25, rue Paul Bellamy B.P. 14119 Nantes cedex 01 - www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 8 juillet 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
NANTES MÉTROPOLE
(Département de Loire-Atlantique)
Exercices 2014 et suivants
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
8
INTRODUCTION
......................................................................................................................
9
1
LE TERRITOIRE METROPOLITAIN : DYNAMISME DEMOGRAPHIQUE ET
FORTE ATTRACTIVITE DE LA PLAQUE URBAINE NANTAISE
.............................
11
1.1
Un dynamisme démographique soutenu
.......................................................................
11
1.2
Un dynamisme économique qui irrigue les territoires proches
....................................
11
2
L’EXERCICE DES COMPETENCES DANS LE CADRE DU NOUVEAU PACTE
METROPOLITAIN
.............................................................................................................
15
2.1
Analyse des statuts de métropole au 1
er
janvier 2015 : des évolutions statutaires
non déterminantes
.........................................................................................................
15
2.1.1 De nouvelles compétences issues de la sphère communale couplées à des transferts
d’équipement reconnus d’intérêt communautaire
...........................................................
15
2.1.2 De nouvelles compétences issues de la sphère départementale couplées à des
transferts de voirie
..........................................................................................................
16
2.2
L’actualisation du pacte financier au 1
er
janvier 2015, entre la métropole et les
communes-membres
.....................................................................................................
17
2.2.1 La diminution de l’attribution de compensation au profit de la part DSC petites
communes et de la part DSC critères
..............................................................................
18
2.2.2 Un nouveau dispositif de fonds de concours, en fonctionnement et en
investissement, qui incite les communes à développer des projets communs
................
20
2.2.3 Le coefficient d’intégration fiscale
.................................................................................
22
3
ORGANISATION ET GOUVERNANCE
..........................................................................
24
3.1
La gouvernance de Nantes Métropole
..........................................................................
24
3.1.1 Des instances préparatoires de validation politique et technique multiples
....................
24
3.1.2 Les organes de gouvernance : conférences, bureau et conseils
......................................
25
3.2
Le pilotage des services et les relations avec les satellites
...........................................
29
3.2.1 L’organisation des services
.............................................................................................
29
3.2.2 Les satellites de la métropole
..........................................................................................
29
3.2.3 Le contrôle de gestion et la mission inspection
..............................................................
31
3.3
Une mutualisation contrastée avec les communes-membres
........................................
35
3.3.1 La démarche de mutualisation
........................................................................................
35
3.3.2 Les dispositifs de mutualisation mis en
œ
uvre et leur suivi
...........................................
37
3.4
Modernisation administrative et analyse de la qualité du service rendu
......................
42
3.4.1 La démocratie participative visant à l’amélioration du service rendu : un débat de
qualité reconnu par la commission européenne le 29 septembre 2019
...........................
42
3.4.2 Le développement de l’« e-administration » pour un accès direct des usagers aux
services métropolitains et les instruments plus classiques de mesure de satisfaction
.....
44
4
LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
......................
45
4.1
La qualité de l’information financière
..........................................................................
45
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
4.1.1 Les budgets de la métropole
...........................................................................................
45
4.1.2 Débat et rapport d’orientation budgétaire
.......................................................................
46
4.1.3 Les états annexés aux documents budgétaires
................................................................
47
4.1.4 La publicité des informations financières
.......................................................................
48
4.2
La fiabilité des comptes
................................................................................................
49
4.2.1 La situation des budgets annexes
....................................................................................
49
4.2.2 La situation patrimoniale
................................................................................................
50
4.2.3 La consommation des crédits ouverts
.............................................................................
52
4.2.4 La gestion des autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP)
.................
53
4.2.5 Les délais de paiement
....................................................................................................
53
4.2.6 Les provisions
.................................................................................................................
54
4.2.7 Les travaux en régie
........................................................................................................
55
5
LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
56
5.1
La section de fonctionnement du budget principal
.......................................................
56
5.1.1 Les produits de gestion
...................................................................................................
56
5.1.2 Les charges de gestion dans un contexte de contractualisation avec l’État
....................
65
5.2
La formation de l’autofinancement
...............................................................................
74
5.3
L’investissement : un programme ambitieux
................................................................
75
5.3.1 Les dépenses d’investissement et la nécessité d’un programme pluriannuel
d’investissement
.............................................................................................................
75
5.3.2 Le financement de l’investissement
................................................................................
76
5.4
L’endettement :
.............................................................................................................
77
5.4.1 Le niveau de la dette
.......................................................................................................
77
5.4.2 La structure de la dette
....................................................................................................
78
5.5
La situation bilancielle
..................................................................................................
79
5.5.1 Le fonds de roulement
....................................................................................................
79
5.5.2 La trésorerie
....................................................................................................................
79
5.6
L’analyse financière des budgets annexes eau, assainissement et déchets
...................
80
5.6.1 Le budget eau
..................................................................................................................
80
5.6.2 Le budget annexe « assainissement / traitement des eaux usées »
.................................
81
5.6.3 Le budget annexe « élimination et valorisation des déchets »
........................................
82
5.6.4 Analyse consolidée du budget principal et des budgets annexes
....................................
83
5.6.5 La refacturation des charges des budgets annexes au profit du budget principal :
des inducteurs de coûts perfectibles
................................................................................
83
5.7
La situation en 2019 et la prospective financière 2020-2026
.......................................
85
5.7.1 L’analyse prospective fournie par Nantes Métropole
.....................................................
85
5.7.2 Les hypothèses retenues par la chambre
.........................................................................
86
ANNEXES
...............................................................................................................................
88
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
3
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé à l’examen des comptes
et la gestion de Nantes Métropole pour les exercices 2014 et suivants. Le contrôle de
l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) a notamment porté sur la qualité
des informations financières et comptables, la situation financière, tant sur la période au
contrôle que prospective sur les exercices 2020 à 2026. Dans le cadre d’une enquête nationale
des juridictions financières (Cour des comptes et chambres régionales des comptes) relative à
la mise en place des métropoles, la chambre a également examiné : la structure et le
rayonnement du territoire métropolitain, l’organisation et la gouvernance, ainsi que l’exercice
des compétences dans le cadre du nouveau pacte métropolitain. Le présent rapport est appelé à
être complété par un second, dédié aux engagements financiers externes pris par Nantes
Métropole.
Avertissement : l’instruction de ce rapport et la procédure contradictoire se sont déroulées
avant la déclaration de l’état d’urgence sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19 instauré par la
loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 entrée en vigueur le 25 mars 2020. La crise sanitaire n’a
donc pu être prise en compte dans les observations qui suivent, que dans la mesure où elle
pourrait affecter l’analyse prospective.
Les informations financières et la fiabilité des comptes
Nantes Métropole organise, conformément à la règlementation, un débat d’orientation
budgétaire au sein de son conseil métropolitain dans les dix semaines précédant l’adoption du
budget. L’information donnée aux membres du conseil est cependant à améliorer, tant en ce qui
concerne le contenu des rapports d’orientations budgétaires, que plus généralement celui des
annexes aux documents budgétaires.
Plusieurs irrégularités ont été relevées an matière de fiabilité des comptes. En premier
lieu, les budgets annexes « eau », « assainissement », « réseau de chaleur », « locaux industriels
et commerciaux - LIC- » et « stationnement » sont en partie gérés en régie, et doivent de ce fait
disposer de l’autonomie financière et d’un compte au Trésor. Par ailleurs, des écarts importants
sont observés entre la valeur nette des immobilisations enregistrées à l’inventaire des
immobilisations de l’ordonnateur, et celle inscrite à l’actif du comptable public. Nantes
Métropole n’applique pas, d’autre part, pour son budget principal et son budget annexe
« déchets », les règles de calcul des amortissements par composant, fixées par l’instruction
budgétaire et comptable M57 dont elle relève. La chambre a également relevé l’importance des
immobilisations qui restent indiquées comme étant « en cours » alors qu’elles sont achevées, et
dont les charges d’amortissement ne sont ainsi pas comptabilisées.
Nantes Métropole a entrepris de réduire le délai global de paiement de ses fournisseurs
et prestataires. En 2013, il s’élevait à 42,2 jours, et il serait en juin 2019, selon la métropole, de
32,5 jours, soit en diminution sensible. Il demeure toutefois supérieur au délai réglementaire de
30 jours. L’effort de réduction est donc à poursuivre. Le montant cumulé des paiements ouvrant
droit, du fait de ces retards, à intérêts moratoires et indemnités s’élève sur la période examinée
à plus de 893 M
€
, pour 76 821 factures.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
Aucune provision n’est constituée pour les comptes épargne-temps des agents, alors que
les droits ouverts représentent un coût pour la métropole, notamment de remplacement des
agents en bénéficiant, quand bien même la monétisation des jours épargnés n’est pas prévue.
Au 31 décembre 2018, 2 226 agents avaient ouvert un compte épargne-temps, pour un solde
cumulé de 37 328 jours, soit un montant de provision à passer d’au moins 2,8 M
€
, pouvant
atteindre jusqu’à 5 M
€
. Nantes Métropole estime que les démarches qu’elle a entreprises pour
assurer la gestion des comptes épargne-temps limitent le coût qu’ils sont susceptibles de
représenter pour elle, et entend constituer des provisions à hauteur du seul coût effectif constaté
pour l’indemnisation de comptes épargne-temps. Il lui revient de ne pas sous-estimer le risque
financier représenté par les comptes épargne-temps
Enfin, Nantes Métropole a fait le choix de ne pas comptabiliser, comme pourtant elle le
devrait, les travaux faits en régie, au motif de la charge de travail que cela représenterait par
rapport aux enjeux financiers en cause. Cette pratique la prive des ressources liées au fonds de
compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
La situation financière
La situation financière de Nantes Métropole entre 2014 et 2018 peut être qualifiée de
saine, nonobstant les facteurs de rigidités relevés dans l’analyse rétrospective et prospective.
Cette situation est principalement le résultat d’une augmentation forte de la pression
fiscale au milieu des années 2010, et plus spécifiquement les taux relatifs à la taxe foncière et
à la taxe d’habitation. La baisse concomitante de la taxe sur l’enlèvement des ordures
ménagères n’a pas compensé les augmentations ci-dessus énoncées. Cette hausse de la pression
fiscale a permis de couvrir l’augmentation des charges de fonctionnement, notamment de
personnel. Les dépenses d’investissement ont été limitées entre 2014 et 2016, permettant à
l’EPCI de se désendetter significativement.
Encore l’équilibre obtenu doit-il être relativisé au regard de circonstances particulières,
comme l’apport de recettes exceptionnelles liées à la dissolution du syndicat aéroportuaire dont
a bénéficié Nantes Métropole, ou encore des refacturations de charges du budget principal aux
budgets annexes, particulièrement élevées.
Élément préoccupant pour les années à venir, Nantes Métropole n’est donc pas parvenue
à engager une action résolue de maîtrise de l’augmentation de ses charges de fonctionnement,
ce qui a eu pour conséquence logique qu’elle n’a pas respecté en 2019 les clauses du contrat de
maîtrise des dépenses de fonctionnement qu’elle a passé avec l’État, contrat dit de « Cahors »,
qui limitait à 1,2 % la progression annuelle des dépenses de fonctionnement du budget principal.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
5
La prospective financière 2020 – 2026
L’analyse prospective développée par la chambre se fonde à la fois sur des facteurs de
rigidité avérés et sur des éléments transmis par la collectivité (analyse prospective
métropolitaine). Il convient toutefois de préciser que ce document interne ne préjuge pas des
choix qui seront opérés à l’avenir par l’EPCI et notamment, au regard des conséquences de la
crise sanitaire que traverse notre pays. En fonctionnement, de manière identique à ce qu’a
observé la chambre sur la période 2014-2018, les charges sont principalement marquées par
masse salariale qui augmente régulièrement et, en partie, mécaniquement, mais également par
les importants reversements effectués au profit des communes-membres, qui continuent de
peser sur les marges de man
œ
uvre de Nantes Métropole.
