Bordeaux,
le
2 décembre 2016,
KSP
GA160809
CRC
05/12/2016
0 5
t.~v•
lÙÏÔ
ACU
TA·
NE
L
',\QUC:
î1,
POITOL
Monsieur Jean-François MONTEILS
Président de la Chambre
rég
ionale des comptes d'Aquitaine,
Li
mousin, Poitou-Cha
re
ntes
3, place des Grands-Hommes
cs
30059
33064 BORDEAUX CEDEX
Objet : Réponse
au
rapport d'observations définitives relatif
à
la fusion des régions Aquitaine.
Limousin et Poitou-Charentes
Monsieur le Présid
ent,
Dans
le
cadre de l'examen de
la
gestion de la région Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes pour
l'exercice 2016, ainsi que des trois régions auxquelles elle a succédé pour les exercices
2011
à
2015,
vous avez bien voulu m'adresser
le
4 novembre 2016,
la
version définitive des observations arrêtées
par
la
chambre.
Comme vous m'y invitez, je vous adresse
la
réponse écrite de
la
collectivité
à
ces observations
déf
initives, en application de l'article L. 243
-5
du code des juridictions financières.
Par ailleurs, vous trouverez joints
à
ce courrier le rapport que j'ai commandité,
en
accord
ave
c
la
commission des finances, émanant du cabinet Ernst
&
Young-
relatif
à
la
nouvelle région et aux trois
anciennes régions et une synthèse et des éléments de fond et de méthodologie expliquant
la
démarche conduite dans
le
cadre de cet audit (Annexe 2
),
accompagné d'une note complémentaire
(Annexe 3). Une clé USB qui contient les pièces justificatives
à
l'appui de cette dernière note vous est
également transmise ainsi qu'une notice d'explication.
Réponse d'A. ROUSSET
au
rapport
d'observations
définitives
de
la
CRC
Page 1 sur
39
SYNTHESE DE LA REPONSE
Je prends acte du trava
il
effectué par
la
chambre en
un
temps très restreint, concrétisé par
la
rédaction d'un premier rapport d'observations provisoires
en
octobre
pu
is du présent rapport qui
constitue ses observations définitives. Le champ extrêmement large qui est couvert, aussi bien
géographique que temporel -
examen de la gesti
on
des trois anciennes régions de 2011
à
2015 et
de
la nouvelle région issue de leur fusion, confère
à
cet
exercice
un
ca
ractère inédit, et
à
ce titre,
particulièrement ambitieux et complexe.
Des échanges contradictoires ont pu avoir lieu entre mes services et les services de la chambre et ont
permis
à
la
nouvelle collectivité d'apporter en cours de procédure les éclairages et explications
nécessaires
à
la compréhension de certaines problématiques relevées, qui ont pu être en grande
partie pris
en
compte par
la
chambre
à
l'occasi
on
de ses obseNations définitives.
La présente réponse que
je
souhaite adresser aux observations définitives de la chambre s'arti
cu
le
autour de 2 points principaux :
1/
Tout d'abord, le rapport de la chambre permet d'apporter
un
éclairage déterminant sur la
gestion financière des trois anciennes régions de 2011
à
2015,
et
en particulier
sur
celle de
l'ancienne région Poitou-Charentes,
dont
les conséquences pèsent fortement
sur
la situation
financière de la nouvelle collectivité.
La chambre, par ses observations, vient établir clairement et précisément un certain nombre de
défaillances ayant caractérisé la gestion
de
cette ancienne région :
une situation financière qui se dégrade dès 2014 et s'accentue
en
2015
l'existence d'un passif élevé
en
2015 reporté
en
2016, estimé par la chambre
à
111
M€
l'identification de causes structure
ll
es permettant d'expliquer
la
constitution de ce passif
une gesti
on
risquée, non conforme
à
la
réglementation, de la politique de l'endettement,
associé
à
un
déficit d'information des élus.
47
M€
d'encours sont classés hors charte Gissler.
La chambre poursuit l'exercice
en
déterminant les conséquences pour
la
nouvelle collectivité de
l'ensemble des difficultés de gestion relevées :
une dégradation des indicateurs financiers
la nécessité d'un rebasage budgétaire conséquent pour l'élaboration du budget primitif 2016
de la nouvelle collectivité lié non seulement aux retards de paiement mais également
à
l'insuffisance des crédits inscrits au
BP
2015 de l'ancienne région
la charge financière pesant sur la nouve
ll
e collectivité résultant d'une réorientation prudente
de la gestion d'une partie de
la
dette.
Cet exercice, très ut
il
e pour
la
nouvel
le
co
ll
ectivité, apporte les éclairages nécessaires au p
il
otage
optimal de la collectivité. Ils permettent non seulement de va
li
der
les arbitrages difficiles retenus par
cette dernière depuis la fusion, mais également d'inscrire notre collectivité dans une dynamique
responsable de gesti
on
de ses ressources.
2/ Les constats et préconisations de la cha
mbr
e con
st
itu
ent
un
appui permettant d'inscrire la
nouvelle collectivité dans
un
e perspective financière maîtrisée
et
responsable
La gesti
on
des finances publiques est exigeante. Elle impose de s'inscrire dans une logique de
résultat et de responsabilité
à
l'égard du citoyen, premier contributeur des ressources publiques. Les
contraintes financières qui pèsent actuellement sur les collectivités, et en tout premier lieu, sur les
régions, nécessitent de rationaliser les actions portées par elles
et,
pour en accroître l'
eff
icacité, de
Réponse d'A.
ROUSSET
au
rapport d'observations
déf
initives de
la
CRC
Page
2
sur
39
concentrer les efforts sur les missions centrales des régions : action économique, formation
professionnelle, apprentissage, lycées, transports notamment.
Au-delà de ce contexte général qui affecte l'ensemble des collectivités, les conclusions de
la
chambre
permettent d'appréhender précisément
la
situation financière de la Nouvelle-Aquitaine, qui résulte de
la
fusion des agrégats financiers des trois anciennes régions, et notamment d'apprécier l'ensemble
des contraintes auxquelles nous devons faire fac
e.
Elles viennent ainsi confirmer nos constats
re
latifs aux difficultés financières de l'ancienne région
Poitou-Charentes et appuyer les décisions qui ont
dG
être prises pour l'élaboration
du
budget primitif
2016 de la nouvelle collectivité : rationalisation des politiques publiques et notamment suppression de
dispositifs (économie de 99 M
€)
afin de limiter
la
progression budgétaire induite par les retards de
paiement et la sous-budgétisation.
Les
marges
financières
de
la Nouvelle-Aquitaine,
compte
tenu
des difficultés rappelées
précédemment,
ne
seront pas aussi élevées que ce qui avait pu être envisagé et imposent de
recentrer les actions sur le coeur d'activité de
la
région.
Le
rapport de la chambre constitue de ce point de vue
un
appui permettant d'inscrire notre collectivité
dans une trajectoire de maîtrise de ses finances.
Par ailleurs, et afin de prendre en considération et d'exploiter les recommandations formulées par
la
chambre, la Région a organisé ses services afin de piloter de manière centralisée, indépendante et
optimale le suivi de ces dernières. L'Inspection générale des services, dirigée par une magistrate de
l'ordre judiciaire, qui m'est rattachée ainsi qu'
au
directeur général des services, sera chargée, au-delà
de sa missi
on
de mise
en
oeuvre d'audits, d'assurer
le
suivi de ces recommandations. Elle sera
notamment appuyée par une commission de
su
ivi, composée
â
la
fois d'élus et
de
membres de
l'administration.
La
Commission évaluation et celle de l'harmonisation apporteront
au
fil
de l'eau une vision critique et
constructive sur chacune des politiques publiques menées par la Région.
Enf
in
, l'ensemble des difficultés techniques relevées par
la
chambre sont rappelées
en
annexe
à
ces
réponses, suivies d'engagements précis de ma part et feront l'objet, comme
la
loi NOTRe
le
prévoit,
d'une communication publique d'ici une année afin de détailler les actions mises
en
oeuvre par
la
collectivité.
Réponse
d'A.
ROUSSET au
rapport
d'observations
définitives
de
la
CRC
Page 3 sur
39
SOMMAIRE
Partie
1 - Le
rapport
de la
chambre
pe
rmet
d'apport
er
un
é
clairage
sur
la
gestion
financièr
e
des
trois
anciennes
régions
de
2011
à
2015,
et
en
particulier
sur
celle
de
l'ancienn
e
région
Poitou-Cha
re
nt
es,
dont
les
difficultés
p
èse
nt
lou
r
dem
e
nt
sur
la
s
ituation
financièr
e
de
la
nouvelle
collectivité
....
.........
......
........
.
................................
..
..........
.
..................
.
...
7
1- La
Nouv
e
lle
-
Aquita
i
ne
a
reçu
en h
ér
itage
des
s
ituations
financières
'
h ,
,
'
tres
eterogene
s
...................
.
....
.
.....................
..
.............
.
..
....
..............
7
1.1
L'ancienne région Aquitaine : une
situat
ion qui ne présente pas de sign
es
de tensions fin 2015 ..
........
.................
....... ...
............
...
............
......
........
7
1.2
L'ancienne région Limousin : une
situation
intermédiaire
fin 2015
.........
7
1.3
L'ancienne région Poitou-Charentes : une dégradation de
la
situation
financière
à
partir
de
2014
et
des signes de tensions
importants
fin 2015 qui
auraient
été
accentués
si
les
rattachements
de charges
omis
avaient été pris
en
compte
.........................
.
..............
.
......................................
....... .....
8
2 -
La
chambre
note
l'existence
dans
l'
ancienne
ré
gion
Poitou-
Charentes
d'
un
passif
pour
l'ann
ée
2015,
apuré
en
2016
par
la
nouvelle
collectivité,
et
en
identifie
les
causes
......................
.
........
.
........
.........
10
2.1
La
reconnaissance de l'existence d'un passif
20
15
sur
l'année 20
16
pour
un
montant
de
111,62
M€.
............................
... .........
.......
................
....
10
2.2 Plusieurs séries de causes
sont
identifiées
et
expliquent
ces
importants
passifs
... .
.........................
...
.......................................................
........
11
2.2.1
Le
processus budgétaire
à
l'origine des retards de paie
ment
.........
12
2.
2.1.1
La
prévision budgétaire exercée dans des conditions particulières,
liées au suivi en autorisations de
programmes
et
d'engagement,
selon
la
chambre
.............
.
......
.
..........................
.........
..............................
12
2.2.1.2
«
Les
demandes de crédits formulées
par
les services confrontées
au processus
d'arbitrage
»
des paiements
............
..........................
13
2.2.1.3
L'ouverture
au
BP
de crédits de
fonctionnement
évalués de
manièr
e r
estr
ictive
......
.........
....
........
.... .................
........
................
15
2.1.2.4
Ce
processus a
donc
donné lieu
à
la génération
d'importants
retards
de paiements qui
n'ont
pas
fait
l'objet
du
paiement
obligatoire
des
intérêts
moratoires
et
qui
ont
été
préjudiciables
pour
de
nombreux
créanciers
et
bénéficiaires
..............................................................
17
2.2.2
Des choix politiques assumés de non recours
à
d'autres
recettes
pour
compenser
l
es
baisses des dotations de
l'Etat
expliquent
égal
ement
en
partie
les difficultés observées en 2015
......
..
...............................
..
......
18
2.2
.3
Un
e
information
insuffisamment
actualisée des élus
.....................
19
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observations
définitives
de
la
CRC
Page
4
sur
39
3-
La
chambre
identif
ie
les
anomalies
ayant
prévalu
dans
le
cadre
de
la
gestion
de
la
dette
par
l'ancienne
région
Poitou-Charentes
................
20
3.1 Une
structuration
risquée de
l'endettement
..............
........
................
20
3.2
La
signature des contrats
d'emprunt
par
le
directeur
du
budget
et
des
finances, alors qu'il ne disposait pas de délégation de
signature
...............
20
3.3
La
non-conformité
à
la
M71 de présentation des annexes liées
à
certains
contrats au niveau du compte
administratif
..................
........
..................
21
3.4
L'absence de constitution de provisions
pour
risques
et
charges
sur
emprunt,
bien que prévue
par
l'instruction budgétaire
et
comptable qui
s'impose aux régions (M71)
..........................
........
..............................
. 21
4-
Les
conséquences
de
cette
gestion
financière,
qui
pèsent
lourdement
sur
les
agrégats
de
la
nouvelle
collectivité
et
sur
l'élaboration
de
son
budget,
sont
soulignées
par
la
chambre
....
.
........
22
4.1 Les
reports
de charge induisent selon la chambre une dégradation des
indicateurs financiers de l'ancienne région Poitou-Charentes en 2015
et
la
nécessité d'un rebasage budgétaire
pour
l'élaboration du
budget
de la
nouvelle collectivité
..........
......
.........
.....................
.
............
..............
....
22
4.1.1
L'intégration des
rattachements
omis en 2015
aurait
conduit
à
une
dégradation des indicateurs financiers de l'ancienne région Poitou-
Charentes
.....
.........................................
........
.........
... ......
...............
22
4.1.2.
La
reconnaissance de la nécessité
d'un
rebasage budgétaire
par
la
chambre
à
hauteur
de
131,8
M€
..................................
......................
23
4.2
Les
conséquences de la gestion de la
dette
par
l'ancienne région Poitou-
Charentes
..............
.................................
.
......
..........
..........................
26
4.2.1
La
génération de
8,66
M€ de pertes cumulées
pour
la
collectivité
à
l'occasion du recours
à
4 SWAPS
.........................
...........
....................
26
4.2.2
La
dégradation de
la
capacité de
désendettement
en 2015 qui s'élève
à
19 années alors qu'elle
n'était
que de
5,2
années l'année précédente
..
26
Partie
2 : Les
constats
et
préconisations
de
la
chambre
constituent
un
appui
permettant
d'inscrire
la
nouvelle
collectivité
dans
une
perspective
financière
maÎtrisée
et
responsable
.......................................................
28
1.
Pour
maintenir
ses
ratios
financiers,
la
nouvelle
collectivité
doit
s'inscrire
dans
une
perspective
de
maÎtrise
de
ses
dépenses
de
fonctionnement,
impliquant
une
rationalisation
de
ses
politiques
publiques,
ainsi
que
de
sa
politique
d'endettement
............................
28
2.
Le suivi
des
recommandations
de
la
chambre
sera
piloté
de
manière
globale
au
niveau
de
l'inspection
générale
des
services
et
fera
l'objet
d'une
restitution
publique
d'ici
une
année
.............................
..
...........
28
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observat
ions définitives de la
CRC
Pa
ge
5
su
r
39
2.1 Une nouvelle organisation des services
permettant
d'assurer
un pilotage
du suivi des
recommandations
de
la
chambre
..............................
...........
28
2.2 Des
engagements
précis de la Région
sur
l'ensemble des
problématiques
relevées
par
la
chambre,
dont
l
'état
d'avancement,
conformément
à
la loi
NOTRe, sera présenté en séance publique d'ici une année
........................
29
Annexe 1 -
Liste des difficultés
techn
iques relevées
par
la
chambre qui fe
ront
l'objet
d'un suivi
par
la
Région
..
