Rapport d’observations
définitives
–
Département des Ardennes
–
Chambre régionale des comptes Grand Est
Les observations définitives présentées dans ce rapport
ont été arrêtées par la Chambre régionale des comptes Grand Est,
lors de sa séance du 11 mai 2017.
RAP
PORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
Département des Ardennes
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
GRAND EST
Département des Ardennes
EXAMEN DE LA GESTION
(à compter de l’exercice 2010
)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
1/52
SOMMAIRE
SYNTHESE
..................................................................................................................................
3
1.
LE CONTEXTE
......................................................................................................................
5
2.
PROCEDURE ET CHAMP DE CONTROLE
..........................................................................
5
3.
LES COMPTES ET LA GESTION BUDGETAIRE
..................................................................
5
3.1
La fiabilité des comptes
.......................................................................................................
5
3.2
Prévision et exécution budgétaire
........................................................................................
6
3.3
La gestion budgétaire (organisation, moyens et évolution)
...................................................
7
3.4
Les relations ordonnateur/comptable
...................................................................................
8
4.
LA SITUATION FINANCIERE
................................................................................................
9
4.1
Introduction sur la structure budgétaire
................................................................................
9
4.2
Les orientations stratégiques de la collectivité
...................................................................
10
4.3
L’analyse rétrospective (2011
-2015)
..................................................................................
11
4.3.1
Les charges
...................................................................................................................
11
4.3.2
Les produits
...................................................................................................................
12
4.3.3
La charge nette des allocations individuelles de solidarité (AIS).
...................................
14
4.3.4
L’autofinancement brut
..................................................................................................
14
4.3.5
L’investissement et son financement
.............................................................................
16
4.4
L’insincérité du budget primitif 2016
...................................................................................
17
5.
L’ENDETTEMENT
...............................................................................................................
18
5.1
La structure de l’encours et le coût de la dette
...................................................................
18
5.1.1
La structure de l’encours
...............................................................................................
18
5.1.2
Le coût de la dette
.........................................................................................................
18
5.1.3
La gestion de la trésorerie
.............................................................................................
20
5.2
Les modalités de recours aux emprunts et les stratégies de gestion de la dette
................
21
5.2.1
Le cadre, les procédures et l’as
sistance des conseils
...................................................
21
5.2.2
La stratégie de gestion de dette
....................................................................................
21
6.
LES RISQUES EXTERNES
.................................................................................................
22
6.1.
La dette garantie
...........................................................................................................
22
6.2.
Les litiges et contentieux à incidences financières importantes
.....................................
22
7.
LE BUDGET ANNEXE DES
PARCS D’ACTIVITES
.............................................................
23
8.
LE BAIL EMPHYTEOTIQUE ADMINISTRATIF CONCLU AVEC BATIMUR
.........................
25
8.1.
Contexte, objet et enjeux du contrat
...................................................................................
25
8.2.
Un contrat juridiquement fragile
.........................................................................................
27
8.3.
Un contrat financièrement désavantageux pour le département
........................................
29
8.3.1.
Le montant du canon
.....................................................................................................
29
8.3.2.
Le risque financier
n’a pas été maîtrisé
.........................................................................
30
8.3.3.
Le défaut de maîtrise de l’environnement institutionnel
.................................................
31
8.3.4.
Les fermetures et ouvertures des casernes
...................................................................
33
9.
LES RESSOURCES HUMAINES
.........................................................................................
34
9.1.
Les effectifs
.......................................................................................................................
34
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
2/52
9.1.1.
L’é
volution des effectifs au cours de la période 2010-2014
...........................................
34
9.1.1.1.
L’état des emplois au 31 décembre
..........................................................................
34
9.1.1.2.
La féminisation des effectifs
......................................................................................
35
9.1.1.3.
Les flux annuels d’entrée et de sortie
........................................................................
36
9.1.1.4.
La politique de recrutement
......................................................................................
36
9.1.1.5.
Le remplacement des départs à la retraite
................................................................
37
9.1.2.
L’externalisation de services
.........................................................................................
37
9.1.3.
Les perspectives
...........................................................................................................
37
9.2.
Le temps de travail
............................................................................................................
39
9.2.1.
L’organisation du temps de travail
.................................................................................
39
9.2.1.1.
La durée annuelle du travail
......................................................................................
39
9.2.1.2.
Les régimes spécifiques à certains services
.............................................................
39
9.2.2.
L’absence au travail
......................................................................................................
41
9.2.2.1.
Caractérisation de l’absentéisme
..............................................................................
41
9.2.2.2.
L’évolution de l’absentéisme
.....................................................................................
41
9.2.2.3.
Les mesures prises afin de lutter contre l’absentéisme
.............................................
42
9.3.
La gestion des ressources humaines
.................................................................................
44
9.3.1.
L’absence de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences
.....
44
9.3.2.
L’avancement de grade
.................................................................................................
44
9.4.
Le régime indemnitaire et les avantages en nature
............................................................
45
9.4.1.
Les indemnités
..............................................................................................................
45
9.4.1.1.
L’indemnisation des heures supplémentaires
...........................................................
45
9.4.1.2.
Le versement de pensions à d’anciens conseillers généraux et de pensions de
réversion à leurs ayants droit
....................................................................................
46
9.4.2.
Les avantages en nature
...............................................................................................
47
9.4.2.1.
L’attribution de véhicules de fonction
........................................................................
47
9.4.2.2.
Le régime de concession de logements de fonction
..................................................
47
9.5.
L’action sociale
..................................................................................................................
48
RAPPELS DU DROIT
.................................................................................................................
50
RECOMMANDATIONS
...............................................................................................................
50
ANNEXE 1 : Données financières 2011-2015
.............................................................................
51
ANNEXE 2 : Tableau des effectifs 2010-2014
.............................................................................
52
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
GRAND EST
Département des Ardennes
EXAMEN DE LA GESTION
(à compter de l’exercice 2010
)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
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3/52
SYNTHESE
Dans le cadre de l’examen de la gestion du département des Ardennes, à partir de l’exercice
2010, la chambre s’est intéressée aux conditions d’application des règles comptables et budgétaires,
à la situation fina
ncière, à l’endettement, aux risques externes, au budget annexe des parcs
d’activités, au bail emphytéotique administratif des casernes de gendarmerie et à la gestion des
ressources humaines.
La chambre a relevé des anomalies significatives au rattachement des charges, qui ont
majoré le résultat. En revanche, la tenue de l’inventaire, les amortissements
et les provisions
n’appellent pas d’observation. Un règlement financier complet pourrait être adopté.
Le d
épartement supporte environ 1,6 M€ de charges annu
elles pour assurer sa gestion
financière interne. La collectivité et son comptable ne respectent pas systématiquement les délais
globaux de paiement.
Au cours de la période sous revue, les recettes et dépenses réelles de fonctionnement du
budget principal ont évolué respectivement de + 3,5 % et de + 12,6 % (en 2011, 308,4
M€ en recettes
(hors canon)
et 267,6 M€ en dépenses, et en 2015, 319,2 M€ et 301,3 M€).
La collectivité devrait présenter dans les rapports sur les orientations budgétaires des
éléments de prospective, notamment en matière de programmation des investissements. La
transparence des informations reste perfectible.
Au cours de la période, l’évolution des finances départementales se caractérise, hors recette
exceptionnelle, par une hausse de 33
,7 M€ des charges et de 10,7 M€ des produits.
Entre 2011 et 2015, l’augmentation des charges se concentre sur trois postes : les
allocations individuelles de solidarité (AIS), les autres dépenses sociales et le personnel. Les AIS
représentent 36 % des dépenses réelles de fonctionnement. En valeur absolue, elles ont fortement
augmenté de 23,1 M€, soit 76,7 % de la progression des charges. Depuis 2002, la compensation
insuffisante de ces nouvelles dépenses entraîne un reste à charge de 331,4 M€.
Depuis 2011, la collectivité a bénéficié de produits nouveaux ou exceptionnels (fonds de
péréquation, frais de gestion de la taxe foncière, aides d’urgence, canon emphytéotique), lesquels
ont retardé la tension financière.
Le département a investi en moyenne 55,3 M€ pa
r an. Il a été très impliqué dans le
financement de projets d’intérêt national (autoroute A304, barreau de raccordement entre A304 et
RN43, TGV), hors du champ de ses compétences obligatoires. Leur coût représente 20 % de l’effort
d’équipement.
La solvabilité financière a connu une dégradation très nette. En 2015, la capacité de
désendettement a atteint 11,5 ans, sous l’effet de l’effondrement de l’
autofinancement brut
(de 33,5
M€ à 17,9 M€) et de l’augmentation de la dette (de 170
M€ à 205,5 M€). Le budget
primitif
adopté pour 2016 était insincère.
Les frais financiers sont payés à un taux voisin de la moyenne. Le département a sécurisé
ses positions les plus risquées en les refinançant. Cette option a néanmoins eu un coût financier.
Rapport d’observations définitives / ROD
Département des Ardennes
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La collectivité n’a pas
défini de stratégie. La gestion en trésorerie zéro lui permet de limiter ses
charges sans prendre de risque.
Sur le budget annexe des parcs d’activités, des pertes ont été enregistrées, d’autres
sont à
prévoir (a minima 26 M€),
dans le nouveau contexte issu de la loi NOTRé.
En 2010, le département a conclu avec la société Batimur un bail emphytéotique administratif
(BEA)
de quarante ans pour les travaux de rénovation et d’entretien des casernes de gendarmerie,
estimés à 37,2 M€ TTC. Le choix de ce mode de
gestion s’est fait sans étude préalable. Le
département n’a pas maîtrisé ses enjeux juridiques et financiers. Au terme de dix
-huit mois de
négociation, le choix du cocontractant apparaît irrégulier.
Jusqu’en avril 2013, le contrat n’a pu s’appliquer, cont
raignant le département à encaisser
les loyers et à les reverser à Batimur. Cette situation a entraîné un préjudice financier.
Alors que la loi ne lui confie pas la compétence obligatoire de construire et gérer un parc de
casernes, la chambre relève que le
département, en recourant au BEA, a privilégié l’encaissement
d’une recette exceptionnelle (le canon), dont il n’a pas su optimiser le montant, malgré les conseils
dont il s’était entouré. Cette situation est susceptible de se reproduire avec le second ca
non.
Ce contrat lie le département à long terme (40 ans), alors qu’il n’a pas maîtrisé ses aspects
juridiques et financiers. Le BEA ne transfère aucun risque à l’emphytéote. Au regard du coût des
commissions et frais, des conditions de financement et de l’
hypothèse économique retenue
(évolution de l’ICC), la chambre doute de la perti
nence économique de ce contrat.
De réelles marges de progression existent en matière de gestion des ressources humaines.
Budgétairement, le département a fait le choix de ne pas réduire sa masse salariale. Les
dépenses de personnel ont progressé de 62,3 M€ en 2011 à 67,7 M€ en 2015,
soit une augmentation
de 8,7 %.
En l’absence de planification stratégique, le département recrute ses agents et gère leur
carrière sans politique pro
active, les décisions en matière de ressources humaines relevant d’une
approche essentiellement quantitative et réactive.
Enfin, si la chambre a pu constater des améliorations, des progrès restent à réaliser
concernant le respect de la règle de droit en matière de ressources humaines, notamment dans
l’octroi de congés ou la concession de logements de fonction.
Rappor
t d’observations définitives / ROD
Département des Ardennes
C
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1.
LE CONTEXTE
Le département des Ardennes s’étend sur 5
229 km². Sa population était de 289 075
habitants en 2013. Les deux principales villes sont Charleville-Mézières (49 433 habitants) et
Sedan (18 512 habitants). 24 % de la population vit dans les communes de 10 000 habitants et
plus, soit très en-
deçà de la moyenne nationale qui s’élève à 49 %.
En 2011, le revenu net déclaré moyen était de 20 707 €. 48,7 % des foyers fiscaux étaient
imposés. En 2012, les 10 838 familles monoparentales représentaient 8,9 % de la population.
Les 43 732 retraités, 35,8 %.
Département historiquement industriel, les Ardennes ont connu au cours de la dernière
décennie une nette dégradation de la situation de l’emploi. L’indu
strie employait en 2012, 21,4 %
du total des emplois, contre 23,7 % en 2007. 3 000 emplois y ont en effet disparu entre 2007 et
2012 (de 23
947 à 20 947). Le taux de chômage s’élève au deuxième trimestre 2015 à 12,5 %,
supérieur à la moyenne nationale (Métropole 10 %). En 2010, il était de 10,9 %.
Au 31 décembre 2013, le nombre de bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA)
était de 10 290, soit 0,56 % du total national des bénéficiaires (1 812 370). Représentant 3,6 %
de la population départementale, il est très supérieur au nombre moyen de bénéficiaires des
18 départements de 200 000 à 350 000 habitants (5 875). En 2015, les bénéficiaires étaient
12 519, dont 3 276 RSA « chapeau ».
2.
PROCEDURE ET CHAMP DE CONTROLE
La lettre portant engagement de la procédure d’examen de la gestion
du département des
Ardennes a été adressée le 6 mai
2015 à l’ordonnateur. Par courrier en date du
17 novembre
2016, le rapport d’observations provisoires lui a été envoyé
, auquel il a répondu le
20 janvier 2017. Des extraits les concernant ont été envoyés aux six tiers mis en cause.
Après examen des réponses, la chambre a adopté, dans sa séance du 11 mai 2017, le
présent rapport d’observations définitives.
3.
LES COMPTES ET LA GESTION BUDGETAIRE
3.1 La fiabilité des comptes
La fiabilité est entendue au sens de la régularité et de la sincérité comptable. La régularité
s’apprécie au regard de l’application des lois et règlements. Cela implique notamment le respect
de méthodes, la juste appréciation des éléments de l’actif et du
passif du bilan de l’entité, ainsi
que des règles pour l’affectation et la reprise des résultats. Une comptabilité sincère doit donner
des informations «
adéquates, loyales, claires, précises et complètes
», avec pour objectif
d’apprécier le caractère sig
nificatif des anomalies.
Les provisions, la tenu
e de l’inventaire et de l’actif
et les amortissements n’appel
lent pas
d
’observation
.
Etats financiers, détermination et affectation des résultats
De 2010 à 2014, l’analyse des états financiers, des comptes a
dministratifs, budgets
supplémentaires et délibérations d’affectation des résultats a été conduite afin de vérifier
l’application des dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) et de
Rappor
t d’observations définitives / ROD
Département des Ardennes
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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RAND
E
ST
6/52
l’instruction budgétaire et comptable M52
: «
à
la clôture de l’exercice, le vote du compte
administratif et du compte de gestion constitue l’arrêté des comptes du département
»
1
.
Les résultats de clôture sont positifs. Ils représentent en moyenne 3 % du total des titres.
L’affectation est toujours suf
fisante pour couvrir le besoin de financement de la section
d’investissement.
Toutefois, aucun reste à réaliser en dépense ou recette d’investissement (RAR) n’a été
constaté. Le département considère que la gestion intégrale d
es crédits d’investissement en
autorisation de programme (AP) et crédits de paiement (CP), justifie
l’absence de restes à
réaliser. Il «
procède, chaque année, au « lissage » des crédits de paiement, (…) : les crédits
votés sur un exercice budgétaire sont ainsi ramenés au montant des dépenses effectives de
l’année, l’AP reflétant ainsi la parfait
e et réelle situation budgétaire
». La chambre considère
qu’en
application des articles R. 3312-8 et R. 3312-9 du CGCT, les restes à réaliser doivent
correspondre aux dépenses engagées non mandatées, y compris pour les dépenses à caractère
pluriannuel gérées en AP/CP. Elle relève que le dispositif du lissage, dont fait usage le
département, est spécifique aux régions (instruction comptable M71, Tome II
–
titre 4
–
chapitre 1
–
2.3.2.6 «
établissement de l’état des restes à réaliser »)
.
La sous-estimation du montant des restes à réaliser fausse le résultat de clôture de
l’exercice aux comptes administratifs.
Les rattachements
La procédure de rattachement des charges et des produits résulte du principe
d’indépendance des exercices. Elle a pour finalité de faire apparaître dans le compte de résultat
l’intégralité des charges ayant donné lieu à service fait au cours d’un exercice et des recettes
correspondant à des droits acquis au cours d’
un exercice, même si les pièces comptables
correspondantes n’ont pas encore été reçues ou émises.
De 2010 à 2014, les charges rattachées (intérêts courus non échus (ICNE) compris) sont
passées de 3,7 M€ à 2,1 M€. Elles représentent un peu moins d’un tiers
en moyenne du résultat
total. A contrario, les produits rattachés (moins de 0,2 M€) sont ceux à recevoir sur les agents.
En fin de période (exercices : 2013/2014/2015), les comptes présentent des variations
importantes. En 2015, à l’exception des ICNE, aucun rattachement n’est constaté.
Le
département indique qu’il les a limités dans un contexte de tension financière afin de maintenir le
solde positif de la section de fonctionnement. A l’avenir, il les effectuera
« dans le cadre du respect
de l’équilibre
des comptes administratifs de la collectivité ».
La chambre considère que cette pratique ne respecte pas
l’obligation de rattachement
des charges à l’exercice en application de la nomenclature budgétaire et comptable M
52. Elle
affecte le résultat et le rend insincère. Enfin, la chambre recommande au département de fixer
des règles (seuils, postes de charges concernés), afin de s’assurer de la permanence des
méthodes suivies.
3.2
Prévision et exécution budgétaire
Le taux de consommation des crédits votés par
l’assemblée délibérante, l'exécution
effective des programmes votés sont les principaux indicateurs de la qualité de la prévision et de
l’exécution du budget.
La chambre constate que le département maîtrise le volume des AP, réduit
à un peu plus de quatre
années de dépenses d’équipement. Leur hausse témoigne du maintien
de sa politique d’investissement, malgré la réduction des moyens financiers.
1
Instruction M52
–
tome 2 « le cadre budgétaire » - titre 3 «
l’exécution budgétaire
» - chapitre 5 « la détermination et
l’affectation du résultat
» pages 103 à 109 et article L. 1612-12 du CGCT
Rappor
t d’observations définitives / ROD
Département des Ardennes
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Entre 2012 et 2014, le taux moyen d’exécution des dépenses d’investissement s’élève à
64 % (sur AP 79,6 %, hors AP, 49,74 %). Celui des dépenses de fonctionnement atteint 96 %
(sur
autorisation d’engagement (
AE) 90,2 %, hors AE, 98,3 %).
En fonctionnement
, entre 2012 et 2014, la prévision s’est dégradée. Le taux d’exécution
des charges à caractère général est ainsi passé de 97 % à 89 %, les crédits augmentant alors
que la réalisation diminuait. Il en va de même pour le chapitre des autres charges courantes.
Cela
témoigne d’une estimation des dépenses perfectible, qui n’affecte toutefois que 13 % des
prévisions de charges.
Le d
épartement élabore un plan pluriannuel d’investissement qui projette sur trois
exercices les besoins de crédits, et au-delà le solde et les projets reportés. Ce document sert à
la préparation budgétaire (orientations budgétaires et budget primitif).
Si ces éléments peuvent contribuer à l’information de l’assemblée délibérante, ils
demeurent sommaires. Les ajustements ne sont pas explicités, comme les critères de
priorisation.
3.3
La gestion budgétaire (organisation, moyens et évolution)
L’organisation fin
ancière
La direction des finances est l’une des cinq directions de la direction générale adjointe.
Elle est composée d’une cinquantaine d’agents. Toutefois, elle regroupe des fonctions non
financières, comme les services des marchés publics ou encore des aides départementales.
Au 1
er
janvier 2015, elle comprenait neuf cadres de catégorie A, quinze de catégorie B et
vingt-cinq de catégorie C.
La direction des finances, stricto sensu, est composée des services de la programmation
budgétaire et de la gestion f
inancière, auxquels il convient d’adjoindre deux chargés de missions
et le pôle de la qualité comptable. Dans ce périmètre, il y a 27 agents, dont six cadres de
catégorie A.
En 2010, la collectivité a souhaité réorienter son organisation financière, en la
recentralisant. Aussi, cette direction assure, avec le concours actuellement des agents de la
direction de l’administration générale, le contrôle et la saisie des engagements proposés par les
services, la liquidation et le mandatement. De même, elle prépare le budget et saisit les
propositions.
On recense plus de 170 utilisateurs du système d’information financier. Leur droit d’accès
peut toutefois se limiter à la consultation. Pour la majorité, les interventions ne sont
qu’épisodiques.
La collectivité évalue le coût en personnel à 1,3
M€, soit 29,55 équivalents temps plein
sur un service,
et les charges informatiques (système d’information financier (SIF)
, logiciels) à
94,5 m
€ sur un exercice. En investissement, ces coûts d’acquisition sont évalués à 1,1
M€. A
raison d’un cinquième par an, par référence à la durée d’amortissement, cela représente
230 m
€/an. Au total, le coût annuel de la fonction financière pourrait représenter 1,6 M€, soit
0,5 % des dépenses de fonctionnement.
Ce chiffre
n’inclut pas la v
alorisation de la quotité de travail des quelques 140 agents
intervenant ponctuellement dans le processus. Il
n’inclut pas non plus les coûts du personnel
informatique, les coûts d’acquisition et de fonctionnement du serveur hébergeant le SIF.
Il ne
prend pas en compte d’autres frais (loyers, fluides…). A contrario,
il prend en charge des frais de
personnel non directement liés (directeur des finances, agents chargés de la dette, de la fiscalité
et des dotations, assistante de direction…).
