’
a pas été
vérifié que les autres
marchés n’
avaient pas fait
l’
objet du même oubli.
6.2.5
Des
commissions d’attribution aléatoires
6.2.5.1
Rappel de la réglementation
L’article R.
421-18 du CCH, issu du décret n° 2008-566 du 18 juin 2008 portant
administration des OPH, fixe les compétences du directeur général : «
(…) Le directeur
général (
…
) passe tous actes et contrats au nom de
l’
office et le représente dans tous les actes
de
la vie civile (…) prési
de la commission
d’
appel
d’offres (…) rend compte de sa gestion au
conseil
d’
administration et lui présente un rapport annuel en la matière ».
Les OPH restant jusqu’en 2011 soumis aux procédures définies par le code des
marchés publics, ses articles 22 et
23 déterminaient la composition de la commission d’appel
d’offres (CAO) en charge de statuer sur les marchés relevant des procédures formalisées et
24
13018 : 4 800
€ TTC en 2014 à MGB 83, 13019
: 4 400
€ TTC en 2014 à MGB 83, 14026
: 17 300
€ TTC en
2014 à JEM, 14027 : 6 500
€ TTC en 2014 à MGB 83.
25
Délibérations n° 09-89, n° 10-57, n° 11-75, n° 13-14 et n° 13-95.
68
précisaient que les membres avec voix délibératives étaient issus de l’organe délibérant à
raison de deux à quatre membres et du directeur général qui la préside.
L’article R.
421-
18 du CCH, maintenu après l’entrée en vigueur de l’article L.
421-26
du même code qui soumet les OPH à l’ordonnance de 2005, ne précise pas à quel régime est
désormais soumise la commission.
L’ordonnance de 2005 et son décret d’application restent, quant à eux, silencieux sur
la notion de commission d’appel d’offres, alors que la partie réglementaire du CCH relative
aux contrats des organismes privés d’habitation prévoit, en son artic
le R. 433-6, la
constitution d’une CAO, sa composition et ses modalités de fonctionnement. Un décret est
attendu pour mettre en cohérence cette partie du code avec les modifications induites par
l’article 132 de la loi de 2011 précitée dont l’esprit était bien d’uniformiser les procédures
applicables aux organismes privés et publics.
Dans l’attente, l’instruction de février 2012 de la DGFiP précitée estime que
: « Les
OPH peuvent librement organiser une commission
d’
appel
d’
offres, le cas échéant,
en
s’
inspirant des modalités prévues au code des marchés publics. La seule contrainte sera
que, dans ce cas, le directeur général devra la présider. Par conséquent, quelle que soit la
procédure mise en place, il revient toujours au directeur général
d’
attribuer et, le cas échéant,
de signer les marchés passés par
l’
OPH. »
Cette dernière position pourrait cependant être critiquée, dans le cas où
l’
office se
soumet volontairement au code, car celui-ci prévoit, dans certains cas, que la CAO ou
l’assemblée délibéra
nte sont compétents pour attribuer les marchés, et non pas seulement pour
donner un avis s’agissant de la commission.
6.2.5.2
La commission instituée par THM
Dans le cas de THM, en application de l’article 22 du CMP, le conseil
d’administration avait
validé le 20 octobre 2008, par délibération, la participation à la CAO de
quatre membres issus de l’organe délibérant (dont le président de l’office), ainsi que sa
présidence désormais assurée par le directeur général. Elle validait en même temps la
composition des jurys de concours.
En 2011, après l’entrée en vigueur de la loi de 2011 précitée, aucune délibération n’a
été adoptée par le conseil d’administration pour confirmer le maintien de la CAO pour la
passation de marchés relevant du CMP et pour préciser les modali
tés d’examen des offres
soumises aux règles de l’ordonnance de 2005
: une délibération de 2014 procède simplement,
sur les mêmes bases que celle de 2008, au changement des membres.
La CAO est désormais composée de quatre membres titulaires issus du conseil
d’administration, dont le président, et de quatre membres suppléants.
Le nombre de convocations des CAO durant la période examinée est indiqué au
tableau suivant :
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre de séances de CAO
10
10
6
8
6
69
6.2.5.3
Les trois dernières commissions
L’examen des convocations, des procès
-
verbaux et des feuilles d’émargement des
trois
dernières CAO
à la date d’ouverture du contrôle conduit à constater que la composition et les
modalités de fonctionnement des commissions d’attribution de marchés sont quelque peu
aléatoires, et pour le moins mal maîtrisées.
- Commissions des 4 et 17 juin 2013 :
Une convocation aux séances des 4 et 17 juin 2013 pour une CAO composée en jury
pour
l’
attribution
d’
un marché de maîtrise
d’œuvre relatif aux travaux de réhabilitation du
groupe Rodeilhac a été adressée aux quatre membres titulaires désignés dans la délibération
de 2011 comme membres du jury de concours.
Le procès-verbal de choix du titulaire fait apparaître que ladite commission
s’
est
réunie en deux phases et avec deux compositions distinctes :
l’
une sous la forme
d’
un jury et
l’
autre sous la forme
d’
une CAO.
Le procès-verbal donne la composition du jury ayant « voix délibérative » en même
temps qu
’
il précise que « le jury propose » et formule un « avis motivé ». Les membres
mentionnés n’
ont pas été convoqués, à
l’
exception de
l’
un
d’
entre eux, qui est membre à la
fois du jury et de la CAO
et qui est d’
ailleurs le seul à signer le procès-verbal.
Une deuxième partie du procès-verbal donne la composition de la CAO, conforme à la
délibération de 2011, dont les membres ont également « voix délibérative ». On ne trouve pas
de trace de convocation de Mme J
…
et de M. G
…
, désignés dans la délibération comme
personnes qualifiées. Interrogée à ce sujet, la responsable du service des marchés a indiqué
qu’ils n’ont pas été convoqués «
par oubli ».
Les procès-verbaux de commissions font apparaître deux autres personnalités appelées
à siéger. Pour justifier leur présence, THM a produit une décision du directeur général de
l’
époque,
s’
appuyant sur
l’
article 23 du CMP, qui désigne Mme V
…
et M. O
…
, architectes,
« comme membres de la CAO siégeant en jury au titre de personnalités présentant un intérêt
particulier pour le choix
d’
un maître
d’œuvre
». Par deux factures
d’
honoraires, 900
€
HT ont
été payées à chacun de ces deux architectes au titre de leur prestation
d’
analyse des offres. Les
deux intéressés figurent sur la liste des titulaires de marchés de maîtrise
d’œuvre de
construction et de ravalement
attribués par l’office
durant la période examinée.
Les feuilles d’émargement de la commission d’ouverture des plis et de la co
mmission
de choix des titulaires ne font mention que des quatre membres titulaires du jury, sans faire
apparaître le directeur général, les deux autres membres appelés à siéger, et les membres de la
CAO qui figurent, cependant, sur le procès-verbal de choix des titulaires, sans pour autant que
tous le signent.
- Commissions des 2 et 4 septembre 2013 :
Ces commissions concernent la relance de la consultation du lot n° 5 de la 2
ème
phase
des travaux de réhabilitation des tours de La Beaucaire, à la suite du dépôt de bilan du titulaire
initial. La composition des commissions n’appelle pas d’observation, si ce n’est que ni le
maître d’œuvre, ni le responsable du service développement n’ont été convoqués en qualité de
membres avec voix consultative comme lors de la consultation initiale.
Cette
consultation fait l’objet d’un développement particulier
infra
.
70
- Commissions des 1
er
et 17 avril 2014 :
Comme indiqué ci-
avant, la consultation pour l’entretien et la réparation dans les
logements et les parties communes
et les abords de l’ensemble des groupes du parc a été
réalisée en application de l’ordonnance de 2005.
Le choix des titulaires des différents lots a été effectué par une « commission » (ainsi
que désignée dans le procès-verbal correspondant) dont les membres sont différents de ceux
prévus par délibération du conseil d’administration.
La responsable du service des marchés a précisé que les participants avaient été
convoqués par téléphone car « aucun article du décret ne fait référence aux CAO, à leur délais
et à leurs modalités de convocation ».
En définitive, les procès-
verbaux d’ouverture des plis et de choix des titulaires font
apparaître que la commission était composée du directeur général et de deux membres qui ne
sont pas issus du conseil d’administr
ation, mais du personnel de THM.
Il s’agit du
responsable du service de la « qualité de service » et du responsable du service de la « gestion
urbaine de proximité (GUP)
». Il n’est pas précisé si ces membres ont voix délibérative ou
consultative, alors qu
’il est mentionné que «
la commission décide » dans le procès-verbal
d’ouverture des plis et que «
le pouvoir adjudicateur décide » dans le procès-verbal de choix
du titulaire.
6.2.5.4
Observations
Les constatations précédentes conduisent aux observations suivantes.
- Sur la présence du président du conseil
d’
administration
La présence du président de
l’
OPH
n’est bien entendu pas
interdite. Elle semble,
cependant, paradoxale puisqu
’
il se retrouve membre
d’
une commission présidée par le
directeur général,
c’
est-à-dire
l’
inverse du conseil
d’
administration. Cela tient sans doute aux
compétences particulières de M. Cavanna en la matière.
- Sur le nombre de membres
Le choix du nombre de membres, la composition de la CAO des commissions de
septembre 2013 et
d’
avril 2014
n’
appellent pas
d’
observation critique, sauf à confirmer que le
conseil d’administration de l’office n’a pas statué sur la composition de la (ou des)
commission(s) d’attribution des marchés soumis à l’ordonnance (V. ci
-
après sur l’absence de
règles de fonctionnement).
Ce
n’
est pas le cas pour les commissions de juin 2013 relatives à la désignation du
maître
d’œuvre pour la réhabilitation du groupe
Rodeilhac. Au cas
d’
espèce, THM
s’
est
heurté aux problèmes rencontrés par les pouvoirs adjudicateurs qui ne disposent pas
d’
une
CAO composée en jury et à une absence de maîtrise des dispositions du code des marchés
publics.
À la lecture
d’
un commentaire du Moniteur relatif à
l’
article 74 du CMP, le service
des marchés a décidé de réunir le jury pour émettre un avis, puis de réunir la CAO pour
attribuer le marché, ce qui ne peut lui être reproché. Cependant, les faits montrent que le
déroulement
n’
a pas été celui-ci, puisque seuls les membres du jury ont été convoqués, et que,
si la rédaction du procès-verbal
fait mention d’
une réunion de la CAO, celle-ci
n’
a jamais eu
lieu, puisque seuls les membres communs au jury ont signé le procès-verbal.
- Sur la désignation de deux architectes pour siéger dans la CAO réunie en jury
S
’
il peut être admis que
l’o
ffice pouvait avoir recours à des personnes qualifiées en la
personne
d’
architectes pour
l’
aider dans le choix de maîtres
d’œuvre, et si le
directeur général
71
entendait bien conférer voix consultative à ces deux membres, il peut être constaté que
nonobstant le fait que cette décision du directeur général
n’
est pas conforme à la délibération
de 2011, qui prévoyait deux autres membres pour remplir ce rôle, elle ne peut être considérée
comme productrice
d’effets, puisqu’elle vise
l’article 23 du CMP
qui ne concerne pas la
composition des jurys de concours mais les membres à voix consultative de la CAO.
Pour le paiement
d’
indemnisation aux deux architectes,
l’
office a indiqué qu
’
il avait
pris
l’
attache du conseil de
l’
Ordre des architectes et que celui-ci avait négocié avec la
direction les modalités de défraiement. Une note arrêtant les modalités de rémunération aurait
été rédigée mais
l’o
ffice
n’
a pas été en mesure de produire ce document.
- Sur
l’urgence à convoquer une commission d’attribution
La raison invoqu
ée pour recourir à l’ordonnance étant l’
urgence
d’
attribuer les
marchés ainsi que les modalités de réunion de la CAO qui seraient
plus rapide en l’absence de
référence à la CAO dans le décret et donc de délais de convocation aux réunions, il y a lieu de
ra
ppeler que ce délai n’est que de cinq jours francs avant la date prévue pour la réunion selon
l’article 25 du CMP.
Si la question des délais de la procédure était si prégnante,
l’o
ffice aurait
d’ailleurs
pu
se dispenser de réunir deux commissions, puisque le décret de décembre 2005
n’
avance aucun
principe, dans les procédures ouvertes, nécessitant une analyse distincte des candidatures et
des offres, comme
c’
est le cas dans le code des marchés publics.
- Sur
l’
absence de règles de fonctionnement
Aucun règlement ou guide interne
n’
a été produit pour définir les modalités de
fonctionnement de la CAO lorsqu
’
il est fait application du CMP ou
d’
une commission
équivalente lorsqu
’
il est fait application de
l’
ordonnance de 2005. Aucun règlement ou guide
interne ne définit, non plus, la composition et les modalités de fonctionnement
d’
une
commission
ad hoc
pour les procédures adaptées.
Le guide des marchés des OPH, rédigé par la Fédération nationale des offices publics
de
l’
habitat dans son édition 2012, recommande aux OPH de mettre en place un organe
collégial, en
l’
absence de texte en imposant la constitution. Il précise que deux possibilités
s’
offrent aux organismes, la première consistant au maintien de la CAO créée antérieurement
sous
l’
empire du CMP et la seconde consistant, pour le conseil
d’
administration, à déterminer
de nouvelles règles de composition. Dans tous les cas, il recommande de définir les modalités
de fonctionnement et les pouvoirs de cette commission. Il conseille, en outre, la rédaction et
l’
approbation, également par le conseil
d’
administration
, d’
un règlement intérieur de la CAO.
