Rapport d’observations définitives
L’ASSOCIATION ROUENNAISE DE RÉADAPTATION
DE L’ENFANCE DÉFICIENTE (ARRED)
(Seine-Maritime)
Exercices 2014 à 2017
Observations délibérées le 17 juillet 2018
SOMMAIRE
Synthèse
.................................................................................................................................
1
Obligations de faire
................................................................................................................
2
Principales recommandations
..............................................................................................
2
I -
Rappel de la procédure
...................................................................................................
2
II -
Le régime juridique applicable aux établissements et services sociaux et médico-
sociaux
.............................................................................................................................
3
A -
L’ARRED est gestionnaire de sept ESSMS
..................................................................................................
3
B -
Les ESSMS de l’ARRED bénéficient tous d’une autorisation
........................................................................
4
III -
Le fonctionnement et les instances statutaires de l’ARRED
......................................
4
A -
L’objet social de l’association est conforme à son activité
.............................................................................
4
B -
Le projet associatif est régulièrement actualisé
.............................................................................................
4
C -
Les membres de l’association : une complexité peu utile
..............................................................................
5
D -
Les instances dirigeantes : les statuts mériteraient d’être clarifiés
................................................................
5
1 -
L’assemblée générale
...........................................................................................................................
5
2 -
Le conseil d’administration
....................................................................................................................
6
3 -
Le bureau
..............................................................................................................................................
7
IV -
Le pilotage stratégique
...................................................................................................
7
A -
Le règlement de fonctionnement des ESSMS : des lacunes à corriger
.........................................................
7
B -
Les projets d’établissement doivent être mieux articulés avec l’évaluation
...................................................
8
C -
Le pilotage
.....................................................................................................................................................
9
1 -
L’organigramme
....................................................................................................................................
9
2 -
Les instances de pilotage
.....................................................................................................................
9
3 -
Le pilotage par les indicateurs
............................................................................................................
10
V -
La gestion de la qualité
.................................................................................................
11
A -
L’évaluation interne et l’évaluation externe : une articulation à renforcer
....................................................
11
1 -
L’évaluation interne
.............................................................................................................................
11
2 -
L’évaluation externe
............................................................................................................................
12
B -
Une organisation interne axée sur la promotion de la «
bientraitance
»
......................................................
12
C -
La gestion des événements indésirables et des risques : des outils à compléter et à mettre en
application
...................................................................................................................................................
13
1 -
La gestion des événements indésirables
............................................................................................
13
2 -
La politique de prévention et de gestion des risques
..........................................................................
13
VI -
La prise en charge
.........................................................................................................
15
A -
Une organisation ayant su s’adapter à l’évolution du public pris en charge
................................................
15
1 -
Un IME organisé en deux pôles
..........................................................................................................
15
2 -
La typologie du public accueilli est en forte évolution
.........................................................................
15
3 -
Un conseil de la vie sociale a été constitué
........................................................................................
16
B -
L’organisation de la prise en charge : des améliorations à apporter sur le suivi des dossiers individuels
et sur les contrats de séjour
........................................................................................................................
16
1 -
Les dossiers des enfants accueillis sont incomplets
...........................................................................
16
2 -
L’admission suit une procédure cohérente
.........................................................................................
17
3 -
Le séjour : les documents mériteraient d’être améliorés
.....................................................................
17
4 -
Des modalités d’accompagnement évaluées et actualisées
...............................................................
18
5 -
L’action éducative de l’IME est adaptée au public pris en charge
.......................................................
19
C -
Les équipes médico-éducatives
..................................................................................................................
19
1 -
L’équipe éducative
..............................................................................................................................
19
2 -
L’équipe médicale et paramédicale
....................................................................................................
19
3 -
Les unités d’enseignement
.................................................................................................................
20
D -
Les soins
.....................................................................................................................................................
20
VII -
La gestion des ressources humaines
.......................................................................
21
A -
L’organisation des ressources humaines est mutualisée et tend à se professionnaliser
.............................
21
B -
Un cadre conventionnel hétérogène
............................................................................................................
21
C -
Des effectifs stables
....................................................................................................................................
21
D -
La gestion du personnel : une organisation inaboutie
.................................................................................
22
1 -
La tenue des dossiers individuels des salariés
...................................................................................
22
2 -
Les restrictions à l’activité
...................................................................................................................
22
3 -
Les cadres sont titulaires des diplômes requis
...................................................................................
23
4 -
Les délégations ne sont pas actualisées
............................................................................................
23
E -
L’évaluation
.................................................................................................................................................
23
F -
La durée du travail est hétérogène
..............................................................................................................
24
1 -
Les congés
.........................................................................................................................................
24
2 -
La durée hebdomadaire de travail
......................................................................................................
24
G -
L’absentéisme : un phénomène mal mesuré
...............................................................................................
25
H -
La formation : une démarche qui mériterait d’être mieux structurée
...........................................................
25
1 -
Un véritable plan de formation reste à construire
...............................................................................
25
2 -
Un réel effort de formation
..................................................................................................................
26
I -
Les instances représentatives du personnel : des améliorations à apporter dans le suivi des réunions
.....
26
VIII -
La gestion budgétaire et financière
..........................................................................
28
A -
L’organisation de la fonction financière
.......................................................................................................
28
1 -
La mise en oeuvre des décisions
........................................................................................................
28
2 -
Le contrôle interne
..............................................................................................................................
28
B -
La procédure budgétaire
.............................................................................................................................
29
1 -
La présentation des documents budgétaires
......................................................................................
29
2 -
Le dialogue de gestion
........................................................................................................................
29
C -
La fiabilité des comptes
...............................................................................................................................
29
D -
L’analyse financière des budgets de l’ARRED
............................................................................................
29
1 -
L’analyse par le bilan
..........................................................................................................................
30
2 -
Le résultat d’exploitation
.....................................................................................................................
30
E -
Les investissements
....................................................................................................................................
32
1 -
Le financement des investissements
..................................................................................................
32
2 -
La dette
...............................................................................................................................................
34
3 -
Les amortissements
............................................................................................................................
34
F -
Le contrôle des comptes et l’affectation du résultat
....................................................................................
34
Annexes
................................................................................................................................
36
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
1
SYNTHÈSE
Créée en 1955 par des parents d’enfants qui ne trouvaient pas de structures
d’accueil adaptées, l’association rouennaise de réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
est gestionnaire de sept établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS),
accueillant ou accompagnant soit des enfants et adolescents, soit des adultes, tous en
situation de handicap.
Si l’association peut s’appuyer sur un projet associatif clair et régulièrement mis à
jour, son fonctionnement statutaire paraît devoir être précisé par l’adoption d’un règlement
intérieur qui pourrait utilement compléter les statuts existants.
Les outils de pilotage prévus par le code de l’action sociale et des familles ont été
adoptés mais certains d’entre eux doivent être actualisés. De même, l’évaluation de l’activité
des établissements et services a été conduite dans des conditions satisfaisantes. Cependant,
pour être pleinement efficaces, ces évaluations devraient être plus correctement articulées
avec les projets d’établissement. La chambre invite l’association à compléter les outils de
gestion des événements indésirables et des risques et à les mettre en oeuvre.
Les conditions de la prise en charge, examinées pour le seul institut médico-
éducatif, apparaissent satisfaisantes. L’ARRED a notamment mis en place une politique de
promotion de la « bientraitance » qui repose principalement sur la formation des agents. Ces
actions apparaissent complètes et cohérentes. Des améliorations pourraient être apportées
dans la constitution des dossiers individuels, dans la conclusion des contrats de séjour et dans
l’actualisation du livret d’accueil remis aux enfants et à leurs familles.
Le projet pédagogique de chaque enfant, régulièrement évalué, apparaît complet.
La composition des équipes médico socio-éducatives semble correctement dimensionnée
même si le ratio observé est très supérieur au plancher fixé par la loi.
La gestion des ressources humaines tend à se structurer depuis la création d’un
groupement réunissant d’autres structures associatives et par le recrutement d’une
responsable des ressources humaines. Cet effort de structuration se heurte cependant au
contenu de la convention collective et des accords d’entreprise qui définissent un cadre
réglementaire à la fois très contraignant mais également source d’inégalités entre salariés. La
remise à plat de ces accords permettrait d’homogénéiser le temps de travail et de congé.
L’absentéisme des salariés reste élevé. L’association s’appuie sur la formation
pour tenter de le juguler. En complément, l’ARRED aurait intérêt à développer un véritable
plan de formation.
La situation financière de l’ARRED apparaît satisfaisante. Des progrès restent
néanmoins à accomplir pour renforcer l’information financière et clarifier la répartition des
compétences dans ce domaine.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
2
OBLIGATIONS DE FAIRE
1. Actualiser et compléter le règlement de fonctionnement de l’ESAT du foyer et du SAVS,
par des dispositions relatives aux transferts et déplacements ;
2.
compléter les dossiers individuels des personnes prises en charge ;
3. modifier le contrat d’accueil ;
4.
actualiser les délégations de signature et les transmettre aux autorités de tarification ;
5.
mettre en oeuvre l’ordonnance du 23 juillet 2015 en matière d’achat.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
6. préciser les règles de nomination et de cooptation des membres du conseil
d’administration ;
7.
renforcer l’information financière de l’assemblée générale et du conseil d’administration ;
8.
actualiser les projets d’établissement notamment en étoffant la partie évaluative et en les
articulant avec les évaluations ;
9.
adopter un plan de formation ;
10. répartir les frais de siège selon des clés stables et documentées.
I -
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre a inscrit à son programme le contrôle de la gestion de l’association
rouennaise de réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED) pour les années 2014 et
suivantes.
Par lettres en date du 20 avril 2017 et du 15 juin 2017, le président de la chambre
a informé M. Jean-Luc Brossaud, président de l’ARRED depuis le 13 juin 2014 et par lettre du
27 juin 2017, Mme Monique Rougé, présidente de l’ARRED jusqu’au 13 juin 2014, de
l’ouverture de ce contrôle.
L’entretien de fin de contrôle, prévu à l’article L. 243-1 du code des juridictions
financières, a eu lieu le 22 décembre 2017 avec M. Brossaud et le 9 janvier 2018 avec
Mme Rougé.
Lors de sa séance du 6 février 2018, la chambre a arrêté ses observations
provisoires. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Brossaud et à Mme Rougé.
Des extraits ont été adressés à la société de commissaires aux comptes, Acthéos.
M. Brossaud y a répondu par courrier enregistré le 9 juillet 2018.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 17 juillet 2018, le présent
rapport d’observations définitives.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
3
Le rapport a été communiqué au président en fonction, à son prédécesseur en
fonction au cours de la période examinée ainsi qu’aux exécutifs des collectivités territoriales
qui ont apporté un concours financier à l’association. Ce rapport devra être communiqué par
les maires à leur assemblée délibérante lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il
fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de
ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des
relations entre le public et l’administration.
II -
LE RÉGIME JURIDIQUE APPLICABLE AUX ÉTABLISSEMENTS ET
SERVICES SOCIAUX ET MÉDICO-SOCIAUX
Les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) sont des
structures permettant la prise en charge à domicile ou en établissement de personnes, enfants
comme adultes, plus ou moins dépendantes. Le code de l’action sociale et des familles définit
seize catégories d’ESSMS selon le public pris en charge. Chaque catégorie regroupe plusieurs
types d’établissements ou services. Au total, il existe près de 90 types d’établissements ou
services.
Les ESSMS sont en très grande majorité administrés par des associations, qui ont
la responsabilité de la gestion d’un ou plusieurs établissements.
A -
L’ARRED est gestionnaire de sept ESSMS
L’ARRED gère sept ESSMS :
un service d’éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD). Ce service
apporte un soutien spécialisé aux enfants et adolescents dans leurs différents
lieux de vie et d'activités ; les enfants accompagnés sont affectés de déficiences
intellectuelles et motrices et/ou de troubles du caractère et du comportement. Il
accompagne 20 enfants, âgés de 3 à 20 ans ;
un institut médico-éducatif (IME), qui accueille 95 enfants et adolescents (6 à
20 ans) déficients intellectuels, dont certains sont également affectés de
troubles du comportement. L’IME se compose d’un institut médico-
pédagogique (enfants de 6 à 16 ans) et d’un institut médico-professionnel
(adolescents de 16 à 20 ans). Les enfants sont accueillis en semi-internat ;
une section pour enfants ou adolescents polyhandicapés (SEAP), qui accueille
et accompagne des enfants qui souffrent de polyhandicaps entraînant une
réduction notable de leur autonomie. Elle accueille 10 enfants, âgés de
6 à 20 ans, en semi-internat ;
un service d’accompagnement à la vie sociale (SAVS), qui accompagne les
personnes adultes atteintes de déficience mentale mais suffisamment
autonomes pour vivre à domicile ou dans des structures d’hébergement pour
adultes handicapés ; il suit 50 adultes ;
une maison d’accueil spécialisée (MAS). Celle-ci accueille des adultes
handicapés qui ne peuvent effectuer seuls les actes essentiels de la vie, et dont
l’état nécessite également une surveillance médicale et des soins constants.
Elle accueille 52 adultes polyhandicapés ;
un établissement et service d’aide par le travail (ESAT), qui accueille
115 adultes handicapés (hommes et femmes de 21 à 58 ans) exerçant une
activité professionnelle dans des conditions de travail aménagées et bénéficiant
d’un soutien social et éducatif ;
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
4
un foyer d’hébergement pour travailleurs handicapés (FOYER). Ce dernier
accueille 42 adultes handicapés qui exercent une activité pendant la journée en
centre d’activités de jour, en ESAT, en entreprise adaptée ou en milieu
ordinaire, mais qui ne sont pas suffisamment autonomes pour vivre seuls.