Rappor
t d’observations définitives / ROD
Département des Ardennes
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
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E
ST
8/52
Le règlement financier
Le règlement financier est
partiel. Il n’est pas régulièrement actualisé pour tenir compte
des modifications de l’instruction
budgétaire et comptable M52.
A
l’usage des services, de
s notes et des procédures décrivent notamment la phase
budgétaire (notes de cadrage, calendriers, tableaux de formulation et de saisie des propositions
budgétaires…) et comptable (procédures d’exécution des recettes et
des dépenses, liste des
pièces justificatives à fournir pour les paiements…),
en
détaillant l’usage du système
d’information financier.
Certains actes (acte constitutif des régies, procès-verbal de vérification
des régies, acte de nomination des mandataire
s…)
sont codifiés.
Ces documents s’inscrivent dans une démarche de qualité entreprise en 2014
, qui a pour
objectif final la certification selon la norme NF EN ISO 9001. Elle a ainsi conduit à interroger les
processus de production et à mettre en place des éléments susceptibles de les sécuriser.
Toutefois, si ces éléments peuvent conduire à la mise en place d’un contrôle interne
efficace, ils ne répondent pas à la nécessité de l’adoption d’un règlement financier complet,
définissant les règles suivies en matière, par exemple, de provisionnement ou encore de tenue
de l’inventaire.
La chambre
prend note de l’engagement de l’ordonnateur
de le compléter.
3.4
Les relations ordonnateur/comptable
Les conventions partenariales
Dans le cadre de l’amélioration de la
tenue des comptes et des relations entre
l’ordonnateur et le payeur départemental, une convention de services comptables et financiers
(CSCF) a été élaborée et signée en mai 2008. Elle identifie des besoins et des actions (11),
structurées autour de cinq projets (optimisation de la chaîne administrative de recouvrement, de
la dépense, promotion des gestions dématérialisées, amélioration de la qualité comptable, de
l’information et de l’aide à la décision).
Au cours de la période sous revue, comités de suivi et de pilotage ont été régulièrement
tenus.
Si la majorité des actions ont été validées, le payeur ne paraissait toutefois pas en mesure
de fournir des prospectives et des analyses des projets à enjeux. Les décisions du secteur social
(titres, mandats et
bordereaux,
décisions relatives
à
l’action
sociale)
n’étaient
pas
dématérialisées, en raison des retards au niveau de la paierie et du protocole PES V2.
2
Enfin, aucune nouvelle convention n’a été élaborée. Celle
-ci pourrait avoir comme
objectifs la mise
en place d’un contrôle interne ou encore l’amélioration des délais de paiement
et le suivi des intérêts moratoires.
Le délai global de paiement
Aux termes de l’article 98 du code des marchés publics
, modifié par le décret
n° 2008-1355 du 19 décembre 2008, le délai global de paiement d'un marché public ne peut
excéder, depuis le 1
er
juillet 2010, 30 jours pour les collectivités territoriales et les établissements
publics locaux. « [...]
Le dépassement du délai de paiement ouvre de plein droit et sans autre
2
Le protocole d’échange standard d’Hélios version 2 (PES V
2) est la solution de dématérialisation des titres de recette,
des mandats de dépense et des bordereaux récapitulatifs. Ses caractéristiques ont
été décrites par l’arrêté du
27 juin
2007 portant application de l’article D
. 1617-23 du CGCT relatif à la dématérialisation des opérations en
comptabilité publique. Le PES V2 doit aussi permettre la transmission des pièces justificatives dématérialisées.
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formalité,
pour le titulaire
du marché ou le sous-traitant, le bénéfice d'intérêts moratoires, à
compter du jour suivant l'expiration du délai
».
Au cours de la période sous revue, la collectivité a réglé les montants des intérêts
moratoires retracés dans le tableau ci-dessous :
Tableau 1 :
Les intérêts moratoires (en m
€)
Année
2010
2011
2012
2013
2014
Montant
10,3
57,3
62,1
11,9
29,5
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
La chambre a examiné les délais de paiement de 400 mandats payés en 2014. Sur 178
mandats du compte 611 «
contrats de prestations de services avec des entreprises
» (1,2 M€),
seuls neuf dépassaient le délai réglementaire de paiement. Pour celui-
ci, l’ordonnateur dispose
de 20 jours maximum, le comptable de 10. Aux cas d’espèce, les dépa
ssements sont souvent
imputables aux services de l’ordonnateur.
En revanche, sur un échantillon de 204 mandats sélectionnés au compte 231312
« immobilisations en cours
–
construction de bâtiments scolaires
» (4,2 M€), 129 (3 M€)
dépassaient le délai de 11 jours en moyenne
3
. Le montant des intérêts moratoires pour ces
mandats est estimé à 8 785 €, 8 203 € imputables à l’ordonnateur et 582 € au comptable.
Même si les montants visés ne sont pas importants, la chambre rappelle que leur
paiement est obligatoire
, et ne se limite pas aux seules demandes d’intérêts moratoires présentés
par le comptable. Cette situation est susceptible de créer non seulement des difficultés de
trésorerie pour les entreprises, mais porte aussi atteinte aux règles de concurrence (transparence
sur les conditions des paiements). Au surplus, le département est fondé à obtenir le
remboursement d’intérêts moratoires dus par le comptable.
4.
LA SITUATION FINANCIERE
4.1
Introduction sur la structure budgétaire
Au cours de la période sous revue, les recettes et dépenses réelles de fonctionnement
du budget principal ont évolué respectivement de + 3,3 % et de + 12,6 % au compte administratif
(en 2011, 324
M€ en recettes et 267,6 M€ en dépenses ; et en 2015, 319,2 M€ et 301,3
M€).
La
diminution des rece
ttes est imputable à un mouvement exceptionnel en recettes sur l’exercice
2011. La progression des recettes, retraitée de celui-ci, est de 3,5 %, très inférieure à la situation
nationale (+ 13 %).
Entre 2011 et 2015, la masse du budget est passée de 397,2
M€ à 434,9
M€.
Au 31 décembre 2014, le budget départemental comprenait un budget principal et six
budgets annexes
: le laboratoire départemental d’analyse, soumis depuis le 1
er
janvier 2009 à
l’instruction M52
;
les Parcs d’activités départementaux, l’Aér
odrome, la Maison départementale
de l’Enfance et de la Famille (Ma.D.E.F), l’archéologie préventive
et l’aménagement numérique
du territoire. Compte tenu de leurs poids budgétaires (6,2 % du résultat cumulé 2014, 2,8 % des
dépenses de fonctionnement et 1,7 % de celles de fonctionnement), les développements suivants
ne s’y attarderont pas.
3
Le délai global de paiement court à compter de la réception de la demande de paiement mensuelle du titulaire par le
maître d'œuvre, en application du décret n° 2013
-
269 du 29 mars 2013. En l’espèce, l’intervention du maître d’œuvre
n’a pas été prise en compte (dans le système d’information financier, la date de réception de la facture correspond à
l’arrivée dans
les services du département) alors que le calcul du délai de paiement implique également la prise en
compte du délai de vérification du maître d’œuvre. La répartition des délais de paiement entre le pouvoir adjudicateur
et le maître d’œuvre est définie dan
s le marché qui les lie.
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En terme de population, le département des Ardennes avec 289 075 habitants est le
75
ème
département métropolitain. Pour les 23 départements de moins de 300 000 habitants, la
population a crû en moyenne entre 2011 et 2014 de 0,7 %. Dans les Ardennes, elle a diminué de
0,4 %.
Au regard de l’évolution de cinq indicateurs (les charges courantes, les charges de
personnel, l
es charges d’équipement, l’endettement et la capacité d’autofinancement (
CAF)),
observés entre 2011 et 2014, les Ardennes affichent une progression dans la moyenne de leurs
charges courantes (+ 8 %), inférieure de leurs charges de personnel (+ 5 %, moyenne 9 %),
supérieure de leurs dépenses d’équipement (+ 2 %, moyenne –
5 %) et supérieure de leur
endettement (+ 14 %, moyenne + 8 %). La CAF baisse plus fortement (- 39 %, avant
retraitement),
4
que la moyenne (- 14 %). Si la collectivité paraît avoir mieux ma
îtrisé l’évolution
de ses charges, elle présente toutefois une situation plus dégradée que les autres départements
de la strate.
4.2
Les orientations stratégiques de la collectivité
Le d
épartement organise chaque année un débat d’orientation budgétaire. Aux termes de
l’article L.
3312-1 du CGCT, il doit y présenter notamment, «
les orientations budgétaires de
l’exercice ainsi que (…) les engagements pluriannuels envisagés (…
)
». Ces dispositions ont été
modifiées et complétées par l’article 107 de la loi n° 2015
-991 du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République dite Loi NOTRé. Le rapport doit désormais contenir «
la
structure et l'évolution des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la gestion de la
dette (…) l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations,
des avantages en nature et du temps de travail ».
Au cours de la période,
l’ordonnateur
expose le contexte socio-économique national. Il
évoque en particulier la participation des départements au redressement des comptes publics, la
réduction des dotations, le financement des allocations individuelles de solidarité (AIS). Il évalue
depuis 2002 à 331,4 M€ le montant non compensé par l’Etat pour ces charges.
Dans une synthèse financière, il présente sur quatre exercices l’évolution rétrospective
de plusieurs agrégats (recettes et dépenses réelles de fonctionnement et d’investissement) et
soldes (épargne de gestion, brute et nette, besoin de financement et résultats), en incluant une
projection des données du compte administratif de l’exercice n
-1. Il indique les prévisions de
l’exercice à venir. Le rapport présente aussi sous l’appellation de «
dépenses contraintes
» ses
contributions au financement de l’A34/304, du TGV (en 2016, rien n’est prévu), à l’
agence
nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), aux préventions des inondations et à la mise en
accessibilité des établissements recevant du public (ERP). Elles pèseront en 2016 20,4
M€, soit
31
% des dépenses réelles d’investissement
.
Le rapport pour 2014 exposait l’évolution et le détail des dépenses «
obligatoires,
contraintes et volontaires
» des budgets primitifs 2012 et 2013, ainsi que la perspective pour
2014. Il aurait été utile qu’elle repose également sur les résultats et souhaitable pour l’information
du citoyen qu’elle soit reprise en 2015 et 2016.
Confronté à la dégradation de sa situation financière, le département présente son
cadrage au regar
d des règles d’équilibre budgétaire. Dans les orientations budgétaires (2016), il
est constaté que l’épargne dégagée ne permet pas de respecter la couverture minimale des
dotations aux amortissements (règle n° 1). En revanche, les ressources propres de la section
d’investissement assurent le remboursement en capital de la dette (règle n° 2).
Pour rétablir l’équilibre budgétaire, les leviers proposés à la discussion sont
: la diminution
de 15 % des enveloppes dédiées aux actions volontaires, de 5 % des indemnités des élus,
4
Le montant de la
capacité d’autofinancement brute
a été retraité, afin de neutraliser un mouvement exceptionnel du
au
versement d’une indemnité liée au BEA (15,5 M€
).
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l’augmentation de 5
% du taux de la taxe sur le foncier bâti et une réflexion sur «
une maîtrise
accrue des dépenses sociales
».
La chambre relève que les dépenses et leurs évolutions sont présentées de façon globale
et sommaire. En 2016,
elles augmenteraient en valeur absolue de 11,1 M€, mais sans en préciser
les raisons. L’ordonnateur propose «
une maîtrise accrue
», mais n’expose pas la feuille de route
et les pistes possibles de façon exhaustive (volume des économies, politiques réinterrogées,
résultats attendus, calendrier). Il ne chiffre pas non plus en valeur absolue les leviers proposés.
Au regard de la jurisprudence
5
, la transparence des informations était perfectible. Ces
compléments auraient permis d’évaluer les résultats au regar
d des objets fixés.
Par ailleurs, le d
épartement n’élabore pas régulièrement une prospective financière. A
l’occasion des orientations budgétaires pour 2016, il a demandé à un cabinet une telle étude pour
2015-2019, qui, depuis, est actualisée à destination de la direction générale et du président.
L
a chambre observe que, jusqu’en 2015, les rapports d’orientations budgétaires ne
comportaient pas
d’éléments d’analyse prospective au
-delà du seul exercice suivant, (principaux
invest
issements projetés, niveau d’endettement et évolution prévue, progression anticipée des
principaux postes de charges, évolution envisagée du taux d’imposition de la dernière taxe
modulable, le foncier bâti).
4.3
L’analyse rétrospective (2011
-2015)
A l’annexe 1, un tableau sert de base à l’analyse, pour laquelle la recette exceptionnelle
du «
canon emphytéotique
» (15,5 M€), enregistrée en 2011 en contrepartie des loyers
capitalisés pour 40 ans pour la mise à bail (BEA) des casernes départementales de gendarmerie,
a été neutralisée.
4.3.1 Les charges
Entre 2011 et 2015, la hausse de 12,6 % des charges se concentre sur trois postes : les
allocations individuelles de solidarité (AIS), les autres dépenses sociales, et le personnel.
Premier poste de charges, les dépenses sociales, en particulier les principales allocations
individuelles de solidarité (aide aux personnes âgées (APA), RSA, prestation de compensation
handicap (PCH)), représentent, en 2015,
36 % de l’ensemble des dépenses réelles de
fonctionnement (DRF), soit un poids supérieur à celui de 2011 (32 %). En valeur absolue, elles
ont augmenté de 23,1 M€, soit 76,7 % de la progression des charges. Le taux d’évolution (27 %)
est plus du double de celui de l’ensemble.
Au
sein
des
AIS,
le
RSA
est
le
principal
contributeur
à
la
hausse
(+ 17,4 M€). En 2013, les dépenses par habitant à ce titre étaient de 330 €, la moyenne nationale
des 32 départements de moins de 400
000 habitants était de 274 €.
Entre 2011 et 2015, le nombre d’allocataires du RSA (socle et activité) a
crû de 17,6 %.
En 2015, il y avait 9 243 bénéficiaires du RSA socle et 3 276 bénéficiaires du RSA activité (dit
« chapeau »).
Outre la progression du nombre d’allocataires, l’augmentation des dépenses s’explique
par « la revalorisation pluriannuelle du montant forfaire du RSA « socle
» en sus de l’inflation sur
10 ans, afin qu’il retrouve son niveau relatif d’origine, de 50 % du SMIC
», dans le cadre du plan
pluriannuel contre la pauvreté et l’exclusion (avril 2013) et les revalorisations annuelles du RSA
en fonction de l’évolution des prix de la consommation hors tabac.
Les allocations personnalisées d’autonomie (APA), l’aide à tierce personne et les
prestations de compensation du handicap (PCH) qui la remplacent progressivement, ont
augmenté respectiveme
nt de 0,8 M€ (+ 2,6 %) et de 0,3 M€ (+
3,2 %).
5
Cour administrative d’appel de Douai, 14 juin 2005, n° 02DA
00016, Commune de Breteuil-sur-Noye
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Les autres dépenses sociales sont aussi dynamiques. Les frais globaux d’hébergement
(maisons d’accueil à caractère social, foyer de l’enfance, établissement pour personnes âgées et
handicapées, hébergement en
famille d’accueil ou en établissement) ont évolué de + 16,7 %, soit
environ + 6,5 M€. Le montant de l’aide sociale à l’enfance (ASE) a triplé (1,6 M€ en 2015).
Le poids des dépenses de personnel (chapitre 012 « dépenses de personnel ») stricto
sensu s’est
globalement maintenu dans la structure des DRF (22,5 %)
6
. Ces charges ont
augmenté en valeur absolue de 5,4 M€, à un rythme inférieur à l’ensemble des dépenses (8,7
%).
Dans son rapport sur «
La situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs
établissements publics
» (octobre
2015), la Cour des comptes indiquait qu’entre 2011 et 2014,
ces dépenses avaient progressé en moyenne de 9 %. Avec une évolution de 6,8 %, elles
apparaissent mieux maitrisées que la moyenne nationale. En effet,
l’évolution
intègre l’impact de
la revalorisation indiciaire des agents de catégories B et C, l’extension du champ d’application de
la prime dite de garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA), la revalorisation du
SMIC,
l’augmentation de la cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des
collectivités locales (CNRACL) ou encore l’application des décrets ouvrant de nouvelles
perspectives de carrière aux agents de catégorie B.
Entre 2011 et 2015, les autres charges de gestion courante (chapitre 65, hors dépenses
sociales, frais financiers et exceptionnels) connaissent globalement un repli assez net de 1,6 M€.
Il s’agit du transport scolaire, de la contribution au service départemental d’incendie
et de secours
(SDIS), des subventions de fonctionnement aux communes et aux organismes privés. Le
d
épartement ne supporte pas de frais de fonctionnement pour les groupes d’élus.
Les frais financiers sont stables, en moyenne, 5,7 M€ par an. Leur poids dans
la structure
budgétaire est faible (1,9 %).
4.3.2 Les produits
De 2011 à 2015, les recettes réelles de fonctionnement (RRF) progressent presque
quatre fois moins vite que les charges réelles. Ceci est imputable à la baisse de 15,4
M€ des
dotations d’Etat, que l’
augmentation des contributions directes, y compris le fonds de
compensation de la cotisation à la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et le fonds national de
garantie individuelle (FNGIR) (+ 15,1 M€), ne suffit pas à compenser.
De 2011 à 2015, les 10
M€ de ressources supplémentaires proviennent essentiellement
des mesures nationales mises en place pour faire face à la dégradation des comptes des
départements : transfert des frais de gestion de la taxe foncière, les deux fonds de péréquation
des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et fonds de péréquation de la CVAE. Le
d
épartement a aussi bénéficié d’aide exceptionnelle en 2011 et 2013. Enfin,
il a perçu en 2011
une recette exceptionnelle liée à la mise en place d’un bail emphytéotique administrati
f pour la
gestion du parc départemental de gendarmeries.
Première recette, le produit des contributions directes (7311) a progressé de 17,6 % entre
2011 et 2015, sans hausse des taux d’imposition, sous l’effet des revalorisations
, décidées en
Loi de Finances, et de la création de richesse fiscale (les bases fiscales issues des nouvelles
constructions,
des
changements
de
consistance
des
locaux
(travaux
importants,
agrandissements, élévations…, des fins d’exonération…)
.
Depuis 2011, faisant suite à la suppression de la taxe professionnelle, le département a
conservé la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFP
B), s’est vu attribuer de nouveaux impôts
(CVAE, impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux) et a obtenu, en compensation de la perte
de ressources fiscales, le FNGIR et les frais de gestion de la taxe sur le foncier bâti. En 2015,
leur montant total est de 100,9 M€.
6
Les atténuations de charges, en matière de personnel, ne sont pas significatives. Aussi, les données et leurs
évolutions sont brutes. En net, les charges ont progressé de 9 %.
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Le produit du TFPB
s’élève à 56,7 M€. Depuis 2012, il a évolué de 7,1 %, sous l’effet de
la revalorisation annuelle des bases d’impo
sition des propriétés bâties (article 1518 du code
général des impôts (CGI)) pour 4,7
%, et de la création de richesse fiscale (2,5 %). Avec 885 €
par habitant en 2014, les bases d’imposition ardennaises sont inférieures, tant à la
moyenne
nationale (1 179
€/habitant) qu’à celle de la strate (899 €/habitant). Le taux d’imposition a été
maintenu à 21,25 %, supérieur au taux moyen national (15,20 %), mais voisin à celui de la strate
(21,62 %).
Le produit de la CVAE (22,2 M€) a progressé de 3,7 % depuis 2012.
Entre 2014 et 2015,
le département a perdu de la CVAE (-
0,7 %). Son produit (79 €/hab
itant) est inférieur à la
moyenne nationale (117 €/hab
itant) Cette situation lui permet de bénéficier des attributions du
fonds de péréquation de la CVAE (1 M€ en 2015),
depuis sa création en 2013. Il bénéficie de la
présence sur son territoire de la centrale nucléaire de Chooz. Les IFER (imposition forfaitaire
pour les entreprises de réseaux)
lui ont rapporté 6,8 M€ en 2015, dont
deux tiers proviennent de
ce seul établissement. Les IFER sont aussi dynamiques (entre 2012 et 2015, + 11,5 %, + 0,7
M€). Le
d
épartement a le montant d’IFER par habitant le plus élevé de sa strate (23 €).
Au titre des impositions directes, la collectivité perçoit le FNGIR (fonds nationaux de
garantie individuelle des ressources)
(6,8 M€), dont le montant est figé. Dans le cadre des
mesures d’aide aux départements adoptées en
loi de finances initiale (LFI) 2014, en
compensation du reste à charge par habitant sur le financement des allocations individuelles de
solidarité, il perçoit les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (7,4 M€).
Les autres impôts et taxes (taxes départementales de publicité foncière et
d’enregistrement (DMTO), taxes sur les conventions d’assurances (TSCA), taxe intérieure sur
la
compensation de produits énergétiques
(TICPE), taxe sur l’électricité…), sont les principales
recettes de la fiscalité indirecte. Celle-
ci représentait 107,3 M€
contre 96,6 M€ en 2011. Son
augmentation est impu
table pour l’essentiel à la taxe sur les conventions d’assurance (TSCA +
3,1 M€), aux deux fonds de péréquation des DMTO (+ 4,4 M€) et aux DMTO (+ 1,0 M€).