En matière de produits, le niveau déjà élevé de la pression fiscale obère les possibilités
d’actionner encore le levier fiscal sur les prochains exercices, et les dotations de l’État seront
au mieux stables sur les exercices à venir (hors événements liés à la crise sanitaire).
En conséquence, la chambre invite la métropole à anticiper le risque d’un effet
« ciseaux » prévisible à court terme entre évolution des charges et des produits, en adaptant la
politique d’investissement et en maîtrisant l’augmentation des charges de gestion,
particulièrement de personnel, et à réfléchir au niveau nécessaire de redistribution de la fiscalité
à opérer au profit des communes-membres.
Enfin, la chambre recommande à Nantes Métropole d’améliorer la lisibilité de sa
programmation pluriannuelle d’investissement notamment en intégrant des éléments de
phasage sur la période couverte.
L’exercice des compétences dans le cadre du nouveau pacte
métropolitain
L’accès au statut de métropole au 1
er
janvier 2015, n’a pas entraîné d’évolution majeure
sur les compétences exercées par Nantes Métropole. Seules quatre compétences communales
et quatre compétences départementales ont été adoptées à cette occasion. Pour autant, ce
nouveau statut a permis de réviser le pacte métropolitain. Son évolution la plus manifeste réside
dans les transferts, de la ville de Nantes vers la métropole, d’équipements communaux (sportifs,
culturels, etc.) d’intérêt métropolitain, représentant un montant de 81 M
€
. Parallèlement, le
département a transféré à la métropole de la voirie et des biens connexes pour 184 M
€
.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
Le volet financier du pacte a également été révisé. La pondération des critères
d’attribution de la dotation de solidarité a été revue afin de prendre davantage en considération
le critère de l’insuffisance de revenu moyen par habitant. Par ailleurs, l’attribution de
compensation a été diminuée de 1 % (993 340
€
) comme le permet le dispositif légal lors du
passage au statut de métropole, étant toutefois relevé que le plafond de diminution possible était
de 15 %, que Nantes Métropole n’a donc pas utilisé. Cette diminution, même limitée à 1 %,
aurait pu réduire d’autant le poids de reversement de la fiscalité aux communes, qui est pour
Nantes Métropole un facteur de rigidité de ses charges. Or elle a été en totalité reversée à la
dotation de solidarité communautaire via la part « critères » et la part « petites communes ». La
métropole a donc fait le choix d’actionner le levier fiscal en augmentant fortement les impôts
ménages plutôt que de limiter la redistribution au profit des communes-membres du
groupement. Enfin, la révision du volet financier a permis la mise en place des fonds de
concours en fonctionnement et en investissement. Ils sont pour l’heure peu utilisés, alors qu’ils
seraient à même, en favorisant les projets soutenus et financés par plusieurs communes, de
générer des économies de moyens.
Organisation et gouvernance
La gouvernance de la métropole nantaise s’articule autour d’instances prévues au code
général des collectivités territoriales, mais aussi d’instances
ad hoc
. Ainsi, en amont, un nombre
important de groupes de validation technique et politique préparent les dossiers, qui sont
présentés au préalable à la conférence métropolitaine (conférence des maires et conférence des
directeurs généraux des services) puis soumis au bureau métropolitain et au conseil
métropolitain.
La prise de décision se veut au plus près des communes membres de la métropole, par
un système de maillage territorial organisé en sept pôles de proximité. C’est au sein des
commissions de pôle que se débattent les sujets de proximité et dans le cadre des conférences
territoriales que sont évoqués les thèmes plus prospectifs tels que les documents stratégiques
(Plan local d’urbanisme métropolitain).
En outre, la collectivité s’est dotée d’outils de pilotage animés par le service du contrôle
de gestion, et d’une mission d’inspection et d’audit interne ; celle-ci mériterait probablement
d’être étoffée afin de renforcer son action.
La période examinée a connu une évolution notable de l’étendue des mutualisations
entre Nantes, ville-centre, et la métropole, puisque 40 % des emplois métropolitains sont
mutualisés avec Nantes et son centre communal d’action sociale (CCAS). Depuis 2018,
l’intégralité de la direction générale « ressources » est mutualisée, soit 990 postes. Le régime
indemnitaire fait l’objet d’une convergence forte, qui n’est pas sans conséquence financière,
mais visant à permettre à terme aux personnels d’évoluer d’une structure à l’autre. À l’inverse,
les mutualisations entre la métropole et les autres communes sont très modestes, et se traduisent
essentiellement par des services communs d’un faible volume financier et humain.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
7
La démarche métropolitaine d’implication des citoyens au plus près de la décision
publique se traduit par une organisation mettant en
œ
uvre une méthode collaborative. La
commission européenne a, en 2019, reconnu la qualité de cette action, en lui décernant le prix
de l’innovation. Si la qualité de la démarche est constatée, il conviendrait, pour une plus grande
information des citoyens, de mettre davantage en avant les aspects financiers des projets soumis
à la consultation.
Enfin, la métropole développe une stratégie d’évaluation du niveau de satisfaction des
usagers par des outils numériques.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 :
Mieux identifier les rôles respectifs de l’audit interne et de la mission
d’inspection et adapter leurs moyens à leurs objectifs.
Recommandation n° 2 :
Afin d’évaluer la pertinence du schéma de mutualisation, se doter
d’outils de nature à mesurer l’impact de ses effets, et plus particulièrement en matière d’effectifs
exprimés en équivalent temps plein (ETP).
Recommandation n° 3
Développer avec les communes les moyens d’une mutualisation plus
ambitieuse en matière de services supports.
Recommandation n° 4 :
Inclure systématiquement dans la démarche de dialogue citoyen un
volet financier afin de mesurer l’impact des demandes des citoyens et des engagements de la
métropole.
Recommandation n° 5 :
Améliorer la qualité de l’information financière apportée aux
membres du conseil métropolitain à l’occasion du débat d’orientation budgétaire,
conformément aux dispositions des articles L. 2312-1 et L. 5217-10-4 et D. 2312-3 du code
général des collectivités territoriales.
Recommandation n° 6 :
Respecter les délais de paiement ou procéder au paiement des intérêts
moratoires correspondants.
Recommandation n° 7
: Améliorer la lisibilité du plan pluriannuel d’investissement de
l’établissement.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
9
INTRODUCTION
La procédure
Le déroulement du contrôle
Le contrôle des comptes et de la gestion de Nantes Métropole à compter de 2014 a été
inscrit au programme des travaux de la chambre régionale des comptes Pays de la Loire pour
2019.
Il s’inscrit dans le cadre d’une enquête nationale des juridictions financières (Cour des
comptes et chambres régionales de comptes) portant sur la mise en place des métropoles.
La
notification
d’ouverture
du
contrôle
a
été
adressée
le
8 mars 2019
à
Mme Johanna Rolland, actuelle ordonnatrice, et à M. Gilles Retière ancien ordonnateur avec
copie à la comptable, Mme Florence Le Rhun. L’entretien de fin de contrôle a eu lieu le
8 octobre 2019 avec Mme Johanna Rolland, M. Retière ayant décliné celui-ci.
Le rapport a été délibéré par la chambre le 14 novembre 2019.
Le rapport d’observations provisoires a été remis le 2 décembre 2019, sur mandat de la
présidente de Nantes Métropole.
L’établissement a répondu à la chambre par courrier enregistré au greffe le
31 janvier 2020.
Le présent rapport d’instruction d’observations définitives a été délibéré le
8 juillet 2020.
La présentation de Nantes Métropole
Nantes Métropole constitue l’une des vingt-et-une métropoles françaises, et l’unique au
sein de la région Pays de la Loire. Issue du district de l’agglomération nantaise, créé en 1992,
devenue communauté urbaine au 1
er
janvier 2001, elle a accédé à compter du 1
er
janvier 2015
au statut de métropole, par décret n° 2014-1077 du 22 septembre 2014, en application des
dispositions de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM. Cette loi prévoyait, en effet, la
transformation obligatoire en métropoles au 1
er
janvier 2015 de tous les établissements publics
de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 400 000 habitants situés
dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
Le territoire de Nantes Métropole
Source : www.nantesmetropole.fr
Nantes Métropole est présidée par Mme Johanna Rolland, maire de Nantes, depuis le
16 avril 2014. Elle a succédé à M. Gilles Retière, maire de Rezé qui a présidé la communauté
urbaine du 6 juillet 2012 jusqu’à cette date.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
11
1
LE
TERRITOIRE
METROPOLITAIN
:
DYNAMISME
DEMOGRAPHIQUE ET FORTE ATTRACTIVITE DE LA
PLAQUE URBAINE NANTAISE
La métropole constitue une plaque urbaine dynamique, tant démographiquement
qu’économiquement. En termes d’emplois, les flux domicile-travail couvrent une zone
relativement restreinte, limitée principalement aux EPCI voisins de la métropole. Nantes
Métropole participe pleinement à cet essor au travers de l’exercice de ses compétences, dont
celles liées à l’aménagement du territoire (transport, voirie, etc.).
1.1
Un dynamisme démographique soutenu
Selon l’INSEE, sur la période 2011-2016, l’évolution annuelle moyenne de la
population de la métropole, qui comptait 638 931 habitants en 2016
1
, est positive, et s’établit à
1,5 % (0,4 % au niveau national). Cette évolution est le résultat cumulé d’un solde naturel de
+ 0,6 % et d’un solde positif entrées/sorties de + 0,9 %. La densité urbaine sur le territoire
métropolitain est de 1 220,8 habitants/km², contre 200,9 habitants/km² pour le département de
Loire-Atlantique (chiffres 2016).
La métropole nantaise est un pôle d’emploi majeur de la Loire-Atlantique. Ainsi en
2016, près de la moitié des actifs du département ont un emploi dans ce pôle urbain
(272 412 actifs pour Nantes Métropole / 583 850 actifs dans le département de la
Loire-Atlantique). Les emplois de cadres supérieurs et de professions intermédiaires
représentent 56 % de l’emploi total sur la métropole.
1.2
Un dynamisme économique qui irrigue les territoires proches
Plus de 60 % de l’ensemble des salaires versés au sein de Nantes Métropole, sont perçus
par des habitants de l’agglomération. Parallèlement, par le jeu des déconnexions entre le lieu
d’emploi et le lieu d’habitat, une redistribution des richesses s’opère à l’intérieur du
département. Jouant le rôle de c
œ
ur économique de la Loire-Atlantique, Nantes Métropole
redistribue ainsi 1,7 Mds
€
dans les autres territoires intercommunaux du département. Un quart
des masses salariales versées dans Nantes Métropole sont donc perçues par des habitants du
reste du département. Cette proportion est dans la moyenne de celle des dix plus grandes
agglomérations françaises, hors Paris.
1
Données les plus récentes au moment du contrôle
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
L’intensité du lien d’un territoire du département avec Nantes Métropole varie en
fonction de sa distance par rapport à l’agglomération. Les zones les plus proches
géographiquement de Nantes Métropole sont celles qui profitent le plus du dynamisme
économique de l’agglomération. Un premier cercle est constitué par les EPCI ceinturant la
métropole nantaise : dans ces zones, les masses salariales gagnées à Nantes Métropole
représentent de 60 à 80 % des masses salariales de l’ensemble des actifs y résidant.
