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69503 LYON CEDEX 3
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crc.auvergne.rhone-alpes@auvergne-ra.ccomptes.fr
Lyon, le 16 mai 2017
La présidente
N° D171713
Recommandée avec A.R.
Réf. :
ma lettre n° D171238 du 10 avril 2017
P.J. :
1
Monsieur le Président,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de la
chambre régionale des comptes concernant la gestion du départemen
t de l’Allier
(enquête sur
l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements)
au cours des
exercices 2010 à 2015. Celui-ci a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à votre
prédécesseur.
A l’issue du délai d’un
mois fixé
par l’article L.
243-5 du code des juridictions financières, je
vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite et de la réponse écrite
qu’a fait parvenir à la
chambre, dans ce délai, votre prédécesseur.
En application du même artic
le, vous avez l’obligation de communiquer le rapport
d’observations d
e la chambre, auquel doivent être jointes les réponses écrites, à votre
assemblée délibérante,
dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre
du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner
lieu à un débat.
Ce rapport devenant publiable et communicable dès cette réunion à toute personne qui en
ferait la demande, conformément aux dispositions de
l’article R.
241-18 du code des
juridictions financières, je vous serais obligée de me faire connaître à quelle date ladite réunion
aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour.
En application de l’article R.
241-23 du code des juridictions financières, une copie du rapport
d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au directeur départemental des
finances publiques de l’Allier.
Monsieur Gérard DÉRIOT
Président du Conseil départemental de l’Allier
Hôtel du département
1, avenue Victor Hugo
BP 1669
03016 MOULINS cedex
2/2
J’appelle votre attention sur les dispositions de la loi n° 2015
-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République et plus particulièrement sur son article 107
introduisant un article L. 243-7 au code des juridictions financières qui prévoit que "...
Dans un
délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée
délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même
assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale
des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une
synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par
le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action
publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des
comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-10-1."
.
En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, après sa
présentation à l’assemblée délibérante dans le délai
légal
d’un an
, le rapport relatif aux actions
entreprises à la suite des observations de la chambre.
Je vous prie d’agréer, Monsieur
le Président,
l’expression de ma considération la plus
distinguée.
Catherine de Kersauson
RAPPORT D’OBSE
RVATIONS DÉFINITIVES
ET
SES
RÉPONSES
Département de l’Allier
Enquête sur l’impact des dépenses
sociales sur l’équilibre financier
des départements (03)
Exercices 2010 à 2015
Observations
définitives
délibérées le 23 mars 2017
2/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier (03)
SOMMAIRE
1-
LE SUIVI DES OBSERVATIONS DU PRECEDENT CONTROLE
.....................................
7
2-
PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
...........................................................................
8
3-
LA GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
................................................................
10
3.1-
Les débats d’orientation budgétaire
.........................................................................
10
3.2-
La qualité du pilotage budgétaire
.............................................................................
11
3.2.1-
Le pilotage général
................................................................................................
11
3.2.2-
Le pilotage des dépenses du revenu de solidarité active
.......................................
11
3.3-
La fiabilité des comptes
..............................................................................................
11
3.3.1-
La tenue de la comptabilité d’engagement
...........................................................
11
3.3.2-
Le rattachement des charges et des produits
.........................................................
14
3.3.3-
Le suivi de l’intégration des travaux
.....................................................................
14
3.3.4-
Les provisions
.......................................................................................................
15
3.4-
Conclusion
...................................................................................................................
16
4-
L’ANALYSE
FINANCIERE
....................................................................................................
16
4.1-
L’évolution des dépenses
............................................................................................
16
4.1.1-
La hausse d’un cinquième des dépenses sociales de 2011 à 2015
........................
16
4.1.2-
La couverture des dépenses sociales par les transferts financiers de l’Etat
..........
17
4.1.3-
La hausse de 50 % des dépenses de RSA
.............................................................
18
4.1.4-
La hausse modérée des autres dépenses sociales
..................................................
20
4.1.5-
Les charges de personnel
......................................................................................
21
4.1.6-
Les autres charges de gestion
................................................................................
23
4.2-
L’évolution des produits de gestion
...........................................................................
24
4.3-
Les mesures d’économie
.............................................................................................
27
4.3.1-
Les mesures d’économie hors charges sociales
....................................................
27
4.3.2-
Les mesures d'économie sur les dépenses sociales obligatoires
...........................
28
4.3.3-
Les actions sur les dépenses d’aide sociale facultative
.........................................
29
4.3.4-
Les prévisions d’économie
...................................................................................
29
4.4-
Une capacité d’autofinancement en baisse
...............................................................
30
4.5-
Le financement des investissements
..........................................................................
30
4.6-
La gestion de la dette
..................................................................................................
32
4.7-
Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie
...............
33
4.8-
L’analyse prospective pour la période de 2016 à 2019
............................................
34
4.9-
Conclusion
...................................................................................................................
36
5-
L’ORGANISATION ET LA
GESTION DES SERVICES CHARGES DES DEPENSES
SOCIALES
.................................................................................................................................
36
5.1-
Une organisation en cours d’évolution
.....................................................................
37
5.1.1-
Les services centraux
............................................................................................
37
5.1.2-
La territorialisation
................................................................................................
38
5.1.3-
L’audit organisationnel des services sociaux
........................................................
43
5.2-
La gestion des prestations sociales
............................................................................
44
5.2.1-
Les schémas départementaux et les dispositifs d’évaluation
................................
44
5.2.2-
L’objectif d’évolution des dépenses (OED)
..........................................................
45
5.2.3-
Le recours à la procédure d’appel à projets
..........................................................
47
5.2.4-
Les règlements, délibérations et procédures
.........................................................
47
5.2.5-
Le contrôle de la délégation de gestion du RSA à la CAF
....................................
48
5.2.6-
Les applications informatiques
.............................................................................
49
5.2.7-
Les durées moyennes d’instruction
.......................................................................
50
5.2.8-
L’entrée dans les dispositifs
..................................................................................
52
5.3-
Les marges de manœuvre des services départementaux
.........................................
53
5.3.1-
Les possibilités de choix des prestations offertes
.................................................
53
5.3.2-
Un contrôle du respect des obligations des bénéficiaires du RSA à renforcer
.....
56
5.3.3-
Le cont
rôle d’effectivité à posteriori des prestations à domicile
..........................
60
3/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
5.4-
La lutte contre la fraude
.............................................................................................
61
5.4.1-
La lutte contre la fraude hors insertion
.................................................................
61
5.4.2-
La lutte contre la fraude au RSA
...........................................................................
62
5.4.3-
Le dispositif partenarial de lutte contre la fraude
..................................................
65
5.5-
Le contrôle interne
......................................................................................................
66
5.6-
Le contrôle des établissements médico-sociaux
........................................................
67
5.6.1-
Les frais de séjour et d’établissement
...................................................................
67
5.6.2-
Le contrôle de la tarification
.................................................................................
69
5.6.3-
Les missions d’audit
.............................................................................................
70
5.6.4-
Les évaluations internes et externes
......................................................................
71
5.7-
La gestion des indûs
....................................................................................................
72
5.7.1-
Les indûs de prestations versées
...........................................................................
72
5.7.2-
Les moyens de détection des indûs
.......................................................................
73
5.8-
Le recouvrement des indûs
........................................................................................
74
5.8.1-
L’évolution des recouvrements
.............................................................................
74
5.8.2-
La gestion du recouvrement
..................................................................................
77
5.9-
Conclusion sur la g
estion de l’action sociale
............................................................
79
6-
ANNEXES
...................................................................................................................................
81
4/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
SYNTHESE
La chambre régionale des comptes
d’Auvergne
-Rhône-Alpes a examiné la gestion du
département de l’Allier pou
r les exercices 2010 à 2015. Les présentes observations portent
sur
les éléments d’analyse financière, de gestion budgétaire et comptable ainsi que sur la
gestion des dépenses social
es et leur impact sur l’équilibre financier de la collectivité.
La situation financière du département de l’Allier se caractérise par un
«
effet de ciseaux
» lié
à la hausse deux fois plus forte des dépenses sociales (25 %) que des ressources de gestion
(13 %) sur la période.
La hausse d’un tiers du reste à charge,
atteignant 51
M€ en 2015
, a
dégradé la c
apacité d’autofinancement brute
de 2014 et 2015, réduisant la capacité à
autofinancer les investissements.
Le département est ainsi contraint d’arbitrer entre maintenir
un niveau d’investissements élevé, ou contenir son endettement et réduire ses projets
d’équipements.
La hausse des dépenses sociales de 36
M€ sur la période
est liée en partie à la hausse de
moitié de celles du Revenu de solidarité active, soit 9 %
l’
an en moyenne ; le coût du RSA a
ainsi progressé du quart au tiers des dépenses sociales ; il constitue désormais la première
dépense sociale depuis 2014.
Les frais de séjour et d’hébergement
pèsent pour 30 % dans
les dépenses sociales départementales, quand ils en représentent 40 % en moyenne au plan
national ; leur hausse demeure contenue.
Face à cette évolution tendancielle, le département a augmenté la fiscalité directe locale
depuis 2010, en particulier en 2016 ; il a aussi réduit certaines dépenses sociales, stabilisé la
masse salariale des personnels départementaux en 2015 et limité les charges à caractère
général depuis 2014. Il a également bénéficié de 3,6
M€ d’aides exceptionnelles
allouées pour
participer au financement des dépenses sociales. Ces mesures
d’économie, tardivement
adoptées et non reproductibles
à l’infini, autorisent à douter de la soutenabilité
à moyen terme
de cette stratégie budgétaire et financière sans autre mesure structurelle.
En termes de gestion, le département a commencé de prendre des mesures pour rationaliser
et évaluer le réseau des nombreux opérateurs de l’insertion. L’économie liée à la baisse du
montant des plans d’aide
s aux personnes âgées et aux personnes handicapées est estimée
par la chambre à 3,6
M€
. De nouvelles solutions de placement des enfants confiés hors de
leurs familles ont permis d’en abaisser le coût, le nombre d’assistants familiaux a
yant été réduit
par une meilleure gestion de ces personnels. Le contrôle de la tarification des établissements
est suivi et maitrisé.
Des marges de progrès subsistent cependant dans différents domaines. Le pilotage par le
siège des services sociaux territoriaux nécessite d’être réaffirmé. Face à l’évolution divergen
te
des besoins sociaux de la population des trois bassins d’emploi,
de Montluçon, Moulins et
Vichy, l’organisation territoriale des services doit s’adapter
en redéployant les effectifs en
fonction des besoins identifiés.
Le département n’a pas défini de stratégie globale de contrôle de l’attribution des aides
sociales, alliant analyse des risques et plan de contrôle hiérarchisé de la dépense, notamment
pour
l’Allocation personnalisée d’autonomie et la Prestation de compensation du handicap. Le
dispositif de contrôle interne est embryonnaire et le contrôle de gestion appliqué au domaine
social reste à développer.
5/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Le caractère opérationnel des schémas stratégiques a vocation à être amélioré en incluant
des critères d’évaluation mieux définis, assortis d’in
dicateurs de mesure chiffrés. La mise en
œuvre du RSA a longtemps
privilégié une approche en termes de droits plutôt que de devoirs
des bénéficiaires
. L’obligation de contractualisation n’est pas respectée pour l’ensemble des
allocataires, et son suivi est partiel. Les taux de sorties du dispositif ne sont pas connus.
L’absence de mesure des résultats de l’insertion ne permet pas en définitive d’en
évaluer la
performance.
La fraude à l’aide sociale
, qui concerne essentiellement le RSA, représente moins de 1 % du
montant global des prestations versées. La participation du département au comité
opérationnel départemental anti-fraude, au titre de financeur des allocations de RSA,
s’avère
indispensable,
afin de renforcer la sélectivité et l’efficacité des dispositifs et des actions de
lutte contre la fraude. Un suivi des indûs, plus rigoureux et systématique doit être organisé en
vue d’améliorer leur niveau de recouvrement effectif
.
Le département a enga
gé plusieurs réformes afin d’améliorer le pilotage par le siège,
l’allocation des effectifs selon l’évolution des besoins des populations, les dispositifs de
contrôle et le caractère opérationnel du schéma stratégique.
6/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
: Améliorer le suivi des immobilisations achevées.
Recommandation n° 2
:
Imputer les dépenses de frais de séjour et d’hébergement aux
comptes dédiés à cet effet afin d’améliorer la fiabilité des comptes
.
Recommandation n° 3
:
Mettre en œuvre un contrôle interne et développer le contrôle de
gestion pour les dépenses sociales.
Recommandation n° 4
: Evaluer la performance des politiques sociales à partir des
indicateurs du schéma stratégique médico-social.
Recommandation n° 5
:
Achever l’évolution de
l’organisation territoriale et l’allocation des
effectifs pour l’adapter à l’évolution des besoins des populations
.
Recommandation n° 6 :
Participer au comité opérationnel départemental anti-fraude.
Recommandation n° 7 :
Améliorer le taux de contractualisation des bénéficiaires du revenu
de solidarité active et son suivi.
Recommandation n° 8 :
Respecter la durée légale d’instruction de l’allocation personnalisée
d’autonomie à domicile et appliquer le principe forfaitaire
.
Recommandation n° 9 :
Suivre le taux de recouvrement des indus gérés par le département,
en lien avec le comptable public, afin de l’améliorer
.
7/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
La chambre régionale des comptes d’Auvergne
-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son
programme
de travail, à l’examen de la gestion du département de l’Allier pour les exercices
2010 à 2015, en veillant à intégrer, autant que possible, les données les plus récentes.
Le contrôle a été engagé par lettres en date du 4 février 2016, adressées à M. Gérard DERIOT,
président du conseil départemental
1
depuis avril 2015 ainsi qu’à son prédécesseur, M.
Jean-
Paul DUFREGNE, en fonctions de 2008 à 2015.
Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points suivants, objets du présent
rapport :
la
qualité de l’information budgétaire et comptable
;
l
’analyse de la situation financière
;
la gestion des dépenses sociales
2
, objet de l’enquête relative à l’impact des dépenses
sociales sur l’équilibre financier des départements.
L’examen de la gestion du département de l’Allier a également concerné la gestion des
ressources humaines et de la commande publique, objet d’un second rapport.
L’entretien préalable prévu par l’article L.
243-
1 du code des juridictions financières s’est tenu
le 11 juillet 2016 avec M. DERIOT, ordonnateur en fonctions
ainsi qu’avec M.
DUFREGNE.
Le rapport d’observations provisoires, délibéré le 1
er
septembre 2016, a été adressé le
13 décembre 2016 à
M. Gérard DERIOT
, ordonnateur en fonctions ainsi qu’à
M. Jean-Paul
DUFREGNE, ancien ordonnateur de 2008 à 2015.
Un extrait a été envoyé le 13 décembre 2016 à la directric
e de la Caisse d’allocations familiales
de l’Allier
.
Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 23 mars 2017, a
arrêté les observations définitives reproduites ci-après.
1-
LE SUIVI DES OBSERVATIONS DU PRECEDENT CONTROLE
P
ar son rapport d’observations définitives du 5 mai 2011, réalisé dans le cadre de l’enquête
commune à la Cour des comptes et aux chambres régionales sur la décentralisation de la
gestion du revenu minimum d’insertion (RMI) et du revenu de solidarité active
(RSA), la
chambre a formulé des observations sur la mise en œuvre de ces dispositifs. Leur suivi est
effectué au fil du présent rapport
; le bilan général de la mise en œuvre est le suivant :
1
Par convention, pour faciliter la lecture du rapport, il sera fait état du « conseil départemental » pour désigner
l’assemblée délibérante, quand bien même la rigueur exigerait de faire mention du précédent conseil général en
place jusqu’aux élections du mars 2015
.
2
Les quatre dispositifs principaux, les allocations du revenu de solidarité active (RSA) et du revenu minimum
d’insertion (RMI), l’aide sociale à l’enfance (ASE), l’aide aux personnes âgées, notamment le versement de
l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), l’aide aux personnes handi
capées, notamment le versement de la
prestation de compensation du handicap (PCH).
8/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Tableau 1 : Les observations
du rapport d’observations définitives du 5 mai 2011
Observations mises en œuvre
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice auxquels ils se rapportent
La retranscription des
indus constatés par les organismes payeurs, la caisse d’allocation
s familiales (CAF) et
la caisse de mutualité sociale agricole (MSA) dans les comptes de produits du département
Le conventionnement pour la délégation de l’instruction des demandes de RMI par la MSA
Le contrôle sur pièces et sur place des organismes d’
insertion
La formalisation des modalités d’échange d’information avec la CAF
La mise en œuvre d’un plan d’action relatif aux risques dans la gestion du RSA
La formalisation des procédures de prise en charge des indus
dans les conventions avec les organismes
payeurs (CAF, MSA)
Observations non mises en œuvre
L’amélioration du suivi statistique des bénéficiaires des dispositifs d’insertion
La mise en place d’un service d’audit
L’insertion d’objectifs quantifiables dans le plan départemental d’in
sertion
Source : services du département, chambre régionale des comptes
2-
PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
A dominante rurale, l’Allier
3
est un département peu peuplé. Il occupe le 67
ème
rang en terme
de population avec 343 062 habitants au 1
er
janvier 2017 et le 14
ème
par sa superficie
4
. Il a
enregistré un déclin démographique régulier depuis plusieurs décennies (- 11 % depuis 1968),
et connaît actuellement une stabilisation de sa population grâce à un regain d’attractivité.
Le département appartient à la nouvelle région administrative Auvergne-Rhône-Alpes depuis
le 1
er
janvier 2016. Le schéma départemental de coopération intercommunale de l’Allier adopté
le 18 mars 2016 a réduit le nombre d’établissements de coopération intercommunale à fiscal
ité
propre de 21 à 11.
Le territoire du département est divisé en trois grands bassins de vie géographiques,
correspondant aux arrondissements de Moulins, Montluçon et Vichy.
Selon l’INSEE,
«
l’économie est marquée par une sur
-
représentation de l’industri
e et de
l’agriculture, qui concentraient près de 17
% et 6 % des emplois du Département en 2010. Elle
se caractérise également par une faible création d’établissements et par une meilleure
pérennité du tissu productif qu’au niveau métropolitain. La crise é
conomique a entraîné un
recul important de l’emploi dans le secteur marchand non agricole. Dans ce contexte, le taux
de chômage, structurellement élevé, a augmenté très fortement depuis cinq ans. La pauvreté
est très présente tant en milieu urbain que rura
l : elle touche près d’un habitant sur six
5
».
Le taux de chômage est supérieur à la moyenne nationale et à celui des trois autres
départements, Cantal, Haute-Loire, Puy-de-
Dôme, de l’ancienne région Auvergne. Au premier
trimestre 2016, le taux de chômage du département de 10,7 % est supérieur à la moyenne de
10,2 % observé pour les 21 départements de la strate de population à laquelle il appartient.
3
Le département appartient à la strate de population de 250 000 à 499 999 habitants, soit les 23 départements
suivants : Allier, Ardèche, Ardennes, Aube, Aude, Aveyron, Charente, Cher, Dordogne, Drôme, Eure-et-Loir,
Landes, Loir-et-Cher, Lot-et-Garonne, Mayenne, Pyrénées-Orientales, Savoie, Deux-Sèvres, Tarn, Vienne,
Haute-Vienne, Vosges, Yonne (Décret n° 2015-1851 du 29 décembre 2015 authentifiant les chiffres des
populations légales 2013).
4
INSEE.
5
La Lettre Insee n°96. Novembre 2013 “L’Allier à grands traits
».
9/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Le revenu moyen par habitant, soit 18 492
€, est inférieur à la moyenne de 19
448
€ relevé
pour la strate en 2012.
La population de personnes âgées de plus de 60 ans, en hausse, est supérieure à celle de la
strate
: elle représente près d’un tiers de la population départementale en 2015. En 2013, le
département occupait le 38
ème
rang au niveau national, en termes de dépenses sociales par
habitant (564
€/habitant).
Près de 40 000
6
personnes sont couvertes par les allocations individuelles de solidarité, soit
25 910 au titre du revenu de solidarité active (RSA), 11
112 au titre de l’allocation
personnalisée d’auto
nomie (APA) et 1 468 pour la prestation de compensation du handicap
(PCH).
L’augmentation du nombre de foyers bénéficiaires du seul RSA
-socle, financé par le
département a été légèrement inférieure à la moyenne de la strate
7
durant la période de 2010
à 2014.
Tableau 2 : Indicateurs démographiques, sociaux et économiques
Indicateurs
Allier
Moyenne Strate 250 000
-499 999 habitants
Référence
Taux de chômage
10,7 %
10,2 %
Premier trimestre 2016
Revenu par habitant
18 492
€
19 448
€
2012, médiane du revenu
disponible par Unité de
Consommation
Taux de pauvreté
14,8 %
14,3 %
2013
Population de 60 ans à 74 ans
19 %
18 %
2015
Population de plus de 75 ans
13 %
12 %
2015
Population de 60 ans à 74 ans
17 %
16 %
2010
Population de plus de 75 ans
13 %
11 %
2010
Nombre de foyers bénéficiaires du
RSA socle
8
9 146
8 707
Décembre 2014
Nombre de foyers bénéficiaires du
RSA socle
7 627
7 149
Décembre 2010
Taux d’évolution Nombre de
foyers bénéficiaires du RSA socle
20 %
22 %
Décembre 2010 à
décembre 2014
Source : Insee, Caf.
Tableau 3 : Evolution du nombre de
bénéficiaires de l’aide sociale
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2011
2015
Nombre de bénéficiaires RSA socle
7 514
7 484
8 329
8 679
9 033
20 %
Nombre de bénéficiaires APA à domicile payés
en décembre
5 567
5 764
5 739
5 862
5 927
6 %
Nombre de bénéficiaires APA en établissement
4 812
4 906
5 100
5 175
5 185
8 %
Nombre total de bénéficiaires APA
10 379
10 670
10 839
11 037
11 112
7 %
Nombre de bénéficiaires de la PCH
930
1 101
1 237
1 357
1 468
58 %
Nombre d'enfants confiés
899
924
957
975
967
8 %
Dont en établissements
234
252
268
285
310
33 %
Dont chez assistants familiaux
665
672
689
690
957
- 1 %
Source : services du département
6
Sources :
services
du
département pour l’APA et la PCH.
7
Nombre de bénéficiaires du RSA « socle seul », CAF.
8
Bénéficiaires du RSA socle = Bénéficiaires du RSA socle seul + Bénéficiaires du RSA socle et activité +
Bénéficiaires du RSA socle majoré.
10/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
3-
LA GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
3.1-
Les débats d’orientation budgétaire
Les obligations
relatives au débat d’orientation budgétaire sont définies à l’article L.
3312-1
modifié du code général des collectivités territoriales (CGCT), tel que modifié notamment par
l’article 107 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale
de la République.
Il dispose que «
dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, le président du
conseil départemental présente au conseil départemental un rapport sur les orientations
budgétaires de l'exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et l'évolution
des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport
précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des
rémunérations, des avantages en nat
ure et du temps de travail. Il fait l'objet (…), d'une
publication et d'un débat au conseil départemental, dont il est pris acte par une délibération
spécifique
».
Dans sa rédaction en vigueur du 1
er
janvier 2006 au 29 janvier 2014, l’article L.
3312-1 exigeait
simplement que « d
ans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un débat a lieu
au conseil général sur les orientations budgétaires de l'exercice ainsi que sur les engagements
pluriannuels envisagés
. »
Le nouvel article D. 2312-
3 du CGCT, issu du décret d’application du 24 juin 2016 relatif au
contenu ainsi qu’aux modalités de publication et de transmission du rapport d’orientation
budgétaire, en détaille désormais le contenu.
De 2010 à 2015
9
, les débats d’orientation budgétaire ont porté sur des éléments
d’engagements pluriannuels, variables selon les années, relatifs aux investissements
consentis dans les collèges publics, l’enseignement supérieur, les transports et les
infrastruct
ures, sans pour autant présenter une vision globale de l’ensemble des engagements
pluriannuels. Les plans pluriannuels d’investissement (PPI) établis n’ont pas été présentés lors
des débats d’orientation budgétaire de 2010 à 2015. Si le conseil département
al a eu à
connaître et à adopter par délibérations les PPI en mars 2009, mars 2010, octobre 2011 puis
octobre 2012
, les plans élaborés ultérieurement n’ont été présentés qu’au seul bureau.
Le conseil départemental a adopté par délibération du 29 février 2016 le rapport
d’orientation
budgétaire relatif à l’exercice 2016. Ce rapport respecte les obligations d’informations relatives
aux dépenses, aux effectifs du personnel, à la dette et aux engagements pluriannuels à venir,
évalués au montant de 230
M€ sur 5 ans (subventions d’équipement, programme Collège 21,
logement, voirie, très haut débit).
La chambre recommande au département de veiller à présenter, de façon systématique et
complète les plans pluriannuels d’investissement à l’appui du rapport d’orientat
ion budgétaire,
afin d’améliorer l’information des élus, ce que l’ordonnateur en fonctions a déclaré avoir fait en
2017 et s’est engagé à
poursuivre
à l’avenir.
9
ROB 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015.
11/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
3.2-
La qualité du pilotage budgétaire
3.2.1-
Le pilotage général
En section de fonctionnement, les ta
ux d’exécution budgétaire du département s’établissent à
95 % en dépenses et à 101
% en recettes, de 2011 à 2015. En section d’investissement, la
moyenne des taux d’exécution est de 79
% en dépenses et de 75 % en recettes.
3.2.2-
Le pilotage des dépenses du revenu de solidarité active
Le pilotage budgétaire du RSA pose des questions spécifiques relatives à la prévision des
acomptes mensuels à verser aux organismes payeurs, à savoir la caisse d’allocation familiale
(CAF) et les caisses de la mutualité sociale agricole (MSA). Cette prévision est établie sur la
base de deux facteurs externes : un effet volume, lié au nombre de bénéficiaires du RSA, et
un effet prix lié aux revalorisations du montant de l’allocation.
L’exécution budgétaire du RSA montre une sous
-estimation en période de hausse des
dépenses, soit de 2010 à 2015, et de surestimation en période de baisse comme il en est allé
pour les cinq premiers mois de l’année 2016. La prévision des dépenses pour l’ensemble de
l’année 2016 demeure encore incertaine. L’ordonnateur convient q
ue ces écarts de prévisions
constituent un «
problème majeur
».
Il a également reconnu la nécessité d’améliorer la méthodologie de prévision budgétaire des
dépenses de RSA, par une meilleure connaissance des liens entre évolution du taux de
chômage et nom
bre de bénéficiaires, de l’impact du recours à la nouvelle prime d’activité
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016 (remplaçant le RSA « activité
» et la Prime pour l’emploi)
instaurée par la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi
10
.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a précisé
que «
l’outil de pilotage créé permettra d’améliorer les prévisions des dépenses du revenu de
solidarité active
».
3.3-
La fiabilité des comptes
3.3.1-
La tenue de la comptab
ilité d’engagement
Le règlement financier budgétaire et comptable du département a été adopté par délibération
du conseil départemental le 16 juin 2015, succédant aux règlements adoptés en octobre 2000
et juin 2005. Il s’attache en particulier à définir les règles et modalités de gestion de la
comptabilité d’engagement.
3.3.1.1-
Le suivi des restes à réaliser
Le code général de collectivités territoriales dispose
, à l’article R.
3312-8 que «
les restes à
réaliser de la section d’investissement arrêtés à la clôture de l’exercice correspondent aux
dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à
l’émission d’un titre
» et à l’articl
e R. 3312-9, que «
les restes à réaliser de la section de
fonctionnement arrêtés à la clôture de l’exercice correspondent aux dépenses engagées non
mandatées et non rattachées ainsi qu’au recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission
d‘un titre et
non rattachées
. ».
10
Nombre de foyers bénéficiaires du RSA en France : 1,9 M fin mars 2016
–
2,53 M fin décembre 2015.
12/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Les comptes administratifs de la période sous revue ont fait apparaître des restes à réaliser
en dépenses et en recettes uniquement pour les exercices 2011 et 2012. Les états des restes
à réaliser arrêtés au 31 décembre 2014 et 2015
, signés par l’ordonnateur pour le budget
principal et les trois budgets annexes (unité territoriale spécialisée, service archéologie
préventive, bureau de la qua
lité de l’eau), n’indiquent aucun reste à réaliser ni en section
d’investissement, ni en section de fonctionnement. L’ordonnateur justifie l’annulation des
crédits engagés non mandatés ou non encaissés par la gestion de près de 91 % des dépenses
d’investissement dans le cadre d’une autorisation de programme (AP).
L’ordonnateur n’a pas précisé les modalités de suivi et de détermination du montant des restes
à réaliser ne relevant pas d’une gestion par autorisations de programme et crédits de
paiements (AP-
CP), tant en dépenses qu’en recettes. Dans ces conditions, la chambre n’a
pas été en mesure de formuler une appréciation objectivement fondée sur la sincérité de
l’évaluation des restes à réaliser présentés à l’assemblée départementale par l’ordonnateu
r.
En réponse aux observations formulées par
la chambre, l’ordonnateur en fonctions a indiqué
que «
la collectivité ne gère pas de restes à réaliser car les engagements ne peuvent pas être
comptabilisés sur les crédits spécifiquement réservés au paiement, que la
gestion
pluriannuelle s'est justifiée par les insuffisances de la gestion annuelle, par laquelle les crédits
répondaient à deux fonctions, celle de l'engagement et celle du paiement et que la pratique
des AP/CP conduit à construire des budgets d'investissement qui se rapprochent de comptes
administratifs prévisionnels, sans nuire aux objectifs de sincérité et de fiabilité.
»
En tout état de cause, l
e défaut de méthodes d’enregistrement, d’identification et de suivi des
opérations engagées mais non
dénouées dans l’année, ainsi que l’absence de justifications
permettant d’attester du montant des restes à réaliser, non attachés à une autorisation
budgétaire pluriannuelle, portent atteinte à la fiabilité des comptes et à la détermination des
résultats
de l’exercice.
P
our les seules recettes et dépenses ne s’inscrivant pas réglementairement dans le cadre
d’une autorisation budgétaire pluriannuelle, la chambre r
éitère la nécessité de respecter les
obligations règlementaires traitant de la définition et de la prise en compte des restes à réaliser,
en recettes comme en dépenses, et en investissement comme en fonctionnement.
3.3.1.2-
La gestion des autorisations de programme et des crédits de paiement
En application des dispositions législatives et règlementaires
traitant de l’adoption du budget,
le département de l’Allier met en œuvre pour ses dépenses d’investissement la procédure
budgétaire des autorisations de programme et des crédits de paiement.
Aux termes de l’article L.
3312-4 du code général des collectivités territoriales, les
autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être
engagées pour l’exécution des investissements, demeurant valables sans limitation de durée
jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation et
pouvant donner lieu à révision. Assurant
l’exécution budgétaire effective, les crédits de paiement constituent la limite supérieure des
dépenses pouvant être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements
contractés dans la cadre des autorisations de programme.
L’article R.
3312-3 du CGCT précise que chaque autorisation de programme comporte la
répartition prévisionnelle par exercice des crédits de paiement correspondants et que les
autorisations de programme correspondent à des dépenses à caractère pluri-annuel se
rapportant à une immobilisation ou à un ensemble d’immobilisations déterminées, ou à des
subventions d’équilibre versées à des tiers.
13/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
L’article 6.3 du règlement financier départemental indique que la gestion des autorisations de
programme peut-être
« infra-annuelle ou annuelle
» et l’annexe du compte administratif 2015,
relative à la situation des autorisations de programme et des crédits de paiement, fait ressortir
un grand nombre (de l’ordre d’une centaine) d’autorisations de programme d’une portée
simplement annuelle.
La gestion par le département de l’Allier de ses dotations budgétaires sous la forme
d’autorisations de programme annuelles ne respecte pas le cadre règlementaire en réservant
l’usage aux seules dépenses à caractèr
e pluri-annuel dans le but de traduire et de conserver,
dans un document de portée strictement annuelle qu’est le budget de l’exercice, la trace des
programmes d’investissement de la collectivité ne pouvant être dénouées dans l’année et
constitutifs d’enga
gements fermes, budgétaires aussi bien que juridiques et financiers, sur le
court et le moyen terme.
Par ailleurs, plusieurs autorisations de programme anciennes de plus de 5 ans, représentant
1,3
M€, ne sont pas encore soldées. En outre, les annexes du c
ompte administratif 2015 ne
font pas apparaître les programmes de rattachement des autorisations de programme, de
façon à permettre d’identi
fier les opérations concernées.
Par suite des
observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a
indiqué que
«
les autorisations de programme anciennes de plus de 5 ans non encore soldées
correspondaient à des aides départementales dont la durée de vie a été prolongée et que les
annexes du compte administratif feront apparaître les programmes de rattachement des
autorisations de programme, de façon à permettre d’identifier les opérations concernées
».
Tableau 4 : Les autorisations de programme
Flux d'AP affectées dans l'année
%
CP mandatés au budget de
l'année 2015
%
AP 2003
-
0,0 %
0,0 %
AP 2005
-
0,0 %
74 638,10
0,1 %
AP 2006
-
0,0 %
-
0,0 %
AP 2007
-
0,0 %
41 843,75
0,0 %
AP 2008
17 314,36
0,0 %
444 726,55
0,4 %
AP 2009
-
0,0 %
636 721,19
0,6 %
AP 2010
7 600,00
0,0 %
109 915,06
0,1 %
AP 2011
649 612,27
0,5 %
1 808 304,18
1,7 %
AP 2012, 2013, 2014,
2015
128 810 302,20
99,5%
101 625 241,94
97,0 %
Total
129 484 828,83
100 %
104 741 390,77
100 %
Source : compte administratif 2015
Cependant, le ratio de couverture des autorisations de programme
11
, affectées au terme de
l’exercice, par les crédits de paiements ayant donné lieu à mandatement dans l’année, a
augmenté de 2012 à 2015, traduisant une certaine amélioration de la gestion des dépenses
d’investissement pluriannuelles.
11
Ratio de couverture = restes à mandater sur les autorisations de programme/ crédits de paiement mandatés au
cours de l’exercice.
14/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Tableau 5 : Taux de couverture des autorisations de programmes
En €
2012
2013
2014
2015
Nouvelles AP affectées dans l'exercice (4)
245 221 355
257 818 375
248 939 615
215 256 713
CP mandatés dans l'exercice (5)
149 299 482
143 849 547
139 044 052
104 741 391
Stock des AP affectées non encore couvertes
par des CP mandatés au terme de l'exercice (
6)
95 921 874
113 968 829
109 895 563
110 515 322
Ratio de couverture des AP (6 / 5)
64 %
79 %
79 %
106 %
Nouvelles AP affectées /CP mandatés dans
l'exercice (4 / 5)
1,6
1,8
1,8
2,1
Source : comptes administratifs, retraitement chambre régionale des comptes
3.3.2-
Le rattachement des charges et des produits
Par suite des observations de la chambre formulées en mai 2011, la collectivité rattache depuis
l’exercice 2013 les
charges et les produits
à l’exercice auxquels ils se rapportent
, en
mouvementant les comptes de rattachement prévus à cet effet.
3.3.3-
Le suivi de l’intégration des travaux
L’instruction budgétaire et comptable M
52 applicable aux départements prévoit que
« le
compte 23 « Immobilisations en cours » enregistre, à son débit, les dépenses afférentes aux
immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice. …(…).. Dans tous les cas, lorsque
l’immobilisation est achevée, les dépenses portées aux comptes 231
et 232 sont virées au
compte 21 par opération d’ordre non budgétaire.
»
L’apurement régulier des comptes d’immobilisations en cours, au bénéfice des comptes
d’imputation définitive des immobilisations, permet un enregistrement régulier et contemporain
des immobilisations dans les comptes de bilan, et de ne procéder immédiatement à
l’amortisse
ment des biens concernés.
Tableau 6 Intégration des travaux achevés
Montants (€)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Débit compte 21 opération non budgétaire
228 172,83 79 740 286,43
0
0
0
NC
Crédit compte 231 opération non budgétaire
0
79 740 286,43
0
0
0
NC
Source : comptes de gestion.