La TSCA (article 7342, 46,2 M€), désormais premier impôt indirect, dont l’assiette n’est
pas localisée et le taux reste national, comprend trois parts
: l’une en compensation des transferts
(
fonds d’aide aux jeunes (
FAJ), fonds de solidarité pour le
logement (FSL)
…), appelée «
article
52 », une autre appelée « article 53 » de la loi de finances pour 2005 (depuis 2006) destinée à
contribuer au financement des SDIS, en contrepartie d’une diminution de la dotation globale de
fonctionnement (DGF). Cette TSCA s’applique à un taux uniforme de 18 % sur l’ensemble des
contrats d’assurance des véhicules terrestre
s à moteur, mais aussi des contrats de navigation et
d’incendie. Enfin, une dernière, appelée «
article 77 », -
il s’agit de la TSCA sur les conventions
maladie - au titre de la compensation de la taxe professionnelle, encaissée pour la première fois
en 2011.
Par ailleurs, le d
épartement s’était vu transférer une part
de la taxe intérieure sur la
consommation de produits énergétiques (TICPE) pour compenser les charges liées au RMI.
Celle-
ci a été complétée du fait de l’insuffisance du financement du droit à
compensation, à partir
de 2008 par une autre, par application d’une fraction du tarif de la taxe aux quantités de carburant
vendues chaque anné
e sur l’ensemble du territoire. Son montant est de 30,9 M€. Sur les
exercices de 2011 à 2015, le produit a augme
nté de 0,9 M€.
Les droits de mutation
à titre onéreux (article 7321, 16,3 M€), après une baisse en milieu
de période, sont repartis à la hausse en 2014 et 2015 (+ 1,0 M€). Le
département a utilisé la
possibilité ouverte par la loi de porter en 2014 le taux applicable aux transactions immobilières
au maximum de 4,50 %. Cette décision explique pour l’essentiel les recettes supplémentaires.
Entre 2011 et 2014, l’évolution nationale des DMTO a été de 11,7 %, l’ardennaise d’un peu plus
de la moitié (6,5 %). Le n
iveau des DMTO par habitant (47 €) est très inférieur aux moyennes
nationales (105 €) et de la strate (67 €). Aussi, le
département est éligible au premier fonds de
péréquation des DMTO (2,4 M€). Toutefois, son attribution diminue du fait de la baisse des
ressources nationales. En revanche, la collectivité est aussi éligible au second fonds de
péréquation des DMTO mis en place en 2014. Elle perçoit un peu plus de 7 M€ à ce titre.
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Dans les impôts indirects et autres taxes, la collectivité encaisse encore la taxe
départementale d’aménagement (1,7 M€) et la taxe sur l’électricité (2,7 M€). Celles
-ci ont apporté
0,4
M€ de produit supplémentaire.
Les dotations et participations (compte 74, 90,2 M€) ont vu leur périmètre modifié à
plusieurs reprises au cours de la période. Elles représentent 28,2 % des RRF en 2015, recouvrant
principalement les dotations forfaitaire (presque 30,9 M€), de péréquation (8,7 M€), de
compensation (27,4 M€), de décentralisation (DGD, 3,2 M€), et depuis 2011, la dotation de
compensation d
e la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP, 8,8 M€). Le
département perçoit
aussi des attributions du fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI)
à hauteur
de 3,2 M€
, et des dotations versées pour la prestation de compensation du handicap (PCH) soit
2,6
M€.
Sous l’effet de la contribution départementale au redressement des comptes publics, la
DGF (Dotation forfaitaire, dotation de péréquation urbaine (DPU) et Dotation de compensation) a
fortement diminué de 5,3 M€. Toutes choses égales
par ailleurs, cela représente environ 60 %
de l’épargne brute. Son mode de calcul repose cependant, dans le cas des Ardennes, sur deux
critères favorables : le taux du foncier bâti par rapport à la moyenne nationale (pondéré de 30 %)
et le revenu par habitant (pondéré de 70 %). Le taux ardennais est supérieur de 40 %, le revenu
par habitant inférieur de presque 20 %. La ponction est donc moindre, au total 15,8 % par rapport
à 2013.
Enfin, les principales autres recettes sont la dotation versée au titre de l
’APA (10,0 M€),
les compensations fiscales (3,2 M€) qui, sous l’effet de la suppression de la
taxe professionnelle
(TP), ont baissé de 1,8
M€, les autres produits de gestion courante (recouvrements divers et
revenus des immeubles) pour 3,4 M€, ou encore les cessions d’actifs (6
M€ en cinq ans).
4.3.3
La charge nette des allocations individuelles de solidarité (AIS).
De 2002 à 2015, l’ensemble des recettes compensant les charges transférées au titre des
allocations individuelles de solidarité (AIS)
7
s’élève à 544,6 M€ alors que les dépenses à
compenser, sont de 876 M€. Le reste à charge pour le
d
épartement est de 331,4 M€. Pour la
seule année 2015, la charge nette est de 35,3 M€.
Entre 2011 et 2013, les AIS ont progressé de 8,6 %, les compensations de 1,1 %.
Cependant, entre 2014 et 2015, les nouvelles ressources ont presque couvert l’évolution en
valeur absolue des AIS, en générant 16,4 M€ de produit pour 17,4 M€ de charges. Ce résultat a
été obtenu à près d’un quart par l’augmentation du taux des D
MTO à 4,50 %.
4.3.4
L’autofinancement brut
Les résultats de fonctionnement entraînent un amenuisement très sensible de
l’autofinancement brut. Hors recettes exceptionnelles (canon du BEA et aides de l’Etat),
le
graphique ci-après illustre ce mouvement.
7
APA (2002), PCH (2005) RMI/RSA (2004 et 2009), principalement la TSCA, TICPE, CNSA, FMDI, dotation APA, ou
encore les mesures prises en 2014 pour atténuer la charge (frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties
et fonds de solidarité des DMTO).
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Tableau 1 :
L’autofinancement brut retraité (en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
Autofinancement brut
56,4
32,3
26,6
26,5
17,9
(-) aides except. Etat
-7,4
-4,9
(-) canon BEA
-15,5
Autofinancement retraité
33,5
32,3
21,7
26,5
17,9
Recettes réelles fonct.
301,1
309,3
304,3
317,9
319,2
Taux d'autofinancement (en %)
11,1%
10,4%
7,1%
8,3%
5,6%
Endettement
182,1
171,4
181,4
193,8
205,5
capacité de désendettement
5,4
5,3
8,4
7,3
11,5
Source : CRC
Tableau 2 :
L’évolution de
l
’autofinancement brut
retraité
(en M€)
33,5
32,3
21,7
26,5
17,9
301,1
309,3
304,3
317,9
319,2
267,6
276,9
282,6
291,4
301,3
0
5
10
15
20
25
30
35
40
240
250
260
270
280
290
300
310
320
330
2011
2012
2013
2014
2015
Autofinancement brut (échelle de droite)
Recettes réelles de fonctionnement
Dépenses réelles de fonctionnement
Source : CRC
En 2015, l’autofinancement s’établit à
17,9
M€. Le taux
d'autofinancement brut
8
se
dégrade de 11,1 % à 5,6 %. A ces niveaux, le département ne tire plus de son exploitation les
ressources nécessaires pour financer ses dépenses d’investissement.
9
Cette situation n’est pas
nouvelle. En effet, en 2011 et 2013, il
a bénéficié d’aides exceptionnelles
.
L’autofinancement
s’est donc nettement dégradé, en particulier en 2015 (
- 8,6
M€ par
rapport à 2014) malgré le bénéfice pour la deuxième année consécutive des péréquations
8
Rapport de l’autofinancement brut sur les recettes réelles de fonctionnement.
9
Le rapport d'information de MM. Philippe DALLIER, Charles GUENÉ et Jacques MÉZARD, fait au nom de la
délégation aux collectivités territoriales n° 95 (2014-2015) d
éposé le 12 novembre 2014 relatif à l’évolution des finances
locales à l’horizon 2017 précise «
Le taux d’épargne brute minimum peut être fixé, de
manière empirique, autour de
7 % des recettes de fonctionnement pour garantir que la collectivité sera à même de faire face aux aléas
».
Rappor
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verticale et horizontale (FCVAE (1,0 M€
), FPDMT
O n° 1 et n° 2 (9,6 M€)
et l’encaissement des
frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (7,4 M€).
En 2015, la collectivité n’a pas pu accéder à la nouvelle aide d’urgence de 50 M€ pour les
départements en difficulté. En effet, elle ne
remplissait pas l’un des deux critères retenus. Le
niveau d’épargne brute de
8,3 % était supérieur aux 7,5 % demandés. En revanche, le poids des
allocations individuelles de solidarité (AIS) sur les dépenses réelles de fonctionnement (DRF),
l’autre
critère, lui était favorable (31,5 %), dépassant la moyenne nationale de 28,2 %.
En 2015, le montant des dotations aux amortissements et provisions nettes des reprises
de subventions (16,8 M€)
est voisin de
l’autofinancement brut retraité (
17,9
M€). La col
lectivité
assure toujours avec ses ressources propres
10
la couverture du remboursement de la dette en
capital (annuité 20,6 M€). En conclusion, la chambre observe la dégradation très préoccupante
des comptes. La solvabilité financière du département, évaluée à partir du ratio de capacité de
désendettement
11
, s’est très nettement dépréciée de
5,4
à 11,5 ans, pour une durée résiduelle
moyenne de la dette de 11 ans.
4.3.5
L’investissement et son financement
Les dépenses réelles réalisées (hors amortissement du capital de la dette) sont en
croissance. Entre 2011 et 2015, elles passent de 49,8 M€ à 51,7 M€ (+ 3,9 %). Le
département
a investi en moyenne 55,3 M€ par an. Sur le plan national entre 2011 et 2014, ces mêmes
dépenses ont diminué de 8 %.
Le département a versé p
lus de subventions d’équipement (123,9 M€) qu’il n’a investi sur
son propre patrimoine (111,1 M€). Il a aussi réalisé un peu plus de
3,2
M€ en moyenne par an
de travaux pour compte de tiers. En 2013, son niveau de dépenses par habitant (198
€/hab
itant)
était légèrement supérieur à la
moyenne de sa strate (184 €/habitant
).
Entre 2011 et 2014, l’effort d’investissement ardennais a porté notamment sur les
réseaux
et infrastructures (85
M€), les collèges et établissements d’enseignement (26,4 M€), le
développem
ent économique (26,9 M€) et l’aménagement et l’environnement (7,9 M€). Le
d
épartement a été très impliqué dans le financement de projets d’in
térêt national (autoroute
A 34/304 et TGV), hors du champ de ses compétences obligatoires. Ils représentent presque
20
% de l’effort d’équipement. Si l’on intègre sa participation aux opérations de l’agence nationale
de renouvellement urbain (ANRU), le pourcentage monte à 22 %.
Par ailleurs, la collectivité a accordé des prêts et des avances à hauteur de 23,5 M€.
De 20
11 à 2015, les recettes réelles d’investissement (hors réserves) ont progressé de
31 % (de 45 M€ à 58,9 M€). Pour financer l’investissement et pour compléter son
autofinancement, le d
épartement a eu recours à l’augmentation de son endettement (+ 23,4 M€).
Il a bénéficié de subventions d’investissement, du fonds européen de développement régional
(FEDER) ou encore de l’Etat, notamment, à hauteur de 5,5 M€ en moyenne annuelle. Celles
-ci
ont contribué à hauteur de 9,9 % au financement. La collectivité a perçu aussi du FCTVA
(20,4
M€). Elle a obtenu des remboursements de prêts et de créances (16,8 M€). Elle a réalisé
6
M€ de cessions d’actifs. Enfin, elle a puisé d
ans son fonds de roulement (14
M€).
10
L’autofinancement brut retraité
15,3
M€
, le FCTVA 5,1
M€
, les cessions 2,6
M€, le remboursement d’avances
financières 5,4
M€
.
11
Dette/autofinancement brut.
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Tableau 3 :
Le financement de l’investissement 2011
-
2015 (en M€)
50
47
69
60
52
-20
-10
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2011
2012
2013
2014
2015
INVESTISSEMENTS
Autofinancement brut
FCTVA et subventions
Variation de dette
Variation du fonds de roulement
Cessions & divers
Source : CRC
–
autofinancement brut retraité
4.4
L’insincérité du budget primitif 2016
Le budget primitif (BP) 2016 présentait des fragilités certaines. Entre 2014 et 2015, le
montant des allocations versées au titre du RSA avait
progressé de 4,3 %. D’après les prévisions
budgétaires, il devait baisser de 1,9 %, alors que le besoin augmentait. Le solde de la participation
à la LGV
n’était
inscrit que pour la moitié de son montant (2,4 M€). En outre, des incertitudes
pesaient sur le versement du canon par Batimur.
Par ailleurs, le BP
n’intégrait
pas les effets de l’accord relatif à l’avenir de la fonction
publique pour 2016. Il devait conduire à une augmentation, dont on ne connaissait
pas l’ampleur
globale (restructuration des gril
les des catégories A, B et C notamment), à l’exception de la
revalorisation du traitement indiciaire des fonctionnaires.
Il ne prenait
pas en compte non plus les conséquences de la mise en œuvre des
dispositions de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 de «
refondation de l’école »
12
. En effet, le
nouveau cadre n’a
vait
pu se mettre en place, l’éducation nationale n’avait pas d’inventaire des
éléments à transférer. Le recensement a donc été mené par la collectivité elle-même
(200 serveurs et 3 400 ordinateurs
, dont 67 % de plus de cinq ans). L’évaluation financière de ce
transfert n’était
pas encore terminée. En tout état de cause, son coût
n’est
pas compensé.
Par rapport aux prévisions, le département comptait b
énéficier de 4,4 M€ supplémentaires
en produit des impositions directes (compte 731). Seulement 645 m
€ ont été perçus.
Ces
impasses et sous-estimations rendaient les prévisions insincères.
12
Article L. 213-
2 du code de l’éducation
: «
A ce titre, l’acquisition et la maintenance des infrastructures et des
équipements, dont les matériels informatiques et les logiciels prévus pour leur mise en service, nécessaires à
l’enseignement et aux échanges entre les
membres de la communauté éducative sont à la charge du département ».
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18/52
En conclusion, la chambre constate que le budget départemental pour 2016 n’
a pas été
adopté en équilibre au sens
de l’article L. 1612
-4 du CGCT. «
Le budget de la collectivité
territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement
sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon
sincère (…)
».
5.
L’ENDETTEMENT
Entre 2011 et 2015, l’encours de la dette a progressé de 170
M€ à 205,5 M€.
La collectivité n’a pas d’emprunt obligataire. Sa dette est bancaire. Enfin, sous la période
sous revue, elle a eu recours à des opérations de couverture (un swap, un cap), et sa dette
structurée s’est éteinte.
5.1
La structure de l’encours et le coût de la dette
5.1.1
La structure de l’encours
Au 31 décembre 2015, la dette était composée de 35 emprunts, contre 28 en 2010,
répartis
entre une dizaine d’éta
blissements. La part des taux fixes est en baisse de 67,2 % à
60,3
%. Corrélativement, celle des taux variables (indexation sur diverses maturités d’EURIBOR,
sur EONIA, TAG, T4M
13
,
Livrets A et d’épargne populaire) augmente de 30,2 % à 39,7 %
.
La crise financière de 2008 et les problèmes liés aux emprunts structurés ont conduit les
autorités publiques à proposer une grille de classement des risques. Elle est censée mieux
informer l’emprunteur. Le classement se fait en fonction de deux critères (l’index ou i
ndice de
référence, de 1 à 5 et hors échelle, qui peut être européen ou non, et la structure de taux, de
A à E et hors échelle, simple ou avec plusieurs options).
En 2010, un peu moins d’un tiers de cet encours était classé en B1 et B3 «
barrière simple,
sans effet de levier
», en risque faible. Le second tiers était classé en D3 «
écarts d’indices zone
euro
» avec «
multiplicateur jusqu’à 3
; multiplicateur jusqu’à 5 capé
», à risque élevé. Enfin, le
dernier tiers était classé en risque t
rès élevé (F6 du fait d’une «
[structure et indexation] non
autorisées dans le cadre de la charte
»).
Depuis, le département a sécurisé ses positions les plus risquées, en les refinançant.
Cette stratégie a néanmoins eu un coût financier.
5.1.2
Le coût de la dette
Entre 2011 et 2015, le département a maintenu la durée de vie moyenne de ses prêts, de
6,4 ans à 6,2 ans. La maturité de la dette
14
est passée de 11,9 ans à 11,6 ans, en intégrant les
nouveaux emprunts conclus. Elle est inférieure à la moyenne des départements. La collectivité
réduit ainsi le risque de taux dans la durée.
13
Euro Interbank Offered Rate (
EURIBOR
) est le taux offert entre banques pour la rémunération de dépôts dans la
zone euro pendant des durées d’une semaine à douze mois. Il s’agit d’une
moyenne quotidienne des taux prêteurs sur
13 échéances. Euro OverNight Index Average (
EONIA
) est le taux moyen de rémunération des dépôts interbancaires
au jour le jour. Le
TAG
est un taux moyen capitalisé des EONIA sur une période de 1 à 12 mois. Il est calculé par la
capitalisation des moyennes mensuelles des EONIA de la période de référence. Il est publié par la Caisse des Dépôts
et Consignations le premier jour ouvré suivant la période de référence. Le
T4M
ou taux moyen mensuel était un indice
de référence du marché monétaire français. Il est égal à la moyenne arithmétique des taux journaliers EONIA. Il est
calculé par la Fédération bancaire française.
14
La durée de vie moyenne résiduelle est égale au produit du capital restant dû de chaque emprunt par le nombre
d’années de remboursement
divisé par le montant total du capital restant dû.
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Le coût de la dette s’apprécie au travers de plusieurs éléments, le taux moyen des intérêts
payés
15
, avec des limites, mais aussi les choix en termes de durée et d’exposition au risque de
taux.
Tableau 4 :
Les charges financières et le taux moyen de la dette (en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dette au 01/01
168 032 283,28
182 120 739,03
170 003 054,05
171 420 682,14
181 453 505,40
205 554 948,31
66111 intérêts
réglés éch.
4 464 204,07
5 242 473,00
5 859 375,89
5 491 938,12
5 510 806,41
5 410 296,33
66112 ICNE
- 65 257,74
225 998,17
- 191 702,77
241 641,66
- 49 272,99
- 49 204,75
6615 intérêts des
comptes
courants
93 855,31
13 782,15
9 361,72
9 573,64
116 959,44
65 635,24
Perte de change
(c666)
Autres charges
financières
(swap) c668
395 086,20
662,73
139 520,83
267 325,00
248 542,36
Produits
financiers c768
-
-
-
25 490,83
52 808,83
26 352,60
Total charges
financières
4 887 887,84
5 482 916,05
5 677 034,84
5 857 183,42
5 793 009,03
5 648 916,58
Taux moyen de
la dette (%)
2,91
3,01
3,34
3,42
3,19
2,75
Taux moyen
observatoire du
conseil
2,88
3,17
2,97
2,95
2,79
ND
Sources
: CRC, d’après comptes de gestion, compte administratif 2014 et observatoires du conseil
Au cours de la période, le taux moyen de la dette
16
a varié de 24,3 % (écart entre taux
minimum et maximum)
, dans un contexte de hausse de 22,3 % l’encours. A une exception près,
l’année 2011, il est constamment supérieur à celui du taux moyen des départements
de
l’observ
atoire du conseil du département.
Son évolution s’explique par plusieurs facteurs.
D’une part,
la collectivité
a variabilisé sensiblement l’exposition au risque de taux de sa
dette (environ 10 %, hors ligne de trésorerie). Il a ainsi bénéficié pour partie de la baisse
importante des taux monétaires, constante depuis 2011. En novembre de cette année,
l’EURIBOR 3 mois (
E3M
) s’élevait à 1,477 %, en décembre 2015,
- 0,131 %. La collectivité
dispose de contrats renouvelables, indexés sur l’EONIA et ses dérivés,
ou encore de contrats à
taux variable.
D’autre part, la collectivité a utilisé l’opportunité de l’encaissement, d’une recette
exceptionnelle de 15,5 M€, pour rembourser temporairement, pour une durée maximale de
quatre-vingt-dix jours, cinq prêts (pour u
n montant de 14,3 M€).
Cette opération lui a permis
d’économiser
54 000
€ de frais financiers
. Elle a pu ainsi réduire efficacement ses charges
financières, sans risque.
En outre, elle
a limité ses charges, en poursuivant l’objectif de trésorerie zéro.
15
Le taux moyen est le rapport des intérêts payés (comptes 66111 «
intérêts réglés à l’échéance
», 6615 « intérêts
des comptes courants et dépôts créditeurs
») sur l’encours de la dette au 1
er
janvier. Il comporte toutefois des limites.
D’une part, il ne tient pas compte à un instant T des anticipations de taux futurs et mélange taux fixes et variables. Le
coût de la d
ette s’apprécie généralement au travers de
la valeur actuelle nette (VAN), c'est-à-
dire de l’actualisation aux
taux du marché des échéances futures de l’ensemble des emprunts. Comparée au capital restant dû (CRD), la VAN
peut permettre de porter une appréciation de la cherté des options prises (CRD<VAN) ou de leur économie
(CRD>VAN).
16
Rapport entre intérêts payés sur l'exercice et l'encours de la dette au 1
er
janvier.
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20/52
La collectivité a procédé en 2015 à des renégociations et réaménagements de deux
emprunts. En suivant la proposition de son conseil, elle a réaménagé deux emprunts en obtenant
une baisse de la marge bancaire
. L’opération a permis une économie actualisée à
167 m
€.
A contrario, la hausse générale des marges bancaires a grevé la charge départementale.