La carte INSEE ci-dessous expose les flux quotidiens domicile-travail sur l’année 2016,
entre la métropole et les autres EPCI. Il en ressort que la sphère d’influence de Nantes
Métropole en terme d’emploi est majoritairement répartie sur les EPCI qui la jouxtent. La carte
émanant de l’agence d’urbanisme (AURAN) relative à la zone d’emploi de la métropole
corrobore ce constat.
Flux domicile – lieu de travail 2016
Flux
domicile
– lieu de
travail
2016
Source : INSEE
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
13
Zone d’influence de Nantes Métropole
Source : AURAN IGN 2019
L’INSEE précise « qu’au-delà de 30 minutes en voiture de la métropole la plus proche,
le rythme de croissance de la population fléchit nettement. Lorsqu’elles sont localisées loin des
métropoles, de plus en plus de communautés de communes perdent de la population ».
Taux d’évolution annuel de la population des communautés de communes selon le
temps d’accès à la métropole la plus proche (en %)
Temps d’accès en voiture à
la métropole la plus proche
Taux d’évolution
annuel de la
population
Taux d’évolution
annuel de la
population dû au
solde naturel
Taux d’évolution
annuel de la
population dû au solde
migratoire apparent
2011-2016
2006-2011
2011-2016
2006-2011
2011-2016
2006-2011
Moins de 30 minutes
0,9
1,1
0,4
0,5
0,5
0,6
De 30 à moins de 45 minutes
0,7
1,2
0,3
0,4
0,4
0,8
De 45 à moins de 60 minutes
0,4
0,9
0,2
0,3
0,3
0,6
De 60 à moins de 90 minutes
0,3
0,7
0
0,1
0,3
0,6
90 minutes ou plus
0,1
0,5
-0,2
-0,1
0,3
0,5
Source : INSEE Première n° 1729 -
Janvier 2019
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
1.3
La structure du tissu économique et de l’emploi
La structure des activités de Nantes se distingue par une orientation tertiaire des emplois
très marquée. Le secteur « commerce, transports, services divers » y occupe une place
prépondérante : 50,3 % contre 41,7 % en moyenne régionale. L’aire urbaine de Nantes regroupe
ainsi un tiers des emplois régionaux du secteur. À l’inverse, la part de l’industrie y est plus
faible et représente 18 % des emplois industriels ligériens. Cette répartition permet une
atténuation des conséquences liées au ralentissement de l’économie. L’INSEE titrait ainsi son
étude parue le 26 juin 2016 :
« La métropole nantaise : premier rempart face à la crise dans
les Pays de la Loire ».
Évolution des créations d'établissements sur le territoire de Nantes Métropole
Source Insee, Répertoire des entreprises et des établissements (Siren) en géographie au 01/01/2019
La métropole constitue une plaque urbaine dynamique, tant démographiquement
qu’économiquement. En termes d’emplois, les flux domicile-travail concernent une zone
relativement restreinte qui se concentre principalement sur les EPCI voisins de la métropole.
Les compétences, notamment économiques, dévolues à l’agglomération par le législateur ont
vocation à soutenir cette attractivité.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
15
2
L’EXERCICE DES COMPETENCES DANS LE CADRE DU
NOUVEAU PACTE METROPOLITAIN
Concomitamment à la transformation en métropole, un pacte métropolitain a été adopté
en conseil métropolitain, le 15 décembre 2014. Il définit les principes qui qui guident l’action
de Nantes Métropole et de ses 24 communes-membres. Quatre axes fondent ce pacte :
l’accession au rang de métropole européenne, une métropole plus solidaire et engagée de façon
concertée dans la transition écologique pour tous, une métropole plus proche aux compétences
élargies, et une gouvernance métropolitaine et citoyenne nouvelle.
2.1
Analyse des statuts de métropole au 1
er
janvier 2015 : des évolutions
statutaires non déterminantes
Les compétences de Nantes Métropole sont régies par les dispositions des articles
L. 5217-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, et fixées par ses statuts. Un
arrêté préfectoral en date du 24 décembre 2014 porte publication des statuts de Nantes
Métropole. La liste des compétences est annexée au présent rapport (annexe n° 1).
Le passage au rang de métropole n’emporte, en termes d’évolution statutaire, que peu
de changement. En effet, la communauté urbaine exerçait ses compétences au titre de ce même
article du code général des collectivités territoriales. L’application de la loi MAPTAM a eu
comme seul effet le transfert de compétences issues de la sphère départementale.
2.1.1
De nouvelles compétences issues de la sphère communale couplées à des
transferts d’équipement reconnus d’intérêt communautaire
Le passage au statut de métropole n’a pas eu, en lui-même, d’impact sur la répartition
des compétences entre les communes-membres et l’intercommunalité. Néanmoins, selon les
principes définis au sein du pacte métropolitain, quatre nouvelles compétences issues des
communes ont été acquises au 1
er
janvier 2015 : opérations de diagnostic archéologique, de
fouilles d’archéologie préventive et programmées, d’actions de valorisation de ces opérations ;
direction et gestion de l’opéra ; crèches d’entreprises communales ; soutien au sport de haut
niveau en faveur des clubs dits « professionnels ».
La métropole a par ailleurs reconnu d’intérêt communautaire de nombreux biens
auparavant communaux, pour un montant de 81 345 601
€
sur la période 2015-2018 (ville de
Nantes : 78 179 419
€
, ville de Rezé : 3 166 182
€
).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
Ces biens transférés au 1
er
janvier 2015 relèvent d’équipements culturels, patrimoniaux
et sportifs à rayonnement métropolitain et unique à l’échelle de ce territoire. Au titre des biens
culturels, ont été transférés à Nantes Métropole :
en provenance de la ville de Nantes, le Musée
d’Arts, le musée d’histoire de la ville et le muséum d’histoire naturelle, le château des ducs de
Bretagne, le Planétarium, et le musée Jules Verne ; en provenance de la ville de Rezé, le centre
d’interprétation et d’animation du patrimoine. Au titre des équipements sportifs, les transferts
concernent : en provenance de la ville de Nantes, le Stade de la Beaujoire et le centre de
formation José Arribas, ainsi que le Palais des Sports de Beaulieu, et la patinoire ; en
provenance de Rezé, la patinoire également, et en provenance de la commune de Couëron, le
vélodrome.
Le pilotage de ces transferts a été assuré en interne par la direction générale des services
et dans le cadre d’une structure dédiée, le Groupe Technique Spécifique (GTS). Ce groupe s’est
réuni de nombreuses fois en 2014 et 2015. Afin d’évaluer la valeur des transferts, la commission
locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) s’est réunie trois fois. Le rapport de
celle-ci, adopté le 2 juillet 2015 à l’unanimité, évalue à 20 M
€
pour l’année 2015 et 24,3 M
€
pour l’année 2016, le montant de l’attribution de compensation à déduire.
2.1.2
De nouvelles compétences issues de la sphère départementale couplées à des
transferts de voirie
La métropole nantaise et le département de Loire-Atlantique n’ont pas souhaité
envisager la fusion des deux entités. Les responsables d’exécutif ont préféré mettre en avant la
complémentarité de leurs structures respectives. La présidente de Nantes Métropole a exprimé
son opposition à la transposition du modèle dit « lyonnais », après avoir participé à la réflexion
menée par le Gouvernement avec quatre autres métropoles (Bordeaux, Lille, Nice, Toulouse) :
« La force de la métropole nantaise tient dans sa capacité à fédérer (…) Mutualisations,
coopérations plutôt que concentration, c’est le modèle original que nous voulons construire »
(extrait du communiqué de presse du 1
er
octobre 2018).
En conséquence, Nantes Métropole et le département s’en sont tenus à la lettre de la loi.
Depuis le 1
er
janvier 2017, la nouvelle métropole exerce certaines compétences issues de la
collectivité départementale. Conformément aux lois du 27 janvier 2014 dite MAPTAM et du
7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRé), est
intervenu le transfert, obligatoire, des routes départementales aux métropoles, et le transfert, ou
la délégation, d’au moins trois des huit groupes de compétences mentionnées à l’article
L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
17
Le département de Loire-Atlantique n’a pas souhaité aller au-delà de ce minimum de
trois compétences transférées. Par délibération du 16 décembre 2016, Nantes Métropole a pris
acte du transfert des trois compétences départementales suivantes : l’attribution des aides au
titre du fonds de solidarité pour le logement (FSL) ; les aides aux jeunes en difficulté au titre
du fonds d’aide aux jeunes (FAJ) ; les centres locaux d’information et de coordination (CLIC).
Ce choix de compétences transférées relevait d’une recherche de cohérence et de
complémentarité avec les compétences déjà exercées par la métropole. La métropole a veillé à
ne pas trop augmenter le nombre d’agents, en précisant que le phénomène de seuil (volume de
personnel actuellement piloté : 7 500 agents à Nantes Métropole et à Nantes) pouvait engendrer
une forte inertie dans la gestion de la structure.
Le département de Loire-Atlantique a par ailleurs transféré toutes les routes
départementales, leurs dépendances et accessoires situées sur le territoire de la métropole
(320 km et 120 ouvrages d’art), à l’exception, au sud Loire, de la RD751 Est (levée de la
Divatte) et des routes principales de catégorie 1+ (soit la RD 723 dite route de Paimboeuf, la
RD751 dite route de Pornic et la RD 178 dite route de Machecoul.
Après négociation, le département et la métropole ont trouvé un accord pour la remise
en état de deux ouvrages d’art avant le transfert, qui ont été assumés par le département en
totalité pour le pont de Thouaré-sur-Loire (3,8 M
€
), et pour moitié concernant le pont de
Mauves-sur-Loire (3,467 M
€
).
Il résulte de ces transferts une dotation de compensation, versée en fonctionnement,
composée d’une part fixe et d’une part progressive, correspondant à la couverture des annuités
d’emprunt théoriques générées par les charges d’investissement. L’assiette des dépenses de
fonctionnement est évaluée à 6 817 719
€
et celles des dépenses d’investissement à 2 453 339
€
.
L’attribution est évaluée à 8,15 M
€
en 2018 dans la convention.
2.2
L’actualisation du pacte financier au 1
er
janvier 2015, entre la métropole
et les communes-membres
Le nouveau pacte financier, applicable au 1
er
janvier 2015, actualise le pacte financier
préexistant, en modifiant la dotation de solidarité communautaire (réduction du nombre de
critères, mais également diminution de l’attribution de compensation (AC) au profit de la
dotation de solidarité communautaire (DSC) « petites communes » et de la DSC
« critères ») et instauration d’un nouveau dispositif de fonds de concours, en fonctionnement et
en investissement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
2.2.1
La diminution de l’attribution de compensation au profit de la part DSC petites
communes et de la part DSC critères
Ce nouveau pacte fiscal et financier a pour objectif d’atténuer les disparités de richesse
sur le territoire métropolitain via la dotation de solidarité communautaire, instrument à vocation
péréquatrice. Ainsi, le nouveau pacte a modifié les critères d’attribution en affectant une
pondération supérieure au critère de revenu moyen par habitant. Le dispositif de la DSC
métropolitaine respecte le principe péréquateur défini par le législateur.