L’ordonnateur a indiqué «
avoir opéré des intégrations de travaux des comptes 23 aux
comptes 21 chaque année, ne se traduisant pas par des écritures comptables côté
ordonnateur, s’agissant d’écritures d’ordre non budgétaires
. »
Nonobstant cette affirmation, il a été constaté que le département n’intégrait pas
régulièrement, en relation avec le
comptable public, les opérations d’investissement
terminées, retardant et différant le périodes d’amortissement. Le retard dans l’intégration des
travaux, achevés et réceptionnés, a conduit la collectivité à présenter un bilan ne
correspondant pas à son pa
trimoine, et ne lui permettant pas de disposer d’un inventaire du
patrimoine exhaustif.
La chambre recommande au département d’améliorer, en lien avec le comptable, l’intégration
des programmes d’équipements achevés dans les comptes d’imputations définiti
ves,
permettant de connaitre la consistance des éléments patrimoniaux de la collectivité, ce que
l’ordonnateur en fonctions s’est engagé à faire au moyen
, notamment, «
d’un
diagnostic de la
gestion du patrimoine engagé en janvier 2017
».
15/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
3.3.4-
Les provisions
L’article L.
3321-1 alinéa 20 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que
sont obligatoires pour le département «
les dotations aux provisions, notamment pour risques
liés à la souscription de produits financiers
».
L’article D.
3321-2 dispose que «
pour l'application du 20° de l'article L. 3321-1, la constitution
de provisions pour risques et charges et pour dépréciation d'éléments d'actif est obligatoire
dès lors qu'il y a apparition du risque. Le département doit constituer la provision à hauteur du
risque constaté. La provision doit être ajustée annuellement en fonction de l'évolution du
risque. Elle donne lieu à reprise lorsqu'elle est devenue sans objet, c'est-à-dire en cas de
réalisation du risque ou lorsque ce risque n'est plus susceptible de se réaliser. Une délibération
est nécessaire pour constater, ajuster et reprendre la provision. Le montant de la provision
ainsi que son suivi et son emploi sont retracés sur l'état des provisions constituées joint au
budget et au compte administratif.
»
L’instruction n°
90-47-A-B-M du 3 mai 1990 relative au dispositif comptable à appliquer par les
trésoriers-payeurs généraux relatif aux jugements et amendes notifiées, précise que «
dans le
poste comptable de la collectivité, le TPG adress
e à l’ordonnateur le jugement fixant le montant
du débet. L’ordonnateur doit émettre un titre de recettes et le transmettre au comptable
…(…)…jusqu’à réception de la décision de la décision ministérielle accordant décharge ou
remise gracieuse, les TPG suspendront toutes poursuites
».
Par délibération du conseil départemental adoptée le 20 mars 2012, le département a inscrit
à son budget 2012 un même montant de 28 841 983,46
€, en recettes à l’article 7718 «
Autres
produits exceptionnels
» et en dépenses à l’article 6876 «
Dotations aux provisions pour
dépréciations exceptionnelles
», correspondant au montant du débet mis à la charge du
payeur départemental par jugement du 27 octobre 2011 de la chambre régionale des comptes
d’Auvergne. Le comptable ayant obtenu en 2014 du ministre chargé des finances publiques la
remise gracieuse du débet prononcé à son encontre, il y a lieu de procéder à la régularisation
de la provision constituée en 2012.
La régularisation en cours, à fin de reprise de la provision devenue sans objet, devra être
soumise à délibération du conseil départemental.
Tableau 7 : La gestion des provisions
Montants inscrits au
budget principal (M€)
2010
Mandats
émis
2011
Mandats
émis
2012
Mandats
émis
2013
Mandats
émis
2014
Mandats
émis
2015
Mandats
émis
Dotation provisions
risques et charges
financières
(6865)
0,22
0
0,22
0
0,22
0
0,22
0
0,22
0
0,01
0
Dotations provisions
risques et charges
exceptionnelles (6875)
0,03
0
0,03
0
0,32
0
0,32
0
0,32
0
0,237
0,237
Dotations provisions
dépréciations
exceptionnelles (6876)
0
0
0
0
28, 8
28,8
0
0
0
0
0
0
Source : comptes administratifs
Il est par ailleurs observé que la collectivité a ouvert des crédits pour constitution de provisions,
pour garanties d’emprunts et pour litiges et contentieux, de 2010 à 2014 de façon formelle et
récurrente, sans y donner suite comptablement et sans qu’aucun
risque ne soit réellement
constaté. En revanche, seules ont été inscrites en 2015 au titre des provisions, les montants
correspondant effectivement à un risque réel, identifié et chiffré. Ainsi, la provision de
237 184,37
€ constituée en 2015 est relative
à l’abandon partiel d’une créance dans le dossier
Dômes Etanch décidé par délibération du conseil départemental en date du 13 octobre 2015.
16/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
3.4-
Conclusion
La gestion budgétaire et comptable du département appelle deux mesures correctives.
Les restes à réaliser en recettes et dépenses ne s’inscrivant pas réglementairement dans le
cadre d’un
e autorisation budgétaire pluriannuelle, doivent être identifiés, chiffrés, indiqués au
compte administratif et figurer en reports au budget de l’exercice suivant.
La gestion de
dotations budgétaires sous forme d’autorisations de programme et
de crédits de paiement doit
être réservée aux seules dépenses à caractère pluriannuel.
Par ailleurs, l’enregistrement avec
retard, dans les comptes d’immobilisations appropriés des travaux réalisés et achevés, fausse
les comptes de bilan d’imputation des éléments patrimoniaux, affectant la tenue
rigoureuse
d’un inventaire à jour et exhaustif, et différant les périodes d’amortissement des biens.
4-
L’ANALYSE FINANCIERE
Le budget principal représentant plus de 96 % des dépenses départementales, tous budgets
confondus
, les éléments d’analyse, ci
-après exposés, ne concernent que ce seul budget
12
principal.
4.1-
L’évolution des dépenses
4.1.1-
La hausse d’un cinquième des dépenses sociales de 2011 à 2015
13
La situation financière du département se caractérise par l’augmentation deux fois plus rapide
des dépenses que des recettes de fonctionnement de 2011 à 2015, stigmatisant un «
effet de
ciseaux
» dû principalement à une hausse de plus de 7
M€ par an des dépenses sociales.
Premières dépenses du département, les dépenses sociales pèsent pour 47 % dans le budget
d
e fonctionnement en 2015, tandis que la moyenne nationale s’élevait à 52
% en 2014
14
; elles
absorbent 46 % des recettes de fonctionnement. Le reste à charge
15
des dépenses sociales,
compris entre 39
M€ et 53
M€ par an, est supérieur à la capacité d’autofina
ncement brute et
réduit structurellement la capacité d’autofinancement du département. Le département est
ainsi contraint d’arbitrer entre maintenir le niveau de ses dépenses d’investissement ou limiter
son endettement.
La part des aides directes à la personne est passée de 65 % à 70 % ; la part des frais de
séjour et d’hébergement s’avère ainsi en dessous de la moyenne nationale, de 40
%. Les
dépenses sociales par habitant sont inférieures à celles des départements de la même strate
16
,
bien qu’elles aient
augmenté plus rapidement, et les dépenses d
’
aides à la personne sont
supérieures à la moyenne de la strate.
Le total des dépenses de la politique d’aide sociale départementale est estimé à 220
M€ en
2015, soit 179
M€ de dépenses sociales (ou d’interventi
on), 35
M€ de masse salariale, et 6
M€
de subventions, ce qui représente 56 % des recettes de fonctionnement.
12
Trois budgets annexes : Budget Archéologie préven
tive, budget Bureau départemental de la Qualité de l’eau,
budget Unité territoriale spécialisée.
13
Le présent rapport porte sur la période 2010-
2015, excepté pour les données de l’enquête nationale «
L’impact
des dépenses sociales sur la situation financière du département » qui porte sur la période 2011-2015.
14
Source : Enquête 2015 «
L’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements
», page 4,
Cour des Comptes.
15
Reste à charge = prestations sociales versées par le département
–
tr
ansferts financiers de l’Etat perçus en
compensation.
16
Tableau « comparaison des dépense sociales », annexe n° 2.
17/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Une erreur d’imputation comptable, affectant les dépenses des services d’aide éducative en
milieu ouvert et à domicile et celles des services de prévention spécialisés
17
, minore le montant
des dépenses sociales sur la période, estimé de l’ordre de 4
M€ en 2015.
Tableau 8 : Part des dépenses sociales dans les dépenses du département
M€
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Evolution
2011-
2015
2011-
2015
Total dépenses directes (compte 651)
96,6
104,5
112,4
118,8
125,4
557,7
30 %
Total frais de séjour et hébergement corrigé
(compte 652)
54,4
56,2
53,2
53,6
53,8
271,2
- 1 %
Total dépenses sociales
151
160,7
165,6
172,4
179,2
828,9
19 %
Total recettes (classe 7)
364,
2
403,2
377,6
385,9
390,9
1921,8
7 %
Part des dépenses sociales dans les
recettes
41
%
40 %
44 %
45 %
46 %
-
-
Total dépenses de fonctionnement (classe 6)
339,
2
382,5
363,4
378
383,1
1846,2
13 %
Part des dépenses sociales dans les
dépenses
45
%
42 %
46 %
46 %
47 %
-
-
Source : Comptes de gestion, retraitement chambre régionale des comptes
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a précisé
que la collectivité a modifié les inscriptions budgétaires liées aux actions éducatives en milieu
ouvert (AEMO), désormais portées au compte approprié dans le budget primitif 2017.
4.1.2-
La couverture des dépenses sociales par les transferts financiers de l’Etat
Le montant du reste à charge pour le département a progressé de 39
M€ en 2011 à 51
M€ en
2015 ; il est estimé à 55
M€ en 2016. Le taux de couverture des dépenses sociales s’est réduit
de 2011 à 2013 pour atteindre 48 %, avant de croître à nouveau à 55 % en 2015, et de revenir
ainsi au niveau de 2011.
Pour le revenu de solidarité active (RSA), de 2011 à 2015, la forte hausse des dépenses
(47 %), conjuguée à la stabilité des compensations, a entrainé une baisse du taux de
couverture de 78 % à 53 %, et un triplement du reste à charge pour le département.
17
Enregistrement des dépenses des services d’aide éducative en milieu ouvert et à domicile (1,7 M€ en 2015), au
compte 6574 « Subventions fonctionnement associations personnes privées » en lieu et place du compte 652416
«
Services d’aide éducative en milieu ouvert et à domicile
» et des dépenses des services de prévention spécialisés
(2,4 M€ en 2015) au compte 6574 «
Subventions fonctionnement associations personnes privées », en lieu et place
du compte 652418 «Autres».
La collectivité a précisé ne pas avoir fait évoluer les imputations comptables de ces
dépenses suite à l’arrêté du
29 décembre 2011 modifiant à compter du 1
er
janvier 2012 la nomenclature M52.
Aide éducative en milieu ouvert et à domicile : mesure judiciaire civile (ordonnée par le Juge des Enfants) au
bénéfice d'un ou de plusieurs enfants d'une même famille. Elle consiste en l'intervention d'un travailleur social pour
une durée variable (de 6 mois à 2 ans, renouvelable jusqu'aux 18 ans de l'enfant) au domicile ou en dehors du
domicile.
Prévention spécialisée
: associations d’action éducative et sociale, foyers jeunes travailleurs, subventions aux
centre d’act
ion médico-
social précoce, coût des interventions d’aides aux familles à domicile (techniciens de
l’intervention sociale et familiale).
18/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Tableau 9 : Taux de couverture des dépenses sociales et reste à charge
Montants (M€)
2011
2012
2013
2014
2015
Total
2011-2015
Evolution
2011-2015
RMI, RMA et RSA
Montant des prestations
versées
38,1
42,5
46,1
51,1
56,0
233,7
46,8 %
FMDI (compte 74783)
2,6
2,4
2,3
2,3
2,5
12,1
- 4,2 %
TICPE RMI/RMA/RSA
(partie du 7352)
27,3
28,6
27,5
27,4
27,4
138,2
0,5 %
Taux de couverture
78,2 %
73,0 %
64,8 %
58,2 %
53,3 %
-
-
Reste à charge
8,3
11,5
16,2
21,4
26,1
83,5
214,1 %
APA
Montant
des
prestations
versées
40,95
42,20
44,98
45,51
46,97
220,61
14,7 %
Dotation versée par la CNSA
au titre de l’APA (compte
747811)
15,21
14,76
15,46
16,24
16,59
78,26
9,1 %
Taux de couverture
37,2 %
35,0 %
34,4 %
35,7 %
35,3 %
35,5 %
-
Reste à charge
25,7
27,4
29,5
29,3
30,4
142,3
18,0%
PCH
Montant
des
prestations
versées
7,9
9,3
10,3
11,1
12,0
50,6
50,7
Dotation versée par la CNSA
au titre de la PCH (compte
747812)
3,1
3,2
3,4
3,3
3,4
16,5
7,9%
Taux de couverture
39,4 %
34,3 %
33,5 %
30,0 %
28,2 %
32,6 %
-
Reste à charge
4,8
6,1
6,8
7,8
8,6
34,1
78,6 %
TOTAL
Montant
des
prestations
versées
87,0
94,0
101,3
107,7
114,9
505,0
32,0 %
Compensations affectées
48,2
49,0
48,8
49,3
49,8
245,0
3,4 %
DCP
(dispositif
de
compensation péréquée)
0,0
0,0
0,0
7,1
7,4
14,5
-
FSD (fonds de solidarité en
faveur des départements)
0,0
0,0
0,0
6,3
6,6
12,9
-
Taux de couverture
55,3 %
52,1 %
48,1 %
58,2 %
55,5 %
-
-
Reste à charge
38,9
45,0
52,6
45,0
51,1
232,6
31 %
Source : Comptes de gestion, comptes administratifs, retraitement chambre régionale des comptes.
Le département a perçu 3,56
M€ sur la période au titre
des aides exceptionnelles pour financer
les dépenses sociales, soit en 2011, 2 472 691
€ au titre de la première section du
fonds de
soutien aux départements en difficulté, et en 2013, 1 090 345
€ au titre de la répartition de la
1
ère
tranche (85 M€) du
fonds de soutien exceptionnel aux départements en difficulté. En 2015,
le département n’a pas bénéficié du fonds de soutien exceptionnel de 50
M€ destiné aux dix
départements connaissant une situation financière particulièrement dégradée. En 2017, le
département de l’Allier devrait bénéficier du fonds exceptionnel de 200 M€ mis en place pour
une quarantaine de département, par l’article 131 de la loi n°2016
-1918 du 29 décembre 2016
de finances rectificatives pour 2016, pour un montant de 1 453
601 €.
4.1.3-
La hausse de 50 % des dépenses de RSA
Les dépenses de RSA ont augmenté de près de moitié de 2011 à 2015, soit 10 % ou 4,5
M€
par an. L’augmentation du nombre de bénéficiaires de 2010 à 2014, soit 22
%, a été
légèrement supérieure à la moyenne de la strate
18
(21 %), la plus forte hausse ayant été
18
Nombre de bénéficiaires du RSA « socle seul », CAF.
19/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
enregistrée dans les départements des Vosges (32 %) et des Deux-Sèvres (31 %). Le RSA
est devenu la première dépense d’aide sociale en 2014, passant d’un quart à un peu moins
d’un tiers du total des dépenses sociales.
Les facteurs de ces évolutions ne dépendent pas du départe
ment. Elles relèvent, d’une part,
d’un effet volume avec la hausse de la demande d’allocation, liée à celle du taux de chômage
sur la période passant de 9,3 % au premier trimestre 2010 à 10,8 % au quatrième trimestre
2015, et à un taux de pauvreté élevé (14,8 % en 2012) supérieur à celui des départements de
la même strate (14,3
%). D’autre part, l’effet prix est lié à la revalorisation du montant mensuel
de l’allocation de 12,2
% de 2011 à 2015, passant de 466,99
€ à 524,16
€, pour une personne
seule sans enfant.
L’impact de la gestion départementale du RSA sur les dépenses d’insertion est inconnu. Il
semble cependant limité. L’efficacité des dispositifs d’accompagnement qui permettent de
limiter la durée de versement de l’allocation, mesurée par le taux de
sortie vers l’emploi, n’est
pas évaluée.
Tableau 10 : Evolution des dépenses sociales directes (hors initiative départementale)
( M€ )
Comptes
concernés
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2015/2014
Evolution moyenne
2015/2011
Insertion (RSA)
6517
38,1
42,5
46,1
51,1
56
9,6 %
10 %
Personnes âgées
52,1
53
55,7
56,4
58,1
3,0 %
3%
APA à domicile
65114,
651142
22,2
22,2
23,9
23,8
24,1
1,3 %
2 %
APA en établissement
651143,
651144
18,7
20
21
21,7
22,8
5,1 %
5 %
Autres aides à la personne
65113,
651148
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,0 %
- 10 %
Frais de séjour
65243
10,9
10,6
10,6
10,7
11
2,8 %
0 %
Personnes handicapées
36,5
40,6
38,9
39,2
39,7
1,3 %
2 %
PCH
651121
7,9
9,3
10,3
11,1
12
8,1 %
11 %
ACTP
651122
2,8
2,8
2,8
2,7
2,6
- 3,7 %
- 2 %
Autres aides à la personne
651123,
651128
0,9
0,9
0,9
0,9
1
11,1 %
3 %
Frais de séjour
65242
24,9
27,6
24,9
24,5
24,1
- 1,6 %
- 1 %
Aide sociale à l'enfance
17,8
18
17,7
18,4
18,7
1,6 %
1 %
Accueil familial
65221
0,9
0
1,6
0,2
0,2
0,0 %
Frais de séjour en établissements
6524
13,3
14,1
12
13,8
14,2
2,9 %
2 %
Frais de scolarité et périscolaires
6521
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,0 %
0 %
Services d’aide éducative en milieu
ouvert et à domicile
652416
1,4
1,5
1,6
1,7
1,7
0,0 %
5 %
Autres
(service
de
prévention
spécialisée)
652418
2
2,2
2,3
2,5
2,4
- 4,0 %
5 %
Autres aides à la personne
19
65115, 6512,
6513,
6518
(primes
et
dots)
5,5
6,5
7,1
7,2
6,5
- 9,7 %
4 %
Total dépenses sociales directes
hors initiative départementale
151
160,7
165,6
172,4
179,2
3,9 %
5 %
Dont aides à la personne
96,6
104,5
112,4
118,8
125,4
5,5 %
7 %
Dont frais de séjour, d'hébergement
54,4
56,2
53,2
53,6
53,8
0,4 %
0 %
Source : comptes de gestion, comptes administratifs.
19
Les dépenses relatives aux « autres aides à la personne
», s’expliquent principalement par celles du compte
6518 « Autres (primes, dots
)», d’un montant de 5,5 M€, dont 3,9 M€ de compléments de paie pour les assistants
familiaux compensant les dépenses liées aux besoins quotidiens des enfants dont les tarifs sont fixés par
délibération du conseil départemental du 10 décembre 2013 et actualisés en 2016.
20/95
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(03)
4.1.4-
La hausse modérée des autres dépenses sociales
Dans le domaine de la dépendance, les dépenses de l’allocation personnalisée d’autonomie
ont augmenté deux fois plus rapidement que le nombre de bénéficiaires
. Les dépenses d’APA
en établissement ont augmenté plus de deux fois plus vite (5
% par an) que celles d’APA à
domicile (2
% par an), car le coût de l’accueil en établissement est supérieur à celui du
maintien à domicile. Ces évolutions sont liées à la hausse de la demande d’allocation, le taux
de personnes de plus de 60 ans passant de 29,2 % en 2007 à 31,6 % en 2102, et celui des
personnes de plus de 75 ans de 12,5 % à 13,3 %, et à la revalorisation de 4 % des plafonds
des plans d’aide de 2011 à 2015, passant pour les personnes classées en Groupe d’Iso
Ressources (GIR) 4
20
de 540,69
€ à 562,57
€.
Le principal facteur d’évolution
interne tient à la progression contenue à + 0,9 % du montant
moyen des plans d’aide pour l’APA à domicile de 2011 à 2015, passant de 4
020
€ à 4
056
€,
conjuguée à la hausse de la fréquence des contrôles d’effectivité de deux ans à six mois. Les
dotations de dépendance versées aux établissements sociaux et médico-sociaux accueillant
des personnes âgées, sont restées stables ; avoisinant 11
M€, elles ont légèrement reculé de
2011 à 2014. Cette évolution s’explique par la maitrise de la tarification (effet pr
ix) et la stabilité
du nombre de bénéficiaires, du fait d’un taux de décès élevé (effet volume).
Dans le domaine du handicap, si les dépenses de la prestation de compensation du handicap
(PCH) ont augmenté de plus de moitié de 2011 à 2015, en raison essentiellement de la hausse
du nombre de bénéficiaires de 58 %, leur part relative dans les dépenses sociales demeure
limitée à moins de 7
%. Par suite de l’instauration de la PCH en 2006, le dispositif est monté
en charge, grâce, selon la collectivité, à l’i
nformation et «
au repérage efficace de la population
handicapée du département
». Le principal facteur d’évolution interne tient à la baisse de 8
%
du montant moyen des plans d’aide de 2011 à 2015, passant de 10
140
€ à 9
336
€, conjuguée
à un taux de ref
us élevé et à l’exercice de contrôles d’effectivité trimestriels. Les dotations de
frais de séjours des personnes handicapées se sont réduites de 1 % de 2011 à 2015.
Dans le domaine de l’aide sociale à l’enfance (ASE), malgré la hausse d’un tiers enregist
rée
depuis 2011 pour le nombre d’enfants confiés en établissement, la croissance des frais de
séjours en établissement a été inférieure à 7
%, contrairement à l’ensemble des autres
dépenses sociales qui augmentent généralement plus rapidement que le nombre de
bénéficiaires. Cette évolution est liée au fait que trois des quatre maisons d’enfants à caractère
social (M.E.C.S) suivent des enfants en «
placement en milieu naturel
» chez leurs parents
dont le coût de journée est moindre. Permettant de prendre en
charge davantage d’enfants,
ce dispositif est moins onéreux qu’un accueil en internat et d’une durée inférieure le plus
souvent (18 mois en moyenne, contre cinq ans en internant) ; il assure en outre un suivi de
l’enfant au domicile de ses parents de maniè
re rapprochée. Le principal facteur externe de la
hausse des dépenses est un effet volume lié au nombre d’enfants confiés, pour 80
% d’entre
eux sur décisions de placements de l’autorité judiciaire. Le principal facteur d’évolution interne
des dépenses résulte du choix du mode de placement des enfants confiés, entre famille
d’accueil (assistants familiaux) et établissement.
20
67
% des bénéficiaires de l’APA sont classés en GIR 4 sur la période.
21/95
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(03)
Tableau 11 : Coût moyen par jour par enfant placé
Année 2015
Réalisé (€)
Nombre de jours
Coût moyen par jo
ur (€)
Maison d’enfant à
caractère social
9 810 009
71 984
136
Dont MECS avec
dispositif d’accueil
intermédiaire
1 503 689
25 521 (18 623 en 2011)
59
Foyer d’accueil
d’urgence (Montluçon)
7244 709
3 319
218
Foyer de l’enfance
2 710 452
8 261
328
Assistants familiaux (
salaires, charges et
allocations enfants
21
)
17 988 016
261 612
69
Source : Services du département.
En 2015, parmi les facteurs extérieurs expliquant l’évolution des dépenses sociales, l’impact
des décisions
de l’Etat est estimé à
2,45
M€.
Tableau 12
: Impact des décisions de l’Etat en 2015 sur les dépenses sociales directes
Dépense sociale
Décision Etat
Impact
Estimation
RSA
-revalorisation de 0,9 %
du montant forfaitaire du
RSA le 1
er
janvier 2015
-revalorisation de 2 % au
1
er
septembre 2015, à
titre exceptionnel
22
,
-hausse du montant
versé de 0,9 % sur 12
mois
-hausse du montant
versé de 2 % sur 4 mois
Total :
866 k€
ASE
-application de la
circulaire « mineurs
étrangers isolés
23
» qui
instaure depuis 2013
l’accueil des mineurs
étrangers isolés
-hausse du SMIC en
janvier impactant la
masse salariale
consacrée aux assistants
familiaux
-Accueil de 53 mineurs
isolés étrangers
-hausse de 0,8% de la
masse salariale sur 12
mois
1,44 M€
147 k€
24
Total
2,45 M€
Sources : services du département, retraitements chambre régionale des comptes.
4.1.5-
Les charges de personnel
4.1.5.1-
La masse salariale globale
La hausse maîtrisée de la masse salariale sur la période (1,7 % par an) résulte de deux
évolutions divergentes. De 2010 à 2014, la masse salariale a augmenté de 2,2 % par an, en
21
Hors, salaires et charges des personnels affectés au suivi des enfants confiés (référents et responsables enfance
famille), gestionnaires de paie et leur
encadrement (4 catégorie C et une partie de 2 catégorie A), l’encadrement
des assistants familiaux (3 catégorie A).
22
Hausse de 513,88 € à 524,16 € pour une personne seule sans enfant et de 1 079,13 € à 1 100,74 € pour un
couple sans enfant. Application du décret du 6 octobre 2015 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu
de solidarité, mesure du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté lancé en janvier 2013 par le gouvernement
visant à revaloriser de 10% le RSA d’ici 2017.
23
Circulaire JUSF1314192C du 31 mai 2013 qui fixe les critères de répartition des mineurs isolés étrangers sur
l’
ensemble des territoires, selon une « clé » de répartition selon la proportion de la population de moins de 19 ans
dans la population de chaque département, partiellement annulée par
le Conseil d’Etat le 30
janvier 2015.
24
(Rémunération assistants familiaux 2014)* hausse du SMIC = 18,33 M€ * 0,008 = 147
000
€.
22/95
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
raison notamment de la hausse des effectifs de plus de 72 équivalents temps plein (ETP), soit
plus de 3,8 %. En 2015, le département a stabilisé sa masse salariale, grâce à une réduction
des effectifs de 55 ETP et au gel des recrutements pour 34 emplois vacants.
En 2015, le département emploie 2 033 agents, dont 801 agents œuvrant
au sein du champ
des solidarités comptant, en particulier, quelques 388 assistants familiaux intervenant dans le
cadre de l’ASE.
Hors assistants familiaux, les effectifs des services sociaux représentent l’équivalent de
380 ETP
25
, soit un quart des effectifs du département (1 555 ETP). En incluant les assistants
familiaux, les effectifs des services sociaux représentent 747 ETP, soit 39
% de l’ensemble
des effectifs des personnels du département (1 922 ETP). Le statut spécifique des assistants
familiaux est défini par la loi du 27 juin 2005, relative aux assistants maternels et aux assistants
familiaux. Les assistants familiaux exercent leur profession en tant que salariés du
département, après avoir été dûment agréés à cet effet, dans le cadre d’un contrat
de travail
26
de droit commun.
Tableau 13 : Charges de personnel
en M€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Personnel titulaire
35,8
36,5
37,3
38,0
39,0
39,5
2,0 %
Assistantes maternelles (assistants familiaux)
10,0
9,8
10,0
10,4
10,7
10,7
1,4 %
en % des rémunérations du personnel
20,5 %
20,0 %
19,9 %
20,1 %
20,1 %
19,9 %
Rémunérations du personnel hors charges
sociales
48,3
48,8
50,3
51,8
53,1
53,2
Charges de personnel avec charges
sociales
71,4
72,2
73,5
75,5
77,8
77,8
1,7 %
Taux évolution annuel
1 %
2 %
3 %
3 %
0 %
Source : Comptes de gestion, retraitement chambre régionale des comptes.
Pour apprécier le poids des charges de personnel dans
l’ensemble des charges de gestion, il
convient cependant de prendre également en compte les ressources venant en atténuation,
et notamment le co-
financement du fonds social européen. D’un montant prévisionnel annuel
de 85
000 € en 2014 et 2051, le soutien
du FSE est attribué au titre du financement partiel
d’un poste de catégorie A et de trois postes de catégorie B
; il contribue à alléger le poids de
la masse salariale des agents départementaux accompagnant les bénéficiaires du RSA dans
leurs parcours d’in
sertion.
4.1.5.2-
La masse salariale consacrée à la gestion des dépenses sociales
En 2015, la rémunération totale allouée aux agents des services sociaux s’est établie à
35,2
M€
27
. La charge des seuls assistants familiaux représentent 19,2
M€
28
, même si la
hausse de la masse salariale de ces assistants familiaux a été limitée à 1,4 % par an, en raison
de la réduction de leur effectif de 13 % sur la période, de 423 à 367 en emplois équivalent
temps plein.
25
Seuls sont comptabilisés les emplois permanents.
26
Article L. 421-
2 du Code de l’action sociale et des familles.
27
En incluant les frais de déplacement des assistan
ts familiaux, soit 1,1 M€ en 2015.
28
Soit 14,1 M€ de masse salariale (compte 64), 4 M€ d’allocations enfants et indemnités chômage, 1,1 M€ de frais
de déplacement.
23/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Tableau 14 Masse salariale consacrée aux dépenses sociales
Filière sociale
Coût moyen d'un emploi
en 2015 (€)
Nombre d'emplois
(ETP)
Masse salariale
(M€)
Catégorie A :
53 407
78,5
4,2
Catégorie B :
42 221
187,1
7,9
Catégorie C :
33 884
114,5
3,9
Assistants familiaux :
49 459
367,0
18,1
Total
747,0
34,1
Source : services sociaux du département.
Tableau 15 : Rémunération des assistants familiaux
(€)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Salaires
9 460 971
9 437 003
9 637 803
10 000 113
10 396 987
10 298 702
Indemnités d'attente
220 344
177 072
134 996
136 179
89 443
141 250
Indemnités de licenciement
96 470
53 780
86 623
130 100
88 807
84 792
Total
9 777 785
9 667 854
9 859 422
10 266 392
10 575 237
10 524 744
Charges sociales
3 258 678
3 298 415
3 390 119
3 498 791
3 630 485
3 612 925
Total
13 036 463
12 966 269
13 249 541
13 765 183
14 205 722
14 137 670
Indemnité intra-muros
11 943
10 755
12 983
20 508
18 092
18 707
Allocations enfants
3 697 823
3 663 417
3 728 996
3 828 928
3 949 090
3 831 640
Indemnités chômage
182 483
156 005
167 991
171 598
159 802
163 325
Total Rémunération
16 928 712
16 796 446
17 159 511
17 786 216
18 332 706
18 151 340
Sources : services du département.
4.1.6-
Les autres charges de gestion
De 2013 à 2015, les efforts de gestion réalisés sur les charges à caractère général ont
concerné l’ensemble des services départementaux, sans possibilité de distinguer ceux
intéressant les seuls services sociaux du fait de l’absence de comptabilité analyti
que.
Diverses dépenses de fonctionnement courant ont été réduites dans le cadre de mesures de
simplifications administratives
29
, ainsi que du projet « administration 2013-2016 » ayant pour
première orientation «
simplifier pour plus d’efficacité
» : arrêt
de l’envoi de copies, de
dossiers, de fiches de liaison et dématérialisation des demandes d’aides.
Le précédent ordonnateur a précisé qu’un programme prévisionnel de fonctionnement sur
trois
ans avait été mis en place, avec des objectifs de maîtrise de la masse salariale, de la dette,
des frais généraux et une recherche de financements extérieurs. Plusieurs mesures ont été
prises telle l’installation d’une commission de gestion des postes et des effectifs
.
La diminution des achats est à l’origine de la
baisse des charges à caractère général à hauteur
de 38 %, les contrats de prestations de services pour 27 %, les honoraires, études et
recherches pour 12 %, et la publicité, publications et relations publiques pour 10 %.
29
Ces mesures ont été présentées en mars 2012 au conseil départemental, par les deux directions de la solidarité
(DEAI, DTSVE).
24/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Tableau 16 : Evolution des charges à caractère général
en M€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2013-2015
Charges à caractère général
37,6
38,1
39,7
40,5
39,6
37,1
- 3,4
Dont achats (y c. variation de stocks)
4,6
4,1
4,2
4,6
3,8
3,3
- 1,3
Dont contrats de prestations de services
avec des entreprises
2,4
2,3
2,5
2,8
2,4
1,9
- 0,9
Dont honoraires, études et recherches
0,7
0,9
1,2
1,2
1,1
0,7
- 0,4
Dont publicité, publications et relations
publiques
1,0
0,9
1,0
1,0
0,8
0,6
- 0,4
Sources : Comptes de gestion.
Les éléments de coûts connus pouvant être rattachés aux services sociaux concernent, en
2015, les coûts de maintenance. Ils sont estimés pour les applications informatiques à 88,4
k€,
et pour les véhicules à 48
k€. En revanche, le coût d’entretien des implantations immobilières
est inconnu.
Les subventions de fonctionnement ont augmenté de 3,3 % par an sur la période. En 2011, la
hausse de 0,8
M€ observée est liée aux subventions et participations :
à
l’agence technique du département de l’Allier (ATDA) pour de nouvelles missions
au profit des communes, pour un montant de 133 000
€
;
à la fédération départementale des centres sociaux ruraux ayant donné lieu à une
modification d’imputation comptable
30
, pour un montant de 387 000
€
;
aux projets pédagogiques des collèges de l’Allier, pour un montant de 70000
€
;
au syndicat mixte des eaux de l’Allier, pour un montant de 88
000
€.
En 2014, la hausse (0,8
M€) est liée au changement d’imputation comptable
31
de
l’abondement du
département au Fonds de solidarité pour le logement (FSL), en application
des dispositions de la loi du 13 août 2014 relative aux libertés et responsabilités locales.
4.2-
L’évolution des produits de gestion
Principale recette du département, les ressources fiscales ont vu leur part dans les produits
de gestion augmenter de 2011 à 2015, progressant de 57 % à 62 % à la suite de la réforme
de la taxe professionnelle
32
en 2010. Cette part s’est néanmoins réduite par rapport à 2010,
dernier exercice de perception
du produit de l’ancienne taxe professionnelle, durant lequel elle
a atteint 68
%. La baisse de l’importance relative des ressources, sur lesquelles le
département détient un pouvoir de fixation des taux, a limité ses marges de manœuvres
financières sur la période.
30
395
058 € versés en 2010 au compte 6568 (Participations), 387
500 € versés en 2011 sur le compte 65737.
(subventions de fonctionnement versées aux organismes publics).
31
Imputation en 2013 au compte 65561 « participation du Département au FSL », en 2014 au compte 6574
« subventions de fonctionnement octroyées à titre habituel aux personnes de droit privé et notamment aux
associations présentant un intérêt local ».
32
La suppression de la taxe professionnelle a été compensée par :
- la perception à partir de 2012, de nouvelles impositions, principalement la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) ;
- la création de taxes additionnelles à des impôts préexistants, la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les
propriétés non bâties ;
- la compensation relais versée en 2010 sous le titre « Autres impôts locaux ou assimilés », en tant que mécanisme
de transition ;
- le transfert de la part État de la taxe spécia
le sur les contrats d’ass
urance (TSCA) aux départements ;
- le transfert de la part État des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) aux départements ;
- la perception de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) à partir de 2011.
25/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
Dans le cadre de la compensation des transferts de compétences aux collectivités locales,
définie à l’article 72
-2 de la Constitution, une fraction du tarif de la taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques (TICPE) a été affectée au département, en
compensation de la généralisation du RSA
33
à partir de 2009.
Le département a augmenté de façon continue ses ressources issues de la fiscalité locale
directe, en augmentant le taux additionnel départemental de la taxe foncière sur les propriétés
bâties, afin de financer en particulier la croissance des dépenses sociales. Le taux d’imposition
départemental est devenu supérieur au taux moyen de la strate en 2013, et croît plus vite que
ce dernier. Il est passé de 18,29 % à 23,15 % de 20
10 à 2016, 2016 étant l’année de la plus
forte hausse avec un rebond de + 2,84 points de taxation
34
.
Deuxième recette du département, les ressources institutionnelles ont vu leur part se réduire
de 2011 à 2015. Leur montant a enregistré un recul global de 8,5
M€ de 2013 à 2015, dont
7,5
M€ pour la seule dotation globale de fonctionnement (DGF), soit une baisse de 2,2
M€ en
2014, de 5,3
M€ en 2015 et de 5,3
M€ pour l’année 2016. Cette baisse s’inscrit dans le cadre
de la contribution des administrations publiques locales au redressement des finances
publiques et de la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour
les années 2014 à 2019.