A titre d’exemple, la collectivité levait 30 M€ d’emprunt à EURIBOR 6 mois (E6M) plus 74 points
de base en 2011
; en 2013, 15 M€ à E6M plus 150 points de base.
D
’autre part, le
d
épartement paye le prix du risque de la souscription d’emprunts
structurés classés en D3 et F6. Entre 2008 et 2010, la dépréciation du dollar face au yen et le
niveau plus élevé des taux courts par rapport aux taux longs entraînent une hausse importante
des frais financiers. Dans l’objectif de sécuriser ses positions, la collectivité fait plusieurs
tentatives pour renégocier ses positions de façon dérogatoire. Elle procède en 2010 au
remboursement anticipé et au refinancement d’un premier emprunt (6,4 M€), indexé sur la parité
entre le D
ollar (USD) et le Yen. Elle est alors conduite à verser une soulte de 0,4 M€, représentant
5,3 % du capital restant dû. Pour le second (6,4 M€), l’opération est menée avec un refinancement
intégral de la soulte (0,3
M€, et donc environ 5 % du CRD), à un taux fixe annuel de 4,11 %.
Enfin, la collectivité a souscrit deux instruments de couverture, un swap et un cap. Le
notionnel couvert correspond aux deux prêts, l’un de 15 M€ et l’autre 10 M€. Dans le premier c
as,
le département paye un taux fixe sur 15 ans de 1,85 %, et reçoit un Euribor 6 mois sec. Dans
l’autre cas, il a acheté un cap sur cinq ans à 2,5 % sur E6M, pour
59 m
€.
En 2015, le d
épartement n’a pas rencontré de difficulté de financement. En 2016, le t
aux
moyen devait être stable malgré une hausse de l’endettement (205,5 M€ au 31 décembre 2015),
sous l’effet du maintien à des niveaux très bas des taux monétaires et de la concurrence entre
les établissements financiers.
5.1.3
La gestion de la trésorerie
Pour limiter ses charges financières, le département poursuivait un objectif de trésorerie
zéro. Ainsi, il a disposé de conventions à court terme pour un montant annuel de 20 à 30 M€,
auprès de divers établissements.
Après un renchérissement très net en début de période, lié à la raréfaction générale du
crédit et aux anticipations de la mise en place des nouvelles règles prudentielles, les conditions
financières se sont progressivement détendues. Elles n’ont toutefois pas retrouvé leur niveau de
2010 (EONIA/T4M + 0,65 %).
La collectivité a utilisé aussi, pour couvrir ses besoins à court terme, des contrats de crédit
renouvelable
17
, tous conclus avant 2010. Cependant, leur plafond de tirage n’a cessé de se
réduire, limitant leur impact sur la gestion de trésorerie zéro. Il était en 2015 de 10
M€.
Au moyen de ses financements, le département peut assurer une gestion en trésorerie
quasi zéro
18
. En 2014, le solde du compte au trésor n’était en moyenne que de 1,9 M€
; en 2015
(au premier semestre) de 0,6 M€. Au regard d
es flux globaux de dépenses et de recettes (environ
380
M€),
il obtient de très bons résultats et démontre une gestion très fine de sa trésorerie. En
2014, il s’est acquitté d’environ
117 m
€
d’intérêts pour les lignes de trésorerie. Sans cette gestion,
le
surcoût aurait été d’environ
61 m
€
.
Ainsi, la chambre constate que le département limite ses charges financières, sans
prendre de risque. A l’instar des recommandations du rapport public thématique sur «
La gestion
de la dette publique locale
» (juillet 20
11), la chambre l’encourage à poursuivre dans cette voie.
17
Ce sont des emprunts qui peuvent être mobilisés et remboursés à tout moment dans la limite du capital non amorti.
Chaque tirage de trésorerie permet de se positionner sur l’un des différents index prévus (EURIBOR 1, 3, 6, 12 mois,
EONIA, TAG, TAM ou taux fixe), pour profiter des opportunités du marché financier. Leur objectif est entre autres de
faire des économies sur les intérêts acquittés en plaçant un excédent de trésorerie.
18
Leur compte au Trésor n’étant pas rémunéré, les collectivités ont intérêt à minimiser les disponibilités sur celui
-ci. Il
doit toutefois toujours être positif.
L’encours excédentaire s’analyse comme un surcroît d’endettement long terme.
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21/52
5.2
Les modalités de recours aux emprunts et les stratégies de gestion de la dette
5.2.1
Le cadre, les procédures et l’assistance des conseils
Sur le fondement de
l’article L.
3211-2 du CGCT,
l’ordonnateur
a reçu délégation de
l’assemblée départementale
pour «
procéder, [dans la limite des contingents d’emprunts inscrits
au budget], à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus
par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les
opérations de couverture des risques de taux et de change
». La délibération n’encadre
cependant pas les caractéristiques principales des prêts que le président est autorisé à souscrire
hormis le montant maxi
mal annuel emprunté (30 M€), la durée maximale des emprunts (30 ans)
et le taux effectif global (5,5 %). Il peut ainsi recourir à tous types d’emprunt long terme (variable,
structuré, fixe), choisir parmi quatre modes d’amortissement du capital (linéaire,
progressif,
dégressif ou différé), tous types d’indexation et tous types de durée. Il peut aussi procéder à tous
types de réaménagement, rembourser par anticipation et refinancer les prêts. Il peut également
mettre en place des opérations de couverture du risque de taux.
A travers les rapports du président à l’occasion du vote des budgets primitifs, l’assemblée
est informée
a posteriori
des consultations, des contrats signés l’année
précédente, des
réaménagements et de la gestion des lignes de trésorerie.
Le d
épartement a conclu un marché avec une société qui l’assiste dans les consultations
et le choix des propositions d’emprunts, le conseille et met à sa disposition des outils
électroniques de gestion de dette. Ponctuellement, il a été assisté par un autre cabinet.
5.2.2
La stratégie de gestion de dette
Depuis 2010, l’objectif affiché était de limiter le recours à l’emprunt à hauteur du
remboursement annuel du capital, autrement dit maintenir un stock de dette constant (163,9
M€).
Le département comptait y pa
rvenir en réduisant drastiquement les dépenses d’investissement.
A l’exception de
s années 2011 et 2012
, cet objectif n’a pas été atteint.
Comme décrit précédemment, deux emprunts structurés ont été refinancés en 2010 afin
de remplacer un taux variable par un taux fixe. Au 1
er
janvier 2011, hors emprunts nouveaux, la
part de l’encours en taux fixe représentait 80,7
% de l’encours total. Depuis lors, cette part n’a
pas cessé de se réduire, le département ayant été invité par son conseil à privilégier les taux
variables afin de conserver la possibilité de renégocier la marge des emprunts et de bénéficier
de la baisse des taux déjà évoquée. Cependant, aucun rapport à l’assemblée départementale ne
mentionne cette orientation.
Le d
épartement n’a pas transmis de do
cuments dans lesquels aurait été explicitement
déterminée, par exemple, au préalable et en référence aux marchés, une stratégie entre court
terme et long terme (intégrant la couverture de son besoin de financement et de ses besoins de
trésorerie), entre va
riable (type d’indexation), fixe et structuré (type d’indexation) et défini les
résultats qu’il en attendait. De même, les résultats sont décrits en termes de charges financières
dans les annexes budgétaires et dans les rapports de présentation, sans se positionner
de facto
par rapport à la stratégie initiale. Les rapports n’indiquent pas non plus les options prises pour
calculer les frais financiers au budget ni, depuis 2011, le niveau d’endettement cible. Une fois
définie, la stratégie, comme ses résultats ex-
post, pourrait faire l’objet d’un débat en conseil.
La l
oi NOTRé rend obligatoire un débat sur le pilotage pluriannuel de l’endettement. Le
rapport présenté à l’occasion du débat d’orientations budgétaires 2016 a consacré une annexe à
ce sujet. Les él
éments fournis ne sont, à l’exception du profil d’extinction de la dette, que
rétrospectifs et ne donnent pas d’information sur la stratégie de gestion à venir.
Alors que la dette
augmente fortement, la chambre constate qu’aucune stratégie globale
de gesti
on de l’endettement n’a été explicitement définie
a priori
et présentée au cours de la
période sous revue.
Rappor
t d’observations définitives / ROD
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6.
LES RISQUES EXTERNES
Le département peut être potentiellement exposé à des risques de défaut des organismes
dont il a garanti tout ou partie de la dette. Il peut aussi être confronté à des risques financiers
dans les procédures contentieuses.
6.1.
La dette garantie
Entre 2010 et 2014, la dette garantie a diminué de 52,2
M€ à
42,6
M€ (
- 18,4 %). Son
montant est l’équivalent de 20 % de la dette propre (205,5
M€ au 31 décembre 2015).
Structurellement, la part du logement social (organismes publics et privés confondus) est
dominante (40,1 M€ en 2010, 19,4
M€ fin 2014). Le montant de la dette garantie des organismes
privés (hors logements sociaux) a augmenté au
cours de la même période de 12 à 20,8 M€.
Le département respecte les ratios prudentiels de la loi Galland du 5 janvier 1988, qui
exclut les organismes de logement social, instaurant des limites d’octroi de garantie aux
organismes privés, de division du r
isque (aucun organisme ne bénéficie d’une garantie d’annuité
supérieure à 10 % de l’annuité garantie) et de partage du risque (le
département et les autres
collectivités ne garantissent pas plus de 50 % d’un prêt ou plus de 80 % d’un prêt pour une
opératio
n d’aménagement). D’autre part, la situation de la collectivité s’est appréciée en raison
de la baisse de l’annuité garantie.
Au cours de la période sous revue, la garantie a été mise en œuvre à deux reprises. Le
premier appel en garantie (215 843
€) fait
suite à la mise en liquidation judiciaire de la société
Ardennes Forges.
Le second appel en garantie fait suite à une garantie d’emprunt accordée en 2012 au
syndicat mixte Synergie Ardennes. Le département a été conduit à régler un peu moins de
1,8
M€
.
Créé en 2008, cet établissement public a pour objet de répondre aux besoins des
entreprises en matière de locaux industriels ou tertiaires. Dans le cadre d’un projet de création
d’un hôtel d’entreprises, le
département a accordé sa garantie, à hauteur de 50 %, pour le
remboursement de trois emprunts d’un montant total de 3,74 M€. En outre, il a accepté de prendre
en charge le solde annuel entre le montant du remboursement des emprunts et le montant des
loyers payés par les entreprises logées. En contrepartie
, le syndicat mixte s’est engagé, en cas
de revente des bâtiments, à reverser au département le montant investi par celui-ci.
Suite au redressement judiciaire de la société locataire, le département a supporté une
charge de 1,9
M€.
Le 14 novembre 2014, la commission permanente a, en complément, accepté
la cession à une société civile immobilière
d’une parcelle supplémentaire pour 100
m
€
(un
bâtiment de 3 900 m² sur une emprise de 5 600 m²).
Il devrait assumer également le déficit constaté à
l’issue de la vente des locaux,
soit
250 m
€.
Suite à la prise en charge des annuités, l’annuité de la dette s’élève désormais à 4,9 M€.
Prudemment, la collectivité a augmenté la provision constituée de 353 m
€.
6.2.
Les litiges et contentieux à incidences financières importantes
L’analyse des risques externes nécessite d’examiner également les litiges et contentieux.
Les dossiers dont l’enjeu financier est inférieur à 300
m
€ ont été écartés (1,3 % des dépenses de
fonctionnement).
Trois dossiers ont été analysés.
En premier lieu, le d
épartement a déposé plainte pour faux et escroquerie à l’encontre
d’un particulier. En décembre 2007, une subvention d’investissement de 300
m
€ pour un projet
de bateau restaurant, lui avait été versée. En juin 2010, elle a été complét
ée par l’octroi d‘une
aide remboursable de 20 m
€.
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t d’observations définitives / ROD
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Ledit projet a rapidement capoté et le département a saisi les tribunaux. Après une relaxe
en première instance, l’intéressé a été condamné
définitivement à quatre mois de prison avec
sursis et au paiement
d’une indemnité de 90
m
€. Entretemps, le
département a délibéré sur le
retrait de la subvention, en respectant les formalités nécessaires (notification et délais de
recours). Aucun recours n’a été formé depuis.
Considérant que le recouvrement de la créance
de 320 m
€ était compromis, la collectivité l’a admise en non
-valeur en décembre 2016. Elle
représentait 2 % de la CAF brute 2015.
En deuxième lieu, la collectivité avait versé en décembre 2005 une subvention de 1,5 M€
à une société dans le but du maintien de son activité et des emplois à Givet. En octobre 2008,
suite à la fermeture, elle lui a notifié une demande de restitution des fonds. Celle-ci a toutefois
été annulée par le juge administratif pour défaut de mise en demeure. En avril 2014, la collectivité
a renouvelé sa demande de remboursement, contestée à nouveau par la société devant la justice
administrative. Compte tenu de la situation de la société et de ses actionnaires, le département
considère
que le recouvrement de la somme n’est pas compromis
. Pour la chambre, il reste
incertain dans la mesure où le litige est toujours pendant.
En dernier lieu, le département est en litige à propos de la desserte TGV de son territoire.
Par convention du 1
er
septembre 2009, signée notamment avec Réseau Ferré de France (RFF),
il s’est engagé à financer les travaux de la seconde phase de la «
LGV Est
» à hauteur de 4,8 M€
(valeur juin 2008), soit environ 5,7 M€ y compris actualisation et intérêts de retard. Suite à la
suppression d’un trajet direct quotidien entre
Charleville-
Mézières et Paris, l’assemblée
départementale a décidé le 19 décembre 2012 de suspendre le versement de la participation
contractuelle.
Par courrier du 23 septembre 2013, RFF a demandé à la collectivité de respecter son
engagement, arguant qu
e la desserte n’est pas de sa responsabilité. A cette date, le montant
impayé s’élevait à 850
m
€. Deux ans plus tard, le Préfet des Ardennes estime la dette du
d
épartement à 2,5 M€. La collectivité poursuit la suspension de son paiement et n’inscrit pas à
son budget les crédits nécessaires.
7. LE BUDGET ANNEXE DES
PARCS D’ACTIVITES
Ce budget a été créé par délibération du 14 décembre 2006. Il retrace aujourd’hui les
opérations relatives à l’aménagement des parcs ou lotissements d’activités économiques.
L’objectif de la collectivité est d’«
offrir aux entreprises les meilleures conditions d’installation et
de fonctionnement
». Doté initialement d’une autorisation de programme de 51,7 M€ (BP 2007),
il représentait, en 2014, moins de 1 % des dépenses d’inve
stissement du budget principal.
Le budget concerne cinq zones
: le parc d’activités de réf
érence de Bazeilles-Douzy
(36,8
ha de terrains cessibles), le parc d’activités Eco
-vert de Vivier-au-Court (13,6 ha cessibles),
le parc d’activités départemental de Rethel (15 ha cessibles), le lotissement d’activités
départemental de Lumes (totalement commercialisé) et Villers-Semeuse (2,5 ha cessibles).
Depuis le 1
er
janvier 2010, le coût
des aménagements
réalisés s’élève à
20,7
M€. Au
31 décembre 2014, la valeur du
stock de terrains aménagés s’élevait à 18,1 M€.
Le financement des aménagements est assuré par le budget principal sous forme
d’avances gratuites (26,9 M€ au 31 décembre 2014). Les frais financiers, liés aux emprunts levés,
sont pris en charge par le budget principal. Ils ne sont ni remboursés par le budget annexe et ni
inclus dans la valeur des terrains aménagés et incorporés aux stocks. Ceci a pour conséquence
de minorer le prix de revient réel de parcelles. Malgré cette minoration, les recettes du budget
annexe ne sont pas suffisantes pour assurer son équilibre. Régulièrement, le département a été
conduit à financer les déficits constatés. Il a ainsi apuré depuis 2010, 4,9
M€ de déficit
d’investissement. La résorption du déficit de fonctionnement, qui s’élève depuis 2010 à 1,5 M€,
s’est faite par une subvention d’équilibre.
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Les difficultés de commercialisation et des cessions à perte sont à l’origine des déficits.
Ainsi, à titre d’exemple, en 2012, cinq parcelles ont été vendues, sur la base de l’estimat
ion de
France Domaine.
Elles l’ont été à un prix inférieur au prix de revient.
La perte s’élève à
979 447
€
HT.
D’autres illustrations peuvent encore être fournies. Les ventes de terrains du parc de
Vivier au Court en 2012 et 2014 ont été réalisées au prix de 6
€ du m², alors que le prix de vente
à une société commerciale est fixé à 25 € le m². Pour le premier acquéreur, le
département justifie
ce prix par celui consenti en 2009 dans un courrier d’engagement.
Finalement, le remboursement des avances se fait au gré des ventes de parcelles. Au
cours de la période sous revue, la dette du budget annexe a ai
nsi été réduite de 1,7 M€ (26,9
M€).
Tableau 5 :
Les gains et pertes potentiels issus de la vente des surfaces (en €)
PARCS
surface
cessible
prix
vente
m²
total prix
maxi
prix
revient
m²
prix
ventes
passées
perte/gain
déjà
réalisé
€
perte
potentielle
maxima
perte
minima ou
gain
potentiel
BAZEILLES
2
280 000
10
2 800 000
7
6
- 3 932
- 280 000
840 000
DOUZY
26 500
10
265 000
18
6 - 1 938 000
- 318 000
- 212 000
VIVIER AU
COURT
135 800
15
2 037 000
26
6 - 1 044 280
- 2 716 000
- 1 493 800
RETHEL
145 000
18
2 610 000
17
18
0
145 000
145 000
LUMES
aucune
15
0
2
15
322 725
0
0
VILLERS
SEMEUSE
12 535
50
626 750
152
-
0
- 1 278 570
- 1 278 570
TOTAL
599 835
8 338 750
- 2 663 487
- 4 447 570
- 1 999 370
Source : CRC
La gestion des parcs affiche d’ores et déjà une perte totale de
2,7
M€
. Seuls finalement,
les parcs de Lumes
et de Signy L’abbaye
ont
atteint l’équilibre. La perte
potentielle maximale
pourrait être, dans l’hypothèse où l’ensemble des surfaces cessibles seraient vendues au prix
des ventes passées, portée à 7,1
M€
, à la charge du budget principal.
Dans cette hypothèse, ce montant
s’ajoutant aux avances déjà consenties (26,9 M€), la
collectivité serait engagée à hauteur de 34
M€. Ce montant pourrait être diminué de 8,3 M€ si les
ventes étaient réalisées au prix de vente prévu. Alors, le risque financier supporté par le
d
épartement s’élèverait a minima à plus de 2
5,7
M€.
Il s’agit là du sc
énario le plus favorable qui parait peu probable compte tenu de
l’avancement et des perspectives de commercialisation. D’ailleurs, depuis 2009, les comptes
rendus d’activité ne présentent plus de bilan prévisionnel. Seuls des bilans physiques et financiers
le sont a
u motif qu’il est impossible de
faire des prévisions réalistes de la commercialisation et
des aménagements futurs.
En conclusion, les nombreuses ventes à perte engendrent un déséquilibre récurrent du
budget. D’autres pertes sont à prévoir, compte
tenu des aléas observés. La chambre considère
que le département s’est ainsi engagé dans des opérations qu’il ne maîtrise pas.
A compter du 1
er
janvier 2016, aux termes de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRé), il ne peut plus créer, aménager,
entretenir et gérer des zones d’activité économique. Désormais, cette compétence relève des
communautés de communes et des communautés d’agglomération. Le transfert de compétence
est de nature à reme
ttre en cause la pérennité des parcs d’activités départementaux.
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Le département a achevé
les
opérations d’aménagement
sur
les
parcs
de
Villers-Semeuse et de Château-Porcien. Il a engagé des négociations pour céder les parcs aux
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés.
Compte tenu de la situation financière des opérations en cours, il pourrait être conduit à
financer les pertes ou tout au moins à participer à leur apurement.
8.
LE BAIL EMPHYTEOTIQUE ADMINISTRATIF CONCLU AVEC BATIMUR
Le département a conclu en 2010 un bail emphytéotique administratif (BEA) avec la
société Batimur
, filiale de la Caisse d’Epargne,
pour la mise à d
isposition et l’entretien de
27
casernes de gendarmerie et 175 garages destinés à l’usage personnel des militaires. Le bail
a une durée de quarante ans. Il est prévu d’y adjo
indre quatre nouvelles casernes.
8.1.
Contexte, objet et enjeux du contrat
Le contexte
Les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont historiquement impliqués
dans les questions immobilières de la gendarmerie nationale (GN). Cela ne relève pas de leurs
compétences obligatoires.
Le bail emphytéotique administratif (BEA), institué par l'article 3 de la loi n° 2002-1094 du
29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) permet
notamment aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération
intercommunale de mettre à disposition un terrain au profit d'un opérateur qui assure le
financement et la construction/rénovation/extension de l'ouvrage et son entretien en contrepartie
d'un loyer financier versé. Ce dispositif faisait l’objet d’incitations
des pouvoirs publics. Il est
codifié à l’article L. 1311
-4-
1 du CGCT et a été reconduit jusqu’au 31 décembre 2017.
En février 2008, à partir du constat que le parc vieillit (casernes construites entre 1950 et
1990), ce qui entraine la hausse des charges d’entretien et un besoin croissant de rénovation que
les services ne peuvent assurer, le choix est fait de recourir au BEA. Aucune étude préalable du
besoin et du coût financier n’est réalisée et aucune autre solution n’est étudiée.