Le présent contrôle porte sur le fonctionnement général de l’association
(fonctionnement, finances et ressources humaines), mais également sur la qualité de la prise
en charge. Pour ce dernier thème, la chambre a fait le choix de s’intéresser plus
particulièrement à l’IME.
B -
Les ESSMS de l’ARRED bénéficient tous d’une autorisation
Financés par des fonds publics (assurance maladie ou fonds départementaux), les
ESSMS sont soumis à une autorisation préalable d’exercice d’une durée de 15 ans, délivrée
par le préfet, le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS), ou par le président du
conseil départemental. Les sept ESSMS gérés par l’ARRED bénéficient d’une autorisation en
bonne et due forme dont l’échéance s’étale entre septembre 2019 et mars 2032.
Ces autorisations, peu détaillées, ne sont pas contraignantes. Elles permettent à
l’ARRED d’accueillir un public varié sans véritable restriction liée au handicap, sous réserve
d’une orientation décidée par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH).
III -
LE FONCTIONNEMENT ET LES INSTANCES STATUTAIRES DE
L’ARRED
L’association rouennaise de réadaptation de l’enfance déficiente a été créée en
1955 par des parents d’enfants en situation de handicap qui ne trouvaient pas de structures
d’accueil adaptées. Ses statuts initiaux ont été déposés et publiés au journal officiel du
16 juin 1955 et modifiés en dernier lieu le 12 octobre 2012.
Les statuts devaient être complétés par un règlement intérieur destiné à « fixer les
points non prévus aux statuts, notamment ceux qui ont trait à l'administration interne de
l'association, et à la gestion de ses activités ». Un règlement intérieur a été adopté le
22 avril 2015 et modifié le 24 avril 2017 mais il ne traite que de l’organisation interne relative
aux droits et obligations du personnel et n’apporte aucune précision quant aux dispositions
statutaires.
A -
L’objet social de l’association est conforme à son activité
L’objet social de l’ARRED est notamment de « concevoir, créer, gérer, animer tous
les établissements et services et, de façon générale, mettre en oeuvre tous les moyens
nécessaires au meilleur développement moral, social, physique et intellectuel des personnes
handicapées confiées à l’association ». C’est à ce titre qu’elle assure la gestion des ESSMS
précités.
B -
Le projet associatif est régulièrement actualisé
Le projet associatif de l’ARRED, adopté par l’assemblée générale du 12 juin 2012,
porte sur la période 2013 – 2017. Il rappelle les valeurs de l’association (le respect, la
bienveillance, la solidarité ou les solidarités, la citoyenneté, l’intégrité, la responsabilité et la
laïcité), établit le bilan du projet précédent (2004 – 2012) et définit quatre orientations
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
5
stratégiques : développer la vie associative, poursuivre l’ouverture de l’ARRED, consolider les
démarches d’accompagnement, s’inscrire dans une démarche de responsabilité sociétale des
organisations.
Le processus de rédaction d’un nouveau projet associatif doit s’achever au cours
de l’année 2018. Il a d’ores et déjà été présenté au comité d’entreprise.
Une fois adopté, ce nouveau projet associatif devra irriguer les différents projets
d’établissement.
C -
Les membres de l’association : une complexité peu utile
En juillet 2017, l’association comptait 149 membres.
Est membre de l’association, toute personne physique ou morale qui adhère aux
objectifs statutaires. Les statuts distinguent trois catégories de membres :
«
les membres actifs ou adhérents, qui sont parents au sens large du terme
de personnes handicapées, leurs représentants, et toutes personnes
partageant les mêmes valeurs associatives
» ;
«
les membres honoraires, qui sont des membres élus ayant exercé des
responsabilités au sein des instances associatives
» ;
«
les membres d’honneur, qui sont des personnes qui rendent ou ont rendu,
des services éminents à l’association
».
L’appartenance à l’une des trois catégories n’est pas sans portée puisque seuls
les membres du premier collège peuvent voter lors de l’assemblée générale et être élus au
conseil d’administration. Dès lors, il est surprenant que les statuts ne soient pas plus précis
sur les conditions requises pour appartenir à l’un des trois collèges.
Dans les faits, les membres de l’association appartiennent tous au premier collège.
Les deux autres ne comptent aucun membre, ce qui conduit à s’interroger sur l’utilité de
conserver cette distinction.
D -
Les instances dirigeantes : les statuts mériteraient d’être clarifiés
1 -
L’assemblée générale
L’assemblée générale (ordinaire et extraordinaire) est composée des membres de
l’association. Seuls les membres du premier collège disposent d’un droit de vote.
Le nombre de pouvoirs pouvant être détenus par un même membre est limité à
cinq. En cas de dépassement, le mandataire a l’obligation de remettre les pouvoirs
surnuméraires aux membres présents de son choix. Dans une telle situation, le mandant ne
choisit donc pas le mandataire final et ne peut lui donner lui-même ses instructions de vote.
Pour corriger cette disposition, il suffirait d’inviter les membres désireux de remettre un pouvoir
à s’assurer au préalable que le mandataire n’a pas déjà atteint le plafond statutaire.
a -
L’assemblée générale ordinaire
Conformément à l’article 8 des statuts, l’assemblée générale ordinaire s’est réunie
en juin de chacune des années contrôlées et a dressé un procès-verbal.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
6
Les réunions de l’assemblée générale ordinaire ne sont soumises à aucun
quorum. Pourtant, les procès-verbaux indiquent qu’un quorum, apparemment fixé à la moitié
des membres, est vérifié en début de séance. Tout porte à croire que la notion de quorum a
été confondue avec les conditions de majorité nécessaires à l’adoption des décisions
soumises à l’assemblée.
S’agissant de ses compétences, l’assemblée générale adopte, conformément aux
statuts, le rapport d’activité, entend le commissaire aux comptes et approuve les résultats des
budgets des établissements et du budget associatif. Elle adopte également les propositions
d’affectation du résultat
1
. En revanche, contrairement aux statuts, elle ne délibère ni sur les
dépenses et les recettes prévisionnelles du budget associatif ni sur les comptes clos en fin
d’exercice.
b -
L’assemblée générale extraordinaire
L'assemblée générale extraordinaire est chargée de modifier les statuts ou de
décider de la dissolution, liquidation ou fusion de l’association. Elle ne s’est pas réunie au
cours de la période sous revue.
2 -
Le conseil d’administration
Il est composé de 6 à 25 membres, élus par l'assemblée générale pour une durée
de trois ans. Même si les statuts ne l’indiquent pas, il faut déduire de leur lecture qu’il appartient
à l’assemblée générale ordinaire de déterminer l’effectif du conseil d’administration.
Les statuts précisent que tout membre actif peut être candidat à un poste
d’administrateur et que le conseil d’administration doit compter parmi ses membres une
majorité de parents de personnes handicapées. Ils indiquent également que la cooptation est
possible. Ces dispositions appellent deux remarques.
Premièrement, l’ARRED doit être en mesure de s’assurer que la majorité des
membres du conseil d’administration sont des parents d’enfants handicapés. Or les statuts ne
définissent pas cette notion et ne prévoient aucun mécanisme permettant d’opérer cette
vérification.
Deuxièmement, la cooptation, c'est-à-dire la désignation d’un membre par ses
pairs, soit en l’espèce les membres du conseil d’administration, n’est assortie d’aucune
précision permettant par exemple de la concilier avec le pouvoir reconnu à l’assemblée
générale ordinaire d’élire les membres du conseil d’administration. Dans la pratique, la
cooptation conduit le conseil d’administration à désigner un nouveau membre qui aura le statut
d’observateur durant une année, au terme de laquelle sa candidature sera ratifiée par
l’assemblée générale. Plus qu’un pouvoir de nomination, le conseil apparaît donc être investi
d’un pouvoir de proposition des nouveaux membres. En tout état de cause, cette répartition
des compétences mériterait de figurer clairement dans les statuts ou dans le règlement
intérieur.
Les réunions du conseil d’administration sont soumises à quorum, soit le quart des
membres, mais aucun dispositif n’est prévu s’il n’est pas atteint. La liste des présents et des
absents ne figure pas de façon systématique sur les procès-verbaux. Il n’a donc pas été
possible de vérifier le respect de ce quorum.
Au titre de chacune des années 2014 à 2016, le conseil d’administration s’est réuni
entre cinq et six fois, conformément aux dispositions statutaires de l’association.
1
Pour le budget commercial de l’ESAT et celui du budget associatif, elle adopte leur affectation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
7
Le conseil d’administration est «
investi des pouvoirs les plus étendus pour
accomplir tous les actes nécessaires au bon fonctionnement de l’association, sous la seule
réserve que ceux-ci ne soient pas explicitement réservés à l’assemblée générale
». Cette
formulation imprécise signifie, par exemple, qu’en matière financière il lui appartient d’adopter
le budget prévisionnel et le compte administratif des budgets des ESSMS, ce qu’il fait
effectivement. Cependant, les budgets prévisionnels, tout comme le compte administratif
soumis à sa décision, ne sont que des documents provisoires qui sont ensuite modifiés pour
tenir compte des décisions prises par les autorités de tarification. Au minimum, le conseil
devrait être invité à valider les budgets primitifs avant qu’ils ne soient totalement exécutés. Il
en va de même du compte administratif dont la version définitive, une fois intégrées les
décisions de rectification des dépenses et d’affectation du résultat, ne lui est pas présentée.
3 -
Le bureau
Le bureau est élu par le conseil d’administration sur proposition du président. Il se
compose d’un président, un secrétaire, un trésorier, un président adjoint, un ou plusieurs
vice-présidents, un secrétaire adjoint et des administrateurs délégués.
Le bureau est soumis à quorum, soit la présence du président ou du président-
adjoint, ainsi que deux membres du bureau au moins, mais les comptes rendus n’ont pas
permis de s’assurer du respect de ce quorum.
Le bureau est chargé de préparer les réunions du conseil d’administration,
d’exécuter ses décisions et d’expédier les affaires courantes. Il participe au choix des cadres
de direction. Sur la période 2014 – 2016, le bureau s’est réuni deux ou trois fois par an, soit
un rythme inférieur à celui du conseil d’administration, ce qui signifie qu’il n’est pas en mesure
de préparer effectivement les décisions du conseil.
En revanche, il a été associé au recrutement du directeur de l’ESAT, fin 2016.
Les fonctions de président-adjoint, de vice-président, de secrétaire, de trésorier
devaient être décrites dans le règlement intérieur de l'association, ce qui n’est pas le cas.
***
En conclusion, la chambre constate que les statuts de l’association mériteraient
d’être clarifiés. À cette fin, elle lui recommande de modifier le règlement du 24 avril 2017 afin
de compléter les dispositions statutaires sur les points suivants :
préciser la répartition de la compétence de nomination des membres du conseil
d’administration, et préciser les modalités de la cooptation ;
préciser les modalités de réunion de l’assemblée générale, en distinguant les
notions de quorum et de majorité.
IV -
LE PILOTAGE STRATÉGIQUE
A -
Le règlement de fonctionnement des ESSMS : des lacunes à corriger
Un règlement de fonctionnement définissant les droits de la personne accueillie et
les obligations nécessaires au respect des règles de vie collective doit être adopté pour chaque
ESSMS, après consultation des instances représentatives du personnel ou du conseil de la
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
8
vie sociale
2
. Ce règlement doit comporter, à tout le moins, les dispositions obligatoires prévues
par le code de l’action sociale et des familles (modalités de consultation des usagers et du
personnel, respect des droits des usagers, modalités de prise en charge, rythmes de vie …).
Il doit être affiché dans les locaux de l’établissement et révisé au moins tous les cinq ans
3
.
Le conseil d’administration de l’ARRED a adopté, pour chacun des ESSMS, un
règlement de fonctionnement, mais plusieurs lacunes ont été identifiées :
le règlement de l’ESAT n’a pas été actualisé depuis 2011; il est donc obsolète ;
l’ARRED n’a pas été en mesure d’attester de la consultation des instances
représentatives de l’ESAT, du SAVS et de la MAS ;
les règlements ne sont pas affichés dans les locaux de l'établissement ou du
service ;
les règlements de l’ESAT, du foyer et du SAVS ne contiennent aucune
disposition concernant les transferts et les déplacements.
La chambre demande à l’association de corriger ces anomalies.
B -
Les projets d’établissement doivent être mieux articulés avec
l’évaluation
Chaque ESSMS doit adopter un projet d’établissement
4
déclinant ses objectifs de
coordination, de coopération et d'évaluation des activités et de la qualité des prestations. Le
projet doit également définir les modalités d'organisation et de fonctionnement de
l’établissement. Enfin, il doit être actualisé tous les cinq ans.
En janvier 2012, l’agence nationale de l’évaluation et de la qualité des
établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) a publié une recommandation
sur ce thème, qui rappelle la nécessaire articulation du projet avec les évaluations internes et
externes. Selon l’ANESM, l’évaluation externe doit idéalement s’effectuer à mi-parcours de la
mise en oeuvre du projet d’établissement.
Les ESSMS gérés par l’ARRED sont tous dotés d’un projet d’établissement. Trois
de ces documents, arrivés à échéance (ESAT, SAVS, foyer), devront être actualisés au cours
de l’année 2018.
La préparation et l’adoption de ces projets apparaissent devoir être mieux
articulées avec les évaluations externes de ces ESSMS afin d’éviter que les deux exercices
ne se superposent comme ce fut le cas pour l’IME
5
. L’ESAT fait toutefois exception à ce
constat puisque l’évaluation externe a été conduite deux années après l’actualisation du projet
d’établissement, ce qui correspond au tempo recommandé par l’ANESM.