Comme le permet la loi MAPTAM, il est possible l’année de création de la métropole,
de réviser de façon dérogatoire les AC versées ou reçues, dans la limite de 5 % selon le dispositif
codifié à l’article 1609 nonies C-V-5°-5 du code général des impôts :
« Il peut être dérogé au
présent a, uniquement la première année d'existence du nouvel établissement public de
coopération intercommunale, en cas de révision librement décidée par délibérations
concordantes prises à la majorité qualifiée prévue au premier alinéa du II de l'article L. 5211-5
du code général des collectivités territoriales. Cette révision ne peut pas avoir pour effet de
minorer ou de majorer l'attribution de compensation de plus de 5 % de son montant ; »
cette
possibilité a été portée à 15 % dans la loi de finances de 2015. Dès lors, une diminution des AC
versées aurait pu atteindre 10 M
€
en appliquant le taux plafond de 15 %.
Telle n’a pas été la décision de l’assemblée délibérante. Lors du conseil métropolitain
du 6 février 2015, celui-ci a voté à l’unanimité, une baisse limitée à 1 % de l’attribution de
compensation au profit de la DSC, soit 993 340,96
€
. Cette somme est répartie à part égale entre
la DSC « critères » et la DSC « petites communes », comme le précise la délibération du
15 décembre 2015 prise à cette occasion.
Le tableau ci-dessous reprend la ventilation de la DSC par communes, telle que
communiquée à la chambre par Nantes Métropole : ce sont essentiellement les huit communes
les moins riches par habitant qui ont vu leur montant de DSC augmenter significativement sur
la période 2014-2018.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
19
Répartition de la DSC par commune 2014-2018
Commune
DSC 2014
en euros
DSC 2015
en euros
DSC 2016
en euros
DSC 2017
en euros
DSC 2018
en euros
Evolution
2014-2018
BASSE GOULAINE
452 327
465 577
464 796
395 724
456 251
1%
BOUAYE
526 556
580 529
589 809
601 400
620 723
18%
BOUGUENAIS
1 279 101
1 299 540
1 288 165
1 263 258
1 259 666
-2%
CARQUEFOU
893 679
922 926
916 789
909 021
928 848
4%
CHAPELLE SUR ERDRE (LA)
828 019
830 419
862 857
874 997
859 814
4%
COUËRON
941 624
997 320
982 363
956 536
962 059
2%
INDRE
224 053
229 000
229 029
218 732
218 233
-3%
MONTAGNE (LA)
812 472
925 930
915 295
903 107
909 631
12%
NANTES
14 016 648
14 045 128
13 787 752
13 801 735
13 953 815
0%
ORVAULT
1 132 660
1 144 920
1 120 924
1 111 802
1 114 179
-2%
PELLERIN (LE)
624 142
718 798
711 084
711 886
718 273
15%
REZÉ
1 955 457
2 014 108
1 962 226
1 903 019
1 899 797
-3%
SAINT AIGNAN DE GRANDLIEU
251 303
251 202
256 694
254 881
254 474
1%
SAINT HERBLAIN
2 471 576
2 461 569
2 444 624
2 410 158
2 456 621
-1%
SAINT JEAN DE BOISEAU
758 646
878 462
870 666
863 797
862 763
14%
SAINT SÉBASTIEN SUR LOIRE
1 214 727
1 230 857
1 179 579
1 152 058
1 172 686
-3%
SAINTE LUCE SUR LOIRE
631 366
676 528
693 020
700 019
719 405
14%
SAUTRON
222 811
220 503
214 414
221 712
224 622
1%
SORINIERES
338 665
351 446
345 261
339 366
343 380
1%
THOUARÉ
366 161
397 521
401 756
407 572
421 109
15%
VERTOU
1 002 250
1 028 371
1 029 706
1 011 983
995 997
-1%
BRAINS
354 841
415 756
412 313
410 838
411 220
16%
MAUVES SUR LOIRE
340 564
399 294
393 510
390 252
391 996
15%
SAINT LEGER LES VIGNES
205 140
240 426
240 496
239 276
241 566
18%
Total 24 communes
31 844 788
32 726 129
32 313 129
32 053 129
32 397 129
2%
Source : Nantes Métropole
Le passage au statut de métropole donnait la possibilité de diminuer l’attribution de
compensation versée aux communes-membres jusqu’à 15 % au maximum. Nantes métropole a
choisi une diminution de 1 % seulement. Cette faible diminution a en outre été totalement
neutralisée, par le fait que l’EPCI a procédé à un reversement équivalent aux communes via la
DSC.
La chambre observe que la volonté d’accentuer l’effet péréquateur de la mesure se
constate au travers de la modification des critères de reversement de la DSC. Cependant, au
regard des montants faibles qui ont fait l’objet de cette redistribution, celle-ci apparaît plus
comme une mesure d’affichage que susceptible d’avoir un réel impact redistributeur.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
La chambre souligne par ailleurs qu’une diminution supérieure d’AC, et non neutralisée
par un reversement via la DSC, aurait opportunément allégé les charges de reversement
assumées par Nantes Métropole, et donc permis à cette dernière de retrouver certaines marges
de man
œ
uvre en matière budgétaire, qui pour l’heure tendent à s’amenuiser (voir supra). Dans
sa réponse, Nantes Métropole fait valoir son « choix de mobiliser le levier de l'attribution de
compensation », et que dans le cas contraire cela « aurait été en contradiction avec le modèle
de redistribution qui fait la force de la métropole nantaise et de ses communes-membres. » Pour
autant, la chambre observe, comme le montre clairement le tableau numéro n° 1 ci-dessus, que
les montants supplémentaires octroyés après 2015 sont faibles au regard des budgets des petites
communes bénéficiaires ; l’effet redistributif invoqué est donc limité.
2.2.2
Un nouveau dispositif de fonds de concours, en fonctionnement et en
investissement, qui incite les communes à développer des projets communs
Le cadre légal des fonds de concours a été défini à l’article L. 5215-26 du code général
des collectivités territoriales : « Afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un
équipement, des fonds de concours peuvent être versés entre la communauté urbaine et les
communs membres après accords concordants exprimés à la majorité simple du conseil
communautaire et des conseils municipaux concernés. Le montant total des fonds de concours
ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds
de concours. ».
Sur
le
fondement
de
cet
article,
le
pacte
métropolitain
a
institué
au
1
er
janvier 2015, dans le cadre d’une politique volontariste d’attractivité de la métropole, un
fonds de concours en fonctionnement, à destination des communes assurant la gestion de sites
à vocation touristique et à rayonnement extra-communal. Ces financements concernent les
équipements à vocation touristique et à rayonnement métropolitain, gérés en régie par la
commune concernée, ouverts au public, et disposant d’un budget de fonctionnement
Ce dispositif demeure, pour l’heure, peu développé : ces fonds de concours en
fonctionnement se limitent à 620 215
€
sur la période examinée.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
21
État récapitulatif des fonds de concours en fonctionnement 2014 -2018
Source : Nantes Métropole
Les fonds de concours en investissement ont été mis en place fin 2018, mais il n’y a pas
à ce jour de projet déposé. Ils visent les équipements de proximité gérés sous forme
intercommunale, bénéficiant aux habitants de plusieurs communes. Le dispositif mis en place
vise au regroupement de collectivités par le biais d’une bonification dans l’hypothèse du
financement d’un équipement mutualisé entre plusieurs communes.
Les critères d’éligibilité sont les suivants : une utilisation de l’équipement par les
habitants d’autres communes que la commune maître d’ouvrage ; un engagement réciproque
des communes sur une durée minimale de 15 ans ; une gestion intercommunale de
l’équipement ; une augmentation des capacités de l’équipement, excluant une simple
réhabilitation.
Les projets retenus bénéficieront d’un financement socle de 15 % du coût global hors
taxe (HT), et de l’attribution d’une bonification « critère intercommunal », croissante en
fonction du nombre de communes participant à la gestion de l’équipement : + 2 % par commune
à partir de la 3
ème
commune.
Les fonds de concours en fonctionnement et en investissement sont en cours de
déploiement sur le territoire métropolitain et constituent un levier d’aménagement du territoire.
Le dispositif concernant l’investissement concourt à la coopération entre collectivités, par le
biais d’une bonification dans l’hypothèse du financement d’un équipement mutualisé entre
plusieurs communes.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
2.2.3
Le coefficient d’intégration fiscale
2.2.3.1
Evolution du coefficient d’intégration fiscale de Nantes Métropole
Le coefficient d’intégration fiscale de Nantes Métropole est de 0,476541 en 2017. Il est
supérieur au coefficient d’intégration fiscale de la moyenne de la strate (0,463206).
Evolution du coefficient d’intégration fiscale
2014
2015
2016
2017
CIF de Nantes Métropole
0,435562
0,431574
0,433592
0,476541
CIF moyen
0,444193
0,446344
0,468629
0,463206
Source : fiches individuelles DGF
2.2.3.2
La comparaison avec les autres métropoles
La comparaison des coefficients d’intégration fiscale de 2015 de quelques métropoles
situe Nantes Métropole en milieu de tableau en termes d’intégration fiscale et donc de
compétences exercées.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
23
Comparaison des CIF des Métropoles
Coefficient d’intégration fiscale 2015
Métropole Grand Nancy
0,6090
Brest Métropole
0,5508
Euro Métropole de Strasbourg
0,5085
Montpellier Méditerranée Métropole
0,4775
Bordeaux Métropole
0,4615
Métropole de Lyon
0,4564
Métropole Européenne de Lille
0,4563
Nantes Métropole
0,4316
Métropole de Nice Côte d’Azur
0,4190
Rennes Métropole
0,3969
Grenoble Alpes Métropole
0,3941
Toulouse Métropole
0,3894
Métropole d’Aix-Marseille
0,3590
Métropole Rouen Normandie
0,3397
Métropole du Grand Paris
0 ,1167
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’accès au statut de métropole au 1er janvier 2015 n’a pas entraîné d’évolution majeure
sur les compétences exercées par Nantes Métropole (ajout de quatre compétences communales
et de quatre compétences départementales) mais a été l’occasion de réviser le pacte
métropolitain. L’évolution la plus manifeste réside dans les transferts d’équipements
communaux (sportifs, culturels, etc.) d’intérêt métropolitain transférés de la ville de Nantes, de
la ville de Rezé et de la ville de Couëron vers la métropole pour un montant de 81 M
€
. Le
département de Loire-Atlantique a également transféré de la voirie, et des biens connexes, pour
184 M
€
.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
Les caractéristiques du volet financier ont également évolué à cette occasion. La
pondération des critères d’attribution a été revue afin de prendre davantage en considération
le critère de l’insuffisance de revenu moyen par habitant. D’autre part, l’attribution de
compensation a été diminuée de 1 % (993 340
€
) comme le permet le dispositif légal lors du
passage au statut de métropole, sachant que le plafond de diminution possible était de 15 %.
Cette diminution, qui aurait pu réduire d’autant le poids du reversement de fiscalité, facteur de
rigidité, a été en totalité reversée à la dotation de solidarité communautaire via le critère
« petites communes ». L’innovation que représente la mise en place de fonds de concours en
fonctionnement et en investissement, n’a pas été encore beaucoup utilisée. Les conditions de
mise en place des fonds de concours en investissement favorisent les projets soutenus et
financés par plusieurs communes ce qui pourrait permettre une économie de moyens.