Objet et enjeux du contrat
Par contrat du 28 septembre 2010, le département donne à bail, pour une durée de
quarante ans, ses 27 casernes, dont la gendarmerie demeure locataire, en vue du financement
et la réalisation de travaux de rénovation, de gros entretien, voire d’amélioration et d’extension.
En contrepartie, l’emphytéote s’oblige dans la tranche ferm
e à :
19
-
la remise en état des casernes dans les quatre premières années du bail ;
-
la réalisation des travaux à sa charge et la vérification de la réalisation des travaux à la
charge du locataire ;
-
la perception des loyers ;
-
au paiement au d
épartement d’un
loyer annuel qui sera capitalisé en un seul versement
(« canon »).
Au titre de la tranche complémentaire, Batimur s’engage à réaliser les travaux
d’amélioration souhaités par la gendarmerie nationale. Les augmentations de loyer consécutives
seront fixées p
ar France Domaine. Au titre de la tranche conditionnelle, l’emphytéote s’oblige à
réaliser les travaux d’extension nécessaires, dont les actualisations de loyers, par voie d’avenant,
seront aussi fixées par France Domaine.
19
Article 1 du contrat.
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En outre, quatre nouvelles casernes, en cours de construction à la signature du contrat,
font l’objet d’une autre tranche conditionnelle. Elles pourront être incluses au contrat par avenant
conclu dans un délai de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur du bail.
Si le BEA est constituti
f de droits réels au profit de l’emphytéote, les
conventions de
location des casernes subsistent et l
’emphytéote ne peut les résilier. Le montage contractuel se
compose principalement du BEA et des conventions de location des immeubles et garages entre
le d
épartement et la Gendarmerie nationale, cédées par voie d’avenant à l’emphytéote
.
En annexe
10 du bail, le plan d’investissement des quatre premières années précise
:
-
le contenu des travaux au titre de chaque tranche du contrat, dont les montants sont
indiqués à l’annexe 19
;
-
le contenu des travaux des trois programmes de réhabilitation des immeubles, selon
qu’elle soit légère, moyenne ou étendue
;
-
pour chaque caserne, la réhabilitation proposée par l’emphytéote.
A ce stade, les travaux de rénovation initiale sont évalués à 11
M€. Les travaux
d’amélioration génèreront une
révision des loyers de 6 %. Le taux de révision lié aux travaux
d’extension sera déterminé après réalisation de ceux
-ci.
Le contrat stipule le montant des investissements pour chaque tranche et chaque caserne
(annexe 19). Au titre des tranches 1 et 2, il s’élève à 16,4 M€ TTC.
Tableau 6 :
Le montant des investissements initiaux (en
m
€/
TTC)
Tranche
Investissement
1 - INV
11 088
Commissions et frais
561
2 - INV
4 646
Commissions et frais
58
Total
16 353
Canon 1
15 500
Total
31 853
Source
: CRC, à partir de l’annexe 20 au contrat
Leur financement est assuré par un emprunt souscrit pour 33 ans, à trimestrialité
constante à compter de la 4
ème
année et au taux fixe de 5,40 %. L’équilibre financier a été calculé
principalement sur une évolution prévisionnelle annuelle de 2,6 % de l’indice du coût de la
construction (ICC).
A partir de cette prévision, le contrat stipule, dans son article 13.1
, qu’un
compte
d’ajustement enregistre les recettes réelles et les dépenses prévues en exécution. Au terme du
bail, le département recevra le solde créditeur ou versera à l’emphytéote le solde débiteur. Dans
les deux cas, pendant le bail, son montant ne pourra excéder 20 % du total des investissements
initiaux, soit +/-
6,4 M€. Un avenant pourrait alors être conclu, en cas de dépassement de ce
seuil, allongeant ou raccourcissant la durée de financement dans la limite de la durée du bail.
Les prix des contrats de rénovation et de maintenance sont forfaitaires et actualisés en
fonction de l’évolution de l’ICC.
Si les rapports annuels d’activité prévus à l’article 14.2
du contrat sont élaborés, le
contenu des rapports relatifs aux années 2011 à 2014 ne respecte pas complètement les
dispositions contractuelles. Ainsi, le responsable des affaires immobilières du groupement
départemental de gendarmerie ne les vise pas. L’activité de l’agent technique mis à disposition,
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chargé de l’entretien courant des locaux, n’y est pas relatée. Elle n’a été détaillée que
ponctuellement, en août 2013.
Le d
épartement ne demande pas d’explications et de justificatifs de certains frais,
notamment l’actualisation du coût des frais de gestion de l’emphytéote (article 13.1 du BEA). Ce
dernier n’en donne pas. La chambre
prend note
de l’engagement du
département à suivre les
sommes imputées au compte d’ajustement.
Le rapport annuel 2014 mentionne que les loyers des garages sont encaissés par Sotram,
locateur d’ouvrage au sens de l’article 1779
du code civil. Leur reversement à Batimur
(soit 117 m
€
depuis le 1
er
octobre 2010) en mai 2016 a été tardif. Alors que le président du conseil
départemental
considère que cela n’a pas eu d’incidence financière
, la chambre rappelle que sur
le montant du solde débiteur du compte d’ajustement, en application de l’article 3.3.1 de la
convention de crédit entre Batimur et la banque qui finance le projet, des intérêts sont facturés
au taux T4M + 1 %. Toute somme perçue avec retard par l’emphytéote, alors que le solde du
compte d’ajustement est débiteur, engendre un c
oût financier supporté par le département au
terme du contrat.
Par ailleurs, en l’état actuel de la réglementation concernan
t la tenue du bilan et
l’annexe
IV des états financiers, il n’existe pas d’obligation d’information concernant ce type de
contrat. Dans un effort de transparence, cependant, le département fournit en annexe de son
compte administratif une information sur le BEA. Il utilise le cadre de l’annexe C3
-engagement
hors bilan-état des contrats de partenariat public-privé. Il y indique divers éléments (date de
signature, type de prestation, durée et échéance du contrat, et montant prévu au titre du contrat).
Au titre de l’information financière, les montants de 10,3 M€ et de 4,3 M€ sont indiqués. Ces
éléments ne sont pas suffisants.
Bien qu’il n’existe pas d’obligation réglementaire, l
a valorisation
du contrat et le montant des prestations prévues pourraient, par exemple, être détaillés.
Le BEA représente un investissement de près de 32 M€. Long, coûteux et complexe, il
nécessitait une parfaite maîtrise des aspects juridiques et financiers.
8.2.
Un contrat juridiquement fragile
A la date de lancement de la procédure, aucune disposition législative ou réglementaire
ne précisait les règles de passation d’un tel contrat. Toutefois, la collectivité a rec
ouru à une mise
en concurrence.
Le 29 février 2008 (décision n° 2008-02-159), la commission permanente a autorisé le
Président à lancer la procédure. Le 3 septembre, l’avis d’appel public à concurrence est publié
au journal officiel de l’Union européenne (
JOUE) et au bulletin officiel des annonces des marchés
publics (BOAMP). Un avis est également publié dans «
Le Moniteur des travaux publics et du
bâtiment
».
Sur les quatre sociétés ayant retiré initialement le dossier de consultation, seuls deux
candidats déposent une offre. En novembre 2008, leurs propositions sont examinées par la
comm
ission d’ouverture des plis
.
Les deux critères de jugement des offres étaient les suivants, par ordre décroissant
d’importance : la proposition financière (le canon) et les modalités de gestion et d'entretien des
casernes et des garages.
Fin novembre 2008, un
premier rapport d’analyse des offres
, succinct et descriptif, est
établi. Il ne traite pas des éléments essentiels à la détermination du coût financier, qui, d’ailleurs
n’étaient pas demandés dans le
dossier de consultation.
En décembre 2008,
la négociation s’engage avec les deux candidats
. Fin janvier 2009, le
département décide de retenir Vinci
qui n’en est informé qu’en mai.
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Jusqu’à l’été 2010, la négociation se poursuit sur les conditions du canon et des travaux
de rénovation et
d’entretien des casernes. Les termes du contrat sont alors arrêtés. Des
modifications substantielles au projet sont apportées :
-
l’emphytéote n’est plus Vinci, mais la société Batimur, fil
iale du groupe Banque
Populaire-
Caisses d’Epargne (BPCE). Vinci int
ervient au travers de sa filiale Sotram,
laquelle conclut un contrat de rénovation et de maintenance avec Batimur. Le
d
épartement n’y est pas attrait. Vinci n’a pas de lien contractuel avec la collectivité
;
-
les contrats de location conclus entre le département et la Gendarmerie seront modifiés
par avenants afin que les loyers soient désormais versés à l’emphytéote
;
-
le financement des investissements est fixé au taux fixe de 5,40 %, sa durée à 33 ans et
les commissions à 624 m
€
;
-
le canon s’élève désormais à 30 M€, soit 15,5 M€ pour les 27 caserne
s en activité et
14,5
M€ pour les quatre futures à construire. Il n’est plus prévu de canon à la fin du
financement.
En juillet 2010, la commission permanente donne son accord au projet modifié. Elle
autorise le président à signer ce contrat avec Batimur (décision n° 2010.07.193).
Or, la société
n’avait pas fait acte de candidature dans les délais et formes prescrits. Dans
son offre, Vinci envisageait de créer, avec ses partenaires financiers, une société de projet. Elle
devait être l’emphytéote. Ce type de montage est not
amment celui adopté pour les partenariats
publics privés (PPP) : les associés sont les membres du groupement d’entreprises qui ont
présenté leur candidature.
Vinci avait également précisé que «
la société de projet pourra être remplacée par
l’établissement bancaire ou une de ses filiales contractant directement en tant qu’emphytéote,
avec mandat de représentation confié à Vinci construction France
». Ce montage a été retenu.
Cependant, aucun mandat de représentation de l’emphytéote par Vinci n’a été annexé au contrat.
Dans son arrêt n° 108691 du 10 octobre 1994 Ville de Toulouse le Conseil d’Etat a
considéré : «
que, si aucun texte législatif ou réglementaire ne limite le pouvoir qui appartient à
l'administration communale de choisir librement le titulaire d'une concession de travaux ou
d'exploitation d'ouvrage public, le principe du libre-choix du concessionnaire ne fait pas obstacle
à ce que l'autorité concédante organise, pour la sélection de son co-contractant, une procédure
dont elle définit les modalités ; que, dans ce cas, ladite autorité est tenue de respecter les règles
qu'elle a elle-
même instituées (…)
».
Dans la mesure où Vinci a présenté sa candidature seul, l’emphytéote ne pouvait être
que lui ou la société de projet constituée avec son partenaire financier. Nonobstant le respect des
obligations de transparence et d’impartialité, que le département s’est lui
-même imposé, le
contrat a été irrégulièrement signé.
Par ailleurs, le juge administratif a jugé que, si «
un bien immobilier appartenant à une
collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code
rural, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de
service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa
compétence (…), il résulte de ces dispositions, notamment de la référence qu'elles comportent
au bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural, que le législateur n'a entendu viser
que les contrats dans lesquels le preneur a la charge de réaliser, sur le bien immobilier qu'il est
ainsi autorisé à occuper, des investissements qui reviendront à la collectivité en fin de bail, et non
de permettre la conclusion, dans le cadre de ce régime, de contrats par lesquels la collectivité
confie à un tiers une mission de gestion courante d'un bien lui appartenant (…).
S'il résulte des
dispositions insérées à l'article L. 1311-2 du CGCT par l'article 96 de la loi du 14 mars 2011 qu'un
bail emphytéotique peut également être conclu en vue de la restauration, de la réparation, de
l'entretien-maintenance ou de la mise en valeur d'un bien immobilier appartenant à une collectivité
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territoriale, il ne résulte ni de ce dernier article ni d'aucune autre disposition de cette loi qu'elle
comporterait un effet rétroactif »
20
.
Si depuis la loi du 14 mars 2011, un BEA pour la rénovation et l’entretien de bâtiments
peut être conclu, cela n’était pas possible à la date de sa signature. Le contrat n’était donc pas
conforme à la réglementation.
Cette irrégularité a conduit la Gendarmerie à verser ses loyers au département jusqu’en
avril 2013. A cette date, les parties ont souhaité sécuriser le contrat par un «
avenant de
ratification
aux baux d’immeubles au profit de l’Etat
».
8.3.
Un contrat financièrement désavantageux pour le département
8.3.1. Le montant du canon
Avec le BEA, la collectivité ne supporte plus pendant quarante ans la gestion directe et
les charges d’entretien des casernes de gendarmerie
. Il
obtient le versement d’un canon
emphytéotique. Son montant est à la fois un étalon des enjeux financiers et un élément de choix.
Il est fonction des loyers encaissés sur le patrimoine cédé à bail, des charges
d’exploitation,
des échéances de crédit
, des dépenses de rénovation et d’entretien projetées sur
la durée du contrat et de
la rémunération de l’emphytéote. Ces éléments génèrent des flux
financiers (encaissement et de décaissement) pour ce dernier. Leur solde est généralement
positif. Il convient de l’actualiser à un taux X, afin d’évaluer le canon. Plus ce taux d’intérêt est
faible, plus le canon est élevé. Au dépôt de son offre, Vinci propose pour la tranche ferme,
10,5
M€.
Les deux candidats ont proposé un taux d’actualisation de
5,50 % pour la détermination
des conditions financières (compris une marge de 85 points de base). Or, en octobre 2008, les
taux du marché interbancaire amorcent une baisse
21
.
Il y a donc une marge d’appréciation du
montant de la soulte.
En décembre 2008, le département a fait appel à un cabinet de conseil pour analyser les
éléments financiers des offres. Celui-
ci fournit deux évaluations du canon, à 12,3 M€ (taux
d’intérêt de 4,85 %) et à 13,9 M€ (taux d’intérêt de 4,35
%) et identifie plusieurs points
d’amélioration et des manques.
Le conseil, à partir des commentaires du soumissionnaire, a évalué la rémunération de
l’emphytéote à 0,9
M€. Il suggère de demander à Vinci les grilles financières, afin de disposer
d’éléments de négociation. Il relève que, par simplification, l’entreprise a retenu un revenu annuel
net des charges constant, sans tenir compte par exemple de la progressivité des charges de
maintenance.
Pour le cabinet, il manque des tableaux des flux financiers sur la durée du contrat,
données pourtant indispensables pour apprécier l’équilibre financier d
u contrat.
Si le département s’attache à la détermination globale du canon, il n’a pas cherché à
utiliser les leviers suggérés par son conseil pour améliorer les conditions financières du contrat.
Dans les offres de janvier 2009, les candidats proposaient des canons de 24,2
M€ pour
l’un et 28,5
M€ pour l’autre. Le
d
épartement attendait 33,9 M€, correspondant à un taux
d’actualisation de
4,5 %.
Dans la négociation, Vinci évoque la crise de liquidité pour justifier le niveau de ses
conditions financières. Elle avance ses difficultés à trouver un établissement susceptible de
20
Source
: jugement du tribunal administratif de Grenoble du 15 octobre 2010, confirmé par un arrêt de la Cour d’appel administrative
de Lyon du 07 juil
let 2011, par une décision du Conseil d’Etat du 19 novembre 2013 (
décision n° 352488
).
21
Entre le 1/10 (dépôt de l’offre de Vinci) et le 31/12, l’EURIBOR 3 mois a chuté de 173 points de base. En fin d’année,
il s’établit à 3,56
%.
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financer des projets à 40 ans. Elle va d
’ailleurs changer à trois reprises de
partenaires. Vinci
propose aus
si d’abaisser à
30 ans
la durée du contrat d’emprunt,
pour s’ajuster au marché.
Le d
épartement exige un montant de canon supérieur à 28,5 M€ pour les deux tranches,
en considérant qu’il obtiendrait des conditions financières bien meilleures sur trente ans
(- 115 points de base). Au surplus, le contrat proposé le conduirait à supporter le risque financier
de fermeture de caserne.
Pour asseoir ses prétentions, le département recourt à nouveau en novembre 2009 à
deux autres conseils. Leur appui va porter tant sur les aspects juridiques que financiers.
Comme l’avait remarqué le précédent conseil, ils relèvent que l’offr
e de Vinci ne précise
pas la méthode de détermination des canons, de décomposition du coût du financement et des
commissions facturées. Il considère d’une part, que le prix demandé (taux fixe de 6 %, soit une
marge prêteur très élevée d’environ 2 %, et des
commissions de 400 000
€) ne se justifie pas au
regard du faible transfert de risque sur l’emphytéote. D’autre part, il relève que l’indexation des
charges (maintenance, entretien…) sur l’indice du coût de la construction (ICC) et leur définition
sont déf
avorables au département. En effet, via le compte d’ajustement, la collectivité supporte
toute charge nouvelle «
non récupérable s’imposant à l’emphytéote
». Or, ce compte est projeté
sur la durée du contrat par la société comme étant structurellement déficitaire pendant les trente
premières années (durée du financement). Aussi, si le bail s’interrompait, le département serait
redevable de 5,8 M€ (au titre des tranches 1 (
rénovation) et 2 (amélioration)). Il ne pourrait ni le
discuter ni s’y opposer, en rai
son de son acceptation initiale de la cession de la créance au
prêteur.
Par ailleurs, le conseil explique que le second canon, envisagé alors au terme de
l’amortissement du financement bancaire (30 ans), modifie
de facto
la durée du contrat, fixée à
40 ans. En effet, en cas de désaccord des parties sur son montant, le département ne pouvait
que résilier le bail, sauf à laisser l’emphytéote percevoir les loyers sans aucune contrepartie.
Enfin, il suggère de renégocier les conditions de rupture du contrat de financement.
En décembre 2009,
Vinci communique la méthode d’évaluation du coût des travaux de
rénovation des casernes. La société classe les immeubles en quatre catégories en fonction de
leur état, selon un référentiel basé sur son expérience de gestion
des casernes. Or, faute d’avoir
procédé en amont à une estimation du coût des travaux de rénovation des casernes, la collectivité
s’est trouvée dans l’incapacité d’apprécier la pertinence de la méthode utilisée par Vinci.
Ce dernier demeure imprécis sur la méthode de détermination des canons, sur la
décomposition du coût du financement et sur les commissions facturées.
Au début de l’été 2010, le montant des canons est arrêté à 30 M€, soit 15,5 M€ pour les
27 casernes existantes et 14,5 M€ pour les quatre futures à construire. Il n’est plus prévu de
canon à la fin du financement. Il est inférieur de près de 4 M€ à celui attendu par le département.
Si la conclusion du BEA a permis de limiter l’encour
s de sa dette propre, le coût du
financement bancaire accordé
à l’emphytéote, supérieur à celui qu’aurait obtenu la collectivité, a
réduit le montant du canon.
8.3.2. Le risque financier
n’a pas été maîtrisé
A l’observation du
tableau
de l’amortissement général des deux pre
mières tranches, le
solde du compte d’ajustement est débiteur pendant 35 ans, jusqu’en 2045. Aussi, en cas de
rupture anticipée, le département est durablement exposé à une charge supplémentaire. Au
surplus, il supporte le risque d’une évolution défavorable de l’ICC. En effet, s’il augmente moins
que prévu, les loyers perçus sont moindres, les recettes du compte d’ajustement diminuent et la
compensation de la collectivité augmente.
Or, à la signature du contrat, l’ICC a depuis le début des négociations perd
u 5,4 %. Sa
valeur était fin 2008 de 1594. Au 1
er
trimestre 2010, elle est de 1 508, alors que le contrat prévoyait
1
634, en tenant compte d’un taux d’évolution annuelle de 2,6 %. Le contexte de crise
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économique aurait dû conduire la collectivité à renégocier ces conditions et à exiger une
actualisation. L
a simulation n’a pas pris en compte une perte moyenne de recettes annuelles de
103 m
€. L’équilibre financier repose donc sur une hypothèse manifestement erronée.
Le risque pèse également sur le coût des travaux. Le contrat prévoit une actualisation de
1,1
M€ pour les deux tranches. Or, au premier trimestre 2014, l’évolution de l’ICC depuis
octobre 2008 était limitée à 3,3 %, soit
un surcoût provisoire, dans l’attente de l’achèvement des
travaux de la tranche 2, de près de 0,7
M€.
En outre, le département, par décision de la commission permanente, a consenti une
cession de créance (article 13.2) au prêteur en garantie des crédits accordés à l’emphytéote. Dès
lors, en application de l’article L. 313
-29 du code monétaire et financier, il ne peut plus opposer
au cessionnaire une exception fondée sur ses rapports avec Batimur.
Enfin, la collectivité supporte les risques du propriétaire
liés à l’évolution de la législation
et des conditions d’assurance, qui, compte tenu de la durée du contrat, ne sont pas négligeables.
Depuis la signature du bail, l’emphytéo
te a réalisé dans les délais les travaux de la tranche
1 de 15 casernes. Faute
d’accord de la gendarmerie sur la tranche 2 complémentaire, certains
travaux prévus dans la première tranche n’ont pas été réalisés. Le montant des travaux
d’amélioration, toutes casernes confondues, éta
it estimé dans le contrat à
4,3 M€ TTC
. Or, pour
la première partie (7 casernes), le coût validé par la gendarmerie est en très nette hausse,
1,4
M€
TTC, conduisant à une majoration des loyers de 83 400
€. Ces travaux ont été exécutés
en 2015.