Les projets d’établissement des ESSMS gérés par l’ARRED suivent une structure
identique, conforme aux recommandations de l’ANESM : présentation de l’association et de
son projet associatif, présentation des valeurs de l’établissement, cadre méthodologique, bilan
du projet d’établissement précédent, orientations stratégiques du nouveau projet, elles-
mêmes, déclinées en objectifs opérationnels, et enfin, modalités de mise en oeuvre, de suivi
et d’évaluation du nouveau projet d’établissement.
2
CASF, article L. 311-7.
3
CASF, articles R. 311-33 à R. 311-37-1
.
4
CASF, article L. 311-8.
5
L’évaluation externe de l’IME a été réalisée entre avril et août 2014 alors que le travail sur le projet s’est étendu sur l’année 2014
pour une adoption en décembre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
9
Le contenu du dernier item, relatif à la mise en oeuvre du projet, est
particulièrement succinct puisque les objectifs opérationnels ne sont accompagnés d’aucun
indicateur chiffré. La dimension évaluative des projets repose sur le comité d’amélioration
continue, instance permanente de pilotage chargée principalement de mettre en oeuvre les
différents objectifs retenus par l’établissement. Au surplus, si ce suivi permet de réajuster les
pratiques quotidiennes, il ne se traduit pas par une actualisation du projet d’établissement. Par
conséquent, une fois adopté, le projet d’établissement s’éloigne progressivement des
pratiques pédagogiques effectivement mises en oeuvre et formalisées par des fiches actions
à usage interne.
La chambre recommande à l’association de veiller à actualiser les projets
d’établissement arrivés à terme, de mieux articuler la préparation des projets avec les
évaluations externes, et d’étoffer la partie évaluative.
C -
Le pilotage
1 -
L’organigramme
Le pilotage de l’ARRED et de ses ESSMS est assuré par l’équipe de direction
générale, qui est constituée de six cadres : une directrice générale, un responsable de la
qualité, un cadre de santé, un responsable des ressources humaines, un directeur
administratif et financier et un technicien informatique.
Cette équipe peut s’appuyer sur trois directeurs chargés respectivement du pôle
adultes (ESAT, SAVS et foyer), du pôle enfants (IME, SESSAD et SEAP), et de la MAS. Ces
cadres sont secondés par des chefs de service et, s’agissant de l’ESAT par un directeur-
adjoint. Chaque ESSMS compte également un service administratif et comptable.
2 -
Les instances de pilotage
La directrice générale de l’ARRED a mis en place trois instances de pilotage :
-
un comité d’orientation, qui regroupe l’ensemble des cadres du siège et les
directeurs d’établissement et service : instance de discussion, de réflexion et
de décision, il a pour fonction de piloter l’association au quotidien ;
-
un comité des cadres (directeurs et chefs de service) : il se réunit deux fois par
an pour aborder les projets transversaux et le développement de la
mutualisation ;
-
trois comités d’amélioration continue : ils sont chargés du suivi des objectifs
énoncés par les projets d’établissement ou de service.
Les comités d’amélioration continue ont été mis en place conformément à une
recommandation de l’ANESM
6
et se réunissent depuis 2013. Chaque comité est composé du
directeur de pôle, du responsable qualité de l’association, du cadre de santé, du cadre
éducatif, d’un représentant du secteur médical ou paramédical ou éducatif, d’un représentant
de l’équipe de nuit, d’un représentant des unités d’hébergement, d’un représentant de l’accueil
de jour, d’un représentant des services administratifs et d’un délégué du personnel.
6
Dans cette recommandation, l’ANESM invite les gestionnaires d’ESSMS à « valoriser les résultats de leurs évaluations (en)
s’inscrivant dans une démarche d’amélioration continue de la qualité de l’accompagnement ». L’ANESM estime ainsi que les
ESSMS pourront capitaliser l’investissement humain et financier important que constituent les évaluations internes et externes.
Elle estime que cette démarche constitue une étape nécessaire à la préparation de la contractualisation pluriannuelle.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
10
La mission de ces comités est de suivre la mise en oeuvre des améliorations de
toute origine
7
susceptibles d’être apportées au fonctionnement des ESSMS du pôle. Ils sont
également chargés de faire vivre, sur le long terme, les actions menées à leur terme et de
veiller au partage de l’information.
3 -
Le pilotage par les indicateurs
L’ARRED est peu familiarisée avec le pilotage par indicateur, peu incitée en cela
par les financeurs. Les seuls indicateurs réellement opérationnels sont ceux exigés par
l’agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux
(ANAP). Ils ont été construits en 2009, et après une phase de test, ont été généralisés à partir
de 2014. L’ARRED complète ces indicateurs depuis 2016, pour l’ensemble de ses sept
établissements ou services. Ces indicateurs portent sur quatre axes : le soin et
l’accompagnement des personnes – les ressources humaines et matérielles – les finances et
le budget – les objectifs. Des données comparatives permettent aux ESSMS de se situer par
rapport à d’autres structures comparables. Ces indicateurs sont toutefois encore
insuffisamment précis pour constituer une véritable aide à la décision.
Les ESSMS disposent également via l’ARS du coût à la place par type d’ESSMS.
Ces données sont connues de l’ARRED, qui n’a toutefois pas accès aux données élémentaires
ayant servi à les calculer. En tout état de cause, elles permettent de constater que les coûts
moyens à la place des ESSMS gérés par l’ARRED sont moins élevés que les coûts locaux et
les coûts nationaux à l’exception du coût du SEAP et de la MAS. L’ARRED n’est pas en
mesure d’expliquer ces écarts.
Tableau n° 1 :
Comparatif des coûts à la place
Source : ARS Normandie
Enfin, les gestionnaires d’ESSMS peuvent asseoir leur pilotage sur les outils de la
caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), qui publie chaque année une étude
tirée des comptes administratifs des ESSMS, mais avec un décalage de trois années, ce qui
a pour effet d’en limiter l’intérêt pratique.
***
En conclusion, la chambre constate que les outils de pilotage mériteraient d’être
actualisés et développés, notamment dans leur dimension évaluative. La chambre incite
l’association à s’interroger sur les moyens de mieux utiliser le projet d’établissement à des fins
de management.
7
Projet d’établissement, évaluation interne et externe, rapport de la commission de sécurité, document unique d’évaluation des
risques, document d'analyse du risque infectieux, programme national d'actions de prévention des infections associées aux
soins…
constaté en 2016
écart avec ARRED
constaté en 2015
écart avec ARRED
IME
24 747 €
26 646 €
1 899 €
29 584 €
4 837 €
SEAP
66 668 €
52 385 €
-14 283 €
50 866 €
-15 802 €
MAS
70 308 €
69 078 €
-1 230 €
70 728 €
420 €
SESSAD
14 904 €
16 440 €
1 536 €
16 767 €
1 863 €
ESAT
11 455 €
11 931 €
476 €
12 067 €
612 €
FOYER (coût jour)
87,23 €
85,59 €
-2 €
nc
SAVS
5 803 €
5 630 €
-173 €
nc
coût constaté à
l'ARRED
coût régional ou départemental
coût moyen national
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
11
V -
LA GESTION DE LA QUALITÉ
La loi du 2 janvier 2002 a introduit le principe de l’évaluation de l’action sociale et
médico-sociale en faisant obligation aux ESSMS de procéder de manière régulière à une
évaluation interne et externe de «
leurs activités et de la qualité des prestations qu’ils
délivrent
». Ces évaluations doivent être menées «
au regard des procédures, références et
recommandations de bonnes pratiques validées ou élaborées par l’agence nationale de
l’évaluation sociale et médico-sociale
».
L’évaluation des activités et de la qualité des prestations des ESSMS doit
permettre d’apprécier la capacité de l’établissement, ou du service concerné, à réaliser les
missions qui lui sont confiées et d’évaluer la qualité de ses activités au regard de son
autorisation
8
.
A -
L’évaluation interne et l’évaluation externe : une articulation à
renforcer
Les évaluations internes et externes forment un ensemble cohérent de démarche
globale dont les résultats conditionnent la reconduction de l’autorisation d’exercer accordée à
chaque service ou établissement. Cette démarche continue d’amélioration doit être retracée
chaque année dans le rapport d’activité
9
.
Tous les services et établissements gérés par l’ARRED ont réalisé, dans les délais
prescrits, leur première évaluation interne et externe entre 2009 et 2014.
1 -
L’évaluation interne
Selon le cadre méthodologique fixé par l’ANESM, le périmètre de l’évaluation
interne doit porter prioritairement sur quatre thèmes :
la promotion de la qualité de vie, de l’autonomie, de la santé et de la
participation sociale ;
la personnalisation de l’accompagnement ;
la garantie des droits et la participation des usagers ;
la protection et la prévention des risques inhérents à la situation de vulnérabilité
des usagers.
Le gestionnaire peut compléter ces items par d’autres de son choix. Il peut choisir
librement les outils d’évaluation qu’il utilise.
Les évaluations internes des ESSMS de l’ARRED ont été réalisées en deux
vagues (2009 et 2013). La méthodologie suivie, qui repose sur l’utilisation de plusieurs
référentiels de qualité et sur un périmètre relativement étendu, apparaît proche des
recommandations de l’ANESM. Des marges de progrès restent toutefois à la portée de
l’ARRED, comme l’a signalé l’évaluateur externe. Ainsi, pour l’IME, ce dernier a recommandé
de mieux prendre en compte le projet d’établissement, ainsi que son organisation et son
insertion dans son environnement.
La chambre encourage l’ARRED à renforcer ses évaluations internes.
8
Circulaire n° DGCS/SD5C/2011/398 du 21 octobre 2011.
9
CASF, articles D. 312-203 et R. 314-50.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
12
2 -
L’évaluation externe
Les principes et le cadre de l'évaluation externe sont fixés par le code de l’action
sociale et des familles
10
, qui détaille toutes les étapes de l’évaluation, jusqu’au contenu du
rapport final.
L’évaluation doit permettre de porter une appréciation globale sur les activités et
la qualité des prestations, d’une part, et examiner les suites réservées aux résultats de
l’évaluation interne, d’autre part. Elle doit également porter sur une liste de thèmes définis.
Les sept évaluations externes réalisées en 2013 et 2014 ont été confiées à un
bureau d’études, organisme habilité par l’ANESM. Le choix de ce prestataire a été précédé
d’une mise en concurrence. Son intervention a été définie par un contrat signé le
15 mars 2014, contrat qui a une portée rétroactive, ce que l’ARRED n’a pas été en mesure
d’expliquer. Le contenu du contrat n’appelle pas d’autre observation.
S’agissant de l’IME, le contenu du rapport apparaît complet et se termine par des
conclusions globalement satisfaisantes. L’évaluation aurait cependant gagné à être mieux
articulée avec le projet de l’établissement. En l’espèce, les deux exercices ont été menés de
front, ce qui a conduit l’évaluateur à formuler des observations sur un projet d’établissement
qui était en cours de révision. La valeur ajoutée de son intervention s’en est donc trouvée, sur
ce point, affaiblie.
B -
Une organisation interne axée sur la promotion de la «
bientraitance
»
Au-delà de l’exercice imposé des évaluations internes et externes, l’ARRED a
souhaité étoffer les moyens de la direction générale en créant un emploi de responsable
qualité dès 2012. Ce recrutement a été complété par la mise en place en 2013 des comités
d’action continue (CAC), déjà évoqués, dont le rôle est d’assurer le suivi des actions
susceptibles d’améliorer la qualité de la prise en charge des usagers. Les CAC suivent ainsi
dans la durée près de 500 actions, dont 80 % seraient en cours d’application. Leur suivi est
opéré à l’aide de tableaux de bord qui pourraient sans doute être simplifiés et remplacés par
des outils plus ergonomiques.
L’ARRED s’est également largement investie en faveur de la promotion de la
«
bientraitance
».
L’ANESM définit la bientraitance comme étant «
une culture inspirant les actions
individuelles et les relations collectives au sein d’un établissement ou d’un service, qui vise à
promouvoir le bien-être de l’usager en gardant présent à l’esprit le risque de maltraitance
»
11
.
L’agence préconise une approche reposant sur cinq piliers fondamentaux :
une culture du respect de la personne et de son histoire, de sa dignité, et de sa
singularité ;
une manière d’être des professionnels au-delà d’une série d’actes ;
une valorisation de l’expression des usagers ;
un aller-retour permanent entre penser et agir ;
une démarche continue d’adaptation à une situation donnée.
10
CASF, annexe 3-10
.
11
Source : Recommandation de bonnes pratiques professionnelles «
La bientraitance : définition et repères pour la mise en
oeuvre
», ANESM, juin 2008.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
13
Le projet associatif de l’ARRED, ainsi que les projets d’établissement, valorisent
la bientraitance. De même, le règlement intérieur de l’association rappelle les droits et devoirs
de chacun en la matière et notamment les dispositions législatives qui protègent le salarié
ayant dénoncé de mauvais traitements
12
.
Ces engagements se sont traduits par l’organisation de formations à la
bientraitance d’environ 80 salariés. L’association ambitionne de former tous les salariés, quel
que soit leur emploi, ce qui supposera de mettre en place un suivi permettant d’identifier les
salariés restant à former.
L’ARRED a également pris l’initiative de doter chaque pôle d’un référent
« bientraitance », ceci afin de favoriser une culture partagée du respect de la personne et de
son histoire. Un premier référent a été nommé en septembre 2017 au pôle adultes.
Enfin
l’association
a
organisé
des
séances
d’analyse
de
pratiques
professionnelles. Ces ateliers doivent permettre aux professionnels de réfléchir collectivement
sur leurs pratiques professionnelles.