.. ....
..............................................
.............
31
Annexe
2 : Rapport de
la
mission d'analyse du passif
2015
de l'ancienne région
Poitou-Charentes repris dans le
budget
de la région Nouvelle-Aquitaine en
2016
;
synthèse expl
iquant
la
méthodologie
ret
enue
pour
la
démarche
.....................
39
Annexe 3 : Note complémenta
ir
e
relative
à
la mission
d'audit
relative
à
l'analyse
des
retards
de
paiements
2015
de l'ancienne Région Poitou-Charentes
..........
.
39
Réponse d'A. ROUSSET au r
ap
port
d'observat
ions d
éf
initives
de
la
CRC
Page 6
sur
39
Partie
1 -
Le
rapport
de
la
chambre
permet
d'apporter
un
éclairage
sur
la
gestion
financière
des
trois
anciennes
régions
de
2011
à 2015,
et
en
particulier
sur
celle
de
l'ancienne
région Poitou-Charentes,
dont
les
difficultés
pèsent
lourdement
sur
la
situation
financière
de
la nouvelle
collectivité
Je souhaite insister sur 4
gr
a
nd
s
constats
r
éa
l
isé
s
par
la cha
mbr
e :
1- La Nouvelle-Aquita
ine
a
reçu
en
hérit
age des
situations
financières
très
hété
rog
èn
es
Le contexte financier tendu et défavorable aux collectivités a affecté l'ensemble des trois anciennes
régions, réduisant leurs marges de manoeuvre financière. Néanmoins, la chambre so
ul
igne que les
indicateurs financiers de chacune de ces anciennes collectivités
se
sont détériorés
se
l
on
des degrés
très différents.
1.1 L
'a
ncie
nn
e ré2:ion Aquitaine :
un
e s
ituation
gui ne
pr
ése
nt
e pas de sign
es
de te
nsions
fin
201
5
Entre 2011 et 2015
1
:
la
capacité d'autofinancement
(CAF)
brute, qui résulte de la différence entre les recettes et les
dépenses de fonctionnement et constitue l'épargne disponible
de
la
collectivité pour
rembourser
la
partie capital de son annuité et de réaliser ses investissements, a diminué de
11
,3
%.
Néanmoins, elle
se
maintient
en
2015
à
un
niveau très satisfaisant, correspondant
à
30
,1
%des
produits de gest
io
n.
Sa
CAF
nette, obtenue
à
partir de
la
CAF
brute du capital d'emprunt rem
bo
ursé, a été
marquée par une diminution de 33,8
%
au cours de
la
même période. E
ll
e reste
ce
pend
an
t
à
un niveau élevé
en
20
15 (206,61 M
€)
lui permettant de maintenir
un
niveau de financements
propres disponibles pour les investissements de 284,6
M€.
Une capacité de désendettement de 2,6 années.
La chambre souligne que ma
lgré
l'
inflé
c
his
seme
nt
graduel des
agr
égats
de
g
es
tion
, les ra
tio
s de
l
'a
ncie
nn
e région
Aquit
a
in
e de
meurent
sati
sfaisa
nt
s et mentionne que la s
ituati
on
finan
cière de
ce
tt
e région ne prése
nt
a
it
p
as
de s
ign
es
de
tensi
ons fin
2
01
5.
1.2 L'ancie
nn
e région Limousin :
un
e situation
int
e
rm
édia
ir
e fin 2015
Entre 2011 et 2015
2
:
la
CAF
brute a diminué de
52
,
9%
mais représente encore 10,4 % des produits de gestion
en
2015
la
CAF
nette a diminué de 1
7,1
%.
1
Pa
ge 62 du rapport d'observations définitives (ROD) de la cham
br
e
2
Ibid
Réponse d'A.
ROUSSET
au
rapport d'observations défi
nit
ives de la
CRC
Page 7
sur
39
illustrant ainsi des signes de tensions
à
la
fin de l'année 2015.
Néanmoins. sa capacité de désendettement s'établissait à 7,4 années en 2015
1.3 L'ancienne région Poitou-Charentes: une dégradation de
la
situation financière
à
partir
de
2014
et
des signes de tensions importants
fin
2015 gui auraient
été
accentués si
les rattachements de charges omis avaient
été
pris
en
compte
Entre 2011 et 2015, pour cette région
3
:
la CAF brute a diminué de
71
,5
%
sa CAF nette, a diminué de 111,6
%,
atteignant même un niveau négatif en 2015 (-6,96 M€)
alors qu'elle était encore de 41,9 M€ en 2014
une capacité de désendettement de 19 années en 2015
La chute de ces agrégats témoigne selon la chambre
de
la
dégradation de la s
itu
ation financière
surtout
à
partir de 2014 et de signes de tension importants fin 2015.
En effet, présenter une épargne nette négative s'avère préoccupant dans la mesure où cette
insuffisance d'épargne ne permet pas à la collectivité
de
faire face au remboursement de ses
emprunts et la conduit ainsi à mobiliser d'autres sources de financement propres de la section
d'investissement. Ces ressources a
in
si affectées à la couverture de l'annuité de la dette ne permettant
plus de financer directement les investissements de la collectivité.
El
le ampute donc largement les
marges
de
manoeuvre, voire l'avenir de cette dernière.
Par ailleurs, la chambre indique que
l
es
données
de
2015 n'intègrent
pa
s
le
s rattachements de
charges et produits qui ont été
om
is
4
.
Le rattachement de ces charges aurait conduit :
à constater une CAF brute négative en 2015
à aggraver le niveau déjà négatif de la CAF nette
La chambre indique par ailleurs que
ch
aq
ue ancienne région contribue de manière très différente
aux soldes intermédiaires de gestion,
comme l'illustre le tableau ci-dessous
5
:
La région Poitou-Charentes a des ratios qui chutent très fortement en 2015 et elle contribue
pour 42,5
%
à la dégradation de la CAF brute de la nouvelle grande région sur la période
2011-2015
l'Aquitaine et le Limousin cont
ri
buant respectivement pour 28,1% et 29,4%
3
P
age
63
du
ROD
4
Ibid
5
Pa
ge 66 du
RO
D
Réponse
d'A.
ROUSSET au
rapport
d'observations
définit
ives
de
la
CRC
Page
8
sur
39
Contribution
des
trois
ré
gion
s
à
l'autofinancement
100%
B
a%
60%
20%
0%
-20%
EBF
CA
F brute
CA
F
ne
tt
e
• A
qu
i
ta
in
e
•
Umo
u
si
n
•
Po
it
ou-C
ha
re
nt
es
Source
:
CRC
d'
ap
r
ès
logiciel
ANA
FI
el
compt
es
de
ge
s
tio
n
E
ll
e préci
se
enfin
qu
'
en
l'absence de fusion, l'état des
fin
ances de l
'a
ncie
nn
e région Poitou-
Chare
nt
es
aur
ait nécessité
à
c
ourt
terme, et ce vraisemblableme
nt
dès 2
01
6,
des décisions
importantes en matière de réduc
tion
des dépenses et/ou de
modifi
ca
ti
on de la po
litique
suivie
a
up
ar
av
ant
en
mati
ère de fiscali
té
6
•
L'anal
ys
e de la chambre permet de
di
s
tin
guer les
sit
uations
di
ff
érenciées des
tr
ois anciennes
ré
gion
s et d'
envi
sager les projec
ti
ons
fin
ancières
pour
chacune d'elles en
l'a
bsence de
fu
sion.
En e
ffet
, c
omme
nou
s le verrons en s
uivant
, malgré la bo
nn
e sa
nt
é
fin
ancière de l'ancienne
région
Aquit
aine, des disp
os
iti
ons o
nt
dû ê
tr
e prises afin de co
rri
g
er
la dérive des a
gr
égats
relevée par la cha
mb
re
.
6
P
age
63
du
ROD
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observations définitives
de
la
CRC
Page
9
sur
3 9
2 -
La
chambre
note
l'existence
dans
l'ancienne
région
Poitou-Charentes
d'un
passif
pour
l'année
2015,
apuré
en
2016
par
la
nouvelle
collectivité,
et
en
identifie
les
causes
2.1
La
reconnaissance
de
l'existence
d'un
passif
2015
sur
l'année
2016
pour
un
montant
de
111.62
M€
Je
rappelle avant
tou
te chose que
la
notion
de pa
ssif
,
d'impayé
ou
de report de charge, et ce
en
accord avec
la
chambre, recouvre l'ensemble des charges de
fon
ctionnement qui auraient dû
fa
i
re
l'objet d'
un
rattachement
en
2015 et
to
utes
les
dépenses de
la
secti
on
d'investissement, notamment
les
subvention
s,
dont
la
date de versement était prévue
en
201
5.
En effet, si
se
ules les dépenses de fonctionnement doivent faire l'
ob
jet d'un rattachement au niveau
comptabl
e,
les dépenses de la secti
on
d
'i
nv
estissement sont néanmoins soumises
au
respect
du
délai
global de
pa
iement (actuellement
de
30
jours) et doivent a
in
si également faire l'objet d'
un
suivi
rigoureux. Aussi, et par exemple,
to
ute subvention
qu
i devait êt
re
payée
en
2015, mais ne l'a pas été,
est considérée comme
un
impayé.
Malgré une divergence sur l'estimation de ce montant, la chambre reconnaît clairement l'existence
d'
un
passif 2015 et
en
tout état de cause pour
un
montant élevé évalué
à
86,
37
ME
, selon l'hypothèse
basse, et
111
,
62
ME
, selon l'hypothèse haute.
Sur ce point,
je
relève que la chambre a privilégié dans ses
ob
serva
tion
s ultérieures l'estimation
ha
ut
e de ces passifs,
à
savoi
r
111.62 Më
.
Aussi, malgré l'écart subsistant entre
les
évaluations de mes services, corrobo
ré
par
un
cabinet
d'audit, et celles de
la
chamb
re
, il me paraît important d'insister sur le niveau très élevé
du
montant
in
fine retenu par l'ins
titution
, lequel a
constitué
une contrainte de
tr
ès grande ampleur, devant
nécessaireme
nt
être prise en compte dans l'élaboration
du
BP
2016
de la nouvelle
co
llectivité.
En
2015,
ce
so
nt
près de
17
%
des dépenses rée
ll
es des c
hapitr
es
900
à
909
(investissement)
et
930
à
939
(fonctionnement)
qui
ont
été reportées
8
.
A tit
re
de comparaison, ce ratio s'élève
à
0,15% pour l'ancienne r
ég
i
on
Aquitai
ne
et 0,99% pour
l'ancie
nn
e r
ég
ion
Li
mousin
9
.
La
chambre
re
co
nnaît par ailleurs clairement le caractère
irr
ég
uli
er
du non rattac
hement
des
charges de
fonctionnement
à
l'exercice concerné.
La
divergence existante entre l'évaluation réalisée par le cabinet que j'ai mandaté et les services de
la
chambre repose s
ur
une divergence d'approche
méthodologique
.
La
chambre n'a
pu
se
fonder que sur les éléments (pièces et listing) communiqués par
la
région
et
le
cabinet Ernst
&
Young. Pour
un
certain nombre de mandats,
il
n'a
pas
été possible d'aller vérifier
chaque pièce compte tenu du volume de travail induit (30 000 mandats dans
la
base de données
initiale étudiée) et du délai imparti. L'analyse exhaustive a donc été complétée par le recours à une
méthode statistique déjà largement éprouvée par
le
cabinet
qu
i permet d'établir
un
montant total
d'impayés
à
131
,9 ME.
7
Pag
e 197 du
ROD
8
Pag
e 203
du
ROD
9
Pag
e 195
du
ROD
Réponse d'A.
ROUSSET
au
rapport
d'observations d
éf
init
ives
de
la
CRC
Page
10
su
r
39
Selon la méthode proposée
par
le cabinet Ernst
&
Young, le montant des passifs 2015 évalué
à
131
,9
M€,
et correspondant
à
plus de 2 900 mandats, se décompose comme
su
i
t:
un
montant de 94,6 M
€
correspondant
à
des mandats contrôlés de manière exhaustive, soit
71
% du montant total des passifs estimés
un montant de 37,3
M€
correspondant
à
des mandats, testés
par
échantillonnage, soit 28%
du montant total des passifs estimés.
Les annexes
2
et
3
viennent apporter des éléments d'explication sur la méthode retenue et apportent
des éléments
de
réponse aux observations relevées par la chambre.
Je souhaite rappeler que la nouve
ll
e collectivité,
à
l'issue de la fusion, et confrontée
à
la découverte
de cet important passi
f,
a accompli un effort important afin d'identifier l'ensemble des passifs 2015
reportés sur l'année 2016. Les services ont ainsi été pleinement mobilisés pour produire les pièces
permettant d'attester la réalité de ces passifs. Par
ai
ll
eurs, et en parallèle, le cabinet Ernst
&
Young a
produit une
«
analyse du passif de l'ancienne région Poitou-Charentes dans le budget
de
la région
Nouvelle Aquitaine en 2016
»
dont le coût a été pleinement supporté par la collectivité.
La collectivité a donc été conduite
à
engager elle-même ces analyses complémentaires, nécessaires
à
l'éclairage des élus du nouveau conseil régional, la chambre n'ayant pu réaliser dans le temps
imparti cette étude exhaustive.
2.2
Plusieurs
séries
de causes
sont
identifiées
et
expliquent
ces
importants passifs
La chambre s'attache
à
décrire
un
certain nombre de mécanismes et processus, propres
à
l'ancienne
région Poitou-Charentes, qui, conjugués, ont abouti
à
ces importants retards.
En effet,
lé:l
chambre distingue :
ce qui relève
des diffic
ul
tés co
nj
oncture
ll
es
liées au processus de la fusion et qui a ainsi
affecté
l'ensemble des
3
anciennes régi
ons-
arrêt des mandatements anticipé, impossibilité
de fusionner les trois outils de mandatement avant le
1
er
janvier afin de clôturer les exercices
budgétaires sur les anciens outils et de tenir compte des stades différenciés de
dématérialisation des processus de
paiement-
mais insuffisantes
à
expliquer l'ampleur des
reports constatés dans l'ancienne région Poitou-Charentes
et ce qui relève
de sp
éc
ificités structurelles
prévalant dans cette région :
•
le processus budgétaire (2.2.
1)
qui se décline en plusieurs étapes :
q
une prévision budgétaire exercée dans des conditions particulières,
li
ées au suivi
en autorisations de programmes et d'engagement
q
des demandes de crédits formulées par les services confrontées au processus
d'arbitrage
q
une ouverture au BP de crédits de fonctionnement évalués de manière restrictive
•
des choix politiques assumés de non recours
à
d'autres recettes permettant de compenser la
baisse des dotations
de
l'Etat (2.2.2),
•
une information insuffisamment actualisée des élus
(2
.2.3)
Réponse
d'A.
ROUSSET
au rapport d'observations définitives de la
CRC
Pag
e
11
sur
39
2.2.1 Le processus budgétaire
à
l'origine des retards de paieme
nt
Parmi les causes
à
l'origine des retards de paiement exposées par
la
chambre, le processus
budgétai
re
est identifié comme
une
«
des causes plus structurelles ( ... ) susceptibles d'avoir eu
un
impact négatif révélé
en
fin
de période, au moment de la fusion
»
10
à
l'origine de cet important passif.