Tableau 17 : Evolution des ressources
en M€
2011
2012
2013
2014
2015
Evolutio
n 2011-
2015
Ressources fiscales
204,
7
207,
6
214,
1
219
226,
4
11%
Contributions directes
87,6
94,4
99,3
102,
7
106
21%
Autres impôts locaux ou assimilés
0,8
0
0
0
0
-
Droits d'enregistrement et taxes d'urbanisme
27,1
22,8
21,9
23,2
26,5
-2%
Taxes liées aux véhicules (y c. taxes sur conventions
d'assurance TSCA)
53,1
53,2
56,3
56,7
57,5
8%
Impôts et taxes spécifiques liés à la production et à la
consommation énergétiques et industrielles (y c. taxe intérieure
sur les produits pétroliers TIPP et la taxe int. de consommation
sur les produits énergétiques à p. de 2014)
36,1
37,2
36,6
36,4
36,4
1 %
Fiscalité reversée
17,7
15,8
14,6
27,2
28,2
59 %
Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR)
12,3
10,6
10,7
10,7
10,7
- 13 %
Fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE)
0
0
0,8
0,8
1,2
-
Frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (à p.
2014) (dispositif de compensation péréquée DCP)
0,0
0
0
7,1
7,4
-
Fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux
(DMTO)
5,4
5,2
3,1
8,5
9
67 %
Dont fonds de solidarité en faveur des départements
0,0
0,0
0,0
6,2
6,6
-
Ressources d'exploitation (a+b+c)
12,7
23,3
18
10,9
11,8
- 7 %
Domaine et récoltes
0,4
0,5
0,6
0,6
0,6
-
+Travaux, études et prestations de services
0,6
0,9
0,7
0,8
0,8
-
+ Remboursement de frais
0,8
0,9
0,6
0,6
0,6
-
= Ventes diverses, produits des services et du domaine et
remboursements de frais (a)
1,8
2,2
2
2,1
2
-
33
Article 51 de la loi de finances initiale pour 2009. Cette fraction a fait l’objet de trois clauses de révision puis d’un
ajustement définitif par loi de finances initiale pour 2013.
34
Tableau « indicateurs de fiscalité locale », annexe n°1.
26/95
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
en M€
2011
2012
2013
2014
2015
Evolutio
n 2011-
2015
+ Revenus locatifs et redevances (hors délégation de service
public)
10,3
17,4
11,8
4,1
4,5
- 56 %
Dont Recouvrements sur bénéficiaires, tiers-payants et
successions
7,5
7,2
5,4
2,7
3,2
- 57 %
Dont revenu des immeubles
1,4
8,7
4,6
0,4
0,4
- 71 %
+ Recouvrement des indus d'insertion et d'aide sociale
0,5
3,6
4,2
4,6
5,3
-
= Autres produits de gestion courante (b)
10,8
21
16
8,8
9,7
- 10 %
Production stockée
(c)
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
-
Ressources institutionnelles
123,
2
120,
7
122,
4
119,
3
113,
9
- 8 %
Dotation Globale de Fonctionnement
71,1
71,1
70,8
68,6
63,3
- 11 %
Dotation générale de décentralisation
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
0 %
Participations
27
23,6
26,6
26,5
27,4
1 %
Autres attributions, participations et compensations
22,4
23,4
22,3
21,5
20,5
- 8 %
Dont DCRTP
12,7
14,1
13,8
13,8
13,8
Source : Comptes de gestion, retraitement chambre régionale des comptes
La fiscalité reversée est désormais la troisième ressource du département et la plus
dynamique. Elle a augmenté de 60 % de 2011 à 2015, pour atteindre 7 % des produits de
gestion en 2015. En 2014, le quasi-
doublement observé s’explique, d’une part, par le nouveau
dispositif de compensation péréquée
35
(DCP) des dépenses sociales qui attribue aux
départements des recettes issues des frais de gestion de la taxe professionnelle sur les
propriétés bâties, et d’
autre part, par le nouveau dispositif du fonds de solidarité en faveur des
départements (FSD)
créé par l’article 78 de la loi de finances pour 2014,
qui a vocation à
réduire les inégalités de restes à charge.
De 2011 à 2015, les transferts financiers en p
rovenance de l’Etat, entendus au sens de
concours financiers particuliers et de fiscalité reversée, sont restés stables (+ 0,3 %).
La baisse de près de 1
M€ des ressources d’exploitation depuis 2011 s’explique par
l’application du principe du différentiel
dans le règlement des factures d’hébergement des
personnes handicapées
36
. Depuis 2013, le département n’inclut plus la participation du
bénéficiaire dans le montant versé aux établissements, au titre du prix de journée. Cette
participation est directement versée par les personnes
37
hébergées au comptable de
l’établissement, selon leurs capacités contributives. En 20
12 et 2013, le département a perçu
un versement important de 12,5
M€, en exécution du bail emphytéotique administratif (BEA)
conclu pour la gestion des 14 casernes de gendarmerie, dont le département est propriétaire,
avec la Société nationale immobilière (SNI) et ayant pris effet au 1
er
janvier 2012.
35
Le pacte de confiance et de responsabilité signé entre l’État et les collectivités territoriales le 16 juillet 2013 (dit
aussi « accord Matignon ») a ajouté aux compensations déjà existantes des transferts de compétence sociales aux
département, deux dispositifs, introduits dans la Loi de Finances pour 2014 et pérennisés dans la Loi de Finances
pour 2015 :
-
le dispositif de compensation péréquée (DCP) qui attribue aux départements des recettes issues des frais de
gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties : la répartition entre les départements est réalisée en
fonction, d’une part, du reste à charge des trois allocations et, d’autre part, du nombre de bénéficiaires et du
revenu par habitant de chaque département ;
-
le fonds de solidarité en faveur des départements (FSD),
défini à l’article
L. 3335-3 du CGCT.
Ces ressources n’étant pas affectées à la compensation d’une allocation déterminée.
36
Les articles L. 344-5 et R. 344-
29 du code de l’action sociale et des familles disposent que
« L'aide sociale prend
en charge les frais d'hébergement et d'entretien qui dépassent la contribution du pensionnaire. »
37
Délibération
du 23 juin 2011 modifiant le règlement départemental d’aide sociale.
27/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Le précédent ordonnateur a précisé que les recettes exceptionnelles provenant de ce BEA ont
contribué à financer partiellement les avances de loyers, au début du contrat de partenariat
afférent au contournement Sud-Ouest de Vichy.
La chambre rappelle cependant que le principe de l’universalité budgétaire implique la non
affectation d’une recette
à une dépense, hors affectation du fait des textes (taxes affectées,
subventions d’équipements,
recettes d’opérations pour comptes de tiers)
.
Enfin, par suite des observations formulées en mai 2011 par la chambre régionale des
comptes d’Auvergne, les indûs constatés par les organismes payeurs, la caisse d’allocations
familiales (CAF) et la caisse de mutualité sociale agricole (MSA), sont désormais retranscrits
38
depuis 2012 dans les comptes de produits du département (compte 7534 «
recouvrement des
indûs RSA
»).
4.3-
Les mesures d’économie
4.3.1-
Les mesures d’économie hors charges sociales
Afin d’améliorer sa situation financière et de limiter l’impact structurel de la croissance des
dépenses sociales, le département a limité la hausse des autres charges de gestion à 1,3 %
par an de 2010 à 2015. Mais cette réduction moyenne, calculée sur l’ensemble de la période,
résulte d’évolutions divergentes. De 2010 à 2014, les charges de gestion hors dépenses
sociales ont en effet augmenté constamment, soit de 1,9 % par an en moyenne. Puis en 2015,
le département a, pour la première fois sur la période, diminué les charges de gestion hors
dépenses sociales de 1
%, dans le cadre d’un «
plan d’économie 2015
» de 1,6
M€.
Tableau 18 : Charges de gestion hors dépenses sociales
Montants (M€)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
2010-2015 (%)
Charges de gestion
295,0
304
316,9
325,6
335,9
341,1
2,9 %
16 %
Charges de gestion hors dépenses
d’intervention
151,6
153
156,2
160
163,5
161,9
1,3 %
7 %
Variation annuelle
0,9 %
2,1 %
2,4 %
2,2 %
- 1 %
Source : Comptes de gestion, retraitement chambre régionale des comptes
Cette stratégie de réduction engagée en 2015 apparaît tout autant tardive - car elle succède
à une hausse continue de 2010 à 2014,
des charges de gestion hors dépenses d’intervention
et en particulier de la masse salariale -
que non soutenable, certaines charges n’étant pas
continûment et indéfiniment compressibles aux fins de compenser la hausse des dépenses
sociales, sauf à supprimer certaines missions. De fait, alors que le département annonçait
39
initialement un plan d’économie de 17
M€ pour son budget 2016, le plan d’économie
prévisionnel annoncé s’est finalement limité à 7
M€ avec, pour corollaire, une hausse de la
fiscalité directe locale. En raison du niveau déjà élevé de sa fiscalité, le département risque de
se trouver dans l’incapacité à moyen terme, de financer une croissance continue des
dépenses sociales de 7
M€ l’an
, comme il en a été sur la période de 2010 à 2015. La question
de l’évolution des modes de financement des dépenses sociales demeure donc.
38
La collectivité a précisé que «
de 2009 à 2012, le département versait aux organismes payeurs la somme totale
qui apparaît sur les demandes d
’acomptes résultant de la contraction entre les sommes dues par le département
et les indus constatés : nous procédions au mandatement du montant net. A partir de 2012, la collectivité émet
un mandat correspondant à la demande de versement d’acompte et un
titre de recettes pour les indus.
»
39
La Montagne, 14/02/2016.
28/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a indiqué
que «
les résultats 2016 confirment un redressement avec un autofinancement qui dépasse
les 40 M€
et que l’effet de ciseaux précédent a été inversé en 2015 et en 2016 »
.
Par ailleurs, le
département de l’Allier
comme indiqué précédemment, devrait bénéficier à
hauteur de 1 453 601
€
du fonds exceptionnel à destination des collectivités territoriales
connaissant une situation financière particulièrement dégradée, doté
de 200 M€
et mis en
place par l’article 131 de la loi du 29
décembre 2016 de finances rectificatives pour 2016.
4.3.2-
Les mesures d'économie sur les dépenses sociales obligatoires
Le département a d’ores et déjà engagé diverses actions visant à limit
er la progression des
dépenses sociales. Mais l’impact budgétaire de ces actions n’est pas systématiquement
chiffré.
Tableau 19 : Actions sur les dépenses obligatoires
Dispositifs
Actions sur les dépenses obligatoires
Impact budgétaire
Insertion
-
soutien de l’insertion dans le domaine économique et social
-accompagnement renforcé (mission locale, marchés travailleurs
indépendants et exploitants agricole, ateliers de mobilisation
personnelle et professionnelle)
-mise en
place d’un référent unique dès l’entrée dans le dispositif
-
réunions d’information collective à l’entrée dans le dispositif
Accès
de
certains
publics à la formation
rémunérée ou à l’emploi
(sortie du RSA)
Autonomie et
handicap
-recalibrage depuis 2011
des plans d’aide APA et PCH
-
réduction de la fréquence du contrôle d’effectivité pour l’APA
-
fiabilisation en 2011 de l’évaluation AGGIR pour l’entrée dans le
dispositif APA
-
tarification depuis 2011 des services d’aide à domicile, à la
structure et non plus par réseau
-arrêt en février 2016, du fractionnement des interventions de ces
services, inférieures à 45 minutes pour limiter les coûts de
déplacement et de revient horaire
Baisse du montant du
plan d’aide moyen par
bénéficiaire
Handicap
-mise en place du paiement différentiel
Baisse des dotations aux
établissements à partir
de 2013
Famille
et
enfance
-
optimisation des effectifs d’assistants familiaux, en gérant et
utilisant mieux les places disponibles,
-
surveillance de l’utilisation des places
en établissements
Baisse
du
nombre
d’assistants familiaux
Sources : services du département, retraitement chambre régionale des comptes
Par suite du constat d’un certain surdimensionnement des plans d’aides développés dans les
champs du handicap et de l
’autonomie, le département a réduit leurs montants. La chambre a
estimé les économies en ayant résulté à 1,3
M€ pour l’APA et de 2,3
M€ pour la PCH, par
rapport à ce qu’il en aurait coûté avec des plans d’aides valorisés aux mêmes montants
40
.
Pour l’ASE, l
a réévaluation plus régulière et approfondie des situations permet, selon la
collectivité, d’être plus attentif aux situations de délaissement et d’aboutir à une sortie des
effectifs suivis par l’ASE dans le cas d’adoption.
La chambre recommande au département de chiffrer annuellement les économies réalisées
par suite des actions mises en œuvre, ce que l’ordonnateur en fonctions s’est engagé à faire
dans le cadre du bilan annuel du schéma unique des solidarités.
40
Tableau «
évolution des dépenses moyennes d’APA et de PCH
» (annexe n° 13).
29/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
4.3.3-
Les actions sur les dépenses d’aide socia
le facultative
Les principales mesures d’économie ont concerné les subventions dans le domaine de
l’autonomie et de l’insertion, l’ASE ne faisant pas l’objet dans l’Allier d’aide sociale facultative.
Tableau 20 : Evolution des
dépenses d’aide sociale facultative
Subventions (€)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Autonomie
27 600
15 500
23 000
16 500
10 400
5 000
0
Modernisation des services d’aide à
domicile
290 464
0
131 021
131 021
173 325
173 325
173 325
Insertion (fonctionnement)
56 750
62 750
29 600
45 500
22 600
12 300
0
TOTAL
374 814
78 250
183 621
193 021
206 325
190625
173 324
Source : services du département.
La subvention allouée aux quinze centres sociaux de l’Allier a été réduite de 2
000
€ par centre
en 2016
41
.
4.3.4-
Les prévisions d’économie
La stratégie du département en matière d’économie est définie dans le «
plan d‘économie
Direction 2016 ».
Tableau 21
: Mesures d’économies prévisionnelles
Dépenses
obligatoires
(interventions)
A court terme :
-fusionner les quatre fonds d'aide pour créer un fonds unique des solidarités, y
compris le Fonds Spécial Logement
-optimiser les plans d'aide pour les personnes âgées, rechercher des convergences
entre les évaluateurs personnes âgées et personnes handicapées
A moyen terme :
-optimiser l'ouverture des droits, se recentrer sur les publics de référence, se limiter
aux obligations légales
-développer l'accueil familial pour les personnes âgées et les personnes
handicapées
-rationnaliser la répartition des personnels de la MDPH dans les 3 antennes
Dépenses
obligatoires
(fonctionnement)
A court terme : suppression de crédits de
communication
A moyen terme : développement de la dématérialisation, simplification des
procédures, gestion électronique des documents
Dépenses
facultatives
(interventions)
A court terme :
-suppression des subventions de fonctionnement aux clubs du 3eme âge dès 2016
-réduction du financement des maisons relais et des associations d'aide aux
victimes
-stabilisation de la contribution à la MDPH
-suppression de l'aide aux structures accueil petite enfance, des aides aux séjours
découverte
-baisse de 20 % des crédits relatifs aux services d'accompagnement à la vie sociale
A moyen terme :
-baisse du nombre de structures subventionnées (services aide à domicile,
structures d’insertion)
-mutualisation des activités des CLIC
-baisse du budget de la direction territoriale des solidarités et du vivre ensemble
Source : services du département.
41
La Montagne, Allier, 16/02/2016.
30/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
4.4-
Une capacité d’autofinancement en baisse
Alors que la capacité d’autofinancement brute (CAF) du département atteignait 50
M€ de 2004
à 2006, elle s’est dégradée pour atteindre son niveau
le plus bas, proche de 35
M€, en 2014
et 2015 en raison d’un «
effet de ciseaux
». Pour ces deux années, le ratio mesurant la
capacité d’autofinancement brute par rapport aux produits de gestion est descendu en
dessous de la valeur minimale de 10 %, communément admise par les juridictions financières.
En 2014, la croissance des produits a été contenue en raison de la baisse des ressources
d’exploitation (
- 7,1
M€) et de la DGF (
- 2,2
M€), alors que les dépenses de RSA ont augmenté
de 5 M€. En 2015, la hau
sse globale des produits a été limitée, en raison principalement de la
baisse de la DGF (- 5,3
M€), alors que les dépenses de RSA ont encore augmenté de 4,9
M€.
Sur la précédente période, de 2004 à 2008, la CAF brute par habitant s’était déjà réduite dans
l’Allier alors qu’elle était restée stable pour l’ensemble des départements appartenant à la
même strate. Sur la période sous revue, elle est demeurée inférieure à la moyenne de la strate,
évoluant à la baisse en parallèle de cette dernière.
Tableau 22
: Capacité d’autofinancement
en M€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Produits de gestion (A)
338,7
359,3
368,9
370,5
377,7
381,6
2,4 %
Taux de croissance annuelle
6 %
3 %
0 %
2 %
1 %
Charges de gestion (B)
295,0
304,0
316,9
325,6
335,9
341,1
2,9 %
Taux de croissance annuelle
3 %
4 %
3 %
3 %
2 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
43,7
55,3
52,1
44,9
41,7
40,4
- 1,5 %
en % des produits de gestion
12,9
15,4 %
14,1 %
12,1 %
11,1 %
10,6 %
+/- Résultat financier (réel seulement)
- 5,4
- 6,6
- 5,5
- 5,6
- 6,1
- 5,6
0,8 %
+/- Autres produits et charges exceptionnels. réels
0,0
0,2
28,1
42
1,1
- 2,0
43
1,3
N.C.
=CAF brute
38,3
48,9
74,6
40,4
33,7
36,1
- 1,1 %
en % des produits de gestion
11,3 %
13,6 %
20,2 %
10,9 %
8,9 %
9,5 %
CAF brute / habitant (€)
111
143
217
118
98
105
Moyenne de la strate
130
157
141
123
124
117
Source : Comptes de gestion, retraitement chambre régionale des comptes
4.5-
Le financement des investissements
La hausse des dépenses sociales de près de 36
M€ et du reste à charge sur la période a
réduit la capacité du département à autofinancer ses investissements.
Le département a réduit les d
épenses d’investissement sur la période, de 85,2 M€ en 2010, à
61 M€ en moyenne de 2011 à 2015, suite à l’audit financier réalisé en 2010 et actualisé en
mai 2011 sur les perspectives financières pour 2011-2014, qui recommandait la
hiérarchisation des investissements et la baisse des investissements annuels, au niveau
maximal de 55 M€ (incluant le contrat de partenariat public
-privé
–
PPP - pour la construction
du contournement routier de Vichy).
42
Produit exceptionnel de 28 M€ enregistré en 2012 correspond au jugement du 27
octobre 2011 de la Chambre
régionale des comptes d’Auvergne, qui a prononcé un débet de 28
841
983,46 € à l’encontre de deux comptables
publics.
43
En 2014, la hausse des charges exceptionnelles est liée au versement de l’indemnité exceptionnelle globale et
forfaitaire de 2 907
257 € à la société Allicso à l’issue de la signature du protocole d’accord transactionnel avec
ce consortium suite à l’interruption des travaux du contournement sud
-ouest de Vichy.
31/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Le département a cependant retenu un niveau d’investissement
annuel supérieur, de 61
M€,
hors dépenses liées au contrat de partenariat public-privé. La baisse de sa capacité
d’
autofinancement
l’a conduit à opter pour la formule du PPP dans l’objectif de reporter le
financement et d’échelonner la charge financière d
u projet de contournement routier.
Les principales dépenses d’équipement réalisées durant la période ont concerné le réseau de
voirie, les 35 collèges, le contournement routier sud-ouest de Vichy et le musée
Paléopolis/colline aux dinosaures (parc à thème sur la paléontologie) de Gannat. Pour en
assurer le financement, le département a emprunté quelque 194
M€ sur la période.
De 2010 à 2015, le département a réalisé 390 M€ de dépenses d’investissement (dépenses
d’équipement et subventions d’équipement), fi
nancées à 57 % par les fonds propres
disponibles ou à 49,6
% hors 28 M€ de produits exceptionnels augmentant la CAF nette en
2012. Ainsi, le maintien d’un niveau élevé d’investissement a engendré une hausse
significative de l’endettement de la collectivité
.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le précédent ordonnateur a précisé
«
que la baisse du montant des investissements s’est accompagné de, la mise en place d’un
programme pluriannuel d'investissements précis, avec des enveloppes fermées notamment
pour les subventions aux communes et intercommunalités, la mobilisation de plusieurs
subventions européennes et de financements extérieurs.
»
Tableau 23
: Principales dépenses d’investissement
Dépenses par Equipement
(M€)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Contournement
Sud-Ouest
Vichy
(avances sur
loyers)
0
0
6,8
1,3
26,5
0
34,7
Paléopolis
0,1
1,4
2,4
4,3
0,4
0,3
9,0
Routes départementales
22,8
10,9
12,1
12,4
13,6
12,5
84,4
Collèges
8,3
4,5
7,2
7,8
7,6
7,7
43,1
Palais ducal, Musée de l'Illustration Jeunesse, Musée
Anne de Beaujeu
1,0
0,6
0,9
0,7
0,6
0,7
4,5
Source : services du département
Tableau 24 : Le financement des investissements
en M€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul sur
les années
CAF nette ou disponible (C)
18,6
28,4
47,3
4,4
7,2
12,3
118,3
+ Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
13,9
7,6
2,8
4,6
3,9
7,4
40,1
+ Subventions d'investissement reçues
10,1
6,9
12,9
14,7
8,5
7,2
60,3
+ Produits de cession
0,7
0,0
0,3
1,2
0,3
0,1
2,5
Recettes d'inv. hors emprunt (D)
24,6
14,5
16,0
20,5
12,7
14,7
103,0
= Financement propre disponible (C+D)
43,2
43,0
63,4
24,9
19,9
27,0
221,3
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
95,6 %
190,3
%
147,6
%
100,9
%
38,3 %
97,6 %
- Dépenses d'équipement (y compris
travaux en régie)
45,2
22,6
42,9
24,7
51,9
27,6
215,0
- Subventions d'équipement (y compris
subventions en nature)
40,0
27,1
26,5
28,6
25,7
26,7
174,7
Total investissements
85 ,2
49,7
69,4
53,3
77,6
54,3
389,7
Besoin (-) ou capacité (+) de financement
- 42,2
- 6,8
- 5,9
- 29,1
- 57,7
- 28,0
- 169,7
Nouveaux emprunts de l'année (y compris
pénalités de réaménagement)
36,1
12,2
28,5
32,2
56,1
28,6
193,8
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement
- 6,1
5,4
22,6
3,1
-1,6
0,6
24,0
Source : Comptes de gestion, retraitement chambre régionale des comptes
32/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
4.6-
La gestion de la dette
L’encours de la dette du budget principal s’est réduit de 2010 à 2013, avant de
croître de
15,3
% de 2013 à 2015. Au terme de l’exercice 2015, il atteint 259
M€, incluant en particulier
un emprunt de 56
M€ contracté en 2014 pour financer, notamment, les avances de loyers de
20
M€
44
dues au titre du partenariat public-privé mis en place pour la réalisation du
contournement Sud-ouest de Vichy. La capacité de désendettement, qui avait été ramenée à
trois ans en 2012, a doublé en fin de période pour s’établir à sept ans en 2015.
Le financement par emprunt des avances de loyers du partenariat public-privé a augmenté
l’encours de dette et dégradé la capacité de désendettement du département en fin de période.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ancien ordonnateur a rappelé
que «
le loyer du PPP du contournement sud-ouest de Vichy devait être couvert par le produit
de l'écotaxe décidé, mis en œuvre au niveau des moyens de contrôle et de perception et
annulé au dernier moment par le Gouvernement
».
La prise en compte des engagements
45
, au titre de la rémunération du cocontractant dans le
cadre du PPP pour le contournement Sud-
ouest de Vichy, jusqu’en 20
30, pour un montant de
46,4 M€ TTC de loyers irrévocables à partir de 2016, augmente l’encours de la dette au 31
décembre 2015 de 18 %, passant de 259
M€ à 305,5 M€ et porte la capacité de
désendettement du département de 7,2 ans à 8,5
46
ans. Les engagements hors bilan,
correspondant aux garanties d’emprunts accordées, n’appellent pas de remarque au regard
des ratios prudentiels définis par l’article L.
3231-4 du CGCT.
Tableau 25 : Endettement
en M€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
moyenne
Annuité en capital de la dette
19,6
20,5
27,2
36,0
26,5
23,8
N.C.
Charges d'intérêts et pertes nettes de change
5,4
6,6
5,6
5,6
6,1
5,8
1,5 %
Taux d'intérêt apparent du budget principal
(BP)
2,3 %
2,9 %
2,4 %
2,5 %
2,4 %
2,3 %
Encours de dette du budget principal au 31
décembre
235,5
227,3
228,5
224,8
254,3
259,1
1,9 %
Capacité de désendettement BP en années
(Dette / CAF brute du BP)
6,2
4,6
3,1
5,6
7,5
7,2
Source : Comptes de gestion, retraitement chambre régionale des comptes.
La stratégie
47
du département en matière de gestion de la dette a visé quatre objectifs, une
exposition prudente au risque de taux avec maintien d’un socle de dettes en taux fixe, la
recherche de souplesse dans les contrats avec une part significative de dettes en taux
variables, la sécurisation de l’encours avec une faible part de dettes exposée sur taux
structurés par renégociation ou refinancement, et l’adéquation entre les conditions des
44
Soit 7 M€ auprès de la Société Générale pour paieme
nt le 25 avril 2014 (premier paiement à la
société Allicso),
7 M€ auprès du Crédit Agricole Corporate Investment Bank pour paiement le 27 juin 2014 (deuxième paiement à
Allicso), 6 M€ auprès du Crédit Agricole Corporate Investment Bank pour paiement le 28
août 2014 (troisième
paiement à Allicso).
45
L’ins
truction budgétaire et comptable M52 relative aux départements indique que le compte 1675 enregistre les
dettes afférentes aux marchés d’entreprises de travaux publics (M.E.T.P.) en cours. Il enregistre
également les
dettes afférentes aux contrats de partenariat public-
privé (P.P.P.) lorsqu’à la date de mise en service du bien, la
part investissement n’a pas encore été intégralement versée.
Les montants inscrits au compte 1675 ne sont pas
pris en compte d
ans le calcul de l’équilibre des opérations financières (cf. état relatif à l’équilibre des opérations
financières annexé au budget primitif, au budget supplémentaire et au compte administratif votés par nature et par
fonction).
46
Total des engagements financiers / CAF brute 2015 = (259 + 46,4) / 36,1 = 8,5 %.
47
Rapports de présentation des opérations financières 2011, 2012, 2013, 2014, 2015.
33/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
emprunts et celles du marché. Elle a permis la hausse de la part des emprunts à taux fixe, et
la baisse de la part des emprunts considérés comme à risques dans l’encours de dette de
11,6 % à 3,9 % sur la période.
Parmi les sept emprunts à risques que détenait le département, l’un a été remboursé en 2013,
un second a été converti à taux fixe en 2012, et le troisième a été refinancé à taux fixe en 2011
avec paiement d’une indemnité de remboursement anticipée de 736
281,25
€. Le faible degré
d’exposition de l’encours de dette aux emprunts à risques, présentement observé, témoigne
d’une gestion active de la dette. A la clôture de l’exercice 2015,
la dette de la collectivité est
constituée de 74 emprunts.
Tableau 26 : Les principaux emprunts à risques
N°
Prêteur
Montant
initial
Année de
réalisation
Capital
restant dû
Risque de taux
Classement Gissler
407
Crédit Agricole
5 M€
2003
0,67 M€
Barrière
48
1B
300
Crédit Foncier
5 M€
2004
1,67 M€
Barrière
1B
404
Crédit Foncier
6 M€
2005
2 M €
Barrière
1B
468
Crédit Agricole
6 M€
2014
5,7 M€
Barrière
1B
432
DEXIA
10 M€
2008
7 M€
Taux fixe
annulable par la
banque
Contrat à option
d'échange (swap, 1C)
Source : services du département.
4.7-
Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie
Le fonds de roulement a augmenté en 2012, en raison principalement de la constitution d’une
provision dans l’attente de l’apurement de débets importants mis à la charge des comptables
publics successifs.
Cette problématique des débets explique aussi le niveau élevé des créances départementales
non soldées en fin d’exercice
; pour l’exercice 2013, c’est l’encaissement tardi
f en janvier 2014
de deux titres de recettes d’emprunts, d’un montant de 16
M€, qui en est principalement à
l’origine.
La trésorerie nette
49
est inférieure au seuil prudentiel communément admis de 30 jours de
charges courantes, sans pour autant relever d’une stratégie délibérée du département. En
2013, l’absence totale de trésorerie est liée à l’encaissement décalé d’un emprunt de 16
M€
le 7 janvier 2014.
48
Un emprunt à barrière est u
n emprunt classique assorti d’une option dans lequel le taux est conditionné par la
fluctuation de l’indice sous
-
jacent par rapport à un seuil fixé à l’avance (la barrière). Guide pratique des états de
la dette 2013
–
Collectivités locales. DGCL
49
La tréso
rerie active inscrite à l’actif du bilan correspond aux disponibilités
ou liquidités détenues (banque, caisse,
Comptes Chèques Postaux), éventuellement les valeurs mobilières de placement. La trésorerie passive inscrite au
passif du bilan désigne les découverts bancaires.
34/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Tableau 27 : Fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et trésorerie
en M€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
moyenne
Fonds de roulement net global (a)
5,0
10,4
32,9
36,0
34,3
34,9
47,4 %
en nombre de jours de charges
courantes
6
12
37
40
37
37
Besoin en fonds de roulement global (b)
2,8
-10,6
17,9
36,0
25,3
17,6
33,7 %
Trésorerie nette (a-b)
2,2
21,0
15,0
0,0
9,0
17,3
50,7 %
en nombre de jours de charges
courantes
3
25
17
0
10
18
Dont trésorerie active
2,2
21,0
15,0
0,0
8,9
17,2
50,6 %
Dont trésorerie passive
0
0
0
0
0
0
N.C.
Source : Comptes de gestion, retraitement chambre régionale des comptes.
4.8-
L
’analyse prospective pour la période de 2016 à 2019
L’analyse
prospective réalisée par les services de la collectivité au premier trimestre 2016 est
un document de travail interne, non débattu en assemblée. Soulignant les incertitudes d’une
telle prévision, l’ordonnateur a mis en avant le peu de visibilité sur les ef
fets du transfert des
compétences de transports pour les services non urbains, réguliers ou à la demande et
scolaires, devant intervenir entre le département et la région aux 1
er
janvier 2017 et
1
er
septembre
2017, en application de l’article 15 de la loi
du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République.
Les éléments d’analyse prospective communiqués reposent sur les hypothèses suivantes
:
en fonctionnement,
la stabilité des dépenses de fonctionnement, escomptée d’une possible
« recentralisation » du financement du RSA à partir de 2017
50
;
la quasi-stabilité de la masse salariale ;
la hausse limitée des autres dépenses sociales ;
la hausse du taux de la taxe sur le foncier bâti de 1,62 points de taux ;
la stabilité de la dotation globale de fonctionnement à partir de 2018 ;
des recettes de DMTO stables et proches de 25
M€/an.
en investissement,
des dépenses d’équipement de 46
M€ annuelles contre
36
M€ sur la période
précédente ;
un appel annuel à l’emprunt de 30
M€ et un encours
de dette de 307
M€ en 2019.
50
Le Premier ministre a pris acte de l’échec des négociations avec les départements le 21 juin 2016.
du-rsa-2008412.php.
35/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Tableau 28 : Hypothèses départementales de la prospective financière 2016-2019
( M€ )
2016
2017
2018
2019
Dépenses d'investissement
- 2,7 %
0,2 %
0,0 %
- 0,1 %
Dépenses d'équipement
46
46
46
46
Recettes d'investissement
- 19,8 %
14,6 %
- 0,3 %
- 1,0 %
Emprunt
23
30
30
30
Encours de dette
302
304
305
307
Recettes de fonctionnement
1,5 %
0,7 %
0,3 %
0,5 %
Taux de taxe sur le foncier bâti
23,15 %
24,77 %
24,77 %
24,77 %
Evolution des bases de la taxe sur le foncier non bâti
1 %
1 %
1 %
1 %
Evolution de la DGF
- 8,3 %
- 8,5 %
0,0 %
0,0 %
Evolution de la TSCA
1 %
1 %
1 %
1 %
Montant des DMTO
25
M€
25
M€
25
M€
25
M€
Dépenses de fonctionnement
1,7 %
0,0 %
0,9 %
0,9 %
Masse salariale
- 0,9 %
0,5 %
0,6 %
0,5 %
APA
2 %
2 %
2 %
2 %
RSA (stabilisation des dépenses en perspective de la recentralisation
du financement), hausse des actions d'accompagnement
4 %
4 %
4 %
-5 %
Source : services du département, retraitement chambre régionale des comptes
La prospective financière 2016-2019 aboutit à une CAF brute de 34
M€ en 2019, de l’ordre de
son niveau sur la période 2014-2015, et une capacité de désendettement allongée à neuf ans,
soit deux ans de plus qu’en 2015.
Tableau 29 : Analyse prospective 2016-2019 réalisée par le département
M€
2016
2017
2018
2019
Recettes réelles de fonctionnement
389,8
392,5
393,8
395,7
Dépenses réelles de fonctionnement
355,3
355,4
358,6
361,7
dont intérêt des emprunts
7,7
7,5
7,7
7,9
CAF brute
34,5
37,1
35,3
34,0
CAF brute / produits de gestion
8,9%
9,4%
9,0%
8,6%
remboursements capital dette
26,8
28,0
28,5
29,0
En-cours de dette (au 31 décembre)
302,0
303,9
305,4
306,5
Capacité de désendettement (en années)
8,7
8,2
8,7
9,0
Recettes réelles d'investissement
35,7
40,9
40,4
40,8
dont recours à l'emprunt pour l'exercice
23,3
30,0
30,0
30,0
Dépenses réelles d'investissement
76,7
76,8
76,9
76,8
dépenses investissements directs et indirects
47,1
47,0
47,0
47,0
remboursements capital dette
26,8
28,0
28,5
29,0
Source : services du département
La chambre souligne le caractère
optimiste de l’évolution des
dépenses de RSA dans
l’analyse
prospective.
L’ordonnateur, sans contester le bien
-fondé de la réserve relative aux dépenses de RSA, a
indiqué que l’hypothèse retenue d’une moindre évolution illustrait
«
notre sensibilité à
l’évolution des charges de solidarité (plus de 60
%), d’où un effort plus imp
ortant à réaliser sur
les autres charges de structure, ce que nous avons fait en 2015, notamment sur les charges
de personnel. Cette effort se poursuit en 2016, mais nous n’afficherons pas cette ambition
dans une prospective, pour cause de prudence.
». En réponse aux observations provisoires
36/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
de la chambre, il a encore précisé «
que les hypothèses de hausse des dépenses de RSA
apparaissent prudentes
».
La chambre estime pour sa part,
comme non vraisemblable l’hypothèse d’une
baisse de 5 %
des dépenses de RSA en 2019, au regard de
l’augmentation
moyenne de 10 %
l’
an constatée
de 2011 à 2015.
4.9-
Conclusion
L’alourdissement des dépenses sociales en hausse de 25
% sur la période, a entrainé un
«
effet de ciseaux
» entre les recettes et les dépenses du département. Les mesures
d’économie hors dépenses sociales apparaissent à la fois tardives et non reproductibles alors
que le levier fiscal a déjà été utilisé. Dans ces conditions, le reste à charge des dépenses
soc
iales, supérieur à la capacité d’autofinancement brute, limite la capacité d’autofinancement
du département, le contraignant à arbitrer entre maintenir le niveau de ses dépenses
d’investissement ou contenir son endettement.
Après une baisse des investissements cohérente avec celle de la capacité
d’autofinancement,
ayant entrainé la baisse de l’endettement, le financement du contrat de partenariat public
-privé
supporté en fin de période a contribué à augmenter à nouveau l’encours de dette et à allonger
la capacité de désendettement. Le mode de financement retenu a en effet entrainé, en premier
lieu, le paiement d’avances de loyers avant la livraison de l’ouvrage, alors que le contrat de
partenariat a pour objectif d’en reporter le financement et d’en échelon
ner la charge financière.
Ensuite, les loyers à verser à partir de 2016 portent la capacité de désendettement du
département à près de neuf ans, alors qu’elle se situait à six ans en début de période.