À la lumière de ces éléments, l’action de l’ARRED apparaît diversifiée et
cohérente.
C -
La gestion des événements indésirables et des risques : des outils à
compléter et à mettre en application
Les ESSMS ont l’obligation d'assurer aux personnes accueillies «
le respect de
leur dignité, de leur intégrité, de leur vie privée, de leur intimité et de leur sécurité
»
13
. Pour
cela, ils doivent être en mesure de gérer les événements indésirables et se doter d’une
politique de prévention des risques.
1 -
La gestion des événements indésirables
Les ESSMS doivent être capables d’identifier et de signaler à l’autorité ayant
délivré leur autorisation, «
tout dysfonctionnement grave dans leur gestion ou leur organisation
susceptible d'affecter la prise en charge des usagers, leur accompagnement ou le respect de
leurs droits et de tout événement ayant pour effet de menacer ou de compromettre la santé,
la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes prises en charge ou
accompagnées
»
14
. Les événements visés sont par exemple les accidents, les suicides, les
situations de «
maltraitance
» ou les comportements violents.
Les signalements suivent une procédure interne formalisée. Les cas qui le
nécessitent sont ensuite portés à la connaissance de l’ARS ou du département selon un
protocole unique.
En 2015, l’ARRED a procédé à 7 signalements pour environ 384 usagers accueillis
ou suivis. Le taux de risque ressort à 1,8 contre 3,6 % pour les ESSMS de l’ancienne région
Haute-Normandie.
2 -
La politique de prévention et de gestion des risques
Les textes font obligation aux ESSMS d’être en mesure de faire face au risque de
canicule, aux risques infectieux et au risque de défaillance énergétique, situations qui
placeraient les usagers en situation de danger. Ils doivent notamment prendre les mesures
12
CASF, article L. 313-24.
13
CASF, article L. 311-3-1.
14
CASF, articles L. 331-8-1 et R. 331-8.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
14
pour décliner les différents plans (bleu, blanc, plan d'alerte et d'urgence au profit des
personnes âgées et des personnes handicapées en cas de risques exceptionnels), arrêtés par
le représentant de l’État dans le département et préciser, dans le règlement intérieur de
chaque ESSMS, les mesures à prendre en cas d’urgence ou de situation exceptionnelle.
L’ARRED a adopté un plan bleu
15
«
plan d’action en cas de canicule et de fortes
chaleurs
», actualisé en janvier 2017. Ce plan rappelle les niveaux d’alerte, le dispositif de
veille et les mesures à prendre. Il repose sur un inventaire des locaux et des matériels
disponibles. Cet inventaire apparaît cependant incomplet et, contrairement à la
réglementation, le plan bleu n’est pas annexé au projet d’établissement de chaque ESSMS.
Ce plan a été mis en oeuvre à titre préventif en juillet 2016 lors d’un épisode de fortes chaleurs,
ce qui a permis de le tester en situation réelle.
L’ARRED s’est également dotée, en 2013, d’un document d’analyse des risques
infectieux, applicable à la MAS
16
. Ce document contient 185 recommandations. Selon
l’association, 144 mesures (77,8 %) seraient déjà opérationnelles. Des actions correctrices
restent donc à engager notamment dans le domaine de l’hygiène corporelle, de la vaccination
contre les infections respiratoires et dans la gestion des risques épidémiques en lien avec la
tuberculose pulmonaire.
Un document d’analyse des risques infectieux doit désormais être adopté pour les
établissements accueillant des enfants ou adolescents polyhandicapés
17
. Le SEAP doit donc
en être pourvu dans les meilleurs délais.
Enfin, l’ARRED s’est dotée d’un document d’analyse des risques de défaillance
électrique, applicable à la MAS. Ce document évalue les risques de défaillance et recense les
mesures palliatives. En l’espèce, aucun risque n’est coté «
incident majeur, risque
inacceptable
», ce qui apparaît cohérent au regard de l’année de construction du bâtiment qui
est équipé d’un groupe électrogène de secours. Au titre des procédures compensatoires, le
document préconise notamment de modifier les conditions d’approvisionnement en produits
alimentaires, de mettre en place une ligne téléphonique indépendante de l’alimentation
électrique et de renforcer les conditions d’intervention technique d’urgence en dehors des
heures ouvrées. Il relève également l’absence de consignes pour le personnel en matière de
défaut de chauffage, de climatisation et d’élaboration des repas. Les mesures permettant de
corriger ces lacunes devront donc être prises rapidement.
La chambre recommande à l’ARRED de compléter son dispositif de prévention et
de gestion des risques, d’actualiser l’inventaire du plan bleu, de mettre en oeuvre les
préconisations formulées dans le document d’analyse des risques infectieux, d’adopter un
document identique pour le SEAP et de mettre en oeuvre les recommandations du document
d’analyse des risques de défaillance électrique.
***
En conclusion, la chambre constate que l’association a mis en oeuvre les
dispositions relatives à l’évaluation sociale et médico-sociale dans des conditions
satisfaisantes mais relève que ces évaluations doivent mieux s’articuler avec les outils de
pilotage existants. De même, les outils de gestion des événements indésirables et des risques
doivent être complétés et mis en oeuvre.
15
Élaboré par le GCSMS Seine Caux Alliance.
16
Le programme national de prévention 2011 - 2013 ciblait les MAS, les EHPAD et les FAM.
17
Instruction n° DGCS/SPA/2016/195 du 15 juin 2016 relative à la mise en oeuvre du programme national d'actions de prévention
des infections associées aux soins (PROPIAS) dans le secteur médico-social, pour les années 2016 à 2018.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
15
VI -
LA PRISE EN CHARGE
Les développements qui suivent portent principalement sur l’IME de l’association,
mais concernent parfois aussi la section d’accueil d’enfant et adolescents polyhandicapés
(SEAP), qui est installée dans les mêmes locaux et dirigée par la même directrice.
L’IME «
l’envol Saint-Jean
» est un ESSMS relevant de la catégorie des
«
établissements ou services d'enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation
adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes
handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation
. »
En 2010, la France comptait 1 200 IME pour 69 772 places dont 67 % sont en
accueil de jour et 31 % en internat. En volume, l’offre d’accueil en IME est assez stable.
L’activité des IME est affectée par le développement de l’accueil en milieu ouvert des jeunes
souffrant d’handicaps moins invalidants. Dès lors, le public des IME se trouve limité aux jeunes
qui ne peuvent pas être scolarisés parce qu’ils présentent des déficiences trop importantes.
Les IME sont donc confrontés à une forte évolution de leur public, présentant plus d’handicaps
qu’auparavant.
A -
Une organisation ayant su s’adapter à l’évolution du public pris en
charge
1 -
Un IME organisé en deux pôles
L’IME compte un IMP (institut médico-pédagogique) et un IMPRO (professionnel).
L’IMP accueillait en 2017 42 enfants de 6 à 14 ans répartis en trois unités :
10 enfants de 6 à 9 ans ; les plus jeunes sont nés en 2009 (7-8 ans) ;
9 enfants de 10 à 12 ans ;
23 enfants de 12 à 14 ans.
L’IMPRO accueille 57 adolescents et jeunes adultes de 14 à 20 ans et plus,
répartis en deux unités :
19 adolescents âgés de 14 à 16 ans ;
38 adolescents et jeunes adultes âgés de 16 à 20 ans et plus, répartis entre la
section pré-professionnelle (3 ateliers) et le service d’accompagnement
éducatif et social.
2 -
La typologie du public accueilli est en forte évolution
L’IME a été autorisé, par un arrêté du directeur général de l’ARS du 26 décembre
2016, pour une durée de 15 années.
Cette décision détermine la capacité d’accueil de l’établissement ou du service,
exprimée en nombre de places. Ces places peuvent être réparties par tranches d’âge. L’IME
accueille un nombre de personnes supérieur au nombre de places autorisées, soit au
30 juin 2017, 99 personnes pour 95 places. Cette situation tient au fait que les personnes
prises en charge ne sont pas toutes présentes en permanence dans l’établissement, certaines
d’entre elles effectuant notamment des formations à l’extérieur. De même, la répartition par
tranches d’âge n’est pas respectée. Ainsi, à la même date, l’IME accueillait 38 adolescents
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
16
pour 24 places. Le SEAP connaît également un écart en accueillant 11 enfants pour un
agrément de 10 places.
L’IME de l’ARRED est un établissement généraliste qui peut, en principe, accueillir
tout public orienté par la MDPH. Il est néanmoins lui aussi confronté à une diversification du
profil de ses usagers. Ainsi le tiers des enfants accueillis par l’IME sont affectés d’un trouble
du spectre autistique (TSA), ce qui n’était pas le cas auparavant, soit que le public accueilli fût
différent, soit que ces troubles ne fussent pas diagnostiqués.
Cette évolution a conduit l’association à adapter son offre d’accueil et à renforcer
ses moyens en intervenant spécialisé, en formation ou en matériel. Ainsi, l’ARRED s’appuie
sur le centre de ressources pour l’autisme en Haute-Normandie, pour poser le bon diagnostic
et adapter ses réponses aux cas rencontrés.
3 -
Un conseil de la vie sociale a été constitué
La loi
18
prévoit d'associer les personnes bénéficiaires des prestations au
fonctionnement de l'établissement ou du service. Lorsque l’ESSMS assure un accueil de jour
continu, cette association passe par la mise en place d’un conseil de la vie sociale.
Le conseil de la vie sociale de l’IME a été mis en place et se réunit régulièrement.
Il a été appelé à se prononcer sur les orientations dégagées par les évaluations internes et
externes, comme par exemple la nécessité de compléter le projet d’établissement dans le
domaine du respect des droits et de prévention de la maltraitance. La question du harcèlement
et de la violence, notamment dans la cour de récréation, a été évoquée et a conduit
l’établissement à diviser l’espace récréatif afin de préserver les plus jeunes.
Les travaux du conseil de la vie sociale ont été complétés par une enquête de
satisfaction réalisée auprès des familles.
B -
L’organisation de la prise en charge : des améliorations à apporter sur
le suivi des dossiers individuels et sur les contrats de séjour
1 -
Les dossiers des enfants accueillis sont incomplets
Les ESSMS sont tenus de constituer et de conserver, pour chaque personne prise
en charge, un dossier complet dont le contenu est défini par le code de l’action sociale et des
familles
19
.
La consultation d’un échantillon de trente-sept dossiers de personnes enregistrées
dans les effectifs de l’IME, conduit à constater que certaines pièces en sont absentes. Il en va
ainsi des «
résultats des examens et enquêtes qui ont motivé la décision d'orientation de la
commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées
». Ces documents ne
sont pas transmis par la maison départementale des personnes handicapées de Seine-
Maritime et l’IME ne les sollicite pas. Pourtant, ils pourraient permettre de mieux cerner la
personnalité de l’enfant, son environnement familial, ses difficultés, et ainsi faciliter l’admission
de l’intéressé.
De même, «
le projet individualisé d’accompagnement
» est incomplet puisque le
bilan initial, rédigé par l’éducateur référent, et qui synthétise les analyses réalisées par les
membres de l’équipe pluridisciplinaire, ne figure pas dans les dossiers. Cette absence rend
impossible toute analyse critique de ce document par les autres membres de l’équipe et
18
CASF, article L. 311-6.
19
CASF, article D. 312-37.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
17
fragilise l’évaluation des progrès réalisés par l’enfant. Selon l’ARRED, le manque de temps
expliquerait cette carence
20
.
Enfin, «
le compte rendu des réunions de synthèse et de l'équipe de suivi de la
scolarisation
» est incomplet puisque les comptes rendus hebdomadaires des réunions de
l’équipe pluridisciplinaire en sont absents, au motif que ces réunions portent sur plusieurs cas
individuels et qu’il serait chronophage de rédiger des comptes rendus individuels. Cette
organisation présente l’inconvénient de ne laisser aucune trace de l’évocation du cas individuel
dans le dossier de l’intéressé, avec le risque d’oubli qui l’accompagne.
La chambre demande à l’ARRED de compléter le dossier des jeunes pris en
charge.
2 -
L’admission suit une procédure cohérente
La procédure d’admission est formalisée dans le projet d’établissement. Elle part
de la notification de la décision prise par la maison départementale des personnes
handicapées jusqu’à l’entrée effective de l’enfant et la construction de son projet personnalisé
dans les six mois qui suivent.
L’ARRED n’a pas arrêté de critères d’admission mais reconnaît que la distance
entre le domicile et l’ESSMS est un élément qu’elle prend en compte, tant pour réduire la
fatigue due aux déplacements quotidiens que pour limiter les frais de transport pris en charge
par l’établissement. L’ARRED a donc été amenée à définir un périmètre géographique
21
au-delà duquel elle refuse en principe d’accueillir le jeune, périmètre pris en considération par
la commission d’accès aux droits des personnes handicapées lors de la décision d’orientation
de l’intéressé. De même, lorsque le profil du jeune ou sa situation familiale apparaissent
inadaptés, l’ARRED prend l’initiative de contacter un ou plusieurs autres établissements afin
de trouver une solution éducative et/ou logistique plus adaptée aux besoins de l’enfant.
En tout état de cause, l’entrée à l’IME n’est jamais immédiate, même pour les
enfants dont les décisions coïncident avec le calendrier scolaire. Les demandeurs sont, sauf
rare exception, inscrits sur une liste d’attente qui comporte généralement une quarantaine de
noms.