Il ne peut qu
’
être conseillé à THM de
s’inspirer de ce guide pour
définir dans un règlement
interne la composition et les modalités de fonctionnement de la CAO, des CAO réunies sous
forme de jury, des jurys de concours et des commissions équivalentes pour
l’
application de
l’
ordonnance de 2005.
Recommandation n° 2 :
Rédiger et adopter un guide interne précisant, de manière pérenne et
non plus au coup par coup, les cas de soumission volontaire au code des marchés publics, les
procédures applicables aux marchés à procédure adaptée soumis au code comme à
l’ordonnance n°
2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes
publiques non soumises au code des marchés publics, la composition et le fonctionnement des
commissions d’appel d’offres.
72
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le nouveau directeur général,
approuvé en cela par le président du conseil
d’administration, a fait savoir que cette
recommandation devrait être suivie dès cette année.
6.2.6
La typologie des marchés
L’article R.
421-
18 du code de la construction et de l’habitation (CCH), issu de
l’ordonnance n°
2007-137 du 1
er
février 2007 relative aux OPH, prévoit que le directeur
général rend compte de sa gestion devant le conseil d’administration. L’article R.
433-6 du
même code, relatif aux contrats des organismes privés d’habitation, décrit avec précision le
contenu que revêt ce compte rendu, allant jusq
u’à présenter le total de l’exécution de chaque
marché et la justification des écarts éventuels avec le montant attribué.
Le code des marchés publics comporte à l’article 133 des dispositions similaires en y
ajoutant la notion de publication sur un support choisi, et une présentation par nature de
marchés et par tranches définies par décret.
L’instruction a montré que des informations contradictoires étaient données sur les
marchés passés en fonction des supports. En effet, les rapports d’activités, les co
mptes rendus
des marchés passés selon une procédure adaptée (MAPA) et des appels d’offres, ainsi que les
listes de l’article 133 du CMP donnent des informations différentes.
- Le bilan
Un bilan sur les passations de marchés publics est établi
a minima
par le directeur
général de THM, mais il n’est pas présenté systématiquement au conseil d’administration.
Pour chaque exercice de 2009 à 2013, une délibération approuve le bilan annuel de
toutes les procédures de MAPA conduites par THM
25
. Ce bilan prend la form
e d’une liste des
marchés contractés par type de prestations (programme gros entretien / grosses réparations,
réhabilitation, constructions neuves, prestations diverses) qui sont totalisés et qui précise
qu’ils n’ont fait l’objet d’aucune procédure de recours, ni d’observations du contrôle de
légalité.
En 2011 et 2013, un bilan spécifique des résultats d’appels d’offres ouverts a fait
également l’objet de l’approbation du conseil
26
. Cette présentation des appels d’offres
formalisés n’a pas été réalisée pour
les années 2009, 2010 et 2012.
Pour 2013, le bilan précise que, pour les consultations de maîtrise d’œuvre des
programmes de construction de logements, les consultations ont été lancées en application du
décret n° 2005-1742 du 30 décembre 2005, donc des pr
éconisations de l’ordonnance de 2005.
- La liste des marchés (article 133 du CMP)
Dans la mesure où THM ne se prononce pas pour l’application systématique des
préconisations de l’ordonnance de 2005, l’organisme est soumis à l’obligation de publier la
liste
de ses marchés, comme prévu à l’article 133 du CMP.
THM a effectivement produit une liste des marchés publics pour les exercices 2009 à
2013 sur son site internet, au milieu des avis d’attribution. L’accès n’est donc pas direct,
d’autant que les dates sai
sies sur ce site ne sont que très peu mises à jour, voire non servies.
25
Délibérations n° 09-89, n° 10-57, n° 11-75, n° 13-14 et n° 13-95.
26
Délibérations n° 11-76, n° 13-94.
26
Délibérations n° 11-76, n° 13-94.
27
Marché de « Prestations
d’
entretien et de réparations dans les logements, les parties communes et les abords de
l’
ensemble des groupes du parc de Toulon Habitat Méditerranée », découpé en 13 lots.
73
On constate d’ailleurs des différences entre la liste publiée et les délibérations. Ainsi, l
es
marchés de travaux de la phase 1 ont été notifiés en mars 2010, mais ne figurent cependant
pas sur la liste des marchés publiés en 2010 (n°
9006 à 9011). C’est le cas également du
marché attribué à AUDIT CONSULTANT pour six ans, pour remplir les missions de
commissaire aux comptes. Le montant du marché hors taxes s’élève à 92
160
€ (15
360
€ pa
r
an). Un accès à cette liste annuelle des marchés est prévue sur la plate-forme
« achatpublic.com
». Il n’est pas utilisé.
THM devrait veiller à
l’
avenir, à se conformer
aux dispositions de l’article R.
421-18
du code de la construction et de l’habitation
et rationaliser la récapitulation et la publication
de ses marchés en utilisant les supports à sa disposition.
La liste des marchés examinés lors du contrôle figure en annexe 2.
6.3
L
’attribution des
marchés
d’entretien
et de réparations
6.3.1
Une rédaction des avis de publicité perfectible
Comme indiqué ci-avant, pour ces marchés, notamment ceux lancés en février 2014
27
,
l’office a eu recours à la procédure d’appel d’offres ouvert prévue par l’ordonnance de 2005,
sans variante ni option, sans négociation. Le règlement de la consultation (RC) évoque bien et
de façon non équivoque l’application des règles de l’ordonnance de 2005 et du décret
d’application de décembre 2005, mais les avis de publicité ne mentionnent l’application de
l’ordonnance de 2005 qu’à la section V
I.3 (Renseignements complémentaires - Autres
informations), sous la forme suivante : « Chaque lot et secteur donnent lieu à un marché
à bons de commande conformément aux dispositions de l’article 43 du décret 2005
-1742 ».
L’ordonnance de 2005 ne prévoit pas de règles particulières s’agissant des sous
-
critères de jugement des offres. L’article 24
-IV du décret n° 2005-1742 du 30 décembre 2005
prévoit simplement que les critères ainsi que leur pondération ou leur hiérarchisation doivent
être indiqués dans l’avis d’appel à la concurrence ou dans les documents de la consultation.
En
l’
occurrence, les avis de publicité mentionnent à deux reprises les critères
d’
attribution.
Une première fois à la section IV.2.1 (Procédure - Critères
d’
attribution) « offres
économiquement les plus avantageuses appréciées selon leur valeur technique pondérée à 12
et leur prix pondéré à 8 » sans autre précision, puis en section VI.3 (Renseignements
complémentaires - Autres informations) qui précise que les critères pondérés sont jugés selon
les informations figurant au 9.2 du règlement de consultation, lequel détaille effectivement la
pondération donnée aux quatre éléments constitutifs du mémoire technique qui serviront à
l’
évaluation de la valeur technique.
Pour les marchés re
levant de l’ordonnance de 2005, la jurisprudence a transposé les
décisions dégagées en matière de marchés publics et la doctrine encourage la publicité des
sous-critères dès le lancement de la consultation
28
. En outre, même si rien n’oblige le pouvoir
adjudicateur à annoncer sa méthode de notation, celle-ci doit, cependant, répondre au principe
de transparence des procédures.
En tout cas, THM pourrait améliorer les informations relatives à la soumission de la
procédure à l’ordonnance de 2005 et aux critères
d’attribution dans ses avis de publicité.
27
Marché de « Prestations
d’
entretien et de réparations dans les logements, les parties communes et les abords de
l’
ensemble des groupes du parc de Toulon Habitat Méditerranée », découpé en 13 lots.
28
CE, 18 juin 2010, Commune de Saint-Pal-de-Mons, n° 337377.
74
6.3.2
Des modifications répétées du dossier de consultation sur la plate-forme
« achatpublic.com »
La modification du dossier de consultation des entreprises (DCE), ne serait-ce que
pour corriger des erreurs, modifie potentiellement les conditions de la concurrence et
d’
égalité
de traitement des candidats.
Toutefois la jurisprudence admet la modification du DCE dans certaines conditions.
Ainsi, une modification est possible, avant la date limite de remise des offres, sous trois
conditions cumulatives (CE, 9 février 2004,
Communauté urbaine de Nantes
, n° 259369 ;
CE, 16 novembre 2005,
Ville de Paris
, n° 278646) :
1.
la possibilité de modifier le DCE a été prévue dans le règlement de consultation ;
2.
la modification a été communiquée à tous les candidats ;
3.
le délai de remise des offres a été prolongé afin que les candidats puissent adapter
leur offre.
Dans l’hypothèse où le pouvoir adjudicateur décide d’apporter des modifications qu’il
estime mineures avant la date limite de remise des offres, il est tenu au respect du délai prévu
par le règlement de consultation. Il peut proroger de plusieurs jours ce délai, en informant les
candidats ayant déjà retiré un dossier et en publiant un nouveau DCE.
En l’occurrence, le règlement d
e consultation mentionnait la possibilité de modifier le
DCE en son article 2.7, en précisant qu’il pouvait s’agir de «
modifications de détail »
apportées « au plus tard dans un délai de 15 jours avant la date de remise des offres ».
Le journal des événements de la consultation du site « achatpublics.com » fait
apparaître que le DCE a été modifié à deux reprises. La mise en ligne initiale du DCE a été
opérée le 14 février 2014, une version n° 2 a été postée le 4 mars 2014 et une version n° 3
le 6 mars 2014.
La responsable du service des marchés n’a pas été en mesure de produire les deux
premières versions des DCE, pas plus que les lettres informant les candidats ayant déjà retiré
un dossier. Elle précise que ce serait le bordereau des prix unitaires (BPU) du lot
« serrurerie » (lot n° 9) qui aurait été rectifié, mais elle ne connaît plus le détail des
modifications réalisées, faute d’avoir conservé les différentes versions. En principe,
l’information aux candidats est automatisée sur la plate
-forme mais, lo
rs de l’archivage de la
consultation, les documents correspondants ont été sauvegardés sans vérification et se sont
avérés inexploitables.
Des modifications répétées du DCE sur la plate-forme « achatpublic.com » sont de
nature à modifier les conditions de mises en concurrence et à méconnaître les règles de
transparence des procédures. Il ne saurait donc trop être recommandé à THM d’apporter le
plus grand soin à ses procédures dématérialisées et de veiller à conserver tous les documents
permettant de prouver
que l’office a satisfait à ses obligations de transparence et d’égalité de
traitement des candidats.
6.3.3
Des classements sans suite non justifiés
L’ordonnance de 2005 n’exonère pas l’acheteur de son obligation de faire connaître
les raisons du classement sans
suite d’une procédure. Ainsi, le décret n°
2005-1742 du
30
décembre 2005 précise, s’agissant des marchés formalisés
:
-
Article 18-III : « (
…
)
Si les offres restantes, bien que conformes à l’objet du
marché, ne sont pas acceptables, la procédure de passation du marché peut être
75
déclarée sans suite ou, en cas d’appel d’offres, de procédure négociée après
publicité et mise en concurrence préalables ou de dialogue compétitif,
infructueuse ».
-
Article 45-8° : le rapport de présentation établi pour les procédures formalisées
doit comporter « les raisons pour lesquelles le pouvoir adjudicateur a renoncé
à passer un marché».
-
Article 46-II : « Lorsque le pouvoir adjudicateur décide de ne pas attribuer le
marché ou de recommencer la procédure, il informe, dans les plus brefs délais, les
candidats des motifs de sa décision ».
En
l’
occurrence, le procès-verbal
d’
ouverture des offres du 1
er
avril 2014 indique que
la commission a décidé de déclarer sans suite les lots n° 1 (maçonnerie et carrelage) et
13 (espaces verts) au motif que « Les BPU feront
l’
objet de modifications ».
Il a été demandé à la responsable du service des marchés de préciser les motifs de cette
déclaration, celui allégué étant plus une conséquence qu
’
une motivation de la décision
précitée. Celle-ci a indiqué que « le véritable motif est la disparition du besoin de la personne
publique vu que ces 2 marchés avaient été reconduits tacitement mais que
l’
information
n’
a
été connue qu
’
après la mise en ligne des dossiers de consultation ».
L
’
information des candidats dont les lots ont été déclarés sans suite a été opérée le
30 avril 2014 par courriers simples. Ces lettres annoncent la déclaration sans suite de la
procédure
mais n’en donnent pas le motif
: il est seulement précisé qu
’
« une nouvelle
consultation sera lancée prochainement après une modification des pièces techniques ».
6.3.4
La rédaction incomplète des procès-verbaux et des rapports de présentation
Les offres irrégulières sont définies à article 24 du décret n° 2005-1742 du
30 décembre 2005. L
’
article 46-I du même décret fait obligation au pouvoir adjudicateur de
notifier aux candidats évincés le rejet de leur offre. L
’
article 45-3° précise, quant à lui, que le
rapport de présentation établi pour les procédures formalisées doit comporter « le nom des
candidats exclus et les motifs du rejet de leur candidature ».
En ce qui concerne, par exemple, le lot n° 9 (serrurerie), la grille figurant à
l’
appui du
procès-verbal
d’
ouverture des offres, les rapports
d’
analyse des offres et le rapport de
présentation font mention que
l’
offre du candidat E
…
est irrégulière, la codification des
articles ayant été modifiée.
Le registre des retraits et dépôts de la plate-forme ne font pas apparaître ce candidat.
Aucun registre des retraits papier et de dépôts papier
n’
a été produit au motif que
l’
ordonnance 2005 ne les prévoit pas. Seuls sont conservées les copies des récépissés délivrés.