Ce processus est caractérisé par
la
chambre comme
«
un
processus budgétaire qui présente
certaines spécificités et qui nécessite des ajustements budgétaires importants
en
cours d'exercice
»
11
et se décline en plusieurs étapes :
2.2.1.1
La
prévision budgétaire exercée
dans
des
condit
ions particulières, liées au suivi
en
autor
i
sat
ions de
programmes
et
d'engagement,
se
lon la
chambre
La
chambre considère que cette moda
li
té de gesti
on,
prévalant également dans l
es
deux anciennes
régions, nécessite de faire des estimations sur la base des réalisations passées et d'autres éléments
d'informations, avec toutefois des risques de décalage pouvant être plus
ou
moins importants, entre,
d'une part. les montants des prévisions faites ex ante et, d'autre part, les montants des réalisations
constatées ex-post.
Sur ce point, et dans
la
mesure où ce dispositif qui existait dans les anciennes régions Aquitaine et
Limousin, n'a pas été
à
l'origine d'
un
important passif, je c
on
si
dère qu'il ne
s'agit
pas
d'un
élément
conva
inca
nt
permettant d'expliquer
pour
l'ancienne région Poitou
-C
harentes la
constitution
d'importants
reports de charges. Je réitère ainsi les arguments que
j'
ai avancés
à
l'appui de mes
réponses au rapport d'observations provisoires de la chambre relatifs
au
caractère prévisible de
la
majorité des dépenses inscrites
au
niveau de
la
section de fonctionnement dans le cadre de
l'élaboration d'
un
budget régional.
Ces dépenses peuvent être classées
en
deux catégories :
Les dépenses d'
int
ervent
ion
relatives au développement et
à
la gesti
on
des services
pub
lics
{dotati
on
de fonctionnement des lycées, subvention d'exploitati
on
du
TER, marchés de
formati
on
professionnelle,
fo
nctionnement des centres de format
ion
d'apprenti
s)
au
caractère
récurrent. A ces interventions, s'ajoutent des subventions versées
à
des tiers mais dont le
montant est fixé par la collectivi
té
: l'évaluation des crédits est donc maîtrisée et non subie.
La
variation prévisionnelle des demandes de subventions est établie
à
partir d'une analyse
rétrospective des budgets antérieurs et de
la
prise
en
compte, le cas échéant, d'événements
exceptionnels.
La
seco
nde catégorie de dépenses de
fon
ctionneme
nt
est constituée des charges
générales de
la
collectivité constituées pour l'essentiel des dépenses de personnel, du
remboursement des intérêts de
la
dette et des frais généraux de fonctionnement. De la même
manière,
la
prévision de ces dépenses est maîtrisée.
Globalement, l'évaluation de l'ensemble des dépenses de fonctionnement
ne
présente donc pas de
difficul
té
particulière.
Le
seul paramètre
non
maîtrisable au cours
de
l'exercice est la capacité des bénéficiaires
à
produire
les pièces justificatives
à
l'appui de
le
u
rs
demandes de paiement d'a
id
es
ou
de
subventions mais ce
paramètre n'est pas de nature
à
modifier profondément l'exécuti
on
budgétai
re
. Par ailleurs, d'
une
manière générale, l
es
règlements
pe
rm
ettant de définir les cond
iti
ons d'attribution des aides et
10
Page 214 du
ROD
11
Ibid.
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observat
ions
déf
initives de
la
CRC
Page
12
sur 39
subventions font l'objet d'un pilotage permettant d'esti
mer
de manière relativement précise les crédits
nécessaires.
Au
ss
i, cette ex
pli
cation, liée au suivi
du
budget en a
utori
sations de
progr
ammes
et
d'engageme
nt
, ne s
aurait
être retenue
pour
ex
pliquer
les retards de paieme
nt
de l
'anci
e
nn
e
région Poitou-Chare
nt
es.
Ce
qui
n'est pas le cas des explications s
uiv
antes exposées
par
la c
hambr
e
qui
o
nt
effectivement
concouru
à
l'émergence de ces
import
a
nt
s
report
s.
2.2.1.2 «Les demandes de crédits formulées
par
les services confrontées au processus
d
'a
rbitrage
12
»des
paiements
9
De
s demandes de
cr
é
dit
s
formul
ées
par
les services
proches
des besoins réels, non
pri
ses
en
compte
dans
l'élabor
a
tion
des
budget
s
La chambre
so
uligne ainsi qu'il existait un écart (faible écart
en
2011, écart assez important
en
2012,
à
nouveau réduit en 2013 mais de plus en
pl
us impo
rt
ant en 2014 p
ui
s
en
2015) entre :
les demandes de crédits
en
dépenses rée
ll
es formulées par les services en mai de l'année N-
1,
à
l'occasi
on
des conférences budgétaires,
et les crédits effectivement votés
au
budget primitif de l'année N.
En 2015, seules 84% des demandes de
crédit
s f
or
mulé
es
par
les
service
s
ont
été acceptées
lors
du
vote
du
BP.
Un écart existait également entre
ces demandes formulées par les services
et les dépenses réellement réalisées.
Analy
se
du
proc
essus
budg
étaire en Poitou
-C
harentes
Page 216
du
ROD
~
Montants (fonction
neme
nt et
in
vestisse
m
en
t} hors gestion
20
11
2
012
2
01
3
2
014
2
015
«
ac
t
ive
•
de
la dette
A • D
eman
des
de
crédits
en
dépenses
rée
ll
es
fo
nn
ulées
pa
r
69050484{
759
936
1
30
7
709248{
744028
729
779
615 769
l
es
serv
i
ces
en
ma
i
N
-1
"
l\
,
8- Crédits en d
épe
n
se
s
ré
ell
es
68
~0EG
68
~000
000
) 685000000
662600000
655
340500
vot
és
au
budget
prim
itif N
C-
Mo
nt
ants en d
épen
s/
_
r
éelles
r
éalisés
en N
644240~7
629~
·
254
r
617
825
584
635085
762
675379
815
E
ca
rt
B-A
-5504>847
-74
936130
42092481
-8
1
428
729
-124
275 269
Rapport
8
/A
....
99%
r
90%
94%
89%
84
%
E
ca
rt
B-C
.....
,
40
,]
59153
55
094
746
67174
416
27
514
238
-20
039
315
Ra
pport
BIC
"
'-
106%
109
%
11
1%
1
04%
97%
E
cartC-~
,
........
462640()0
-130
030
876
-1
09
265897
-108942987
-1
04
235
954
Ra
pport
C/
A
\.,
...
"
93'l'o
83%
85%
85%
87%
L
....
Sur ces écarts, la chambre formule 2 conclusions majeures :
12
Page
215
du ROD
Ev
olution
20
11-
20
15
13%
-4
%
5%
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observat
ions
déf
i
nit
ives
de
la
CRC
Page
13
sur
39
•
Il
n'y a pas de raisons de penser que les dépenses des services
en
mai de l'année
N-1
aient
été minorées
13
.
En
d'autres termes, la chambre considère que les besoins exprimés par les
services n'étaient pas pris en compte
en
totalité
à
l'occasion du budget primitif.
•
Ces comparaisons ne tiennent pas compte des reports de charges
2015
sur
2016
et minorent
donc les réalisations effectives. Si
on
réintégrait ces charges reportées, les besoins
s'établiraient en réalité
à
un niveau assez proche
de
ceux exprimés par les services
en
mai
2014
pour l'exercice
2015.
Cette affirmation permet donc d'avancer que le
processus
mis
en
oeuvre
cond
ui
sait
à
ne pas
prendre
en
compte
la
totalité
des
besoins
formulés
par les
services
et
ainsi
à
reporter
sur
l'
année
suivante
le
paiement
de ces dépenses, qui auraient pourtant
dû
être honorées l'année
en
cours.
Ce
processus
de
sous-b
udg
ét
i
sat
ion
est
re
connu
par
la ch
amb
re.
q
Un
processus
de
régulation
des
dépenses
permettant
d'interrompre
en
co
ur
s
d'année
le
paiement
de
certaines
opérations
Par ailleurs,
je
souhaite ajouter
qu
'en cours d'année, un processus de régulation des paiements avait
été mis en place par la direction financière, donnant lieu
à
des arbitrages relevant davantage de
l'arbitraire que de
la
régulation rationnelle et qui engendraient un préjudice pour les créanciers.
La
chambre ne commente pas les procédures de
«
régulation
»
14
des dépenses mises
en
place par
notes
du
directeur du budget et des finances et se limite
à
mentionner que
((
les critères d'arbit
rag
e
éventuels n'étaient pas explicités
»
15
.
Cette p
ra
tique dont l
es
critères n'étaient pas précisés,
contraignait les services
à
solliciter la validation des mandatements (supérieurs
à
100 000€
à
partir de
juillet
2015,
puis supérieurs
à 50 000€ à
partir d'octobre
2015).
Les éléments transmis à
la
chambre par les services établissent pourtant d'une manière claire que
cette procédure organisée, pour le moins singulière, condui
sa
it à établir un tri arbitraire entre les
mandats qu'il convenait d'honorer et ceux dont
le
paiement était retard
é,
alors même que la réalité de
la
dette de
la
collectivité était éta
bl
ie.
Au-delà, des obligations réglementaires, c'est le service public qui n'était, a priori, plus assuré dans
des conditions normales. Mais cette procédure permettait, sans doute, à l'ancienne région
de
réaliser
des économies de trésorerie et d
'aff
icher
au
compte administratif des dépenses maîtrisées.
En
contrepartie, les dossiers non payés étaient reportés de fait sur l'exercice suivant,
le
quel ne pouvait
donc prendre
en
charge à la fois les dossiers
de
l'année N
-1
et ceux de l'année N. Une partie des
dépenses de l'année N se trouvait donc une nouvelle fois reportée
en
année
N+1
, entraînant un effet
cumulatif d'une année sur l'autre.
Cette
pratique
est
donc
à
l'origine
,
pour
parti
e,
du
décalage
sur
les exercices
suivants
de
nombreuses
dépenses,
qui
se
manifestent
par
d'
importants
retards
de
paiement,
alors
que,
paradoxalement
, une
partie
des
crédits
était
disponible
sur
les
lignes
budgétaires.
13
Page 215
du
ROD
l
4
Page 212
du
ROD
lS
Ibid
Réponse d'A.
ROUSSE
T au
rapport
d'observations
définit
i
ves
de
la
CRC
Page
14
sur
39
q
L'arrêt des
co
nférences budgétaires
en
octobre de l'année N-1 de préparation
du
budget permettant d'asseoir une gestion centralisée et
éc
lairée des finances et
du
budget de la
co
llectivité
La
chambre souligne enfin que
si
des conférences budgétaires étaient également organisées
en
octobre de l'année
N-1
af
in d'affiner l
es
prévisions budgétaires
16
,
ces dernières n'ont pas eu li
eu
de
2012
à
2014 pour la préparati
on
des budgets des années suivantes.
La
chambre concède que
l'instruction n'a pas permis de définir si,l'abandon de cette procédure avait
pu
avoir
un
impact négatif
sur la qua
li
té de
la
prévision budgétai
re.
Néanmoins, j'estime que cette situation confirme que la direction des finances préparait seule le
budget sans débattre avec les services concernés de la réalité des besoins.
2.2.1.3 L'ouve
rture
au
BP
de crédits de fonctionneme
nt
évalués de manière
restr
ictive
17
Cette procédure
se
caractérise selon la chambre par le choix de prévoir
au
niveau
du
BP
:
d'une part, des crédits de fonctionnement évalués de manière restrictive
et, d'autre part, des crédits d'investissement évalués plus largement.
Ce choix
résu
l
ta
it d'une volonté d'afficher au stade
du
BP
le souhait de priv
il
égier l'investissement sur
le fonctionnement
au
détriment de
la
réalité des besoins
de
fonctionnement sous-estimés
16
Page 217 du
RO
D
17
Page 217
du
RO
D
Réponse d'A.
ROUSSET
au
rapport
d'observations
déf
i
nit
iv
es
de la
CRC
Page
15
sur
39
Tableau
87
.
Les évolutions en cours d'exercice des crédits ouverts en investissement
Effets
des déc
i
sions
budgétaires
Part
moyenne
2011
-
SECTION
D'INVESTISSEMENT
-
DEPENSES
modificatives
sur
les
montants
des
Moyenne
2015
du
chapitre
crédits
ouverts
en
budgets
primitifs
2011-2014
dans
le
total
budget
Chapitre
lnUtulè
2011
2012
2013
2014
2015
primitif
900
SeMees
généraux
-3%
-
9%
2'11.
-5%
-39%
-4
%
8%
901
Formation
profess10nnele
et
-73%
~
62%
-53%
-
77"!.
-2.2%
-6
6%
1
~
7%
a
902
Enseignement
-10%
-
22%
-
18"!.
12%
-21%
-1
0%
3m
903
Culture
.
soorts
et
loisirs
-
10"!.
7%
-
9"!.
-32%
-38%
-11%
3"-'
~
904
Santé
et
actJon
sociale
-45%
0%
-72%
-6%
133%
-3
1%
1%
-
905
Aménagement
des
territoires
-
11
%
16%
-
7"1.
9%
22%
2%
1Er-'
907
Environnement
83%
-8%
35%
59%
40%
42°.1.
5%
...
908
Transports
0%
U'lll
-.Jf%
-50%
21
%
n%
13%
909
Action
économique
47%
16%
4%
-3%
-
12%
1
6%
13';,
TOT
AL
900
à
909
(
hors
906)
-1%
-7%
-15%
-5%
-8%
-7%
100
%
Tableau
88
.
Les évolutions en cours d'exercice des crédits ouverts en fonctionnement
Effets
des
décisions
budgétaires
Part
moyenne
2a11
-
SECTION
DE
FONCTIONNEMENT-
DEPENSES
modificatives
sur
les
montants
des
M
oyenne
2015
du
chapitre
crédits
ouverts
en
budgets
primitifs
2011
-
2014
dans
le
total
budget
Chapitre
lntitulè
2011
2012
2013
2014
2015
primitif
930
Serv1ees
généraux
1%
4%
8%
2".
8%
4%
14%
931
Foona
t
ion
profesSIOnnelle
et
4%
23%
18
%
16%
21%
15
%
2
9%
al)p(entissage
932
Enseigneme
nt
5%
4%
3%
4%
3%
4%
2
6%
933
Cult
u
re,
sports
et
l
oisirs
-9%
-3%
-6%
17%
24%
0%
5%
934
Santé
et
action
sociale
-9%
0%
-
2%
6%
-9%
-1%
1Q'
10
935
Aménagement
des
territoires
26%
36%
47
%
146%
-
14
%
64
%
3%
937
Environnement
13%
-1%
11
%
24"!.