3 -
Le séjour : les documents mériteraient d’être améliorés
À son entrée en IME, le jeune doit recevoir un livret d’accueil auquel est annexée
une charte des droits et libertés de la personne accueillie, ainsi que le règlement de
fonctionnement de l’établissement. Puis dans les six mois qui suivent son entrée, il doit
conclure un contrat de séjour
22
.
Le livret d’accueil remis par l’IME doit permettre au jeune et à ses parents de
s’orienter et d’identifier les éducateurs. Or, plus de la moitié des personnels ont changé depuis
2010, date de la dernière actualisation de ce livret, dont la directrice de l’IME. Le livret ne
remplit donc plus sa fonction.
20
Les éducateurs disposent de 2 heures par semaine pour le travail personnel, ce qui doit notamment leur permettre de rédiger
ces écrits, même s’ils ont d’autres tâches administratives et éducatives à accomplir hors la présence des élèves.
21
Périmètre défini à la demande de la maison départementale des personnes handicapées de Seine-Maritime et qui couvre un
territoire s’étendant au-delà de la métropole rouennaise.
22
CASF, article L. 311-4.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
18
Quant au contrat de séjour, plusieurs observations peuvent être faites sur sa
procédure de conclusion et son contenu :
le code prévoit que «
lors de la conclusion du contrat de séjour, dans un
entretien hors de la présence de toute autre personne, (…), le directeur de
l'établissement (…) recherche (…) le consentement de la personne à être
accueillie (…). Il l'informe de ses droits et s'assure de leur compréhension par
la personne accueillie.
» Ces dispositions ne sont pas mises en oeuvre par
l’IME, qui considère que cet entretien pourrait mettre le jeune en conflit de
loyauté vis-à-vis de ses parents ;
les jeunes concluent un contrat à leur entrée à l’IME. Ce contrat n’est jamais
actualisé. Les jeunes entrés à 7-8 ans et encore présents dans l’effectif ne
bénéficient donc pas de la dernière version du contrat type proposé par l’IME ;
le contrat de séjour doit préciser «
les objectifs et la nature de la prise en charge
ou de l'accompagnement
», il «
détaille la liste et la nature des prestations
offertes ainsi que leur
coût prévisionnel
». Le modèle type ne comporte aucun
chiffrage de cette nature, alors que cette information pourrait avoir une vertu
pédagogique à l’égard des usagers trop souvent absents ;
le contrat et le projet personnalisé forment un tout puisque doivent figurer au
contrat «
les objectifs et les prestations adaptées à la personne
». Le code
ajoute que «
chaque année, la définition des objectifs et des prestations est
réactualisée
. » Dans ces conditions, l’IME doit proposer au jeune un avenant
annuel à son contrat ou indiquer clairement dans le contrat que l’actualisation
du projet personnalisé vaut avenant au contrat.
La chambre rappelle à l’ARRED que les modalités d’accueil doivent être modifiées
et complétées.
4 -
Des modalités d’accompagnement évaluées et actualisées
Le projet d’accueil et d’accompagnement est l’élément central de la prise en
charge de l’enfant
23
. Il est établi par l’équipe éducative, dans les six premiers mois, en y
associant l’intéressé et sa famille.
Les projets personnalisés de l’échantillon consulté ont été élaborés dans les délais
requis. Leur contenu fait l’objet d’une présentation à l’enfant et à sa famille par l’éducateur
référent. Cet échange, précédé d’une transmission par courrier pour que la famille en prenne
connaissance, permet en principe d’ajuster le projet aux demandes de la famille. Les
modifications à la demande de cette dernière semblent cependant assez limitées.
L’évaluation du projet et de son adéquation au profil de l’enfant s’opère tout au
long de l’année. Ce travail d’évaluation est effectué principalement par l’équipe
pluridisciplinaire, réunie chaque semaine. L’évaluation du projet est également réalisée en fin
d’année scolaire lors d’une réunion spécifique. L’examen de l’échantillon démontre que les
projets sont effectivement évalués avec soin à la fin de chaque année scolaire et aboutissent
à des conclusions personnalisées.
23
Article L. 311-3 : L'exercice des droits et libertés individuels est garanti à toute personne prise en charge par des établissements
et services sociaux et médico-sociaux. Dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, lui sont
assurés: (…)
7° La participation directe ou avec l'aide de son représentant légal à la conception et à la mise en oeuvre du projet d'accueil et
d'accompagnement qui la concerne.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
19
5 -
L’action éducative de l’IME est adaptée au public pris en charge
L’action éducative d’un IME est pluridisciplinaire. Celle de l’IME de l’ARRED
repose sur des actions de soins éducatifs, de soins paramédicaux, de soins psychologiques
et d’actions pédagogiques. Chacune de ces actions poursuit des objectifs qui lui sont propres,
adaptés au niveau éducatif des bénéficiaires.
C -
Les équipes médico-éducatives
Les IME doivent s’assurer du concours d’une équipe adaptée aux jeunes
accueillis, c'est-à-dire une équipe complète et qualifiée et ceci dans toutes ses dimensions :
direction
générale,
administration
et
gestion,
services
généraux
et
restauration,
socioéducative, paramédicale et enfin, médicale.
Même si la procédure de tarification conduit à un examen attentif des effectifs
rémunérés, l’établissement dispose, une fois l’enveloppe des dépenses de personnel arrêtée,
d’une certaine marge de manoeuvre. Il lui appartient donc d’ajuster son effectif aux besoins
des jeunes pris en charge. En 2016, le compte administratif indique que l’IME employait
39,33 équivalents temps plein, dont 23,75 pour l’équipe éducative.
1 -
L’équipe éducative
L’équipe éducative se compose d’enseignants et d’éducateurs. Les premiers
(2 équivalents temps plein) sont des salariés de l’État mis à la disposition de l’IME. Ils ne sont
donc pas rémunérés par l’établissement. Les seconds sont des salariés de l’IME.
Pour cette seconde catégorie, le code de l’action sociale et des familles impose un
ratio minimum d’un éducateur pour 15 enfants. L’IME connaît un taux d’encadrement très
supérieur à ce ratio. Variable d’une unité à une autre et calculé hors personnels chargés d’une
mission transversale, son ratio se situe entre un éducateur pour quatre enfants et un pour six
à l’IMP, et entre un pour cinq et un pour neuf à l’IMPRO. Calculé globalement en rapportant le
nombre de postes d’éducateurs pourvus au nombre de places autorisées
24
, le ratio passe à
un éducateur pour 4,5
25
. Le coût à la place constaté à l’IME «
l’envol Saint-Jean
» demeure
néanmoins inférieur aux moyennes régionale, départementale et nationale
26
, ce qui confirme
que le taux d’encadrement constaté à l’ARRED est comparable à celui constaté dans les
ESSMS de même catégorie.
Compte tenu de la qualification des intéressés, la composition de l’équipe
éducative apparaît conforme aux textes : les deux enseignants sont des enseignants titulaires
de l’éducation nationale, les seconds sont des éducateurs spécialisés, des éducateurs
techniques ou sportifs, des moniteurs éducateurs ou encore des moniteurs adjoints
d’animation.
2 -
L’équipe médicale et paramédicale
Son dimensionnement est fixé par le code de l’action sociale et des familles
27
.
L’IME compte dans ses effectifs tous les professionnels exigés mais à temps partiel : un
médecin (0,25 ETP), un psychomotricien (0,75 ETP), un psychiatre (0,32 ETP), un
psychologue (0,75 ETP), soit 2,07 ETP sur un effectif autorisé de 4,07 ETP (2017).
24
Ce qui permet de prendre en compte la présence intermittente de certaines jeunes, d’une part, et de réintégrer les éducateurs
chargés d’une fonction transversale, d’autre part.
25
95 places / 21,5 ETP.
26
Cf. tableau 1.
27
CASF, article D. 312-21.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
20
Lorsqu’il rencontre des difficultés à recruter des salariés, l’IME fait appel à des
praticiens libéraux pour des interventions horaires ponctuelles. C’est notamment sur ce mode
que l’IME fait appel à un réseau d’orthophonistes, dont deux d’entre eux assurent leurs
consultations sur place. Le code impose également de conclure des accords avec la médecine
de ville dans les domaines ORL, dentisterie ou stomatologie. A ce jour, aucun contrat de ce
type n’a été conclu, l’IME préférant s’appuyer sur les réseaux existants de médecins et de
psychologues.
Enfin, l’IME doit comporter un service social qui peut être à temps partiel tant que
l’effectif autorisé reste inférieur à 100 jeunes, ce qui est le cas de l’IME de l’ARRED.
L’assistante sociale (0,5 ETP) partage son temps entre l’IME et le SEAP et est rémunérée sur
le budget de ce dernier. Plus récemment, l’IME a obtenu le renfort d’un ETP coordonnateur
autisme.
3 -
Les unités d’enseignement
L’IME compte une unité d’enseignement
28
qui permet de scolariser 40 élèves dans
deux classes. L’unité d’enseignement, animée par les deux enseignants mis à disposition par
l’État (éducation nationale), élabore chaque année un projet pédagogique portant
principalement sur le français, les mathématiques et la découverte du monde.
Le suivi de la scolarité est assuré par un enseignant référent en collaboration avec
l’équipe enseignante et pluridisciplinaire de l’IME. En principe, l’élève accueilli en IME reste
inscrit dans son établissement de référence
29
, ce qui n’est pas le cas des enfants pris en
charge par l’ARRED.
D -
Les soins
Lors de son admission, le jeune accueilli en IME est examiné par le médecin de
l’établissement qui définit un projet de soins. Cet examen est renouvelé chaque année.
La composition de l’équipe médicale et paramédicale de l’IME ne permet pas
d’assurer une présence permanente au sein de l’établissement. Le médecin généraliste
(0,25 ETP) est présent à l’IME par demi-journée, de même que les deux infirmières
(2 x 0,25 ETP).
Un dispositif de continuité des soins est organisé en interne. L’infirmière présente
est chargée de gérer les urgences en l’absence du médecin. L’IME n’a pas ressenti le besoin
de conclure une convention avec un établissement de santé proche.
Les locaux de soins doivent répondre aux règles d’accessibilité et de sécurité en
vigueur, ainsi qu’aux conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement.
Les locaux semblent répondre aux exigences du code notamment depuis qu’une salle
d’apaisement pour les enfants souffrant de troubles du spectre autistique a été aménagée.
***
En conclusion, la chambre relève que, sous réserve de quelques ajustements
techniques liés au suivi des dossiers individuels, les conditions de prise en charge des enfants
et adolescents paraissent satisfaisantes.
28
CASF, article D. 312-15.
29
Code de l’éducation, article D. 351-3.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
21
VII -
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
A -
L’organisation des ressources humaines est mutualisée et tend à se
professionnaliser
En 2012, l’ARRED a fait le choix de créer avec trois autres associations
gestionnaires d’ESSMS, un groupement de coopération sociale et médicosociale (GCSMS)
dans le but de mutualiser et de renforcer certaines fonctions, dont la gestion des ressources
humaines. En 2014, le GCSMS Seine-Caux-alliance a procédé à l’embauche d’une
responsable des ressources humaines qui partage son temps entre les membres du
groupement. L’ARRED bénéficie de 40 % de ce temps de travail. La mission de cette
responsable consiste principalement à professionnaliser la gestion des ressources humaines
en sécurisant les procédures
30
et en harmonisant les principaux documents utilisés
31
. Elle est
également chargée de veiller à l’application du cadre conventionnel.
Cette mutualisation a permis d’accompagner le développement de la direction
générale de l’ARRED, créée en 2011.
B -
Un cadre conventionnel hétérogène
Les salariés de l’ARRED relèvent du code du travail et de la convention collective
nationale des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées du
15 mars 1966. Cette convention renvoie à différents accords de branche et accord cadre
applicables à l’ARRED.
L’ARRED a également conclu trois accords d’entreprise :
deux sur le temps de travail, l’un applicable à l’IME, l’autre à l’ESAT ;
un sur les congés pour événements familiaux, applicable à l’IME, au SEAP et au
SESSAD, c'est-à-dire aux trois ESSMS du pôle enfance.
Ces accords d’entreprise introduisent donc une différence de traitement entre les
salariés de l’ARRED, comme la suite du présent rapport l’illustrera.
C -
Des effectifs stables
Entre 2014 et 2016, les effectifs de l’ARRED sont restés stables.
30
Recrutement (diffusion des appels à candidature à tous les salariés du groupement), entretiens professionnels, rupture
conventionnelle, élections professionnelles, congés.
31
Règlement intérieur, affichages obligatoires, calendriers des agents, tableaux de bord.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
22
Tableau n° 2 :
L’état des effectifs au 31/12 en ETP pondérés
32
La MAS et, dans une moindre mesure, l’IME concentrent la majorité des effectifs,
pour représenter 62 % des heures travaillées. La répartition par type de contrat met en
évidence une forte proportion de contrats à durée indéterminée, qui oscille entre 82 % et 84 %.
L’âge moyen se situe à 43 ans pour les femmes et 47 ans pour les hommes. En revanche, la
moyenne d’âge du personnel médical atteint 59 ans. Enfin, la répartition par sexe affiche une
nette prépondérance des femmes, qui représentent 80 % des salariés.
D -
La gestion du personnel : une organisation inaboutie
1 -
La tenue des dossiers individuels des salariés
Un échantillon d’une vingtaine de dossiers individuels de salariés a été consulté à
la fois au siège de l’association mais également au sein de l’IME où les dossiers du pôle enfant
sont regroupés. L’organisation est donc hétérogène sans que ceci soit justifié par des
considérations autres qu’historiques.