3
ORGANISATION ET GOUVERNANCE
Le passage au statut de métropole n’a pas eu non plus d’impact majeur sur la
gouvernance métropolitaine. Cette dernière s’appuie sur un circuit décisionnel qui passe par un
travail d’instruction au sein des services puis par les différents groupes de validation technique
et politique, avant d’être débattu au bureau métropolitain, à la conférence des maires et au
conseil métropolitain. Le pilotage de l’action publique s’organise au sein des directions
générales, aidées en cela par les services du contrôle de gestion et la mission inspection. Nantes
Métropole a développé différents outils de modernisation propres à améliorer la qualité du
service rendu aux administrés.
3.1
La gouvernance de Nantes Métropole
3.1.1
Des instances préparatoires de validation politique et technique multiples
Les instances de validation politique sont au nombre de deux, les groupes d’animation
politique (GPA) et les groupes de pilotage spécifique (GPS).
Les GPA sont
« des lieux de débat collectif et d'appropriation des politiques
publiques »
. Ils sont présidés par la / le vice-président(e) en charge de la thématique et
composés d’élus de la majorité ». Cinq GPA existent à la métropole : proximité, espaces publics
et territoire ; transports et déplacements ; environnement, climat et services urbains ; attractivité
métropolitaine et emploi; habitat et développement urbain.
Les GPS sont des lieux de validation collective politique sur certains grands dossiers.
Ils sont dirigés par la présidente de la métropole et préparés conjointement par le directeur
général adjoint (DGA) de secteur et le directeur général des services (DGS). Sur la période au
contrôle, on dénombre trois GPS : GPS PLUM (plan local d’urbanisme métropolitain), GPS
Musée d'Arts, GPS centralité métropolitaine, dont seul le dernier demeurait fin 2019.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
25
Les instances de réflexion et de validation technique sont également deux : le groupe de
validation technique (GVT) et le groupe de technique spécifique (GTS). Le GVT est une
instance de type « revue de projets » visant à permettre l'arbitrage et la validation d’actions
nécessitant une validation collective, en présence de la direction générale Ressources. Il existe
également cinq GVT qui sont réunis de manière hebdomadaire sur les quatre grandes
thématiques du projet métropolitain et sur les problématiques des dossiers ressources :
-
développement économique/Emploi/Enseignement supérieur/Recherche/Attractivité par
la culture et le sport ;
-
aménagement urbain/Déplacements/Espace public/Espaces verts ;
-
cohésion sociale/projet éducatif/Egalité/Sécurité/Culture ;
-
transition écologique et énergétique/Environnement/Services urbains ;
-
GVT ressources : programmation pluriannuelle des investissements (PPI), synthèse de la
performance, stratégie ressources humaines (RH), stratégie immobilière, etc.
Les dossiers nécessitant une action directe de la direction générale sont pilotés par le
GTS. Ce dernier a pour objectif d'assurer la mise en
œ
uvre des priorités du projet métropolitain
dans ces thématiques, d'assurer la mise en cohérence des différents projets structurants, de
préparer le processus de validation politique et d’être en mesure de rendre compte aux élus sur
ces priorités. En septembre 2019, on dénombre huit GTS : Transition numérique ; Coopérations
métropolitaines et alliance des territoires ; Dialogue citoyen et co-construction ; Transition
énergétique ; Projets d'aménagement de la centralité métropolitaine (Gare, Feydeau, Projet
urbain des bords de Loire, Petite Hollande, Pont Anne de Bretagne, réseau structurant de
transport en commun, etc.) ; Ile de Nantes/CHU/MIN/Transfert Grand Blottereau ; Projet
managérial ; Nature en ville.
Au final, cette organisation, demeurée inchangée malgré le changement de statut, d’un
processus de validation par des groupes politiques et des groupes techniques, est à la fois
classique et nécessaire dans l’organisation territoriale ; cependant ces groupes sont nombreux
(GVT ; GTS ; GAP ; GPS) et ne recouvrent pas exactement les mêmes périmètres. Les
contraintes d’articulation de ces instances entre elles et le cadre dans lequel chacune fonctionne
rendent peu aisée la lecture de ce dispositif.
3.1.2
Les organes de gouvernance : conférences, bureau et conseils
Nantes Métropole dispose à la fois des instances de débat et de validation conformes
aux dispositions légales, et d’instances initiées par elle et qui relèvent de son organisation locale
propre.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
3.1.2.1
Conférence des maires et conférence des directeurs généraux des services
La conférence métropolitaine, dénommée localement conférence des maires, organe
consultatif obligatoire depuis l’entrée en vigueur de la loi MAPTAM précitée, que Nantes
Métropole avait instaurée avant 2014, se réunit
a minima
avant chaque conseil communautaire.
Elle réunit l'ensemble des maires des 24 communes sur des sujets spécifiques, soit tous les deux
mois en moyenne alors que l’obligation réglementaire est semestrielle. Selon l’EPCI, 95 % des
projets de délibération sont approuvés à l’unanimité des maires. Néanmoins, l’absence de
compte rendu de cette conférence ne permet pas de fonder plus avant une telle affirmation, ni
de connaître de la teneur des débats de cette instance. La formalisation d’un compte rendu de
réunion amènerait plus de transparence.
Nantes Métropole, lors de la conférence des maires du 4 février 2016, en a précisé les
modalités de fonctionnement au regard de l’avancement du pacte métropolitain et des feuilles
de routes des Grands Débats :
-
partage et validation collective des grands dossiers fondateurs ;
-
débat politique sur les grands dossiers communs ;
-
validation de certaines orientations stratégiques de politiques publiques ;
-
planification au semestre des conférences des Maires ;
-
une conférence des Maires par mois, soit une fréquence augmentée par rapport au mandat
précédent ;
-
envoi de l'ordre du jour au plus tard huit à dix jours avant l'instance ; envoi des documents
supports dans la semaine (ou remis sur table).
Parallèlement, la conférence des directeurs généraux des services (DGS) se tient dix
jours avant la conférence des maires. Lors de cette réunion, sont présentés les points inscrits à
la conférence des maires à venir. Les documents sont remis aux DGS ainsi que les présentations
qui y seront faites. Les objectifs de la conférence sont l’identification de dossiers à travailler
conjointement, la réalisation de points d’étape sur des dossiers stratégiques coconstruits via les
groupes de travail, l’organisation d’un temps d'échanges spécifique annuel, pour faire le bilan
des sujets coconstruits et enfin permettre des temps de partage sur des sujets d'actualités.
Cependant, la lecture des comptes rendus laissent apparaître une information essentiellement
descendante, avec peu d’intervention retranscrite des DGS des communes-membres. Cette
instance, permettant plus de fluidité dans les relations entre ces fonctionnaires dirigeant les
services des collectivités, gagnerait en qualité en privilégiant un travail plus collaboratif.
3.1.2.2
Bureau métropolitain, conseil métropolitain, et conférences territoriales
Le bureau métropolitain, présidé par la présidente de Nantes Métropole, est composé de
47 élus : 20 vice-présidents auxquels il faut ajouter 26 autres élus communautaires. En
janvier 2016, le rôle des réunions du bureau métropolitain a été réaffirmé, notamment par la
validation d'orientations stratégiques et de politiques publiques, et par la tenue de débats
politiques sur les grands dossiers portés par les vice-présidents. Son fonctionnement a
également été amélioré par la planification au semestre des réunions et par l’augmentation de
leur fréquence, et par la tenue d’un bureau métropolitain un mois avant chaque conseil
métropolitain. En outre, l’envoi de l'ordre du jour est fait au plus tard une semaine avant
l'instance et celui des documents supports est effectué dans la semaine, ou remis sur table.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
27
Le conseil métropolitain est composé de 97 élus issus des conseils municipaux des
24 communes. Chaque commune dispose d'un nombre de délégués calculé en fonction de
l'importance de sa population. Le conseil métropolitain a créé huit commissions permanentes
chargées d’étudier les questions soumises aux assemblées délibérantes : mobilités,
aménagement et solidarités, proximité et territoires, grands services urbains, environnement,
attractivité et développement, finances, affaires générales, subventions. Chaque conseiller est
membre d'une ou plusieurs commissions.
Les conférences territoriales, en dernier lieu, permettent un débat plus prospectif sur les
enjeux de développement du territoire et préparent l’adoption de documents stratégiques
(Programme local de l'habitat, Plan de déplacements urbains, Plan local d'urbanisme
métropolitain, etc.). Ces conférences réunissent les maires et les élus de leur choix. À titre
d’exemple, les séances dédiées au PLUM (plan local d’urbanisme urbain) sont animées par le
vice-président à la proximité et au dialogue citoyen, et par le vice-président à l’urbanisme.
La qualité de l’information financière donnée aux élus est, dans le cadre du présent
rapport, examinée infra dans la partie dédiée à l’étude des éléments du rapport d’orientation
budgétaire et des annexes du compte administratif, qui demeurent une source d’information
importante pour les élus de la métropole.
3.1.2.3
Un maillage territorial original composé de pôles de proximité et articulé autour
de commissions locales de pôles
Dès sa création en 2001, Nantes Métropole s’est dotée de onze pôles de proximité,
réduits aujourd’hui à sept. Les pôles regroupent 1 016 personnes, soit 40 % des agents de Nantes
Métropole ; ils ont en charge principalement des missions d'aménagement et d'entretien de
l'espace public, de développement urbain, de développement économique et d'assainissement
.
(Schéma en annexe 5). Ils sont le relais technique de la métropole auprès des habitants. Cette
organisation « nantaise » a d’ailleurs été adoptée par d’autres EPCI et collectivités.
L’intervention de la métropole au titre de ses compétences d'aménagement et d'entretien
de
l'espace
public,
de
développement
urbain,
de
développement
économique
et
d'assainissement s’organise ainsi selon une logique déconcentrée au travers de sept pôles de
proximité. Ces pôles permettent une intervention plus rapide et mieux ciblée, grâce à la
concertation avec les élus des communes relevant du pôle.
Afin d’organiser et de piloter ces pôles, l’EPCI a mis en place les commissions locales
de pôles. Ce sont les instances d’échange et de concertation entre les maires et les élus des
communes pour faciliter la mise en
œ
uvre territoriale des politiques publiques métropolitaines
à l’échelle du pôle de proximité. Elles se réunissent quatre à cinq fois par an. Selon Nantes
Métropole, elles permettent de diffuser l’information sur les grandes politiques publiques et
d’échanger sur la manière dont elles se déclinent sur le territoire (fonction descendante). Elles
constituent aussi le lieu où les élus peuvent faire état de leurs suggestions et de leurs critiques
sur l’action communautaire (fonction ascendante). Plus globalement, elles participent à la mise
en
œ
uvre du développement du territoire en lien avec tous les acteurs, et en priorité avec les
habitants et les entreprises (fonction « animation du territoire »).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
3.1.2.4 Le conseil de développement, et le conseil métropolitain des acteurs
économiques (CMAE)
Le conseil de développement est une instance d’expression citoyenne, destinée à
enrichir et éclairer la décision publique locale. L’article 88 de la loi NOTRé précitée détermine
le cadre légal de ces conseils de développement. Les dispositions en sont désormais inscrites
dans le code général des collectivités territoriales (article L. 5211-10-1). Sa composition a été
fixée par le conseil métropolitain du 15 décembre 2014 : il est constitué de représentants des
milieux économiques, sociaux, culturels, associatifs, environnementaux, scientifiques et
éducatifs.
Ce conseil est obligatoirement consulté sur l’élaboration du projet de territoire, les
documents de prospective et de planification en résultant, et sur la conception et l’évaluation
des politiques locales de promotion du développement durable du périmètre de l’EPCI. Cette
instance dispose également d’une capacité d’auto-saisine.