1
9%
12
%
2%
938
Transports
4%
0%
16
%
34%
19
%
14%
15%
939
Action
ue
57%
46
%
57%
37%
90%
4
9%
50
'
/ 0
TOT
AL
930
â
939
{hors
936)
7%
11
%
14
%
17%
18
%
12
%
100
%
2 constats sont tirés par la chambre de la lecture de ces tableaux
18
:
•
Les
DM
avaient
pour
effet
, en moyenne s
ur
la période 2011 -2014,
de
diminuer
les
crédits
de
dépenses
d'
investissement
de
7%
et
d
'a
ugmenter
les
crédits
de
dépenses
de
fonctionnement
de
12 %. A titre
de
comparaison, ces ratios s'établissent respectivement
à
-1
%et
à
+6%
pour l'ancienne région Aquitaine et
à
0%
et
+3%
pour l'ancienne région Limousin
•
Ces
évolutions
ont
concerné
des
chapitres
budgétaires
dont
la
part
structurelle
dans
le
budget
est
très
importante
.
Par exemple, le chapitre
931 -
Formation professionnelle et apprentissage -
qui représentait en
moyenne
30
% des dépenses de fonctionnement a
vu
ses crédits de fonctionnement augmenter en
moyenne de 15%
à
l'occasion des DM.
En
cumulé en 2015,
je
rappelle que la
somme
des
crédits
votés
au
niveau
de
la
section
de
fonctionnement
à
l'
occasion
des
DM a
atteint
85 M€
soit
un
cinquième
des
dépenses
réelles
de
fon
ctio
nnement
19
2015.
La chambre reconnaît que
ce
processus
budgétaire
pr
ésentai
t
2
inconvénients
importants
20
:
18
Page 218 du
ROD
19 Cllarges de gestion
=
491
M(,
page 239 du
ROD
/O
Page
219 du
ROD
Réponse
d'A.
ROUSSET au
rapport
d'observations déf1n1tives de la
CRC
Page
16
sur
39
•
La
mise sous tension d
es
services
chargés de la
li
quidation et du mandatement des
demandes de paiements en fonctionnement, qui étaient contraints, pour pouvoir faire face aux
engagement
s,
de solliciter des virements de crédits (quand cela était possible) ou des DM
(processus plus lourd). La chambre souligne qu'en 2015 cette mise sous tension est
intervenue dès la fin du premier semestre
•
L'exercice budgétaire de 2015, année de
la
fusion, n'a pas permis de procéder
au
redéploiement de certains crédits vers des secteurs
en
tension,
car la plupart des
mandatements devaient être arrêtés avant mi-novembre. La chambre considère que cette
si
tu
ation permet d'expliquer la situation paradoxale de fin d'année de l'ancienne région
Po
itou-
Charentes : des retards de paiement très importants et en même temps des crédits
disponibles sur plusieurs lignes budgétaires pour des montants importants. Néanmoins,
comme je l'ai rappelé ci-dessus, les anciennes régions Aquitaine et Limousin, également
concernées
par
les contraintes de la fusion, n'ont pas connu de retards de paiement de
l'ampleur de ceux relevés dans l'ancienne région Poitou-Charentes
(1
,90
ME
pour l'ancienne
région Aq
ui
taine et 4,27 M€ pour l'ancienne région Limousin).
2.1.2.4
Ce
processus a donc
donné
lieu
à
la génération d'importants
retards
de paiements qui
n'ont
pas fait l'objet
du
paiement obligatoire des intérêts moratoires et qui
ont
été préjudiciables
pour
de nombreux créanciers et bénéficiaires
~
La
génération d'importants retards de paiements
Ces retards ont été évalués par la chambre dans son hypothèse haute
à
1
11
,62
M€
.
~
Le
non-paiement des intérêts moratoires
Contrairement aux dispositions de l'article 39 de la loi no2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses
dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et
financière
21
et du décret n°2013-269 du 29 mars 2013 relatif
à
la lutte contre les retards de paiement
dans les contrats de la commande publique, l'ancienne région Poitou-Charentes ne s'est pas
acquittée des intérêts moratoires dus aux créanciers pour ces
re
tards de paiement.
~
Une situation préjudiciable pour de nombreux créanciers et bénéficiaires
Cette situation a été préjudiciable pour de nombreux créanciers - lycées, entreprises, centres de
formation et d'apprentissage, écoles de formations sanitaires et sociales -
pour lesquels la continuité
du service ou de l'activité a été grandement fragilisée. Le montant élevé des retards de paiement
illustre le nombre important de bénéficiaires concernés.
Par a
il
leurs, le fait que des
ent
reprises ne se soient pas trouvées, sur la période considérée, dans des
situations extrêmes les conduisant
à
fermer leur activité n'exclut pas qu'elles aient éprouvé des
21
Le reta
rd
de paiement fa
it
cou
ri
r, de
pl
ein droit et
sa
ns autre formalité, des
int
érêts moratoires
à
compter du
jour
suivant l'expiration du délai de paiement ou l'échéance prévue au
co
nt
rat. Ces
int
érêts m
or
atoi
res
so
nt
versés au créanci
er
pa
r le pouvoir adj udicat
eur
.
Les
collecti
vit
és
te
rri
to
riales, le
ur
s établi
sse
ments publics et
leurs groupeme
nt
s ainsi que les étab
li
ssements publi
cs
de
sa
nté sont remboursés p
ar
l'
E
tat
, de façon
récursoire, de la pa
rt
des intérêts mor
at
oires ver
sés
impu
ta
ble
à
un
co
mptable de l'
Et
at. Le taux d
es
intérêts
mor
atoires
es
t fixé par décret.
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observat
ions définitives
de
la
CRC
Page
17
sur
39
difficult
és
importantes de trésorerie ayant compromi
s,
au
moins temporairement, leurs marges de
manoeuvre,
dé
jà largement éprouvées dans
la
pé
ri
ode actuelle. Plusieurs d'entre elles ont d'ailleurs
fa
it état de leurs difficultés de trésorerie, générant des incerti
tu
des important
es
sur leur cap
ac
i
té
à
s'acquitter du versement des
sa
laires.
Pa
r ailleurs, plusi
eu
rs centres hospitaliers ont m
an
ifesté
le
ur
in
qu
iétude quant
au
retard de paiement de
la
2ème tranche de
la
subventi
on
due
pa
r
la
régi
on
po
ur
des montants conséquents et dont
80
%
du
montant permettent d'assu
re
r le paiement des salaires.
Je ne peux que regretter les graves répercussions que ces insuffisances
de
gestion ont eu sur les
bénéficiaires et me félicite que les services de
la
nouvelle région aient tout mis en oeuvre pour assurer
le
pa
ie
m
en
t de l'ensemble de ces retards. L'ensemble de
la
situa
ti
on a ai
ns
i été résorbée
au
30
juin
2016.
Pou
r conclure sur ce point, ce processus
pe
ut ainsi êt
re
r
és
umé et schématisé comme suit :
1•,. étape
zm
•éta
pe
3
.....
étape
4•
"'"
étape
Sous
-
Une
gestion
Un
budgé
t
lsat
l
étroitement
proce
ss
us
on
au
BP
Vote de DM
centralisée
de
des crédits
di
sproporti
des
finances
régulation
de
on
né
es
et
du
budget
arbitrai
re
fonctionne
dela
de
s
men
t
collectivité
paiements
-
Permettant
Traduisant un
Qui
une
défaut de
permettait
de
présentation
transparence
présenter au
flatteuse d
es
vis-à-vis des
CAdes
équilibres
services
et
des
dépenses
budgétaires
élus
artlflcielleme
nt
maîtrisées
2.2.2
Des
choix politiques assumés de non recours
à
d'autres recettes pour compenser les
baisses des dotations de l'Etat expliquent également en partie les difficultés observées en
2015
Les choix
po
litiques effectués
pa
r l'ancien
ne
régi
on
:
no
n mobilisati
on
de la
pa
rt additionne
ll
e de la taxe intérieu
re
su
r les produits
pé
troliers puis de
la
taxe intérieure de consommati
on
sur les produits énergétiques
emprunt
ca
libré au minimum
son
t établis
pa
r la chambre comme la cause principale des tensions budgétaires observées
en
20
15.
Réponse d'A. ROUSSET
au
rapport
d'observat
ions
déf
initives
de
la
CRC
Page
18
sur
39
Je
not
e que le choix de la
nouv
elle collectivité dès
2016
de
mobili
s
er
le le
vi
er fiscal,
c
onformément
aux poss
ibilit
és
off
ertes
par
la lé
gi
slation, a ainsi permis
d'amortir
les
diffi
cultés
fin
anc
ièr
es
relevées.
2.2.3
Une
information insuffisamment actualisée des él
us
La
chambre considère que cette in
fo
rmati
on
pa
rt
ielle des élus est
un
facteur
pe
rm
ett
an
t d'expliquer la
ra
i
so
n pour la
qu
elle les élus
on
t maintenu ces choix alors même q
ue
des diffi
cu
lt
és
financières
imposai
en
t de réorienter les décisions prises.
A tit
re
d'exemple, le non rattachement irré
gu
lier des charges
à
l'exerci
ce
, n'a pas
pe
rmis
au
x él
us
de
prendre
la
ple
in
e mesure de la totalité des tensions budgétair
es
croissantes, notamm
en
t du
fa
it de
la
ba
isse des dotations de l'Etat et de la hausse con
ti
nue des charges de ges
ti
on
.
La chambre considère ainsi
que
si les élus avaient eu
tous
les éléme
nt
s
prec1
s
à
leur
di
spos
ition
à
l'occa
sion
des
vote
s des BP
2014,
pui
s
2015
(resserrement
tr
ès net dès
2014
des
crédits
votés
au BP
22
),
cela
aurait
pu (et
dû)
les conduire,
soit
à
modifier
les
choix
politiques
en
matière de recettes,
soit
à
mettre en oeuvre une
politique
plus
accentuée de maîtrise et de
réduction
des dépenses de
fonctionnement
et
d'investissement.
23
22 Une
ba
isse globale cumulée pour les exerci
ces
2014
et
2015 de 69 M€, Page 223 du
ROD
:
23 Page 224 du
RO
D
Ré
ponse
d'
A.
ROUSSET
au
rappo
rt
d'obser
vatio
ns d
éf
ini
tiv
es
de
la
CRC
Page 19
sur
39
3-
La
chambre
identifie
les
anomalies
ayant
prévalu
dans
le
cadre
de
la
gestion
de
la
dette
par
l'ancienne
région
Poitou-Charentes
L'analyse par
la
chambre de
la
gestion de
la
dette de l'ancienne
rég
i
on
Poitou-Charentes (partie 3 du
rapport de
la
chambre)
fa
it état de
nombreuses
an
oma
lies de
gestion
:
3.1 Une
structuration
risquée
de
l'
endettement
2
4
La proporti
on
de l'encours fondé sur des taux variables est de 62,5 % (285 M€), dont 29,1% de taux
variable complexe (132 M€) et 33,4%
de
taux variable simple (152 M€).
30,7%
des
empr
unt
s,
corresponda
nt
à
140
M€,
présentent
un
risque
élevé, dont
un
tiers,
47
M€
,
cor
r
espo
nd
à
des
co
ntr
ats
cl
ass
ifi
és hors ch
arte
de
bonne
cond
uit
e
dite
«
charte
Gi
ss
ler
25
»
(6F).
Tabl
eau
58
.
Répartition de l'enco
ur
s au
31
décembre
2015
en fonction de
la
struct
ur
e des taux
Structure
au
31/12/2015
Encours
en
€
Encours en %
Encou
rs
en
%
de
A
à
C
etdeD
à
F
Taux
fixe
si
mple
.
Taux
variable
simple.
Echange
de
taux
fixe
A
contre
taux
variable
ou
inversemenl
Echange
de laux
266188
366
,
52
58
,2%
structuré
contre
taux
variable
ou
taux
fixe
(sens
un
i
que
).
Taux
'
~
%
va
ri
able
simple
plafonné
(
cap)
ou
encadré
(tunne
l).
B
Barrière
si
mple
.
Pas
d'
effet
de
levier
24
812
154
,
54
5,4%
c
Option
d'échange
(swaption
)
35
083
333
,
35
7,
7%
D
Mulbplicateur
jusqu'à
3 ;
multipl
i
cateur
jusqu
'à
5
capé
13
400 000,
00
2,9%
~
~~~
..
~
: ,
7%
E
Multiplicate
ur
jusqu'à
5
71
301
965
,
38
/
15
,
6%
F
Autres
types
de
structures
(hors
charte
Gi
ssler
)
46
823
658
,9
]
,..,
10
,
2
%
~
-
Encours total
457
609
478
~
75
ill..
100%
. .
..
.
'
.
Source
:
Annexe
B.
1.3
du
compte
admtmstraüf
2015
apres
mtegration
des
swaps
et
chotx
d'
option
pour
2
emprunts
Soctete
generale
3.2
La
signature
des
contrats
d'emprunt
par
le
di
recteur
du
budget
et
des
finances.
alors
qu
'il
ne
disposait
pas
de
délégation
de
signature
Il résulte
de
l'instruction de la chambre que
26
,
sous réserve de l'appréciation des juridictions
compétentes, le directeur du budget et des finances ne possédait pas de délégation de signature pour
les contrats d'emprunt.
Or
, durant
la
période examinée,
il
était signataire de la quasi-totalité de ces
contrats.
La
chambre a par ailleurs rejeté l'argument des ordonnateurs de l'ancienne régi
on
Poitou-
24
Pag
e
123
du
ROD
25
La
si
gnatur
e en
2009
d'une
cha
rt
e de bonne c
ondu
ite en
tr
e les
étab
liss
em
e
nt
s ba
nc
aires
et
les
co
llectivités
locales a pe
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de
me
tt
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fin
à
la c
ommercia
l
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ion des
pro
duits
struct
urés
à
risque.
De
st
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à
fa
vor
iser u
ne
mei
lleur
e
comp
réhension des
pr
odui
ts
pro
posés
aux
collectivités, la classification
Gissler pe
rm
et
de les ran
ge
r selon u
ne
matrice
à
do
ub
le en
tr
ée : le chi
ff
re
(d
e
1
à
5)
tr
aduit la c
ompl
exité de
l'ind
ic
e se
rv
an
t
au
calcul
de
s in
térê
ts de l'
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et la let
tr
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(de
A
à
E)
e
xpr
ime le degré de c
omp
lexité de la
form
ule de calcul des intér
êts
.
Pa
r e
xt
ension, la c
ir
culaire du
25
juin
2010
définit une ca
tégori
e
«
Hor
s C
harte
>>
(F
6)
qui
reg
r
ou
pe
to
us les
pr
oduits déconseillés par la C
harte
et
que les étab
li
ssemen
ts
si
gn
ataires se sont
engagés
à
ne
plus
comm
ercialise
r.
La classific
at
ion
mi
se en place aussi
bi
en que la
ré
no
vation
des annexes budgétai
res
des co
ll
ectivités
t
er
ri
to
riales rel
ativ
es
à
la de
tt
e ont pe
rm
is d'amélio
re
r de façon signifi
cat
iv
e l'inform
at
ion des él
us
et
des
cit
oy
ens sur la
de
t
te
publi
qu
e locale,
no
t
am
ment sur les risques liés
aux
e
mpr
un
ts
s
tr
uc
tur
és.
26
Page
102
du
ROD
Ré
pons
e d'A .