L
’
examen de la seule et dernière version du DCE publié, fait paraître un bordereau de
prix unitaires vierge dont toutes les codifications sont présentées par numérotations non
croissantes et mélangées. Des précisions sont apportées sur
l’
article SER076 : « y compris la
main
d’œuvre
». Cet article ne figure cependant pas sur le bordereau de prix unitaires, qui est
devenu le SER209.
La version du bordereau de prix unitaires produite par le candidat E... fait apparaître,
quant à elle, une codification croissante
d’
articles allant de SER001 à SER080. Les précisions
figurant sur ce bordereau concernent également
l’
article SER076 « ouverture de porte
comprenant forage du barillet » avec le même descriptif : « Y compris la main
d’œuvre
».
Compte tenu des modifications intervenues sur le DCE, précisément sur le bordereau
de prix unitaires « serrurerie », de
l’
impossibilité pour THM de produire les alertes adressées
76
à chaque candidat pour les informer de ces changements, ainsi que des observations factuelles
décrites précédemment, il ne peut être exclu que ce candidat ait été écarté du classement du
fait qu
’
il
n’
a pas été informé des changements opérés sur le bordereau de prix unitaires du
dossier de consultation.
6.4
La réhabilitation du groupe La Beaucaire
6.4.1
Origine et conduite de l’opération
Cité HLM des années soixante
, La Beaucaire, située à l’extrême ouest de
Toulon, est
composée d’une centaine d’immeubles de quatre à six étages et de cinq tours de 18 étages. La
cité a déjà connu plusieurs opérations de réhabilitation, en 1985 sur les petits bâtiments, en
1992 sur les tours. Un projet a à nouveau vu le jour en 2002 sur les bâtiments.
Le protocole de redressement 2002 à 2007 avait prévu initialement ces nouveaux
travaux uniquement dans les 1 394 logements des petits bâtiments de quatre étages (R+4) de
la cité pour un montant de 15
M€. Le financement PALULOS
29
n’a
finalement pas pu être
versé en raison de la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). À la
demande de cette dernière, un diagnostic a été réalisé par la ville de Toulon en 2006. Le projet
de réhabilitation a ainsi été étendu à la réhabilitation des cinq tours de 18 étages (R+18)
comprenant 363 logements dans le cadre d’une opération ANRU dite isolée et le montage
financier a été revu avec les partenaires institutionnels
30
.
La préparation et le suivi de l’opération ont mobilisé deux a
gents à temps plein ainsi
qu’une partie du temps du responsable du service développement. Il s’agit de la plus grosse
opération de travaux de réhabilitation réalisée par THM.
L’avancement des travaux a été perturbé par la résiliation du marché de désamiant
age
des bâtiments et du marché d’électricité pour les tours (V. ci
-après, paragraphe 6.4.4.2). Un
contentieux a également vu le jour avec le maître d’œuvre des tours en raison d’une
défaillance dans sa mission de conception du nouveau système de chauffage.
À
l’
issue du contrôle, et pratiquement à la fin de la réalisation de
l’
opération, THM
n’a
pas été en mesure de produire une projection mise à jour des surcoûts constatés.
6.4.2
Le financement
En janvier 2009, THM transmet en préfecture un proj
et pour prise en compte d’une
première phase de travaux pour septembre 2009, dans le cadre du plan de relance de
l’économie 2009 pour solliciter un aide de l’État de 15
% (montant de l’opération
:
5 509 000
€).
Au 31 mars 2009, le projet n’était pas reten
u, mais THM arrêtait par délibération
l’ingénierie pour la totalité du projet à 28
100 000
€, sans augmentation de loyer
:
Petits bâtiments : 17 100 000
€ (dont 3
800 000
€ d’honoraires et de maîtrise
d’œuvre)
;
Tours : 11 000 000
€ (dont 1
770 000
€ d’honoraires et de maîtrise d’œuvre).
Le conseil d’administration vote, à cette date, l’autorisation au directeur général de
mettre en place les modalités de financement du projet, de lancer la procédure d’appel
d’offres et de signer un marché de maîtrise d’œuv
re, un marché de coordination en matière de
29
Prime à
l’
amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale.
30
Commune de Toulon, communauté
d’
agglomération TPM, région, département.
77
sécurité et de protection de la santé des travailleurs, des marchés de travaux en lots séparés,
ainsi que tous les actes et avenants afférents. À cette même date, un financement de 728 000
€
est à rechercher.
La réhabilitation de la Beaucaire est décomposée en deux phases pour chacun des
deux blocs : tours R+18 et bâtiments R+4. La première phase a débuté en mars 2010 pour
finir en avril 2011, la seconde phase a débuté en septembre 2011 pour un achèvement prévu
en septembre 2014. La première phase, réalisée dans le cadre du plan de relance 2009 précité,
pour un montant de 5 509 000
€ et la seconde phase pour un montant de 22
591 000
€.
Le conseil d’administration du 14 mai 2009, après avoir pris connaissance des ra
pports
de présentation de la CAO du 23 avril 2009, composée comme un jury pour la maîtrise
d’œuvre, autorise la signature des marchés d’ingénierie et de prestations de services
(coordination en matière de sécurité et de protection de la santé des travailleurs et contrôles
techniques) commun aux deux phases.
Le 15 octobre 2009, le plan de financement prévisionnel de la phase 1 a été arrêté à
5 509 000
€. Il en détaille la répartition entre les subventions attendues, l’emprunt et les fonds
propres.
6.4.3
Les marchés de maîtrise
d’œuvre
La passation des marchés de maîtrise
d’œuvre a commencé en janvier 2009 et les
marchés ont été attribués en juin de la même année. Elle fait apparaître les mêmes
observations que celles faites au titre de la passation des marchés de travaux qui seront
développées
infra
, notamment : des modalités de convocation et de fonctionnement de la
CAO aléatoires, des convocations
d’
architectes au titre de membres de la CAO non encadrés,
l’
absence de pondération des sous critères.
- La détermination de la rémunération du maître
d’œuvre
:
l’
exemple du marché 09001
du 9 juin 2009 (réhabilitation des bâtiments R+4)
La loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise
d’
ouvrage publique et à ses
rapports avec la maîtrise
d’œuvre privée
(loi MOP) précise que le marché est conclu à prix
provisoire et que ce prix devient définitif à
l’
issue de
l’avant
-projet définitif (APD). Son
article 9 précise : « Le montant de cette rémunération tient compte de
l’
étendue de la mission,
de son degré de complexité et du coût prévisionnel des travaux ». L
’
évaluation du coût
prévisionnel des travaux
n’
étant pas toujours possible dès la conclusion du contrat,
c’
est lors
des phases
d’
avant-projet que le maître
d’œuvre proposera un coût prévisionnel définitif des
travaux.
L
’
article 19 du CMP dispose :
«
(…)
III.- Pour la réalisation des ouvrages mentionnés à
l’
article 1
er
de la loi du 12
juillet 1985 susmentionnée, les marchés de maîtrise
d’œuvre sont passés à prix
provisoires conformément au décret n° 93-1268 du 29 novembre 1993 relatif aux
missions de maîtrise
d’œuvre confiées par des maîtres d’
ouvrage publics à des
prestataires de droit privé ».
L
’
article 30-I du décret n° 93-1268 du 29 novembre 1993 relatif à relatif aux missions
de maîtrise
d’œuvre confiées par de
s maîtres
d’
ouvrage publics à des prestataires de droit
privé précise que :
78
«
Lorsque la mission confiée au maître
d’œuvre comporte l’
assistance au
maître de
l’
ouvrage pour la passation du ou des contrats de travaux, le contrat prévoit
l’
engagement du maître
d’œuvre de respecter le coût prévisionnel des travaux arrêté au
plus tard avant le lancement de la procédure de passation du ou des contrats de
travaux.
Le respect de cet engagement est contrôlé à
l’
issue de la consultation des entreprises
de travaux. En cas de dépassement du seuil de tolérance, le maître de
l’
ouvrage peut
demander au maître
d’œuvre d’
adapter ses études, sans rémunération supplémentaire.»
Selon l’acte d’engagement (2.1), le forfait pr
ovisoire de rémunération est basé sur le
montant global de
l’
enveloppe financière qui a été fixée à 13 100 000
€HT
(25 % pour la
phase 1 et 75 % pour la phase 2). Le taux de rémunération provisoire est de 4,75 %. Le forfait
définitif de rémunération (2.4) est fixé dès que le coût prévisionnel des travaux est arrêté par
le maître de
l’
ouvrage, à partir de
l’
estimation définitive des travaux proposée par le maître
d’œuvre.
Ce forfait est déterminé en tenant compte de
l’
importance de
l’
écart constaté entre le
coût prévisionnel et la partie affectée aux travaux de
l’
enveloppe financière. Le cahier des
clauses administratives particulières (CCAP) du marché prévoit à
l’
article 4.2 que le coût
prévisionnel de
l’
ouvrage et le forfait de rémunération sont fixés par avenant établi à partir de
l’
annexe 2 de
l’acte d’engagement
.
La mission confiée
au maître d’œuvre est une mission de base (a
rticle 1.5 du CCAP),
qui fait
l’
objet de deux phases, avec relevés (REL), études diagnostic (DIA) sans études
d’
exécution, étendue à
l’
ordonnancement, pilotage et coordination du chantier (OPC) et avec
deux engagements :
1.
respect du coût prévisionnel des travaux ;
2.
respect du coût résultant des contrats de travaux.
Le chapitre IV du CCAP précise à
l’
article 10 que « si le coût prévisionnel proposé par
le maître
d’œuvre au moment de la remise des prestations de cet élément (l’
APD) est
supérieur à
l’
enveloppe financière fixée au 2.1 de
l’acte d’engagement
, le maître
d’œuvre
s’
expose aux sanctions prévues à
l’
article 14 du CCAP ». Cet article prévoit que si le coût
réajusté (
c’
est-à-dire ramené aux conditions économiques du mois M0) est supérieur à la
limite haute de tolérance, le maître de
l’
ouvrage peut déclarer
l’
appel
d’
offres infructueux et
demander la reprise gratuite des études. Le maître
d’œuvre a l’
obligation de les reprendre
conformément au programme initial et sans que cela
n’
ouvre droit à aucune rémunération
complémentaire.
Lors de
l’a
vant-projet définitif (APD), il
n’
a pas été procédé au calcul du forfait
définitif de rémunération et en conséquence aucun avenant
n’
est venu arrêter la rémunération
forfaitaire définitive, au motif que le maître
d’œuvre n’
en avait pas fait la demande. Le
responsable du service développement ajoute que cette pratique est généralisée à
l’
ensemble
des marchés de maîtrise
d’œuvre de THM.
Force est cependant de constater que plusieurs lettres du groupement
d’
architectes
(20 octobre 2011, 26 mars 2012, 8 novembre 2012) ont demandé une actualisation des
honoraires au vu des résultats des appels
d’
offres, la prise en compte du désistement de
l’
un
des cocontractants, ainsi que la répartition du solde de ses missions OPC entre les membres
du groupement.
Ce
n’
est que le 12 décembre 2012 qu
’un
avenant est signé. Mais la rémunération du
maître
d’œuvre est touj
ours fixée à 622 250
€
HT.
79
Le coût prévisionnel initial des travaux par lot, proposé par le
maître d’œuvre
au
moment de
l’
APD et validé par THM, avant le lancement des consultations des marchés de
travaux, s’
élevait à 14 564 423
€
HT, sans ajustement aux conditions économiques du mois
M0, soit 11 % de plus que
l’
enveloppe financière. Le montant total des marchés de travaux
attribués
s’
élevait quant à lui à 14 403 927
€
HT.
Le responsable du service développement
n’
a pas été en mesure de produire une
projection des calculs opérés en interne avec la direction pour décider de ne pas figer la
rémunération du
maître d’œuvre
. Il confirme également que THM
n’
a pas fait application de
l’
article 14 du CCAP, et qu
’
il
n’a pas
envisagé de pé
naliser le maître d’œuvre
pour non-
respect de son engagement n° 1. Il explique que
l’
enveloppe globale de
l’
opération lui
permettait cet ajustement du montant des travaux
et qu’en conséquence il aurait été
« négocié » de maintenir la rémunération forfaitaire provisoire sans formalisation.
À la question de savoir quelle se
rait la position de THM si le maître d’œuvre
demandait cet ajustement ultérieurement, le responsable affirme que cette hypothèse
n’
est pas
envisageable, d’autant que le
maître
d’œuvre
a signé en juillet 2014 un avenant n° 2
d’
un
montant de 16 145,93
€
correspondant à la prolongation de ses missions DET (direction de
l’exécution des contrats de travaux)
et OPC pour mener à son terme les travaux de
désamiantage en raison de la défaillance de
l’
entreprise AG Développement (V. ci-après), et
que,
s’
il avait contesté la rémunération définitive, il
n’
aurait pas signé
l’
avenant.
De fait, un avenant a été négocié avec THM lors du contentieux qui a opposé
l’office à
AG et du lancement
d’
un nouveau marché de substitution avec
l’entreprise
C
…
. Il a été signé
en juillet 2014, pour un montant de 16 145,93
€
HT. Il précise que « la défaillance de la
société AG Développement a amené
l’
équipe de maîtrise
d’œuvre à prolonger ses missions
DET et OPC pour mener à son terme les travaux de désamiantage et de pose des menuiseries
PVC ».
Cet avenant décrit les modalités de calcul du supplément de rémunération induit. Il se
base sur le montant du nouveau marché attribué à 1 062 232,50
€
HT auquel est appliqué le
taux de rémunération de 4,75 %. Les pourcentages représentant la part des missions de DET
et
d’
OPC sont appliqués au montant obtenu.