5-
L’ORGANISATION ET LA
GESTION DES SERVICES CHARGES DES DEPENSES
SOCIALES
La mise en œuvre de la politique d’action sociale du département est assurée de manière
conjointe par une puis deux directions centrales regroupant 76 ETP en 2015 et sept unités
d’action territoriale regroupant 671 ETP.
Tableau 30 : Répartition des emplois, par dispositifs et localisation
Emplois
(ETP) par dispositif et
localisation
Siège
Utas
Montluçon
Agglo
Ouest
Allier
Moulins
Agglo
Nord
Allier
Vichy
Agglo
Sud
Allier
Total
Fonctions transversales (emplois
de direction auprès du DGA,
chargés de mission transversaux,
services sociaux polyvalents)
6
5,9
3,0
6,0
3,0
5,4
3,0
26,3
Insertion (RSA)
11,2
12,2
9,4
11,0
7,7
12,6
11,2
52,8
Personnes âgées
23,5
8,5
7,2
7,4
6,3
8,3
7,0
44,7
Personnes handicapées
14,9
3,0
2,5
2,9
1,8
3,4
2,9
31,4
Aide sociale à l'enfance
20,4
29,3
27,7
28,7
21,3
32,6
27,9
167,4
Assistants familiaux
0,0
26,0
84,0
48,0
65,0
40,0
104,0 367,0
Total
76,0
83,8
129,7
104,0
104,1
98,4
151,0 747,0
Source : services du département
37/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
5.1-
Une organisation
en cours d’évolution
5.1.1-
Les services centraux
Le degré de centralisation des services sociaux a varié sur la période.
Jusqu’en 2011, au sein de la
direction générale Solidarité et Vivre Ensemble, une direction
unique de la solidarité et de la prévention était responsable du pilotage général des politiques
d’aides sociales et de leur mise en œuvre dans les territoires par les six antennes locales, les
unités territoriales d’aide sociale (UTAS).
De mars 2011 à 2016, en raison selon l’ordonnateur
en fonctions,
d’une trop grande
centralisation précédemment observée et de la demande des services territoriaux tendant à
davantage d’autonomie, deux directions distinctes ont été créées
: la direction Enfance,
Autonomie, Insertion (DEAI) responsable du pilotage de l’aide sociale, et la d
irection territoriale
des Solidarités et du Vivre ensemble (DTSVE) responsable de la mise en œuvre de la politique
sociale dans les territoires.
Depuis le 1
er
janvier 2017, par suite du départ en 2015 du directeur général adjoint en charge
des solidarité
s et en conséquence de l’audit organisationnel social en cours, une nouvelle
direction unique a été recréée.
Si, aux dires de l’ordonnateur
en fonctions recueillis au cours de l
’instruction
,
l’existence de
deux directions permet un fonctionnement «
globalement satisfaisant
» grâce à la séparation
des missions, cette organisation engendre un dualisme et l’absence de relation hiérarchique
entre les deux directions. Elle a pu conduire à ralentir la prise de décision, et être source de
situations de blocage en cas de désaccords des deux directeurs
51
.
Ce dualisme a contribué également
à renforcer l’autonomie des services territoriaux vis
-à-vis
du siège, et à un manque d’information de celui
-ci sur plusieurs indicateurs de suivi, tels le
respect des procédu
res et l’efficacité globale des dispositifs d’insertion.
L’organisation des services sociaux se caractérise
en outre
par une liberté d’action des
services d’intervention sur le terrain vis
-à-vis de la direction générale.
Les principales évolutions des s
ervices sociaux enregistrées durant la période d’analyse ont
consisté en :
la création d’un poste de coordonnateur pour l’APA au siège, et de postes de
responsable autonomie dans les UTAS ;
la territorialisation de la politique de l’enfance en mars 2011 pa
r le transfert de la
gestion de l’accueil et de l’accompagnement des enfants du pôle central
enfance/famille, aux unités
territoriales d’action sociale
;
la nouvelle mission d’accueil de mineurs isolés étrangers depuis 2013 qui a eu un
impact organisationnel et de moyens sur les services, le nombre de mineurs isolés
étrangers étant passé de 10 en 2013 à 53 en 2015 ;
le remplacement de l’unique service revenu minimum d’insertion (RMI) en 2010 par
le pôle insertion emploi logement, organisé en trois services (RSA, insertion sociale
et professionnelle, logement), et le renforcement de ses effectifs par la création d’un
poste de cadre A et d’un poste de catégorie B.
Les effectifs des services centraux gérant les aides sociales s’élèvent à 76 ETP en
2015, soit
10
% des effectifs départementaux en charge de l’aide sociale et 4
% des effectifs totaux du
51
L’ordonnateur a cité en exemple
les conclusions consensuelles d’un groupe de travail sur les procédures, remises
en causes et retardées par l’absence d’accord entre les deux directeurs.
38/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
département (1 922 ETP). Ces effectifs sont en majorité affectés à la gestion de la politique
d’autonomie et de l’aide sociale à l’enfance. De 2010 à 2015, l’effectif des services centraux
s’est réduit de 48 ETP passant de 124 à 76 ETP. Cette évolution est cohérente avec les
évolutions organisationnelles, la territorialisation de l’ASE, la hausse de l’activité d’instruction
et de la fréquence des contrôles dans les territoires.
Les missions principales des services centraux concernent, outre le pilotage, le versement des
prestations hors insertion, l’autorisation, la tarification et le contrôle des établissements
sociaux et médico-sociaux (ESMS), le con
trôle d’effectivité hors insertion partagé avec les
UTAS, la gestion des indûs, la contractualisation avec les opérateurs, la protection maternelle
et infantile, la gestion des informations préoccupantes dans le cadre de l’ASE.
La chambre préconise au département de conforter et réaffirmer la prééminence de la fonction
de pilotage, confiée au niveau central, sur la fonction de mise en œuvre dévolue aux unités
territoriales.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions
a précisé
qu
’en définitiv
e «
depuis le 1er janvier 2017, les services relevant des compétences sociales
ont été réunis au sein d'une seule direction qui intègre une fonction « ressources et
performances », avec pour objectif d'améliorer l'efficience de la fonction de pilotage
».
5.1.2-
La territorialisation
5.1.2.1-
Le réseau territorial du département
Le te
rritoire du département de l’Allier est divisé en trois grands bassins de vie géographiques,
correspondant aux arrondissements de Moulins, Montluçon et Vichy. Chaque bassin dispose
de deux unités territoriales d’action sociale, l’une pour le secteur urbain, l’autre pour les zones
rurales.
Le précédent ordonnateur a précisé que les UTAS avaient été redéfinies afin de correspondre
à un bassin de vie et à la carte des in
tercommunalités, placées sous la responsabilité d’un
agent de catégorie A
, et fait l’objet de transferts de personnels en fonction de l’évolution du
besoin social.
La mise en œuvre de la politique du handicap relève de la maison départementale des
personn
es handicapées de l’Allier (MDPH
52
), guichet unique d’accueil pour l’accès aux droits
et aux prestations des personnes handicapées
53
, qui instruit et attribue la prestation de
compensation du handicap (PCH).
La collectivité affecte en priorité des ressources humaines aux UTAS, en raison de leur activité
de gestion de proximité et de leur réactivité. Près de neuf emplois sociaux sur dix sont localisés
dans les services territorialisés.
Les effectifs des
agents du réseau territorial s’établissent à l’équivalent de 671 ETP, à raison
de 304 ETP occupés par des agents départementaux des filières administratives et sociales
et de 367 ETP au titre des assistants familiaux. Près de 80 % des effectifs sont affectés à la
gestion de l’ASE, 8
% pour la gestion de l’insertion, 7
% pour les personnes âgées et 2 % pour
les personnes handicapées. Les effectifs ont augmenté de 89 ETP sur la période, en raison
52
Groupe
ment d’Intérêt Public (GIP) associant le département, l’Etat, la CAF, la MSA, la Mutualité Française et les
associations représentant les personnes handicapées, dont le département assure la tutelle financière et
administrative et les membres apportent des moyens humains, financiers ou des prestations en nature. Sa
directrice actuelle est un agent du département mis à disposition.
53
Convention de gestion 2013-2016.
39/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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Département de l’Allier
(03)
du transfert des agents de l’ASE du siège du département vers l
es unités territoriales, de la
création de postes pour faire face à la charge de travail dans le domaine de l’autonomie et de
la protection de l’enfance, et de l’intégration de treize assistants sociaux détachés à la MSA
par suite de la dénonciation de la convention de mise à disposition des agents assurant des
missions de « polyvalence de secteur ».
Les missions réalisées par les services territorialisés sont synthétisées dans le tableau
ci-dessous.
Tableau 31 : Missions des services territoriaux du département
Dispositifs
RSA
APA
ASE
Instruction
(CAF, MSA)
Accueil, information,
instruction
administrative,
évaluation médico-
sociale, décision
Gestion des courriers d'information aux
familles et aux partenaires sur
l’ensemble
des mesures (placements,
mesures)
Contrôle effectivité
(CAF, MSA)
X
X
Accompagnement
des bénéficiaires
Information
collective
sur les droits et les
devoirs
pour
les
nouveaux bénéficiaires,
évaluation/orientation,
contractualisation avec
les
bénéficiaires,
accompagnement
social
et
socio-
professionnel
X
X
Prévention
auprès
des familles
Protection
maternelle
et
infantile
(consultations jeunes enfants, bilans en
écoles maternelles) - Aides à domicile
(interventions
au
domicile
familial,
auxiliaires de vie sociale, action éducative
en milieu ouvert, action éducative à
domicile, accompagnement budgétaire,
aides financières)
Protection (accueil
des enfants confiés)
Accueil des enfants placés sur décision
administrative ou judiciaire, chez les
assistants familiaux ou en établissement
Information
Recueil,
évaluation,
traitement,
des
informations préoccupantes concernant
des mineurs en danger.
Source : services du département
Le réseau territorial des UTAS est identique pour
l’ensemble des dispositifs. Ces unités
réalisent les mêmes missions et gèrent les mêmes dispositifs, par l’intermédiaire de
responsables « développement social insertion », « enfance famille » et « autonomie ». La
coordination entre les différents points d
e contacts d’une même circonscription à l’échelle
d’une UTAS est réalisée par le responsable de l’UTAS et les responsables thématiques. En
outre, les responsables « autonomie » sont communs à deux UTAS, dans un objectif de
mutualisation des moyens ainsi qu
e d‘harmonisation d’action et de coordination entre unités.
Le découpage actuel en six UTAS a vocation à évoluer, en raison de l’hétérogénéité des
territoires en termes de population, de dynamisme démographique, de taux de chômage et de
pauvreté, dont il
résulte d’importantes inégalités en termes de charge de travail des agents
entre UTAS et au sein même des UTAS. Les arrondissements de Vichy et de Montluçon sont
en effet plus peuplés que celui de Moulins ; ils ont une population à la fois plus pauvre et
c
aractérisée par un taux de chômage supérieur, l’arrondissement de Vichy se distinguant, au
surplus, par une relative croissance démographique.
40/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Tableau 32
: Caractéristiques des trois arrondissements de l’Allier
Arrondissement
Population
Variation de
population
(taux annuel
moyen 2007-2012)
Taux de
pauvreté
(2012)
Population de la
communauté
d’agglomération
Taux de chômage par
zone emploi
(3
ème
trimestre 2015)
Montluçon
115 585
- 0,2 %
15,4 %
75 000
12,5 %
Moulins
105 288
- 0,1 %
11,4 %
54 000
9,1 %
Vichy
122 038
+ 0,2 %
15,3 %
78 000
11,4 %
Sources : INSEE
L’évolution à venir du réseau des UTAS devra également prendre en compte les orientations
nationales
54
visant à un rapprochement entre les services chargés de l’autono
mie et ceux de
la MDPH. Elle sera en outre, et de fait, concomitante à la mise en œuvre de la dernière réforme
de la carte de l’intercommunalité, entraînant dans l’Allier la réduction de moitié du nombre
d’établissements publics de coopération intercommunale, ainsi qu’il ressort de la révision du
schéma départemental de coopération intercommunale.
Par conséquent, la chambre recommande au département de faire évoluer son organisation
territoriale, en terme d’allocation des effectifs, afin de l’adapter à l’é
volution des besoins
différenciés des populations par suite, notamment, de
l’audit social organisationnel
réalisé en
2016.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l
’ordonnateur en fonctions a précisé
qu’une nouvelle organisation avait été
mise en place avec
« le passage de 6 UTAS à
3 territoires des solidarités afin de favoriser la régulation de l'activité au sein des équipes et le
redécoupage entre les bassins de Vichy et de Moulins à partir d'indicateurs démographiques
et socio-économiques destinés à rééquilibrer la charge de travail »
5.1.2.2-
Le réseau territorial hors services départementaux
Les subventions aux réseaux hors services départementaux sont estimées à 5,3
M€, soit
4,5
M€ pour l’insertion, 787
k
€ pour l’autonomie et
le handicap, et 42 k
€ pour l’aide sociale à
l’enfance. La politique d’insertion du département repose sur le conventionnement avec cinq
principaux réseaux, les organismes payeurs (CAF, MSA), les centre communaux d’action
sociale (CCAS), les missions locale
s, Pôle emploi et les structures d’aide à l’insertion sociale
et professionnelle
55
.
5.1.2.2.1-
Les organismes payeurs
Par suite des précédentes observations formulées par la chambre en mai 2011, relevant
l’absence de convention pour l’instruction des demandes de RMI
par la MSA, malgré la
délibération de la commission permanente du 11 décembre 2009 y incitant, un avenant à la
convention cadre portant délégation de compétence en matière de RMI avec la MSA Auvergne
a été adopté le 5 mars 2010.
Ainsi, conformément, à l’article L.
262-
25 du code de l’action sociale et des familles, le
département a désormais signé une convention avec chacun des organismes assurant le
service du revenu de solidarité active. La convention
de gestion avec la caisse d’allocations
familiales (CAF
56
) 2012-2015 prolongée par aven
ant pour l’année 2016 dispose dans son
article 7 que «
l’instruction administrative et le versement du RSA.. (….) est assuré pour le
compte du Conseil Général à titre gratuit par la CAF
». Seuls sont facturés au département les
54
Loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement (annexe n° 11).
55
Tableau « recensement du réseau territorial hors services départementaux » (annexe n° 15).
56
Avenants pour 2016, avec la CAF signé le 23 décembre 2015, et la MSA signé le 30 décembre 2015.
41/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
coûts forfaitaires pour l'évaluation des revenus des professionnels non-salariés (17
€/dossier),
et les contrôles externes à la demande du département (140
€/contrôle), soit un montant de
6
M€ en 2015 à raison de 12 contrôles externes diligentés pour quelque 9
033 bénéficiaires
au total. La convention
de gestion avec la MSA retient également la gratuité de l’instruction
administrative et le versement du RSA.
5.1.2.2.2-
Pôle emploi
La convention 2015-
2017 conclue avec Pôle emploi met en œuvre les orien
tations nationales
relatives à l’accompagnement global, par la mise à disposition gratuite de sept conseillers
affectés en priorité à l’accompagnement des bénéficiaires du RSA, au titre du RSA
-socle
financé par le département ou du RSA-activité financé par
l’Etat. En contrepartie, les
départements «
mobilisent des moyens et développent leurs actions sociales non seulement
aux bénéfices des allocataires du RSA mais de l’ensemble des demandeurs d’emploi qui en
ont besoin
».
En 2015, sur un total de 12 141 bénéficiaires du RSA toutes catégories confondues (socle et
activité) dans le département, 9 033 bénéficient du RSA-socle (74 %). 5743 bénéficiaires du
RSA toutes catégories confondues sont inscrits à Pôle emploi, ce qui représente un cinquième
des demandeur
s d’emploi inscrits en catégories A, B ou C
57
dans l’Allier et 47,6
% du total des
bénéficiaires du RSA.
Conformément à la convention avec Pole emploi, le
bilan relatif à l’année 2015
fournit de
nouvelles informations tels le nombre de contrats signés, de sorties du dispositif ainsi que leur
origine. Mais ces statistiques sont peu exploitables, car elles ne distinguent pas les seuls
allocataires du RSA-socle financé par le département. Elles ne permettent donc pas de suivre
la situation des bénéficiaires du RSA dont il a la charge financièrement. Le département n’a
pas fait de demande spécifique auprès de Pôle emploi afin de disposer de statistiques de suivi
plus détaillées.
La chambre recommande au département d’améliorer le suivi statistique des bénéficiaires du
RSA-socle inscrits à Pôle emploi.
5.1.2.2.3-
Les organismes d’insertion
S’agissant du réseau des structures d’aide à l’insertion, par suite
des précédentes
observations de la chambre notant l’absence de contrôles sur pièces et sur place des
organismes d’insertion, le département a amélioré le suivi de ces organismes par divers
es
voies et lors de toutes occasions utiles : comités de suivi et de pilotage, dialogues de gestion,
informations fournies par les UTAS et les usagers. Il en résulte ainsi la décision de ne plus
subventionner l’Association AGAT en 2016, l’objet premier de
la convention tenant à la
réorientation des personnes fragilisées vers un parcours d’insertion n’étant pas respecté, dès
lors que l’association n’apporte qu’une aide alimentaire.
Le rapport
2015 de mise en œuvre du Programme Départemental d’Insertion et de Lutte
contre
les Exclusions (PDILE) 2014-2017, débattu à la commission permanente du 21 décembre
2015, présente une vision d’ensemble des partenariats. Il précise que les actions prioritaires
sont celles qui favorisent
« le traitement social ET professionnelle
», que le contexte contraint
du budget 2016 nécessite de mettre fin «
aux dispositifs trop petits, coûteux, peu efficaces et
disparates
» et dresse la liste des subventions accordées au titre de l’exercice 2016.
57
Catégorie A, B ou c de pôle emploi
: les 3 catégories de demandeurs d’emploi tenues de faire des actes positifs
de recherche d’emplois.
42/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
5.1.2.2.4-
Les CCAS
Le département a délégué les missions d’évaluation, d’orientation et d’accompagnement
social des bénéficiaires du RSA, pour les personnes seules et les couples sans enfant à cinq
centres communaux d’action sociale, par la voie d’une convention
-cadre 2014-2016 conclue
avec l’Union départementale des centres communaux d’action sociale (
Udccas
) de l’Allier et
de conventions bilatérales passées avec les CCAS impliqués. En 2015, les cinq CCAS ont
accompagné 570 bénéficiaires du RSA. Le département verse un forfait annuel basé sur le
nombre de personnes évaluées et accompagnées. Un versement de 80 % de la subvention
est effectué à la signature de la convention ; le paiement du solde est conditionné par la
production d’un rapport d’activité précisant le nombre de personnes accompagnées. Les
rapports d’activité des cinq CCAS consultés compt
abilisent avec précision le nombre de
personnes accompagnées.
Le rapport d’activité 2014 du CCAS de Vichy mentionne un taux d’échec aux rendez
-vous
d’orientation et de contractualisation de 37
% en 2014, contre 21
% en 2013, et l’absence
d’une deuxième co
nvocation jugée trop chronophage. Il précise que les agents du CCAS
accompagnent en priorité les bénéficiaires du RSA qui ont exprimé une demande
d’accompagnement, par suite du courrier d’information de la CAF et de la convocation à la
réunion collective d
u département. Il a été observé pour l’ensemble des CCAS associés au
dispositif d’accompagnement qu’aucun ne respectait le délai légal de contractualisation de
deux mois.
5.1.2.2.5-
Les missions locales
Le département a délégué aux trois missions locales la prescription et le suivi des conventions
individuelles des contrats uniques d’insertion (CUI), en faveur des jeunes de moins de 26 ans
bénéficiaires du RSA socle et des contrats emplois d’avenir (CEA)
; 10 % de la participation
financière du département est condi
tionnée à la réalisation de l’objectif d’un taux de sorties
positives de 60 %. Or le rapport
d’activité 2014 de la mission locale de Moulins mentionne un
taux de sortie positive de 43
%, inférieur donc à l’objectif conventionnel de 60
%. Selon
l’ordonnateur, la situation économique du département rend l’insertion plus difficile, et la
recherche de financements par les missions locales s’effectue sans doute au détriment de
leurs missions d’accompagnement
; dans un tel contexte, une baisse de subvention ne
pourrait que conduire à diminuer le nombre
d’accompagnements assurés par la mission locale.
Dans ces conditions, la chambre invite le département à modifier la rédaction de ses
conventions passées avec les missions locales, en ne retenant qu’une faculté de modulation
de la subvention en fonction du taux de sorties positives.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a précisé
que les indicateurs de taux de sorties des missions locales seront modifiés en tenant compte
de la conjoncture.
5.1.2.2.6-
Les autres réseaux
Dans le domaine de l’autonomie, le département
finance essentiellement les dépenses de
fonctionnement des trois centres locaux d’information et de coordination gérontologiques
(CLIC), services ressource pour l’ensemble d
es personnes âgées de 60 ans et plus et les
professionnels, chargés de missions d’accompagnement général. La consultation du
rapport
d’activité 2015 du CLIC Amage fait ressortir une présentation détaillée de l’activité de la
structure conformément aux termes de la convention en disposant. Le département
subventionne également 45 structures d’aides à domicile pour les personnes âgées et
handicapées.
43/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Dans le domaine de l’aide sociale à l’enfance, plusieurs conventions ont été établies avec les
centres de formation des assistants maternels et familiaux, ainsi que diverses associations
d’appui aux familles.
Le plan d’économie 2016 adopté par le conseil départemental, comporte un volet déterminant
l
es perspectives d’évolution
du réseau conventionné :
la réduction du nombre, considéré comme élevé, de structures en charge de
l’insertion par mutualisation et fusion, en lien avec les incidences de la réforme de la
carte
intercommunale
(évolution
des
centres
communaux
en
centres
intercommunaux d’action sociale (CIAS))
;
l’évolution des CLIC, par mutualisation ou intégration dans les services du
département ;
la rationalisation et la réorganisation, toujours par mutualisation et fusion, des 45
services d’
aides à domicile.
La multiplicité et la dispersion des organismes intervenant dans le domaine social, ainsi que
la difficulté de s’assurer du respect des conventions et d’en effectuer l’évaluation devraient
inciter le département à poursuivre son action tendant à leur rationalisation et leur
regroupement par le développement, en particulier, de contrats pluriannuels d’objectifs et de
moyens.
5.1.3-
L’audit organisationnel des services sociaux
Le département a fait réaliser un audit organisationnel des services sociaux en 2015 visant à
élaborer une «
priorisation de politiques publiques et une refonte et modernisation de
l’organisation des missions
», un diagnostic de l’organisation actuelle, des scénarii d’évolution
et un plan de mis en œuvre du scénario retenu
.
Il ressort, à titre principal, du diagnostic rendu en mai 2016 :
un découpage territorial des UTAS calqué sur le périmètre des EPCI et obéissant à
une logique «urbain/rural» qui mérite aujourd’hui interrogations et réflexion
;
un modèle de territorialisation particulièrement déconcentré qui renforce les enjeux et
impose des efforts de structuration et d’homogénéisation des modes de travail ;
une
articulation
pôles/territoires
déficiente,
génératrice
de
tensions
et
d’incompréhension entre les deux entités
;
un circuit décisionnel complexe et peu lisible, qui nuit à l’identification des bons
niveaux de décision en l’absence de circuits de sollicitation clairement établis et
affichés ;
un déficit de pilotage de l’activité et des ressources des services.
Les
principales pistes d’évolution de l’organisation présentées le 14 juin 2016 lors de la réunion
de restitution aux agents, sont les suivantes :
réduire le nombre d’UTAS de six à trois, et réviser l’allocation des moyens sur le
territoire ;
fusionner les deux directions en cha
rge de la politique d’aide sociale
;
créer un service pour les fonctions supports ("Ingénierie, observation, RH, budget,
offres de service") au sein de la nouvelle direction unique ;
renforcer les outils de pilotage et de suivi de l’activité, définir des p
rocédures et des
méthodes de travail communes ;
clarifier le circuit décisionnel et redéfinir les niveaux et les instances de régulation, de
coordination, d’information et de décision.
44/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Le même cabinet d’audit est également investi d’une mission d’assistance à la mise en œuvre
du scénario-
cible d’évolution de l’organisation, avec pour objectif une nouvelle organisation
effective et opérationnelle au 1
er
janvier 2017.
La chambre ne peut que relever la
convergence des conclusions du cabinet d’audit
avec ses
propres recommandations, s’agissant du renforcement de la fonction de pilotage, de
l’allocation des moyens affectés aux utas, du contrôle interne et du contrôle de gestion, ou
d’une meilleure formalisation des procédures. Il appartiendra à la collectivité de s’approprier
ces axes de réflexion et lignes d’actions opérationnelles, et d’en préciser les délais de mise en
œuvre.
5.2-
La gestion des prestations sociales
5.2.1-
Les schémas départementaux et les dispositifs d’évaluation
L’article L.
312-4 du CASF dispose que
« les schémas d'organisation sociale et médico-
sociale, établis pour une période maximum de cinq ans (…)..5° Définissent les critères
d'évaluation des actions mises en œuvre dans le cadre de ces schémas.
».
Le schéma unique des solidarités qui définit la stratégie départementale pour la période 2013-
2017 est décliné en cinq axes et quinze orientations. Adopté par le conseil départemental en
décembre 2012, il a remplacé les trois schémas précédents traitant des personnes âgées, des
personnes handicapées, et de la protection de l’enfance pour la période 2007
-2012. Ce
schéma a été précédé d’une étude des données démographiques, sociales et économiques
départementales, ainsi que de l’anal
yse des offres de services et de structures. Un
recensement des besoins des personnes âgées et des enfants confiés à l’aide sociale à
l’enfance, ou auprès d’établissements, a également été réalisé.
Le département a amélioré la clarté de sa stratégie pour répondre aux besoins des populations
au moyen d’un document unique, issu d’une large consultation, d’un travail de diagnostic et
d’analyse des besoins.
Néanmoins, le schéma départemental ne respecte pas les obligations
légales, car il ne définit aucun crit
ère d'évaluation des actions mises en œuvre.
Dans le domaine de l’insertion, le département a adopté un Programme Départemental
d’Insertion et de Lutte contre les Exclusions 2014
-2017 (PDILE), fixant les orientations en
ma
tière d’insertion sociale et professionnelle des publics fragilisés, notamment les
bénéficiaires du RSA, succédant au précédent programme sur la période 2009-2013. Il a
également adopté un pacte territorial pour l’inserti
on 2014-2017
, conclu avec l’Etat, la Région
et Pôle emploi pour la mise en œuvre du programme départemental d’insertion.
Ce programme départemental est le fruit d’une large consultation
; fondé sur le bilan du
précédent programme et une analyse c
ritique des lacunes majeures de la politique d’insertion,
il relève en particulier :
des interrogations fréquentes quant à la pertinence de l’action proposée, notamment
lorsqu’elle apparaît «
occupationnelle » ;
une spécificité de l’accompagnement RSA et de la notion de parcours d’insertion, qui
sont très faiblement connus des bénéficiaires ;
des outils de construction du parcours ignorés (CER, PPAE), et une démarche de
contractualisation peu identifiée ;
les obstacles à la mobilité, constitutifs du frein
principal à l’adéquation entre offre et
besoins des bénéficiaires.
45/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
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(03)
Les précédentes observations de la chambre de mai 2011, notant l’absence d’objectifs
quantifiables dans le plan départemental d’insertion (PDI), sont demeurées sans suite, le
PDILE 2014-2017 ne comportant toujours pas de critères d'évaluation des actions.
De fait, le schéma unique des solidarités et le programme départemental d’insertion ne
définissent aucun objectif quantitatif et ne contiennent pas d’indicateurs assortis de cibles à
atte
indre, interdisant ainsi toute évaluation de leur mise en œuvre. Ils n’établissent pas, non
plus, de lien direct avec les principaux postes budgétaires des dépenses sociales.
L’ordonnateur a précisé que le futur schéma
unique des solidarités pour la période 2017-2020
intégrera également la politique d’insertion, et que «
l’absence d’indicateurs sera corrigée
»
par la production d’une «
véritable feuille de route opérationnelle » sous forme de projet de
service assorti d’indicateurs. Si les divers chantiers mis en œuvre sur la période peuvent
contenir au cas par cas des indicateurs aux fins de les évaluer, de les améliorer, de les
pérenniser ou de supprimer certains modes d’actions, la collectivité n’évalue pas chacun de
ses dispositifs d’aide sociale dans la perspective d’une réflexion d’ensemble.
En conséquence, la chambre invite le département à développer l’évaluation des politiques
sociales menées, et à améliorer les procédures de collecte des informations détenues par les
services territorialisés.
En
réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a précisé
que «
le nouveau schéma unique des solidarités 2017-
2021 couvre l’ensemble des politiques
sociales, comprend une feuille de route annuelle présentant les actions à décliner pour chaque
axe et orientation, ainsi que des indicateurs quantitatifs dès 2017. A partir de 2018, il est prévu
d'ajouter des indicateurs d'évaluation qualitatifs.
»
5.2.2-
L’objectif d’évolution des dépenses (OED)
L’article L.
313-8 alinéa 2 du CASF dispose
qu’«
un objectif annuel ou pluriannuel d'évolution
des dépenses (est) délibéré par la collectivité concernée en fonction de ses obligations
légales, de ses priorités en matière d'action sociale et des orientations des schémas
départementaux
.»
Cet objectif détermine les orientations assignées en matière de tarification et le taux de
progression des budgets des établissements et services médico-
sociaux. L’OED ne constitue
pas une enveloppe budgétaire limitative, mais il est juridiquement opposable aux
établissements. Il s’applique et encadre l’ensemble du budget des établissements, bien au
-
delà donc des seules dépenses d’aide sociale prises en charge par le département.
Le conseil départemental n’a pas respecté l’obligation légale qui lui est faite d
e délibérer
chaque année pour arrêter un objectif annuel d’évolution des dépenses, durant trois exercices
consécutifs, de 2013 à 2015. Seule une lettre de cadrage budgétaire a été adressée aux
établissements ces années-là, mentionnant des orientations relatives aux dépenses
d’exploitation et de personnel, ladite lettre de cadrage émanant de la direction générale des
services du département. L’ordonnateur a justifié ce mode anormal de fonctionnement par le
fait que «
les élus n’ont pas formalisé d’OED dans u
ne délibération dans la mesure où cet
objectif était communiqué lors de rencontres avec tous les directeurs des établissements, en
amont de l’élaboration des budgets.
»
L’ordonnateur n’a pas communiqué de comptes administratifs d’établissements sociaux et
médico-
sociaux permettant de s’assurer du respect de l’OED. Il a été cependant observé, de
2011 à 2015, que le montant des frais de séjour acquittés par le département au bénéfice des
établissements recevant des personnes âgées a été relativement stable,
de l’ordre de 11
M€.
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Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
Pour les établissements recevant des personnes handicapées, le montant des frais de séjour
a reculé de 0,8
% de 2011 à 2015, s’établissant à 24,1
M€.
En 2011, il y a eu dépassement
de l’OED à hauteur de près de 2
M€
; l’ordonnateur l’e
xplique principalement par :
la création de postes d’aides
-soignantes dans les établissements pour personnes
âgées, dont le coût n’a pas pu être imputé sur la section soins (son financement
incombant à l’assurance maladie) en raison de l’absence de parutio
n du décret
d’application
;
l’habilitation d’un nouvel établissement à l’aide sociale en 2011
;
l'impact en année pleine des moyens nouveaux accordés en 2010, par suite
d’extension de capacités et d’installation en 2011 de nouvelles places qui n’avaient
pas été anticipées ;
la renégociation d’une convention tripartite.
Tableau 33
: Objectif d’évolution des dépenses
Budgets (M€)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Personnes âgées Hébergement
66
68
69
72
74
76
Personnes âgées Dépendance
25
26
28
29
30
32
Personnes handicapées
26
27
28
28
29
29
Protection Enfance
18
18
18
19
19
19
TOTAL
134
138
143
148
152
155
Taux d'évolution
Personnes âgées Hébergement
1,45 %
2,33 %
1,96 %
4,37 %
3,09 %
2,35 %
Personnes âgées Dépendance
7,79 %
7,43 %
4,90 %
4,60 %
4,60 %
4,44 %
Personnes handicapées
6,81 %
2,52 %
4,33 %
1,80 %
1,33 %
1,11 %
Protection Enfance
3,71 %
1,81 %
1,63 %
1,41 %
0,69 %
0,45 %
Taux d'évolution des budgets
3,87 %
3,23 %
2,93 %
3,53 %
2,75 %
2,30 %
Taux de l'Objectif d'Evolution des Dépenses
4,30 %
1,80 %
3,60 %
-
-
-
Source : services du département
Dans le secteur de l’autonomie, l’évolution de l’OED sur la période est liée à la création de
places en EHPAD et au renouvellement des conventions tripartites conclues entre le
département, l’ARS et l’établissement.
Dans le secteur du handicap, la progression de l’OED est liée à la création de places en
établissements, en particulier en 2012, et en services d'accompagnement médico-social pour
adulte handicapé (SAMSAH).
Dans le secteur de l’enfance, la stabilité des budgets s’explique par le redéploiement de places
et de moyens, du fait de la conversion de places de maisons d’enfants à caractère social en
places d’accueil intermédiaire
58
.
En réponse
aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions
a
acquiescé tout en précisant
que l’absence d’OED de 2013 à 2015 n’a pas
interdit la maitrise
des dotations aux hébergements et qu’en 2011, l’existence d’un OED n’a pas empêché son
dépassement, car la maîtrise des dépenses dépend également «
d’une gestion de proximité
rigoureuse et de moyens de contrôle réguliers
. »
. Il s’est également engagé à respecter
l’obligation légale annuelle de délibérer.
58
Intermédiaire entre les outils traditionnels (famille d’accueil, foyer), sous forme de service d’éducation en milieu
ouvert (SEMO) (alternance entre domicile et autres hébergements (maisons banalisées), ou de service
d’adaptation progressive en milieu naturel (enfant confié par le juge à une maison d’enfants tout en vivant au
domicile familial).
47/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
5.2.3-
Le recours à la procédure d’appel à
projets
Des appels à projets ont été menés par le département pour la création d’établissements et
de services médico-
sociaux dans le cadre de la nouvelle procédure de l’article L.
313-1-1 du
CASF
59
.
En 2014, deux appels à projets ont été lancés conjointe
ment avec l’Agence régionale de santé
(ARS), pour la création d’un SAMSAH et d’un foyer d’accueil médicalisé sur le bassin de santé
de Moulins. En 2015, le département a lancé un appel à projets
pour la création d’un lieu de
vie dans le domaine de la prote
ction de l’enfance.
Selon l’ordonnateur, l’intérêt financier de tels appels à projets est «
difficilement identifiable
dans la mesure où la procédure antérieure permettait également un cadrage budgétaire du
projet avant son ouverture ; cependant, ces nouveaux projets correspondent mieux aux
besoins repérés par les autorités de contrôle et de tarification
. »
Ainsi, si l’objectif assigné par le législateur à la nouvelle procédure d’appel à projet
s était de
faire émerger «
une offre de qualité au meilleur coût
»
60
, la collectivité consent à y reconnaître
d’abord un moyen d’améliorer la qualité de l’offre, sans que l’intérêt financier de la procédure
puisse en être mesuré.
5.2.4-
Les règlements, délibérations et procédures
La gestion des dispositifs d’aide sociale fait l’objet de procédures formalisées et définies dans
les règlements départementaux d’aide sociale
61
, qu’elles soient prévues par la législation ou
créées par délibération de l’assemblée départementale, s’agissant notamment des garanties
et obligations de
s usagers, ou des obligations de l’administration.
Si les procédures relatives à l’APA, la PCH et à l’ASE sont complètes et bien documentées,
celles relatives à l’insertion sont plus lacunaires et nécessiteraient l’établissement d’un
règlement département
al de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA. Le règlement relatif
aux personnes âgées et aux personnes handicapées a été modifié par délibérations
62
successives en 2010, 2011, 2012, 2013.
Pour l’APA et la PCH, se trouvent ainsi définies les conditions d’attribution et de ressources,
les règles de non-
cumul, la procédure d’attribution, les modalités de versement et de
suspension, le renouvellement et la révision, le contrôle d’effectivité, la gestion de trop
-perçus.
Les fiches de procédures rappellent sy
stématiquement, pour l’autonomie
63
et le handicap
64
, la
réglementation, les modalités de paiement et du contrôle d’effectivité.