Avec le recul de quatre exercices, le solde du compte d’ajustement n’a pas suivi la
prévision initiale. Ainsi, au 31 décembre 2014, il était débiteur de
1,3 M€, alors qu’il avait été
prévu qu’il le soit à hauteur de
440 m
€. L’emphytéote impute cet écart principalement aux
impayés de loyer (515 m
€, y compris ceux des garages non reversés par Sotram) et les
différences entre les révisions de loyer octroyées et celles prévues (- 568 m
€).
A l’issue des premières années d’exécution du contrat, force est de constater que son
équilibre financier n’est pas assuré. Cela illustre le défaut de maîtr
ise du risque financier par le
département.
8.3.3.
Le défaut de maîtrise de l’environnement institutionnel
Lors du renouvellement de baux, la circulaire du 28 janvier 1993 relative aux conditions
de prise à bail par l’Etat des locaux édifiés par les collectivités territoriales et destinés aux unités
de gendarmerie départementale prévoit qu’
«
à l’issue du bail initial (…), le loyer [est] alors estimé
par le service des domaines en fonction de la valeur locative réelle des locaux, sans toutefois
pouvoir excéder celui qui résulterait de l’actualisation du loyer initial en fonction de l’évolution de
l’indice du coût de la construction publié par l’INSEE intervenue pendant la période considé
rée
».
L’article
5.2 du contrat stipule que les conventions de location peuvent être modifiées par
avenant, notamment pour fixer les augmentations de loyer consécutives aux révisions triennales
et à la réalisation de travaux d’amélioration ou d’extension. Par ailleurs, l’emphytéote et la
gendarmerie peuvent être amené
s à négocier les termes du renouvellement d’une convention
arrivée à échéance.
Dans les cas des casernes d’Asfeld (échéance au 1
er
septembre 2010) et de Givet
(échéance au 1
er
novembre 2012), un désaccord
est apparu entre l’emphytéote et France
Domaine à propos du calcul de la réévaluation des loyers.
Considérant que le niveau des loyers
n’a pas évolué au cours des neuf années précédentes, l’emphytéote propose un nouveau loyer
annuel de 211
716 € pour Givet (soit une hausse de 45
%) et de 69
884 € pour Asfeld (soit une
hausse de 36 %). Cependant, l’application de la
circulaire précitée conduit à une hausse
maximale des loyers
de 39 % pour la première (soit 201 708 €) et de 34 % pour la
seconde
(soit 68 668
€).
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France Domaine propose des évolutions très inférieures. A Givet, le loyer augmenterait
de 14,6 % (soit de 131
739 € à 151
m
€), et à Asfeld
de seulement 2,9 % (soit de 51 023 à
52 500
€). En décembre 2014, Bat
imur refuse
définitivement l’actualisation et les loyer
s proposés
au motif qu’ils ne correspondent pas à la valeur locative réelle de ces bâtiments. La situation est
bloquée depuis et la gendarmerie continue d’
occuper les bâtiments aux conditions des anciens
baux.
D’autres difficultés et retards importants sont aussi apparus. Ainsi, les baux des casernes
de Signy-
L’abbaye et Château Porcien, échus respectivement en juin et octobre 2011, n’ont été
renouvelés qu’en 2014.
Sur le plan financier,
même si l’actualisation est rétroactive
, ces retards sont
préjudiciables.
Tableau 7 :
Evolution des loyers de neuf casernes (en €)
Casernes
Loyer initial
Loyer estimé
Loyer révisé
Écart en %
CARIGNAN
58 152
68 800
73 559
6,9
CHÂTEAU PORCIEN
5 822
7 784
7 046
- 9,5
FLIZE
24 812
33 328
31 531
- 5,4
FUMAY
31 316
44 400
39 307
- 11,5
MONTHOIS
35 935
46 596
46 725
0,3
POIX TERRON
21 418
28 768
27 217
- 5,4
RUMIGNY
24 062
30 656
30 437
- 0,7
SIGNY L'ABBAYE
40 894
54 300
48 105
- 11,4
BUZANCY
31 168
39 900
44 300
11,0
TOTAL
273 579
354 532
348 227
- 1,8
Source
: CRC, d’après les informations du rapport annuel 2014 et de l’annexe
19 au bail
La révision est globalement inférieure de près de 2 % aux loyers estimés initialement par
l’emphytéote. Selon les casernes, les loyers révisés varient par rapport aux estimés entre plus
ou moins 11 %.
Par ailleurs, l’emphytéote subit des retards
dans le paiement des loyers. A titre
d’illustration, ceux du second semestre 2012 de cinq casernes (0,4 M€) n’ont été encaissés qu’en
octobre 2014.
Au final, les conditions de renouvellement des baux des casernes appellent plusieurs
observations :
-
conséquence de l’insécurité juridique du contrat initial, le versement des loyers au
d
épartement jusqu’en 2013 a constitué un obstacle à leur actualisation, générant ainsi
des pertes financières ;
-
de même, les divergences entre les loyers estimés par l’emp
hytéote et proposés par
France Domaine ont entrainé des retards et donc des pertes financières, en impayés de
loyers et en absence d’actualisation. Dans son rapport annuel 2014, Batimur estimait le
montant des impayés de loyers à 252 000
€
;
-
enfin, si les loyers relèvent des relations contractuelles entre l’emp
hytéote et son locataire,
le département supporte en fin de compte les risques de dérapages financiers, liés aux
retards et défauts d’actualisation qui menacent l’équilibre du contrat.
Le dispositif de révision des loyers
ne peut conduire qu’à cette situation. D’un côté, le
locataire bénéficie des conditions particulièrement favorables de la circulaire du 28 janvier 1993.
Son loyer stagne pendant neuf ans après livraison de la caserne, au-delà des révisions triennales
sont effectuées. L’administration encadre, maîtrise et impose le niveau de sa réévaluation. De
l’autre, le bailleur (emphytéote) prévoit des loyers assurant la profitabilité de l’opération. Au final,
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le conflit se règle au détriment du département, qui assumera les pertes avant le terme du contrat,
en cas de déséquilibre important du compte d’ajustemen
t et/ou de résiliation anticipée, ou à son
terme.
8.3.4. Les fermetures et ouvertures des casernes
L’évolution de l’implantation des unités de gendarmerie a des incidences financières sur
le contrat. Or les casernes de Margut, Novion-Porcien et Rimogne ont été fermées en 2016.
Si
ces locaux ne sont pas réaffectés, le contrat prévoit la signature d
’un avenant
(article
5.2) afin de s’adapter au nouveau périmètre. Une indemnité de résiliation partielle est due
à l’emphytéote. Au cas d’espèce,
Batimur
l’a évaluée
à la demande du département à
2,2 M€
.
Pour la chambre, en appliquant la formule contractuelle, elle pourrait atteindre
2,4 M€
environ.
Elle recommande de provisionner ce risque.
Par ailleurs, concomitamment à la mise en place du BEA, la Gendarmerie Nationale a
demandé la construction de quatre nouvelles casernes : Renwez, Rethel, Rocroi et Signy-le-Petit.
Trois casernes sont déjà occupées. La caserne de Rocroi a été inaugurée en octobre 2016.
Le coût total provisoire de leur construction s’élève à 17,8 M€ TTC. L’Etat a apporté son
concours à la hauteur de 18 % du montant des coûts-plafonds en vigueur à la date de demande,
soit 2 M€. Au 1
er
août 2015, le montant encaissé est de
1,8 M€.
Leur coût net représente, pour le
d
épartement, l’équivalent de 10 % des dépenses d’équipement brut réalisées entre 2012 et 2015.
La charge nette annuelle correspond à environ 6 % des dépenses réelles de fonctionnement.
En contrepartie de l’aide, le bailleur
a l’obligation de consentir un loyer annuel, non
révisable pendant neuf ans et règlementairement fixé à 6 % du coût des travaux plafonnés. En
décembre 2015, il est estimé à 735 m
€. Dans l’annexe 20 au bail, il avait été estimé à
888 m
€.
La baisse s’explique, d’après le département, par «
la diminution du nombre d’unités logement
construites, suite aux décisions de la Gendarmerie Nationale.
»
Au terme de la tranche conditionnelle n° 4, ces casernes ont vocation à entrer dans le
périmètre du bail. Son article 1
précise que l’affermissement de cette tranche est envisagé dans
un délai de cinq ans à compter de son entrée en vigueur. Ce délai est aujourd’hui dépassé.
Parallèlement, en
application de l’
article 12, le département devait recevoir un second canon dont
l’estimation était en 2010 de 14,5 M€. Au mois de mars 2016, l’avenant n’était pas conclu. En
effet, les négociations entre Batimur et France Domaine bloquent sur les loyers d’Asfeld
et Givet.
Le premier soumet
l'affermissement de la tranche n° 4 à la condition d’obtenir des loyers annuels
conforme
s à ses demandes. Aussi, la collectivité est contrainte d’assurer en direct l’entretien et
la maintenance, tout en percevant les loyers de la Gendarmerie Nationale. Elle ne perçoit pas le
canon. Le d
épartement ne peut contraindre l’emphytéote à prendre en
charge les nouvelles
casernes.
La chambre constate que le montant voté au budget primitif 2016 de la recette du second
canon n’est plus que de 9,7 M€, soit pratiquement 5 M€ de moins que prévu.
En définitive, alors que la loi ne lui confie pas la compétence obligatoire de construire et
gérer un parc de casernes, le département, en recourant au BEA, a privilégié l’encaissement
d’une recette exceptionnelle (le canon), dont il n’a pas su optimiser le montant, malgré les
conseils dont il s’était entouré.
Selon
l’ordonnateur,
ce montage avait pour objectif «
de se
recentrer sur ses propres compétences et responsabilités en matière de bâtiments
départementaux, principalement les collèges.
» A partir des informations dont dispose la chambre
aujourd’hui, cette situa
tion est susceptible de se reproduire avec le second canon.
Or, ce contrat est un engagement de long terme (40 ans) dont le d
épartement n’a pas
maîtrisé les aspects juridiques et financiers. Le BEA ne transfère aucun risque à l’emphytéote.
Au regard du coû
t des commissions et frais, des conditions de financement et de l’hypothèse
économique retenue (évolution de l’ICC), la chambre doute de la pertinence économique de ce
contrat.
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9. LES RESSOURCES HUMAINES
9.1. Les effectifs
9.1.1.
L’évolution des effectifs au cours de la
période 2010-2014
9.1.1.1.
L’état des emplois au 31 décembre
Les effectifs titulaires et stagiaires du département des Ardennes
22
ont continûment
augmenté de 2010 à 2014, passant de 1 669 à 1 730 agents (+ 3,5 %). Toutefois, le nombre
d’agents
titulaires de catégorie C diminue de 35, passant de 829 à 794 (- 4,3 %). Cette baisse
des effectifs de la catégorie C s’explique par la fermeture de collèges, la vente des campings
départementaux, la restructuration du laboratoire départemental et le non-
remplacement d’
agents
d’exploitation de voirie partis en retraite.
Si l’augmentation des effectifs titulaires reste limitée (+ 14, soit + 1,1 %), celle des effectifs
contractuels est beaucoup plus forte (+ 31, soit + 45 %).
Globalement, la progression des effectifs est expliquée par le département par une
croissance des besoins dans le secteur social, afin de faire face aux obligations réglementaires
faites aux départements en matière d’accueil de l’enfance en danger. La collectivité a ainsi créé
une soixantaine de postes
pour la Maison Départementale de l’Enfance et une dizaine de postes
de travailleurs sociaux dans les services d’accueil en milieu ouvert.
Selon les services du département, l’écart entre personnels titulaires et contractuels
s’explique par le recrutement d’assistants socio
-
éducatifs qui s’opère essentiellement par la voie
contractuelle, la collectivité s’engageant à les accompagner pour réussir le concours
correspondant.
Au sein du département des Ardennes, les agents en temps partiel représentaient, en
20
14, environ 17 % de l’effectif total. Ces 237 agents à temps partiel représentaient 188,8
équivalents temps plein (ETP), soit un temps partiel moyen de 80 %.
Les agents travaillant à temps partiel sont en très grande majorité des femmes. Elles
représentent entre 93 et 95 % des agents à temps partiel, selon la quotité de temps de travail
considérée.
Depuis 2010, les agents de catégorie B et C représentent de 80 % à 89 % des agents à
temps partiel.
Tableau 8 :
Répartition des effectifs par fonction
Fonction
2010
2011
2012
2013
2014
0 Services généraux
170
171
175
169
168
2 Enseignement
320
320
322
314
312
3 Culture, vie sociale, jeunesse sports et loisirs
79
79
73
74
73
5 Action sociale
448
471
483
507
540
6 Réseaux et infrastructures
299
295
288
286
272
7 Aménagement et environnement
36
34
35
34
32
8 Transports
8
8
8
8
8
9 Développement
7
5
4
6
6
Total
1367
1383
1388
1398
1411
Source : Département des Ardennes
22
Tableau des effectifs en annexe 2.
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Le département
a concentré ses recrutements sur l’action sociale (cf. explications supra),
avec une augmentation des effectifs dédiés de + 20,5 % sur la période contrôlée, les autres
fonctions voient leurs effectifs rester stables, voire diminuer, notamment les réseaux et
infrastructures (- 9 % de 2010 à 2014).
9.1.1.2.
La féminisation des effectifs
Si le taux de féminisation globale des effectifs de la collectivité s’établit à 70,4 % en 2014
- taux supérieur de près de 10 points au taux moyen de féminisation des agents des départements
français
23
- les femmes représentent 95,6 % des assistants familiaux. Dans le même temps,
100
% des agents affectés à l’entretien de la voirie sont des hommes.
Sur les 77 postes relevant de l’encadrement, occupés pa
r des agents de catégories A
ou B
, qu’il s’agisse de postes d’encadrement de premier niveau, intermédiaire, de direction ou de
direction générale, 45 sont occupés par des femmes, soit 58,4 %.
Si la direction générale est paritaire, avec une directrice générale des services assistée
d’un d
irecteur général adjoint, les neuf postes de direction rattachés à la direction générale sont
occupés par huit hommes et une seule femme, soit un taux de féminisation de 11 %.
Les bilans sociaux fournis (2009, 2011 et 2013) ne présentent pas explicitement la
problématique de l’égalité entre les femmes et les hommes.
L’article D. 3311
-9 du CGCT dispose,
qu’
à compter du 1
er
janvier 2016, le président du
conseil départemental présente à l’assemblée délibérante un rapport annuel sur la situation en
matière d'égalité entre les femmes et les hommes dans le département
24
.
Ce rapport doit faire état de la politique de ressources humaines du département en
matière d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. Il doit également comporter
un bilan des actions menées et des ressources mobilisées en matière d'égalité professionnelle
entre les femmes et les hommes et en décrire les orientations pluriannuelles. Ce bilan et ces
orientations concernent notamment les rémunérations et les parcours professionnels, la
promotion de la parité dans le cadre des actions de formation, la mixité dans les filières et les
cadres d'emplois, l'articulation entre vie professionnelle et vie personnelle, la prévention de toutes
les violences faites aux agents sur leur lieu de travail et la lutte contre toute forme de harcèlement.
Dans le cadre du débat relatif aux orientations budgétaires 2016, le département a
présenté à l’assemblée délibérante un premier rapport sur la situation en matière d’égalité entre
les femmes et les hommes dans le département. Ce rapport marque une première étape dans la
définition et le porté à connaissance d’une stratégie départementale de promotion de l’égalité
entre les femmes et les hommes.
23
Taux moyen national pour les départements 60,7 % (source DGCL « Les collectivités locales en chiffres 2014 »,
chapitre 8).
24
Au-delà de sa portée interne en matière de ressources humaines, ce rapport présentera les politiques menées par le département
sur son territoire en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes, fixera des orientations pluriannuelles et des programmes
de nature à favoriser l'égalité entre les femmes et les hommes et comportera un bilan des actions conduites à cette fin dans la
conception, la mise en œuvre et l'évaluation des politiques publiques du département. Il présentera notamment le suivi de la
mise
en œuvre de la clause d'égalité dans les marchés publics. Il pourra comporter également une analyse de la situa
tion économique et
sociale en matière d'inégalités entre les femmes et les hommes dans le département, à partir d'un diagnostic fondé sur les
interventions relevant de sa compétence et sur les données des bénéficiaires de ses politiques. Enfin, ce rapport recensera les
ressources mobilisées à cet effet.
Rappor
t d’observations définitives / ROD
Département des Ardennes
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9.1.1.3.
Les flux annuels d’entrée et de sortie
Tableau 9 :
Typologie des flux annuels d’entrée et de sortie
2010
2011
2012
2013
2014
Evolution
Flux de sortie
Départ à la retraite
40
52
26
38
56
16
Mutation
8
17
6
7
4
- 4
Disponibilité, congé parental
4
0
3
6
7
3
Départ en détachement
3
2
2
4
3
0
Fin de détachement
3
7
2
1
1
- 2
Démission
4
2
3
3
9
5
Fin de contrat
2
0
2
0
9
7
Décès
3
1
3
6
2
- 1
Licenciement
0
0
0
0
0
0
Autres cas [1]
0
0
0
0
0
0
Total sorties
67
81
47
65
91
24
Flux d’entrée
Concours
4
11
4
9
2
- 2
Recrutement direct [2]
10
20
12
19
22
12
Recrutement de contractuels
22
51
26
27
60
38
Mutation
6
14
6
10
10
4
Réintégration [3]
0
0
0
0
0
Détachement
4
1
4
10
10
6
Autres cas [4]
0
0
0
0
0
0
Total entrées
46
97
52
75
104
58
Solde entrées
–
sorties =
- 21
16
5
10
13
34
Evolution des effectifs au
31 décembre
Source : Département des Ardennes
[1] Décharge de service pour
exercice de mandats syndicaux, congé formation, départ en congé de fin d’activité, etc.
[2] Les recrutements
directs sans concours permettent l’accès aux premiers grades des corps de la catégorie C (adjoint
administratif, adjoint technique, adjoint d’animation, etc.).
[3] Réintégration après mise en disponibilité ou détachement.
[4] Réintégration après décharge de service pour exercice de mandats syndicaux, congé formation, départ en congé de fin
d’activité, etc.
Le flux de sortie est principalement marqué par l’importanc
e des départs à la retraite
(56 départs sur 91 sorties en 2014, soit 61 %) et la progression du non-renouvellement de contrat
comme élément de régulation des effectifs.
Le flux d’entrées est nettement marqué par un recours aux recrutements directs et au
recrutement de contractuels (79 % des entrées en 2014), principalement dans le domaine social,
au détriment des recrutements de lauréats de concours qui ont atteint au maximum 11 % des
recrutements en 2011.
9.1.1.4.
La politique de recrutement
La politique de recrutement du département
des Ardennes n’est formalisée par aucune
délibération et la collectivité ne dispose pas de schéma pluriannuel de recrutement.
Les décisions de création ou de suppression d’emploi ne sont abordées que dans le cadre
du vote du budget principal par l’assemblée délibérante. Le rapport relatif à une cr
éation de poste
contient le détail des missions à accomplir par l’agent ainsi que le coût financier du poste à créer.
Rappor
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Département des Ardennes
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Les suppressions de postes sont votées par l’assemblée délibérante, après avis du comité
technique.
Ce constat d’absence de cadrage généra
l est à nuancer par les obligations imposées par
la direction des ressources humaines à chaque service souhaitant créer un poste : fourniture
d’une fiche de poste détaillée, explication des raisons du recrutement, éléments quantitatifs
relatifs à la charge
prévisible de travail. En outre, des propositions d’indicateurs relatifs à la
mesure de la performance doivent être transmises par le service recruteur.
Enfin, au sein du service demandeur, avant chaque recrutement, des alternatives à
celui-ci doivent obl
igatoirement avoir été envisagées, telles qu’une réorganisation du service, un
recours aux heures supplémentaires ou une révision du temps partiel d’autres agents.
La mobilité interne concerne peu d’agents, même si la direction des ressources humaines
indi
que l’encourager. Il n’existe pas de procédure réservée de recrutement en cas de vacance de
poste, les candidatures internes étant étudiées au même titre que les candidatures extérieures,
ce qui peut constituer un frein à la mobilité interne au même niveau de responsabilité ou en
progression de carrière.
En conclusion, la chambre relève que l’élaboration d’une stratégie pluriannuelle de
recrutement, formalisée par une délibération de l’assemblée départementale, permettrait au
département
d’
aller vers une
formalisation préalable d’objectifs chiffrés de gestion des
compétences et de maitrise de la masse salariale.
9.1.1.5.
Le remplacement des départs à la retraite
Selon une évaluation prospective de la direction des ressources humaines du
département, 140 départs en retraite pourraient intervenir entre 2015 et 2020. Sur cette base, un
« cadre de réflexion » a été proposé au comité de direction avec comme principale proposition
de ne remplacer a priori que les départs intervenants dans le secteur des politiques sociales.
En outre, la collectivité ne dispose pas d’outils internes lui permettant d’anticiper les dates
de départs possibles en retraite, ses agents n’étant pas tenus de s’engager sur ce point.
9.1.2.
L’externalisation de services
Deux politiques publiques ont été c
oncernées par l’externalisation au cours de la période
de contrôle
: l’entretien des locaux hors collèges et une partie de la politique sociale et d’insertion,
à savoir l’accompagnement social et professionnel des bénéficiaires du revenu de solidarité
active (RSA) ainsi que la réalisation des diagnostics avant orientation pour ces mêmes
personnes.
L’externalisation des prestations d’entretien ménager a été décidée suite à des vacances
de postes, afin d’éviter notamment des situations de travail isolé pour c
ertains agents de la
collectivité ou le maintien d’horaires de travail décalés. La mise en place de ces marchés publics
a permis le non-remplacement de 21 agents, partis en retraite ou en congé longue maladie
statutaire.