La signature de cet avenant est irrégulière. En effet, le maître
d’œuvre ne peut se
prévaloir
d’
une actualisation du forfait de rémunération provisoire par le biais de cet avenant.
On observe que les 1 062 232,50
€
correspondant au montant du nouveau marché attribué
correspondent à peu près à la différence entre
l’
enveloppe financière initiale de
13 100 000
€
HT et le coût prévisionnel des travaux établi par le
maître d’œuvre
,
14 564 423
€
HT, soit 1 464 423
€
HT. Si
l’
incidence financière de cet avenant sur la
rémunération du
maître d’œuvre
est faible, de
l’
ordre de 3 %, il apparaît que sa conclusion
n’a
eu pour seul motif que de « négocier » la rémunération du maître
d’œuvre sans procéder aux
calculs prévus à
l’
annexe n° 2 de
l’
acte
d’
engagement et sans la rapporter aux conditions
économiques du mois M0. Pourtant, aucune négociation
n’était
possible en dehors du cadre
fixé par
l’acte d’engagement
, le CCAP et les textes réglementaires.
L
’
argument de THM indiquant qu
’
un accord du
maître d’œuvre
sur un avenant
emportait accord sur sa rémunération forfaitaire
n’
est
d’ailleurs
pas recevable. Une
jurisprudence de 2014 est venue confirmer cette absence de lien (CE, 10 février 2014,
N° 365828, Société Arc Ame / OPH Pas-de-Calais Habitat) : «
Dans l’hypothèse où une
modification de programme ou de prestations a été décidée par le maître de
l’
ouvrage, le droit
du maître
d’œuvre à l’
augmentation de sa rémunération est uniquement subordonné à
l’
existence de prestations supplémentaires de maîtrise
d’œuvre utiles à l’
exécution des
modifications décidées par le maître de
l’
ouvrage. En revanche, ce droit
n’
est subordonné ni à
80
l’
intervention de
l’
avenant qui doit normalement être signé en application des dispositions de
l’article 30 du décret n°
93-1268 du 29 décembre 1993, ni même, à défaut
d’
avenant, à celle
d’
une décision par laquelle le maître
d’
ouvrage donnerait son accord sur un nouveau montant
de rémunération du maître
d’œuvre
».
Il ne peut donc qu’être recommandé à
THM de se conformer
à l’
avenir aux
dispositions contractuelles et réglementaires prévues pour
l’
application
à la maîtrise d’œuvre
de pénalités en cas de non-respect de
l’
enveloppe initiale.
6.4.4
Les marchés de travaux
6.4.4.1
La passation des marchés de travaux
Les marchés de travaux ont fait
l’objet de quatre
consultations qui correspondent aux
deux phases pour les travaux des tours et des bâtiments. Les procédures sont identiques, la
plupart des documents également. Les consultations de la première phase se sont déroulées en
septembre 2009 (deux lots pour les tours, six pour les bâtiments), celles de la seconde phase
en mars 2011 (six lots pour les tours et six pour les bâtiments). Certains lots ont été relancés
en 2013 à la suite de la résiliation de deux marchés.
Au total, 21 marchés ont été lancés initialement dans le cadre du code des marchés
publics (CMP) auquel étaient alors soumis les marchés de l’office
.
L’
estimation des maîtres
d’œuvre validée par
THM pour chacun des lots avant le
lancement des consultations figure en annexe 3.
Toutes les procédures ont fait
l’
objet
d’
un appel
d’
offres relevant des articles 33, 57 à
59 du code des marchés publics.
Ces différents marchés de travaux ne sont pas découpés en tranches, ils ne prévoient
pas de variantes mais, dans certains cas, des options. Les prix sont globaux, forfaitaires et
révisables.
Chacun des lots a fait
l’
objet
d’
une commission
d’
ouverture des plis et
d’
une
commission
d’
attribution. Tous les lots ont été attribués selon deux critères : la valeur
technique pour 12 points, le prix des prestations pour 8 points.
Les modalités de publicité et les délais
n’
appellent pas
d’
observation.
Mais, l’
examen
de ces marchés conduit aux observations suivantes, communes à la plupart des lots. Plusieurs
exemples sont donnés à titre
d’
illustration.
1°) Une rédaction succincte des rapports de présentation, des rapports d’analyse
des offres, et des procès-verbaux de commissions
On constate systématiquement
l’
absence de mention dans le rapport de présentation et
dans le r
apport d’analyse des offres
du montant de
l’
estimation de
l’
administration afin
d’
éclairer au mieux la commission lors du classement des offres. On voit mal dès lors
comment ont pu être évaluées les offres éventuellement inacceptables.
Aucune explication n
’
est retranscrite sur le choix des combinaisons retenues par
l’
office lorsque que le marché comprend une offre de base et plusieurs options. C
’
est le cas de
la phase 1 « Tours R + 18 », lot n° 5 (électricité).
Les procès-verbaux
d’
attribution supposés arrêter le classement des offres, ne font
apparaître, la plupart du temps, que
l’
offre classée en premier ou les deux offres arrivées en
tête du classement.
81
La rédaction de ces procès-verbaux ne tient pas compte des spécificités des OPH
décrites précédemment, puisqu
’
ils concluent que « la commission attribue définitivement les
prestations au candidat en tête du classement ».
Les procès-verbaux comportent souvent des oublis de retranscription (des choix non
cochés sur
l’
indication des erreurs arithmétiques : phase 1- Tours) ou des erreurs de copier-
coller (renvoi à des articles erronés du règlement de la consultation).
2°) L’intervention directe du maître d’œuvre qui se substitue au maître
d’ouvrage
L’article 6 du
décret n° 93-1268 du 29 novembre 1993, applicable également aux
opérations de réhabilitation
d’
ouvrage de bâtiment, définit le contenu des missions de maîtrise
d’œuvre
:
« L
’
assistance apportée au maître de
l’
ouvrage pour la passation du ou des contrats de
travaux sur la base des études qu
’
il a approuvées a pour objet :
a) De préparer la consultation des entreprises, en fonction du mode de passation et de
dévolution des marchés ;
b) De préparer,
s’
il y a lieu, la sélection des candidats et
d’
examiner les candidatures
obtenues;
c) D
’
analyser les offres des entreprises et,
s’
il y a lieu, les variantes à ces offres ;
d) De préparer les mises au point permettant la passation du ou des contrats de travaux
par le maître de
l’
ouvrage ».
Phase 1
–
Tours : CAO du 25 novembre 2009
Sur les critères de sélection des candidats, il est mentionné que le
maître d’œuvre
(MO) a procédé à des demandes complémentaires au mémoire technique afin de mieux
apprécier les offres des candidats.
Les correspondances sont jointes à ce rapport. Il
s’
agit de courriels adressés
directement par le
maître d’œuvre
à chacun des cinq candidats du lot n° 01 (menuiseries
extérieures). Ces courriels ne mentionnent pas les dispositions réglementaires autorisant à
interroger les candidats.
Phase 1
–
Bâtiments : CAO du 25 novembre 2009
Comme sur les tours, le
maître d’œuvre
, qui est différent de celui retenu pour les tours,
écrit directement à certains candidats pour demander des précisions sur leurs offres. Il prend
soin de préciser qu
’
il intervient pour le maître
d’
ouvrage et demande que les réponses soient
adressées au service des marchés.
THM peut se voir suggérer par les
maîtres d’œuvre
des questions complémentaires à
poser dans le cadre de la consultation mais ne peut
s’
exonérer
d’
adresser lui-même
officiellement ces lettres, dont le formalisme et
l’
archivage doivent garantir
l’
égalité de
traitement entre tous les candidats et la sécurisation des procédures.
3°) Des demandes complémentaires ayant des conséquences sur le classement des
offres
Les articles 53-III et 35-II-3°, 35-I-1° du CMP définissent les notions
d’
offres
inappropriées, irrégulières et inacceptables.
En principe, le candidat ne peut modifier son offre dès lors qu
’
il
l’
a déposée.
Cependant, en dehors des renseignements destinés à compléter le dossier de candidature
82
(article 52 du CMP), la personne publique peut encore communiquer avec un ou plusieurs
candidats dans plusieurs cas :
-
Article 59-I du CMP : besoin de précision ou
d’
un complément sur
l’
offre (sans
qu
’
il y ait négociation ou modification de cette offre).
-
Article 59-II du CMP (mise au point) : erreur matérielle flagrante comme, par
exemple, une erreur de calcul dans la décomposition du prix global et forfaitaire
(DPGF).
-
Article 55 du CMP :
détection d’une
offre anormalement basse
ou d’une
concurrence déloyale.
Dans les fiches
techniques et méthodologiques qu’elle publie
31
, la direction des
affaires juridiques du ministère des finances a précisé de surcroît en 2012 que, lorsque le
pouvoir adjudicateur use de la faculté de demander des précisions ou des compléments, la
demande ne doit pas être adressée à
l’
ensemble des candidats ayant remis une offre, mais
seulement à ceux dont l’offre nécessite des précisions ou des compléments (
CJUE, C-599/10,
29 mars 2012, SAG ELV Slovensko).
Si les explications fournies sont satisfaisantes,
l’
offre est analysée, dans le cas
contraire elle est éliminée.
Comme indiqué ci-dessus, dans le cadre de la phase 1-Tours, et de la CAO du
25 novembre 2009
, cinq courriels ont été adressés par le maître d’œuvre pour le lot n°
01
(menuiseries extérieures). L
’
objet de ces courriels est « Tours La Beaucaire
–
Analyse des
offres ». Il est demandé aux cinq candidats, selon la même formulation, de confirmer que les
prescriptions techniques minimales du cahier des clauses techniques particulières (CCTP) ont
bien été prises en compte dans le chiffrage pour les blocs-baies et pour les grilles
d’
entrée
d’
air. Il est demandé de répondre par « oui » ou par « non », sans envoyer de documents
techniques. De même, il est demandé
d’
indiquer par « oui » ou par « non » les certifications
de
l’
entreprise ou de
l’
entreprise à laquelle le candidat pourrait avoir recours et de produire
l’
attestation correspondante.
Enfin, il est demandé de confirmer l’
offre de prix.
Pour deux entreprises candidates des questions spécifiques ont été posées :
-
Pour l
’entreprise
L... : « Vous avez modifiez (
sic
) le quantitatif des PF 01 et des
PF 03. Nous vous rappelons que le marché est global et forfaitaire ».
-
Pour le candidat A
…
: « Votre offre de prix comporte des postes supplémentaires
dans le DPGF... N
’
étant pas dans le cadre
d’
un marché négocié, seul le montant
de
l’
acte
d’
engagement doit être pris en compte. De plus, nous sommes dans le
cas
d’
un marché global et forfaitaire ».
Le règlement de la consultation précise que pour la présentation des offres : « La
décomposition du prix global forfaitaire, établie en utilisant obligatoirement le cadre joint au
dossier de consultation et présentée sous la forme
d’
un détail estimatif comprenant, pour
chaque nature
d’
ouvrage ou chaque élément
d’
ouvrage, la quantité à exécuter prévue et le prix
de
l’
unité correspondant ».
Il précise également au 5.1 :
« Les offres inappropriées, irrégulières et inacceptables sont éliminées.
Les offres sont classées par ordre décroissant. L
’
offre la mieux classée est
retenue.
31
83
Concernant
l’
analyse du prix de
l’
offre, dans le cas où des erreurs de
multiplication,
d’
addition ou de report seraient constatées dans le tableau de la
décomposition du forfait initial de rémunération, les montants de ce tableau ne seront
pas rectifiés pour le jugement de la consultation.
Toutefois, si le candidat concerné est sur le point
d’
être retenu, il sera invité à
rectifier cette décomposition pour la mettre en harmonie avec le prix global forfaitaire
stipulé dans
l’acte d’engagement
; en cas de refus son offre sera éliminée comme non
cohérente.
Tout rabais ou remise de toute nature qui
n’
est pas expressément autorisé par le
présent règlement ne sera pas pris en compte. »
Nonobstant le fait que le maître d’œuvre
adresse directement les demandes
d’
informations complémentaires aux candidats, le contenu des questions spécifiques posées
aux deux candidats précités est de nature à compromettre
l’
égalité de traitement entre eux.
L
’
objet même de ces questions induit que les offres présentées pourraient être irrégulières,
puisque ne respectant pas les exigences formulées dans les documents de consultation. En
effet, s’
agissant
d’
un prix forfaitaire, expliqué par une décomposition du prix global et
forfaitaire, la modification du quantitatif de certains postes ou
l’
ajout de certains postes ne
peut évidemment pas constituer un cas
d’
erreur matérielle flagrante.
Le rapport
d’
analyse des offres indique pour l
’entreprise
L... « aucune erreur dans le
DPGF » et poursuit « L
’
entreprise a changé les quantités ». Il précise que le candidat
a compté 370 PF01 et PF03 au lieu de 368,
l’
entreprise a dû compter des menuiseries
n’
étant
pas dans le programme.
De fait, la décomposition du prix global et forfaitaire à
l’
appui du dossier de
consultation des entreprise (DCE) comporte, en italique la mention suivante : « Nota : les
quantités inscrites dans la colonne Qté sont purement indicatives. L
’
entreprise doit les vérifier
et peut compléter la colonne QEnt avec ses propres quantités. » Cette précision apparaît
seulement sur ce document. Le prix étant global et forfaitaire, on comprend mal comment
l’
office pourra évaluer le prix global de chaque candidat si
l’
un
d’
entre eux modifie les
quantités, sans porter atteinte au principe
d’
égalité de traitement des candidats.