Au siège, au sein du pôle personnes âgées-personnes handicapées (PA-PH), le coordinateur
APA est responsable de l’harmonisation et du contrôle des procédures
; il dispose en soutien
59
Décret du 26 juillet 2010 relatif à la procédure d'appel à projet et d'autorisation mentionnée à l'article L. 313-1-1
du code de l'action sociale et des familles. Circulaire DGCS/5B/2010/434 du 28 décembre 2010 relative à la
procédure d’appel à projets et d’autorisation des établissements et services sociaux et médico
-sociaux.
60
Commentaire à l’article L. 313
-1-1 du CASF, page 492, édition 2014.
61
RDAS PA-PH de janvier 2010,
RDAS PA-
PH d’octobre 2013,
RDAS ASE décembre 2009.
62
17 décembre 2009, 25 mars 2010 : prise en charge par la PCH de frais engagés avant le passage en CDAPH,
23 juin 2011 : mesures relatives au paiement différentiel, 20 mars et 21 juin 2012 : adaptation des conditions de
prise en charge, 13 décembre 2012 : évolution de la pris en compte des besoins des personnes âgées
dépendantes au titre de l’APA, 15 octobre 2013
: prise en charge des frais de dépendance en établissement par
l’APA, prestations extra
-
légales d’aide au répit.
63
Autonomie
: fiche APA, contrôle d’effectivité APA à domicile, montant de la participation des bénéficiaire, note
effectivité (annexe n° 12)
64
Handicap : aide humaine emploi direct, aide humaine service mandataire, aide humaine service prestataire, aides
techniques.
48/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
de l’application informatisée de gestion des aides (SOLIS). Les procédures
d’instruction sont
vérifiées par les responsables des UTAS.
Pour la PCH, la vérification de l’instruction est réalisée par la directrice de la MDPH et les
membres de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées
(CDAPH).
Pour l’aide sociale à l’enfance,
le règlement
définit les actions de prévention, l’accueil des
enfants et leur suivi, les mesures de protection de l’enfance en danger et les procédures
d’adoptions. Une
fiche de procédure détaille le traitement des informations préoccupantes, les
étapes d’accueil et d’accompagnement des enfants confiés, les modalités de paiement des
assistants familiaux, des structures d’aide à domicile et des structures d’accueil.
Pour le RSA,
le département ne s’est pas doté d’un règlement, au motif que l’instruction des demandes
d’allocation relève des procédures internes des organismes payeurs, CAF et MSA. Un nombre
limité de fiches de procédures définissent ainsi les mes
ures d’accompagnement sans rappeler
systématiquement la réglementation. Le respect de ces procédures serait, selon l’ordonnateur,
vérifié par le responsable du secteur du développement social et insertion des UTAS, qui
encadre aux plans technique et hiérarchique les travailleurs sociaux. Le département procède
actuellement au réexamen de l’ensemble des procédures d’accompagnement des
bénéficiaires du RSA, avec l’objectif d’aboutir à l’automne 2016.
5.2.5-
Le contrôle de la délégation de gestion du RSA à la CAF
Par suite des précédentes observations de la chambre de mai 2011 relevant la nécessité de
formaliser les modalités d’échange d’informations avec la CAF, l’article 4 de la convention de
délégation précise désormais la nature des informations devant être communiquées par la
CAF au département.
La convention de gestion
65
passée pour la période de 2012 à 2015 entre le département et la
CAF, qui paie près de 99 % des allocations de RSA socle, dispose dans son article 1.4 que
«
Le Conseil Général s’assure de la qualité et de la rapidité de l’instr
uction des dossiers qui
conditionne la qualité de service à l’allocataire, par l’ensemble des instructeurs
». L’article
2.1.2 énonce que pour les dossiers délégués au directeur de la CAF «
Le directeur de la CAF
notifie les décisions au nom du Président du
conseil départemental, en motivant les refus. (…)
.. Le Directeur informe le Président du conseil départemental de refus d’ouverture de droits en
précisant les motifs (…), le Président du conseil départemental conserve le droit de demander
au Directeur de
la CAF de procéder au réexamen d’une situation, (…) peut soumettre au
Président du conseil départemental tous dossiers présentant des situations particulières,
même s’il a obtenu délégation
».
L’article 2.7 relatif à la gestion des contentieux dispose q
ue le président du conseil
départemental «
se réserve le droit de procéder à des contrôles ponctuels sur les dossiers
délégués, afin de vérifier la bonne application des textes
».
Le département ne s’est pas formellement assuré de la qualité et de la rapidité de l’instruction
des dossiers de RSA par les services de la CAF. Si la CAF informe le département des refus
d’ouverture de droits et les motifs correspondants, le président du conseil départemental ne
demande que très rarement à procéder au réexamen d
’une situation, sur la demande le plus
souvent d’un bénéficiaire. La CAF soumet occasionnellement au département des
dossiers
présentant des situations particulières, telles la connaissance du niveau de ressources,
l’existence de travail dissimulé, la présence aux réunions d’informations. Le président du
conseil départemental a demandé très peu de contrôles à la CAF, soit douze en 2015, deux
65
Convention RSA CAF 2009-2012, Convention RSA MSA 2009-2012.
49/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
en 2014, sept en 2013 et trois en 2011. Conformément à la convention en vigueur, la CAF
transmet au département un bilan annuel des contrôles effectués sur les bénéficiaires du RSA,
ainsi que la liste mensuelle des paiements individuels.
La collectivité a déclaré qu’elle n’intervenait pas, de façon générale, sur les décisions
déléguées aux organismes payeurs et qu’elle n’entendait pas contrôler l’instruction des
dossiers effectués par ces deux organismes.
Si les dispositions de la convention passée entre le département et la CAF semblent
correctement mises en œuvre, la chambre recommande néanmoins au département de
s’assurer explicitement de la qualité et de la rapidité de l’instruction des dossiers.
En réponse aux observations provisoi
res de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a précisé
que «
les procédures de contrôle de la délégation de gestion du RSA à la CAF sont
actuellement réexaminées dans le cadre d'un nouveau schéma d'organisation dont le
déploiement doit intervenir dans le courant du premier semestre 2017.
»
5.2.6-
Les applications informatiques
Les aides sociales départementales sont gérées au moyen d’une application métier unique
(SOLIS) depuis 2000. Cette application informatisée dispose d’une base d’état civil commune
à tous les dispositifs, et comporte un interface avec le logiciel de comptabilité iGDA
66
.
L’accès à l’ensemble des données individuelles intéressant une même personne est ainsi
possible. Cependant, la collectivité n’utilise pas cette fonctionnalité, au contraire
de la CAF
pour les aides qu’elle verse. Les bases de données ne sont pas accessibles aux organismes
extérieurs. De l’avis de la collectivité, l’existence de seulement deux éditeurs du logiciel SOLIS
limite le développement de nouvelles fonctionnalités qui seraient pourtant utiles et mieux
adaptées à la gestion.
Pour l’APA, la réception des factures numérisées d’une dizaine de services d’aide à domicile
facilite le contrôle des pièces justificatives des dépenses. La dématérialisation des dossiers
individue
ls, et la dotation de tablettes aux équipes pluridisciplinaires ont permis d’éviter la
double saisie et d’harmoniser les évaluations faites au domicile des personnes âgées.
Pour la PCH, l’intégration des décisions d’attributions de l’aide par la MDPH dans
les
procédures de liquidation et de versement des allocations départementales est en cours, pour
mettre fin aux doubles saisies.
Pour l’APA et la PCH, un projet de numéro d’identification unique national des bénéficiaires
est à l’étude, en vue notamment de faire disparaître les doublons. Une plateforme d’échanges
par télégestion est en cours de développement pour gérer, d’ici la fin de l’année 2016, les
paiements des services d’aide à domicile, identifier les aides perçues par un même
bénéficiaire, et amé
liorer le contrôle d’effectivité.
Pour la gestion de l’ASE, en toute autonomie pour l’heure, la collectivité a précisé que
l’absence de connexion avec d’autres organismes et partenaires potentiels n’engendre aucune
difficulté de gestion.
La chambre recommande au département de développer le partage des données avec ses
partenaires, en particulier pour le RSA, afin d’améliorer le suivi des bénéficiaires, ce que
l’ordonnateur en fonctions a déclaré avoir déjà
engagé.
66
Tableau «
faiblesses ou marges d’amélioration des systèmes d’information
» (voir annexe n° 16).
50/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
5.2.7-
Les durées moyennes d’instruction
Dans le champ de l’insertion, les conventions signées avec les organismes payeurs ne
mentionnent pas de durée maximale d’instruction. Elles font référence au décret du 15 avril
2009 relatif au Revenu de Solidarité Active, qui dispose que «
l'allocation est due à compter
du premier jour du mois civil au cours duquel la demande a été déposée
» auprès de
l’organisme payeur. En pratique, le paiement du RSA a lieu le cinquième jour de chaque mois,
soit le mois suivant le dépôt de la demande d’allocation.
L’arti
cle L. 232-
14, alinéa 3 du code de l’action sociale et des familles dispose que pour l’APA
versée à domicile, le délai légal de notification entre la date de dossier déclaré complet et la
date de la notification de l’aide (date de l’ouverture des droits) e
st de deux mois. En cas de
dépassement de ce délai, le département a l’obligation de verser un montant forfaitaire.
Le rapport de l’IGAS
67
, relatif à l’APA en 2009, préconisait dans ses principales
recommandations «
d’ouvrir effectivement le droit à une A
PA forfaitaire, lorsque le délai global
de décision n’est pas respecté
».
Si le délai de notification s’est réduit de 2010 à 2012 avant de croître à nouveau, du fait de
l’allongement des délais observé pour la moitié des UTAS, il a toujours été
supérieur à deux
mois sur la péri
ode, et compris entre 86 et 133 jours. A l’été 2015, la liquidation judiciaire d’un
service d’aide à domicile dans l’agglomération de Montluçon, a conduit la collectivité à le
remplacer en urgence par un autre prestataire, pour maintenir la continuité des services
auprès de 400 bénéficiaires. Elle explique en grande partie la dégradation constatée.
Le département explique le dépassement du délai légal par différentes raisons :
une surcharge de travail dans certaines UTAS, notamment à Vichy, par suite du
départ de plusieurs agents ;
une affectation originelle insuffisante d’agents dans plusieurs UTAS, non corrigée
ultérieurement au regard de la montée en charge de l’activité
;
certains délais courent jusqu’au retour de la personne âgée à son domicile, pour l
es
dossiers de première demande, en cas d’hospitalisation, d’hébergement extérieur ou
d’accueil par les enfants.
Afin de réduire les conséquences des délais excessifs de notification, et ne pas verser le
montant d’aide forfaitaire légalement prévu, la collectivité a mis en œuvre une procédure de
gestion dite
sui generis.
Elle
mentionne ainsi, dans le courrier de notification, une date
d’ouverture des droits
68
rétroactive, correspondant au délai légal de deux mois imparti, avec
un montant
d’aide adapté aux besoins de la personne. La collectivité justifie cette pratique par
la faculté qui lui serait ouverte d’effectuer un contrôle d’effectivité sur le montant versé, alors
que par principe, le montant devant être alloué légalement est forfait
aire et n’engendre pas
d’indûs.
La pratique du département de l’Allier est irrégulière
; ce faisant il s’exonère du respect du
délai légal de notification et de l’obligation de verser un montant d’aide forfaitaire qui en
sanctionne la méconnaissance.
67
La gestion de l’allocation personnalisée d’autonomie. Synthèse des contrôles de la mise en œuvre de l’APA
réalisés dans plusieurs départements. IGAS, n° RM2009-024P.
68
Exemple de courrier : dossier complet au 21/01/2016, courrier de notification du 11/04/2016 fixant une date
d’ouverture des droits au 21/03/2016.
51/95
Rapport d’observations définitives –
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(03)
Tableau 34
: Délais de notification de l’APA (jours)
Année
2010
2011
2012
2013
2014
2015
UTAS MONTLUCON AGGLO
118 jours
115
100
122
116
250
UTAS MOULINS AGGLO
102
107
92
82
78
69
UTAS NORD ALLIER
127
115
92
90
84
81
UTAS OUEST ALLIER
96
87
75
83
91
66
UTAS SUD ALLIER
72
81
87
76
78
108
VUTAS VICHY AGGLO
57
61
57
67
80
83
Délais moyens entre date de complétude et date de
notification (jours) (1)
101
99
86
89
90
133
Taux de réponses notifiées
hors délais
40 %
46 %
43 %
48 %
44 %
44 %
Délais moyens entre date de complétude et date
d’effet
de la décision (jours) (2)
53
57
56
59
52
49
Ecart (1)
–
(2)
48
42
30
30
38
84
Source : services du département
Pour la PCH, la réduction des délais de décision de la CDAPH a permis le respect depuis 2013
du délai de quatre mois
69
imparti réglementairement ; elle résulte principalement :
de la mise en place depuis 2007 de formations à l’évaluation de la PCH, de l’utilisation
des guides d’évaluation de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA),
et de la consultation du service juridique de la CNSA le cas échéant, en cas de
difficultés d’analyse
;
de la mise en place de « cellules de tri-évaluateurs » qui permettent de rejeter des
dossiers avant la phase d’instruction administr
ative et de proposer rapidement à la
décision de la CDAPH des avis défavorables s’imposant d’évidence (exemple
:
demande d’aide technique pour l’achat d’un réfrigérateur).
Tableau 35 : Délai de notification de la PCH
Année de notification
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Délai moyen en jours (jours)
141
132
126
114
108
99
Source : services du département
Pour l’ASE, la notion de durée d’instruction n’est pas opérante, en l’absence de dépôt de
dossier de demande d’allocation
individuelle. La collectivité a précisé que dans le cadre de la
protection de l’enfance en danger, pour laquelle le président du conseil départemental est
chargé du recueil, du traitement et de l’évaluation des informations préoccupantes relatives
aux mine
urs en danger, la durée moyenne de traitement des informations préoccupantes n’est
pas renseignée dans l’application métier, du fait de la complexité de cette dernière. Le
département examine actuellement le dispositif de remontée de données à l’observatoi
re
national de l’enfance en danger (ONED), afin d’en améliorer le fonctionnement. En tout état
de cause, il n’existe pas à l’heure actuelle de données permettant d’apprécier les temps de
traitement des dossiers pris en charge au titre de l’ASE.
La chambre
recommande au département de réduire le délai de notification de l’APA et de
verser le montant forfaitaire.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a précisé
que «
le rééquilibrage des charges de travail entre territoires devrait permettre de respecter
les délais d’instruction de l’allocation personnalisée d’autonomie
».
69
L’article R
. 241-33 du CASF dispose que «
le silence gardé pendant plus de quatre mois par la commission des
droits et de l'autonomie des personnes handicapées à partir de la date à laquelle la demande présentée auprès
de la MDPH doit être regardée comme recevable … vaut décision de rejet.
»
52/95
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(03)
5.2.8-
L’entrée dans les dispositifs
Les procédures d’évaluation initiale des personnes sont respectées dans le champ de
l’autonomie, du handicap et de l’ASE
; elles ne le sont pas systématiquement dans le domaine
de l’insertion.
Pour l’APA, l’évaluation des besoins des personnes âgées repose sur le référentiel
départemental d’évaluation, qui comprend la grille de cotation nationale Autonomie
Gérontologie Groupes Iso-Ressources (AGGIR), évaluant le degré de perte d'autonomie ou le
degré de dépendance physique ou psychique d'une personne âgée dans l'accomplissement
de ses actes quotidiens. Seules les personnes classées dans les GIR 1 à 4, sur un total de 6
GIR, sont éligibles à l’APA. L’évaluation est réalisée par un membre de l’équipe médico
-
sociale. Il n’y a pas d’évaluation par un partenaire extérieur, sauf ponctuellement par un CLIC
dans le cadre du protocole passé avec la caisse d’assurance retraite
et de la santé au travail
d’Auvergne.
Sauf exception ponctuelle, cette évaluation est systématique pour les renouvellements et les
interventions de services d’aide à domicile, et en cas de modification du plan d’aide pour
ajouter une prestation préconisée que la personne avait initialement refusée. Dans le cadre
du protocole avec la caisse de retraite, une visite est en outre systématiquement organisée au
domicile lors de la 1
ère
demande, même pour les personnes classées en GIR 5 ou 6.
Les opérations de réévaluation des situations sont conduites systématiquement tous les deux
ans. Elles le sont également à la demande du bénéficiaire ou de l’équipe médico
-sociale,
conformément à l’article L.
232-14 du CASF.
Pour la PCH, lorsqu’il y a classement en GIR par
le médecin de ville traitant, une équipe
pluridisciplinaire formule un avis médical, susceptible de conduire au refus de certaines
interventions sollicitées ; elle évalue la situation du demandeur, grâce notamment
70
au guide
d’évaluation des besoins de comp
ensation des personnes handicapées (GEVA). La visite
d’évaluation à domicile est systématique et réalisée par un travailleur social, seul ou
accompagné d’un médecin salarié de la MDPH ou d’un ergothérapeute. La composition de
l’équipe varie selon le type d
e handicap et des besoins de la personne. L
’évaluation prend en
compte
l’ensemble de la situation matérielle, familiale, sanitaire, scolaire, professionnelle et
psychologique de la personne handicapée.
La réévaluation des situations a lieu à tout moment, en cas d’évolution de l’état et de la
situation de la personne, à la demande du bénéficiaire ou du département si les conditions
d’attribution de l’aide ne sont plus réunies, ou au terme de la période d’effet du plan d’aide,
étant précisé que la durée maximale d’ouverture des droits est de dix ans. La réévaluation
donne lieu à une visite systématique, dans les services du département ou au domicile de la
personne. Les renouvellements sont accordés pour une durée de un à cinq ans.
Pour l’ASE, l’évaluation sociale réalisée est fonction de la problématique familiale, de la
précarité de la situation et des besoins non couverts. Un support d’évaluation commun aux six
utas a été expérimenté et mis en œuvre en
2015. Les situations sont réévaluées régulièrement
et au moins une fois par an.
Pour le RSA, la procédure d’évaluation initiale n’est pas mise en œuvre lorsque les
bénéficiaires ne respectent pas leurs obligations de présence aux entretiens. L’évaluation
de
chaque bénéficiaire est réalisée selon les critères définis dans le questionnaire
70
Autres guides utilisés : le guide PCH aide humaine réalisé par la CNSA, le guide pour «
l’éligibilité à la PCH,
appui à la cotation des capacités fonctionnelles 2011
», les cahiers pédagogiques de la CNSA d’octobre 2013
«
L’éligibilité à la PCH
: Ce qu’il faut savoir sur la cotation des capa
cités fonctionnelles ».
53/95
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
socio-professionnel, par les agents du département ou des CCAS. Cet outil évalue les atouts
et les freins des bénéficiaires en matière sociale (logement, accès à la santé, vie quotidienne,
mobilité), d’emploi (qualification, parcours antérieur) et financière (surendettement). Ce
questionnaire sert de support à la rédaction du contrat d’engagement réciproque (
CER) entre
le département et le bénéficiaire, et constitue également le plan d’accompagnement.
Au terme de dix-huit m
ois, au plus, pour les contrats d’engagement réciproques pour
l’accompagnement social, les travailleurs sociaux référents réévaluent les situations, à la
demande du bénéficiaire ou dans le cadre des entretiens réguliers organisés entre le
travailleur social et le bénéficiaire visant à permettre la réalisation des objectifs fixés au contrat.
Pour l’accompagnement socio
-professionnel (non-salariés et exploitants agricoles), des bilans
sont réalisés tous les six mois. Pour les personnes suivies par les conseillers de Pôle emploi,
dans le cadre d’un plan personnalisé d’aide à l’emploi (PPAE), les réévaluations se font au
cas par cas lors des entretiens en fonction des contrats et des modalités d’accompagnement
(suivi, guidé, renforcé, global).
5.3-
Les marges de man
œuvre des services départementaux
5.3.1-
Les possibilités de choix des prestations offertes
Le département dispose de marges de manœuvre dans le choix des diverses prestations
existantes
71
. Des mesures nouvelles, plus adaptées aux besoins de la population et dans la
mesure du possible, moins onéreuses, ont également été mises en œuvre
72
.
5.3.1.1-
Les marges de manœuvre utilisées
Le département possède des marges de manœuvre dans les mesures suivantes
:
la fixation du montant des plan
s d’aides pour l’APA et la PCH
;
la ta
rification des services d’aide
;
le taux de refus ;
le type de placement des enfants confiés, en famille d’accueil ou en établissements.
Pour l’APA et la PCH, par suite du constat d’un surdimensionnement originel des plans d’aides,
les équipes pluridisciplinaires ont harmonisé leurs évaluations et appliqué des critères
communs d’orientation, qui restent pour l’heure informels. Le département pourrait utilement
formaliser ces objectifs et ces orientations, en indiquant explicitement dans les fiches de
procédures les éléments de références communs, comme le nombre d’heures de services à
domicile. La baisse du nombre d’heures de service prescrites a ainsi permis de stabiliser le
coût des plans d’aide, malgré l’augmentation des tarifs des services d’
aide à domicile
Pour l’APA à domicile, les montants des plans d’aide payés ont été réduits en 2011, 2012 et
2015, grâce à la baisse du nombre d’heures d’aide autorisées, à la limitation à 12 heures
mensuelles d’aide au ménage et au non financement d’aides
accessoires tels les climatiseurs.
Le comparatif départemental réalisé en 2012 à partir des données de la CNSA, indiquait un
montant de plan d’aide par bénéficiaire de 3
937
€ en Allier, supérieur à celui de la Nièvre de
3 845
€, mais inférieur à celui du
Cher de 4 712
€, départements limitrophes, la moyenne
nationale s’établissant à 4
401
€. En l’absence d’actualisation de ces données, il est difficile
d’apprécier le niveau des plans d’aide accordés par le département.
71
Tableau « liste des prestation possibles (annexe n° 17).
72
Tableau « principales mesures nouvelles mises en place » (annexe n° 19).
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(03)
Tableau 36
: Montants des plans d’aide versés aux bénéficiaires de l’APA à domicile
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre d’heures payées mensuellement/
bénéficiaire
26
25
24
24
23
22
Montants des aides payées annuellement
(humaines + non humaines)/ bénéficiaire
4 092
€
4 020
€
4 032
€
4 104
€
4 152
€
4 056
€
Source : services du département
Pour la PCH, le montant des plans d’aide baisse de manière continue de 2010 à 2015, soit un
recul de 8 % sur la période. Le taux de refus élevé de 43
% s’expliq
ue par le refus
systématique de demandes ne permettant pas directement ni le maintien à domicile, ni la
compensation du handicap, tels le ménage, l’achat de matériel de cuisine, ou de simples
secours financiers. Il n’est pas rare en outre que des personnes
, âgées de plus de 60 ans,
sollicitent la PCH car son montant est supérieur à celui de l’APA.
Tableau 37
: Taux de refus et montants des plans d’aide versés aux bénéficiaires de la PCH à
domicile
2010
2011
2012
2013
2014
2015
MOYENNE SUR
5 ANS
Taux de refus PCH (%)
43,9
42,7
42,7
44,3
43,1
41,3
43,0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre d’heures payées mensuellement/
bénéficiaire
122,7
106
101,4
94,2
91,6
88,2
Montants des aides payées annuellement
(humaines + non humaines)/ bénéficiaire
10
140 €
10
140 €
10
080 €
9
780 €
9
420 €
9
336 €
Source : services du département
La politique départementale de tarification
73
des 22 services prestataires d’aide à domicile
74
pour les personnes âgées et les personnes handicapées, autorisés par le président du conseil
départemental, a permis de limiter la hausse du tarif moyen horaire à 7 % de 2011 à 2015, soit
1,7 % par an. Les augmentations supérieures à 10 % concernent surtout des services dont les
tarifs étaient inférieurs à la moyenne, et correspondent à un rattrapage par convergence
tarifaire. Le tarif de remboursement de l’emploi d’un salarié à domicile a augmenté de 21
%,
celui des services agréés de 3,7 %.
Pour l’ASE, l’orientation vers un dispositif ou une prestation se fait au cas par cas, selon les
besoins de l’enfant et de sa famille et l’évaluation sociale. Le département a privilégié
75
l’accueil des enfants par des assistants familiaux, pour apporter des réponses spécifiques à
des situations complexes et pour leur plus grande souplesse à s’adapter à l’évolution des
publics et à leurs besoins. Cette politique s’inscrit au demeurant dans
la
« tradition historique
d’accueil familial départemental
». Ainsi, le taux de placement en famille d’accueil est de 68
%
dans le département de l’Allier, contre 52
% en moyenne au plan national
76
.
73
Les tarifs des services d’aides à domicile sont fixés par arrêté annuel du président du conseil
départemental.
L’arrêté du 26 mars 2015 qui fixe la liste des prestations, des montants et des forfaits, éligibles pour bénéficier de
l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), constitue un des critères d’orientation des choix des prestations. Il
recense une quinzaine de prestations distinctes, à domicile ou en hébergement, certains pouvant être rendues par
cinq modalités différentes (gré à gré, service mandataire, association intermédiaire agréée, service prestataire
agréé, service prestataire autorisé).
74
Tableau « tarification horaire des services prestataires autorisés » (annexe n° 18).
75
Orientation n° 10 du SUS 2013-2017, « soutenir et former les accueillants familiaux et les assistants familiaux »
(Orientation n° 10).
76
Source : services du dépar
tement, Dixième rapport annuel de l’ONED remis au Gouvernement et au Parlement,
mai 2015.
55/95
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
Tableau 38
: Nombre d’enfants
placés
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution 2011 2015
Nombre d'enfants confiés
899
924
957
975
967
8 %
Dont en établissements
234
252
268
285
310
33 %
Dont chez assistants familiaux
665
672
689
690
657
- 1 %
Source : services du département
Le différentiel
entre coût moyen par jour d’un enfant placé, chez un assistant familial
(69
€/jour/enfant) et celui du placement en établissement (de 136
€ à 328
€/jour/enfant), est
sans nul doute aussi un facteur de choix de la prestation retenue.
Sur la période d’anal
yse, le département a réduit de 13
% le nombre d’assistants familiaux
salariés qu’il emploie, et augmenté en parallèle le nombre de jours de placements par
assistant, tout en développant la professionnalisation, la formation et l’accompagnement de
ces agents non titulaires. La politique départementale vise aussi à améliorer la qualité de
l’accueil des enfants confiés, accroître les taux d’occupation des établissements agréés et
abaisser leur taux d’absentéisme. Une réflexion a été engagée en vue de maîtrise
r les frais de
déplacement des personnels, liés aux visites auprès des familles, et de réduire les temps de
déplacement dans ce département rural, de faible densité de population et relativement
étendu.
5.3.1.2-
Les dispositifs contraints
Le département possède
peu de marges de manœuvre en matière
:
de classement des demandeurs d’APA à domicile selon la grille AGGIR
;
de choix des modalités de mise en œuvre des prestations d’aide à domicile
;
d’orientation à domicile ou en établissement des personnes âgées et d
es personnes
handicapées ;
de décision de placement des enfants, notamment celle des mineurs isolés
étrangers ;
de l’accueil des mineurs étrangers isolés.
La répartition des demandeurs d’APA à domicile, selon la grille AGGIR, n’a pas varié sur la
période ; seules ont été constatées des différences, également constantes
77
, de répartition
entre UTAS qui tiendraient, aux dires de la collectivité, à la persistance de pratiques
hétérogènes liées à l’absence de référentiel national d’évaluation de la perte d’aut
onomie.
Tableau 39
: Classement des demandeurs d’APA à domicile selon la grille AGGIR
2010
2011
2012
2013
2014
2015
GIR 1
1 %
1 %
1 %
1 %
1 %
1 %
GIR 2
12 %
11 %
11 %
11 %
12 %
12 %
GIR 3
21 %
21 %
21 %
20 %
20 %
20 %
GIR 4
66 %
67 %
67 %
67 %
67 %
67 %
Source : services du département
Le choix des modalités de mise en œuvre des prestations (emploi d’un salarié de gré à gré,
service mandataire, service prestataire) relève des personnes âgées et des personnes
handicapées. Il a un impact non négligeable sur le coût de la prestation. En 2015, pour les
personnes handicapées, le coût horaire d’une aide par personne varie de un à cinq entre le
77
En 2014 et 2015, l’UTAS Nord Allier
affiche un taux de GIR 4 de 72
%, l’UTAS Sud Allier de 69 % et 72 %.
56/95
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Département de l’Allier
(03)
tarif national de l’aidant familial dédommagé (3,75
€ de l’heure) et celui d’un service
prestataire
78
(21,25
€ de l’heure). De même, pour les personnes âgées, le coût de l’heure de
l’aide à domicile varie du simple au double, entre le tarif du gré à gré et celui d’un service
prestataire autorisé.
Pour l’ASE, malgré la priorité accordée par le département aux mesures de prévention
79
pour
réduire le nombre d’
enfants confiés, ce dernier a augmenté de 8 % de 2011 à 2015. Cette
évolution serait imputable aux mesures et dispositions de la loi de 2007 relative à la protection
de l’enfance. De fait, près de 80
% des décisions de placement relèvent de l’autorité
judiciaire
80
; elles sont ainsi à l’origine de l’essentiel des dépenses départementales d’aide
sociale à l’enfance. Le
département se distingue par des taux de placement et de saisine du
juge pour enfant supérieurs à la moyenne nationale. Selon les services départementaux, le
seuil de tolérance serait plus bas dans l’Allier qu
e dans la plupart des autres départements ;
des réunions sont régulièrement organisées avec les autorités judiciaires, afin de les
sensibiliser sur ce constat.
Tableau 40
: Mesures de protection de l’enfance
Allier
France
Nombre de mesures de prise en charge des
mineurs (pour 10 000)
24 / 00
20 / 00
Taux de placement sur 100 mesures
52 %
48 %
Sources
: rapport de l’Observatoire National de l’Enfance en Danger
Enfin, le département estime avoir atteint la limite de ses
capacités d’accueil (foyers, assistants
maternels) pour les mineurs isolés étrangers, dont le nombre a progressé de 10 à 53 sur la
période ; il a en conséquence demandé au procureur de la République leur réorientation sur
d’autres départements.
5.3.2-
Un contrôle du respect des obligations des bénéficiaires du RSA à renforcer
La politique d’accompagnement des bénéficiaires du RSA fait apparaître plusieurs faiblesses
relatives au taux de contractualisation, aux suspensions et au suivi des sorties du dispositif.
Le rapport public thématique de la Cour des comptes de juillet 2011 «
Du RMI au RSA : la
difficile organisation de l’insertion –
constats et bonnes pratiques
» notait déjà l’inapplication
des sanctions pour défaut de contrats,
l’absence de mesure des résul
tats, une information
lacunaire sur le suivi statistique des sorties et les carences de suivi des bénéficiaires sortis de
dispositif, pour une bonne partie de la trentaine de départements objets de l’enquête.
La gestion de l’accompagnement des bénéficiair
es du RSA met en évidence une asymétrie
de facto
dans l’économie générale du dispositif d’insertion, entre un droit automatique à
allocation, et des obligations diversement mises en œuvre et respectées. Dans le département
de l’Allier, le déploiement du RS
A a longtemps été davantage axé sur les droits, et bien peu
sur les devoirs des bénéficiaires
78
Service d’aide médico
-sociale à domicile (SSAD), définit
à l’article L. 312
-1 I 7° du CASF.
79
Le schéma unique des solidarités SUS 2013-
1017, a retenu l’orientation stratégique d’
«
Anticiper les risques de
rupture à domicile et au sein de la famille, d’éviter l’entrée des personnes dans les dispositifs et le
structures
»
(Orientation n°2)
80
Constat déjà établie par le rapport public thématique «
La protection de l’enfance
», octobre 2009, Cour des
comptes.
57/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
5.3.2.1-
Un taux de contractualisation peu élevé
Le code de l’action sociale et des familles (CASF) dispose que le
bénéficiaire du RSA ayant
fait l'objet d’une orientation sociale conclut avec le département, sous un délai de deux mois
après cette orientation, un contrat d’engagements réciproques en matière d'insertion sociale
ou professionnelle (article L. 262-36), e
t que le bénéficiaire ayant fait l’objet d’une prise en
charge par Pôle emploi élabore un projet personnalisé d'accès à l'emploi (article L. 262-34 du
CASF et L. 5411-6-1 du code du travail).
Selon l’article L. 262
-37 du CASF, «
sauf décision prise au regard de la situation particulière
du bénéficiaire, le versement du revenu de solidarité active est suspendu, en tout ou partie,
par le président du conseil départemental :
1° lorsque, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le projet personnalisé d'accès à
l'emploi ou l'un des contrats ... ne sont pas établis dans les délais prévus ou ne sont pas
renouvelés ;
2° lorsque, sans motif légitime, les dispositions du projet personnalisé d'accès à l'emploi ou
les stipulations de l'un des contrats … ne so
nt pas respectées par le bénéficiaire ;
3° lorsque le bénéficiaire du revenu de solidarité active, accompagné par (Pôle emploi) a été
radié de la liste (des demandeurs d’emploi) … ;
4° ou lorsque le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles prévus par le présent
chapitre. (…)
Lorsqu'il y a eu suspension de l'allocation au titre du présent article, son versement est repris
par l'organisme payeur sur décision du président du conseil départemental à compter de la
date de conclusion de l'un des contrats. »
En application de ces dispositions, le département de l’Allier avise, par courrier, le nouvel
allocataire du RSA de la tenue d’une information collective sur ses droits et devoirs, de la
nécessité de signer un contrat et de la possibilité de suspensi
on de l’allocation en cas de non
signature de contrat.
Le taux de contractualisation (mesuré annuellement au regard du flux de nouveaux entrants
dans le dispositif du RSA) des bénéficiaires, accompagnés dans le cadre d’une orientation
sociale ou socio-professionnelle par le département, est en baisse sur la période
; il n’excède
pas un tiers en 2015.
Aux dires de l’ordonnateur en fonctions,
«
le taux de signature du projet personnalisé d'accès
à l'emploi (PPAE) est de 100 %, le taux de contractualisation global (Pôle Emploi +
Département + CCAS) est de 74 % ».
Mais aucune pièce justificative apportée en soutien des
réponses ne permet de confirmer cette affirmation, les bilans établis par P
ôle emploi n’en
faisant nulle mention.
En tout état de cause, le département ne respecte pas les obligations de contractualisation
pour les bénéficiaires dont il assure l’orientation sociale ou socio
-
professionnelle. S’il a pour
partie justifié ce faible taux de contractualisation du fait d’all
ocataires ayant un mode de vie
itinérant, en cas d’
hospitalisation ou de refus manifeste de re-contractualisation,
il n’a pas
fourni d’autres causes explicatives et dûment quantifiées pouvant tenir à l’état de santé, aux
conditions de logement (notamment l
’isolement) ou à la situation d’endettement des
bénéficiaires. L’ordonnateur a reconnu que le taux de contractualisation pouvait être amélioré.
Outre le manquement à l’obligation légale, l’absence de contractualisation empêche de
formaliser les mesures su
r lesquelles s’engagent le département et le bénéficiaire pour
répondre aux besoins de ce dernier, identifiées au plan d’accompagnement
; elle réduit, de ce
fait, l’efficacité de l’accompagnement
et de
l’offre de mesures d’insertion, et
in fine
met à mal
l
a politique d’insertion. Or le contrat d’engagement réciproque (
CER) existant comporte un
plan d’accompagnement en différents domaines avec un échéancier de réalisation, en matière
58/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
de santé (le suivi par un médecin), de logement (situation de résiliation judiciaire d’un bail),
d’endettement (constitution d
e dossier de surendettement).
Le département se doit
d’améliorer le taux de contractualisation et
la chambre
l’invite à
développer le suivi statistique des causes de non contractualisation.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a identifié
plusieurs pistes d’amélioration du taux de contractualisation, la simplification de l'organisation
afin de réduire les délais, le suivi de cohortes dans le temps en lieu et place du bilan annuel
actuel,
ainsi qu’
un suivi statistique amélioré et continu.