Les avis et comptes rendus du conseil de développement sont consultables en ligne
(www.nantes-citoyennete.com). De même que les publications sont accessibles sur
les
contributions,
individuelles
ou
collectives sur https://www.nantes-citoyennete.com/toutes-les-contributions/ et les séances,
rencontres et débats sur https://www.nantes-citoyennete.com/nos-debats.
Le conseil métropolitain des acteurs économiques, créé en 2015, a pour objet de mettre
en
œ
uvre une gouvernance économique renouvelée à l'échelle métropolitaine. Présidé par la
présidente de Nantes Métropole, il est composé des présidents des chambres consulaires (CCI,
chambre de métiers et de l’artisanat, chambre d’agriculture) et de réseaux d’entrepreneurs, de
clubs d’entreprises, etc.
Il a pour objet d’accélérer la résolution de problématiques soulevées par les entreprises,
en mobilisant conjointement ces acteurs économiques et les services de Nantes Métropole.
Quatre axes fondent son action : partager le projet métropolitain avec les acteurs économiques ;
organiser la concertation avec les entreprises sur les documents-cadre et les stratégies
métropolitaines, faciliter la co-construction avec les clubs d’entreprises sur les sujets de
proximité à dimension économique, contribuer au déploiement des politiques publiques de
Nantes Métropole qui s’adressent aux entreprises et à leurs salariés. À titre d’exemple, le
CMAE a travaillé des thématiques tels que les impacts du numérique sur l’économie et le
commerce ou encore la sécurité sur les zones d’activité.
À noter, enfin, que Nantes Métropole organise sa gouvernance ouverte au travers
diverses autres instances de politiques publiques (conseil métropolitain de l’accessibilité
universelle, conseils des usagers de l’espace public), de gouvernance territoriale (conseils
citoyens, politique de la ville) et de gouvernance de suivi des engagements (conférence ouverte
de la transition énergétique, comité d’orientation CityLab, etc.), qui toutes concourent
également au maillage territorial de l’EPCI. Nantes Métropole dispose ainsi de nombreuses
instances permettant une consultation de la société civile et économique.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
29
3.2
Le pilotage des services et les relations avec les satellites
3.2.1
L’organisation des services
L’organisation des services reproduite ci-après dans l’organigramme, est classique. Les
différentes directions reflètent les compétences métropolitaines et affichent ainsi les priorités
des élus métropolitains.
L’organigramme des services, bien que modifié quelque vingt-trois fois au cours de la
période au contrôle, présente une certaine stabilité dans sa structuration. L’évolution majeure a
concerné le regroupement de la direction générale organisation et ressources humaines et de la
direction générale finances et gestion, dans une même « direction générale aux ressources ».
L’organisation du travail est à la fois verticale et horizontale, le mode « projet » étant
privilégié. Les dossiers sont priorisés et, en fonction de leur nature et de leur importance, sont
traités au niveau des DGA ou remontent à la direction générale. Le mode « projet » est placé
au c
œ
ur du système managérial, et est traduit dans un référentiel de la conduite de projet. Les
cadres ont bénéficié, en 2016, d’une formation à cette approche en méthode projet.
3.2.2
Les satellites de la métropole
Nantes Métropole est entourée, pour la réalisation des missions relevant de ses
compétences, de structures dites « satellites », qu’elle présente comme des organismes
partenaires, qui participent auxdites missions selon des statuts et des modalités divers.
Les liens entre la métropole et ces structures prennent notamment la forme de
participations de Nantes Métropole à leur capital social. Nantes Métropole affiche ainsi, dans
son rapport d’activité 2018, une participation au sein du capital de treize sociétés de type société
anonyme d’économie mixte (SAEM) et société publique locale (SPL). Les relations avec ces
sociétés prennent également, pour certaines, la forme de garanties d’emprunt et de conventions
de délégation de service public ou d’autres types de conventions, auxquelles s’ajoutent le
versement de subventions. Nantes Métropole a produit à la chambre, au cours de l’instruction,
les éléments ci-après :
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
Les participations de Nantes Métropole au capital social de SAEM et SPL au
31 décembre 2018
Secteur
d’activité
Capital
détenu
Part de
capital
détenu
Montant
Garanti
Nb.
DSP
Nb.
concessions
Autres
contrats
SPL Cité
internationale des
congrès
Divers
3 009 900
€
79,00 %
1
SPL Nantes
Métropole
Aménagement
Aménagement
982 509
€
55,14 %
47 491 942
€
1
22
2
SAEM Nantes
Métropole Gestion
équipements
(NGE)
Mobilités
1 189 656
€
38,03 %
5
5
SPL Nantes
Métropole Gestion
Services (NMGS)
Mobilités
18 500
€
50,00 %
2
6
SPL Le voyage à
Nantes
Tourisme
680 000
€
68,00 %
150 000
€
3
SPL Société
d’aménagement
de la métropole
Ouest Atlantique
(SAMOA)
Aménagement
570 000
€
57,00 %
32 075 063
€
1
1
3
SPL Loire
Atlantique
développement
Aménagement
33 400
€
5,57 %
SAEM Loire
Atlantique
développement
(SELA)
Aménagement
616 404
€
4,61 %
5 046 090
€
9
SAEM Loire
Océan
Développement
Aménagement
618 171
€
51,03 %
16 800 000
€
14
1
SPLA Loire
Océan Métropole
Aménagement
Aménagement
144 000
€
64,00 %
15 150 000
€
6
7
SAEM Transports
en commun de
l’agglomération
nantaise
Mobilités
390 000
€
65,00 %
1
1
SAEM Marché
d’intérêt national
de Nantes
Economie
44 800
€
28,00 %
1
SPL régionale des
Pays de la Loire
Economie
8 000
€
0,53 %
SPL Agence
France Locale
Divers
5 656 400
€
25 000 000
€
1
Source : Nantes Métropole
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
31
Nantes Métropole participe en outre au capital de :
-
quatre sociétés anonymes d’HLM : la Nantaise d’Habitations, la SAMO, Atlantique
Habitations et Harmonie Habitat ;
-
la SAS MINàWATT, chargée de l’exploitation, la gestion et la location de la centrale
photovoltaïque installée sur la toiture du MIN ;
-
la SAS Go Capital, société de gestion de fonds d’investissements dédiés aux sociétés
innovantes du Grand Ouest ;
-
la SCIC (société coopérative d’intérêt collectif) BGE Atlantique Vendée, spécialisée dans
le conseil et l’accompagnement à la création d’entreprise.
Au 31 décembre 2018, 31 délégations de service public étaient par ailleurs en cours,
liant Nantes Métropole à quelques 22 sociétés, dans les domaines du stationnement, du transport
public de voyageurs, du traitement des déchets, de la gestion des grands équipements et du
tourisme, du développement économique, de la distribution et de l’assainissement des eaux, des
ports et de la gare fluviale, des crématoriums et de l’énergie.
La métropole accorde en outre des subventions à divers organismes, notamment aux
structures susmentionnées, ainsi que des garanties d’emprunt.
Ces divers éléments sont précisés dans un second cahier du présent rapport, dédié à la
question des risques financiers externes supportés par Nantes Métropole.
3.2.3
Le contrôle de gestion et la mission inspection
3.2.3.1
Le dispositif de contrôle de gestion de la métropole : programmation, performance
et contrôle externe
La direction du contrôle de gestion est mutualisée entre la métropole et la commune de
Nantes depuis le 1
er
janvier 2016, et relève de la direction générale aux ressources.
Historiquement, ces deux entités avaient chacune leur propre service de contrôle de gestion.
Celui de Nantes Métropole était davantage tourné vers l’externe, c’est-à-dire l’optimisation des
opérations d’aménagement et le contrôle des DSP. Pour la ville centre, le contrôle était plus
orienté vers l’interne, c’est-à-dire vers les directions ressources et opérationnelles. La
mutualisation a permis un apport réciproque, avec néanmoins les difficultés rencontrées dans
ce type de rapprochement, liées à la nature différente des thèmes abordés dans les contrôles de
gestion respectifs. La culture du contrôle de gestion se diffuse notamment dans le cadre des
cinq réunions annuelles qui réunissent les cellules RH/Marchés Publics/Finances, présentes au
sein de chaque direction générale.
Trois services composent la direction : programmation, performance, et contrôle
externe.
Le service de la programmation a pour mission l’optimisation des opérations
d’investissement, le calcul des coûts des nouveaux équipements et enfin le bilan des opérations.
En collaboration avec les services du bâtis, la programmation peut estimer le coût au m² en
investissement comme en fonctionnement de différents types de bâtiment.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
Le service de la performance a pour mission d’aider à la définition et à l’évaluation des
chantiers prioritaires, notamment dans le cadre du cycle budgétaire. Nantes Métropole a retenu
la stratégie des chantiers prioritaires plutôt que celle de la définition d’un taux directeur
encadrant la variation des budgets des directions. Cette méthode repose sur le dialogue entre le
service de la performance et les directions, et il porte sur l’analyse de leur activité. Si la méthode
retenue ne peut être comparée à celle développée dans l’industrie (budget base zéro), le budget
alloué à chaque direction est néanmoins réinterrogé chaque année et corrigé des événements
exceptionnels. Ce retraitement permet ainsi de fournir à chaque direction une assiette corrigée
qui sera la base de leur construction budgétaire. Dès lors, chaque direction et satellite est
destinataire en début de cycle budgétaire d’une lettre de cadrage. Cette organisation nécessite
un important dialogue de gestion qui se traduit par des réunions avec les 40 directions de la
métropole et de la ville de Nantes.
Le service du contrôle externe a pour vocation le contrôle des satellites et des tiers
privés. La nature du contrôle et des relations avec les satellites est sensiblement différente de
celle appliquée aux tiers du privé, car dans le cas des SEM ou des SPL, Nantes Métropole en
est le financeur. Le contrôle externe sur les entités privées consiste en partie à négocier (clauses
financières) et en partie à suivre la bonne exécution du contrat de délégation. Ainsi, Nantes
Métropole organise deux fois par an une rencontre avec les délégataires (rencontre technique et
rencontre administrative et financière). Le dispositif de contrôle est issu de la délibération
n° 2012-93 du 6 juillet 2012 : par cette dernière, Nantes Métropole dispose d’un pouvoir de
contrôle au travers d’un comité d’orientations stratégiques et d’un comité de suivi opérationnel
et des contrôles ad hoc.
Le comité d’orientations stratégiques traite de
« toutes les questions affectant les
orientations stratégiques de la société obligatoirement soumises pour avis préalable au comité.
A ce titre, il examine notamment le projet d'entreprise définissant la stratégie de cette dernière
et tel que proposé par sa direction générale. Ce projet d'entreprise vise à donner, dans une
perspective pluriannuelle, une visibilité opérationnelle et financière par une programmation
des actions. Le comité devra également s'assurer de la cohérence entre les orientations
stratégiques de la société et les objectifs de politiques publiques de la collectivité »
. Ce comité
se réunit au moins une fois par an.