Le
rapport d’analyse des offres
indique pour l
’entreprise
A
…
que celle-ci ne maintient
pas son offre si elle ne peut négocier une plus-value. Interrogé sur
l’
éventualité
d’
une réponse
du
maître d’œuvre
ou de THM à cette société, la responsable du service des marchés
s’
est
contenté de répondre au nom de
l’
office : « THM
n’
a pas pu répondre car pas destinataire de
la réponse ».
A minima
,
l’
offre de la société A
…
auraient dû être considérée comme
irrégulière et en conséquence écartée du classement conformément aux dispositions de
l’
article 53-III du CMP.
Pourtant, en définitive, L... a été classé en 2
ème
position et A
…
en 4
ème
position de la
combinaison retenue : Tranche ferme (TF) + tranche conditionnelle (TC) + option 1 TF.
Enfin, on comprend assez mal la motivation de la question portant sur la confirmation
du respect des prescriptions techniques minimales du CCTP et de la prise en compte par le
candidat de la présence
d’
amiante et de sa certification COFRAC.
Le
rapport d’analyse des offres
retrace ces échanges dans
l’
appréciation de la valeur
technique. Si on pouvait éventuellement admettre que, compte tenu de la nature des questions,
l’
objectif était de détecter une offre anormalement basse, il ne pourrait être admis que le
pouvoir adjudicateur, se rendant compte que certains points du dossier de consultation
84
n’
avaient pas été suffisamment mis en relief, introduise ainsi de nouveaux éléments
d’
appréciation des offres.
THM a été interrogé sur les motivations de ces questions complémentaires. La réponse
confirme
l’
absence totale de contrôle de
l’
office sur la procédure conduite par son maître
d’œuvre
: « Je ne suis pas en mesure de répondre ne connaissant pas les motivations du maître
d’œuvre. Aujourd’
hui, vu le différend qui nous oppose je ne pense pas pouvoir obtenir de
réponses à ces questions ».
4°) L
’
absence de pondération des sous-critères dans
l’
évaluation de la valeur
technique des offres
L’obligation
de pondérer ou de hiérarchiser les sous-critères ne figure pas parmi les
obligations réglementaires de
l’
acheteur public. Cependant,
l’
article 53-I du CMP impose aux
pouvoirs adjudicateurs, pour les procédures formalisées, une pluralité de critères non
discriminatoires qui seront utilisés pour choisir
l’
offre économiquement la plus avantageuse.
En tout état de cause, les candidats doivent pouvoir appréhender les qualités qui
répondront aux attentes de
l’
acheteur et quel sera leur poids respectif dans le jugement de leur
offre.
Phase 1
–
Tours : CAO du 25 novembre 2009, phase 2 Tours, phase1 et 2 Bâtiments
Comme ci-
avant s’agissant des marchés d’entretien, le
critère de sélection des offres
concernant la valeur technique est imprécis : les avis de publicité renvoient pour
l’
appréciation de la valeur technique aux règlements de consultation qui décrivent les
éléments du mémoire technique qui serviront de base à
l’
évaluation.
Phase 1
–
Bâtiments : CAO du 25 novembre 2009
–
Critère du prix
Le critère de sélection des offres concernant le prix est imprécis. La seule indication
figurant dans le règlement de consultation sur
l’
appréciation du prix est : « Les offres sont
classées par ordre décroissant. L
’
offre la mieux classée est retenue. »
Phase 1
–
Tours : CAO du 25 novembre 2009
–
Critère du prix
Pour
l’
ensemble de la consultation, le
maître d’œuvre
précise sur son rapport
d’analyse des offres
que « le prix des prestations sera analysé en fonction du montant de
l’
offre, du respect du DPGF ainsi que par
l’
analyse des prix unitaires ou postes principaux ».
Le règlement de la consultation, article 3-B, disait : « La décomposition du prix global
forfaitaire, établie en utilisant obligatoirement le cadre joint au dossier de consultation et
présentée sous la forme
d’
un détail estimatif comprenant, pour chaque nature
d’
ouvrage ou
chaque élément
d’
ouvrage, la quantité à exécuter prévue et le prix de
l’
unité correspondant ».
Or, comme indiqué ci-avant, le cadre vierge de cette décomposition du prix global
forfaitaire précisait que les quantités mentionnées étaient purement indicatives et que
l’entreprise pouvait faire figurer «
ses propres quantités
», alors que s’
agissant
d’
un prix
global et forfaitaire, la seule référence est le prix proposé qui inclut, sauf erreur de
l
’
estimation du maître
d’
ouvrage, les quantités nécessaires à la réalisation de
l’
opération.
Si, au cas
d’
espèce,
l’
offre portant modification des quantités
n’
entraînait pas un
bouleversement du montant global, cette hypothèse ne peut être écartée en matière
d’
analyse
des risques inhérents à
l’
égalité de traitement des candidats et à la transparence des
procédures.
85
Phase 1
–
Tours : CAO du 25 novembre 2009
–
Critère de la valeur technique
S’agissant du lot 01 (menuiseries), l
ors de
l’
examen de la valeur technique, huit
éléments
d’
appréciation sont repris dans un tableau pour chacun des candidats avec
l’
analyse
de la
maîtrise d’œuvre
. Pour autant, une seule note globale est attribuée (V. en annexe 4).
Le candidat qui a obtenu la note de 12/12 à la valeur technique,
n’
a fait, selon
l’
analyse du
maître d’œuvre
, aucune mention dans son mémoire technique des dispositions
qu
’il entendait mettre en œuvre pour réaliser les prestations de dépannage durant le parfait
achèvement.
L
’
élément « méthodologie » qui était décrit dans le règlement de consultation
comportait un volet relatif à la présence
d’
amiante et de plomb, un volet sur les modalités
techniques de fixation des divers matériels et un volet sur les mesures de sécurité. Dans le
rapport
d’
analyse des offres, cet élément devient « La méthodologie (notamment poste
amiante) ». Les analyses correspondantes de la
maîtrise d’œuvre
pour tous les candidats
n’
ont
trait qu
’
à cet aspect.
La comparaison de la note de valeur technique des entreprises F
…
, A
…
et L... conduit
à constater que les deux premières obtiennent toutes deux la note globale de 7/12 et la
troisième la note de 9/12, sans que
l’
on puisse identifier les éléments qui ont été déterminants.
D’ailleurs, s
i
l’
on exclut de
l’
analyse les éléments ayant été commentés de manière identique,
on
s’
aperçoit que les qualificatifs utilisés pour décrire les autres postes ne pouvaient aboutir
au même résultat sauf à conclure qu
’
une hiérarchisation ou une pondération de ces éléments a
été opérée sans qu
’
elle ne soit portée à la connaissance des candidats. Les commentaires
attribués à F
…
se révélant plus positifs que ceux attribués à A
…
, la différence de notation
entre F
…
et L... devient alors plus incertaine.
Compte tenu de la faiblesse de la note prix obtenue par
l’
entreprise Les Zelles, et du
fait que cette entreprise ne pouvait pas obtenir la note maximale en valeur technique, une
pondération ou une hiérarchisation de chacun des éléments aurait probablement remis en
cause le classement des offres de ce marché. On peut ajouter que
l’
absence
d’
analyse et de
classement des offres de L... et
d’
A
…
, qui auraient pu être déclarées irrégulières pour les
raisons exposées précédemment, aurait probablement conduit à réévaluer
l’
offre de F
…
.
L’absence d’indication sur les
attentes du pouvoir adjudicateur laisse une marge
d’appréciation trop importante pouvant être sanctionnée par le juge administratif (
CE, 28 avril
2006, Commune de Toulouse, req. n° 280197
). Le conseil d’État a d’ailleurs considéré en
2010
32
que la pondération ou la hiérarchisation de sous-critères est susceptible
d’
exercer une
influence sur la présentation des offres ainsi que sur leur sélection et que, ce faisant, ils
doivent être regardés comme des critères de sélection et ainsi être pondérés ou hiérarchisés.
Au cas
d’
espèce, bien que la notion de sous-critères ne soit pas évoquée par le pouvoir
adjudicateur, la production
d’
indications plus précises sur les modalités de sélection
d’
une
offre pour sa valeur technique est à recommander. L
’
instruction a
d’ailleurs
révélé que
l’o
ffice a de lui-même corrigé cette absence en procédant à partir de 2013 à la pondération des
éléments entrant dans
l’
appréciation de la valeur technique.
5°) La possibilité
d’
une offre anormalement basse
Le code et les dispositions du droit communautaire ne donnent pas de définition de
l’
offre anormalement basse.
32
CE 18 juin 2010, Commune de Saint Pal de Mons.
86
Le guide des bonnes pratiques en matière de marchés publics, dans sa version de 2009,
précise en son point 14 :
« Quel que soit le montant du marché, les acheteurs doivent veiller à détecter les offres
anormalement basses.
Une offre peut être qualifiée d’anormalement basse, si son prix ne correspond pas à
une réalité économique.
Toutefois, et quel que soit le montant du marché, l’acheteur ne peut rejeter des offres,
dont le prix semble anormalement bas, sans avoir demandé, par écrit, des précisions
sur la composition de l’offre et sans avoir vérifié cette composition,
en tenant compte
des justifications fournies. Le rejet de l’offre, au motif qu’elle est anormalement basse
doit, dans tous les cas, être motivé. Seule une vraie connaissance du marché permet de
se prémunir contre ce risque. Retenir une offre anormalement basse ne présente en soi
aucun risque juridique.
Le risque pèse surtout sur les deniers publics, il a trait à la
possible défaillance du titulaire ainsi retenu et aux coûteux avenants, auxquels
l’acheteur devra consentir pour rendre possible l’exécution des
prestations. »
La direction des affaires juridiques du ministère des finances consacre une fiche
technique à la problématique, et donne les éléments permettant
d’
identifier une offre
anormalement basse, parmi lesquels figure la comparaison avec les autres offres et la
comparaison avec
l’
estimation du pouvoir adjudicateur. Dès lors qu
’
une offre anormalement
basse est détectée, le pouvoir a
l’
obligation de demander des explications et de déclencher le
dispositif prévu à
l’
article 55 du code des marchés publics qui consiste à la « rejeter par
décision motivée après avoir demandé par écrit les précisions qu
’
il juge utiles et vérifié les
justifications fournies ». Cette fiche fournit quelques critères permettant de caractériser une
offre anormalement basse.
Phase 2
–
Bâtiments : CAO du 20 mai 2011
S’agissant du lot n°
1 « désamiantage - dépose des menuiseries bois », sur les cinq
dossiers de candidatures, deux offres ont été déclarées irrégulières.
La grille
d’
analyse de la valeur technique reprend les six points du mémoire justificatif
décrits dans le règlement de la consultation, mais qui ne comportent pas de pondération. Le
rapport
d’
analyse des offres décrit les réponses apportées par chaque candidat sur chacun des
points. Aucune motivation du choix
n’
est renseignée. Seule une note globale attribuée est
reportée sur le rapport.
L
’
estimation de THM pour ce lot était de 1 000 000
€
HT.
Sur la valeur technique, on observe une grande disparité entre
l’
offre du candidat
retenu et celles des deux autres candidats. AG Développement obtient la note maximale.
Sur le montant des offres, le rapport
d’
analyse des offres et le rapport de présentation
ne font pas apparaître
l’
estimation de THM qui est de 6 % supérieure à
l’
offre
d’
AG. Cette
Candidats
Note Valeur
technique
(12)
Montant de
l'offre
Note (8)
Total
/
20
Classement
des offres
AG DEVELOPPEMENT
12
939 993,00 €
8
20
1
C…
5
1 990 360,00 €
3,78
8,78
3
E…
4
1 371 939,80 €
5,48
9,48
2
Grille d'analyse des offres du lot n
°
1 : Désamiantage/2e me Phase Bâtiments
(source RAO)
87
dernière représente la moitié de
l’
offre la plus élevée des deux autres candidats. Aucune
demande
d’
informations complémentaires
n’
a été formulée par THM.
À ce stade de
l’
examen, et nonobstant la note obtenue sur la valeur technique, THM
aurait sans doute dû
s’
interroger sur la possibilité
d’
une offre anormalement basse. Ainsi,
THM
n’
anticipe pas le risque que le candidat retenu lui soumette des demandes
d’
augmentation du coût des prestations. C
’
est ce qui va pourtant se produire (voir ci-après).
La décomposition du prix global et forfaitaire (DPGF) jointe à
l’
offre de C
…
présente
la particularité de présenter un prix unitaire identique (340
€
) pour tous les items. L
’
offre
d’
AG représente la moitié de celle de C
…
et les deux tiers de celle
d’
E
…
.
Tableau de comparaison des DPGF sur les plus grosses et les plus petites quantités :
Nonobstant la faible différence de 6 % entre
l’
estimation de THM et
l’
offre
d’
AG, la
disparité du montant des offres et de la qualité des mémoires techniques constituaient un
faisceau
d’
indices suffisants qui aurait dû conduire THM à sécuriser cette procédure et à
questionner ce candidat selon les préconisations de
l’
article 55 du CMP afin de déceler une
offre anormalement basse.
6.4.4.2
La gestion des incidents sur les marchés de travaux
6.4.4.2.1
Rappels sur les résiliations
Le code des marchés publics évoque le cas de la résiliation
d’
un marché à
l’article 12
-
I-10° qui prévoit que les conditions de résiliation, notamment celles prévues à
l’
article 47
(inexactitude des renseignements ou refus de produire certains documents) doivent être
mentionnées dans les pièces constitutives du marché (
acte d’engagement
ou cahier des
charges). Aucune autre disposition
d’
ordre général relative aux cas de résiliation
n’
y figure.