Tableau 41 : Taux de contractualisation du RSA hors Pôle emploi
Année
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Taux de contractualisation
(nombre de CER signés / nombre d'orientations
sociales et socioprofessionnelles)
38,6 %
33,8 %
31,5 %
35,3 %
33,7 %
33,0 %
Source : services du département
Tableau 42 : Taux de contractualisation du RSA en 2015
Nombre de nouveaux bénéficiaires du rsa socle accompagnés par Pôle Emploi
1 080
Taux de contractualisation déclaré
100%
Nombre de nouveaux bénéficiaires du rsa scole accompagnés
par le
département et les
CCAS
720
Taux de contractualisation
33,8 %
Nombre total de nouveaux bénéficiaires du rsa socle accompagnés
1 800
Taux de contractualisation total déclaré
74 %
Source : services du département, retraitement Chambre régionale des comptes
5.3.2.2-
Un suivi des suspensions à améliorer
Le nombre de suspensions annuelles a plus augmenté (52 %) que celui de bénéficiaires du
RSA (31
%). Cette évolution s’explique par le renforcement des contrôles et les sanctions
appliquées par le département. En 2013, l’augmentation des suspensions s’explique par
l’enregistrement tardif par les services territoriaux dans l’application informatisée des sanctions
infligées, altérant ainsi la fiabilité des données présentées.
La collectivité n’a pas été en mesure d’identifier la part des suspensions liées au défaut de
contractualisation, ni de j
ustifier de l’application de sanctions pour ce motif. En 2015,
l’instruction de la chambre a permis d’évaluer à 475
81
le nombre de bénéficiaires du RSA,
accompagnés par le département ou les CCAS, n’ayant pas signé de contrat et pouvant de ce
fait subir une suspension de droits, étant observé que pour la même année 2015, il y a eu
353 suspensions pour tous motifs légalement prévus.
Tableau 43 : Nombre de suspensions de versement du RSA
Année
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Réductions (50 % + 100
€ + totale)
232
211
227
299
311
353
Evolution annuelle
- 9 %
8 %
32 %
4 %
14 %
Evolution annuelle du nombre de bénéficiaires
9 %
0 %
11 %
4 %
4 %
Source : services du département, retraitement chambre régionale des comptes
81
Nombre de bénéficiaires suivis par le département et les CCAS (720) * taux de non contractualisation
(66 %) = 475.
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(03)
Le département a précisé que des sanctions pouvaient être infligées, après convocation par
l’équipe pluridisciplinaire, lorsque le défaut de contrat est imputable au bénéficiaire,
notamment par suite d’absences réitérées aux rendez
-vous fixés. Plusieurs niveaux de
sanctions sont appliqués
: une baisse de l’allocation de 100
€ sur une durée maximale de
trois
mois ; une baisse de 50 % durant quatre mois au plus ; voire une suspension totale, avec
radiation du dispositif de RSA. La collectivité admet disposer de marges de progression dans
la gestion des suspensions qui pourraient être plus fréquentes, la question de
l’accompagnement donnant lieu à réflexion afin d’en faire évoluer les modalités et d’en
améliorer l’effectivité et l’efficacité.
Dans ce contexte, la chambre recommande au département de parfaire la connaissance des
causes et le suivi des motifs de suspension.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a précisé
que les mesures prises depuis 2015 ont permis une hausse du nombre de sanctions des
bénéficiaires du RSA de 20 % en 2016
82
.
5.3.2.3-
Un suivi des sorties du dispositif insuffisant
A la suite des précédentes observations de la chambre formulées en mai 2011 sur un suivi
statistique insuffisant des bénéficiaires des dispositifs d’insertion, la collectivité a indiqué
qu’outre le suivi réalisé distinctement pour chacune des actions, un travail de collecte et
d’analyse statistique plus global était en cours à l’échelle du département, notamment par le
développement des fonctionnalités de l’application métier SOLIS.
L’indicateur du nombre de sorties
83
du dispositif correspond au nombre de dossiers de
bénéficiaires du RSA, dont le droit est clos, transm
is annuellement par la CAF. C’est un stock
annuel de sorties, un même dossier pouvant être comptabilisé successivement plusieurs
années. Le pic observé en 2013 s’explique par la mise à jour des informations effectuées par
les services départementaux.
L’origine des sorties du RSA demeure inconnue car selon la collectivité, l’information n’est pas
disponible dans l’application métier. Les services territoriaux disposent de données
individuelles, et certains parcours d’insertion spécifiques sont suivis plus p
récisément
(missions locales, entreprises d’insertion). Le département n’a pas mis en œuvre de collecte
généralisée des statistiques de sorties. Le nombre de bénéficiaires du RSA ayant retrouvé un
emploi chaque année demeure inconnu. Les trois grandes catégories de sorties - sorties
suivies de nouvelles entrées, sorties infructueuses (radiation) et sorties dans l’emploi
- ne sont
pas suivies. Les statistiques de sortie transmises par Pôle emploi ne permettent pas de
connaître et comptabiliser les différents motifs de sorties des bénéficiaires du RSA socle,
financés par le département.
Tableau 44 : Les sorties du dispositif du RSA
Année
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre de dossiers ayant un droit clos (Motifs
non précisés dans l’application Solis)
4617
4780
4800
4534
4329
Source : services du département
82
Annexe n° 18.
83
«
la part des foyers allocataires du RSA sans emploi dont au moins un des membres reprend une activité
. »
Indicateur du Projet Annuel de Performance 2016 Missions Solidarité, insertion et égalité des chances pour le
RSA (part des foyers allocataires du RSA sans emploi dont au moins un des membres reprend une activité).
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(03)
Les services du département travaillent actuellement à la mise en œuvre d’un livret de
parcours recensant l’ensemble des étapes d’accompagnement d’un allocataire du RSA.
Ce livret pourrait améliorer l’accompagnement par les professionnels référents, ainsi
que la
connaissance des parcours et des modalités de sortie du dispositif. L’ordonnateur reconnaît
cependant que ce nouvel outil ne fait pas consensus auprès des acteurs de l’accompagnement
et des bénéficiaires du RSA, car selon ces derniers, il serait de nature à «
porter atteinte à leur
liberté individuelle
».
En conclusion, l
a chambre recommande au département d’améliorer la collecte et l’analyse
de données relatives au parcours et à l’accompagnement des bénéficiaires du RSA, afin de
mieux apprécier et
mesurer les résultats des dispositifs d’insertion.
5.3.3-
Le contrôle d’effectivité à posteriori des prestations à domicile
L’objectif du contrôle d’effectivité vise à s’assurer de la correspondance entre les pièces
justificatives des dépenses d’aides à domicile et les mesures des plans d’aide, ainsi que du
respect des conditions de ressources des bénéficiaires et de non-cumul de prestations.
5.3.3.1-
Les mesures mises en œuvre
Le contrôle d’effectivité révèle plusieurs bonnes pratiques
:
l’existence d’un référ
entiel de contrôle détaillé (règlement départemental, fiches de
procédures, fiche de contrôle) ;
un contrôle allégé et limité pour l’APA et la PCH aux dépenses à enjeux
84
;
un suivi des contrôles et un bilan des indûs ;
l’échange et le croisement systémat
ique de fichiers avec plusieurs administrations
(URSSAF, CARSAT, MSA, CPAM) et entre dispositifs d’aides départementales
;
une fréquence trimestrielle pour la PCH ;
le développement de la télégestion.
Le département développe, depuis 2013, la télégestion avec une dizaine de services
prestataires d’aide à domicile, pour permettre le paiement direct des factures dématérialisées
sur la base des heures réellement effectuées.
Pour l’APA, la plupart des contrôles sont
effectués par les services territoriaux, avant transmission des éléments de calcul du montant
des indûs au pôle PAPH du siège des services départementaux. Le siège réalise directement
le contrôle en cas de décès, d’entrée en établissement d’hébergement de personnes âgées
dépendantes (EHPAD), de té
létransmission de factures par les services d’aides à domicile.
Du 1
er
juillet 2014 au 30 juin 2015, la collectivité a déclaré avoir contrôlé 12 880 dossiers, à
raison de 67 % intéressant des services autorisés, 14,5 % des services agréés, 12,5 % des
emplois de gré à gré, et 6 % des mandataires.
Les échanges de fichiers (états récapitulatifs des déclarations trimestrielles) avec l’Union de
recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (
URSSAF)
d’Auvergne permettent de contrôler de l’ordre de 70
% des dossiers de déclaration de
rémunération de salariés, employés de gré à gré ou par l’intermédiaire de mandataires. Les
échanges de fichiers avec la Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Auvergne
(Carsat
), la MSA et les autres caisses de retraite permettent de s’assurer du respect des règles
de cumul des revenus. Les fichiers des notifications APA et PCH sont également croisés pour
vérifier le respect des règles de non-cumul.
84
Les actes essentiels de la vie (aide humaine, portage de repas) et de la sécurité (téléalarme, forfait petites aides
techniques et amélioration de l’habitat).
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Rapport d’observations définitives –
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Département de l’Allier
(03)
Pour la PCH, le contrôle trimestriel est rendu possible grâce au nombre limité de dossiers
(moins de 1
500). L’ensemble du contrôle d’effectivité est effectué par le pôle PAPH. Enfin, les
échanges de fichiers
avec la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) permettent de
contrôler les règles de non cumul avec la majoration pour tierce personne (MTP) dont
bénéficient les assurés, pensionnés et invalides, âgés de moins de 60 ans.
5.3.3.2-
Un contrôle d’effectivité à re
nforcer
Le contrôle d’effectivité mérite d’être amélioré en matière
:
de fréquence des contrôles, inférieure à celle d’autres départements
;
d’absence de contrôles de second degré ou d’audit interne
;
d’absence de stratégie de contrôle d’ensemble, d’analyse des risques et de plan de
contrôle annuel.
Le département a réduit de deux ans à six mois la fréquence du contrôle d’effectivité depuis
octobre 2013, par cohérence avec les dispositions de l’article R.
232-15 du CASF prescrivant
que le bénéficiaire conserve durant six mois les justificatifs des dépenses, hors celles de
personnel. D’autres marges de manœuvre peuvent permettre de réduire la fréquence des
contrôles et le montant des indûs. A titre d’exemple, le département du Cantal pratique une
transmission mensuelle des justificatifs de dépenses, alors que la transmission demeure
trimestrielle dans l’Allier
85
.
La collectivité a reconnu ne pas disposer systématiquement d’éléments formels attestant des
contrôles réalisés par les services déconcentré
s, pour s’assurer de plusieurs points de
vérification (intégralité des contrôles semestriels pour l’APA, respect des dates, exhaustivité
des déclarations de revenus, cohérence des relevés d’identité bancaire (RIB)), l’application
SOLIS ne disposant ni de p
rocessus d’étapes, ni de système d’alerte.
Le département n’a pas plus formalisé une stratégie globale de contrôle, ni de plan de contrôle
hiérarchisé de la dépense pour l’APA et la PCH présupposant une analyse des risques et des
taux de contrôle prévisionnel. Il ne pratique pas de contrôle par sondage et sur pièces.
Pour l’ASE, le contrôle d’effectivité porte essentiellement sur le nombre de jours d’accueil
d’enfants par les assistants familiaux. Pour l’accueil des enfants confiés en établissements
dont le coût est facturé sur la base de la tarification, le contrôle porte sur le nombre de jours
d’accueil ou d’accompagnement. Pour les aides à domicile, le contrôle s’effectue par
rapprochement des factures émises par les prestataires avec les bons d’interve
ntions signés
par les bénéficiaires.
En définitive, l
a chambre recommande au département d’élaborer un plan de contrôle des
aides en matière d’autonomie et de handicap, puis de veiller à en effectuer un bilan annuel.
En réponse aux observations provisoir
es de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a précisé
que «
des recrutements ont été prévus en 2017
» afin d’améliorer le contrôle d’effectivité.
5.4-
La lutte contre la fraude
5.4.1-
La lutte contre la fraude hors insertion
Le département considère qu’il n’y a pas de fraude dans les domaines de l’autonomie, du
handicap et de l’aide sociale à l’enfance, les procédures de contrôle d’effectivité permettant
de s’assurer du paiement à bon droit des versements. Il n’a pas élaboré de document de
85
RDAS Cantal décembre 2014, «
adresser mensuellement au service PCH - APA tous les justificatifs des
dépenses à l’exclusion de ceux relatifs à l’intervention des services prestataires d’aide à domicile du Cantal
».
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Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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Département de l’Allier
(03)
contrôle opérationnel sp
écifique pour la fraude, et aucune commission des fraudes n’a été
instaurée pour ces trois dispositifs.
Pour l’ASE
86
, si les comptes de gestion ne font apparaître ni comptes de tiers débiteurs, ni
comptes de produits spécifiques aux indûs, l’existence de fraude documentaire et à l’identité
des mineurs isolés étrangers est avérée, faisant l’objet de dispositifs nationaux de lutte et de
prévention.
5.4.2-
La lutte contre la fraude au RSA
5.4.2.1-
Les contrôles de la CAF
En 2015, les indûs frauduleux (413
k€) représentent
9,2 % du montant total des indûs
constatés (4,48 M
€), 3
% du nombre total de bénéficiaires du RSA socle (9 033) et 0,7 % des
prestations versées (56
M€).
La CAF est l’opérateur de la lutte contre la fraude au RSA par délégation du département.
Cette miss
ion déléguée est complémentaire de celles d’instruction et de paiement de l’aide
qui lui sont dévolues. Toutefois, elle ne comprend pas la gestion contentieuse des dossiers
(contestation et qualification-sanction de la fraude). La lutte contre la fraude au revenu de
solidarité active a été renforcée dans le cadre de la convention
d’objectifs et de gestion conclue
entre l’Etat et la CNAF (2013
-2017), avec pour conséquence une augmentation du nombre et
du montant des indûs constatés.
La convention pour 2012 à 2015, signée entre le département et la CAF, prévoit en son article
3 « le juste droit et les contrôles », et que, «
la politique de maîtrise des risques est déterminée
par la CNAF selon une méthodologie et un niveau de réalisation des objectifs annuels qui
s'applique à l'ensemble du réseau des CAF. Le contrôle des bénéficiaires de RSA fait l'objet,
chaque année, d'un plan qui prend en compte une analyse des risques au plan national et
local, les orientations nationales en matière de maîtrise des risques, permettant de déterminer
les cibles et les objectifs de contrôle que la CAF propose au département. Ce plan de contrôle
comporte :
des croisements systématiques de fichiers avec la Direction Générale des Finances
Publiques, l'Agence des Services et des Paiements (ASP), le Pôle Emploi, la CPAM,
la CARSAT, CNAVTS ...),
des contrôles systématiques de multi-affiliation des bénéficiaires au moyen du
répertoire national des bénéficiaires,
des contrôles sur pièces et sur place, effectués soit à l'initiative de la CAF, soit sur
demande du Président du Conseil Départemental.
Ce plan national est le cas échéant, complété d'actions locales établies d'un commun accord
avec le Conseil Départemental. Il fait l’objet d'un rapport annuel transmis au Conseil
départemental faisant apparaître notamment le pourcentage des allocataires contrôlés sur
pièces et sur place, les motifs de ces contrôles et les incidences financières. La densité de
contrôle est fixée annuellement sur la base des dispositions fixées dans le plan national de
maîtrise des risques
».
Elle précise également «
qu’afin de réduire le volume des indûs, la CAF s'engage à mettre en
place une organisation permettant un contrôle continu :
à l'ouverture du droit : vérification des conditions requises pour l'obtention de
l'allocation RSA ;
en cours de droit : développement de la communication auprès des bénéficiaires
86
La Circulaire interministérielle du 25 janvier 2016 relatives aux mineurs isolés étrangers, traite de divers types
de fraudes, la fraude documentaire, la fraude à l’identité.
63/95
Rapport d’observations définitives –
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Département de l’Allier
(03)
visant à la transmission au plus tôt de toute information relative à un changement
intervenant dans la situation familiale, professionnelle ou réglementaire.
»
Le rapport annuel transmis chaque année au conseil départemental par la CAF dresse un
bilan précis des contrôles effectués, sur pièces et sur place. De 42 % à 80 % des bénéficiaires
du RSA socle et des bénéficiaires du RSA activité sont contrôlés annuellement,
essentiellement par contrôle sur pièces. Les indûs constatés lors de ces contrôles touchent
principalement à l’absence de déclaration de revenus d’activité, à l’incompatibilité des
ressources de RSA avec les ressources annuelles, à l’existence de revenus d’activité alors
que la personne a déclaré être inactive, à des situations de vie maritale non déclarées, au
défaut de présence sur le territoire français. La plupart des indûs sont détectés lors des
contrôles diligentés par la CAF.
Ces contrôles conduisent aussi au constat de rappels de droits (sommes dues aux
allocataires) pour près d’un million d’euros annuellement.
Il reste que le nombre de contrôles
sollicités par le département auprès de la CAF demeure marginal, en s’établissant à 33 pour
toute la période sous revue.
Tableau 45 : Les contrôles RSA réalisés par la CAF
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre d'allocataires du RSA (socle et
activité)
87
10 119
10 285
10 497
10 723
11 490
12 058
Nombre de contrôles
4 276
5 726
5 743
8 453
9 210
6 406
Dont sur pièces
4 076
5 512
5 489
8 271
9 042
6 147
Taux de contrôle
42 %
56 %
55 %
79 %
80 %
53 %
Montant des indus (€)
655 535
815 741
924 356
1 726 174
1 497 043
1 532 699
Dont Absence revenus d'activité
36 %
41 %
43 %
26 %
32 %
15 %
Dont Inactivité et revenus d'activité
23 %
21 %
19 %
12 %
10 %
9 %
Dont Incompatibilité ressources RSA /
annuel
1 %
8 %
9 %
43 %
29 %
41 %
Nombre de rappels
1 248
1 552
1 551
1 881
1 907
1 428
Montant des rappels (€)
701 464
868 977
900 102
1 069 399
1 221 959
990 334
Taux de rappel
12 %
15 %
15 %
18 %
17 %
12 %
Source
: services du département de l’Allier, retraitement chambre régionale des comptes
5.4.2.2-
L’information des bénéficiaires
En réponse aux précédentes observations de la chambre formulées
en mai 2011 sur l’absence
de plan d’actions face aux risques de gestion du RSA, la collectivité a précisé que l’information
relative à la fraude est communiquée aux allocataires tout au long de leur parcours, lors de
l’entrée dans le dispositif puis à l’occasion des réunions d’information collective organisées sur
les bassins d’emplois, à l’occasion des entretiens individuels avec les travailleurs sociaux
référents, ainsi que par courriers adressés aux bénéficiaires avant qu’ils ne soient reçus par
les services départementaux.
Les courriers, envoyés par le département et la CAF aux nouveaux allocataires du RSA, ne
rappelaient pas jusqu’à très récemment
ni la réglementation relative aux sanctions pénales et
administratives, encourues en cas de fraude
88
, ni suffisamment explicitement les diverses
obligations des allocataires du RSA.
Le département a reconnu qu’un certain nombre
d’allocataires «
ont longtemps ignoré que le RSA était financé par le département
».
Ce n’est
87
Ensemble des foyers bénéficiaires d’un droit payable au titre du revenu de so
lidarité active.
88
Articles 313-1 et 313-3 du code pénal (
le délit d’escroquerie est punit
de cinq ans d'emprisonnement et de
375 000 euros d'amende).
64/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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Département de l’Allier
(03)
qu’au second trimestre 2016 que le nouve
au courrier du président du conseil départemental,
adressé aux 9 033 bénéficiaires, énonce clairement les obligations des allocataires du RSA
(réunions, contrats) et mentionne les poursuites pénales prévues en cas de fraude.
Le département a tardé à s’affirmer comme le responsable de la politique du RSA, depuis
l’instruction des dossiers jusqu’aux mesures d’accompagnement, et à mettre en œuvre une
approche équilibrée en termes de droits et de devoirs des allocataires, privilégiant jusqu’en
2015 une approche d’accompagnement surtout social axée sur les simples droits.
Pour ce qui la
concerne, la
CAF de l’Allier a précisé diverses mesures de lutte contre la fraude
mises en œuvre
,
telles l’envoi d’un courrier
, depuis un an, aux allocataires en cas de suspicion
de fraude avec rappel des obligations déclaratives, ou une communication externe régulière
sur les obligations déclaratives
89
5.4.2.3-
Les dépôts de plaintes
La CAF transmet régulièrement au département les dossiers suspectés de fraude, après la
tenue mensuelle de sa commission « fraude
». C‘est le directeur de la direction En
fance,
Autonomie, Insertion du département qui décide du dépôt de plainte auprès du Tribunal de
Grande instance, après analyse des dossiers de fraude potentielle par les services du pôle
insertion. Si le département
n’a pas élaboré de document de contrôle opérationnel spécifique
pour la fraude, les procédures de traitement des dossiers de fraude, qui associent le service
juridique ont été formalisées.
De 2010 à 2015, la CAF a signalé et transmis au département quelque 406 dossiers estimés
frauduleux. Le département a déposé 284 plaintes
, pour un montant total d’indûs supposés
frauduleux d’environ 1,4
M€
; ils ont donné lieu à 96 jugements : 30 ont été favorables à la
collectivité par le département, 10 défavorables et 56 avis de classement sans suite, le solde
correspondant aux dossiers en attente de décisions. En 2015, le département a porté plainte
pour 96
% des dossiers transmis par la CAF alors qu’il ne l’avait fait qu’à hauteur, en moyenne,
de 62 % de 2010 à 2014. Le taux de succès des poursuites engagées par le département pour
fraude au RSA est de 10,5 % sur la période, traduisant une efficacité relative de la lutte contre
la fraude. La sélectivité des dépôts de plainte pourrait être renforcée.
Tableau 46 : Dépôts de plainte relatifs aux fraudes au RSA
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Nombre de dossiers transmis par la CAF au département
20
18
29
92
151
96
406
Nombre de dépôts de plainte par le département
8
17
20
41
106
92
284
Montants concernés par les dépôts de plainte sur indus
constatés par la CAF (k€)
29
84
73
179
446
382
1 193
Montants concernés par les dépôts de plainte sur indus
transférés au département (k€)
38
12
30
72
19
31
202
Source
: services du département de l’Allier
Les indûs récupérés sur dépôts de plainte demeurent difficile à estimer, le département
découvrant parfois tardivement un plan de remboursement entre le bénéficiaire et la CAF. Le
bilan coûts / avantages de la lutte contre la fraude
90
reste à évaluer. Le président du conseil
départemental a rencontré les présidents des trois tribunaux de grande instance du
département pour aborder la question de la faible efficacité des poursuites. La collectivité ne
89
Journées portes ouvertes, articles de presse, site internet Caf.fr, informations par tweet.
90
Le traitement des dossiers par un agent de catégorie A et un agent de catégorie B au service RSA, un agent de
catégorie A au service juridique, la participation aux audiences du Tribunal.
65/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
dispose pas d’éléments de comparaison avec d’autres départements. Il n’est pas établi que la
mise en place d’amendes administratives s’avère une solution plus pertinente, en raison
notamment de la charge de travail supplémentaire qui en résulterait.
Dans le cadre de la contradiction,
la CAF de l’Allier a précisé le dispositif de sélectivité
91
des
dépôts de plainte pour fraude mis en œuvre
, afin de répondre au nombre de classements sans
suites, dont pourrait s’inspirer le département.
5.4.3-
Le dispositif partenarial de lutte contre la fraude
En réponse aux précédentes observations de la chambre de mai 2011 relatives à l’absence
de
conventionnement avec les partenaires du département en vue d’instaurer un dispositif de
contrôle conforme à ses propres objectifs, la collectivité a précisé avoir sollicité la CAF pour
être membre de la commission interne de lutte contre la fraude, et avoir essuyé un refus.
Si la CAF transmet au département un fichier individuel des indûs et de leur origine, le
département n’est toujo
urs pas membre du comité opérationnel départemental anti- fraude
(CODAF), permettant des échanges de données entre la CAF, Pôle emploi, la Direction
générale des finances publiques et d’autres acteurs (banque, CPAM…). Or l’article 9 du décret
du 18 avril 2008 relatif à la coordination de la lutte contre les fraudes et créant une délégation
nationale à la lutte contre la fraude dispose que «
le comité peut entendre et recueillir tous avis
utiles de personnalités et de représentants de services, d'organismes ou de collectivités ayant
une action en matière de lutte contre la fraude dans le département
». La réglementation
autorise ainsi explicitement que les services du département puissent y participer en cas de
besoin pour les sujets relatifs aux fraudes aux prestations sociales.
Au total, si le dispositif de lutte est efficace pour détecter les cas de fraudes, il n’est pas encore
suffisamment dissuasif en amont et ne permet de récupérer qu’une part marginale du montant
des indûs frauduleux.
La chambre recommande au département de développer le travail en réseau pour améliorer
la sélectivité et l’efficacité des mesures de lutte contre la fraude, que ne manquerait pas de
renforcer une participation au comité opérationnel départemental anti-fraude, ainsi que
souhaitée par
l’ordonnateur en fonctions. Une étude comparative des plans de lutte mis en
place par d’autres départements serait des plus utiles.
Appelée à la contradiction, la CAF
de l’Allier
a indiqué que
« la commission interne à la Caf de
lutte contre
la fraude porte sur tous les dossiers toutes prestations confondues, à l’issue de
laquelle des décisions sont prises. La participation d’un membre du conseil départemental à
cette commission nécessiterait une délégation de pouvoir pour statuer immédiatement sur les
dossiers ».
Pour autant,
la chambre note qu’il suffit d’organiser
l
’
ordre du jour des réunions de
la commission, de sorte de distinguer et d’isoler
les dossiers intéressant spécifiquement le
département, à l’examen desquels un représentant du
conseil départemental pourrait alors
être associé.
91
Ce dispositif de sélectivité prend en compte, les seuils de montants,
l’
impact médiatique de la procédure de
fraude, les avertissements et pénalités, le processus de gestion dédié, le barème national de sanctions (type de
fraude, montant du préjudice, situation du débiteur, récidive, surendettement).
66/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
5.5-
Le contrôle interne
Selon la définition retenue par la Cour des comptes, «
le contrôle interne est un dispositif par
lequel une collectivité territoriale organise ses travaux de manière à obtenir
l’assurance du
respect des normes qui s’imposent à elle, à supprimer les risques d’erreurs ou de manipulation
sur les données ou des résultats, et plus généralement à assurer la qualité des services
. »
92
.
En principe, ce dispositif est constitué de cinq composantes interdépendantes :
l’environnement de contrôle
93
, l’évaluation des risques, les activités de contrôle, la gestion de
l’information et de la communication, et le pilotage dudit dispositif.
Les précédentes observations de la chambre formulées en
mai 2011 relevaient l’absence d’un
service d’audit. A ce jour, la collectivité n’a mis en place ni audit ni contrôle interne des
dispositifs d’aides sociales. Aucune des fiches de postes
94
des emplois d’encadrement ne
concerne une mission de contrôle interne, étant observé que la fiche de poste du directeur
général des services n’existe pas. Dans un tel contexte, les services centraux s’avèrent
disposer de peu d’indicateurs permettant de mesurer et de s’assurer du respect des
procédures par les services territoriaux.
Selon l’ordonnateur, les éléments de contrôle interne portent principalement sur l’exécution
budgétaire et le respect des procédures. Les outils de contrôle de gestion des aides sociales,
en particulier les tableaux de bord mensuels
95
et les ind
icateurs d’activité relatifs aux RSA,
APA, PCH et hébergement des enfants confiés, sont utilisés par l’observatoire social, la veille
mensuelle et les revues de gestion financières trimestrielles. Ces informations permettent,
selon la collectivité, d’identifier les risques et les mesures correctives pour les dispositifs d’aide
sociale.
Dans le domaine social, le contrôleur de gestion a participé aux revues de gestion budgétaire
et n’est intervenu que ponctuellement, pour appuyer la démarche de dématérialis
ation, la
définition et la mise en œuvre des outils de pilotages et de suivi de pôles (protection de
l’enfance, processus PCH, insertion), l’analyse financière prospective sur les allocations
individuelles de solidarité. En tout état de cause, la fiche
de poste de l’emploi de contrôleur de
gestion, établie le 14 octobre 2008, paraît obsolète et mérite d’être redéfinie pour correspondre
aux missions de l’emploi, telles que présentement déterminées.
Dans ce contexte, la chambre préconise
au département d’actualiser la fiche de poste du
contrôleur de gestion, de définir sa stratégie dans ce domaine et son degré de priorité.
Un seul audit sur l’organisation des services sociaux a été mené sur la période. Le
département n’a pas diligenté de contrôle spécifique sur la gestion des aides sociales
gérées
par des services non départementaux. Les diverses études de la CNSA
96
et de l’observatoire
national de l’action sociale (ODAS
97
), comme le rapport annuel de l’ONED n’ont pas été suivis
92
Rapport public annuel 2009, insertion relative aux évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des
collectivités locales.
93
Lignes directrices sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public adopté en 2004 par
l’organisation internationales des institu
tions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI).
94
Directeur de la direction enfance, Autonomie, Insertion, directeur des territoires de la solidarité et du vivre
ensemble, directeur général adjoint de la solidarité, directeur général des services.
95
Tableau de bord RSA, APA, PCH, ASE.
96
Evaluation des conventions départementales de modernisation et de professionnalisation du secteur de l’aide à
domicile. Document de travail.
97
Etude sur la mise en œuvre des décisions d’allocation APA et PCH
à domicile par les départements. Octobre
2012.
67/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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Département de l’Allier
(03)
de plan de redressement ni de recommandations ; ils ont cependant alimenté et enrichi la
réflexion des deux directions en matière d’efficience des dispositifs.
La multiplicité des tableaux de bords ne permet pas une vision d’ensemble
98
du pilotage des
aides sociales. Une véritable culture du pilotage reste à instaurer. L
’évaluation des risques ne
donne pas lieu à une cartographie des risques, notamment pour les risques les plus avérés
tels la fraude. Excepté pour la gestion du RSA déléguée aux organismes payeurs, les autres
dispositifs ne sont pas assortis de plans de con
trôles. L’absence d’outil d’appréciation globale
de la qualité des services contribue au déficit d’évaluation des politiques publiques menées.
La chambre
souligne l’intérêt pour le
département de développer le contrôle interne et le
contrôle de gestion dans le domaine social, de distinguer ces missions de contrôle de celles
de gestion opérationnelle des aides sociales.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions a précisé
qu’un chantier de structuration des outils de
pilotage était engagé.
5.6-
Le contrôle des établissements médico-sociaux
5.6.1-
Les frais de séjour et d’établissement
En 2015, la dotation de frais de séjour et d’établissement allouée par le département à
113 établissements sociaux et médico-
sociaux s’établit
à 53,3
M€
99
. Elle finance pour près de
moitié l’accueil des personnes handicapées, pour un tiers l’aide sociale à l’enfance, et l’accueil
des personnes âgées pour un cinquième.
Pour les personnes handicapées, les foyers de vie
100
représentent près de 39 % des
dépenses, les foyers d’accueil médicalisés
101
un peu moins d’un tiers. Parmi les divers types
d’hébergements développés en matière d’aide sociale à l’enfance, l’hébergement en maisons
d’enfants à caractère social représente 58
% des frais d’hébergement en
établissement et
celui en foyers d’accueil d’urgence 23
%.
Les écarts de prix de journée constatés entre les catégories d’établissements s’expliquent par
des services aux personnes différents, et une proportion de personnels spécialisés dans
l’encadremen
t qui varie en fonction des besoins des personnes accueillies.
Tableau 47
: Frais de séjour et d’hébergement en 2015
Statut
de
l'organisme
(selon
la
nomenclature
comptable)
Prix de journée 2015
Nombre
établissements
Dotation
globale
2015 (€)
%
Personnes âgées (65243)
63
10 901 574
20 %
Hébergement classique*
48,81 €
50
NC
Hébergement en unité pour personnes handicapées
vieillissantes
65,40 €
1
Accueil de jour
21,47 €
11
Accueil de nuit
Sans objet
1
98
Le tableau de bord PCH/MDPH contient 15 onglets, près de 40 tableaux et 25 graphiques.
99
L’accueil familial (0,2 M€) et les frais de scolarité et périscolaire (0,2 M€) en 2015, ne sont pas comptabilisés.
100
Les foyers de vie (ou foyers occupationnels) sont des établissements qui accueillent des adultes handicapés
ayant une certaine autonomie pour leur proposer des animations, des activités en fonction de leur handicap.
Certaines structures peuvent également proposer un hébergement.
101
Les foyers d'accueil médicalisé (Fam) sont des structures d'hébergement qui accueillent des adultes gravement
handicapés ayant besoin de l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes essentiels de la vie
courante ou d'un suivi médical régulier.
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(03)
Statut
de
l'organisme
(selon
la
nomenclature
comptable)
Prix de journée 2015
Nombre
établissements
Dotation
globale
2015 (€)
%
Personnes handicapées (65242)
31
24 092 356
45 %
Foyers d'hébergement
93,36 €
6
NC
Foyers d'Accueil Médicalisés
142,14 €
6
Foyers de vie
145,44 €
6
Unités pour personnes handicapées vieillissantes
118,93 €
1
Services d'accompagnement à la vie sociale
23,05 €
5
Accueils de jour
66,97 €
4
Services
d'accompagnement
médico-social
pour
adultes handicapés
NC
2
Service d'accueil familial
NC
1
Aide sociale à l'enfance
19
18 323 894
34 %
Foyers de l'enfance, centres et hôtels maternels
(652411)
334,92 € (foyer accueil
urgence)
2
3 865 362
7 %
Maisons d'enfants à caractère social (652412)
183,67 € (internat
classique),
147,48 € (autres formes
internat)
3 et 3
9 810 009
18 %
Lieux de vie et d'accueil (652413)
82,37 € (accueil de jour)
1
184 280
0 %
Foyers de jeunes travailleurs (652414)
NC
NC
366 681
1 %
Services d'aide éducative en milieu ouvert et à
domicile (652416)
8,5 € (milieu ouvert),
58,66 € (accompagnement à
domicile)
2 et 3
1 697 562
3 %
Autres (652418)
Service de prévention spéci
alisée, 3 centres d'action-
médico-social précoce (pas
de prix de journée),
Association d'aide aux
familles à domicile (tarif
horaire par type de métier)
5
2 400 000
5 %
Total
/
113
53 317 824
100 %
*:Pour les établissements accueillant des personnes âgées la synthèse départementale de la tarification relative
aux personnes âgées indique que la tarification hébergement de référence est celle de l’hébergement classique
qui correspond à la majorité des établissements du département.
Source : services du département, retraitement chambre régionale des comptes.
L’objectif prioritaire du département de maitriser les prix de journée, afin de permettre l’accès
du plus grand nombre de personnes aux établissements, a été atteint de 2011 à 2015 grâce
à un taux d’évolution du prix de journée limité à 1,7
% par an.
Tableau 48
: Evolution des prix de journée (€) par établissement
Statut de l'organisme (selon la nomenclature
comptable)
2011
2015
Taux
évolution
annuel
Evolution
2011/2015
Personnes âgées (65243)*
45,69
48,81
1,7%
6,8%
Personnes handicapées (65242)
Foyers d'hébergement
91,77
93,36
0,4%
1,7%
Foyers d'Accueil Médicalisés
137,2
142,14
0,9%
3,6%
Foyers de vie
142,4
145,44
0,5%
2,1%
Unités pour personnes handicapées vieillissantes
112,71
118,93
1,4%
5,5%
Services d'accompagnement à la vie sociale
22,09
23,05
1,1%
4,3%
Accueils de jour
65,09
66,97
0,7%
2,9%
Aide sociale à l'enfance
Foyers de l'enfance, centres et hôtels maternels
(652411)
327,53 (foyers
accueil urgence)
334,92 (foyer accueil
urgence)
0,6%
2,3%
69/95
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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Statut de l'organisme (selon la nomenclature
comptable)
2011
2015
Taux
évolution
annuel
Evolution
2011/2015
Maisons d'enfants à caractère social (652412)
182,03 (internat
classique)**
183,67 (internat
classique), 147,48
(autres formes
internat)
0,2%
0,9%
Lieux de vie et d'accueil (652413)
L'accueil de jour
n'existait pas en
2011
82,37
(accueil de jour)
NC
NC
Services d'aide éducative en milieu ouvert et à
domicile (652416)
7,59 (milieu ouvert),
50,84
(accompagnement à
domicile)
8,5 (milieu ouvert),
58,66
(accompagnement à
domicile)
2,9% et
3,6%
12 % et
15,4 %
* : prix de journée hébergement moyen des 50 ESMS avec hébergement classique ;
** : Concernant les autres formes d'internat, il n'y a pas de moyenne, pour ces établissements non comparables
ni entre eux, ni avec les MECS.