Le comité de suivi a pour
« mission de contrôler la bonne marche opérationnelle de la
société, dont notamment la réalisation du projet d'entreprise, en procédant à toutes analyses et
vérifications nécessaires à cet effet. Il contrôle la situation budgétaire et son avancement par
rapport aux prévisions, l'état de la trésorerie ainsi que le niveau global des emprunts »
. Le
comité de suivi se réunit autant que de besoin, sauf pour un certain nombre de sujets ou la
périodicité est définie comme suit : au premier semestre de chaque année, il examine le rapport
d’activité ainsi que l’analyse prospective de l’année en cours ; au second semestre, il analyse le
budget prévisionnel en veillant à sa cohérence avec le projet d’entreprise ; au moins une fois
par an, le comité se réunit sur les thèmes suivants : ressources humaines, litiges et contentieux,
commande publique, comité d’engagement.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
33
Enfin, Nantes Métropole se réserve la possibilité d’exercer des contrôles sur tous sujets
qui lui semblent nécessaires. La délibération susmentionnée précise ainsi que :
« Ce contrôle
s'exerce de la même manière et dans les mêmes conditions que celui exercé par la collectivité
actionnaire sur ses propres services. A cet effet, elle dispose vis-à-vis de la société d'un droit
de contrôle permanent sur place et/ou sur pièce portant sur tous les domaines de son activité.
La collectivité actionnaire organise librement ce contrôle. Elle peut en confier l’exécution soit
à ses propres agents, soit à des intervenants qu'elle choisit. Les agents désignés par la
collectivité actionnaire disposent des pouvoirs de contrôle les plus étendus pour l'exercice de
leur mission et la société devra faire ses meilleurs efforts pour y donner suite (par exemple ;
transmission de documents, élaboration de réponses motivées suite à des questions posées...).
Pour faciliter l'accomplissement du contrôle, la SPL/SPLA doit permettre à tout moment l'accès
aux personnes mandatées par la collectivité actionnaire. ».
Au-delà toutefois de ce dispositif structuré du contrôle des entités extérieures à la
métropole, il conviendrait que cette dernière actualise la cartographie des risques liés aux
engagements pris par elle vis-à-vis de ces structures, et qu’elle les réévalue. En effet, la dernière
cartographie des risques date de 2012. La chambre considère que Nantes Métropole doit
actualiser sa connaissance en ce domaine, et se doter des moyens de la mettre à jour.
3.2.3.2
Les résultats de la démarche de performance
Lors du GVT ressources du 9 février 2017, il avait été fait état des résultats, mais
également des limites de la démarche de performance. Les documents alors communiqués
indiquent la suppression de 40 postes sur les exercices 2016 et 2017, et notamment 16 postes à
la direction de la gestion des ressources. Sur la période 2015-2018, la métropole affiche un
cumul d’économies réalisées au travers de la mutualisation et de la recherche de gain (gains
achats, renégociation DSP, etc.) pour un montant total de 18 783 189
€
. Ce montant est
difficilement vérifiable du fait de la multitude des facteurs, de la prise de compétences et de la
création de services communs récents (2018). Il apparaît nécessaire que Nantes Métropole
puisse estimer plus précisément et dans la transparence quelle est la part due, dans ces résultats,
à sa politique de la performance et celle due à des éléments de renouvellement de marchés
publics, de changement des habitudes de travail ou de celles, plus conjoncturelles, de baisse des
prix des biens et services. La chambre observe ainsi à titre d’exemple que la refacturation des
charges du budget principal vers les budgets annexes est indûment assimilée par Nantes
Métropole à un gain.
Le bilan de 2017 précité, fait également état des écueils et des points d’amélioration.
Concernant les écueils, il est mentionné un portage managérial de la démarche de performance
inégal en fonction des directions générales de Nantes Métropole et des directions des structures
satellites. Parmi les points d’amélioration, il est mentionné un renforcement des collaborations
entre services ressources (collaboration contrôle de gestion/commande publique-achats).
La chambre note que les gains obtenus par la démarche de performance ne sont pas,
même pour partie, redistribués dans les services, mais viennent alimenter le budget commun.
Selon Nantes Métropole, cette possibilité de gratification serait à l’étude mais non encore
arbitrée. La chambre note, enfin, que la direction du contrôle de gestion ne dispose pas d’un
plan de charge annuel ni d’un bilan annuel pour sa propre activité. La direction a produit un
bilan de son activité 2015-2018. Cependant, un suivi annuel serait souhaitable.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
Cette démarche de performance est ainsi à même de permettre la réalisation
d’économies exprimées en équivalents temps plein (ETP) et le service en charge de cette
démarche analyse les points d’amélioration possibles. Les économies réalisées s’apparentent
toutefois davantage à des dépenses « évitées » qu’au résultat d’une rigueur accrue de la gestion
(voir analyse financière infra). Enfin, les résultats obtenus gagneraient en lisibilité par la
production d’un document plus détaillé des gains obtenus, tant en terme de masse salariale
qu’en terme de réduction des autres charges de fonctionnement.
3.2.3.3
La mission d’inspection
La mission d’inspection est rattachée au secrétariat général, lui-même en lien direct avec
le directeur général des services. Ce service est composé de deux agents de catégorie A. Cette
mission a vocation à être l’interface entre les organismes de contrôle, telle la chambre régionale
des comptes, et l’ensemble des services de la métropole, et d’autre part à exercer une analyse
approfondie des dysfonctionnements signalés. Chaque année un plan de contrôle est élaboré,
au vu des incidents significatifs remontés des services mais aussi sur commande de la direction
générale des services. Une lettre de mission est établie pour chaque mission d’inspection.
L’analyse des processus fait l’objet d’un rapport qui cartographie les bonnes et mauvaises
pratiques. Enfin, la mission assure le suivi de ses recommandations.
La mission d’inspection exerce également des fonctions d’audit interne. Selon la
définition habituelle, l’audit interne permet d’apprécier la fiabilité du dispositif de contrôle
interne, tandis que les fonctions d’inspection correspondent à une action à logique verticale et
visent à lutter contre les irrégularités ou les fraudes en recherchant les responsabilités
individuelles, pouvant aboutir ultérieurement à des sanctions qui seront prises par les instances
compétentes. Le contrôle interne pour sa part désigne l'ensemble des dispositifs formalisés et
permanents, décidés par la direction d'une entité et mis en
œ
uvre par les responsables de tous
niveaux, qui visent à maîtriser les risques liés à la réalisation des objectifs de l'entité. Au sein
de Nantes Métropole, ce contrôle est pris en charge au sein des services et des directions. Dès
lors, les fonctions respectives d’audit interne et de la mission inspection pourraient être mieux
distinguées, pour faciliter ce faisant la lisibilité du dispositif.
La chambre, en conclusion, observe que la mission d’inspection réalise un travail de
qualité mais qui devrait s’appuyer sur une carte des risques actualisés et couvrir plus
régulièrement l’ensemble des secteurs à enjeux. Au moins par redéploiement d’agents, il
pourrait être envisagé un renforcement de la mission inspection aujourd’hui numériquement
faible (deux cadres A)
.
Enfin, son rattachement hiérarchique direct à la présidente de Nantes
Métropole serait plus conforme aux normes internationales d’audit.
Recommandation n°1 : Mieux identifier les rôles respectifs de l’audit interne et de la
mission d’inspection en adaptant leurs moyens à leurs objectifs.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
35
3.3
Une mutualisation contrastée avec les communes-membres
3.3.1
La démarche de mutualisation
3.3.1.1
Une démarche ancienne avec la ville de Nantes
Historiquement, ce sont la ville de Nantes et Nantes Métropole qui ont initié le
mouvement de mutualisation, avec notamment la direction des systèmes d’information et la
direction logistique en 2001. Entre 2008 et 2014, si les mutualisations se sont développées, c’est
sans réelle harmonisation de la gestion des ressources humaines entre les agents métropolitains
et ceux issus de la ville de Nantes (niveau de régime indemnitaire, régime des astreintes, etc.).
C’est depuis les lois MAPTAM et NOTRé que s’organise réellement la mutualisation entre les
deux structures. À la veille du passage au statut de métropole, on comptait 1 001 postes
mutualisés entre l’EPCI et la ville de Nantes.
La mutualisation entre Nantes Métropole et la ville centre est toujours en cours et
concerne 40 % des effectifs de la métropole. Plus spécifiquement, la mutualisation des deux
directions des finances (métropole et ville de Nantes) a permis de dégager des moyens et un
déploiement de compétences mises au service des autres communes de l’agglomération. Ainsi,
la direction des finances mutualisée propose chaque année un décryptage de la loi de finances,
et une analyse des évolutions de la DGF. La direction de la commande publique pilote le
déploiement sur le territoire de l’intercommunalité des groupements de commande sur plusieurs
thématiques, telles l’achat de fluides (gaz, électricité) ou les fournitures administratives.
Les gains attendus dans le cadre des rapprochements entre la ville de Nantes et la
métropole sont essentiellement perceptibles sur les fonctions supports (RH, Finances) et
concerne majoritairement les cadres A. En effet, et à titre d’exemple, le traitement des « trains »
de paye nécessite un nombre inchangé d’agents malgré la création de ce service commun, car
le nombre de fiches de paie à traiter reste identique.
Ce rapprochement des équipes aurait permis d’économiser cinq postes, dont quatre de
catégorie A (directeur des Finances, chef du service Budget, chef du service Comptabilité et un
cadre expert aux Finances) et un de catégorie C (assistante à la direction des Finances).
3.3.1.2
Une démarche qui ambitionne de se renforcer au travers du schéma de coopération
et de mutualisation adopté le 15 décembre 2015
Ce schéma, rendu obligatoire par le loi NOTRé dans son article 74, a été adopté par le
conseil métropolitain le 15 décembre 2015. Il consolide le schéma préexistant (2001-2014) et
pose des principes, tant en ce qui concerne les domaines envisagés en terme de mutualisation,
que l’organisation des futurs services communs dont la possibilité est donnée par la loi
MAPTAM précitée.
Trois axes de travail ont été envisagés dès novembre 2014 :
-
des mutualisations entre la métropole et les communes ;
-
des coopérations entre les communes de l’agglomération ;
-
une coopération en matière de commande publique.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
La méthode retenue a été celle d’un état des lieux des mutualisations existantes, et d’un
recensement des besoins des communes à partir d’un questionnaire. Deux instances ont été
constituées, la première dite de gouvernance technique (groupe de travail des DGS) qui effectue
un « reporting » régulier devant la conférence des DGS, la seconde relevant de la gouvernance
politique puisqu’elle est composée de deux binômes d’élus dans la perspective d’une validation
des propositions en conférence des maires.
Schéma des instances de suivi de coopération et de mutualisation
Source : Nantes Métropole
Les gains liés à la mutualisation sont difficilement appréciables, car les prises de
compétence et les transferts de biens ne permettent pas une analyse à périmètre constant. La
chambre relève, néanmoins, le faible impact des mutualisations sur la masse salariale laquelle
est en constante augmentation, et souligne en conséquence la nécessité de recourir à une
évaluation plus précise des effets de la mutualisation sur le nombre d’agents exprimé en
équivalents-temps –plein (ETP). Une étude menée au niveau du bloc communal permettrait
d’avoir une vision plus exacte des éventuelles gains en ETP liés au transfert de compétence des
communes vers la métropole.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
37
Recommandation n°2 : Afin d’évaluer la pertinence du schéma de mutualisation, se
doter d’outils de nature à mesurer l’impact de ses effets, plus particulièrement en
matière d’effectifs exprimés en équivalent temps plein (ETP).
3.3.2
Les dispositifs de mutualisation mis en
œ
uvre et leur suivi
3.3.2.1 La mutualisation entre Nantes Métropole et la ville de Nantes : une démarche
ambitieuse
Les agents mutualisés exercent très majoritairement leur activité au sein de Nantes
Métropole. Les postes mutualisés à la ville de Nantes ne représentent qu’une part très faible des
postes mutualisés (19 agents mutualisés à Nantes contre 1 580 agents mutualisés à Nantes
Métropole soit 40 % de l’effectif total).