Le cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de
travaux (CCAG travaux) en vigueur à la date de notification des marchés évoqués ci-après
prévoyait en son chapitre VI les différentes hypothèses de résiliation pour interruption des
travaux qui peuvent servir de références au cahier des charges. Parmi celles-ci, figurent la
résiliation du fait du représentant du pouvoir adjudicateur (46.2) notamment après
ajournement ou interruption des travaux (46.2.2) et la résiliation pour faute du titulaire (46.3).
L
’
article 48 expose les mesures coercitives qui peuvent être prises. En particulier,
l’
article
48.2 précise que : « Si le titulaire
n’
a pas déféré à la mise en demeure, la poursuite des travaux
peut être ordonnée, à ses frais et risques, ou la résiliation du marché peut être décidée ».
Aucune disposition particulière ne figure dans le code des marchés publics quant à la
résiliation pour cause de dépôt de bilan. Le CCAG travaux en vigueur à la date de notification
des marchés prévoyait en son chapitre VI les différentes hypothèses de résiliation pour
interruption des travaux qui peuvent servir de références au cahier des charges dont la
résiliation pour « évènements extérieurs au marché » (46.1) parmi lesquels le redressement
Extraits des DPGF
Quantité
PU Covini
PU Ecolex
PU AG
AG/Covini
AG/Ecolex
1.2.3.2
Porte fenêtre 1vtl+1 fixe 120x250
1988
340,00 €
215,00 €
141,00 €
2/5
2/3
1.2.3.4
Porte fenêtre 1vtl+1 fixe 120x240
1940
340,00 €
203,50 €
135,00 €
2/5
2/3
1.2.3.5
Porte fenêtre Evtl+1 fixe 210x250
1226
340,00 €
302,50 €
247,00 €
5/7
4/5
1.2.3.7
Chassis basculant repère FB1-140x70
135
340,00 €
308,00 €
47,00 €
1/7
1/7
1.2.3.8
Chassis basculant repère FB2-120x70
12
340,00 €
275,00 €
47,00 €
1/7
1/6
1.2.3.9
Chassis basculant repère FB3-210x70
5
340,00 €
385,00 €
47,00 €
1/7
1/8
88
judiciaire et la liquidation judiciaire. L
’
article 46.1.2 du CCAG précisait ainsi
33
: « En cas de
redressement judiciaire, le marché est résilié, si après mise en demeure de
l’
administrateur
judiciaire, dans les conditions prévues à
l’
article L. 622-13 du code de commerce, ce dernier
indique ne pas reprendre les obligations du titulaire. En cas de liquidation judiciaire du
titulaire, le marché est résilié si, après mise en demeure du liquidateur, dans les conditions
prévues à
l’
article L. 641-10 du code de commerce, ce dernier indique ne pas reprendre les
obligations du titulaire. »
Dans une fiche technique consacrée aux résiliations, la direction des affaires juridiques
du ministère des finances précise que, dans tous les cas, la décision de résiliation doit être
motivée
34
. Elle doit mentionner expressément le type de résiliation (résiliation de plein droit,
résiliation pour motif d’intérêt général, résiliation pour faute du titulaire simple ou aux frais et
risques) et sa date d’effet. Elle doit être signée par l’autorité qui a compétence pour passer et
signer les marchés à la date à laquelle la résiliation a lieu. Elle est ensuite notifiée au titulaire,
par tout moyen permettant de donner date certaine à sa réception.
6.4.4.2.2
La résiliation du marché AG Développement
La société AG Développement s’est vu attribuer le lot n°
1 du marché
« désamiantage - dépose des menuiseries bois » le 1
er
septembre 2011, dans les conditions
décrites ci-avant. Un ordre de service a été notifié au titulaire du marché à la même date et
prévoyait une exécution à compter du 12 septembre 2011 pour des délais
d’
exécution de
24
mois. L’int
ervention était prévue selon un calendrier contractuel établi pendant la période
de préparation. Celle d’AG était initialement prévue à compter de la semaine du
9 janvier 2012.
Le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) commun à tous les lots de
la consultation de la phase n°
2 des bâtiments prévoyait à l’article 10 les cas de résiliation de
marché et le règlement des litiges, en renvoyant au CCAG travaux auquel il n’était pas
dérogé.
Avant le commencement des prestations, le ministère du tr
avail, de l’emploi et de la
santé avait fait paraître une instruction
35
prévoyant la mise en place de nouvelles mesures en
matière de prévention de l’exposition à l’amiante lors d’une période transitoire précédant la
réforme engagée à la suite de l’examen d
es résultats de la campagne « META » en 2009. Des
décrets étaient annoncés ainsi que plusieurs arrêtés visant à renforcer les mesures de sécurité
en matière d’opération de désamiantage. L’instruction appelait les agents de l’inspection du
travail à sensibi
liser immédiatement les maîtres d’ouvrages à ce dispositif.
Ce sont ces nouvelles dispositions qui vont être à
l’
origine du différend qui va opposer
AG Développement et THM. En effet, dès le début du mois de janvier 2012, cette entreprise
tarde à mettre en route le chantier compte tenu des nouvelles dispositions, en arguant du fait
que des nouvelles zones de test doivent être réalisées afin
d’
évaluer les travaux, fournitures et
délais supplémentaires qui devraient faire
l’
objet
d’
un avenant. La société produit un devis de
plus de 14 000
€
HT pour réaliser ces tests.
Le 26 janvier 2012, THM adresse à AG une mise en demeure sur les fondements de
l’article
48.1 du CCAG t
ravaux aux fins de tout mettre en œuvre, sous quinzaine, pour se
conformer aux dispositions du marché. Le 11 février 2012, un courrier de BA architecte à
AG, qui fait référence à une lettre
d’
AG du 9 février, lui rappelle ses obligations
33
V. également la réponse du ministère de la justice à une question écrite sur ce sujet (
JOAN
du 25 novembre
2014, QE n° 54169).
34
Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs.
35
DGT 2011/10 du 23 novembre 2011.
89
contractuelles, et le fait
qu’elle
ne pouvait méconnaître les éléments relatifs aux nouvelles
réglementations en cours planifiées depuis 2009. Le 22 février 2012 un procès-verbal
d’
huissier est dressé en présence de THM, du
maître d’œuvre
et de la société AG. La société
reconnaît son absence du chantier en raison des préconisations de
l’
instruction de la direction
générale du travail qui remettent en cause
l’
aspect financier, technique et le planning du
contrat. Est précisé que
l’
inspection du travail demande un troisième test.
À cette date, l’office aurait pu notifier une résiliation simple pour faute du titulair
e qui
n’aurait eu droit à aucune indemnisation.
Mais, fin mars 2012, THM, après avoir consulté un premier avocat, décide
d’
opter
pour la négociation
d’
un avenant. S
’en
suit une période
d’
organisation de tests,
d’
annulations,
de modifications, de tergiversations qui aboutissent le 29 juin 2012 à
l’
envoi par AG
Développement
d’
un courrier sollicitant la résiliation du marché au motif de sujétions
imprévues bouleversant
l’
économie initiale du marché sur la base d
e l’
article 46-3 g du
CCAG travaux. THM ne semble pas avoir refusé de façon expresse la demande de résiliation
d’
AG en réfutant ses arguments.
Le 1
er
août 2012, THM prend acte du refus
d’
exécution du marché et met en demeure
AG « une dernière fois »
d’
exécuter le marché. Le 6 septembre 2012, THM convoque AG
à une constatation contradictoire des travaux réalisés et restant à réaliser le 18 septembre
2012, cette dernière société
n’
ayant pas déféré à la mise en demeure du 1
er
août 2012.
Le 22 octobre 2012, THM notifie à AG Développement la décision de résiliation du
marché aux frais et risques de cette dernière.
Le 18 mars 2013, THM notifiait à AG
l’
attribution
d’
un marché de substitution à
l’
entreprise C
…, qui était l’entreprise la moins bien classée à l’origin
e (V. ci-avant). Le
9 avril 2014, les avocats
d’
AG demandent le versement
d’
une indemnisation pour préjudice
subi.
Le 7 juillet 2014,
l’
entreprise AG notifie à THM un mémoire en réclamation sur le
fondement de
l’
article 50.1 du CCAG travaux (2009). Le 15 septembre 2014, le tribunal
administratif de Toulon notifie à THM la requête déposée par AG Développement.
Outre le fait que l’offre d’AG aurait sans doute dû être écartée, la description qui
précède démontre une incapacité de THM à gérer ce type d’incident
au mieux de ses intérêts.
6.4.4.2.3
La résiliation du marché ELECTRIS à la suite de son dépôt
de bilan
Dans le cadre de la 2
ème
phase des travaux relatifs aux tours R+18, une consultation de
sept lots a été engagée et
l’
ensemble des lots a été attribué le 1
er
septembre 2011. Le lot n° 5
relatif aux prestations
d’
électricité et de courants faibles et forts a été attribué à
l’
entreprise
Electris Réalisations. Le délai
d’
exécution de la prestation était de 20 mois.
L’article 10 du CCAP du marché précise bien que
les dispositions prévues aux articles
46 à 48 du CCAG sont applicables. Il n’est pas dérogé à ces dispositions. Il prévoit, au C, que
dans le cas d’une résiliation suite à l’incapacité civile du titulaire (article 46.1.2 du CCAG
travaux) les prestations sont réglées sans abattement.
Les services de THM ont eu beaucoup de difficultés à regrouper et produire des
informations précises et les documents correspondant au dépôt de bilan de cette société et à la
gestion de cet événement par THM. Ces services ne semblent pas avoir une connaissance
exacte des modalités et de la répartition des tâches
dans la gestion de ce type d’incident.
Les faits suivants ont pu être reconstitués.
90
Par jugement du 25 mars 2013, le tribunal de commerce de Toulon a prononcé
l’ouverture d’une procédure de redressement judiciaire de la SARL Electris Réalisations. La
date de cessation de paiement est fixée au 22 mars 2013. Me Huertas est désigné
administrateur et la SCP BR mandataire judiciaire.
L’instruction a tenté de déterminer quand
THM a eu connaissance des difficultés de
l’entreprise et quelles mesures ont été prises en conséquence.
Le responsable du service développement a indiqué avoir eu connaissance des
absences de la société Electris sur les chantiers et des retards dans
l’
exécution des prestations
en découlant. Il produit deux comptes rendus de réunions de chantier des 6 novembre 2012 et
12 mars 2013 ainsi que deux mises en demeure de rattraper les retards constatés qui sont
adressées à la société par le maître
d’œuvre les 15
novembre 2012 et 1
er
mars 2013 et qui
mentionnent
l’
application des pénalités prévues au CCAP et à
l’
article 20 du CCAG travaux.
De son côté, le service des marchés apprend par courrier du 11 mars 2013 de la société
Electris, que cette dernière
n’
est pas en mesure de produire les attestations fiscales et sociales
qui doivent être produites pour
l’
attribution
d’
un marché 11049 relatif à la construction Picon.
Le 16 avril 2013, Me Huertas notifie à THM la résiliation du contrat 11014/AO en
application des dispositions de
l’
article L. 622-23 du code de commerce et enjoint THM de
produire le cas échéant ses créances.
Par jugement du 25 avril 2013, le tribunal de commerce de Toulon prononce la
liquidation judiciaire et désigne comme liquidateur la SCP BR associés.
De 2009 à 2013, Electris s’est vu attribuer cinq marchés pour un montant total de
2 741 526,90
€ HT.
Le responsable du service développement avait indiqué lors d’un entr
etien du
3
novembre 2014, qu’un constat de la réalisation des travaux avait été effectué sous contrôle
d’huissier. Il ne produit que des états d’avancement des travaux mis à jour les 16 mai 2013 et
16 avril 2013 mais qui font apparaître les réalisations opérées par une autre entreprise, la
société DANELEC. Il ne s’agit pas, apparemment du décompte de liquidation.
Interrogé sur
l’
existence de créances que THM pourraient détenir à
l’
encontre
d’
Electris, ce dernier indique qu
’
il
n’
en existe pas, aucune avance
n’
ayant été versée.
Au cours de
l’
instruction, il avait pu être constaté que le solde
d’
une avance versée à
Electris sur ce marché demeurait dans les écritures de
l’o
ffice, bien que la société ait précisé
dans
l’
acte
d’
engagement qu
’
elle refusait de percevoir
l’
avance prévue au 5.2 du CCAP.
La responsable du service financier reconnaît que
l’
avance
n’
a pas été remboursée en
totalité et qu
’
elle
n’
a effectué aucune démarche auprès du liquidateur.
Le 24 mai 2013, un nouveau marché pour la construction Picon est notifié à la société
COFASUD pour un montant de 73 356
€ HT (selon une procédure adaptée). Le 10 juin 2013,
un nouveau marché pour la restructuration Mûrier est notifié à COFASUD pour un montant
de 37 660,55
€ HT (procédure adaptée). Le 11 septembre 20
13, un nouveau marché la
réhabilitation de la Beaucaire est notifié à la société DANELEC pour un montant de
754 542,30
€ HT (sur appel d’offres).
On constate une nouvelle fois que le maître
d’œuvre se substitue au maître d’
ouvrage
et notifie directement les mises en demeure à
l’
entrepreneur.
Nonobstant les préconisations de
l’
article 46-1-1° et 2° du CMP, THM n
’assume pas
son obligation de vigilance en cours
d’
exécution de contrat sur la régularité de la situation
sociale du titulaire du marché et sur le respect des règles applicables en matière de lutte contre
91
le travail dissimulé et ne contrôle pas tous les six mois que les entreprises ont produit les
documents prescrits. La responsable du service des marchés précise même que « ce contrôle
n’
est pas systém
atique, faute de temps… le service ne réalise que des contrôles ponctuels au
hasard des chantiers ».