Sources : services du département, retraitement chambre régionale des comptes.
5.6.2-
Le contrôle de la tarification
Le contrôle du respect, par les établissements, des conditions de séjours et d’hébergement,
s’opère principalement lors des dialogues de gestion menés
avec le département et durant la
procédure budgétaire annuelle, mais également au moyen d’inspections sur place et de
l’analyse des rapports d’évaluation interne et externe.
Les services départementaux contrôlent la situation financière de l’ensemble des
établissements, notamment ceux pratiquant les tarifs les plus élevés. La conduite et
l’organisation des dialogues de gestion et de la procédure budgétaire permettent de vérifier
l’absence de sur
-financement par :
l’analyse de l’activité et de l’écart obse
rvé entre le budget prévisionnel et le compte
administratif ;
le rapprochement des dépenses constatées par rapport au budget exécutoire et la
demande d’explication en cas de dépassement
;
le rapprochement des rémunérations et charges des coûts moyens pratiqués dans
les établissements similaires ;
l’affectation des excédents appréciée au regard de leur origine et des projets de
l’établissement
;
l’analyse financière
;
la transmission d’un compte rendu des analyses à chaque établissement pour
préconisations et alertes, le cas échéant.
Le département a ainsi alerté le foyer « La Pyramide » sur sa situation en 2013 et 2014, après
avoir relevé un résultat d’exploitation déficitaire, lié au dépassement des charges de
fonctionnement et de la masse salariale, une trésorerie limitée ne permettant pas un
fonctionnement sans apport du compte de liaison de trésorerie, une hausse anormale des
consommations intermédiaires, la nécessité d’actualiser le plan pluriannuel d’activité, et enfin
une baisse d’activité.
Les 47 conventions tripartites relatives aux établissements d’hébergement de personnes
âgées dépendantes (EHPAD)
, d’une durée de
cinq ans, sont toutes évaluées avant
renouvellement au regard, en particulier, de l’évolution du tableau des effectifs de la section
dépendance.
Les deux contrats pluriannuels d’objectif et de moyen (CPOM) couvrent 17 établissements,
soit la majorité du champ du handicap et permettent, selon la collectivité, une meilleure
visibilité tarifaire et budgétaire, la rationalisation des moyens, une plus grande
responsabilisation des gestionnaires participant à améliorer leur mode d’évaluation.
70/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Des contrôles à partir des données détenues par le pôle « Personnes âgées /personnes
handicapées », en charge du paiement des factures des établissements, peuvent également
avoir lieu.
L’ordonnateur a précisé que la détermination des prix n’a pas fait l’objet d’une comparaison
interdépartementale. Elle repose sur l’analyse des propositions budgétaires formulées par les
établissements, sur les comparaisons établies entre ESMS tempérées par la prise en compte
de la spécificité de chaque établissement.
5.6.3-
Les mi
ssions d’audit
Depuis 2010, près de 13 missions
102
d’audit ont été réalisées sur un total de
113 établissements, soit un taux de contrôle de 11,5 % sur la période ou de 1,9 %
annuellement. Le périmètre des missions d’audit menées tient principalement à la qualité de
service et de prestations aux usagers, en particulier en matière de lutte contre la
maltraitance
103
, et plus marginalement à des problématiques financières. La chambre relève
néanmoins la faible part des établissements d’accueil d’enfants dans le panel.
Ces inspections sont programmées conjointe
ment, soit avec l’agence régionale de santé
(ARS) pour les ESMS accueillant des personnes âgées ou handicapées, soit avec les services
de la protection judiciaire de la jeunesse pour les établissements du secteur de la protection
de l’enfance. Chaque inspe
ction donne lieu à un rapport contradictoire où sont recensées des
injonctions (en cas d’écart avec une norme ou un texte) assorties d’un délai de mise en œuvre,
et des recommandations (en cas d’écart avec une bonne pratique professionnelle). Le rapport
dé
finitif est établi à l’issue d’une procédure contradictoire avec l’établissement.
Il apparaît que les treize rapports consultés lors de l’instruction contiennent plusieurs
injonctions et recommandations relatives à la gestion financière et comptable, invitant les
établissements :
à mettre en place une comptabilité analytique permettant d’évaluer les charges
mutualisées pour chaque établissement, pour l’établissement public médico
-social
« Ebreuil, Val de Sioule » à Ebreuil - foyer de vie Ebreuil ;
à prévoir dans le contrat de séjour les modalités de facturation en cas d‘absence ou
d’hospitalisation des résidents, pour l’établissement public médico
-social « Ebreuil
–
Val de Sioule » à Ebreuil ;
à mettre en place un registre des entrées et des sorties des résidents afin de pouvoir
rendre compte aux autorités de l’activité de la structure, pour le lieu de vie Maison
-
accueil-familial de Montvicq
, l’Ehpad « La Charité » à Lavault Ste Anne, l’Ehpad
L’Emeraude
Montmarault ;
à transmettre au département le plan pluriannuel d’investissement intégrant un
financement soutenable pour les finances départementales, pour le foyer de vie
Ebreuil ;
102
2011 : Ehpad « Les Cèdres » de Vallon en Sully, lieu de vie de Montvicq.
2012 : Maison d’enfants à caractère sociale « Les Tourelles » à Montluçon, Ehpad « La Villa Paisible » à Vichy,
Ehpad « François Grèze » à Lapalisse.
2013 : Ehpad « L’Emeraude »
à Montmarault, Ehpad « L’Hermitage » à Bellerive sur Allier
.
2014 : Ehpad « L’Aumance » à Cosne d’Allier, Ehpad « Le Vert Galant » à Vichy
.
2015 : Ehpad « La Charité » à Lavault Ste Anne, Ehpad d’Ebreuil (rapport définitif en cours), Foyer de Vie d’Ebreuil
(rapport définitif en cours), Ehpad de Cusset (rapport provisoire en cours).
103
Ces audits se basent sur le guide de repérage des risques de maltraitance et de violence dans les
établissements sociaux et médico-sociaux de la Direction générale de
l’action sociale, le guide de contrôle des
établissements et services sociaux et médico-
sociaux de l’IGAS, et les recommandations de bonnes pratiques
professionnelles de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services soc
iaux et
médicaux-sociaux (ANESM).
71/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
à corriger les irrégularités de la facturation (factures non conformes, erreurs,
problèmes de cohérence, écarts, oublis, factures non lisibles, factures non remises)
pour l’
EHPAD La charité à Lavault Saint-Anne ;
à mettre e
n place un dispositif de traçabilité des interventions, pour l’Ehpad
L’Emeraude Montmarault.
L’ensemble des injonctions adressées aux établissements n’est pas systématiquement suivi
de plan de redressement.
Par exemple, l’
EHPAD La charité à Lavault Saint-
Anne n’a pas répondu à l’injonction n°
2,
pourtant immédiate, relative à l’obligation de tenir un registre des entrées conformément aux
articles L. 331-2 et R. 331-5 du CASF. L
e nombre d’injonctions (7)
et de recommandations
(11) maintenues dans le rapport définitif, pour divers dysfonctionnements relatifs à la gestion
administrative, financière et comptable, s’il peut interroger sur la qualité de l’accueil des
personnes, rend manifestement illusoire le contrôle de sa tarification par les services du
département.
La collectivité a, conjointement avec l’ARS, demandé au directeur la mise en
œuvre des injonctions et recommandations du rapport d’inspection. Devant les nombreuses
difficultés rencontrées par cet établissement, un arrêté d’administration provisoir
e a été pris le
22 octobre 2015. Un arrêté de reconduction de cette administration provisoire, qui devra en
outre aider au transfert de gestion de l’établissement, est en cours de signature auprès de
l’ARS. Le suivi de cet établissement est d’autant plus justifié, qu’il bénéficie également d’une
garantie d’emprunts souscrits de 2011 à 2013 pour un total de 4,3
M€, accordée par le
département.
Si le département prend des mesures de redressement pour les dysfonctionnements les plus
avérés, pour un établissem
ent inspecté sur cinq, l’absence de registre des entrées
104
et des
sorties des résidents ne permet pas de rendre compte à l’autorité de tutelle de l’activité réelle
de la structure, en particulier de son coût à la place, en l’absence de taux d’occupation
sus
ceptible d’être ainsi déterminé. Par conséquent, pour plusieurs établissements, le contrôle
de la tarification demeure incomplet et semblerait plutôt favoriser la reconduction des dotations
allouées, devenant historiques au fil du temps.
La chambre recomm
ande au département de poursuivre et développer la politique d’audit, de
sorte de repérer les irrégularités de gestion des établissements, en particulier et par priorité
pour ceux accueillant des enfants.
5.6.4-
Les évaluations internes et externes
Le départeme
nt s’est assuré du respect des obligations des établissements en termes
d’évaluation interne et externe, en affectant spécifiquement des agents à son suivi et à son
accompagnement.
L’ensemble des rapports d’évaluation externes est analysé. S
eules deux
évaluations sur 190, soit 1 %, ont mis en évidence des problèmes significatifs de gestion
financière et comptable, et permis d’identifier des prestataires d’évaluation ne respectant pas
le cahier des charges réglementaire.
Tableau 49 : Le suivi des évaluations
Nombre d’évaluations
externes prévues
Nombre d’évaluations
externes reçues par le
département
Nombre d’évaluations
internes prévues
Nombre d’évaluations
internes reçues par le
département
Autonomie : 53
53
57
55
Handicap : 26
26
29
29
Enfance : 12
13
13
13
Total
101 %
98 %
104
Irrégularité au regard de l’article D. 316
-
4 du code de l’action social et des familles.
72/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Au total, les mesures mises en place par le département permettent un contrôle des
établissements et services médico-sociaux suivi et maitrisé.
5.7-
La gestion des indûs
5.7.1-
Les indûs de prestations versées
5.7.1.1-
L’évolution des indûs
Les indûs
105
ont augmenté de plus de moitié de 2011 à 2015, pour atteindre 750 000
€. Ils
représentent 0,6 % des prestations versées. Près de 80 % de ces indûs ont pour origine les
dépenses de RSA.
Pour
les dépenses d’insertion, les indûs ont augmenté plus rapidement (63
%) de 2011 à 2015
que celui des prestations versées (47
%). Cet écart s’explique, selon l’ordonnateur, par
l’intensification de la politique nationale de la lutte contre la fraude, des co
ntrôles plus fréquents
et des échanges informatiques renforcés entre la CAF et certaines administrations (DGFIP,
CPAM, Pôle emploi). La part des indûs dans les prestations versées est restée limitée et
relativement stable, de l’ordre de 1
%.
Pour l’APA, les indûs ont diminué d’un tiers, alors que le montant des prestations versées a
augmenté de 15
%, la proportion d’indûs restant marginale
106
. Cette évolution s’explique par
la hausse de la fréquence des contrôles, la modération des montants des plans d’aides
, le
développement des échanges de données dématérialisées et les actions de recouvrement.
Les indûs de la PCH ont été multipliés par 3,7 de 2013 à 2015 alors que la hausse des
prestations était seulement de 17 %, la part relative des indûs dans les prestations versées
restant cependant inférieure à 1 %.
L’absence d’indûs identifiés avant 2013 s’explique par la création du compte 7535
(recouvrement des indûs d’insertion et d’aide sociale
- indûs PCH) par arrêté ministériel en
2012, le compte de tiers (46
735) associé n’a ainsi pas été utilisé avant cette date. Le payeur
départemental a précisé que la hausse observée s’explique par la difficulté particulière de
recouvrer les indûs de PCH, les quotités saisissables sur ces redevables étant souvent faibles.
Pour l’ACTP, les comptes ne font pas apparaître d’indûs sur la période. Le compte de tiers
idoine 46738, associé au compte de produits 7538 « Autres indus », a été créé en 2013 par
arrêté ministériel.
Pour l’ASE, les aides financières versées directement
aux familles dans le cadre des mesures
de prévention, sont limitées au regard du montant total des rémunérations servies aux
assistants familiaux et de celui des dotations aux établissements et services ; elles ne donnent
donc pas lieu à constatation d’ind
ûs, au demeurant rares selon la collectivité.
105
Les indus sont enregistrés dans les comptes de tiers 4673 «
Débiteurs d’indus d’insertion et d’aide sociale
» par
type de prestat
ions définis par l’instruction budgétaire et comptable M52 applicable aux départements. Ils
représentent les créances de dépenses sociales non recouvrées. L’allocation compensatrice pour tierce personne
(ACTP) et l’ASE ne font pas l’objet d’imputation spéc
ifique de la nomenclature sous forme de comptes dédiées, les
indus relatifs à ces deux dépenses sont ainsi à identifier individuellement au sein des comptes 46738 « Autres
débiteurs d’indus
».
106
Les restes à recouvrer sont fluctuants selon les années, d'une part en raison des montants d'indus émis par la
collectivité et d'autre part, en fonction des dossiers plus ou moins difficiles à recouvrer.
73/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Tableau 50 : Evolution des indus par catégorie de prestations
Montants en €
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2011/2015
RSA/RMA/RMI
Montant des indus (compte 46731
rmi, 46732 rma, 46734 rsa)
356 382
331 950
366 892
464 333
581 328
63 %
Montant total des prestations versées
38 083 146
42 483 862
46 057 089
51 053 162
55 954 075
47 %
Pourcentage d'indus / prestations
0,9 %
0,8 %
0,8 %
0,9 %
1,0 %
Nombre
d’allocataires
7 514
7 484
8 329
8 679
9 033
20 %
Montant moyen par allocataire
47
44
49
54
64
36 %
APA
Montant des indus (compte 46733)
127 211
83 212
74 121
72 280
85 457
- 33 %
Montant total des prestations versées
40 947 814
42 203 167
44 981 129
45 511 191
46 967 761
15 %
Pourcentage d'indus / prestations
0,3 %
0,2 %
0,2 %
0,2 %
0,2 %
Nombre d’allocataires
10 379
10 670
10 839
11 037
11 112
7 %
Montant moyen par allocataire
12
8
7
7
8
- 37 %
PCH
Montant des indus (compte 46735)
0
0
22 144
49 648
81 678
Montant total des prestations versées
7 979 431
9 322 969
10 266 363
11 107 742
11 974 603
50 %
Pourcentage d'indus / prestations
0 %
0 %
0 %
0 %
1 %
Nombre d’allocataires
930
1 101
1 237
1 357
1 468
58 %
Montant moyen par allocataire
0
0
18
37
56
ACTP
Montant des indus (compte 46738)
0
0
0
0
NC
Montant total des prestations versées
2 810 686
2 841 918
2 760 866
2 728 735
2 609 774
- 7 %
Pourcentage d'indus / prestations
0 %
0 %
0 %
0 %
NC
Nombre d’allocataires
495
468
448
431
403
- 19 %
Montant moyen par allocataire
0
0
0
0
NC
ASE
Montant des indus (compte 46738)
0
0
0
0
0
Montant total des prestations versées
621 965
708 896
701 218
726 174
64 440
7 %
Nombre d’allocataires
7 004
7 965
8 545
8 764
8 551
22 %
Montant moyen par allocataire
0
0
0
0
0
TOTAL
Montant des indus
483 593
415 161
463 157
586 261
748 462
55 %
Montant total des prestations versées
90 443 042
97 560 812
104 766 665
111 127 004
118 170 653
31 %
Pourcentage d'indus / prestations
0,5 %
0,4 %
0,4 %
0,5 %
0,6 %
Nombre d’allocataires
26 322
27 688
29 398
30 268
30 567
16 %
Montant moyen par allocataire
18
15
16
19
24
33 %
Source
: département de l’Allier,
comptes de gestion, retraitements Chambre régionale des comptes.
5.7.2-
Les moyens de détection des indûs
Pour le RSA, les moyens de détection des indûs sont principalement mis en œuvre par les
organismes payeurs, lors de l’instruction des dossiers, sous forme de contrôles sur pièces et
sur place précédemment décrits, d’échanges informatiques avec d’autres adm
inistrations
(CPAM, DGFIP, Pôle emploi), voire le secteur bancaire, visant à recueillir de nombreuses
informations sur les situations familiales et professionnelle, les ressources financières...
La comptabilisation des indûs s’effectue à partir du
document «
demande de versement
d’acompte mensuel RSA
» retraçant l’état d
es sommes dues au titre du mois comptable,
adressée par la CAF au département, au titre du RSA socle et du RSA socle majoré. Le
versement mensuel réalisé par le département à la CAF s’établit selon la formule suivante :
74/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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Département de l’Allier
(03)
Versement département = allocations RSA comptabilisées - indûs constatés par la CAF +
indûs transférés au conseil départemental + remise sur indûs + annulation d’indûs
L’ensemble des transferts liés au RSA est retranscrit dans les comptes du département.
La détection des indûs relatifs à l
’APA et à la PCH s’effectue dans le cadre du contrôle
d’effectivité. Elle vise à repérer les sources d’erreurs et d’incohérence contenues dans les
dossiers, en général non intentionnelles (oubli, erreur, incompréhension). Elle s’accompagne
d’un partage de
données entre le département et les différents acteurs (CAF, caisses de
retraite, URSSAF, CPAM).
Pour l’APA, dans les cas de décès et d’entrée en EHPAD, le contrôle des indûs et de leurs
montants est effectué directement par le pôle PAPH, avant émission de titres de recettes en
constatant l’existence et la mise en recouvrement. Les services centraux assurent également
le contrôle et la détection des indûs liés aux factures émises par les services d’aides à domicile
dans le cadre de la télégestion. Mais dans la majorité des cas, ce sont les services territoriaux
qui identifient les indûs et calculent leurs montants, puis transmettent une fiche de liaison
« contrôle effectivité APA » au pôle PAPH indiquant le montant
107
à récupérer. Le pôle PAPH,
après contrôle des fiches, établit un bilan mensuel des indûs récapitulant, par bénéficiaire, la
prestation et l’utas concernées, le statut de la demande et le montant d’indûs.
La hausse de la fréquence du contrôle d’effectivit
é de deux ans à six mois a permis de réduire
le montant des indûs. Néanmoins, selon l’ordonnateur, «
l’organisation du contrôle de
l’effectivité APA en utas est chronophage et génère de fait des indûs. Un ajustement du plan
payé mensuel au consommé du mois
précédent, s’il nécessite plus de personnels, permettrait
un suivi exhaustif de l’effectivité
».
Pour la PCH, toutes les étapes de détection des indûs sont effectuées par le pôle PAPH. Le
contrôle des factures et le calcul des indûs sont réalisés au siège par un trinôme du service
des prestations légales d’aide sociale au sein du pôle PAPH. La détection des indûs repose
également sur l’étroite coordination avec les services de la MDPH qui ont vocation à réagir
rapidement, pour ajuster les plans d’aide en
cas de demande de révision par le président du
conseil départemental.
5.8-
Le recouvrement des indûs
5.8.1-
L’évolution des recouvrements
Par suite des précédentes observations de la chambre formulées en mai 2011, les indûs
constatés par la CAF et la MSA sont retranscrits depuis 2012 dans la comptabilité du
département. Auparavant, seuls les indûs transférés par la CAF au département étaient
comptabilisés, la MSA n’en transférant aucun.
Le département ne suivant pas le taux de recouvrement des indûs pour les dépenses sociales,
le calcul de ces taux a fait l’objet d’une demande particulière au comptable public.
Le taux de recouvrement
108
des
indûs, calculé en juin 2016, s’avère en hausse
; il atteint 92 %
en 2015. Le montant des recouvrements s’est établi à 5,2
M€ en 2015, dont 84
% concernaient
les dépenses de RSA. Le montant des indûs recouvrés représente quelque 4,4 % des
prestations versées.
107
Fiche
de liaison contrôle d’effectivité APA.
108
Taux de recouvrement annuel calculé = (montant d’indus
- montant des restes à recouvrer) / montant des indus
= (encaissements + admissions en non-valeur) / montant des indus.
75/95
Rapport d’observations définitives –
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Département de l’Allier
(03)
Pour les dépenses d’insertion, le taux de recouvrement des indûs est en hausse depuis 2012
;
il a atteint 92,4
% en 2015 malgré la hausse d’un cinquième du nombre de bénéficiaires, en
raison notamment des recouvrements d’indûs effectués par la CAF par
précompte sur les
prestations à échoir. La majorité des indûs recouvrés l’est par la CAF, de l’ordre de 95
% à
97 %
109
selon les années. Les indûs constatés par les caisses de la MSA, soit de 57
m€ à
67
m€ annuellement, sont recouvrés intégralement en raison
du faible nombre de bénéficiaires
suivis et de leur activité d’exploitant agricole. La part des indûs transférée par la CAF et gérée
par le département a doublé, passant de 3 % à 6 %, pour un montant en hausse de 80
m€ en
2011 à 275
m€ en 2015.
L’imposs
ibilité pour le département de recouvrer les indûs de RSA par retenues sur les
prestations à échoir
110
a deux conséquences. D’une part, le taux de recouvrement des indûs
(de 85
% en 2011) est inférieur à celui de la CAF. D’autre part, le taux de recouvrement
se
détériore, car les indûs constatés chaque année sont en général recouvrés sur plusieurs
exercices. Ainsi, il a été mesuré en 2016 un délai moyen d’apurement de quatre années pour
les titres de recettes émis en 2011, contre une seule année pour les titres émis en 2015.
Si le département dispose d’informations relatives au montant d’indûs par allocataire débiteur
pour les indûs que lui transfère la CAF, il ne suit ni le nombre d'allocataires concernés, ni le
montant d’indûs par allocataire pour les indûs
détectés par les services de la CAF, ce qui
représente pourtant plus de 95 % des indûs imputés dans la comptabilité du département. Le
département ne dispose de ce fait d’aucune vision globale des indûs liés aux dispositifs
d’insertion.
Les taux de recouvrement des indûs sur APA et sur PCH sont proches en 2012 et 2013 de
ceux observés pour la CAF.
Pour l’ACTP, si la collectivité déclare des indûs de 64
m€ à 18
m€ par an, les comptes 7538
«
Autres recouvrement des indûs et d’aide sociale
» ne mentionnent aucun indû car le
département a comptabilisé ces indûs sur l’article
7513 «
Recouvrement sur bénéficiaires, tiers
–
payants et succession
». L’absence d’imputation sur un compte spécifique interdit ainsi au
comptable d’identifier les recouvrements correspondants et donc de calculer leur taux de
recouvrement.
La chambre demande par conséquent
au département d’inscrire les indûs d’ACTP sur les
comptes 7538 «
Autres recouvrement des indûs et d’aide sociale
» prévus à cet effet par les
nomenclatures budgétaires et comptables.
109
En 2015 : indus recouvrés par la CAF / total indus recouvrés = 4
289 264 € / 4
409 063 € = 0,9728
.
110
Mail
payeur départemental 19 mai 2016. Pour comparaison, les taux de recouvrement de l’ensemble des titres
tous produits confondus du départeme
nt de l’Allier étaient de 98
,87
% pour l’exercice 2013 au 31/12/2014 et de
96,36
% pour l’exercice 2014 au 31/12/2015.
76/95
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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Département de l’Allier
(03)
Tableau 51 : Taux de recouvrement des indus de prestations sociales
Montants en €
2011
2012
2013
2014
2015
RSA/RMA/RMI
Montant de recouvrements calculés
103 690
2 811 768
3 485 473
3 667 384
4 409 063
Montant des flux annuel d'indus
111
(comptes 7531
rmi, 7532 rma, 7534 rsa)
157 344
3 083 297
3 787 704
4 013 140
4 769 695
Taux de recouvrement
65,9 %
91,2 %
92,0 %
91,4 %
92,4 %
APA
Montant des recouvrements calculés
287 805
246 435
244 347
374 477
307 923
Montant des flux annuel d'indus (compte 7533)
298 169
265 763
249 041
383 227
324 195
Taux de recouvrement
96,5 %
92,7 %
98,1 %
97,7 %
95,0 %
PCH
Montant des recouvrements calculés
0
224 166
124 909
204 156
134 864
Montant des flux annuel d'indus (compte 7535)
0
224 167
129 336
234 211
171 827
Taux de recouvrement
-
100,0 %
96,6 %
87,2 %
78,5 %
ACTP
Montant des recouvrements calculés
0
0
0
0
NC
Montant des flux annuel d'indus (compte 7513)
63 889
37 481
21 494
20 183
18 408
ASE (
pour mémoire)
Montant des recouvrements calculés
0
0
0
0
0
Montant des flux annuel d'indus (compte 7538
« Autres »)
0
0
0
0
0
TOTAL
Montant des recouvrements
391 495
3 282 370
3 854 729
4 246 016
4 851 850
Montant des indus
455 513
3 573 227
4 166 081
4 630 578
5 265 717
Taux de recouvrement
85,9 %
91,9 %
92,5 %
91,7 %
92,1 %
Source
: département de l’Allier, comptes de gestion, payeur départemental, retraitements Chambre régionale des
comptes
Tableau 52 : Taux de recouvrement du RSA
2011
2012
2013
2014
2015
RSA
112
Montant des indus constatés CAF €
NC
2 919 858
3 553 076
3 743 378
4 419 081
Montant des indus constatés MSA
NC
57 559
36 959
48 109
67 478
Montant des indus constatés organismes payeurs
NC
2 977 417
3 590 034
3 791 486
4 486 560
Montant des recouvrements CAF
NC
2 661 854
3 350 262
3 521 460
4 289 264
Montant des recouvrements MSA
NC
57 559
36 959
48 109
67 478
Montant des recouvrements hors département
NC
2 719 413
3 387 221
3 569 569
4 356 742
Taux de recouvrement CAF
NC
91,2 %
94,3 %
94,1 %
97,1 %
Taux de recouvrement MSA
NC
100 %
100 %
100 %
100 %
Taux de recouvrement CAF et MSA
NC
91,3 %
94,4 %
94,1 %
97,1 %
Montant des indus transférés au département
79 801
104 511
163 777
198 867
275 054
Montant des recouvrements par le département
67 858
72 397
96 304
91 213
51 112
Taux de recouvrement département
85,0 %
69,3 %
58,8 %
45,9 %
18,6 %
Montant des recouvrements RSA
67 858
2 791 810
3 483 525
3 660 782
4 407 854
Taux de recouvrement RSA
85,0 %
93,8 %
97,0 %
96,6 %
98,2 %
Recouvrement (rmi, rma) par le département
35 832
19 958
1 948
6 602
1 209
Montant des recouvrements insertion (rsa, rmi, rma)
103 690
2 811 768
3 485 473
3 667 384
4 409 063
Source
: département de l’Allier, comptes
de gestion, payeur départemental, retraitements Chambre régionale
des comptes.
111
Comptes 753
: Recouvrement des indus et d‘aide sociale.
112
Les indus constatés par la CAF pour le rmi étant de l’ordre de 0,1
% du total des indus constatés pour le rsa, ils
ont été considérés comme négligeables.
77/95
Rapport d’observations définitives –
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(03)
Au vu des constats qui précèdent, la chambre incite le département à suivre annuellement les
taux de recouvrement des indûs pour l’ensemble des dépenses sociales, en lien avec
le
comptable public.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ancien ordonnateur a précisé que
la collectivité ne faisait
« pas de la chasse aux indus une politique à part entière vu la faiblesse
des montants par rapport à des conditions de vie décentes, surtout lorsqu'on prend en
considération qu’environ 30
% des ayants droit potentiels au RSA n'en font pas la demande ».
5.8.2-
La gestion du recouvrement
La gestion du recouvrement n’est pas assurée par des agents spécialisés au sein d’une
mission transversale à toutes les prestations. Les agents participant au recouvrement différent
ainsi d’une prestation à l’autre.
Par suite des précédentes observations de la chambre de mai 2011, relatives à l’absence de
formalisation des procédures de prise en charges des indûs dans la convention signée alors
avec la CAF, la convention en vigueur dispose désormais en son article 2.6 « Gestion des
indûs » que :
« en app
lication des articles R. 262-92, R. 262-93, R. 262-94, R. 262-94-1 et D. 262-94-2, la
CAF assure le recouvrement des indus tant que le bénéficiaire conserve des droits aux
prestations familiales en application de l'article L 553-25 du code de la sécurité sociale.
En l'absence de gestion des indûs par la CAF, les indus de RSA non recouvrés à l'issue d'une
période de trois mois sont transférés au Conseil Général au moyen d'un bordereau adressé
par la CAF le 15 de chaque mois.
…
Après compensation éventuelle dans le cadre de la subrogation, les indus d'un montant initial
inférieur à un montant d
e 77 € ne sont pas récupérés. Tant que subsiste un droit au RSA, les
indus de RSA sont recouvrés jusqu'à extinction totale de la dette.
Le Conseil Général a en charge l'examen des indus transférés.
Si le débiteur est à nouveau placé en situation de bénéficiaire du RSA, le paieur départemental
procède au recouvrement du titre de recettes par précompte sur
les allocations à échoir. (…)
Les demandes de remises de dettes sont étudiées :
•
Par la CAF pour les indus inférieurs à 3 fois le montant forfaitaire du RSA pour une personne
seule.
•
Par le Conseil Général pour tout indu égal ou supérieur à 3 fois le montant forfaitaire du
RSA pour une personne seule
113
, pour tout indû généré par une fraude ou une fausse
déclaration.
Afin d'assurer une équité pour les demandes de remise de dette, les services de la CAF et du
Conseil Général se donnent pour objectif l'harmonisation des critères pour l'examen des
demandes de remise de dette. A cet effet, le Conseil Général fera une proposition à la Caf. »
Les taux de recouvrement des indûs constatés par la CAF indiquent que les procédures de
recouvrement sur prestations à échoir sont mises en œuvre conformément à la
réglementation. Selon le département, la CAF appliquerait des amendes administratives
régulièrement, sans dispos
er pour sa part d’informations et précisions sur les conditions de
mise en œuvre de ces procédures par la CAF.
Pour recouvrer les indûs de RSA, l’ordonnateur a déclaré se coordonner avec le comptable
tout au long de la procédure, lors des demandes d’autorisation d’engagement de poursuites
113
Soit 1 574,04 € au 1
er
avril 2016, montant du RSA au 1
er
avril 2016 pour une personne seule, 524,68 €.
78/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
pour les débiteurs peu diligents présentées par le comptable public, les présentations en
admission en non-
valeur, ainsi que par l’échange d’informations sur les échéanciers mis en
place, sur les remboursements, sur l’ide
ntification des débiteurs et leur degré de solvabilité.
Tableau 53 : Procédures de recouvrement du RSA
Etapes du recouvrement
Responsable
Moyen
Détection des indus
CAF
Plan de contrôle national et local
Information du département
mensuellement sur le montant des indus
constatés
CAF
Demande d’
acompte mensuel
Transcription des indus constatés par la
CAF dans la comptabilité du département
Département/payeur
départemental
Inscriptions aux comptes de produits
(7534)
Recouvrement des indus constatés durant
3 mois
CAF
Retenue sur les mensualités du RSA à
échoir, sur les mensualités des autres
prestations à échoir (prestations familiales,
aides au logement, allocation adulte
handicapé) soit par remboursement direct
du bénéficiaire
En l’absence de gestion
114
des indus,
transfert au département des indus de RSA
non recouvrés à l’issue d’une période de
trois mois
CAF
bordereau adressé le 15 de chaque mois
(liste individuelle de débiteurs, montant
transféré)
Prise en charge de la créance par le
président du conseil départemental et prise
en charge des titres de recettes par le
paieur départemental
Président du conseil
département/payeur
départemental
Constat de la créance, transmission au
payeur départemental du titre de recettes
correspondant pour le recouvrement
Actions en recouvrement des créances en
phase précontentieuse
Payeur
départemental
Relance, mis en demeure, mesures
comminatoires
Autorisation des actes de poursuite
individuelle
Président du conseil
départemental
Autorisation au cas par cas par dossier
Actions en recouvrement des créances en
phase contentieuse
Payeur
départemental
Opposition à tiers détenteur,
saisies mobilières, immobilières, de
rémunération
Sources
: département de l’Allier, retraitement chambre régionale des comptes.
Les remises de dettes accordées par le département ont représenté un total de 339 milliers
d’euros sur la période d’analyse
; elles ont concerné 93 % des indûs détectés par les CAF.
Tableau 54 : Remises de dettes par le département
En milliers d’€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Sur les indus constatés par la CAF
37
65
62
69
59
22
314
Sur les indus transférés au département
3
7
5
4
3
3
25
Total
40
72
67
73
62
25
339
Sources
: département de l’Allier.
Les principales difficultés de recouvrement relèvent surtout de facteurs exogènes tenant
principalement à l’insolvabilité des débiteurs, certains étant engagés dans des procédures de
surendettement. Parmi les facteurs endogènes, l’absence d’autorisation perman
ente de
poursuite
115
a pour conséquence une gestion très lourde des poursuites devant être engagées
au coup par coup, et de ce fait peu pratiquées.
En tout état de cause, la décision de délivrer
une autorisation permanente de poursuivre relève de la seule re
sponsabilité de l’ordonnateur.
114
Absence de versement de prestations de la CAF, absence d’échéancier de r
emboursement en cours et respecté.
115
R. 1617-24 du CGCT : L'ordonnateur autorise l'exécution forcée des titres de recettes selon des modalités qu'il
arrête après avoir recueilli l'avis du comptable. Cette autorisation peut être permanente ou temporaire pour tout
ou partie des titres que l'ordonnateur émet. Le refus d'autorisation ou l'absence de réponse dans le délai d'un
mois justifie la présentation en non-valeurs des créances dont le recouvrement n'a pu être obtenu à l'amiable.
79/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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Département de l’Allier
(03)
Pour le RSA, le taux des recouvrements opérés par le département est le plus faible, au regard
des autres taux de recouvrement (indûs CAF, APA, PCH), en raison de l’impossibilité de
recouvrement par précompte sur les prestations à échoir. Or toute créance non recouvrée
dans les six mois est rarement apurée ultérieurement.
Les procédures de recouvrement de l’APA et de la PCH sont comparables. Le recouvrement
est rapidement mis en œuvre lors d’un décès ou d’un changement de sit
uation, par exemple
une entrée en établissement ou une hospitalisation. Les services du pôle PAPH arrêtent la
créance, émettent les titres de recettes et communiquent les informations relatives à la
situation des débiteurs au comptable public. La majorité
des recouvrements s’opère par
compensation légale, entre créance et dette
116
. Le département ne pratique pas de remise
gracieuse.
Pour l’APA, le recouvrement par compensation légale s’effectue en priorité par retenue de
20 % sur les allocations à échoir. Si le bénéficiaire n'est plus éligible, le recouvrement est
effectué par versement du débiteur, en une ou plusieurs échéances, ou à défaut par
l'engagement de procédures contraignantes (opposition à tiers détenteur).
Les principales difficultés de recouvre
ment relèvent de facteurs d’abord endogènes, liés à
l’organisation du contrôle de l’effectivité en utas qui est chronophage et engendre de fait des
indûs, dont la constatation par émission de titres de recettes exécutoires s’effectue à postériori
et semest
riellement. Selon la collectivité, le projet de mise en œuvre d’un contrôle d’effectivité
mensuel, s’il nécessite plus de personnels, permettrait sans nul doute d’améliorer le taux de
recouvrement.
Pour la PCH, l’essentiel du recouvrement s’opère de maniè
re non contentieuse,
occasionnellement
par
remboursement
direct
du
bénéficiaire
(les
saisies
étant
exceptionnelles). Les opérations liées au recouvrement sont réalisées par un trinôme d’agents
du service des prestations légales d’aide sociale au sein du pô
le PAPH.
Conformément à son règlement d’aide sociale, le département déclare mettre en œuvre
systématiquement la procédure de récupération sur successions de l’APA, autorisée pour les
seuls indûs constatés, au-delà du seuil réglementaire de trois fois la valeur brute horaire du
salaire minimum interprofessionnel de croissance. Pour le RSA et la PCH, le département ne
met pas en œuvre de recouvrement sur succession, dans le respect de la réglementation en
disposant.
5.9-
Conclusion sur la g
estion de l’action s
ociale
Le département de l’Allier a adopté diverses mesures visant à rationaliser les réseaux des
opérateurs de l’insertion, ajuster les montant des plans d’aide, améliorer le contrôle
d’effectivité, adopter des modes de placement des enfants confiés mieu
x adaptés et moins
onéreux et contrôler la tarification des établissements et services médico-sociaux.