ROUSSET
au
rappo
rt
d'ob
se
rvatio
ns
dé
finit
ives de la
CR
C
Page
20
s
ur
39
Charentes
fa
isant valoir que l'arrêté d'organisation des services pris
en
ju
il
let 2007 conférait
au
directeur du budget et des f
in
ances cette compétence. E
ll
e indique ainsi que cette
in
terprétati
on
d
on
nerait une quasi-compétence générale
à
ce dernier et ne saurait donc être retenue pour infirmer la
position de la chambre.
Cette situation soulève
à
la fois une question ju
ri
dique et une
question
plus
large
de
pilotage
de
la
politique
d'
endettement
; et ce d'auta
nt
plus, comme
la
chambre le s
ou
ligne, que les décisions en
matière d'emp
ru
nt
étaient laissées
à
la seule apprécia
ti
on du
di
recteur des finances, aucun document
ne venant attester d'une concertation avec l'ordonnat
eu
r et/ou
le
vice-prés
id
en
t en charge des
finances avant
la
co
nclusion des
co
ntrats.
3.3 La
non-conformité
à la M71
de
présentation
des
annexes
liées
à
certains
contrats
au
niveau
du
compte
administratif
La
chambre
in
dique que
cette
non-conformité
à
la
maquette
budgétaire
avait
pour
con
séquence
de
réduire
le
nombre
de
produits
classifiés
«
hors
chart
e
» :
trois cont
ra
ts p
ou
r un capital de
26,1 M€, au lieu de six produits
pou
r un capital de
46
,8 M€ après p
ri
se en compte des S
WA
PS
27
.
Pa
r ailleur
s,
l'annexe portant sur les opérations de couverture présentait
un
tableau,
non
prévu
ré
glementairement,
susceptible
d'introduire
une
confusion
quant
à
la réalité
de
s
pertes
engendrées
par
les SWAPS.
Je
note
que
cette absence
de
transparence
a
sans
conteste
ét
é
nuisible
à
l'éclairage
nécessaire
que
ces
documents
doivent
apporter,
à
la
fois
aux
élus,
dans
le
cadre
de
leurs
prises
de
décisions
et
arbitrages,
mais
plus
largement
au
citoyen.
3.4 L'absence
de
constitution
de
provisions
pour
risques
et
charges
sur
emprunt.
bien
gue
prévue
par
l'instruction
bud2"étaire
et
comptab
le
gui
s'impose
aux
régions
(M71)
La chambre mentionne que ce mécanisme n'a pas été utilisé car la région raisonnait en taux d'intérêt
moyen et non ligne par ligne, comme le préconise la rég
le
mentation.
27
S
WA
PS
: opérations d'échanges de taux qui vise
nt
à
protég
er
la
co
llectivité de
ha
usses éventue
ll
es
de taux
Réponse d'A.
ROUSSE
T au
rapport
d'observations
définit
ives
de
la
CRC
Page
21
sur
39
4- Les
cons
é
qu
e
nces
de
cette
gestion fina
ncièr
e.
qui
pè
sent
lourdement
sur
les
agrégats
de la
nouv
elle colle
ctivit
é et s
ur
l'éla
boration
de
son
budget.
sont
souligné
es par
la
chambre
Les conséquences de ces défaillances que la nouvelle collectivité doit désormais assumer sont
également clairement identifiées par la chambre.
4.1 L
es
re
po
rts de ch
arge
induis
ent
se
lon la cha
mbr
e
un
e dégradation des
indicat
e
ur
s
fina
ncier
s de l'ancie
nn
e régi
on
Poitou
-C
haren
tes
en 2
01
5
et
la nécess
it
é d'
un
reba
s
ag
e
bud
gé
taire
pour
l
'é
la
boration
du
budget de la nouve
ll
e collectivité
4
.1
.1 L'
int
égration des rattacheme
nt
s
omi
s en 2015 aurait conduit
à
une dégradation des
indic
at
e
ur
s financiers de l'ancienne région Poitou-
Cha
r
ent
es
La
chambre, après avoir rappelé les différents ratios financiers qui caractérisaient l'ancienne région
Poitou-Charentes pour l'année 2015, rappelle que ces données n'intègrent
pas
les rattachements de
charges et de produits qui ont été omis.
Ce
ra
ttachement provoque 2 types de conséquences :
D'une part, la chambre indique que
si
tous
ces rattachements avaient été effectués en
2015,
le résultat
de
la section de
fonctionnement
du budget principal ne se serait pas établi
à
26,60 M€, soit 4,
25%
des recettes réelles de fonctionnement (RRF}, mais
à
-25,74 M€, soit
-4,05 %
des RRF.
28
Le résul
tat
de la
section
de
fon
ctionnement
met
donc
en lumière un
déficit
qui
représente
4,05
%
des recettes réelles de fonctionnement.
Le « non-rattacheme
nt
irr
égulier de ces charges
»,
reconnu
par
la chambre a ainsi conduit la
nouve
lle collectivité à présenter un
compte
admini
st
r
at
if
2015,
techniquement
ju
ste
et
conforme
au compte de
ge
stion
du
comptab
le publi
c,
mais au rés
ult
at
faussé en l'absence de
certaines opérations comptables.
D'autre part, et en conséquence de
la
constatation de ce déficit,
le
rattachement de ces
charges aurait conduit
à
enregistrer une épargne brute négative en
2015 (-28,3
M€)
au lieu
d'ê
tre
positive
(24,1
M€)
et
à aggraver
Je
niveau déjà négatif de la CAF nette
(-59.3
M€
au lieu de -
7 M€
).
29
La chambre
souligne
ainsi que l
'état
des finances de l'ancienne région a
ur
a
it
nécess
it
é à
court
terme,
et
ce
vraisemb
lablement dès
2016,
des
décisions
importantes en matière de rédu
ction
des dépenses etlou de
modification
de la
politiqu
e s
ui
vie auparavant en matière de fiscalité.
En
effet,
la
génération d'une épargne brute négative signifie que
la
collectivité dépense davantage
qu'elle
ne
collecte de recettes et
qu
'elle n'est plus
en
mesure de constituer
une
épargne destinée
à
financer la section d'investissement : remboursement des emprunts et investissement. Cette situation
est difficilement tenable. L'ancienne région n'aurait
pu
contracter
un
nouvel emprunt pour faire face
à
28
Pag
e
205
du ROD
29
P
age
s
63
et
206
du ROD
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observations
définitives
de
la
CRC
Page
22
sur
39
ses
re
mboursements d'emprunts car cela lui était inte
rd
it, conformément
au
pri
nci
pe
d'équi
li
bre q
ui
impose aux collectivités de rembourser
les
emprunts par des recettes définitives de la section
d'investissement (excédent de
la
section de fonctionnement
eVou
recettes propres d'investissement).
Elle
se
serait ainsi trouvée exposée soit
à
enfreindre ce principe par le recours
non
régu
li
er
à
un
nouvel emprunt,
so
it
à
renoncer
à
certai
ns
de ses engagements
au
niveau de
la
section
d'investissemen
t.
4.1.2.
La
reconnaissance de la nécessité d'un rebasage budgétaire
par
la chambre
à
hauteur
de 131,8
M€30
Faisant
su
i
te
aux expl
ic
ations produites
à
l'appui de
no
s observations
prov1so1res
concernant
la
nécessité de prendre
en
compte les difficultés constatées dans l'ancienne région Poitou-Charentes
dans le cadre de l'élaborati
on
du
BP
2016,
la chambre considère
qu
'il s'
ag
it d'une logique de
rebasage budgétaire qui inclut:
Un
apurement
du
passif antérieur
La volonté
de
rompre avec
la
pratique budgétaire
an
té
ri
eure de l'ancienne
rég
i
on
Poitou-
Charentes -
l'ouverture aux BP de crédits de fonctionnement limit
és
et de crédits
d'investissement très larges, des ajustements entre l
es
deux sect
io
ns étant
réa
lisés par la
suite lors
du
vote de budgets supplémentaires -
et
la
décision d'ouvrir dans le
BP
2016
des
crédi
ts
de fonctionnement a priori suffisants
pou
r l'ensemble de l'exercice sans avoir
à
les
accroît
re
par
la
suite par des
DM.
La chambre va
lid
e ainsi le mécanisme adopté par la nouvelle collectivité
pour
faire face aux
cont
ra
int
es hé
rit
ées de
l'
ancienne région Poitou
-C
harentes
et
él
abo
rer un
budget
en phase
avec les besoins réels.
La
chambre, en suivant
la
logique opérée par la nouvelle collectivit
é,
éval
ue
ce rebasage budgétaire
à
131,8
M
€,
répartis
au
niveau de
la
section de fonctionnement et de
la
sect
ion
d'investissement,
conformément
au
ta
bleau ci-dessous :
~-
~
A-
Ecart
entre
le
compte
Approche
ha
ute
su
r
les
charges
2015
reportées
sur
2016
Données
en
Mf
admin
istratif
2015
et
le
81
-
Montant
des
Montant
total
du
"reb
asage"
bu
dgétai
re
bu
dget
primitif
2015
c
harges
reportées
nécessai
re(=
A+
81)
Section
de
fon
ctionnement
62
,6
,,
}3
.7
126
,3
Section
d'in
vest
i
ssemen
t
-42,4
'
...
~7
,
9
5,5
'
Si cert
es
il existe
un
désaccord quant
à
l'estimation de ce montant, je note que la cha
mbr
e
reconnaît la nécessité d'e
ff
ectuer un rebasage budgétaire, compte tenu de la
so
u
s-
budgétisation des créd
it
s
et
des passifs
2015
reportés
sur
l'année
2016,
et
vient va
lid
er
l'exercice réalisé par la nouvelle
co
lle
ct
iv
it
é dans le cadre de l'élaboration de
so
n budget
primitif
2016.
Je souhai
te
insister,
en
effet,
su
r
le
caractère extrêmement contraint dans lequel la nouvelle
co
llectivité a élaboré
son
budget
pour
l'
année
2016.
30
Pa
ge
198
du
ROD
Répon
se
d'A
. ROUSSET au rap
port
d'ob
se
r
vat
ions d
éf
in
it
ives de la
CRC
Page
23
sur
39
La
nouvelle région s'est ainsi efforcée de dégager
des
moyens
i
nt
ernes afin
de
limiter
l'augmentation
budg
éta
ir
e.
Cette situation illustre le dé
fi
qu
e la no
uv
elle
collectivité
a
dû
relever
en
pr
ése
ntant
un
budget
efficace
et
réaliste
à
partir
de l'héritage de chacune des
trois
régions
et
face
à
la nécessité d'
harmoniser
les interventions rég
ion
ales.
P
ar
ailleurs, je
so
uligne
que
la
nouvelle colle
ct
ivité a dû
pr
endre
à
sa charge
un
montant
sans
pr
écéde
nt
d'
impay
és,
ayant
mis
en
difficult
é
nombr
e de créanciers, et
qu
'elle a résorbé en
totalité e
ntr
e
janvier
et
juin
2016.
Je rappellerai
la
démarche qui a été celle de
la
nouvelle collectivité au moment
de
l'élaboration de son
premier budget consol
id
é.
Afin que les prévisions budgétaires correspondent aux besoins, la nouvelle co
ll
ectivité a
dû
prendre
en compte dans le
BP
2016
un
rattrapage budgétai
re,
fondé :
d'une part sur
la
constatation d'un écart entre
le
BP
2015 et le CA 2015, à hauteur de 69 M€
( «
rebasage
» ),
lié
à
la sous-budgétisation des crédits
et d'autre part sur la nécessité de faire face
à
des retards de paiement (reports de charges),
évalués
au
moment de l'élaboration
du
BP
à
128,6 M
€.
Au global,
le
rattrapage a été évalué par la région
à
hauteur de 197 M€ (69 M€ de rebasage
budgétaire et 128 M€ de retards de paiement appréciés par
la
Région
).
La
divergence d'évaluation du montant du rebasage budgétaire entre les services et
la
chambre
s'élève
à
60 M€ (pour rappel
131
,8 M€ pour
la
chambre et 190,6 M€ pour
la
Région) et s'explique
par
~
éléments :
un
écart de
20
M€ concernant l'évaluation des retards de paiement
La
régi
on
a en
effet
retenu lors de l'élaboration
du
BP 2016, soit
en
mai 2016,
la
déclaration des
services établie
à
cette date.
Je
rappelle qu'à ce stade, ni le cabinet Ernst
&
Young, ni
la
chambre
n'avaient rendu
de
concl
us
ions quant
à
l'évaluati
on
de ces montants et qu'il a donc été de
la
responsabilité de la Région d'élaborer des prévisions budgétaires responsables susceptibles de
couvrir l'ensemble des passi
fs
de l'ancienne région.
un
écart de
40
M€ concernant l'évaluation de
la
sous-budgétisation
En
effet, si
la
chambre constate bien
un
manque de crédits au niveau de
la
section de fonctionnement
d'un montant de 62,6 M€, elle considère que
le
surplus de crédits constaté au niveau de la section
d
'i
nvestissement
(42,4
M€) doit être soustrait de ce montant. Elle évalue donc
la
sous-budgétisation
à
20
,2
M
€.
La
Région de son côté considère que le montant de sous-budgétisation
à
retenir est celui de l'écart
constaté
au
niveau de
la
section de fonctionnement, soit 62,6 M
€.
Le
fait
de
soustraire
de
ce montant, l'écart inverse constaté
au
niveau de la secti
on
d'investissement,
n'a pas
de
sens dans la mesure où
un
principe général de finances publiques qui s'impose aux
collectivités exige que les crédits
re
lati
fs
aux sections de fonctionnement et d'investissement soient
séparés. Aussi, le raisonnement qui consiste
à
fondre ces deux sections
ne
saurait être retenu par
la
région.
Réponse
d'A.
ROUSSET
au rapport d'observations
déf
initives de la
CRC
Page
24
sur
39
Cependant, cette contraction pourrait être admise
aux
se
ules f
ins
d'analyse
du
compte
adm
ini
stratif
2015, dans le cadre
de
l'examen
du
rés
ultat
global
de
clô
ture
.
En
tout
état
de
cause, ce
raisonnement
ne
peut
être tenu
dans
le cadre
de
l'élaboration
du
budget
primitif
2016, pour une raison simple : la Région avait
l'oblig
ation
d'inscrire
a
minima
en
section
de
fonctionnement
62,6 M€ afin
de
rééquilibrer
cette
section
Et dans cette situation,
aucune contraction n'était possible avec
la
section d'investissement.
Toutefois, vous noterez que les dépenses d'investissement du budget primitif 2016 (hors dette et
à
périmètre de compétences identique) n'ont progressé que de
3
M€ (922 M€ au
BP
2015 et 925 M€
au
BP 2016), alors que, parallèlement, nous avons établi
la
charge des retards de paiement de la section
d'investissement
à
hauteur
de
61
M€, lors de la préparation du budget primitif 2016.
Cela si
gn
ifie clairement que
la
Région a
fin
alement consenti
un
effort significat
if
d'économies sur la
secti
on
d'investissement
à
hauteur de
58
M€ (61 M
€-
3
M€).