Les dossiers stockés au siège sont fréquemment incomplets. Les pièces
manquantes (extrait de casier judiciaire, diplôme, évaluation annuelle et professionnelle)
étaient, selon la responsable des ressources humaines, détenues par les établissements dont
ces salariés relèvent, ce qui tend à démontrer qu’il existe une double gestion des dossiers
individuels.
Cette organisation mériterait d’être réexaminée.
2 -
Les restrictions à l’activité
Les personnes condamnées pour infractions pénales ne peuvent exercer de
fonctions au sein d’un ESSMS
33
. Ces dispositions doivent conduire l’employeur à demander
la production d’un extrait du casier judiciaire.
L’ARRED exige, au moment du recrutement, la production d’un extrait de casier
B3, extrait qui contient les condamnations les plus graves. Mais comme indiqué ci-dessus,
cette pièce était manquante dans le dossier de plusieurs salariés, dont celui de la directrice
générale.
32
Exprimés en équivalents temps plein pondérés, soit le nombre d’heures payées dans l’année divisé par 1 820 heures,
c'est-à-dire 151,67 heures par mois, congés payés inclus.
33
CASF, article L. 133-6.
2014
2015
2016
évol 14/16
2016
part relative
IME
40,8
38,9
39,9
-0,9
22,6 %
SEAP
9,5
9,3
9,6
0,1
5,4 %
SESSAD
4,1
4,7
4,4
0,3
2,5 %
ESAT
28,8
27,5
26,7
-2,1
15,1 %
FOYER
22,3
21,6
20,7
-1,6
11,7 %
SAVS
5,3
5,3
5,3
0
3,0 %
MAS
70,1
71,3
69,9
-0,2
39,6 %
TOTAL
180,9
178,6
176,5
-4,4
Source: ARRED
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
23
3 -
Les cadres sont titulaires des diplômes requis
Pour pouvoir exercer, le directeur d’un ESSMS est soumis à une condition de
diplôme. Il doit être titulaire d’une qualification de niveau 2 enregistrée au répertoire national
des certifications professionnelles. Et, s’il bénéficie d’une délégation élargie définie dans sa
fiche de poste, il doit alors être titulaire d’une qualification de niveau 1.
Des dérogations sont néanmoins possibles lorsque l’intéressé possède un diplôme
de niveau 3, justifie d’une expérience de trois années et est engagé dans un processus de
formation à la direction d’un établissement. Il peut alors diriger certains établissements
34
.
Les diplômes de la directrice générale de l’ARRED et de la directrice du pôle
enfance sont conformes à ces exigences.
4 -
Les délégations ne sont pas actualisées
Le directeur d’un ESSMS doit bénéficier d’un document décrivant ses fonctions, y
compris celles déléguées par le président de la personne morale gestionnaire. Ce document
doit être transmis à l’autorité ayant délivré l’autorisation et au conseil de la vie sociale.
Cette obligation s’applique à la directrice générale mais également à chacun des
directeurs des ESSMS gérés par l’ARRED. Chacun de ces salariés bénéficie effectivement
d’une fiche de fonctions qui mentionne celles qui lui sont déléguées. Ces documents
présentent plusieurs lacunes :
la fiche de la directrice générale n’a pas été réactualisée depuis le changement
de président en juin 2014. Au surplus, elle n’est signée ni du délégant ni du
délégataire. Les fonctions qui sont confiées à la directrice générale sont
néanmoins conformes aux dispositions du code de l’action sociale et des
familles ;
cette même fiche prévoit «
qu’après information et autorisation expresse de la
présidente, la directrice générale délègue sous sa responsabilité, une partie de
ses délégations, sous forme de subdélégations, aux directeurs et directeurs
adjoints des établissements ainsi qu'aux cadres du siège de I'ARRED
». Sur ce
fondement, les directeurs des établissements et services, le directeur
administratif et financier, ainsi que le responsable qualité, ont reçu une
délégation. Mais ces délégations n’ont été précédées d’aucune «
autorisation
expresse du président de l’ARRED.
» Ces documents ne portent aucune
signature ;
les autorités de tarification n’ont pas été destinataires de ces délégations,
contrairement aux dispositions précédemment rappelées.
La chambre recommande donc à l’association d’actualiser les fiches de poste et
de transmettre celles de la directrice générale et des directeurs d’établissement aux autorités
de tarification.
E -
L’évaluation
L’évaluation des salariés doit se dérouler selon deux modalités : un entretien
professionnel, qui vise à accompagner le salarié dans ses perspectives d'évolution
professionnelle (qualifications, changement de poste, promotion, etc.) et à identifier ses
34
Un établissement ou service qui emploie moins de dix salariés, ou un établissement relevant du I, III et IV de l'article L. 313-12
du CASF, ou un établissement ou un service d'une capacité inférieure au seuil fixé à l'article D. 313-16 du CASF.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
24
besoins de formation ; un entretien annuel d’évaluation, qui permet d’apprécier les aptitudes
professionnelles du salarié.
À partir d’un échantillon d’une vingtaine de dossiers, réparti sur tous les ESSMS
de l’ARRED, il apparaît que ces entretiens ont été mis en place. Les comptes rendus
d’entretien n’appellent pas d’observation.
F -
La durée du travail est hétérogène
1 -
Les congés
Le code du travail prévoit que tout salarié a droit à un congé de deux jours et demi
ouvrables par mois de travail effectif chez le même employeur dans la limite de trente jours
ouvrables. Les salariés du pôle enfants (IME SEAP et SESSAD) bénéficient également de
jours de congés supplémentaires (un à six jours par trimestre «
au cours de chacun des trois
trimestres qui ne comprennent pas de congé annuel
»), soit 18 jours au plus.
En application de la convention collective, chaque salarié de l’ARRED bénéfice de
congés d’ancienneté, soit deux jours par période de cinq ans d’ancienneté avec un maximum
de six jours.
Enfin, les salariés de l’association bénéficient de congés pour enfant malade, tels
que prévus par le code du travail, mais un accord d’établissement, concernant seulement le
pôle enfants, attribue aux salariés concernés des jours supplémentaires, soit huit jours pour
les enfants malades de moins de sept ans, et six jours pour les enfants malades de moins de
16 ans.
2 -
La durée hebdomadaire de travail
Le temps de travail est fixé par la convention collective de 1966, complétée par
l’accord cadre du 12 mars 1999 et par les accords d’entreprise conclus pour l’IME et l’ESAT.
La durée hebdomadaire de travail est fixée à 35 heures mais cette règle de droit
commun donne parfois lieu à des aménagements. Par exemple, le personnel de cuisine de
l’IME travaille selon un cycle hebdomadaire de 35 heures et trente minutes et bénéficie en
compensation de 0,28 jour de congé par mois complet de travail.
La durée de travail des cadres est également hétérogène. Pour certains, cette
durée est précisée par leur contrat de travail (ESAT, MAS, foyer). Pour d’autres, le contrat
n’indique aucune durée mais prévoit un nombre de jours de congés supplémentaires (jours
dits RTT) qui varie de 18 (cadres du siège) à 23 jours (IME).
Au total, le temps réellement travaillé (congés annuels et durée hebdomadaire)
dans l’année par les salariés de l’association apparaît très hétérogène.
La chambre encourage l’ARRED à homogénéiser le temps de travail et les congés
de ses salariés, ce qui passe par la remise à plat des actuelles conventions d’établissement,
et l’engagement d’une négociation globale. Une telle démarche devra faire l’objet d’une
validation par les financeurs.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
25
G -
L’absentéisme : un phénomène mal mesuré
L’ARRED suit avec précision les données de l’absentéisme depuis le second
semestre 2015. Par conséquent, les données 2016 sont les seules données disponibles sur
une année pleine.
La fiabilité de ces données apparaît insuffisante. En effet, le nombre de jours
d’absence figurant dans le rapport unique 2016 ressort à 2 014 jours (IME) alors que le tableau
de bord renseigné par l’association à la demande de l’ANAP indique que ce total est de
1 859 jours, soit un écart de 155 jours.
Tableau n° 3 :
Les chiffres de l’absentéisme (2016)
nb de jours d'absence
IME
2 014
ESAT
1 306
MAS
3 161
FATH
790
SAVS
83
SEAP
458
SESSAD
58
TOTAL
7 870
Source :
rapport annuel unique
En outre, le rapport annuel calcule un taux d’absentéisme global, mais le taux
indiqué (9,18 % pour l’absentéisme global) ne correspond pas à la formule de calcul figurant
dans le rapport, selon laquelle ce taux serait de 13,08 %.
Appliqué au total des jours d’absence de l’année 2016, l’absentéisme a représenté
un coût de 532 000 €
35
.
Les causes de l’absentéisme sont liées à la pénibilité des fonctions (troubles
musculo-squelettiques), mais également aux précautions à prendre en matière sanitaire. En
effet, un salarié souffrant d’une maladie bénigne mais contagieuse doit impérativement
s’abstenir de travailler pour ne pas contaminer les personnes prises en charge, dont certaines
ont une santé fragile. Pour tenter de réduire l’absentéisme, l’ARRED s’appuie sur le document
unique d’évaluation des risques professionnels, élaboré entre 2014 et 2017 pour chaque
ESSMS et qui permet d’identifier les principaux risques et d’asseoir des actions de prévention.
C’est ainsi que l’association encourage ses salariés à suivre les formations dites de gestes et
postures.
H -
La formation : une démarche qui mériterait d’être mieux structurée
1 -
Un véritable plan de formation reste à construire
Le code du travail prévoit l’adoption d’un plan de formation qui doit être soumis à
l’avis du comité d’entreprise.
35
7 870 jours multipliés par le salaire moyen mensuel divisé par 30, soit 67,66 €. Source : rapport unique.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
26
Dans son projet associatif, l’ARRED affirme sa «
volonté de poursuivre une
politique de formation forte, favorisant l’adaptation au poste des professionnels en place et le
développement de leurs compétences en vue d’adapter en permanence l’accompagnement
des personnes accueillies au sein de l’Association
. » Elle indique également que «
les plans
de formation tiennent compte des recommandations de l’ANESM, sont travaillés en synergie
avec les instances représentatives du personnel et font l’objet d’échanges avec les salariés
via des informations sur les orientations associatives en matière de formation et le recueil des
besoins de l’ensemble des salariés
. »
Depuis 2017, l’association a fait le choix de centraliser l’organisation de la
formation professionnelle, auparavant gérée par chacun de ses établissements, et de la
structurer au sein d’une démarche globale de formation. Celle-ci n’en est qu’à ses débuts et
le plan de formation adopté s’apparente plus à un tableau de bord principalement construit à
partir des demandes individuelles qu’à un véritable plan faisant ressortir les orientations
stratégiques sus-rappelées. En outre, une fois la liste des formations arrêtée, l’ARRED ne
communique pas en interne pour susciter les demandes de formation. Elle n’a ni défini de profil
socle de formation, ni de protocole d’accueil des nouveaux arrivants.
2 -
Un réel effort de formation
En 2015, l’ARRED a financé 5 169 heures de formation, inégalement réparties
entre la MAS (60 %), l’IME SEAP (26 %), l’ESAT (8 %) et le foyer (4 %). En 2016, elle a financé
5 229 heures de formation, soit 30 heures par ETP.
L’effort porte principalement sur des formations professionnalisantes (28 % pour
le seul diplôme d’état d’aide médico-psychologique). Viennent ensuite la bientraitance (5 % en
2015 et 2016), les gestes et postures (3 % en 2015, 10 % en 2016) et la connaissance du
public en situation de handicap (4 % en 2016).
Au regard des orientations stratégiques figurant dans son projet associatif,
l’ARRED gagnerait à renforcer le pilotage des formations érigées au rang de priorité, telle la
bientraitance. Ainsi, l’association ne dispose d’aucun tableau de bord lui permettant de
s’assurer que tous les agents ont effectivement reçu une formation sur ce thème.
I -
Les instances représentatives du personnel : des améliorations à
apporter dans le suivi des réunions
En application de la convention collective et du code du travail, l’ARRED est tenue
de constituer :
dans
chaque
ESSMS :
des
délégués
du
personnel
et
un
comité
d’établissement,
à l’échelle de l’association : un comité central d’entreprise
36
.
Ces obligations sont respectées.
36
Cf. accord du 13 mai 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
27
Tableau n° 4 : Les instances de représentation du personnel
Établissements
Effectifs
Instances représentatives
Nombre
ETP
IME Envol St Jean
42
38,03
Délégation unique du personnel
Comité d’établissement
SEAP Le Jardin d’Éveil
15
11,9
SESSAD Envol St Jean
5
3,01
ESAT Ateliers du Cailly
28
25,98
Délégué du personnel
Conseil d’établissement
FOYER l’Étape
SAVS
19
6
16,75
5,25
Délégué du personnel
Conseil d’établissement
MAS
66
60,92
Délégation unique du personnel
Comité d’établissement
ARRED
181
161,84
Comité central d’entreprise
Source : ARRED
Ces différentes instances sont régulièrement réunies, à l’exception du conseil
d’établissement de l’ESAT. De même, les registres des procès-verbaux de réunions
mériteraient d’être tenus avec plus de rigueur.
Les sujets débattus au sein de ces instances n’appellent pas d’observation.
Le comité central d’entreprise s’est réuni à deux reprises depuis sa création et a
été consulté sur les sujets relevant de ses compétences (rémunérations, temps de travail,
accords collectifs, sécurité au travail, rapport unique …). En revanche, les documents de
chacun des sujets inscrits à l’ordre du jour sont remis en séance alors qu’ils devraient
accompagner la convocation
37
.
Conformément à l’article 10 quater de la convention collective, deux CHSCT ont
été créés, l’un au sein du pôle enfants (IME, SEAP et SESSAD), l’autre au sein de la MAS.