La gestion de ce type
d’
événement souffre donc, là-encore,
d’
un manque de
coordination entre les différents services de THM. Les conséquences sont importantes tant sur
la cohérence de la gestion administrative de
l’
établissement, que sur la prévention des risques
juridiques et financiers.
Aucune extrapolation ne semble avoir été opérée sur les autres dossiers de la société
Electris à
l’
annonce des incidents intervenus sur le marché de La Beaucaire. Chaque dossier
est traité de manière isolée et aucun rapprochement ne semble être effectué par le service des
marchés avec les autres procédures en cours. Les procédures de substitution seront dès lors
relancées à la demande des services techniques, sans assurance que la procédure a été clôturée
dans la forme et le fond requis par la réglementation.
Cet exemple révèle également les lacunes de
l’
office en matière de suivi de
l’
exécution
de ses marchés. Une facture de
l’
entreprise Electris, correspondant à
l’
avance forfaitaire,
refusée dans
l’
acte
d’engagement,
vérifiée et visée par le service développement qui donne
approbation du service fait, a ainsi pu être payée par le service financier sans qu
’
aucune alerte
et qu
’
aucun contrôle
n’
aient été déclenchés, chacun de ces services étant supposés avoir
a
minima
les informations requises en sa possession. Le service financier ne remplit donc pas
les obligations qui lui incombent désormais suite au passage en comptabilité privée, en
matière de visa des dépenses et de déclaration des créances auprès du liquidateur dans
l’
hypothèse
d’
une procédure collective.
Aucun décompte de liquidation (prévu à
l’
article 47.2 du CCAG travaux)
n’
ayant pu
être produit au cours de
l’
instruction, il
n’
a pas été possible de déterminer si
l’
office avait
décompté
l’
intégralité des pénalités dues par
l’
entreprise. Aucune déclaration de créances
n’
ayant été déposée auprès du liquidateur, on imagine assez mal que THM ait pu procéder
à cet inventaire. Cette omission fait
d’ailleurs perdre toute possibilité à l’office d’être
désintéressé même partiellement.
6.5
Les intérêts moratoires et les délais de paiement
6.5.1
Les délais de paiement
Entre 2007 et 2011, les OPH étaient soumis au code des marchés publics (CMP) : les
délais légaux de paiement étaient réglementés par l’article 98 du CMP. Les délais de paiement
pour les marchés passés en application de cet article sont de 30 jours depuis juillet 2010. Ce
délai devrait s’appliquer aux marchés passés volontairement en application du CMP.
Pour les marchés soumis à l’ordonnance de 2005 et à son décret d’application, aucune
obligation de se soumettre à un délai de paiement n’avait été i
nitialement prévue. Les termes
de chaque contrat devaient définir les modalités de paiement et le taux des intérêts moratoires.
Cependant, la transposition de la directive 2011/7/UE du Parlement européen et du Conseil du
16 février 2011 concernant la lutte contre les retards de paiement dans les transactions
commerciales par le décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de
paiement dans les contrats de la commande publique, entré en vigueur en mai 2013, a étendu
le délai maximum de 30 jours à
l’
ensemble des contrats de la commande publique, notamment
ceux passés par les pouvoirs adjudicateurs mentionnés à l’article 3 de l’ordonnance de 200
5
précitée, dont THM.
92
D’ailleurs, le fait que l’office ait opté pour les «
règles applicables aux entreprises de
commerce » et puisse passer des marchés privés ne change rien à ses obligations en la
matière. En effet, l’article L.
111-3-1 du CCH prévoit que : « Le délai de paiement convenu
pour le règlement des acomptes mensuels et du solde des marchés privés mentionnés au
premier alinéa du présent article ne peut dépasser le délai prévu au neuvième alinéa du I de
l’
article L. 441-6 du code de commerce. Ce délai ne
s’
applique pas à
l’
acompte à la
commande, qui est payé selon les modalités prévues au marché ».
Or, l’article L.
441-6 du
code de commerce comprend, depuis 2000, des dispositions contraignantes : « Les conditions
de règlement doivent obligatoirement préciser les modalités de calcul et les conditions dans
lesquelles des pénalités sont appliquées dans le cas où les sommes dues sont versées après la
date de paiement figurant sur la facture, lorsque le versement intervient au-delà du délai fixé
par les conditions générales de vente.
(…) Le délai convenu entre les parties pour régler les
sommes dues ne peut dépasser quarante-cinq jours fin de mois ou soixante jours à compter de
la date
d’
émission de la facture. »
Il a été demandé à THM de décrire la chaîne de paiement. Ont été produits des
manuels d’utilisateur du logiciel PREM’Habitat pour les modules «
Bons de commande » et
« Factures » et une note de procédure « Bons de commande » qui ne concerne, elle aussi, que
la commande de fournitures, matériel ou prestations. Le manuel relatif aux factures concerne
l’ensemble des dépenses, à l’exception des opérations d’investissement immobilier qui sont
traitées dans une procédure dédiée.
Il existe donc un guide de procédure pour les bons de commande, un autre pour les
bons de travaux, un autre pour les contrats.
Dans le guide de procédure « traitement des factures », à la rubrique identification des
risques (ri_thm_fact_60), il est indiqué que la supervision des délais de paiement est effectuée
par le contrôl
e financier au moyen d’un tableau de bord et que c’est lui qui déclenche la
liquidation des intérêts moratoires. Le service de la comptabilité méconnaît cette procédure,
n’identifie pas vraiment qui tient le rôle de contrôle financier, admet l’existence de
tableaux
de bord mais reconnaît ne pas les utiliser car chaque « blocs de gestion » (ils sont au nombre
de quatre
: un pour l’investissement, un pour tous les contrats d’entretien et deux pour
l’entretien du patrimoine est et ouest) suit ses factures et v
eille au respect des délais.
Ainsi, à l’inverse des préconisations du guide, ce n’est pas le service comptable qui
déclenche la liquidation des intérêts moratoires mais le responsable technique du bloc de
gestion.
Les délais moyens de paiement de THM en jours auraient été les suivants :
Compte tenu des chiffres avancés par THM, le délai moyen de paiement serait bien en
deçà des normes. Certaines incertitudes pèsent cependant sur la qualité des ratios produits.
Les tableaux produits et les explications données appellent en effet plusieurs commentaires.
La méthodologie utilisée pour produire ces chiffres diffère
d’
une année à
l’
autre.
Avant 2011, le délai légal de paiement incluait le délai accordé au comptable public pour
2009
2010
2011
2012
2013
Délais de paiement
23
23
25
27
24
(source: OPH THM)
2009
2010
2011
2012
2013
nombre de factures payées
15 922
16 744
15 100
15 750
14 466
% de factures réglées dans les délais
97,40%
87,04%
96%
98,40%
98,90%
(source: OPH THM)
93
régler les factures. Ce dernier aurait été de cinq jours pour le receveur. Les délais apparaissant
sur les tableaux 2009 et 2010 concernent, ainsi, les délais de mandatement.
Les tableaux ne mentionnent que les factures émises sur un mois donné
d’
une année N
et ayant fait
l’
objet
d’
un paiement dans la même année. Sont donc exclues de
l’
élaboration
des ratios, selon le service informatique, des factures émises en année N et dont le paiement
est intervenu en année N+1.
Or, il s’avère que
:
pour 2013, 693 factures ont été reçues en 2013 et payées en 2014, ce qui fait
baisser de 5 % le pourcentage des factures payées dans les délais ;
pour 2012, 463 factures ont été reçues en 2012 et payées en 2013, ce qui fait
baisser de 3 % le pourcentage des factures payées dans les délais ;
pour 2011, 492 factures ont été reçues en 2011 et payées en 2012, ce qui fait
baisser de 3 % le pourcentage des factures payées dans les délais.
L
’
office
n’
a pas produit de données pour des factures émises en années N et payées
au-delà de
l’
année N+1.
Un délai « de tolérance » de deux jours est appliqué pour tenir compte, selon
l’o
ffice,
des délais bancaires. Cette pratique
n’
est pas fondée dans la mesure où le délai légal de
paiement
s’
apprécie à la date où
l’
ordre de virement est donné et non à la date du crédit sur le
compte du bénéficiaire.
Les explications produites par le service informatique, la responsable actuelle du
service financier et son prédécesseur laissent également planer un doute sur la maîtrise de la
saisie et de
l’
actualisation du délai légal de paiement applicable à une facture donnée, puisque
le paramétrage est appliqué sur le tiers. L
’o
ffice reconnaît que la base a pu être mal
paramétrée. En outre, un même tiers peut
s’
être vu attribuer plusieurs marchés sur plusieurs
années, sans pour autant que la date du délai de paiement soit la même.
6.5.2
Les intérêts moratoires
L
’
article 98 du code des marchés publics dispose que le dépassement du délai ouvre de
plein droit le bénéfice des intérêts moratoires. L
’
article 7 du décret du 29 mars 2013 précité
précise que : « Lorsque les sommes dues en principal ne sont pas mises en paiement à
l’
échéance prévue au contrat ou à
l’
expiration du délai de paiement, le créancier a droit, sans
qu
’
il ait à les demander, au versement des intérêts moratoires et de
l’
indemnité forfaitaire
pour frais de recouvrement prévus aux articles 39 et 40 de la loi du 28 janvier 2013
36
susvisée ».
L’instruction a permis d’établir que les intérêts moratoires ne sont versés que
lorsqu’ils sont demandés. En fait, on peut même dire «
étaient versés ». En effet, depuis que
THM a opté pour la comptabilité commerciale, on constate la disparition totale de la
liquidation des intérêts moratoires :
36
Loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de
l'Union européenne en matière économique et financière.
2009
2010
2011
2012
2013
Intérêts moratoires versés
1 781,21 €
1 610,19 €
6,33 €
-
€
-
€
(source: OPH THM)
94
La responsable du service de la comptabilité de THM admet que, à compter de cette
date, en l’absence de demande du comptable public et en l’absence de demande des
bénéficiaires potentiels, aucun intérêt moratoire n’est plus décompté, ni payé.
La chambre rappelle que THM doit se conformer aux dispositions du décret de 2013
précité et procéder à la liquidation et au paiement
d’
intérêts moratoires dès lors qu
’
un retard
de paiement est constaté.