De fait, cette économie résulte pour partie d'un
«
rebasage
»
de
la
section d'investissement intégré
dans ce montant de
58
M€, qui peut être évalué raisonnablement
à
40 M€.
La
chambre pourrait, me
semble-t-il partager ce point de vue.
Il n'en demeure pas moins,
au
final, que la Région devait inscrire sur son budget des dépenses
supplémentaires
de
prise
en
charge des retards de paiement et de
«
rebasage
»
de
la
secti
on
de
foncti
on
nement.
Un
écart de
7
M€
li
é
à
l'application par
la
région d'un taux de réalisation de 90% pour estimer
l'écart réel
au
niveau de
la
section de fonctionnement, entre les crédits inscrits et les crédits
consommés. t n effet, au moment de l'estimation des crédits pour le
BP
2016,
la
région a tenu
compte du taux
de
réalisation constaté
en
moyenne les années précédentes
au
niveau des
budgets des
3
anciennes régions.
Néanmoins, la région rejoint
la
chambre concernant sa remarque sur la nécessité de ne pas appliquer
le
taux de réalisati
on.
La
région considère
in
fine que le rattrapage
«
actualisé
»
s'établit
à
190,6 M€
31
Par ailleurs, et
si
on
ajoute des dépenses supplémentaires relatives
à
l'exploitation
du
TER (10 M€) et
aux dépenses de personnel (8 M€), c'est donc une charge supplémentaire
de
215 M€ (197 M€ + 10
M€ +
8
M€) qui a été évaluée
à
l'occasion
de
l'élaboration
du
BP et
à
laquelle
la
nouvelle région a dû
faire face.
A noter que les charges supplémentaires
id
entifiées sur le budget 2016
en
matière de dépenses de
personnel et de T
ER
ne résultent aucunement de
la
situati
on
financière de l'ex-région Poitou-
Charentes. Pour autant, cette charge supplémentaire devait être valorisée dans le budget de
la
nouvel
le
Région.
Au
regard
du
montant de ces dépenses,
la
nouvelle collectivité a procédé
à
des réaffectations internes
de
crédits
à
hauteur
de
99 M€ qui lui permettent de prendre en charge plus de
la
moitié de ce surcroît
de
dépenses et de présenter une augmentation du BP 2016 limitée
à
116 M€
(215M€-
99 M€) par
rapport au
BP
2015 cumulé des anciennes régions.
31
Je
prends en compte la remarque de la chambre
con
ce
rn
a
nt
la
non application du taux de réalisation et
co
nsidère que l'écart
BP
2015/CA 2015 s'élève
à
62,5
M(
(et non plus
à
68,9€).
Réponse d'A.
ROUSSET
au
rapport d'observations définitives de
la
CRC
Page
25
sur
39
32
4.2
Les conséquences de la gestion de la
dette
par
l'ancienne région
Po
i
tou-
Charentes
4.2.1 La génération de 8,66 M€ de pertes cumulées pour la collectivité
à
l'occasion du
recours
à
4 SWAPS.
La chambre explique que ces produits avaient pour particulari
té
d'assur
er
à la région
un
gain immédiat
grâce à l'application de taux d'échanges bonifiés et qu'ils participaient donc, dans
un
premier temps,
au
ma
inti
en
d'un ta
ux
d'intérêt moyen le pl
us
fa
ible possible, conformément
à
l'objectif affiché dans l
es
dé
li
bérations.
En
revanche, une fois écoulée cette première période, la chambre montre que l
es
contrats répondent à des for
mu
l
es
dont l'évolution est difficile
vo
ire impossible
à
appréhender.
Elle ajoute enfin que le bilan ch
iffr
é
des
pertes, de 8.66 M€,
n'
est
cependant
qu'une
photographie
de la situation à un
moment
donné.
Ce
la s
ignifi
e effectivement que ce
montant
pourra
évo
luer.
33
La
structuration de l'endettement de la nouvelle collectivité avec la reprise d'emprunts structurés hors
charte, donc fortement risqués, pour
un
montant de 47 M€, est donc très fragi
li
sée.
A ce j
ou
r, 4 emprunts ont déjà dérapé :
1 emprunt
à
11,6
%
1 emprunt
à
7,21
%
2 emprunts
à
9,
35%
Sur
ce sujet, la Région va être amenée à renégocier en grande partie les
emprunts
structurés
contractés par l'ancienne région Poitou-Charentes. Une évaluation est en
cours
de réalisation
par
le cabin
et
RiskEdge
et
permet déjà
d'estimer
le
coût
pr
é
vi
sionnel de
séc
urisa
tion
totale de
l'endettement à 46 M€.
La région après l'a
nalyse
systémique des
emprunts
devra en
traiter
les
co
nséquences.
Elle suivra les r
ecommandat
i
ons
de la chambre
qui
encourage la
nouv
elle
co
llectivité, dans le
cas
où
une renégocia
tion
partielle de la de
tt
e
était
envisagée, à adopter
un
e appr
oc
he au cas
par cas, en
fo
nction des taux, de la
dur
ée
de vie des
co
ntr
ats
et
des éventuelles répercu
ss
i
ons
que
pourrait
avoir
la
so
rtie
du
Royaume-Uni de
l'Union
européenne
sur
certains
produi
ts.
34
4.2.2
La
dégradation de la capacité de désendettement en 2015 qui s'élève à 19 années alors
qu'elle n'était que de 5,2 années J'année précédente.
A titre de comparaison, et pour rappel, e
ll
e s'établit
en
2015
à
2,6 années pour l'ancienne
rég
ion
Aquitaine et 7,4 années pour l'ancienne région Limousin.
La
moyenne métropolitaine est de 4,7
années pour l
es
régions.
La
chambre impute cet
te
situati
on
à :
la
hausse
im
portante
de
l'encours de la dette (+20,4
%
par rapport
à
2014 - cette hausse a
été de 1
6%
pour l'ancienne région Aquitaine et de
10
% pour le Limousin)
32
33
Page
139
du ROD
34
Page
150
du ROD
Réponse d'A. ROUSSET
au
rapport
d'observat
ions
définit
ives de la
CRC
Page
26
sur
39
et
à
la
diminution substantielle de l'épargne
bru
te entre 2014 et 2015 (-67%
-cette
diminuti
on
s
'é
tablit
à
5 % pour l'ancienne région Aquitaine et
21
% pour l'ancienne
rég
i
on
Limousin
);
La
nouvelle
rég
ion reperend
un
encours de dette composé de
9,2
%
d'emprunts classifiés
à
partir de
4
eU
ou D, parmi lesquels 3,1
%,
pour
un
montant représentant 46,82 M
€,
sont hors charte de bonne
conduite.
La
chambre souligne que l'ancienne région Poitou-Charentes malgré la
proportion
de contrats
risqués dans
son
encou
rs de dette a d'une part, refusé les
propositions
de refinancement
mises au
point
par la
soc
iété de financement
lo
cal (SFIL) en
2014
et
2015
et, d'autre part, n'a pas
so
lli
c
it
é le
fonds
de
so
uti
en aux
emprunts
à
risque susceptibles de prendre
en
cha
rg
e une partie
des opérations de refinancement de la dette. E
ll
e indique
su
r ce point que le président de
la
nouvelle
rég
ion a demandé
à
pouvoir bénéficier dudit
fo
nd
s,
ma
lgré le dépassement de la date limite de dépôt
des dossiers fixée
au
30 av
ri
l 2015.
A ce stade,
je
confirme que j'ai réitéré ma demande
d'une
réouverture
du
fonds
, dans le cadre du
projet
de loi de finances
pour
2017.
Par ailleurs, le conseil
ré
gio
nal a
inscrit
25
M€ au budget
primitif
2016,
susceptibles de prendre
en charge des
coûts
de renégociat
ions
d'
emprunts
à
risque.
Enfin, comme indiqué précédemment, la
rég
i
on
a engagé un
audit
de la dette s
tru
cturée
qui
doit
donner
lieu
à
la mise en oeuvre d'un plan de défaisance
ou
de
désensibilisation de ladite dette.
Concernant les crédits-bails,
je
note que
la
chambre a choisi de ne pas les intégrer
au
calcul de
l'encours de dette, bien qu'elle souligne
ne
pas méconnartre le poids hors bilan que constituent ces
engagements. Pour
ma
part, j'ai lancé une expertise qui doit permettre d'évaluer les risques potentiels
éventuels des contrats qui ont été passés.
Co
ncernant les garanties d'empr
un
ts, la chambre so
ul
igne que les e
ng
agements pris par l'ancienne
région Poitou-Charentes sont beaucoup pl
us
conséqu
en
ts
qu
e
ce
ux des anciennes régions Aquitaine
et
Lim
ousin, et s'élèvent
à
95,66
M
€.
La
quasi-totalité de ce montant porte
su
r des
con
t
ra
ts
sousc
ri
ts
par des personnes de droit privé. Si la chambre indique
qu
'au
cu
ne mi
se
en j
eu
de ga
ra
nt
ie
n'est
intervenue au
co
urs de
la
période étudiée, une analyse parait
in
dispensable permettant de déterminer
le risque pour les années
à
venir de mise
en
jeu de ces garanties. Dans ce domaine
ég
alement,
la
région a engagé
un
nouvel audit qui doit identifier le niveau d'exposition
à
différents risques de
la
nouvelle région, avec
la
définition d'actions
à
éventuellement mettre
en
oeuvre.
Le
poids
financier
qui
résulte de ces erreurs de gestion est pleineme
nt
porté par la nouvelle
co
llec
ti
vité
qui
non seuleme
nt
a
dû
inscrire
25
M€ au budget
primitif
,
pour
la prise en charge
des
coûts
de renégociation des
emprunts
à
risque, mais
aussi
doit
assumer la prise en charge
financièr
e d'audits
pour
identifier l'ensemble des
diffi
cultés et assain
ir
la s
ituation
financière
et
budg
étaire (plan de défaisance
et
de
désensibilisation des e
mprunts
à
risque, expertise relative
aux
créd
it
s-
bails,
audit
d'identification des risques afférents
aux
diff
érents engagements
de
la
région).
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observations
déf
initives de
la
CRC
Page
27
sur
39
Partie 2 :
Les
constats
et
préconisations
de
la chambre constituent un
appui permettant d'inscrire la nouvelle collectivité dans une
perspective financière maîtrisée
et
responsable
1.
Pour maintenir
ses
ratios financiers, la nouvelle collectivité doit
s'inscrire
dans
une perspective
de
maîtrise
de
ses
dépenses
de
fonctionnement, impliquant une rationalisation de
ses
politiques publiques,
ainsi que
de
sa politique d'endettement
La gesti
on
des finances publiques est exigeante.
El
le impose de s'inscrire dans une l
og
ique
de
résultat et de transparence vis-à-vis du citoyen, premier contributeur des ressources publiques. Les
contraintes financières qui pèsent actuellement sur les collectivités, et en tout premier lieu, sur les
régions, nécessitent de rationaliser l
es
actions portées par elles et, pour
en
accroître l'efficacité, de
concentrer les efforts sur les mi
ss
ions centrales des régions : action économique, formation
professionnel
le,
apprentissage, lycées, notamment.
Au-delà de ce contexte général
qu
i affecte l'ensemble des collectivités, les conclusions de
la
chambre
permettent d'appréhender précisément la situation financière de la Nouvelle-Aquitaine, qui résulte de
la fusion des agrégats financiers des trois anciennes régions.
Elles viennent ainsi confirmer nos constats relati
fs
aux difficultés financières de l'ancienne région de
Poitou-Charentes et appuyer
les
décisions
qu
i ont
dû
être prises pour l'élaborati
on
du
budget primitif
2016 de la nouvelle collectivité : rationalisati
on
des
po
litiques publiques et notamment suppression de
dispositifs (efforts de 99
M€)
afin
de
limiter l'emballement budgétaire induit par les retards de paiement
et
la
sous-budgétisati
on
.
Les
marges financières de
la
Nouvelle-Aquitaine,
compte
tenu
des
difficultés
rappelées
précédemment, se sont trouvées significativement réduites
et
imposent de recentrer les actions sur le
coeur d'activi
té
de la
rég
i
on.
Le
rapport de
la
chambre consti
tue
de ce point de vue
un
appui permettant
d'
inscri
re
notre collectivité
dans une trajectoire de maîtrise de ses finances.
2.
Le
suivi
des
recommandations
de
la chambre sera piloté
de
mamere
globale au niveau de l'inspection générale
des
services
et
fera l'objet d'une
restitution publique d'ici une
année
2.1 Une nouvelle organisation des services permettant d'assurer un pilotage du suivi des
recommandations
de
la
chambre
L'article 107 de la loi NOTRe impose aux collectivités de formaliser
le
su
ivi des recommandations
issues des rapports des CRC qui
les
concernent. Une année après la
pub
licati
on
du rapport de la
chambre en séance plénière, la collectivité devra présenter en séance publique les actions qui ont été
mises en oeuvre afin de se conformer
à
ses recommandations.
La
nouvelle collectivité, ayant pris la mesure de ces nouvelles exigences, et compte tenu de sa
nouvelle dimensi
on
, a décidé d'organiser de manière structurante et durable le
su
i
vi
et le pilotage de
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observat
ions d
éf
ini
tives
de
la
CRC
Page
28
sur
39
ces exigences. Aussi, l'inspecti
on
générale des services, rattachée directement
à
moi-même et
au
directeur général des services, garantie de son indépendance, et pilotée par une magistrate de l'ordre
judiciaire, sera
à
la fois chargé de mettre en oeuvre des audits,
confo
rmes
aux
no
rmes
internationales comme
vous
le préconisez dans de nombreux rapports,
au
niveau des services
de
la
région mais aussi
de
garantir le suivi des recommandations issues des rapports
de
la
CRC
concernant la collectivité.
Un
comi
té
de suivi des recommandations, composé
à
la fois d'un élu désigné par
le
président,
du
directeur général des services et de directeurs généraux adjoints, sera chargé de superviser cette
démarche.
La
Commission évaluation et celle de l'harmonisati
on
apporteront au fil de l'eau une vision critique et
constructive sur chacune des
po
litiques publiques menées par la Région.
Le
sui
vi
des conclusions figurant dans
le
rapport de la CRC
re
latif
à
la
gestion des trois anciennes
régions et de la nouvelle
rég
i
on
s'
inscrira dans cette nouvelle dynamique.
2.2 Des
engagements
précis
de
la Région
su
r l'
ensemble
de
s
problématiques
relevées
par
la
chambre,
dont
l'
état
d'avancement,
conformément
à la loi
NO
TRe,
sera
présenté
en
sé
ance
publique
d'ici
une
année
Plusieurs éléments sont
sou
levés par la chambre dans la partie 4
du
rapport« Patrimoine, créances et
charges
à
court terme et autres engagements transmis
à
la
nouvelle région
»
pour lesquels une action
de la région est requise.
Pour certains éléments
sou
levés, des réponses peuvent déjà être apportées tandis que pour d'autres,
je
m'engage
à
prendre
les
mesures afin de conformer la collectivité aux exigences mentionnées.