Ces instances doivent être réunies au moins quatre fois par an, ce qui n’a pas été le cas en
2014 (IME, deux réunions), et en 2016 (MAS, une seule réunion). De même, à l’exception de
celui de la MAS, les registres des procès-verbaux ne sont ni cotés ni paraphés.
Les sujets soumis à avis des CHSCT n’appellent pas d’observation.
***
En conclusion sur la gestion des ressources humaines, la chambre constate qu’en
dépit d’un environnement juridique évolutif, beaucoup de réformes ont été lancées par
l’association, ce qui a exigé un investissement croissant des cadres et plus particulièrement
de la direction générale. Elle encourage l’ARRED à poursuivre ses efforts de
professionnalisation et de mutualisation des moyens, tout en l’incitant à définir des priorités
d’action et à étudier les conditions d’un rééquilibrage des contraintes entre la direction
générale et les équipes de direction des ESSMS.
37
L’article 1.1.3 de la circulaire DRT n°1984-12 du 30 novembre 1984 précise que dans tous les cas où la loi n’a pas prévu de
délai spécifique pour la communication des informations au CCE, celle-ci doit intervenir en même temps que l’ordre du jour,
soit huit jours avant la séance (article L. 2327-14 du code du travail).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
28
VIII -
LA GESTION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
A -
L’organisation de la fonction financière
En complément des observations portant sur les attributions financières de
l’assemblée générale et du conseil d’administration, deux points méritent l’attention.
1 -
La mise en oeuvre des décisions
Selon les statuts, les décisions d’exécution du budget relèvent de la compétence
du président, du trésorier ou d’un membre du conseil d’administration désigné par le président.
Le président peut également déléguer sa signature au directeur général de l’association qui
peut la subdéléguer notamment aux directeurs des ESSMS et aux cadres de l’ARRED.
Dans la pratique, ces fonctions sont exercées conjointement par les élus et les
cadres de l’association. Cependant, il apparaît que, contrairement à ce que prévoient les
statuts, le vice-président de l’association ainsi que le trésorier adjoint bénéficient également
d’une délégation pour signer les chèques bancaires. De même, la compétence de la directrice
générale et des cadres de l’association, repose sur des décisions qui n’ont pas été actualisées
depuis le changement de président et apparaissent irrégulières en la forme puisqu’elles ne
sont signées ni par le délégant ni par le délégataire.
Ces irrégularités doivent donc être corrigées.
2 -
Le contrôle interne
L’ARRED n’a adopté aucun règlement financier rappelant la répartition des
compétences dans la mise en oeuvre des décisions budgétaires.
L’association a néanmoins adopté un guide des achats qui recommande aux
acheteurs (les directeurs d’ESSMS), de mettre en place une procédure interne de validation
des achats et d’adresser leurs commandes en priorité aux fournisseurs référencés de l’ARRED
(UNADERE et UGAP). Il n’existe pas de procédure organisée de mutualisation des achats, à
quelques exceptions près (véhicules). Or l’ARRED présente les caractéristiques d’un pouvoir
adjudicateur tel que défini par l’article 10 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015. Il
s’agit en effet d’une personne morale de droit privé créée pour satisfaire spécifiquement des
besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial, dont l'activité
est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur et dont la gestion est soumise à un
contrôle par un pouvoir adjudicateur.
À ce titre, l’association devrait au minimum définir les modalités d’une procédure
adaptée, applicable aux achats dont le montant est inférieur aux seuils européens. Dans ce
cadre, le montant des achats devra être apprécié à l’échelle de la personne morale,
c'est-à-dire de l’association et non pas, comme c’est le cas aujourd’hui, établissement par
établissement.
La chambre invite l’ARRED à appliquer l’ordonnance du 23 juillet 2015 et à définir
une procédure adaptée pour ses achats.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
29
B -
La procédure budgétaire
1 -
La présentation des documents budgétaires
Les comptes des ESSMS privés sont soumis à un cadre comptable spécifique
(nomenclature dite M22 plus et cadre normalisé de présentation des budgets), prévoyant une
présentation des dépenses et des recettes en deux sections (section d’investissement et
section d’exploitation).
En outre, les budgets des ESSMS doivent être votés en équilibre réel
et comporter des annexes.
La présentation formelle des budgets de l’ARRED n’appelle pas d’observation.
2 -
Le dialogue de gestion
La procédure d’élaboration du budget prévisionnel d’un ESSMS repose sur une
procédure contradictoire qui débute par la présentation, par le gestionnaire, d’un budget
prévisionnel et s’achève par la validation du budget par l’autorité de tarification. Cette dernière
peut apporter des modifications lorsque les propositions sont incompatibles avec les objectifs
nationaux ou lorsqu’elles sont sans rapport avec le service rendu à l’usager. Dans toutes les
hypothèses, ces modifications doivent être motivées.
Dans les faits, les marges de négociation sont particulièrement réduites, tant les
contraintes budgétaires pesant sur les tarificateurs, sont fortes
38
. De plus, le calendrier mis en
oeuvre, qui voit le dialogue de gestion s’étendre sur une période de 18 mois pour s’achever à
l’automne de l’année d’exécution du budget, retire toute substance au caractère contradictoire
de cet échange. Enfin, les modifications apportées par l’autorité de tarification ne sont que
rarement motivées.
L’adoption du compte administratif suit un processus similaire avec un décalage
temporel encore plus important. Par exemple les comptes administratifs 2015 ont été validés
par l’ARS le 3 juillet 2017.
C -
La fiabilité des comptes
Les comptes paraissent fiables, sous deux réserves :
la répartition des frais de siège entre les budgets des ESSMS tient compte des
capacités financières des différentes entités et du refus du département d’en
assumer la charge ;
la provision pour départ en retraite a été sous-évaluée. Les documents produits
indiquent qu’elle aurait dû s’élever à 297 154 € pour l’année 2016, or elle n’a
atteint que 38 430 €. Si le rapport du commissaire aux comptes indique en
annexe le montant requis de cette provision et le montant effectivement
provisionné, cette donnée, utile à l’information du conseil d’administration, ne
suffit évidemment pas à pallier le niveau insuffisant de cette provision.
D -
L’analyse financière des budgets de l’ARRED
Chaque ESSMS bénéficie d’un budget propre, et dans certains cas de deux
budgets (MAS : internat et accueil de jour, ESAT : budget commercial et budget social).
38
L’agence régionale de santé est ainsi conduite à limiter toute augmentation au respect du taux de progression de l’ONDAM
(objectif national des dépenses d’assurance maladie).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
30
L’ARRED dispose également d’un budget associatif financé par les cotisations de ses
membres.
Les budgets des ESSMS sont autonomes les uns par rapport aux autres et sont
constitués pour l’essentiel de dépenses d’exploitation, financées soit par un prix de journée
39
soit par une dotation globale
40
, versés par l’ARS ou le département de la Seine-Maritime.
Ces différents budgets font l’objet d’une consolidation par l’association, avant
d’être soumis à l’examen du commissaire aux comptes.
1 -
L’analyse par le bilan
Les principaux indicateurs tirés des bilans indiquent que la situation financière des
différents ESSMS ne présente pas de difficultés puisqu’aucun déséquilibre n’apparaît entre le
besoin en fonds de roulement, la trésorerie et le fonds de roulement d’exploitation. Ce constat
s’applique également au budget associatif.
Tableau n° 5 : Les ratios 2016 (en euros)
Source : ARRED
2 -
Le résultat d’exploitation
Le compte de résultat consolidé
41
fait apparaître un résultat positif sur les
trois années considérées. Ce résultat est en très forte augmentation en 2016 (+ 113 % sur une
année) mais ne représente que 2,1 % des produits d’exploitation en 2016, signe de comptes
à l’équilibre sans excès.
Le résultat consolidé se répartit entre les ESSMS et le compte associatif de la
manière suivante.
39
Sont financés par un prix de journée l’IME, la MAS, la SEAP et le FATH.
40
Sont financés par une dotation globale l’ESAT (budget médicosocial), le SAVS et le SESSAD.
41
Cf. annexe 1.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
31
Tableau n° 6 : Le compte de résultat détaillé, exercice 2016
IME
SEAP
SESSAD
ESAT
social
ESAT
commercial
FOYER
SAVS
MAS
ASSOC
résultat
4 946 €
4 097 €
155 €
-3 256 €
98 909 €
70 986 €
3 067 €
18 119 €
75 923 €
en % du total
1,8 %
1,5 %
0,1 %
-1,2 %
36,2 %
26,0 %
1,1 %
6,6 %
27,8 %
produits de
l'exercice
2 479 587 €
637 005 €
298 084 €
1 415 062 €
2 307 983 €
1 356 228 €
310 815 €
3 953 673 €
126 678 €
résultat en %
produits
0,2 %
0,6 %
0,1 %
-0,2 %
4,3 %
5,2 %
1,0 %
0,5 %
59,9 %
Source : ARRED
Le résultat du budget commercial de l’ESAT doit être appréhendé à part en raison
de sa nature (service industriel et commercial), de même que celui de l’association, qui n’est
pas financé par les autorités de tarification. Le résultat du foyer (financé par le département)
se distingue de celui des autres ESSMS. En 2015, le résultat du foyer était de 50 452,77 €.
Cette situation est due à une période d’ajustement de la dotation depuis le transfert du foyer
dans ses nouveaux locaux. En 2016, le département a d’ailleurs pris la décision d’affecter
l’excédent à la couverture des charges de n+2, ce qui est une manière de prendre acte d’un
besoin de réajustement du prix de journée.
De façon générale, les charges sont principalement constituées de charges
d’exploitation (99,3 % en 2016), qui elles-mêmes se subdivisent en charges de rémunération
(64,8 % en 2016) et en services extérieurs (16,6 % en 2016). Les rémunérations et charges
sociales sont en baisse constante sur la période (- 1,4 % par an en moyenne). Rapportées
aux ETP pondérés, les dépenses de rémunération représentaient 46 318 € par ETP en 2016
contre 48 885 € en 2015 et 47 186 € en 2014. Cette baisse est commune à tous les ESSMS
de l’ARRED, comme l’illustrent les chiffres des trois principaux budgets (IME, MAS et ESAT)
42
.
Elle s’explique notamment par des raisons conjoncturelles (réduction des contrats aidés,
réduction des indemnités de fin de contrat) ainsi que par des variations de charges (sociales,
fiscales et cotisations). La baisse des charges de personnel peut également s’expliquer par
l’effet dit de noria
43
. Ainsi, traduit en points d’indice
44
, le montant des rémunérations est en
baisse de 22 176 points entre 2015 et 2016, soit - 83 381 €.
Les dépenses d’exploitation comportent également des frais de siège. Ces frais
peuvent être pris en compte dans les budgets des ESSMS sous réserve d’une décision
favorable de l’autorité de tarification. En outre, le périmètre des frais de siège est limité à
certaines dépenses, telles que les charges occasionnées par la préparation du projet associatif
et/ou du projet d’établissement.
Depuis 2011, l’ARRED s’est dotée d’une direction générale
45
chargée de piloter
les différents ESSMS gérés par l’association. L’association a donc dû répartir, entre les
différents ESSMS, les frais occasionnés par cette direction générale (280 869 € en 2016) entre
les différents ESSMS. En 2012, s’y sont ajoutés les frais occasionnés par le GCSMS Seine
Caux Alliance.
42
Cf. annexe 2.
43
Effet de noria : les salariés nouvellement embauchés en remplacement de salariés partant à la retraite ou démissionnaires,
sont rémunérés à un niveau inférieur aux partants, ce différentiel étant principalement dû à leur âge ou à leur moindre
avancement dans la carrière. L’effet de noria est aussi appelé glissement vieillesse technicité négatif.
44
3,76 € le point.
45
Directeur général, directeur administratif et financier et responsable qualité.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
32
Lors de la création de la direction générale (2011), l’ARRED n’a pas présenté de
demande formalisée de prise en charge des frais de siège à ses deux financeurs, après en
avoir été dissuadée par eux. Cette direction a donc été créée à moyens constants prélevés
sur les budgets des ESSMS.
La nature des frais de siège n’appelle pas d’observation. En revanche, leur
répartition entre les budgets des ESSMS n’apparaît pas satisfaisante :
ils ne sont pas stables dans le temps (cf. tableau 7) ;
ils ne sont pas répartis en proportion du poids de chaque budget mais en
fonction des marges existantes au sein de chaque budget. Par exemple le
budget de l’IME supporte 17 % des frais de siège alors que le poids relatif de
ses charges brutes
46
atteint 21 % ; le différentiel était de 11 400 € en 2016 ; à
l’inverse, l’ESAT contribue à hauteur de 35 %, alors que son poids relatif atteint
13 %.
Tableau n° 7 : La répartition des frais de siège
2015 et 2016
IME
SEAP
SESSAD
FOYER
SAVS
ESAT
ESAT CO
MAS
Directrice générale
30 %
10 %
5 %
25 %
30 %
Directeur financier
50 %
50 %
Technicien Informatique
8 %
10 %
72 %
10 %
Responsable qualité
20 %
20 %
20 %
40 %
Responsable RH (GCSMS)
30 %
50 %
20 %
Personnel extérieur
30 %
50 %
20 %
Part de chaque ESSMS
17 %
3 %
2 %
10 %
0 %
35 %
0 %
33 %
2017
IME
SEAP
SESSAD
FOYER
SAVS
ESAT
ESAT CO
MAS
Directrice générale
30 %
10 %
5 %
15 %
10 %
30 %
Directeur financier
35 %
15 %
50 %
Technicien Informatique
8 %
10 %
72 %
10 %
Responsable qualité
20 %
20 %
20 %
40 %
Assistante RH
100 %
Responsable RH (GCSMS)
30 %
50 %
20 %
Personnel extérieur
30 %
50 %
20 %
Source : ARRED
Par ailleurs, les frais occasionnés par le GCSMS sont répartis entre ses membres
en fonction des capacités contributrices de chacun. Le montant supporté par l’ARRED ne
correspond donc pas aux charges réellement engagées au profit de l’association.