95
Annexe 1 relative à l’attribution de logements à deux agents de l’office
- M. R
…
:
Chronologie de la demande :
Date de demande logement social
13/01/2011
Date de la commission
d’
examen de la demande
16/10/2013
Date de la commission
d’
attribution de logement
26/11/2013
Date
d’
entrée dans le logement
08/01/2014
Type de logement et surface :
Logement occupé
T4
Surface habitable
78 mètres carrés
Revenu fiscal de référence (2011) /composition du foyer/plafond de ressources (2013) :
Composition du foyer
4 personnes
Revenu fiscal de référence
37 725,00 euros
Plafond de ressources (PALULOS)
31 853,00 euros
Total ressources mensuelles
3 189,00 euros
Dépassement du plafond de ressources
(RFR×100÷PLAFOND)
118,43 %
- Mme B
…
:
Chronologie de la demande:
Date de demande logement social
01/06/2010
Date de la commission
d’
examen de la demande
23/08/2010
Date de la commission
d’
attribution de logement
23/11/2011
Date
d’
entrée dans le logement
01/02/2012
Type de logement et surface :
Logement occupé
T3
Surface habitable
72,95 mètres carrés
Revenu fiscal de référence (2009)/composition du foyer/plafond de ressources (année 2011):
Composition du foyer
1 personne
Revenu fiscal de référence
34 629 euros
Plafond de ressources (PLUS)
19 925 euros
Total ressources mensuelles
2 594,94 euros
Dépassement du plafond de ressources
(RFR×100÷PLAFOND)
173,79 %
96
Annexe 2 relative aux marchés examinés lors du contrôle
2.1 : liste des marchés & avenants examinés : Réhabilitation de la Beaucaire
TOURS – R + 18 - Marchés communs aux 2 phases
BATIMENTS R + 4 - Marchés communs aux 2 phases
MARCHE
OBJET
LOT
TITULAIRES
MONTANT HT
DATE
NOTIFICATI
ON
AVENANTS
HT
TYPE
PROCEDURE
MARCHE
OBJET
LOT
TITULAIRES
MONTANT HT
DATE
NOTIFICATI
ON
AVENANTS
HT
TYPE
PROCEDURE
9002
Maîtrise
d'œuvre
(Phases 1 &
2)
Groupement
BETEREM
–
BOILLAT
–
FOGLIA
–
HUBERT
-
ARNAL
515 270,00
09/06/2009
21 588,47
Appel d'o fres
9001
Maîtrise
d'œuvre
(Phases 1 &
2)
Groupement
BA
ARCHITECTU
RE
–
SANTELLI
-
BERIM
622 250,00
09/06/2009
16 145,93
Appel d'o fres
9004
CSPS
(Phases 1 &
2)
DIAGNOSTIC
ET
SECURITE
7 580,00
26/06/2009
Appel d'o fres
9003
CSPS
(Phases 1 &
2)
DIAGNOSTIC
ET SECURITE
8 530,00
26/06/2009
Appel d'o fres
9043
Contrôleur
technique
(Phases 1 &
2)
APAVE
14 880,00
03/08/2009
MAPA
9042
Contrôleur
technique
(Phases 1 &
2)
VERITAS
16 100,00
04/08/2009
MAPA
MARCHE
OBJET
LOT
TITULAIRES
MONTANT HT
DATE
NOTIFICATI
ON
AVENANTS
HT
TYPE
PROCEDURE
MARCHE
OBJET
LOT
TITULAIRES
MONTANT HT
DATE
NOTIFICATI
ON
AVENANTS
HT
TYPE
PROCEDURE
9005
Menuiseries
extérieures
en PVC
avec volets
1
LES ZELLES
1 127 012,96
19/03/2010
Appel d'o fres
9006
Etanchéité,
désenfumage
1
SAPE
865 233,70
19/03/2010
Appel d'o fres
9007
Ventilation
mécanique
2
CLINIQUE DU
CHAUFFE
EAU
126 565,00
19/03/2010
Appel d'o fres
9008
Rénovation
surpresseur
3
CLINIQUE DU
CHAUFFE
EAU
18 831,00
19/03/2010
Appel d'o fres
9009
Electricité,
courants forts
et faibles
4
DANELEC
613 852,00
19/03/2010
Appel d'o fres
9010
Serrurerie
5
VAR
INDUSTRIE
747 728,40
19/03/2010
Appel d'o fres
9011
Revêtements
de sols des
parties
communes
6
BATIMENT
VAROIS
1 114 909,00
19/03/2010
-16 998,00
Appel d'o fres
TOURS – R + 18-TRAVAUX PHASE 1
BATIMENTS R + 4 - TRAVAUX PHASE 1
MARCHE
OBJET
LOT
TITULAIRES
MONTANT HT
DATE
NOTIFICATI
ON
AVENANTS
HT
TYPE
PROCEDURE
MARCHE
OBJET
LOT
TITULAIRES
MONTANT HT
DATE
NOTIFICATI
ON
AVENANTS
HT
TYPE
PROCEDURE
11010
Plomberie,
chau fage,
ventilation
1
CLINIQUE DU
CHAUFFE
EAU
1 025 218,00
01/09/2011
50 773,27
Appel d'o fres
11004
Désamiantage
(marché
résilié aucune
prestation
réalisée par la
société)
1
AG
DEVELOPPE
MENT
939 993,00
01/09/2011
Appel d'o fres
11011
Peinture,
cloisons,
doublages,
faux plafond
2
ATB VESTA
890 790,00
01/09/2011
15 420,00
Appel d'o fres
PM
11012
Faïences,
sols
souples,
carrelages
3
LES
BATIMENTS
VAROIS
297 333,00
01/09/2011
Appel d'o fres
11005
Menuiseries
extérieures
2
LES ZELLES
2 712 391,31
01/09/2011
Appel d'o fres
11013
Démolition,
gros œuvre,
escaliers
méta liques,
serrurerie
Groupement
BERLIOZ/VAR
INDUSTRIE
1 691
654,00a
01/09/2011
24 809,65
Appel d'o fres
11006
Maçonnerie,
étanchéité,
désenfumage
3
SAPE
337 120,00
01/09/2011
Appel d'o fres
11014
Electricité,
courants
forts et
faibles
ELECTRIS
REALISATION
S
1 514 740,00
01/09/2011
Appel d'o fres
11007
Ventilation
mécanique
4
PROVENCE
CHEMINEE
778 305,00
01/09/2011
11 217,00
Appel d'o fres
11015
Menuiseries
intérieures
MENUISERIE
2000
342 943,00
01/09/2011
Appel d'o fres
11008
Chau fage
5
SELMAC
EXPLOITATIO
N
1 385 873,15
01/09/2011
12 607,40
Appel d'o fres
11016
Ascenseurs
THYSSENKR
UPP
1 246 914,00
01/09/2011
8 550,00
Appel d'o fres
11009
Electricité,
courants forts
et faibles
6
Groupement
DANELEC/3S
SATELLITE/S
3E
4 763 126,00
01/09/2011
Appel d'o fres
13093
Electricité,
courants
forts et
faibles (suite
dépôt de
bilan
ELECTRIS)
DANELEC
754 542,30
11/09/2013
Appel d'o fres
13031
Désamiantage
(suite
résiliation AG
DEVELOPPE
MENT)
1
COVINI
1 062 232,00
08/03/2013
Appel d'o fres
BATIMENTS R + 4 -TRAVAUX PHASE 2
TOURS – R + 18 -TRAVAUX PHASE 2
97
2.1 : liste des marchés & avenants examinés : Entretien et réparation 2014
N° de marché
Objet
Lot
Titulaire
Montant maxi
Maçonnerie
Carrelage Est &
ouest
01
Sans suite
14014
Electricité
secteur ouest
02
Société COFASUD
150 000HT
14015
Electricité
secteur est
02
Société COFASUD
150 000HT
14016
Courant faible
ouest
03
Société COFASUD
150 000HT
14017
Courant faible
est
03
Société COFASUD
100 000HT
14018
Plomberie
Ouest
04
Sté plomberie du
Littoral
250 000HT
14019
Plomberie est
04
Sté plomberie du
Littoral
250 000HT
14020
Menuiseries
bois
05
Sté Coupat
200 000HT
14021
Menuiseries
bois
05
Sté Coupat
150 000HT
14022
Menuiserie PVC
06
Sté MGB 83
250 000HT
14023
Menuiserie PVC
06
Sté MGB 83
240 000HT
14024
Peinture-
Vitrerie-
Revêtements
sols Ouest
07
Sté BPVR
300 000HT
14025
Peinture-
Vitrerie-
Revêtements
sols Est
07
Sté BPVR
300 000HT
14026
Ferronnerie
Ouest
08
Sté JEM
150 000HT
98
N° de marché
Objet
Lot
Titulaire
Montant maxi
14027
Ferronnerie est
08
MGB83
150 000HT
14028
Serrurerie
ouest
09
Absolute
serrurerie
90 000HT
14029
Serrurerie est
09
Absolute
serrurerie
90 000HT
14030
Etanchéité
ouest
10
Gpt Alpha services
Var Alpes
150 000HT
14031
Etanchéité est
10
Gpt Alpha services
Var Alpes
150 000HT
14032
Eclairage public
11
Sté Beranger
150 000HT
14033
Eclairage public
11
Sté Beranger
150 000HT
14034
voirie ouest
12
Sté Colas
200 000HT
14035
Voirie est
12
Sté Eiffage
200 000HT
Espace verts
ouest et Est
13
Sans suite
600 000HT
2.3 : liste des marchés & avenants examinés : Réhabilitation du groupe Rodeilhac
13087
Maîtrise
d’œuvre
Gpt Foglia-
Billerot-Slh
ingenierie
438 375HT
99
Annexe 3 relative à
l’évaluation du coût de la réhabilitation de La Beaucaire
Réhabilitation de La Beaucaire
Phase 1-Bâtiments
€HT
Phase 2-Bâtiments
€HT
Lot n°1
Etanchéité/desenfumage
957 952,00 €
Lot n°1 Désamiantage
1 000 000,00 €
Lot n°2 VMC
107 500,00 €
Lot n°2 menuiseries extérieures
2 800 000,00 €
Lot n°3 Renovation
surpresseur
15 000,00 €
Lot n°3 Maçonnerie, Etanchéité
désenfumage
310 000,00 €
Lot n°4 Electricité
493 405,00 €
Lot n°4 VMC
750 000,00 €
Lot n°5 Serrurerie
733 720,00 €
Lot n°5 Chauffage
1 431 052,00 €
Lot n°6 revêtement sols
1 180 469,00 €
Lot n°6 Electricité
4 785 325,00 €
Total
3 488 046,00 €
Total
11 076 377,00 €
Phase 1-Tours
€HT
Phase 2-Tours
€HT
Lot n°1 Menuiseries
extérieures
1 130 405,00 €
Lot n°1 Plomberie
1 100 000,00 €
Lot n°2 Travaux sur
surpresseurs
Lot n°2 Peinture, cloisons, faux
plafonds
930 750,00 €
Total
1 130 405,00 €
Lot n°3 Faïences,
sols souples,
carrelages
312 500,00 €
Lot n°4 démolition, gros
œuvre,escaliers mécaniques,
serrurerie
1 704 200,00 €
Lot n°5 Electricité
1 662 997,00 €
Lot n°6 menuiseries intérieures
370 000,00 €
Lot n°7 Ascenseurs
1 270 000,00 €
Total
7 350 447,00 €
4 618 451,00 €
18 426 824,00 €
Pm: enveloppe financière:
5 509 000,00 €
22 591 001,00 €
Coût prévisionnel initial des travaux par lot, proposé par MO et validé par THM
avant lancement des consultations
100
Annexe 4 relative à l’analyse des offres et à leur notation
Réhabilitation de La Beaucaire
Phase 1 Tours
Lot 01
–
Menuiseries extérieures
F
…
A
…
L...
Les moyens
humains et
matériels
Nb de personnes et moyens
annoncés cohérent avec le
chantier
+
Nb de personnes et moyens
annoncés cohérent avec le
chantier
+
Nb de personnes et
moyens annoncés
cohérent avec le chantier
+
L
’
installation de
chantier
Installation de chantier
décrite
sommairement
-
+
Installation de chantier
non
décrite
-
Installation de chantier
non décrite
-
Le planning
Planning
trop grand
notamment la tranche
ferme….
-
+
Planning
supérieur
avec ce
qui est demandé
-
Planning cohérent avec
la demande
+
+
Le contrôle de
qualité
L
’
entreprise a des
procédures de contrôle
qualité de
l’
ouvrage
+
L
’
entreprise a des
procédures de contrôle
qualité de
l’
ouvrage
+
L
’
entreprise a des
procédures de contrôle
qualité de
l’
ouvrage
+
Les difficultés
d’
exécution
L
’
entreprise
n’
a pas pris en
compte le désamiantage
comme difficulté majeure
de la prestation
-
L
’
entreprise
n’
a pas pris en
compte le désamiantage
comme difficulté majeure
de la prestation
-
L
’
entreprise
n’
a pas pris
en compte le
désamiantage comme
difficulté majeure de la
prestation
-
La méthodologie
(notamment poste
amiante)
L
’
entreprise
n’
a pas pris en
compte
de manière
sérieuse
l’
aspect amiante
laissant présager des
difficultés de délais +
contradictions
-
+
L
’
entreprise
n’
a pas pris en
compte
du tout
l’
aspect
amiante
-
L
’
entreprise
n’
a pas pris
en compte
du tout
l’aspect amiante….
-
La relation avec
les occupants
L
’
entreprise a décrit de
manière
correcte
la
relation avec le locataire
+
L
’
entreprise a décrit de
manière
correcte
la relation
avec le locataire
+
L
’
entreprise décrit de
manière
précise et
correcte
la relation avec
le locataire
+
+
Les dépannages
et le parfait
achèvement
L
’
entreprise annonce un
service spécifique de
dépannage et de parfait
achèvement.
+
L
’
entreprise annonce un
service spécifique de
dépannage et de parfait
achèvement.
+
L
’
entreprise annonce un
service spécifique de
dépannage et de parfait
achèvement.
+
7/12
7/12
9/12
Entreprises
note
technique
/12
note prix
total note
classement
H…
5
7,02
12,02
5
L…
12
5,94
17,94
1
F…
7
8,00
15,00
3
L…
9
7,75
16,75
2
A…
7
7,77
14,77
4
TF+TC+Option 1TF
Chambre régionale
des
comptes
Pro!€nce-Alpes-Côte dAzur
Le Président
Marseille,
le
,s
Aîur
2015
sera
mis
en
ligne
sur
le
R.241-23 du
code
des
transmise
au maire
de
finances
publiques
du
Référence à
rappeler
:
Greffe/BMA/B
n"J.lt'
I
R.."..""dé"
AR
,',"
lt
$i'|N1
54'7
1
Monsieur
le Président,
Je
vous
prie
de
bien
vouloir
trouver
ci-joint
le rapport d'observations
définitives
de
la
chambre
régionale
des
comptes
concemant la gestion
de
1'Of{ice
public
de
1'habitat
de
Toulon
à
partir
de
1'exercice
2009.
Il
vous apparlient
de
communiquer
ce
rapport
au
conseil
d'administration
de
1'office.
Il
doit
faire
I'objet
d'une inscription
à
I'ordre
dujour
de
sa
plus proche
réunion,
être
joint
à
la
convocation
adressée
à
chacun de
ses
membres
et
donner
lieu
à
débat.
Vous
voudrez
bien
informer
le greffe
de
la
chambre de
la
date
à
laquelle
1e
rapport
d'observations
sera
porté
à
la
connaissance
du conseil
d'administration.
Après
cette date, ce document
deviendra communicable
et
site
des
juridictions
financières
(www.ccomptes.fr).
Je
vous
précise
qu'en
application
des
articles
R.241-20
et
juridictions
financières,
une copie
du
rapport
d'observations
est
Toulon,
ainsi
qu'au préfet
et
au
directeur
départemental
des
département du
Var.
vous
prie
d'agréer, Monsieur
le
Président,
l'expression
de
ma
considération
Je
distinguée.
Monsieur Robert
CAVANNA
Président
du conseil
d'administration
de
1'Office
public
de
I'habitat Toulon
méditerranée
Toulon
habitat Méditenanée
«
Le
SainlMatthieu
»
Avenue
Franklin
Roosevelt
-
Boîte postale
1309
83076
TOULON
Cedex
l*u4
Louis
VALLERNAUD
17,
rue de Pomètues
r
13295
tvlaRSElLLE CEDEX
08 .
T +33
4
9176
72
00.
Télécopie +33
49!167212.
ctc@clcpaca.ccomptes.fr