La mise en œuvre des mesures d’acco
mpagnement social personnalisé (MASP) des
bénéficiaires du RSA a fait l’objet de marchés publics et des conventions avec des partenaires
extérieurs, au premier rang desquels figurent les missions locales, ont été signées suite à appel
à projets, pour l’accompagnement des bénéficiaires du RSA, l’externalisation de ces missions
ayant coïncidé avec leur mise en œuvre.
9.1.3. Les perspectives
Dans un contexte difficile, marqué notamment par le gel puis la diminution des dotations
de l’Etat, le
département
des Ardennes a limité l’évolution de sa masse salariale et de ses
effectifs.
Rappor
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Toutefois, aucune stratégie globale et conceptualisée, permettant de hiérarchiser les
différentes mesures conduisant à une réduction de la masse salariale, n’a été décidée. De mê
me,
il n’existe pas de plan d’action pluriannuel dédié aux ressources humaines mais une succession
de plans sectoriels, à portée annuelle, tels que le plan de prévention des risques professionnels,
le plan de formation ou le plan handicap.
La collectivité
départementale n’a pas davantage mis en place une gestion prévisionnelle
des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC). Pour l’heure, seul un répertoire des
métiers a été réalisé, sans que cette démarche aboutisse à l’élaboration d’un référentiel d
e
compétences faisant apparaitre les compétences disponibles et leur adéquation avec le besoin
de la collectivité.
Toutefois, un suivi des effectifs existe. En effet, la réduction de l’effectif permanent est la
principale solution privilégiée par le département
des Ardennes afin de contenir l’évolution de sa
masse salariale. La démarche repose sur les départs naturels non remplacés (retraite, mutations,
détachements, disponibilités), la direction des solidarités étant la seule à être assurée du maintien
quantitatif a priori de ses effectifs.
L’assemblée départementale a délibéré sur une limitation des avancements de grade et
d’échelon pour contenir la progression du glissement vieillesse technicité (GVT). Une réduction
des avancements de grade d’un tiers es
t même envisagée.
Enfin, la collectivité entend limiter, voire supprimer, le remplacement de certains congés
statutaires en faisant, par exemple, du non-remplacement des congés maternité un principe de
portée générale.
En conclusion
, s’il est possible de constater que l’ordonnateur entend mener une politique
volontaire d’encadrement de sa masse salariale, celle
-
ci reste mise en œu
vre sans cohérence
d’ensemble. Outre la mise en place d’un répertoire des métiers, la chambre l’invite à
se doter
d’un schéma directeur des ressources humaines lui permettant de conceptualiser et d’expliciter
ses choix en la matière et de tracer des perspectives d’évolution organisationnelle, en mettant
notamment en correspondance un besoin de compétences exprimé par la collectivité et le capital
de compétences des agents en poste, pour la mise en œuvre des politiques publiques
départementales.
Rappor
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39/52
9.2.
Le temps de travail
9.2.1.
L’organisation du temps de travail
9.2.1.1.
La durée annuelle du travail
Conformément à l’article 1
er
du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à
l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’Etat et dans la
magistrature, rendu applicable à la fonction publique territoriale par le premier alinéa de
l’article
7-1 de la loi n° 84-
53 du 26 janvier 1984 introduit par l’article 21 de la loi du 3 janvier 2001,
le temps de travail effectif annuel est fixé à 1 607 heures.
Le régime général du temps de travail des agents du département des Ardennes a été
fixé par la délibération n° 519 du 21 décembre 2001. Par la suite, plusieurs cycles de travail
spécifiques ont été institués par des décisions successives de la commission permanente, au
bénéfice des agents techniciens, ouvriers et de services (TOS) affectés dans les établissements
publics locaux d’enseignement et des agents d’exploitation relevant de la direction des routes et
des infrastructures, le 22 juin 2007, ainsi qu’au profit des agents travaillant sur les bases de loisirs
départementales, le 29 mai 2009.
Ces délibération et décisions sont reprises et explicitées, depuis le 1
er
janvier 2011, dans
un « Guide du temps de travail » où sont exposées les modalités de prise de congés annuels, de
jours d’aménagement et de réduction du temps de travail (ARTT), d’autorisations spéci
ales
d’absence et d’utilisation du compte épargne temps (CET).
Dans la délibération, les décisions et le guide interne précités, la durée annuelle de travail
effectif est fixée à 1 607 heures, conformément à la réglementation.
Concernant les jours d’ARTT,
17 jours sont accordés annuellement à un agent travaillant
à temps complet, nombre de jours proratisé en cas de travail à temps partiel, ce qui apparait
conforme aux dispositions en vigueur.
La chambre rappelle que pour les agents chargés de fonctions d’en
cadrement, ou de
fonctions de conception lorsqu’ils bénéficient d’une large autonomie dans l’organisation de leur
travail, le temps de travail peut être soit décompté comme il l’est actuellement au département
soit forfaitisé. Le régime du forfait permet un décompte du temps de travail en nombre de jours
travaillés et non plus en heures journalières ou hebdomadaires et se traduit par l’attribution de
façon forfaitaire d’une compensation sous forme de jours supplémentaires de RTT.
Enfin, le département ne di
spose pas d’un système automatisé de contrôle du temps de
travail effectif. Le contrôle du respect des horaires de travail est effectué par la hiérarchie de
proximité qui valide un système de déclarations individuelles des agents. Cette organisation ne
permet pas un suivi précis du temps de travail de chaque agent par la direction des ressources
humaines et prive la collectivité de données précieuses pour l’analyse des temps de travail.
La chambre invite le département
des Ardennes à se doter d’un système d
e contrôle
automatisé du temps de travail, au moyen d’un badgeage électronique.
9.2.1.2.
Les régimes spécifiques à certains services
Cinq cycles de travail ont été définis au sein du département des Ardennes. Deux
concernent les agents de « droit commun », les trois autres sont appliqués respectivement aux
agents TOS affectés dans les collèges, aux agents relevant de la direction des routes et
infrastructures et, enfin, à ceux affectés sur les bases de loisirs départementales.
Les deux cycles de travail standard sont organisés comme suit : un premier cycle
hebdomadaire de 39 heures, sur la base d’une durée journalière de 7
heures et 48 minutes sur
5
jours ouvrés et un second cycle hebdomadaire de 36 heures, sur la base d’une durée
Rappor
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journalière de 7 heures et 12 minutes sur 5 jours ouvrés ou de 8 heures par jour sur 4,5 jours
ouvrés.
Le cycle de travail des agents TOS des collèges est défini pour une période annuelle de
52
semaines, visant à garantir 45 jours libérés. Au sein de chaque établissement d’enseignement,
des obligations hebdomadaires de service sont définies pour la période du 1
er
septembre au
31
août de l’année suivante. Durant les congés des élèves, le service à effectuer est déterminé
en fonction des besoins et nécessités et n’est pas supérieur à 25 jours.
Le cycle de travail des agents de la direction des routes et infrastructures organise la
durée annuelle de 1 607 heures sur la base d’un cycle de trava
il hebdomadaire de
38 heures 30 minutes sur 5 jours, soit une durée journalière de 7 h 42 minutes, générant un droit
à 14 jours de réduction du temps de travail. Le régime d’obligations de service hebdomadaire est
défini au sein de chaque territoire routier ardennais, sous la responsabilité du chef de territoire
routier et du directeur des routes et infrastr
uctures dans le cadre d’une concertation locale avec
les agents.
La durée annuelle de travail de 1 607 heures des agents des bases de loisirs doit être
effectuée dans le respect d’un minimum de 52 jours de repos hebdomadaire, de préférence le
dimanche, de 8 jours accordés au titre des jours fériés non travaillés ou obtenus en compensation
de jours fériés travaillés et d’un minimum de
49 jours ouvrés libérés, dont 32 jours de congés
annuels au choix de l’agent pour un agent à temps complet. Le planning annue
l des obligations
de service d’un agent est organisé en 13 périodes calendaires de 4 semaines consécutives. Le
planning individuel de chaque agent fixé pour une période calendaire est transmis dans le respect
d’un délai de 15 jours avant le début de la pér
iode.
Tableau 10 :
Cycles de travail en vigueur au sein du département des Ardennes
Congés et durée
hebdomadaire
du travail
Cycle 1
Cycle 2
Agents
d'exploitation
Collèges
(modulation
annuelle)
Bases de loisirs
(modulation
annuelle)
Nombre d’agents
900
38
140
300
25
Durée hebdomadaire de
travail
39
36
38,5
Nombre de jours de congés
annuels accordés par la
collectivité
32 CA et 17 RTT
32 CA
32 CA et 14 RTT
27 CA
32 CA
Source : Département des Ardennes
Le nombre de jours supplémentaires de repos prévus au titre de la réduction du temps de
travail doit être calculé en proportion du travail effectif accompli dans un cycle de travail. La
chambre observe que les nombres de jours de RTT accordés dans le cadre des différents cycles
de travail en vigueur au sein du département des Ardennes ne correspondent pas aux calculs
rappelés par la circulaire du 18 janvier 2012
25
.
Ainsi, selon les dispositions de cette circulaire, le nombre de jours ARTT attribués
annuellement est de 6 jours ouvrés par an pour 36 heures hebdomadaires, alors que les agents
régis par le cycle 2 n'en bénéficient pas, de 20 jours ouvrés par an pour un travail effectif compris
entre 38 h 20 et 39 heures hebdomadaires, alors que les agents d'exploitation bénéficient de
14 jours et de 23 jours ouvrés par an pour 39 heures hebdomadaires, alors que les agents régis
par le cycle 1 bénéficient de 17 jours. Pour les agents exerçant leurs fonctions à temps partiel, le
nombre de jours ARTT est proratisé à hauteur de leur quotité de travail, le nombre ainsi déterminé
pouvant être arrondi à la demi-journée supérieure.
25
Circulaire n° NOR MFPF 1202031C relative aux modalités de mise en œuvre de l’article 115 de la loi n° 2010
-1657
du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
Rappor
t d’observations définitives / ROD
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41/52
9.2.2.
L’absence au travail
9.2.2.1.
Caractérisation de l’absentéisme
Selon l’agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (ARACT),
l’absent
éisme caractérise toute absence qui aurait pu être évitée par une prévention
suffisamment précoce des facteurs de dégradations des conditions de travail entendues au sens
large
: les ambiances physiques mais aussi l’organisation du travail, la qualité de l
a relation
d’emploi, la conciliation des temps professionnels et privés, etc.
Les congés maladie, qui constituent la part de l’absentéisme dit « compressible »,
regroupent les motifs d’absence pour raisons médicales. Il existe six formes d’absences pour
raisons médicales : le congé pour maladie ordinaire (CMO), le congé longue maladie (CLM), le
congé longue durée (CLD), le congé pour grave maladie (CGM)
–
le CGM est semblable au CLD
dans ses conditions d’attribution, mais ne concerne que les agents non titu
laires - le congé pour
accident du travail (AT) et, enfin, le congé pour maladie professionnelle (MP).
9.2.2.2.
L’évolution de l’absentéisme
Tableau 11 :
Typologie des causes d’absence
Source : Département des Ardennes
Le taux global d’absentéisme est de 15,31 % en 2015, en
progression de plus de 1,5 point
en quatre ans puisqu’il était de 12,82 % en 2012. Le nombre de jours d’absence ouvrés
représente, en 2015, près de 209 ETP.
En 2015, 52
373 jours ouvrés d’absence ont été recensés pour les 1
363 emplois
permanents du département, soit une moyenne de 38,4 jours ouvrés par ETP, contre 35,8 jours
en 2012.
Tit.
NT
T
Tit.
NT
T
Tit.
NT
T
Tit.
NT
T
Nombre de jours
d’absence titulaires et
non titulaires
Maladie dont :
33674
378
34052
35775
859
36634
38956
958
39914
42518
121
42639
Maladie ordinaire
13556
353
13909
17180
827
18007
17352
807
18159
20605
102
20707
LM, MLD et grave
maladie
15753
0
15753
14726
0
14726
17410
0
17410
18175
0
18175
Accidents du travail
4365
25
4390
3869
32
3901
4194
151
4345
3738
19
3757
Maternité, paternité,
adoption
2685
446
3131
2983
291
3274
3372
327
3699
2889
1239
4128
Exercice du droit
syndical – conflits
sociaux
1113
1
1114
1057
0
1057
1066
0
1066
1239
0
1239
Formation
3901
248
4149
3534
281
3815
3343
258
3601
3504
Autres formes absences
728
42
770
782
52
834
847
35
882
819
44
863
Total jours d’absence
42101
1115
43216
44131
1483
45614
47584
1578
49162
50969
1404
52373
Total effectif
équivalents temps plein
1251,6
80,4
1332
1232,1
101,9
1334
1250,2
99,8
1350
1363
Nombre de jours
ouvrables
253
253
253
251
251
251
251
251
251
251
251
251
Taux global
d’absentéisme
13,30%
5,48%
12,82%
14,27%
5,80%
13,62%
15,16%
6,30%
14,51%
15,31%
2015
3504
2012
2013
2014
Rappor
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L’une des plus fortes progressions concerne les congés maladie qui augmentent de
25,2 % entre 2012 et 2015. Au sein des congés maladie, les absences pour cause de maladie
ordinaire progressent le plus fortement avec une hausse de 48,8 % sur la même période. En
2015, les absences pour cause de maladie ordinaire ont représenté l’équivalent de 82,5 ETP.
Le nombre d’agents souffrant de maladies longues ou graves progresse également
. Le
nombre de jours CLM, CLD ou maladie grave a crû de 15,4 % de 2012 à 2015.
Si l’on y ajoute des accidents du travail, en légère décrue de 2,63 % sur la période de
2012 à 2015, le nombre de jours d’absence pour absentéisme «
compressible » équivalait, en
2015, à 170 ETP, soit 12,5 % des 1 363 ETP du département.
Le département des Ardennes a mis en place une évaluation du coût annuel du
remplacement des agents absents. Pour l’année 2014, le coût des contractuels recrutés en
remplacement d’agents absents
est de 1 484
000 €.
9.2.2.3.
Les mesures prises afin de lutter contre l’absentéisme
Parmi les causes d’absence, on distingue habituellement celles sur lesquelles la gestion
des ressources humaines de la collectivité peut avoir un impact, à court et moyen terme, à travers
des dispositifs de prévention et d’incitation salariale notamment, des autres, essentiellement liées
aux maladies les plus graves ainsi qu’à la maternité et l’adoption, sur lesquelles celle
-
ci n’a pas
ou peu d’impact.
Les services ont indiqué réagir à l’augmentation du nombre d’arrêts de travail par des
mesures de prévention, comme des campagnes de vaccination, des actions de formation
managériale à destination de l’encadrement de proximité et une politique d’améliorati
on des
conditions de travail, détaillée dans le document unique de prévention des risques et suivie par
une commission de travail sur les risques psychosociaux.
Pour autant, l’action de la direction des ressources humaines reste largement orientée
vers la
réaction aux déclarations d’arrêts de travail avec l’étude de ceux
-ci et les contrôles
médicaux régulièrement menés au domicile des agents. Le recours au contrôle médical, effectué
par la DRH en accord avec les chefs de service des agents concernés, est connu des personnels
et démontre, dans la plupart des cas, que l’arrêt est médicalement justifié.
Ces mesures, encore davantage centrées sur les conséquences que sur les causes des
arrêts maladie, n’ont pas démontré leur efficacité au vu de l’évolution cons
tatée durant la période
contrôlée.
La chambre prend note des engagements du département des Ardennes en matière de
mise en œuvre d’une politique de prévention de l’absentéisme à partir de 2017
.
9.2.3.
Les autres formes d’absences
Les fonctionnaires en position d’activité peuvent être autorisés à s’absenter de leur
service dans un certain nombre de cas prévus par la loi (article 59 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984)
: exercice du droit syndical, participation aux travaux d’organismes statutaires
ou autres, évèn
ements familiaux. Toutefois, aucun texte d’application n’en fixe la durée, qui est
déterminée par l’assemblée délibérante en vertu de ses compétences générales en matière
d’organisation des services et du temps de travail.
La comparaison avec les autorisat
ions d’absence accordées au sein de la fonction
publique de l’Etat met en évidence que le régime des autorisations d’absence liées à des
évènements familiaux ou de la vie courante accordées au sein du conseil départemental des
Ardennes est plus favorable.
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Tableau 12 :
Comparaison des motifs d’autorisation d’absence entre le
département des Ardennes et la
fonction publique de l’Etat
Sources
: Chambre régionale des comptes d’après le «
Guide du temps de travail » du conseil départemental des Ardennes et, pour
la
fonction publique de l’Etat, l’instruction FP n° 7 du 23 mars 1950 pour l’application des dispositions du statut général des
fonctionnaires relatives aux congés annuels et autorisations exceptionnelles d’absence.
Les autorisations d’absence ne sont pas ven
tilées selon les motifs. Ces « autres formes
d’absence
», définies par soustraction des catégories d’absence précisément identifiées
(maladie, maternité/paternité, exercice du droit syndical/conflits sociaux et formation) au nombre
total de jours d’absence, ont représenté, en 2014, 882 jours d’absence.
La chambre demande au département des Ardennes de mettre en place un suivi précis
du nombre de jours d’absence par motif.
De plus, le « Guide du temps de travail » du département des Ardennes indique les fêtes
religieuses ou communautaires pouvant faire l’objet d’autorisations d’absence.
Tableau 13 :
Fêtes religieuses pouvant donner lieu à autorisation d’absence
OBJET
DURÉE
Communauté arménienne
- Noël
- Commémoration des événements marquant l'histoire de la
communauté arménienne
Le jour de la fête ou de l'événement
Confession israélite
- Roch Hachanah
- Yom Kippour
Le jour de la fête ou de l'événement
Confession musulmane
- Aid el Fitr
- Aid el Adha
- El Mouled
Le jour de la fête ou de l'événement
Fêtes orthodoxes
- Pâques
- Pentecôte
- Noël (selon le calendrier julien)
Le jour de la fête ou de l'événement
Fête bouddhiste
- Fête du Vesak
Le jour de la fête ou de l'évènement
Source : département des Ardennes
MOTIF
Département
des Ardennes
Fonction
publique de
l'Etat
Mariage ou PACS de l'agent
Mariage d'un enfant
1
3
Décès du conjoint ou concubin de l'agent, d'un
ascendant ou d'un enfant
Décès du beau-père ou de la belle-mère
3
0
Décès des frères, sœurs, oncle, tante, neveu,
nièce, belle-mère, beau-père
1
0
Naissance ou adoption
Déménagement
3
0
Epreuves d'admissibilité ou d'admission d'un
concours de la fonction publique
Le(s) jour(s)
des épreuves
0
5
3
3
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Ce tableau fait apparaitre des situations plus ou moins favorables, au regard des jours
d’absences pouvant être sollicités, selon la confession avec, en outre, une définition imprécise
concernant la communauté arménienne.
La chambre
prend note de l’engage
ment de
l’ordonnateur
à actualiser ce tableau selon
les dispositions de la circulaire du 10 février 2012 relative aux autorisations d’absence pouvant
être accordées à l’occasion des principales fêtes religieuses des différentes confessions.
9.3.
La gestion des ressources humaines
9.3.1.
L’absence de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences
La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) permet
à une collectivité d’anticiper les évolutions de ses ressources hu
maines et de rechercher la
meilleure adéquation possible avec ses besoins.
Le département
des Ardennes dispose aujourd’hui de toutes les données quantitatives
concernant le suivi de ses effectifs. Cette approche quantitative l’amène à centrer sa réflexion
prospective uniquement sur le suivi de la pyramide des âges et sur les départs en retraite, bien
que son souhait d’anticipation des dits départs se heurte à la difficulté de connaitre assez tôt les
intentions des agents concernés.
Si la collectivité dispose bien de fiches de poste lui permettant de connaitre les tâches à
réaliser et les compét
ences attendues sur chaque emploi, elle n’a pas élaboré de référentiel de
compétences. De plus, elle n’a pas mis en place de démarche lui permettant d’anticiper ses
besoins futurs en matière de métiers, de compétences et d’effectifs.
Pour expliquer l’appro
che uniquement quantitative qui est actuellement la sienne, le
d
épartement met en avant la crainte d’un investissement inutile dans l’élaboration d’un référentiel
de compétences que l’encadrement et les agents ne s’approprieraient pas nécessairement.
La décision de « sanctuariser » les recrutements de la seule direction des solidarités, au
détriment des autres missions de la collectivité, porte un risque de fragilisation rapide d’autres
directions par la perte de compétences consécutive à des départs en retraite non remplacés
d’agents essentiels. Le
département
des Ardennes ne dispose pas aujourd’hui d’outils lui
permettant d’anticiper et de répondre à de telles situations, notamment en étant à même
d’anticiper la date de départ en retraite des agents.
9.3.2.
L’avancement de grade
En application de l’article 49 de la loi n° 84
-
53 du 26 janvier 1984, des ratios d’avancement
doivent être fixés pour chacun des grades, après consultation du comité technique paritaire
(CTP), pour déterminer le nombre de fonctionnaires promouvables à un grade supérieur par
rapport à l’ensemble des effectifs du grade. Le conseil départemental doit donc fixer, après avis
du CTP, les ratios d’avancement pour chacun des grades.
Ces taux de promotion déterminent un chiffre plafond de promo
tions, l’autorité territoriale
restant libre de nommer ou non les agents au grade supérieur.