(Cf Annexe
1)
Réponse d'A. ROUSSET au r
apport
d'observations défini
tives
de
la CRC
Page
29
sur
39
Pour conclure, il m'a paru important de souligner le travail accompli par la chambre, et notamment les
constats déterminants pour l'avenir de notre collectivité, tout
en
apportant également
un
certain
nombre d'éléments d'explications permet
tan
t d'éclairer les conclusions que vous
avez
formulées.
Restant
à
votre disposition pour toute informati
on
complémentaire,
je
vous prie d'agréer, Monsieur le
Président, l'expression de ma considération distinguée.
Le
Président
du
Conseil
Régional
de
la
Nouvelle
Aquitaine
Alain ROUSSET
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observations
déf
ini
tives
de
la
CRC
Page
30
sur
39
Annexe 1 -
Liste des difficultés techniques relevées par la chambre qui
feront l'objet d'un suivi par la Région
le
pa
trimoine immobilisé des trois ancie
nn
es
r
ég
io
ns
au
31 décembre 2015
La
chambre identifie concernant le patrimoi
ne
un
certain nombre d'écarts
en
valeurs absolues entre
l'actif brut
du
compte de gestion, l'actif
bru
t figurant
à
l'état de l'actif et l'inventai
re
.
Pour l'ancien
ne
région Aquitaine.
L'inst
ru
ction budgétaire et comptable M
71
prévoit
un
rapprochement des comptes inscrits
à
l'actif tenu
par
le
comptable et
à
l'inventaire tenu par l'ordonnateur. A cet effet, des rapprochements comptables
réguliers sont réalisés et plusieurs ajustements sont intervenus depuis
la
mise
en
place de la M71.
L'origine des écarts concernant les comptes d'amortissement a été identifiée ; c'est a
in
si que
régularisation sera mise
en
oeuvre par le comptable public dans l'actif de la nouvelle
rég
i
on
par
la
passation des écritures de reprises d'amortissements inhérentes aux cessions d'immobilisation
s.
La
chambre souligne que les écarts l
es
pl
us
importants portent sur l
es
comptes
23
13 et 238.
Je
me
permets d'indiquer que l'ajustement
de
ces comptes
se
ra poursuivi
au
fu
r et
à
mesure que les quitus
seront donnés aux mandataires de la région.
Pour l'ancienne région Poitou-Charentes,
La
chamb
re
constate des écarts expliqués par le fait que le suivi de l'actif
ne
s'effectuait pas
au
se
in
de l'application Helios.
Je porte
à
votre attention que la nouvelle région, soucieuse de
su
ivre l'inventaire dans une application
un
ique dédiée, a réa
li
sé
la fusion des trois inventaires des anciennes régions dès 2016.
La
fusion des inventaires permettra d'appréhender l'intégralité des immobilisations de
la
nouvelle
région et de procéder
no
tamment aux ajustements actif/compte de gestion/inventaire comme il est
préconi
sé.
Bien entendu, cet aj
us
tement sera réal
is
é
en
collaboration avec les services
du
compt
ab
le
public.
Par ailleurs, l
es
flux
«
inventai
re
»
seront transmis
au
comptable pour toutes les
immobilisations et quelle que soit la nature des mouvements de mise
à
jour de l'inventai
re
(entrées,
sorties, amortissements) comme cela était réalisé dans les anciennes r
ég
ions Aquitaine et Limousin.
les
contrôl
es
opér
és
par
la
chambre : l'actif de l'ancienne région Aquitaine comportait des
immobilisations
non
id
entifiabl
es
par
un
intitulé précis.
En
ce qui concerne les comptes faisant apparaître des immobilisations regr
ou
pées (bâtiments
scolaires, migration
du
compte xxx,
..
.. ), l'ancienne
ré
gion Aquitaine procédait
à
l'amortissement de
ses immobilisations antérieurement
à
la mise
en
place de la M7
1.
Ce
po
int explique
la
présence
d'immobilisations
no
n individualisées qui concernent uniquement des immobilisations antérieures
à
la
mise
en
place de la M71.
Depuis 2005, date d'entrée
en
vigueur de
la
M71, toutes les immobilisations sont individualisées,
conformément aux dispositions prévues par l'instruction budgétaire et comptable.
l 'analyse des
tr
ansferts
du
compte 23
au
compte
21
La
chambre relève que de nombreuses immobilisations anciennes subsistent
au
compte 23 pour
l'ancienne région Aquitai
ne
(296,71 M€). Il est
à
noter que
la
collectivité procédait annuellement aux
transferts entre les comptes 23 et
21
. C'est ainsi que 950 M€ ont été transférés
du
compte 23
au
Réponse d'A.
ROUSSET
au
rapport d'observations
déf
initives de
la
CRC
Page
31
sur
39
compte
21
depuis 2005.
En
2015, les services régionaux ont recensé les immobilisations l
es
plus
« anciennes » non transférées au compte
21
; ces immobilisations ont fait l'objet d'une demande
d'informations auprès des services opérationnels afin de procéder
à
leur intégration comptable. C'est
a
in
si que 190 M€ d'opérations
à
transférer ont été identifiés. Les transferts du
compte
23
au
compte
21
correspondant
aux
opérations achevées
seront
mis
en oeuvre en
2016.
La pratique des amortissements
pour
ces
immobili
satio
ns
La
chambre constate que les trois anciennes régions ont bien pratiqué
les
amortissements des
immobilisations tout
au
long de
la
période
201
1-2015.
S'
ag
issant des durées d'amortissement pratiquées, la chambre suggère
à
la
nouvelle région de définir
des durées d'amortissement par catégorie
de
biens de la nomenclature compt
ab
le.
La
co
llectivité prend en
compte
cette remarque de la chambre.
le
recouvrement des créances
à
court
terme des
trois
anciennes
régions
L'analyse des restes
à
recouvrer
transmis
à
la nouvelle région
La chambre reconnaît que les trois anciennes régions ont bien constitué des provisions pour prendre
en
compte le risques de non-recouvrement des créances
à
travers l'abondement du compte
491
«
provisions pour dépréciations comptes de redevables », conformément
au
principe de prudence
contenu dans
le
plan comptable général.
Néanmo
ins
,
la
chambre mentionne que
le
rapprochement des provisions par redevable montre que
l'ancienne
rég
ion Limousin n'avait pas provisionné toutes les créances potentiellement irrécouvrables
et demande donc
à
la
nouvelle région de réexaminer ces provisions.
Je prends
donc
également
bonne
note de cette observation, laquelle cond uira mes services
à
réexaminer l'ense
mble
des
provisions
constituées et
à
procéder
aux ajustements nécessaires.
L'
interv
e
ntion
des
ordonnateurs
sur
le recouvrement des créances
J'ai
bien
retenu également, concernant l'ancienne région Poitou
-C
harentes, la remarq
ue
re
lative
à
l'abandon de la créance de 230 000
€
de la société Biocydex par une décis
ion
de
la
commission
permanente le 25 septembre 2015 qui aurait dû faire l'objet d'une annulation
de
titres.
Concernant l'ancienne région Limousin,
la
chambre
sou
ligne qu'au
31
décembre 2015, les états de
restes
à
réaliser
fon
t toujours apparaître des créances d'
un
montant de 166 724.66
€
pour le compte
de la
SCI
«
Le
château de Lanelle
».
En
2011
, le comptable avait suspendu les poursuites
à
la
suite
d'une autorisation de poursuivre différée.
La
chambre mentionne que la
SCI
en
question existe
toujours et que les données financières accessibles sur
son
site Internet permettent de savoir que son
capital social s'élève
à
535 600
€
et que
son
chiffre d'affaires est estimé
en
2014
à
882 000
€
Sur
ce
point
,
je
précise
qu
'une
instruction
sera diligentée par les services de
la
nouvelle région
afin
d'identifier
s'
il
y a lieu ou
non
de reprendre les
poursuites
pour
recouvrer cette créance.
Les annulations de
titres
effectuées au
cours
de la période
2011
-2
015
La
chambre
a
vérifié que les
an
nulations de titres effectuées correspondaient
bien
aux cas prévus par
la
rég
lementation (rectificat
ion
des erreurs matérielles
ou
constat d'une décharge de l'o
bl
igati
on
de
payer prononcée par
une
décis
ion
de justice passée
en
force de chose jugée) et
a
rele
vé
4
anomalies
dans les t
ro
is anciennes rég
ion
s. Aussi, des opérations
re
levant de l'abandon
de
cr
éa
nce ou de la
remise gracieuse ont ainsi été imputées
au
compte 673, réservé aux annulations de titres.
Réponse d'A.
ROUSSET
au rapport d'observations définitives
de
la
CRC
Page
32
sur
39
Sur ce point, j'informe la chambre que mes services poursuivront leurs efforts de s
u1
v1
rigoureux des imputations comptables, en particulier conce
rn
ant le compte 673, tout en
soulignant que la faiblesse du nombre d'erreurs (4) relevées
au
co
urs de
la
période tr
ad
ui
t
néanmoins une efficacité des services sur ce point.
Les admissions
en
non valeurs effectué
es
au cours de
la
période
2011-2015
S'agissant des admissions en
non
valeurs,
je
prends acte de l'observati
on
de la chambre rela
tiv
e à
l'absence de pièces justificatives concernant certai
ns
mandats émis par l'ancienne région Aquitaine.
Je note que pour les anciennes régions Limousin et Poitou-Charentes, la chambre n'a
pu
conduire
une analyse détaillée dans
la
mesure
où
seu
ls des tableaux récapitulatifs
on
t été produi
ts
et
non
l
es
pièces justificatives.
En
tout état de cause,
je
m'engage
à
ce
que l
es
services régionaux soient attentifs à J
'avenir à
produire ces pièces afin d'agir
en
conformité
à
la
réglementation.
L'analyse des reports de charg
es
sur
la
nouvelle région
L'ampleur du recours aux techniques des AP/AE/CP par les trois anciennes régions, selon
la
chambre
Conformément
à
l'art
icl
e
L.
4312-4
du
CGCT,
le
s dotations budgétaires affectées aux dépenses
d'investissement
pe
uvent comprendre des
au
to
ri
sations de programme et des crédits de paiement.
Cette procédure permet
au
conseil
rég
ional de ne pas faire supporter
au
budget l'intégrali
té
d'une
dépense
pl
uriannue
ll
e mais les
seu
l
es
dépenses à régler au cours de l'exercice.
Je ne partage pas totalement l'anal
yse
de
la chambre selon laquelle plusieurs i
nd
ices amènent
la
chamb
re
à
penser qu'il n'est
pas
certain que les dispositions du CGCT aient été strictement
respectées.
En
ce qui concerne les dépenses d'investissement, selon les termes mêmes de l'articleR. 4312-3
du
CGCT, les autorisa
ti
ons de programme correspondent
à
des dépenses
à
caractère pluriannuel
se
rapportant
à
une immobilisation
ou
un
ensem
bl
e
d'
immobilisations
ou
à des subventions
d'équipements versées.
Je
sou
haite souligner que par leur nature, les actions régionales entrent dans le champ d'applicat
io
n
de ces disposit
io
ns
rég
issant la pluriannualité (opérations d'inves
ti
ssement sous maîtrise d'ouvrage
qui s'exécutent sur plusieurs exerci
ces,
subventions d'investissement attribuées aux tiers dont
les
modalités financières fixées dans les conventions et arrêtés se traduisent par des versements sur
plusieurs exercices dans
le
strict respect
de
l'état d'avancement
du
projet porté par le bénéficiaire et
des
règ
les de
la
co
mp
tabilité publique).
S'
ag
issant de
la
secti
on
de fonctionnement, l'article
L.
4312-4 précise que
la
faculté d'utiliser l
es
autorisations d'engagement est réservée aux seules dépenses
rés
ultant de conventions, de
délibérations ou de décisions
au
titre desque
ll
es
la
région s'engage, au-delà d'un exercice budgétaire,
dans le
cad
re de l'exerci
ce
de
ses compétences, à verser une subvention, une participati
on ou
une
rémunération à
un
tiers
à
l'exclusi
on
des frais de personne
l.
Là
encore,
la
nature même de la grande majorité des compétences
rég
ionales, les modalités
d'interventions et les actes qui en découlent définissant le versem
en
t à des tiers (arrêtés, conventi
ons,
marchés)
se
traduisent pas des dépenses qui s'exécutent au-delà d'un exercice budgétaire, toujours
Répo
n
se
d
'A
.
ROUSSET
au
rapport d'observations définitives de la
CRC
Page
33
sur
39
dans le strict respect des règles de la comptabili
té
publique.
En
conséquence, le dispositif des
autorisations d'engagement s'en trouve parfaitement justifié. Toutefois, si l'
on
peut considérer que
certains dispositifs peuvent relever d'une gesti
on
hors autorisations d'engagement,
je
me
permets
de
préciser que leur part est mineure.
En
outre la chambre indique que les analyses mettent en év
id
ence
un
e problématique plus
large laissant
à
penser que les organes délibérants des trois anciennes régions privilégiaient
une approche des dépenses axée sur des stratégies politiques et objectifs de port
ée
pluriannuelle, alors
qu
e
la
technique des AE/AP n'a
pa
s été instituée pour cela mais pour une
raison budgétaire.
Si je partage l'analyse de la chambre sur l'utilisat
ion
de la procédure des AP/AE qui a été instituée
pour une
ra
ison budgétaire afin d'éviter qu'un budget annuel
ne
supporte l'intégralité d'une dépense
pluriannuel
le
, je
me
permets de souligner
qu
'une approche des dépenses
rég
ionales axée sur des
stratégies politiques n'exclut nu
ll
ement
le
recours à la technique des AP/AE.
En
tout état de cause,
des intitulés d'AP et d'AE en parfaite adéquati
on
avec l
es
priorités régionales définies par les
assemblées délibérantes
ne
sauraient suffire à conclure au non-respect des dispositions du CGCT,
quant à l'utilisati
on
des AP/AE.
Enfin,
la
chambre relève la forte croissance
du
montant total des AP-AE affectées
non
couvertes par
des
CP
déjà mandatés au
1e
r
janvier
2016,
notamment
en
comparaison avec
la
situation constatée
fin
2014.
El
le souligne que même si cette croissance peut s'expliquer par
la
fusion et par les dispositions
t
ra
nsitoires prévues par la loi du 7 août
2015,
cet élément
ne
pe
rmet pas d'expliquer d'une part l
es
augmentat
ion
s constatées dans les anciennes régions Poitou-Charentes et Limousin pour les AP et
d'autre part les augmentations très importantes constatées pour les trois anciennes régions pour les
AE.
Je rappel
le
effectivement que
les
trois anciennes régions ont ouvert des
AE
nouvelles
en
octobre
2015
par des décisions modificatives pour assurer les premiers mois de
l'
exercice
2016,
ce
qu
i
explique le caractère atypique en
2015
de
ces montants.
A cet effet, des informations écrit
es
et orales ont été communiquées
à
la chambre par les services.
Concernant les montants élevés pour les anciennes régions Limousin et
Poi
tou-Charentes, i
ls
s'expliquent par les engagements financiers des contrats
plan
Etat-Régi
on,
ceux pris dans le cadre
des contrats de territoires, du
PPI
immobilier et du servi
ce
publ
ic
de formati
on
concernant
spécifiquement la région Poitou-Charentes (pour cette dernière, des
in
formations détaillées sont
présentées dans
la
partie du rapport du compte administratif
2015,
consacrée à la gestion
plu
ri
annuell
e,
lequel rapport a été transmis
à
la
chambre).