Néanmoins, il dispose de marges de progrès dans le pilotage des aides sociales, en améliorant
le caractère opérationnel de sa stratégie au moyen d’indicateurs d’évaluation, en développant
le contrôle interne et le contrôle de gestion, en réaffirmant la prédominance de la fonction de
pilotage du niveau central, et en modifiant l’allocation des effectifs dans les territoires pour une
meilleure adéquation av
ec les niveaux d’activité observés.
116
Articles 1289 et 1290 du code civil.
80/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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Département de l’Allier
(03)
La gestion du RSA mérite d’être plus encadrée, de sorte en particulier de rendre plus effectifs
les devoirs des bénéficiaires et de mieux mesurer les résultats de l’insertion. Le
travail en
réseau, d’ores et déjà mis en œuvre, pourrait être développé et renforcé en vue d’améliorer la
sélectivité et l’efficacité des dispositifs de lutte contre la fraude. Enfin, le suivi des indûs et de
leur recouvrement reste à améliorer.
En réponse aux observations provisoires de la c
hambre, l’ordonnateur en fonctions a précisé
que certaines mesures ont d’or
es et déjà été prises
afin d’améliorer
la gestion de la politique
sociale du département : la réorganisation territoriale, le renforcement du suivi et des
sanctions.
81/95
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
6-
ANNEXES
1 : Indicateurs de fiscalité locale
Tableau 55
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Taux taxe foncière sur propriétés
bâties
18,29%
19,53%
20,08%
20,21%
20,31%
23,15%
Taux de la strate
19,59%
19,80%
19,90%
19,93%
NC
NC
Produits de la taxe foncière (M€)
61,1
67,2
71,4
73,9
76,0
NC
Produit
(€/habitant)
178
196
208
216
222
NC
Produit Moyen strate (€/habitant)
185
194
201
206
NC
NC
Bases nettes (€/habitant)
975
1 003
1 036
1 067
NC
NC
Bases nettes moyenne strate
(€/habitant)
947
978
1 010
1 032
NC
NC
Produit de la CVAE (M€)
25,0
25,7
26,6
27,4
28,3
NC
Produit de la CVAE (€/habitant)
73
75
78
80
83
NC
Produit Moyenne strate
(€/habitant) Strate
78
81
86
87
NC
NC
Source : http://alize2.finances.gouv.fr/departements/tableau.php - Comptes des départements
2 : Comparaisons des dépenses sociales
Tableau 56
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Aides à la personne
(€ / habitant)
273
282
305
328
347
366
Strate
270
276
290
303
316
327
% des charges de fonctionnement
/
/
/
33,90%
34,40%
36,10%
Strate
/
/
/
31,60%
/
32,80%
Frais de séjour et hébergement
(aides indirectes à la personne)
(€/habitant)
136
149
153
144
144
145
Strate
162
167
178
181
186
192
% des charges de fonctionnement
/
/
14,90%
14,30%
14,30%
Strate
/
/
18,90%
18,80%
19,30%
Total dépenses sociales (€/habitant)
409
431
458
472
491
511
Strate
432
443
468
484
502
519
82/95
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
3 : Recensement du réseau territorial du département (hors assistants familiaux)
–
2015
Tableau 57
Point de contact
Commune
d’implantation
Circonscription
couverte ou unité
territoriale
de
rattachement
Effectifs (ETP au 31 décembre 2015) par dispositif pris
en charge
Insertion
(RMI/RS
A)
Personn
es âgées
Personnes
handicapé
es
Aide
sociale
à
l'enfanc
e
Autres
prestation
s d'action
sociale
UTAS Moulins agglo Yzeure
5.13
5.30
0.80
19.11
CMS
Avermes
UTAS Moulins agglo 1.40
0.50
0.50
2.50
CMS Le Florilège
Moulins
UTAS Moulins agglo 1.85
0.66
0.66
3.12
CMS Refembre
Moulins
UTAS Moulins agglo 2.62
0.94
0.94
3.50
CMS Le Plessis
Yzeure
UTAS Moulins agglo 1.61
0.57
0.57
2.84
UTAS Nord Allier
Yzeure
3.58
4.92
0.42
15.51
CMS
Bourbon l’Archambault
UTAS Nord Allier
2.73
0.97
0.97
4.12
CMS
Dompierre sur Besbre
UTAS Nord Allier
1.92
0.69
0.69
3.20
UTAS
Montluçon
agglo
Montluçon
5.90
6.33
0.78
17.97
CMS Berlioz
Montluçon
UTAS
Montluçon
agglo
1.68
0.60
0.60
3.37
CMS Bien-Assis
Montluçon
UTAS
Montluçon
agglo
1.64
0.59
0.59
2.68
CMS Fontbouillant
Montluçon
UTAS
Montluçon
agglo
1.57
0.56
0.56
2.80
CMS
Désertines
UTAS
Montluçon
agglo
1.33
0.47
0.47
1.52
CMS
Domérat
UTAS
Montluçon
agglo
1.75
0.62
0.62
2.25
UTAS Ouest Allier
Montluçon
3.68
5.17
0.42
17.51
CMS
Huriel
UTAS Ouest Allier
1.40
0.50
0.50
1.85
CMS
Cérilly
UTAS Ouest Allier
1.26
0.45
0.45
2.44
CMS
Commentry
UTAS Ouest Allier
2.31
0.82
0.82
3.64
CMS
Cosne d’Allier
UTAS Ouest Allier
1.64
0.59
0.59
2.78
UTAS Vichy agglo
Vichy
5.32
5.22
0.72
21.48
CMS
Vichy
UTAS Vichy agglo
4.58
1.64
1.64
7.24
CMS
Bellerive sur Allier
UTAS Vichy agglo
1.71
0.61
0.61
2.86
CMS
Saint-Germain
des
Fossés
UTAS Vichy agglo
0.87
0.31
0.31
1.80
CMS
Cusset
UTAS Vichy agglo
2.06
0.74
0.74
3.36
UTAS Sud Allier
Vichy
4.28
4.52
0.42
17.91
CMS
Lapalisse
UTAS Sud Allier
2.52
0.90
0.90
3.78
CMS
Gannat
UTAS Sud Allier
2.03
0.72
0.72
3.12
CMS
Saint-Pourçain
sur
Sioule
UTAS Sud Allier
1.89
0.67
0.67
3.16
CMS
Varennes sur Allier
UTAS Sud Allier
1.33
0.47
0.47
3.32
Total
71,59
47,05
19,15
180,74
Source : services du département
83/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
4 : Fiche processus dossier-type Revenu de Solidarité Active (RSA) en 2016
Etape 8 : mise à jour trimestrielle
Service centralisé
CAF, MSA
Date :
date attribution pour 3
mois suivant s
déclaration trimestrielle des
ressources (internet, courrier)
- changement de situation
Chaîne comptable
Service centralisé du payeur (CAF, MSA)
Liquidation /paiement
Etape 7 : 1er versement du rsa
Service centralisé
CAF, MSA
Date : < 1 mois suivant
attribution
Virement sur le rib du dossier
Chaîne comptable
Service centralisé du payeur (CAF, MSA)
Engagement en faveur du bénéficiaire de 3 mois
Etape 6 : notification d'attribution de l'aide pour 3 mois
Service centralisé
CAF ou MSA
Date : < date de dépôt
+ 2 mois
Montant de l'allocation
Etape 5 : Décision d'attribution
Service centralisé
CAF ou MSA sur délégation du
Président du conseil
départemental
Date : < date de dépôt + 2
mois
Accepation ou refus
Etape 4 : Instruction dossier
Service central
CAF, MSA
Date : < date de dépôt + 2
mois
Calcul du montant de
l'allocation
Etape 3 : Dépôt du dossier d'aide
Service central ou
territorialisé
CAF, MSA
Date : libre
Dépôt dossier (sur place ou
par courrier)
Etape 2 : Retrait d'un dossier d'aide
Service central ou
territorialisé (antenne,
accueil)
CAF, MSA
Date : libre
Retrait dossier (sur place ou
par courrier)
Etape 1 : Premier contact avec les organismes instructeurs
Service central et
territorialisé (accueil,
antenne)
CAF, MSA
Date : J
Information sur le dispositif
(sur place, à distance)
84/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
5 : Fiche processus dossier-
type Allocation personnalisée d’autonomie (APA)
en 2016
Etape 8 : Suspension/révision/renouvellement/contrôle
Service centralisé pour chaîne comptable
-service territorialisé pour instructions
(révision, suspension)
DAEI
(Pôle PAPH) et DTSVE (UTAS)
Hospitalisation, défaut de justification
emauche, de participation financière,
respect du plan d'aide, qualité du service
- modification situation bénéficiaire
Chaîne comptable
DAEI - Pôle PAPH (liquidation décision/factures,
ordonnancement)
DFI interface avec Comptable public - Paierie (liquidation,
virement)
Etape 7 : 1er versement de l'APA
Service centralisé
DEAI -Pôle PA-PH
Date : mois suivant
notification
Mandatement, signature
électronique, envoi
dématérialisé Paierie
Chaîne comptable
Service centralisé
Validation responsable de Pôle
(signature électronique) - Direction
Enfance, auntonomie, Insertion (DEAI)
Engagement en faveur du
bénéficiaire/et/ou prestataire en direct
Etape 6 : Notification de la décison d'attribution de l'aide
Service territorialisé
Président du conseil
départemental
Date : date de dossier
complet + 2 moi sauf révision
Plan d'aide, montant
allocation et participation
Etape 5 : Décision d'attribution
Service
centralisé/territorialisé
Décision Président du conseil
département, signature en
UTAS
Date : < date de dossier
complet + 2 mois (1ère
demande) sauf révision
Acceptation ou refus
Etape 4 : Acceptation/Modification/refus du plan d'aide par le demandeur (10 jours)
Etape 3 : Instruction du dossier
Service territorialisé
Instructeur APA, équipes
médico-sociales (médecin,
assistante sociale)
Date :
date de déclaration
complet (1ère demande) + 30
jours
Accusé réception (10 jours),
évaluation (visite EMS à
domicile), plan d'aide, calcul
participation bénéficiaire
Etape 2 : Dépôt du dossier d'aide
Service territorialisé
UTAS
Date : J + libre choix du
demandeur
Dépôt dossier (sur place, par
courrier)
Etape 1 : Retrait de dossier d'aide
Service
terriitorialisé
Siège du Département, Mairies, points
d'information locaux dédiés aux personnes
âgées (UTAS, CLIC), CCAS
Date : J
Information sur le dispositif,
retrait dossier (sur place,
internet)
85/95
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6 : Fiche processus dossier-type Prestation de Compensation du Handicap
(PCH) en
2016
86/95
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
7 : Analyse des processus RSA à partir des entretiens individuels
Tableau 58
Etape concernée
Forces
Faiblesses ou pistes
d’amélioration
Instruction des
demandes
Communication par la CAF sur les droits et les
devoirs, les risques encourus
Réduire le contentieux
(meilleure sensibilisation des
agents, communication sur le
respect de la loi, rappel des
règles dans les contrats)
Attribution de
l’allocation
Information sur la fraude portée sur la déclaration
trimestrielle des revenus
Bilan annuel des contrôles CAF et demande de
contrôles ad hoc
Réduire les fraudes (mention du
département sur la notification
de l’aide)
Réunions d’
information collectives
Communication par les agents sur les droits et
les devoirs, les risques encourus
Faibles taux de présence aux
convocations
Accompagnement des
bénéficiaires
Signature d’une convention
département /Pôle
emploi 2015-2017
Suivi mensuel des bénéficiaires ayant cessé de
s’inscrire à Pôle emploi
Suivis et bilans réguliers des échéances des
contrats (convocation, suspension,
reconvocation, réduction, radiation)
Suivi des orientations sociales
Suivi des taux de contractualisation
Forts écarts du nombre de
dossiers suivis par agents (600
à 1200)
Future évaluation de la
convention
CD/PE
Améliorer l’accompagnement
(efficacité individuelle des
actions, bilan du parcours
général,
conditions de réussite,
freins, livret de parcours du
bénéficiaire, ateliers cv)
Deux tiers des 8 500
bénéficiaires du RSA socle sont
suivis par un accompagnement
social
Rendre plus visible la stratégie
de lutte contre la fraude
Dispositif d’insertion et
sortie du dispositif
Réduction du temps de parcours d’insertion à 9
mois, du coût, hausse du nombre de personnes
touchées
Dynamisation du parcours par recrutement de 6
mois renouvelable Partenariats (DIRECCTE,
Région (accueil de stagiaires en formation
professionnelle))
Faiblesse du nombre d’offres
d’emplois
Evaluer les sorties des
disposistifs d’insertion (par
entreprise),
l’impact des
mesures d’amont
Pilotage
Suivi, évaluation formelle, réorientations du
PDILE, évolution par nouveaux marchés publics
87/95
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
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(03)
8 : Analyse des processus APA à partir des entretiens individuels
Tableau 59
Etape
concernée
Forces
Faiblesses ou pistes d’amélioration
Instruction,
évaluation de la
perte
d’autonomie
Organisation en binômes pour gérer les
absences
Amélioration et harmonisation des pratiques
(feuilles
de
routes,
document
unique
d’évaluation, dématériali
sation,
travail sur
référentiel d’évaluation, livret procédures de
saisie)
Absence de référentiel d’évaluation national
de la perte d’autonomie
Améliorer la connaissance des écarts de
pratiques (instruction, utilisation de la grille
AGGIR)
Caractère
subjectif
des
évaluations
à
domicile car rapides
Forte charge de travail d’instruction (6
000
dossiers/15 instructeurs)
Contrôle
d’effectivité
Contrôle de 1
er
niveau détaillé
Contrôle de 70 % des dossiers déclarant une
aide à domicile directe grâce à
l’échange de
dossiers avec l’URSSAF
Réduction de 2 ans à 6 mois de la fréquence
du contrôle d‘effectivité, meilleure réactivité,
régularisation
plus
rapide,
baisse
des
montants des indus générés
Dématérialisation des données transmises
pour une dizaine de SAAD pilotes
Priorisation du contrôle sur dépenses à
enjeux
Forte charge de travail (6 000 dossiers/15
instructeurs)
Absences : de contrôle, organisé de niveau
n+1, pour vérifier le respect les dates, par
sondage, de vérification des contrôles et de
stratégie de contrôle (taux de contrôle,
analyse des risques), de systèmes d’alerte,
de preuve des contrôles semestriels
Partage des bonnes pratiques à développer
Occurrence
d’accident
conjoncturel
(liquidation de 400 dossiers en 5 jours en
2015)
Future
plateforme
de
télédéclaration
automatique des prestations des SAAD
(horaires,
activités)
pour
améliorer
le
contrôle et le paiement
des réalisations/plan
d’aide attribué
Pilotage
de
l’activité
Pilotage financier satisfaisant
depuis 2010
Mise en place d’un coordinateur APA, d’un
responsable autonomie par bassin
Maintien d’un plan d’aide moyen proche de
la
moyenne nationale, baisse du montant du
plan moyen
Développer le tableau de bord (exploitation,
suivi des données, par utas)
Absence de CPOM avec les SAAD
Harmonisation de la charge de travail par
agent en lien avec l’audit social
Améliorer le suivi de la récupération des
indus (type d’indus/par prestations), du
calcul de la récupération
88/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
9 : Analyse des processus PCH à partir des entretiens individuels
Tableau 60
Etape
concernée
Forces
Faiblesses ou pistes d’amélioration
Instruction,
évaluation
Amélioration de la finesse des plans (baisse du
nombre d’heures retenues après des premiers plans
d’aides plus couteux à la mise en place de l’aide)
Harmonisation des pratiques d’évaluation
Insuffisance des liens avec la CAF, perturbations
chroniques
de
l’instruction
pour
informer
les
bénéficiaires sur l’allocation AAH (tensions, perte de
temps)
=>Projet d’identifiant unique national
entre CNSA et
CNAF (échéance prévisionnelle 15 ans)
Baisse du nombre de places d’accueil pour enfants
handicapés, hausse du nombre de demandes
d’accompagnement et de la charge de travail
Procédure d’envoi de courrier chronophage
Projet de gestion électronique des documents
(demande d’aide et notification de l’aide en ligne)
Impact de la loi adaptation de la société au
vieillissement (rapprochement MPDH et UTAS vers
un guichet unique pour les personnes âgés et les
personnes handicapées)
Contrôle
d’effect
ivité
Mise en place de la télégestion pour les prestataires
Mise en place d’une interface entre l’instruction de la
MDPH et du département (fin de la double saisie,
contrôle de liquidation facilitée)
Envoi du calendrier du versement de l’allocation avec
la DGFIP (fin des appels des bénéficiaires)
Stabilité des procédures et des effectifs
Taux de contrôle élevé
Contrôle de 1
er
niveau détaillé
Mise en place d’un contrôle allégé semestriel
Pilotage
de
l’activité
Baisse du montant des indus importants dans le
passé par réduction des plans d’aide
Observatoire complet du dispositif d’aide
Absence de CPOM avec les SAAD en raison de
structures associatives insuffisamment structurées
10 : Analyse des processus ASE à partir des entretiens individuels
Tableau 61
Etape
concernée
Forces
Faiblesses ou pistes d’amélioration
Prévention,
placement
Tradition
historique
d’accueil
familial
départemental
Maitrise des coûts de déplacement
Baisse du nombre d’assistants familiaux
Travail
de
professionnalisation
des
assistants familiaux et de rationalisation
de leur gestion
Travail de suivi administratif important
80% des placements sont décidés par le juge, le département
dispose de p
eu de marges de manœuvres pour gérer les
entrées dans l’ASE
Hausse du nombre d’enfants confiés
Améliorer l’implication des familles
pour faciliter le
retour à
domicile
Développer les accompagnements renforcés en famille,
l’accueil de jour, l’accueil intermédiaire
Optimiser les agréments et les moyens des assistants familiaux
(gestion des visites et des déplacements)
Améliorer la veille sur le délaissement
Non démat
érialisation des procédures d’échanges avec les
associations d’assistants familiaux
Persistance d’écarts de charge de travail entre UTAS
89/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
11 : Evolution des dépenses moyennes, APA, PCH
117
Tableau 62
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Montants
des
plans
d’aide
APA/
bénéficiaire (€)
4 092
4 020
4 032
4 104
4 152
4 056
Nombre de bénéficiaires APA à domicile
payés en décembre
5 567
5 764
5 739
5 862
5 927
Montant total (M€)
22,38
23,24
23,55
24,34
24,04
Montant théorique en absence de baisse
de plans d'aide (M€)
22,78
23,58
24,61
Montants de l'économie (€)
400 824
345 840
568 992
1 315 656
Montants des plans d’aides PCH (€)
10 140
10 140
10 080
9 780
9 420
9 336
Nombre moyen de bénéficiaires PCH
payés
782
922
1 065
1 174
1 265
Montant total (M€)
7,93
9,29
10,41
11,06
11,81
Montant théorique en absence de baisse
de plans d'aide (M€)
9,35
10,80
11,90
12,83
Montants de l'économie (€)
55 320
383 400
845 280
1 017 060
2 301 060
Sources : services du département, retraitement chambre régionale des comptes
12
: La gestion des dispositifs d’aides sociales par les services centraux du
département
–
automne 2016
Tableau 63
Dispositifs
RSA
APA
PCH
ASE
Pôle responsable
(1) Insertion emploi
logement
(2) Personnes
âgées /personnes
handicapées
(3) Equipements
sociaux et médico-
sociaux
(2) Personnes
âgées /personnes
handicapées
(3)
Equipements
sociaux et médico-
sociaux
(4) Enfance famille
(3) Equipements sociaux et médico-
sociaux
Pilotage
du
dispositif
x
x
x
x
Instruction
des
dossiers
(CAF/MSA
118
)
(utas)
(Maison
départementale
des personnes
handicapées
(MDPH))
(utas)
Versement
des
prestations
(CAF/MSA),
remboursement
des acomptes
mensuels à la CAF,
la MSA
x
(paiement aux
bénéficiaires,
services d'aide à
domicile,
établissements)
x
(paiement aux
bénéficiaires,
services d'aide à
domicile,
établissements)
x (paiement aux assistants familiaux,
aux établissements, associations)
Autorisation,
tarification, contrôle
des ESMS
x
x
x
Contrôle effectivité
(CAF, MSA)
Partagé avec les
utas
x
Partagé avec les utas
Gestion des indus
(CAF, MSA), puis
département
x
x
Gestion
des
recours
(CAF, MSA) puis
département
x
x
Contractualisation
avec les opérateurs
x
x
x
x
Autres
Protection maternelle et infantile
(agréments des assistants maternels
et familiaux)
Information (recueil, évaluation,
traitement, des informations
préoccupantes concernant des
mineurs en danger)
Source : services du département, retraitement par la Chambre régionale des comptes
117
Exemple de calcul en 2011 : dépense moyenne APA par bénéficiaire en 2010 * nombre allocataires APA en
2011
–
dépense totale APA 2011 = (4092 *5567)
–
22 379 340 = 400
824 €.
118
Caisse d’allocations familiales, Mutuelle sociale agricole
.
90/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
13 : Recensement du réseau territorial hors services départementaux
–
2015
Tableau 64
Point de
contact
Commune
d’implantation
Circonscription
couverte ou
unité territoriale
de rattachement
Organisme
gestionnaire
du point de
contact
Dispositif
Mode de tarification
Coût
annuel
en
2015
Antennes CAF
de Moulins,
Montluçon, Vichy
Moulins,
Montluçon, Vichy
UTAS Moulins
agglo et Nord
allier - UTAS
Montluçon agglo
et Ouest Allier -
UTAS Vichy
agglo et Sud
Allier
CAF
RSA
Coût forfaitaire pour
l'évaluation des revenus
des professionnels non-
salariés (17€/dossier),
contrôle externe à la
demande du Conseil
départemental
(140€/contrôle), gratuité
de l'instruction
administrative et du
versement du RSA
6
185 €
Antennes locales
de
la Caisse
départementale
de la MSA de
l'Allier
Moulins,
Montluçon, Vichy
UTAS Moulins
agglo et Nord
allier - UTAS
Montluçon agglo
et Ouest Allier -
UTAS Vichy
agglo et Sud
Allier
MSA
RSA
Gratuité de l'instruction
administrative et du
versement du RSA
0 €
CCAS de Vichy
Vichy
UTAS Vichy
agglo
CCAS de
Vichy
RSA
Dotation forfaitaire
annuelle pour la tranche
de plus de 500 personnes
évaluées et
accompagnées
20 k€
CCAS de
Commentry
Commentry
UTAS Montluçon
CCAS de
Commentry
RSA
Dotation forfaitaire
annuelle pour la tranche
de 51 à 200 personnes
évaluées et
accompagnées
7 k€
CCAS de
Bellerive-sur-
Allier
Bellerive-sur-
Allier
UTAS Vichy
agglo
CCAS de
Bellerive-sur-
Allier
RSA
Dotation forfaitaire
annuelle pour la tranche
de 10 à 50 personnes
évaluées et
accompagnées
3 k€
CCAS de Saint-
Pourcain-sur-
Sioule
Saint-Pourcain-
sur-Sioule
UTAS sud Allier
CCAS de
Saint-
Pourcain-sur-
Sioule
RSA
Dotation forfaitaire
annuelle pour la tranche
de 10 à 50 personnes
évaluées et
accompagnées
3 k€
CCAS de
Moulins
Moulins
UTAS Moulins
Agglo
CCAS de
Moulins
RSA
Dotation forfaitaire
annuelle pour la tranche
de 201 à 500 personnes
évaluées et
accompagnées
16
k€
Mission locale
de Moulins
Moulins
UTAS Moulins
Agglo
Mission
locale de
Moulins
RSA
Subvention
160 k€
Mission locale
de Montluçon
Montluçon
UTAS Montluçon
agglo
Mission
locale de
Montluçon
RSA
Subvention
160 k€
Mission locale
de Vichy
Vichy
UTA Vichy agglo
Mission
locale de
Vichy
RSA
Subvention
190 k€
Réseau territorial
Pôle Emploi
Réseau territorial
Pôle Emploi
Département
Direction
territoriale de
Pôle emploi
Allier
RSA
Convention de
coopération entre Pôle
Emploi et le département
de l'Allier pour l'insertion
professionnelle des
demandeurs d'emplois
(2015-2017). 7 postes de
conseillers exclusivement
chargés de
l'accompagnement global
à titre gratuit
0
91/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
Point de
contact
Commune
d’implantation
Circonscription
couverte ou
unité territoriale
de rattachement
Organisme
gestionnaire
du point de
contact
Dispositif
Mode de tarification
Coût
annuel
en
2015
CLIC AMAREIS
arrondissement
de Vichy
UTAS Sud Allier
(hors bassin
Saint-Pourcinois)
et Vichy agglo
Association
(service
médico-social
autorisé)
Personnes
âgées
Dotation globale de
fonctionnement
138
k€
CLIC AMAGE
arrondissement
de Moulins
UTAS Nord Allier
et Moulins agglo
Association
(service
médico-social
autorisé)
Personnes
âgées
Dotation globale de
fonctionnement
138
k€
CLIC Vallée de
Montluçon et du
Cher
arrondissement
de Montluçon
UTAS Ouest
Allier et
Montluçon agglo
Association
(service
médico-social
autorisé)
Personnes
âgées
Dotation globale de
fonctionnement
138
k€
MDPH
Yzeure,
Montluçon, Vichy
UTAS Moulins
agglo et Nord
allier - UTAS
Montluçon agglo
et Ouest Allier -
UTAS Vichy
agglo et Sud
Allier
MDPH
Personnes
handicapées
Subvention annuelle
200 k€
45 Services d’aide à domicile
Personnes
handicapées et
personnes
âgées
Subvention annuelle
173 k€
Centre de formation départemental des assistants familiaux (6 k€),
association de médiation familiale (Montluçon 24 k €),
association de
pris en charge des enfants (Moulins, 12 k€)
Aide sociale à
l’enfance
Subvention annuelle
42 k €
Sources : services du département
Ce réseau est en cours de réorganisation en 2017.
14 : Faiblesses ou marges
d’amélioration des systèmes d’information
Tableau 65
Processus
Faiblesses ou marges d’amélioration
RSA
Absence de connexion directe avec les bases de données externes, des organismes payeurs (CAF, MSA),
des partenaires extérieurs gestionnaires des bénéficiaires du RSA (Pôle emploi,CCAS, missions locales)
Gestion de tableurs Excel pour traiter les listes mensuelles des bénéficiaires et suivre leur accompagnement
par les divers organismes (département, Pôle emploi, CCAS, Missions locales), source de lourdeur, de
retraitements et d’erreurs potentielles, peu performant au final
Besoin d’améliorer l’application pour le suivi statistique des divers parcours (état, retard, dates clés)
Absence d’édition de fiche individuelle d’orientation
Absence de liste des sorties mensuelles produites par la CAF
Points
communs
à
l’APA et à la
PCH
Connecter les bases de données du département avec les données issues d’autres partenaires (Services
des impôts, CAF, Caisses de retraite, URSSAF)
Continuer
à développer les autres processus d’automatisation et de dématérialisation (imprimé de demande
en ligne à remplir)
Absence de processus étape, de systèmes d’alerte, de modules pour renseigner les éléments d’évaluation
Future connexion avec les services des impôts pour le transfert des données fiscales (fin de la
saisie des
ressources des bénéficiaires)
PCH
Absence de connexion avec les bases de données de la MDPH
Continuer à automatiser l’échange de données avec la MDPH et éventuellement la CAF pour cont
rôler le
non cumul de prestation (impossible sans identification par un numéro national unique) pour le contrôle
d’effectivité
ASE
Lourdeurs et carence du dispositif de remontées de données à l’Observatoire national de l’enfance en
danger (ONED) et complexité de la partie « informations préoccupantes
», ne permettant pas d’observations
systématiques des entrées
Etendre l’observation et la prospective réalisées à partir des mesures d’aides en aval aux informations
préoccupantes en amont
Source : entretiens avec les services du département
92/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
15 : Liste des prestations possibles
Tableau 66
RSA
APA
PCH
ASE
Accompagnement :
-professionnel
-social
-socio-professionnel
Mesures :
-appuis
divers
(santé,
logement,
surendettement,
déplacement, alimentation)
-appui insertion (formations,
contrats
aidés,
retour
à
l’emploi)
1 Aide à domicile :
-aide à la personne (à la
toilette, etc. )
-soutien et accompagnement
-tâches ménagères
avec
cinq
modalités
possibles
(services
prestataire autorisé (24 au 36
mars
2015),
service
prestataire
agréé,
association
intermédiaire
agréée, service mandataire,
gré à gré)
2 Garde itinérante de nuit
3 Garde de nuit
4
Portage
de
repas
à
domicile non pris en charge
par ailleurs
5 Téléalarme non prise en
charge par ailleurs
6 Matériel à usage unique
pour incontinence
7 Produits pharmaceutiques
8 Frais de transport
9 Petites aides techniques
10 Accueil de jour et 11
Accueil
de
nuit
en
établissement
12 Hébergement temporaire
en établissement (en Allier,
hors
Allier, d’hiver)
1
Aide
humaine
(emploi
direct, service mandataire,
service prestataire, aidant
familial dédommagé)
2
Hébergement
en
établissement
3 Forfait cécité
4 Forfait surdité
5 Aides Techniques
6
Aménagement
du
logement, du véhicule et
surcoûts liés au transport
7 Charges spécifiques et
exceptionnelle
8 Aide alimentaire
Prévention :
-intervention
des
agents
départementaux
-accompagnement
en
économie sociale et familiale
-
intervention
d‘un
service
d’action éducative
-aides financières.
Accueil des enfants et leur
suivi :
-accueil provisoire, accueil
des jeunes majeurs et des
mineurs émancipés
-admission en urgence sans
demande des parents
-assistance éducative
-
délégation
d’autorité
parentale
-
tutelle d’Etat, pupilles de
l’Etat
Modes d’accueil
:
-
foyers de l’enfance,
-
maisons
d’enfants
à
caractère social,
-accueils en établissements,
-foyers
de
jeunes
travailleurs,
-assistants familiaux,
-parrainages,
-tiers dignes de confiance.
Protection de l’enfance en
danger :
-recueil
des
informations
relatives aux mineurs,
-
service
national
d’accueil
téléphonique,
-liaison avec la justice,
-information des personnes
sur la suite donnée aux
informations préoccupantes.
Adoptions
Source
: règlements d’aide sociale départementaux et service du département
93/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
16 : Tarification horaire des services prestataires autorisés (APA et PCH)
Tableau 67
Organisme
2011
2015
Evolution
AAADCSA
20,96
22,48
7%
ADMR
19,22
21,05
10%
ASSAP 03
20,24
21,9
8%
Association du Bassin de l'Aumance à Buxière
19,09
20,61
8%
Association de Bellerive
20,48
20,99
2%
Association de Cusset
20,39
22,69
11%
Association de Dompierre
21,5
22,42
4%
Association Nord Allier à Pouzy-Mésangy
19,54
19,84
2%
Association de Saint-Germain-des-Fossés
19,78
22
11%
Association de Saint-Pierre-Laval
17,39
20
15%
Association de Vallon en Sully
21,36
22,5
5%
BVAD
22,3
22,55
1%
Capa
20,42
21,76
7%
Capaman
20,94
21,87
4%
CCAS de Bourbon
18,57
20,13
8%
CCAS de Commentry
19,21
20,75
8%
CCAS de Gannat
19,93
20,45
3%
CCAS de Néris-les-Bains
19,84
20,22
2%
CCAS de Saint-Pourçain
19,3
20,54
6%
CCAS de Saint-Yorre
18,92
20,26
7%
CCAS de Varennes
18,93
21,17
12%
CCAS de Vichy
19,88
21,26
7%
Moyenne des services autorisés
19,92
21,25
7%
Services prestataires agréés
119
19,38
20,10
3,7 %
Sources : services du département, retraitement chambre régionale des comptes
119
Le tarif départemental est unique pour tous les services agréés et calculé en référence à la circulaire
ANSP/DGEFP/DGAS 1-2007 du 15 mai 2007, à partir de la moyenne des tarifs arrêtés pour les services autorisés
jusqu’en 2014, date de la dernière réévaluatio
n.
94/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
17 : Principales évolutions mises en place par le département
Tableau 68
Dispositifs
Mesures nouvelles
RSA
-généralisation en juin 2015 des réunions
d’
information collective pour tous les nouveaux bénéficiaires du
RSA,
-envoi
systématique d’un nouveau
courrier « Droits et devoirs » signés par le président du conseil
départemental et l’élue en charge de l’insertion, envoyé aux 9033 bénéficiaires afin de l
eur rappeler le
financement du RSA par le département, l’obligation d’assister à la réunion d’information collective, les
autres obligations et les risques de poursuites pénales en cas de fausse déclaration, voire de constater
des changements d’adresse non
connus des services départementaux
APA
-
mise en place d’un dossier unique de demande d’aide à domicile, commun à diverses aides (APA, aide
-
ménagère, aide à domicile) et à plusieurs organismes (département, caisses de retraite),
-déploiement de tablettes numériques pour les évaluations à domicile, faisant disparaitre la version papier
du plan d’aide,
-
mise en place en cours d’une plateforme dématérialisée d’effectivité pour la déclaration et le contrôle des
services d’aide à domicile APA
- PCH
PCH
-aide
au répit à domicile, sur le quota d’heures d’aidant familial,
-
renforcement du contrôle d’effectivité grâce aux échanges d’information avec la CPAM,
-
automatisation et dématérialisation des échanges d’information avec la MDPH
ASE
-placement en « milieu naturel
» ou d’origine qui permet un suivi de l’enfant au domicile de ses parents de
manière très rapprochée. Ce dispositif est moins onéreux qu’un accueil en internat et d’une durée moindre
(18 mois en moyenne contre 5 ans en internat),
-accueil de jour (en service ou établissement
120
), de l’accueil intermédiaire (espaces de rencontre parents
-
enfants).
L’ensemble de ces outils ayant pour objectifs, d’améliorer l’implication des familles, de développer les
accompagnements en famille
pour faciliter le
retour à domicile et de proposer divers outils de placements
aux juges des enfants.
Source : services du département
18 : Nombre de sanctions validées en équipe pluridisciplinaire - 2015 et 2016
Tableau 69
2015
Autres
Montluçon
Ouest Allier
Moulins Nord
Allier
Vichy Sud
Allier
Total général
Réduction de 100€
11
103
157
5
276
Réduction de 50%
1
50
53
2
106
Réduction de 50%- 2
e
sanction
2
33
35
Réduction total
3
2
1
6
Total général
12
158
245
8
423
Tableau 70
2016
Autres
Montluçon
Ouest Allier
Moulins Nord
Allier
Vichy
Sud
Allier
Total général
Réduction de 100€
3
148
154
14
319
Réduction de 50%
1
68
68
3
40
Réduction de 50%- 2
e
sanction
6
25
31
Réduction total
11
6
17
Total général
4
233
253
17
507
Source : services du département
120
Nouvelle modalité d’accueil introduite par la loi du 5 mars 2007.
95/95
Rapport d’observations définitives –
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements -
Département de l’Allier
(03)
19 : Glossaire
ADF : Association des Départements de France
APA
: allocation personnalisée d’autonomie
ARS : agence régionale de santé (service de l’Etat)
CAE
: Contrat d’accompagnement dans
l’emploi
CAF
: Caisse d’allocations familiales
CASF
: Code de l’action sociale et des familles
CCAS
: Centre communal d’action sociale
CDAPH
: Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées
CER
: Contrat d’engagements réciproques
CMS : Centre médico-social
CNSA : Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ; chargée depuis le 1er janvier 2006,
de financer les aides aux personnes âgées en perte d’autonomie et des personnes
handicapées, de garantir l’égalité de traitement sur tout le territoire, d’animer le réseau et
informer le grand public et d’assurer des missions d’expertise. http://www.cnsa.fr/
CPAM
: Caisse primaire d’assurance maladie
ETP : équivalent temps plein
FSE : Fonds social européen
GIP : groupement d’intérêt public
MAIA
: Méthode d’action pour l’intégration des services d’aide et de soins dans le champ de
l’autonomie
MDPH : maison départementale des personnes handicapées
ML : Mission locale
MSA : Mutualité sociale agricole
MTP : majoration tierce personne
PAPH : personnes âgées et personnes handicapées
PCH : prestation de compensation du handicap
PPAE : projet personnalisé d’accès à l’emploi
PDI
: Plan départemental d’insertion
PLIE
: Plan local d’insertion par l’économique
PTI
: Pacte territorial d’insertion
RSA : Revenu de solidarité active