La chambre recommande à l’ARRED procéder à une meilleure répartition des frais
des différents ESSMS dont elle en assure la gestion.
E -
Les investissements
1 -
Le financement des investissements
Les investissements réalisés par les ESSMS portent essentiellement sur le
renouvellement des équipements et installations. Le bâti fait l’objet de travaux lorsque celui-ci
est la propriété de l’association, ce qui n’est pas le cas du siège, de la MAS et du foyer. En
revanche, l’association est propriétaire de l’ESAT et de l’IME.
46
Base de calcul prévue par le CASF.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
33
En tout état de cause, le montant des dépenses d’investissement est très souvent
limité.
Tableau n° 8 : La section d’investissement consolidée
2015
2016
remboursement des emprunts
156 668 €
157 578 €
dotations établissement
0 €
184 346 €
reprise sur provision
12 567 €
11 826 €
immobilisations financières
199 595 €
0 €
immobilisations en cours
219 427 €
67 740 €
investissements de l'année
435 145 €
723 641 €
reprise sur amortissements
50 949 €
45 860 €
TOTAL des emplois
1 074 351 €
1 190 991 €
excédent au 31/12/n
3 209 792 €
3 296 767 €
TOTAL
4 284 143 €
4 487 758 €
fonds propres
200 941 €
353 226 €
taxe apprentissage
0 €
4 046 €
immobilisations en cours n-1
14 400 €
208 026 €
dotation aux amortissements
627 238 €
665 654 €
sortie d'immobilisations
50 971 €
47 014 €
TOTAL des ressources
893 550 €
1 277 966 €
excédent au 31/12/n-1
3 390 595 €
3 209 792 €
TOTAL
4 284 145 €
4 487 758 €
Source : ARRED
emplois
ressources
Le montant des investissements conduit à s’interroger sur le rythme de
renouvellement des immobilisations. Comme l’illustre le tableau n° 9, le ratio de vétusté,
calculé par groupe homogène d’immobilisations, indique que certains ESSMS ont un rythme
insuffisant de renouvellement de leurs immobilisations.
Ce ratio devrait cependant être corrigé en tenant compte de la mise en oeuvre d’un
programme de rénovation de l’IME, adopté en 2016.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
34
Tableau n° 9 : La mesure de la vétusté des immobilisations, décembre 2016
IME
ESAT
social
FOYER
MAS
amortiss
1 582 532
728 765
30 391
29 610
immo
2 671 021
936 541
47 936
85 010
ratio
59,2 %
77,8 %
63,4 %
34,8 %
amortiss
342 626
10 219
73 853
196 791
immo
384 426
16 580
97 690
331 488
ratio
89,1 %
61,6 %
75,6 %
59,4 %
amortiss
128 708
171 419
111 404
254 339
immo
207 176
181 469
150 353
421 868
ratio
62,1 %
94,5 %
74,1 %
60,3 %
Source : bilan financier, ARRED
constructions
installations techniques,
matériel outillage
autres immo corporelles
2 -
La dette
L’association est très peu endettée. Au 31 décembre 2016, l’encours de la dette
était de 811 266 €. Aucun nouvel emprunt n’a été contracté en 2017.
Les trois emprunts en cours en 2016, souscrits à taux fixes, n’appellent pas
d’observation.
3 -
Les amortissements
Les amortissements sont opérés suivant un mode linéaire à partir des durées
fixées par le conseil d’administration de l’ARRED. Ces durées sont fixées à l’aide d’une
fourchette particulièrement large : gros oeuvre de 30 à 50 ans, plomberie de 10 à 50 ans,
électricité 15 à 25 ans, etc. La durée effective est décidée par la direction générale de l’ARRED
sans véritable critère. L’examen de la liste des immobilisations indique que ces durées ne sont
pas toujours respectées. Par exemple, des éléments de gros oeuvre sont amortis sur 10, 16
ou 20 ans.
La chambre recommande à l’ARRED d’homogénéiser les durées d’amortissement.
F -
Le contrôle des comptes et l’affectation du résultat
À l’issue de l’arrêté des comptes et de leur transmission par le gestionnaire, le
tarificateur doit valider ou réformer le résultat et ensuite procéder à son affectation. Le
tarificateur peut rejeter une partie des dépenses et réformer le résultat. Il doit ensuite affecter
ce résultat.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
35
Tableau n° 10 : L’affectation du résultat, exercice 2015
tarificateur
ESSMS
IME
SEAP
ESAT MS
MAS
SESSAD
FOYER
SAVS
charges retenues
2 372 517 €
609 176 €
1 468 145 €
3 994 901 €
297 020 €
produits retenus
2 373 277 €
655 040 €
1 414 971 €
3 962 950 €
290 722 €
résultat comptable
759 €
45 863 €
-53 173 €
-31 950 €
0,65 €
résultat à affecter
759 €
45 863 €
593 €
118 049 €
0,65 €
37 285 €
4 129 €
réserve
759 €
593 €
118 049 €
0,65 €
10 000 €
783 €
report à nouveau
45 863 €
27 285 €
3 346 €
Source : bilan financier, ARRED
ARS
département
Le résultat 2015 a été affecté conformément aux propositions de l’ARRED pour
l’IME, l’ESAT, la MAS et le SESSAD mais différemment des propositions de celle-ci pour le
SEAP, le SAVS et le FOYER. Pour chacun d’eux, l’ARRED souhaitait affecter le résultat en
réserve de compensation des déficits d’exploitation, mais les financeurs ont fait le choix de
l’affecter en report à nouveau, ce qui a eu pour effet de réduire d’autant leur contribution au
budget 2017.
Ces décisions présentent un enjeu assez limité compte tenu de la modestie des
résultats à affecter. Le même constat s’applique aux résultats de l’exercice 2016, non encore
affectés.
Tableau n° 11 : Le résultat avant affectation, exercice 2016
tarificateur
ESSMS
IME
SEAP
ESAT MS
MAS
SESSAD
FOYER
SAVS
résultat comptable
4 946 €
4 096 €
-3 256 €
18 118 €
155 €
70 986 €
3 067 €
Source : compte administratif, ARRED
ARS
département
En conclusion, la situation financière des ESSMS et de l’association apparaît
saine.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
36
ANNEXES
-
Annexe n° 1 : le compte de résultat consolidé (en euros et en pourcentage
du total)
-
Annexe n° 2 : les dépenses de personnel de l’IME, la MAS et l’ESAT
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
37
Annexe n° 1 : le compte de résultat consolidé
en € et en % du total
2014
VAM 14
/16
écart 14 /16
Charges
12 894 433 €
12 519 850 €
-2,9 %
12 612 170 €
0,7 %
-0,7 %
-282 263 €
12 815 263 €
12 484 361 €
-2,6 %
12 529 947 €
0,4 %
-0,7 %
-285 316 €
99,4 %
99,7 %
0,3 %
99,3 %
-0,4 %
1 008 726 €
961 335 €
-4,7 %
984 728 €
2,4 %
-0,8 %
-23 998 €
7,8 %
7,7 %
-1,8 %
7,8 %
1,7 %
1 959 144 €
1 975 256 €
0,8 %
2 089 725 €
5,8 %
2,2 %
130 581 €
15,2 %
15,8 %
3,8 %
16,6 %
5,0 %
8 533 063 €
8 237 834 €
-3,5 %
8 174 589 €
-0,8 %
-1,4 %
-358 474 €
66,2 %
65,8 %
-0,6 %
64,8 %
-1,5 %
36 548 €
29 404 €
-19,5 %
24 978 €
-15,1 %
-11,9 %
-11 570 €
0,3 %
0,2 %
-17,1 %
0,2 %
-15,7 %
42 622 €
6 085 €
-85,7 %
57 245 €
840,8 %
10,3 %
14 623 €
0,3 %
0,0 %
-85,3 %
0,5 %
833,9 %
Produits
12 985 139 €
12 647 985 €
-2,6 %
12 885 114 €
1,9 %
-0,3 %
-100 025 €
12 897 814 €
12 583 906 €
-2,4 %
12 754 304 €
1,4 %
-0,4 %
-143 510 €
99,3 %
99,5 %
0,2 %
99,0 %
-0,5 %
922 335 €
899 954 €
-2,4 %
939 010 €
4,3 %
0,6 %
16 675 €
7,1 %
7,1 %
0,2 %
7,3 %
2,4 %
9 884 865 €
9 532 953 €
-3,6 %
9 732 777 €
2,1 %
-0,5 %
-152 088 €
76,1 %
75,4 %
-1,0 %
75,5 %
0,2 %
1 280 062 €
1 289 800 €
0,8 %
1 310 989 €
1,6 %
0,8 %
30 927 €
9,9 %
10,2 %
3,4 %
10,2 %
-0,2 %
43 381 €
51 457 €
18,6 %
83 386 €
62,0 %
24,3 %
40 005 €
0,3 %
0,4 %
21,8 %
0,6 %
59,1 %
43 944 €
12 622 €
-71,3 %
47 424 €
275,7 %
2,6 %
3 480 €
0,3 %
0,1 %
-70,5 %
0,4 %
268,8 %
Résultat
90 706 €
128 135 €
41,3 %
272 944 €
113,0 %
44,4 %
182 238 €
Source : ARRED ; CA 2014 à 2016
produits financiers
produits exceptionnels
charges d'exploitation
charges financières
charges exceptionnelles
produits d'exploitation
dt achats produits et fourn.
dt services extérieurs
dt salaires et charges
dt production vendue
dt produits de la tarification
dt aides aux postes ESAT
2015
2016
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de l’association rouennaise de
réadaptation de l’enfance déficiente (ARRED)
38
Annexe n° 2 : les dépenses de personnel de l’IME, la MAS et l’ESAT
Les dépenses de personnel de l’IME
en € et en % du total
2014
VAM 14 /16
écart 14 /16
total IME
1 934 800 €
1 818 407 €
-6,0 %
1 821 417 €
0,2%
-2,0 %
-113 383 €
personnel extérieur
92 114 €
117 375 €
27,4 %
125 046 €
6,5%
10,7 %
32 932 €
rém d'intermédiaires et honoraires
25 143 €
27 612 €
9,8 %
43 938 €
59,1%
20,5 %
18 795 €
impôts et taxes
138 644 €
115 240 €
-16,9 %
119 905 €
4,0%
-4,7 %
-18 739 €
rém pers non médical
1 164 902 €
1 090 891 €
-6,4 %
1 069 395 €
-2,0%
-2,8 %
-95 506 €
charges
513 998 €
467 290 €
-9,1 %
463 133 €
-0,9%
-3,4 %
-50 864 €
nb de journées réalisé
19 107
18 710
18 767
total RH/nb journées
101 €
97 €
97 €
dépenses totales
2 529 337 €
2 372 517 €
2 474 638 €
total dépenses/nb journées
132 €
127 €
132 €
Source : compte administratif
2016
2015
Les dépenses de personnel de la MAS
en € et en % du total
2014
VAM 14 /16
écart 14 /16
total MAS*
2 970 427 €
2 823 561 €
-4,9 %
2 791 954 €
-1,1 %
-2,0 %
-178 473 €
personnel extérieur
256 301 €
251 581 €
-1,8 %
262 822 €
4,5 %
0,8 %
6 521 €
rém d'intermédiaires et honoraires
13 867 €
7 104 €
-48,8 %
12 072 €
69,9 %
-4,5 %
-1 795 €
impôts et taxes
169 426 €
172 541 €
1,8 %
166 625 €
-3,4 %
-0,6 %
-2 801 €
rém pers non médical
1 756 914 €
1 683 703 €
-4,2 %
1 604 485 €
-4,7 %
-3,0 %
-152 429 €
charges
773 919 €
708 632 €
-8,4 %
745 950 €
5,3 %
-1,2 %
-27 969 €
nb de journées réalisé
14 036
15 124
7,8 %
14 976
total RH/nb journées
212 €
187 €
186 €
dépenses total
4 126 885 €
3 994 901 €
3 935 551 €
dépenses totale/nb journées
294 €
264 €
263 €
Source : compte administratif
2016
2015
Les dépenses de personnel de l’ESAT
en € et en % du total
2014
VAM 14 /16
écart 14 /16
total dépenses RH ESAT
1 135 755 €
1 159 665 €
2,1 %
1 153 466 €
-0,5 %
0,5 %
17 711 €
personnel extérieur
5 536 €
19 749 €
256,7 %
19 769 €
0,1 %
52,8 %
14 233 €
rém d'intermédiaires et honoraires
4 676 €
4 773 €
2,1 %
5 518 €
15,6 %
5,7 %
842 €
impôts et taxes
56 942 €
50 478 €
-11,4 %
50 431 €
-0,1 %
-4,0 %
-6 511 €
rém pers non médical
713 990 €
729 830 €
2,2 %
720 994 €
-1,2 %
0,3 %
7 004 €
charges
354 611 €
354 835 €
0,1 %
356 754 €
0,5 %
0,2 %
2 143 €
nb de journées réalisé
26 795
28 635
28 865
total RH/nb journées
42 €
40 €
40 €
dépenses totales
1 424 383 €
1 468 145 €
1 418 318 €
dépenses totales/nb journées
53 €
51 €
49 €
Source : compte administratif
2016
2015