Enfin,
il
convient de noter que la nouvel
le
rég
i
on,
conformément aux engagements pris lors du débat
d'orientat
io
ns
budgétaires, a procédé le
24
octobre dernier, à l'occasi
on
de l'adopti
on
de la décision
modificat
ive
, à des annulations d'AP et d'AE affectées
ou
libres d'emploi, d'
un
montant global de 1,3
Md
€
..
A
la
même séance plénière, elle a également adopté
une
modification de son règlement
financier, avec la volonté d'une plus grande maîtrise de la gestion pluriannuelle.et de « resserrer» l
es
modalités de gestion pluriannuelle.
Le
respect des délais
de
paiement dans
la
commande publique et le paiement des intérêts
moratoires pour retard de paiement
Sur ce point, la chambre souligne le fait que l'ancienne région Aquitai
ne
était
la
seule
à
avoir mis
en
place
un
système formalisé de décompte des délais de paiement, permettant
le
pa
iement d'intérêts
moratoires. Les deux autres régions,
en
l'absence de système de suivi des retards de paiement, n'ont
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observations
déf
initives de
la
CRC
Page
34
sur
39
pas
(pour l'ancienne région Poitou-Charentes
35
)
ou
très
peu
(p
ou
r l'ancienne région Limousi
n)
payé
d'intérêts moratoires.
En
outr
e,
la
chambre observe que, contrairement aux dispositions de l'
in
structi
on
comptable M
71
,
aucune des trois anciennes régions
ne
procédait
à
la
certification
du
service fait dans la comp
ta
bilité
d'engagement au moment de
la
livrai
son
des fournitures comma
nd
ées,
ou
de
la
réalisa
tio
n de
prestations demandées, puisque chacune d'e
ll
es attendait la réception des demandes de paiement
pour y procéder.
Sur ce point, voici les explications que je suis en mesu
re
de li
vre
r,
concernant l'ancienne
rég
i
on
Aquitaine.
Si la constatation
du
service fait n'est pas matérialisée dans la comptabilité des engagements de la
collecti
vi
té
pa
r la saisie dans le système d'informations f
in
ancières d'une date de livrais
on
, d'
une
date
d'exécut
ion
des prestations ou d'u
ne
date de s
ign
ature d'un procès-verbal d'admission, la
certification
du
service fait s'effectue néanmoins au sein de chaque service opérationnel, au
moment
de la liquidation de la dépense concernée en rapprochant le
bon
de livraison ou le
procès-verbal d'admission,
ou
de
la
validation de la prestation
à
la fa
cture
présentée. A partir de
ce cont
rô
l
e,
l'attestation de la con
fo
r
mi
té de la prestation au contrat
si
gn
é est matérialisée
pa
r la
signature sur la facture d'une personne ayant
la
délégation.
Par la suite, les factures
ou
demandes de paiement
sont
transmises
à
la Direction des
Finances
pour
mandatement. Cette date de
transmission
vaut
date de certification du service
fait
et
est saisie dans le logiciel financier. Si cette liquidation révèle un service non
fait
ou
partiellement exécuté, la suspension
du
paiement motivée est notifiée au prestataire. Cette
date est également saisie dans le logiciel de
suivi
des factures.
Si la constatation
du
service
fait
n'est
pas matérialisée dans le logiciel, le
suivi
de l'exécution
technique
et
des engagements comptables des commandes
et
des marchés permet d'effectuer
les rattachements des charges
à
l'exercice
et
d'
identifier
l'état des restes
à
réaliser.
Je souhaite souligner que l'orga
ni
sati
on
actue
ll
e de la collectivité et
le
système de ges
ti
on
fi
nancière
ut
il
isé
ne
pe
rmettrait pas d'effec
tu
er
ce
tte matérialisation par
un
e
sa
isie d'une date au
mome
nt même
de la constatat
ion
du ser
vi
ce fait.
Toutefois,
si
un nouveau
mode
de gestion des factures dans la collectivité est
mis
en
oeuvr
e
à
traver
s
notamment
la
mise
en place
d'un
outil
de dé
mat
érialisation globale de la chaîne de
l'achat
jusqu
'à
son
paiement, cette constatation du service fait sera
it
une étape intégrée dans
l'outil.
Le rattachement
des
charges
et
produits
à l'exercice
La
chambre relève que seule l'anci
en
ne région Aquitaine avait procédé au rattachement des charges
et des pr
od
uits sur les exercices
2011
à
2015.
Concernant l'ancienne
rég
i
on
Limousin, la chamb
re
so
uligne que cette pratique a été abandonnée
depuis
2014,
alors q
ue
les rattachemen
ts
des charges avaient été effectués de
2011
à
201
3,
.
Sur ce
point, je souhaite porter
à
la connai
ssa
nce de la chambre le
fa
it que l'ancienne région
Li
mousin a
modifié
son
système d'in
fo
rmations fi
na
ncières ent
re
2015
et
2016,
et que ce projet a généré une
35
Cf Part
ie
2
Répo
n
se
d'A.
ROUSSET
au
rapport d'observations défin
it
ives de
la
CRC
Page
35
sur
39
charge de travail conséquente liée
à
la reprise des données financières sur le nouveau système et au
contrôle de ces informations reprises.
Ou
tre cette surcharge,
la réalisation des opérations
de
rattachement était rendue comp
le
xe par l'utilisation de deux outils différents sur
le
s deux
exercices concernés par l
es
rattachements et
le
s contrepassations.
Sur ce
su
jet des rattachements, je rappelle que la partie 2 du présent rapport, en réponse aux
observations de la chambr
e,
fait l'objet de développements relatifs à l'ancienne région Poitou-
Charentes.
En
tout état de cause,
à
l'avenir,
je
m'e
ng
age au respect du principe de rattachement
de
s
cha
rg
es
et produits
à
l'exercice,
à
l'éche
ll
e de la nouvelle co
ll
ectivité.
La
constatation des restes
à
réa
li
se
r
La chambre observe qu'il existait des différences
en
tre les règlements budgétaires et financiers des
trois anciennes régions, pour ce qui est des r
èg
les concernant la notion de
«
restes à réaliser » pour
les dépenses et recettes incluses dans des AP
ou
AE : l'ancienne
rég
i
on
Aquitaine en prévoyait
implicitement
la
constatation (car il n'était pas fait mention explicitement des modalités de constatati
on
des restes à réaliser), l'ancienne région Limousin
le
prévoyait explicitement, tandis que l'ancienne
région Poitou-Charentes ne le prévoyait pas.
Concernant en particulier l'ancienne région Aquitaine,
la
chambre mentionne qu'elle procédait à la
constatation des restes
à
réaliser en dépenses mais uniquem
en
t sur du fonctionnement hors AE, ce
qui paraît donc non
co
n
fo
rm
e
à
son règlement budgétaire
et
financier.
Sur ce point,
il
faut noter que
le
r
èg
lement budgétaire et financier de l'ancienne région Aquitaine
prévoyait
que
«
seuls, les crédits
de
fonctionnement non
adossés
à
des
autorisations
d'engagement
,
lorsqu'ils sont engagés et non mandatés, sont inscrits
en
restes à réaliser
»
et que
«
tous les crédits
de paiement q
ui
ne sont pas engagés
ou
mandatés
au
cours de l'exercice sont automatiquement
ann
ulés»
.
Ainsi, le règlement
ne
prévoyait pas implicitement la constatation de « r
es
t
es
à
réaliser» pour les dépenses et
re
cettes incluses dans des
AE
, mais bien explicitement.
Par ailleur
s,
si
l'instructi
on
budgétaire et compt
ab
le
M71
admet que les
rég
ions peuvent
déf
inir des
règles régissant les modalités de report des crédits de paiement correspondant à des autorisations de
programmes, votées, affectées et engagées, cette possibilité est encadrée dans la mesure
où
ces
reports ne peuvent être constitués qu'exceptionne
ll
ement c'est-à-dire correspondre à des retards de
travaux
ou
à des soldes de programmes en cours, soit principalement à des dépenses
d'investissement.
La chambre fait état pour l'ancienne région Poitou-Charentes d'une part de l'absence de constatation
de restes à réa
li
ser
en
dépenses, ce, en conformité avec son règlement, d'aut
re
part de
la
constatation importante de restes à réaliser
en
recettes d'
in
vestissement pour des montants
importants.
Après vérification auprès des services,
il
y aurait visiblement une erreur concernant l'évaluation des
restes à réaliser
pour J'exercice 2011.
En recettes, ils s'élèvent à 41 000 000
€
au
lieu de 93 669 224
€
et correspondent à un prêt
de
la caisse des dépôts et des consignat
io
ns (comme l'
il
lustre le compte
administratif 2011).
Pa
r ailleur
s,
aucun reste à réa
li
ser
en
dépenses n'a été constaté au cours du
même exercice.
Pour l'exercice 2012,
les restes à réaliser s'élèvent bi
en
à 30M€ et concernent un prêt de la caisse
des dépôts et des consignations.
Concernant 2013,
les restes à réaliser s'élèvent bien à
45
940 948
€,
ils concernent les prêts
su
ivants :
Répon
se
d'A.
ROUSSET au
rapport
d'observations
déf
init ives de
la
CRC
Page
36
sur
39
CDC pour
12
940 948
€
Société Générale pour 8M€
Banque Postale pour 15M€
Caisse d'Epargne pour 10M€
Enfin,
pour
2014,
les restes
à
réa
liser s'élèvent
bien
à
10 000 000
€
et concernent
un
prêt CDC
partie
ll
ement mobilisé sur l'exercice 2014.
Pour l'ancienne région Limousin,
la
chambre mentionne qu'aucun reste
à
réa
liser n'était constaté
malgré
le
règlement budgétai
re
et financier qui le prévoyait.
Cons
id
érant l'hétérogénéité de situations, la nouve
ll
e regton s'engage
à
procéder
à
la
modifi
ca
ti
on du nouveau règlement budgétaire et financier m
is
en place le
1 er
févier
20
16
essentie
ll
ement dans le doma
in
e de la gestion pluriannue
ll
e comme l'impose la M71.
L'exc
lu
sion des charges et produits constatés d'avance
La
chambre relève que seule l'ancienne région Aquitaine procédait
à
l'exclusion des charges et
produits constatés d'avance.
Je souhai
te
souligner que cette procédure, dont je
me
félicite de
sa
mise en oeuvre dans l'ancienne
région
Aqu
i
ta
i
ne
, car participant au respect
du
principe d'annualité et de sincéri
té
comptable (fiabili
té
des comptes), sera étendue et mise
en
oeuvre dans le cadre de
la
nouvelle région.
Les reports de charges de 2015 sur 2016 d
es
ancie
nn
es
régio
ns
A
qu
ita
in
e et
Li
mous
in
La
chambre, après avoir exami
né
les
montants des demandes de
pa
iement arrivées
en
2015 et
reportées sur 2016 sans avoir été payées,
en
relativise l'impact
en
les rapportant aux dépenses
réelles 2015
(0
,15
%
pour l'ancienne région Aquitaine et 0,99% pour l'ancienne
rég
i
on
Limousin). A
cet égard, la chambre considère que ces reports de charge ne constituent pas une anomalie de
gestion compte tenu de leur faible montant, rapporté aux dépenses réelles de l'exercice considéré.
Pour compléter l'analyse de la chambre,
je
me permets d'ajouter que l'absence de recours
au
mécanisme de
la
journée complémentai
re
, lié
à
la
fusion, a conduit les collectivités
à
arrêter
prématurément leurs comptes, induisant mécaniquement certains reports.
Les autres e
ng
agements
à
inciden
ce
f
in
ancière transmis
à
la
no
uvelle région
Les opérations sous man
da
t
en
core en cours au 31 décembre 2
01
5
La
chambre constate, pour l'ancienne
rég
i
on
Aquitaine,
un
écart
au
31
décembre 2015 d'un montant
de 147,73
M€,
entre le solde de sortie du compte
4581
«opérations sous
mandat-
dépenses» et
celui du compte 4582 « opérations de
mandat-
recettes
».
J'ai bien conscience
du
caractère
peu
satisfaisant de cette situati
on
au
regard des
ob
li
gations prévues
par l'instruction budgétai
re
et comptable
M71
en
matière de gestion des opérations sous mandat.
Je porte toutefois à votre attention que des travaux ont déjà été engagés pour corriger cette situation.
Ainsi, en vue de procéder
à
la clôture des opérations achevées, plusieurs actions ont été mises
en
oeuvre.
En
effet,
fa
isant suite aux recommandations de la CRC formulées dans le cadre d'une
précédente enquête
su
r
la
situati
on
financière des collectivités locales, j'ai mandaté une mission
dédiée
à
la
révision des opérations sous mandat et à l'identification des cofinancements pour chacune
des opérations concernées. Sur
la
base
de
cet état des lieux, les services financiers ont engagé
un
travail de reconstitution de l'historique
de
ces opérations afin de procéder
à
leur clôture comptable dès
lors que toutes l
es
conditions étaient réunies (travaux totalement achevés, quitus donné au
Réponse d'A.
ROUSSET
au
rapport
d'observat
ions
définit
ives de la
CRC
Page
37
sur
39
mandataire de la région, bilan de l'opération établi, bien remis à l'organisme mandant nécessitant
la
production des
DOE
(dossiers des ouvrages exécutés,
PV
réception ... ).
Je
prends
note
de la remarque de la chambre
et
demande aux
services
de finaliser les
travaux
de clôture
comptab
le des opérations achevées.
Les
créations
d'étab
li
sseme
nt
s
pub
l
ics
et
les
adhésions
à
des
organismes
de r
egro
upeme
nt
La
chambre indique ne pas avoir analysé les risques afférents aux établissements publics et
organismes de regroupement auxquelles adhéraient les trois anciennes régions dans
la
mesure
où
cela aurait nécessité d'avoir accès aux comptes de chaque structure concernée.
Comme déjà indiqué, je
re
lève que
le
code des juridictions financières donne les moyens aux
chambres de
réa
liser
ce
type d'analyse (contrôles sur pièces et sur places). L'absence de cette
analyse conduira la collectivité à
di
ligen
te
r de son propre chef
une
telle ana
ly
se,
dont les coûts seront
à
sa charge.
Réponse d'A. ROUSSET au
rapport
d'observations définitives
de
la
CRC
Page
38
sur
39
Annexe 2 :
Rapport
de
la
mission
d'analyse
du
passif
2015
de
l'ancienne
région
Poitou-Charentes
repris
dans
le
budget
de
la région
Nouvelle-Aquitaine
en
2016;
synthèse
expliquant
la
méthodologie
retenue
pour
la
démarche
Annexe 3 : Note
complémenta
i
re
relative
à
la
mission d'
audit
relative
à
l'analyse
des
retards
de
paiements
2015
de
l'ancienne
Région Poitou-
Charentes
Réponse d'A.
ROUSSET
au
rapport d'observations définitives de la
CRC
Page
39
sur
39