Par délibération du 22 juin 2007, le conseil départemental des Ardennes a décidé de
mettre en place
« un ratio de promotion (promus/promouvables), pour les avancements de grade
défini à hauteur de 100 %, assorti de critères de régulation. »
. Ces critères de régulation
reposaient sur la fonction occupée par l’agent, sa manière de servir et son ancienneté dans le
grade.
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Cependant, pour les agents de catégorie C, la promotion dans le grade supérieur
intervenait automatiquement au bout de 15 ans d’ancienneté. L’application de cette règle a
surtout profité aux agents TOS des collèges, transférés suite à l’acte II de la décentralisation.
Tableau 14 :
Typologie des avancements de grade par catégorie, de 2010 à 2014
Catégorie A
Catégorie B
Catégorie C
Total
2010
1
30
70
101
2011
7
11
34
52
2012
4
38
41
83
2013
6
27
84
117
2014
8
18
46
72
26
124
275
425
Source : département des Ardennes
Le nombre de promotions ayant été trop important, entraînant un glissement significatif
des effectifs des grades de base vers les grades supérieurs, la commission permanente du
conseil départemental a, par décision du 24 juillet 2015, fixé une répartition cible des effectifs
entre les différent
s grades d’un même cadre d’emploi. Pour ce faire, elle revient sur le principe
d’un ratio de promotion de 100 % pour fixer ce même ratio à 0 %, sauf dérogation annuelle pour
certains cadres d’emploi.
9.4.
Le régime indemnitaire et les avantages en nature
9.4.1. Les indemnités
9.4.1.1.
L’indemnisation des heures supplémentaires
Sont considérées comme heures supplémentaires les heures effectuées à la demande
du supérieur hiérarchique au-delà des bornes horaires définies par le cycle de travail,
conformément aux dispositions de
l’article 4 du décret n° 2002
-60 du 14 janvier 2002 relatif aux
indemnités horaires pour travaux supplémentaires
. Le paiement d’heures supplémentaires est
toutefois subordonné à la mise en place de moyens de contrôle automatisé du temps de travail.
Un décompte déclaratif contrôlable est néanmoins suffisant pour les agents exerçant leur activité
hors de leurs locaux de rattachement, ainsi que pour les sites sur lesquels l’effectif des agents
susceptibles de bénéficier d’indemnités horaires pour travaux suppl
émentaires (IHTS) est
inférieur à 10, conformément aux dispositions de l
’article
2 du décret précité.
Tableau 15 :
Volumes horaires et montants des heures supplémentaires versées par le département des
Ardennes
2010
2011
2012
2013
2014
Nombre d’heures
26642
27735
13210
27200
9266
Coût en € hors charges patronales
557508
575850
253292
562962
185422
Source : Département des Ardennes
La décision de la commission permanente du conseil général des Ardennes du
23 juin
2006, permet l’octroi d’IHTS à certains cadres d’emploi de catégories B et C des filières
technique et médico-
sociale, sans préciser de conditions d’attribution de cette indemnité.
Le « Guide du temps de travail » du département
des Ardennes précise qu’elles sont
« par principe et sous réserve des nécessités de service, rétribuées sous forme de compensation
horaire (repos compensateur de remplacement) et à défaut rémunérées (sous forme d’indemnités
horaires pour travaux supplémentaires) au sein des services de la collectivité. Les dérogations à
ce princ
ipe concernent essentiellement les travaux d’urgence et de protection des personnes
».
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La chambre invite l’ordonnateur à mettre en place un système automatisé de contrôle du
temps de travail.
9.4.1.2.
Le versement de pensions à d’anciens conseillers généraux et de
pensions de
réversion à leurs ayants droit
Le département des Ardennes verse chaque mois à une quarantaine d'anciens
conseillers généraux retraités une rente dont le montant mensuel est proportionnel à la durée des
mandats précédemment exercés. A titre d'illustration, le montant annuel brut versé en 2013
représente 276
223,96 € bruts pour des versements mensuels de retraite compris entre 36,26 €
et 870,12
€.
En 1982, par deux délibérations successives, du 26 avril et du 8 juin, le département a
décidé de mettre en place un système de couverture sociale des conseillers généraux financé
directement sur le budget départemental. Ce régime « interne » de retraite a alors pris le relais
de l’association mutuelle de retraite des conseillers généraux des Ardennes. A
compter de la
reprise par le d
épartement de l’actif de cette association, la collectivité a perçu des cotisations
retraite de la part des conseillers généraux et commencé à verser des pensions de retraite et de
réversion. Cette situation particulièrement atypique a duré de 1982 à 1992.
La loi n° 92-
108 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux
et le décret d’application n° 93
-825 du 25 mai 1993 sont venus encadrer des dispositifs variés et
disparates qui avaient été créés par les conseils généraux. Ces dispositions légales et
règlementaires ont été reprises au code général des collectivités territoriales, en ses articles
L. 3123-21 à L. 3123-25 et R. 2123-24 et suivants
26
.
La loi du 3 février 1992 précitée a maintenu les droits à retraite obtenus auprès
d'organismes locaux, généralement à caractère associatif, mis en place avant son entrée en
vigueur, en s'inscrivant toutefois dans la perspective de leur extinction progressive. Toutefois, le
cas d’une gestion directe d’un régime de retraite par une collectivité territoriale n’avait pas été
envisagé par le législateur.
Par délibération du 6 juillet 1992, le département
des Ardennes s’est considéré comme
l’un des
« organismes ou institutions »
cités à l’article 32 de la loi du 3 fév
rier de la même année
auprès desquels des droits à retraite ayant été constitués devaient continuer à être honorés. La
collectivité a donc continué les versements aux conseillers généraux retraités ou à leurs ayants
droit au titre des droits acquis de 1982 à 1992.
Or, les collectivités locales n'ont pas vocation à conduire les opérations de versement des
retraites des anciens élus et les assemblées départementales ne sont pas habilitées à procéder
à une gestion directe par le budget départemental du versement de ces pensions
27
. C’est donc à
tort que le département a cru pouvoir constituer, de 1982 à 1992, un régime de retraite ad hoc au
profit de ses élus et verse encore aujourd’hui directement des pensions à certains de ses anciens
conseillers généraux ou des pensions de réversion à des ayants droit, malgré le bien-fondé
desdites pensions.
26
Bien que leur mandat ne représente pas une activité professionnelle, les élus locaux peuvent constituer, en cette
qualité, des droits à pension de retraite distincts de ceux qu'ils acquièrent au titre de leur activité professionnelle au
travers d'une affiliation à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités
publiques (IRCANTEC) et, selon leur situation, d'une affiliation au régime général ou à un régime facultatif de retraite
par rente. Conformément aux dispositions de l'article L. 3123-22 du code général des collectivités territoriales, ces
régimes particuliers sont financés pour moitié par les cotisations des élus. Leur collectivité de rattachement apporte
une contribution équivalente au maximum à celle qu'elle serait conduite à verser au titre du régime facultatif par rente,
soit 8 % des indemnités de fonction effectivement perçues par les élus concernés. Le Département peut également
allouer une subvention d'équilibre à l'organisme local de retraite. L'article L. 3123-25 du CGCT prévoit la possibilité du
versement d'une subvention d'équilibre et non d'un capital. Cette subvention est décidée par l'assemblée locale. Elle
n'a toutefois pas vocation à couvrir la totalité des frais constituant le montant des retraites des anciens conseillers
généraux.
27
Réponse à la question écrite à l'Assemblée nationale, du 8 septembre 2009, adressée au ministre de l'Intérieur
N° 58092 relative au financement du régime de retraite des élus locaux.
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9.4.2. Les avantages en nature
9.4.2.1.
L’attribution de véhicules de fonction
La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique,
codifiée pour les
départements à l’article L. 3121
-19-3 du code général des collectivités
territoriales, a créé une nouvelle base juridique pour l’attribution d’un véhicule de fonction
composant le parc automobile des collectivités territoriales.
Par principe, le véhicule mis à disposition est seulement utilisé dans le cadre du service
de l’agent. Toutefois, à titre exceptionnel, compte tenu du caractère permanent de la mise à
disposition du véhicule de fonction, l’autorité territoriale peut autoriser ses agents à en avoir
une
utilisation privée en dehors des heures de service, pendant les repos hebdomadaires ou les
congés. Des limites à cet usage privé du véhicule doivent être établies par l’employeur en
définissant, par exemple, un périmètre de circulation ou des horaires
et jours d’utilisation.
Les services n’ont pas été en mesure de fournir de documents individuels précisant, pour
chaque bénéficiaire d’un véhicule de fonction, le véhicule attribué et les conditions de son
remisage, dans les locaux de la collectivité ou au
domicile de l’agent. Par ailleurs, les conditions
d’utilisation et de remisage des véhicules de service n’étaient pas encadrées.
L’ordonnateur a présenté au comité technique du 4 décembre 2015 une réforme de la
gestion des véhicules de service et de fonction appliquée depuis le 1
er
janvier 2016.
Le remisage à domicile des véhicules de service, qui pouvait exister auparavant, est
désormais interdit, sauf nécessités impérieuses de service.
Aujourd’hui, seuls trois véhicules de fonction sont attribués à la di
rectrice générale des
services et ses deux adjoints.
La chambre prend note de cette réforme de la gestion des véhicules de service et de
fonction.
9.4.2.2.
Le régime de concession de logements de fonction
Le régime de concession des logements de fonction est encadré par le décret
n° 2012-
752 du 9 mai 2012. Un agent public peut bénéficier d’une concession de logement par
nécessité absolue de service (NAS)
« lorsque l'agent ne peut accomplir normalement son service,
notamment pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité, sans être logé sur son
lieu de travail ou à proximité immédiate »
28
.
Pour les agents tenus d'accomplir un service
d'astreinte mais qui ne remplissent pas les conditions ouvrant droit à la concession d'un logement
par nécessité abso
lue de service, l’attribution d’un logement par le biais d’une convention
d’occupation précaire est possible.
Les dispositions de ce décret sont entrées en vigueur le 11 mai 2012. Toutefois, les
agents déjà bénéficiaires d’une concession de logement avant
cette date en ont conservé le
bénéfice conformément aux dispositions antérieures, au plus tard jusqu’au 1
er
septembre 2015,
date à laquelle le régime défini par le décret de 2012 s’impose.
Le 1
er
juillet 2015, 28 agents, dont 14 agents affectés dans les collèges ardennais, étaient
logés par nécessité absolue de service, avec gratuité du loyer et des charges.
Le conseil départemental des Ardennes n’a
délibéré que le 11 décembre 2015 pour définir
le régime des concessions de logement.
Cette délibération prévoit l’attribution d’un logement par nécessité absolue d
e service pour
les besoins de la Maison Départementale des Sports et un pour ceux du Centre des Congrès.
28
Article R. 2124-65 du code général de la propriété des personnes publiques.
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Elle définit trois emplois justifiant d’un logement de fonction au titre d’une convention
d’occupation précaire pour deux bâtiments considérés sensible
s : les archives départementales
et le bâtiment commun abritant l’hôtel du
département et les services administratifs de la
préfecture des Ardennes.
Elle prévoit de mettre fin à toutes les autres situations existantes, hors établissements
publics locaux d’
enseignement (EPLE), au 1
er
avril 2016, avec possibilité laissée aux agents de
résider en qualité de locataire de droit commun.
S’agissant des agents affectés en collèges et bénéficiant d’un logement pour nécessité
absolue de service, le conseil départemen
tal n’a pas souhaité remettre en question les situations
existantes, très favorables aux agents concernés en l’absence de toute contrepartie financière,
en analysant la réforme réglementaire de 2012 comme ne modifiant pas les dispositions du code
de l’éduc
ation.
Or, les dispositions du code de l’éducation relatives aux concessions de logement,
codifiées aux articles R. 216-4 et suivants dudit code, traitent uniquement des conditions
d’attribution de ces logements, sans aborder les contreparties matérielles
de leur occupation.
Le décret n° 2012-
752 du 9 mai 2012 a introduit, pour les agents bénéficiant d’une
convention d’occupation précaire, le versement obligatoire d’une redevance d’occupation
représentant 50 % de la valeur locative réelle des locaux, calculée sur le montant des loyers du
marché immobilier local
29
.
Ce décret a en outre supprimé, pour les agents publics bénéficiaires d'une concession de
logement par nécessité absolue de service ou d'une convention d'occupation précaire, la gratuité
des avantages accessoires
30
, l’eau, le gaz, l’électricité et le chauffage figurant dans la liste des
charges locatives précisées par le décret n° 87-712 du 26 août 1987.
Les dispositions de l'article R. 2124-71 du code général de la propriété des personnes
publiques relatives au paiement des charges locatives sont applicables à tous les agents publics
logés par nécessité absolue de service ou sous le régime de la convention d'occupation précaire,
qu'ils relèvent de la fonction publique territoriale ou de la fonction p
ublique d’État.
La chambre demande au département des Ardennes la mise en conformité du régime
des concessions de logements avec les dispositions du décret n° 2012-752 du 9 mai 2012.
9.5.
L’action sociale
Au titre de l’action sociale, le
département
des Ardennes subventionne l’amicale du
personnel, notamment pour l’organisation d’un arbre de Noël, a conventionné avec le comité
national d’action sociale (CNAS), propose des titres repas, subventionne les frais de séjour
d’enfants en colonies de vacance
s ou centres aérés et a signé une convention de participation
pour la prévoyance avec la société mutuelle d’assurance des collectivités locales (SMACL).
Les agents relevant de la fonction publique hospitalière bénéficient au surplus de la
participation du
comité de gestion des œuvres sociales (CGOS) des établissements hospitaliers,
à hauteur de 1,5 % du salaire brut. A titre d’exemple, cela a représenté un montant de 49
574 €
en 2014.
29
Article R. 2124-68 du code général de la propriété des personnes publiques, deuxième alinéa.
30
Art. R. 2124-71 du code général de la propriété des personnes publiques.- Le bénéficiaire d'une concession de
logement par nécessité absolue de service ou d'une convention d'occupation précaire avec astreinte supporte-
l'ensemble des réparations locatives et des charges locatives afférentes au logement qu'il occupe, déterminées
conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation, ainsi que les impôts ou taxes qui
sont liés à l'occupation des locaux. Il souscrit une assurance contre les risques dont il doit répondre en qualité
d'occupant.
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Tableau 16 :
Dépenses d’action sociale du
département des Ardennes
Source : département des Ardennes
L’ensemble des agents sur emplois permanents et l’ensemble des agents en contrats
aidés sont concernés par au moins une prestation d’action sociale. Les agents retraités et non
permanents ne sont pas concernés.
En termes de personne
ls affectés à la gestion de l’action sociale, deux agents, à hauteur
de 0,4 ETP au total, ont en charge sa mise en œuvre au sein de la direction des ressources
humaines.
Masse
Coût
% Masse
salariale
Montant
Adhérents
Montant
Bénéficiaires
Montant
Bénéficiaires
Montant
Bénéficiaires**
action sociale
salariale
2011
66 915 567
45 000
827
343 543,64
1597
503 349,00
919
891 892,64
1,33
2012
68 903 353
45 000
893
366 255,21
1642
533 319,00
969
944 574,21
1,37
2013
70 812 379
50 000
919
362 219,00
1631
55 719,45
633
578 345,40
1293
990 564,40
1,40
2014
73 100 069
50 000
912
379 196,04
1657
72 801,02
720
563 396,14
1298
992 592,18
1,36
* prévoyance santé mise en place au 01/01/2013
**
au 1er décembre de l'année; cependant , les ATTE (300 agents) ne perçoivent des tickets restaurant que 2 fois par an dans la limite de 25 tickets maxi
CHEQUES DEJEUNER
APCGA
CNAS
Exercices
PREVOYANCE SANTE*
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RAPPELS DU DROIT
Procéder au rattachement des charges et produits conformément à l’i
nstruction budgétaire
et comptable M 52.
Procéder au paiement des intérêts moratoires.
Respecter les dispositions du décret n° 2012-752 dans le régime de concession des
logements de fonction.
RECOMMANDATIONS
n
°4 : Adopter un règlement financier complet, définissant les règles de rattachement des charges
et produites, dont le seuil, et de constitution de provisions.
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ANNEXE 1 : Données financières 2011-2015
2011*
2012
2013
2014
2015
Evolution
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT
308 485 294
309 261 505
309 168 328
317 929 088
319 217 702
3,5%
Fiscalité (hors DCRTP)
182 452 172
189 349 144
187 098 714
203 547 644
208 203 081
14,1%
Fiscalité directe (hors DCRTP)
85 832 744
87 301 838
90 720 963
99 105 040
100 907 631
17,6%
Fiscalité indirecte et autres taxes
96 619 428
102 047 306
96 377 751
104 442 604
107 295 450
11,0%
Dotations et participations de l'Etat (y
compris DCRTP)
105 666 106
97 107 055
101 365 235
94 709 044
90 246 004
-14,6%
Autres recettes (y compris
exceptionnelles)
20 367 017
22 805 307
20 704 380
19 672 400
20 768 618
2,0%
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
267 608 110
276 926 386
282 576 694
291 431 419
301 305 155
12,6%
Dépenses de personnel
62 326 117
63 621 424
65 093 694
66 583 870
67 752 267
8,7%
Achats de biens et services
39 071 483
39 644 724
39 075 953
37 299 933
35 384 029
-9,4%
Autres charges courantes (dont aides à
la personne et frais d'hébergement)
69 838 265
74 361 703
75 262 976
73 059 226
75 071 815
7,5%
APA
32 059 059
31 372 209
32 155 000
32 040 854
32 882 840
2,6%
RSA
50 065 504
52 354 150
56 080 251
64 726 094
67 506 028
34,8%
PCH/ACTP
7 967 040
8 052 918
8 137 652
8 247 954
8 223 731
3,2%
Charges financières
5 482 916
5 677 035
5 882 674
5 847 422
5 675 269
3,5%
Autres dépenses (y compris
exceptionnelles)
797 727
1 842 223
888 493
3 626 067
8 809 176
-
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT
10 205 430
11 544 801
20 589 036
21 278 996
18 497 148
81,2%
FCTVA
2 705 277
3 644 083
3 654 274
5 224 278
5 144 096
90,2%
Subventions d'équipement reçues
4 505 949
4 937 735
5 326 498
5 496 208
7 034 576
56,1%
Autres recettes
2 994 204
2 962 983
11 608 264
10 558 510
6 318 476
-
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT
49 774 508
46 863 902
68 750 901
59 622 975
51 733 478
3,9%
Dépenses d'équipement
23 041 367
13 839 258
25 608 884
24 057 864
24 554 851
6,6%
Subventions d'équipement versées
22 366 053
29 176 367
30 368 474
22 070 339
19 945 518
-10,8%
Autres dépenses
4 367 088
3 848 277
12 773 543
13 494 771
7 233 109
-
ENDETTEMENT
170 003 054
171 420 682
181 453 505
193 872 366
205 554 948
20,9%
*RRF sans canon du BEA casernes de
gendarmerie (15,5 M€)
Rapport d’observations définitives / ROD
Département des Ardennes
Département des Ardennes
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
52/52
ANNEXE 2 : Tableau des effectifs 2010-2014
2010
2011
2012
2013
2014
Evolution
Catégories
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
Titulaires /stagiaires H
47
88
355
490
50
79
343
472
50
77
349
476
52
81
333
466
46
87
327
460
- 1 - 1 - 28 - 30
Titulaires /stagiaires F
78
253 474
805
82
262 476
820
88
271 468
827
108 251 468
827
110 272 467
849
32 19
- 7
44
TOTAL Titulaires/ stagiaires
125 341 829 1295 132 341 819 1292 138 348 817 1303 160 332 801 1293 156 359 794 1309 31 18 - 35
14
Non titulaires H
14
10
1
25
11
16
8
35
12
18
4
34
12
20
10
42
13
13
11
37
- 1
3
10
12
Non titulaires F
10
27
7
44
14
31
8
53
16
30
2
48
16
39
5
60
16
40
7
63
6
13
0
19
TOTAL Non titulaires
24
37
8
69
25
47
16
88
28
48
6
82
28
59
15
102
29
53
18
100
5
16
10
31
Emplois de direction H
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
2
0
0
2
1
0
0
1
- 1
0
0
- 1
Emplois de direction F
1
0
0
1
1
0
0
1
1
0
0
1
1
0
0
1
1
0
0
1
0
0
0
0
TOTAL Emplois de direction
3
0
0
3
3
0
0
3
3
0
0
3
3
0
0
3
2
0
0
2
- 1
0
0
- 1
Collaborateurs cabinet H
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Collaborateurs cabinet F
0
0
0
2
0
0
0
2
0
0
0
2
0
0
0
2
0
0
0
2
0
0
0
0
TOTAL Collaborateurs cabinet
0
0
0
2
0
0
0
2
0
0
0
2
0
0
0
2
0
0
0
2
0
0
0
0
Assistants familiaux H
10
10
10
10
10
10
13
13
14
14
4
4
Assistants familiaux F
290
290
288
288
298
298
296
296
303
303
13
13
TOTAL assistants familiaux
300
300
298
298
308
308
309
309
317
317
17
17
Nombre total H
63
98
356
527
63
95
351
519
64
95
353
522
66
101 343
523
60
100 338
512
- 3
2
- 18 - 15
Nombre total F
89
280 481 1142
97
293 484 1164 105 301 470 1176 125 290 473 1186 127 312 474 1218 38 32
- 7
76
Nombre total des agents
152 378 837 1669 160 388 835 1683 169 396 823 1698 191 391 816 1709 187 412 812 1730 35 34 - 25
61