Une mutualisation numériquement importante sur la période au contrôle
Sur la période au contrôle la mutualisation entre Nantes Métropole et la ville centre a
conduit une partie importante des directions générales de Nantes Métropole à se regrouper (en
2014 : direction générale Projet Métropolitain, création du département Territoire et Proximité,
direction générale à la sécurité et à la tranquillité publique (188
agents), Règlement gestion de
l’espace public, culture, sports, communication externe ; en 2016 : direction du contrôle de
gestion, direction de l’action foncière, évaluation des politiques publiques ; en 2017 : direction
des finances (faisant ainsi de toute la direction générale aux ressources (990 agents) une entité
totalement mutualisée); en 2018 : service des archives, la direction générale à la cohésion
sociale (82 agents), la direction générale déléguée à la cohérence territoriale (73
agents), le
cabinet et le protocole (68 agents).
Le rapprochement entre les services de la métropole et ceux de la ville de Nantes a fait
l’objet d’une large concertation. Au-delà du portage classique par les élus et la direction
générale, le projet de mutualisation durant la période sous revue a fait l’objet d’un
accompagnement collectif et individuel des services mutualisés. D’un point de vue collectif,
plusieurs outils ont été développés, comme des réunions plénières précisant les changements
identifiés
(rémunération,
avancements,
avantages
sociaux),
mais
également
un
accompagnement via les services de prévention et sécurité au travail / médecine préventive
professionnelle (changement d'horaires/ délocalisation du lieu d'embauche), information des
équipes par des supports de communication internes relatifs au suivi du projet (du type
« infoflash »). D’un point de vue individuel, l’accompagnement a pris la forme d’une
concertation avec les intéressés (points réguliers avec les agents et les organisations syndicales),
avec un repositionnement prioritaire dans le cas de suppression de poste et l’instauration d’une
bourse de mobilité quand nécessaire.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
Une harmonisation d’un cadre RH commun à poursuivre entre la ville centre et la métropole
et un régime indemnitaire commun mais avec des règles en cas d’absence qui diffèrent encore
L’objectif de l’harmonisation des règles de gestion RH (régime indemnitaire, politique
d’avancement, astreintes et heures supplémentaires, etc.) vise à favoriser les mobilités entre la
métropole et la ville de Nantes. Ainsi, les basculements futurs de compétences entre ces deux
entités avec les personnels liés à ces compétences pourraient se réaliser de manière neutre pour
les agents.
Concernant le régime indemnitaire, le transfert des personnels vers la métropole s’est
déroulé selon deux logiques en fonction du statut des agents. Pour les titulaires, le principe
directeur a été le maintien du traitement de l’agent avec la mise en place d’une indemnité de
maintien individuel semi dégressive
« afin qu’ils rejoignent, à terme, le niveau indemnitaire
des agents métropolitains exerçant les mêmes fonctions »
.
Pour les non titulaires, la métropole a souhaité l’application d’un principe d’égalité du
régime indemnitaire, car un différentiel important préexistait entre les agents non titulaires
exerçant des tâches difficiles, par exemple les ripeurs (ou éboueurs, fortement masculinisés)
issus de Nantes Métropole ou les personnels d’entretien (très féminisés) issus de la ville de
Nantes.
Concernant, les régimes des motifs d’absence, peu de règles antérieures au transfert ont
pu être harmonisées, du fait de la forte sensibilité sociale de cette thématique. Comme le
précisent les services de Nantes Métropole
: « les résistances au changement ont pu donner
lieu à des crispations sociales accompagnées d’interpellations individuelles et collectives, voire
des préavis de grève. ».
Les autorisations spéciales d’absence (ASA) n’ont pu être harmonisées
en raison d’un vote des organisations syndicales unanimement opposées. Ce dossier a été
reporté à la fin du mandat. Seuls les nouveaux dispositifs sont adoptés de manière identique
entre les collectivités (autorisations d’absence dans le cadre de la procréation médicalement
assistée, dons de jours, etc.).
Enfin, la mutualisation a donné lieu à la mise en place d’un dispositif de suivi. Ainsi,
une commission mixte composée de quatre membres du conseil métropolitain de Nantes
Métropole et de trois membres du conseil municipal de la ville de Nantes est instituée par la
ville et Nantes Métropole. Elle est chargée de se prononcer sur les modalités de calcul et de
répartition des frais liés aux services communs et peut proposer des évolutions de ces modalités.
Elle établit un rapport soumis aux deux organes délibérants. Elle se réunit au minimum une fois
par an.
Au-delà d’une facilité de gestion accrue des personnels, l’ambition du rapprochement
des régimes indemnitaires des différents personnels métropolitains, nantais ou issu du CCAS,
est de permettre à ces derniers de pouvoir évoluer d’une structure à l’autre sans changement
sensible de rémunération. Selon Nantes Métropole, en raison des crispations sociales, le
rapprochement du régime des motifs d’absence connaît quant à lui un point de blocage, et seuls
les nouveaux dispositifs sont adoptés de manière identique entre les collectivités.
L’harmonisation des régimes d’absence paraît souhaitable.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
39
3.3.2.2
Le temps de travail.
Cette mutualisation aurait également dû être l’occasion de se mettre en conformité avec
la durée légale de 1 607 heures. C'est par délibération du 11 avril 2011 que le conseil
métropolitain s'est prononcé en faveur de l'aménagement-réduction du temps de travail (ARTT)
des personnels. Un protocole d'application constitue la base du cadre réglementaire de la mise
en
œ
uvre des 35 heures au sein de l’EPCI. La métropole ne semblait pas vouloir revenir sur ce
dispositif. En effet, dans la Gazette des communes du 19 février 2018, le vice-président de
Nantes Métropole et 1
er
adjoint de Nantes indiquait
« qu’on ne supprimera pas la semaine
supplémentaire de congés pour arriver aux 1 607 heures. Ce ne serait pas un gain financier,
en raison du contrecoup social. ».
Cependant, la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
impose le retour progressif aux 1 607 heures ainsi que la suppression des régimes dérogatoires
à la durée légale du travail en vigueur, ce qui remettra obligatoirement en cause au
1
er
janvier 2022 le dispositif existant.
Nantes Métropole a indiqué qu’il n’existerait pas de chiffrage des économies ou du coût
généré par le respect de la durée du temps de travail. Aussi la chambre a–t-elle dû réaliser un
calcul du surcoût théorique lié au non-respect par Nantes Métropole de la durée légale du
travail. À Nantes Métropole, la durée annuelle du temps de travail est de 1 547 heures seulement
au lieu des 1 607 heures, soit par an et par agent, 60 heures payées mais non travaillées.
Le surcoût théorique lié à ces heures annuelles payées mais non travaillées atteint
quelque 5,5 M
€
chaque année (voir tableau ci-après). Si le respect de la durée légale du travail
n’entrainera pas automatiquement une économie équivalente, car se poseront des
problématiques d’organisation des services et de gestion des remplacements, il n’en demeure
pas moins qu’au regard de l’importance de l’enjeu il serait à tout le moins pertinent que Nantes
Métropole évalue dans les exercices budgétaires à venir, les effets de cette régularisation.
Évaluation du surcoût théorique lié à la méconnaissance de la durée légale du travail
Différence
60 heures
Effectifs (ETP 2018)
3 714,70
Volume d’heures perdues
222 882
Sureffectif théorique (222 882/1 607)
138,69
Charges de personnel (2017)
147 562 131,85
€
Coût moyen d’un agent
39 723,84
€
Surcoût
5 509 298,75
€
Source : CRC d’après pièces produites en cours d’instruction
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
La chambre prend note de l’engagement pris par Nantes Métropole dans sa réponse, de
se conformer à compter du 1
er
janvier 2022, au dispositif inscrit dans la loi de transformation
de la fonction publique du 6 aout 2019.
3.3.2.3 Les quatre services communs entre Nantes Métropole et les communes : une
avancée encore trop modeste et sans perspective de développement annoncée
Après deux années de concertation, la convention de services communs entre Nantes
Métropole et les 24 communes membres a été signée le 29 décembre 2017 et modifiée le
28 février 2019 par avenant. Plusieurs niveaux d’intégration sont prévus en fonction du choix
de chaque commune :
le système d’information géographique (SIG) métropolitain (périmètre étendu) et le portail
Géonantes (périmètre initial) ;
la gestion documentaire et les archives : l’objectif affiché est de co-construire une gestion
commune de l’information et de préserver le patrimoine documentaire du territoire
métropolitain. Seules six communes disposeraient d’un service archives constitué, les autres
ayant recours aux services du centre de gestion de la Loire-Atlantique de manière suivie ou
ponctuelle. À terme, Nantes Métropole envisage la mise en place et la gestion d’une solution
d’archivage électronique ;
le service commun d’instruction du droit des sols (ADS) concerne 17 communes adhérentes
et est composé d’un agent de catégorie A ;
la gestion du centre de supervision urbain (CSU) : ce service commun concerne quatre
communes (Nantes, Rezé, Saint-Herblain, Vertou), et propose aux communes adhérentes un
accès au CSU métropolitain et une aide à la constitution des réseaux communaux de caméras.
Les mécanismes de refacturation des services communs aux communes sont exposées dans
la convention cadre du 29 décembre 2017. Ainsi, les communes remboursent à Nantes
Métropole les dépenses de masse salariale (coût réel brut chargé) des agents appartenant aux
services communs, les dépenses liées à l’activité des services communs en fonctionnement
et en investissement et enfin, les charges de structure (cout des bâtiments, fluides, moyens
matériels, etc.). Ces dernières sont calculées par application de 9,5 % de la masse salariale
des services communs refacturée. Une fois le montant total estimé, Nantes Métropole n’en
refacture aux communes que 50 %. La participation des communes pour le solde s’effectue
au prorata du nombre d’habitants des communes signataires. Cette mesure, pour incitative
qu’elle soit, n’en demeure pas moins une aide aux communes membres et accroît un peu plus
les charges de fonctionnement de l’EPCI.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
41
En définitive, les services communs entre la métropole et les communes paraissent peu
développés. Même s’ils sont récents (2018), ils ne concernent que des domaines réduits et des
effectifs faibles. En outre la mise en place de ces services communs relève davantage de
création de services que de mutualisation de services existants avec les communes membres.
De plus, ils ne concernent pas les services supports (finances, marchés publics, ressource
humaines) qui présentent pourtant dans une grande majorité des communes des caractéristiques
similaires (même dispositifs juridiques et comptables, etc.). Il n’y a pas de volonté marquée de
la part des communes de procéder à un partage des compétences, à même pourtant de générer
des économie d’échelle pour le contribuable. La chambre n’a constaté aucun groupe de travail
créé en vue de possibles services communs relevant de directions ressources communales. Cette
absence de volonté est d’autant plus problématique qu’un tel processus est nécessairement lent,
tant il doit combiner le rapprochement des règles de gestion des ressources humaines (niveau
de régime indemnitaire, régime des astreintes, congés, etc.) et l’harmonisation des outils
informatiques. La chambre relève, enfin, que le mécanisme de refacturation (50 % du coût réel)
de la métropole est particulièrement incitatif voire généreux, mais qu’il n’est donc pas suffisant
pour susciter le développement de nouveaux services communs. Il conviendrait donc de
réinterroger le système au regard de sa faible performance.
Recommandation n°3 : Développer avec les communes les moyens d’une mutualisation
plus ambitieuse en matière de services supports.
3.3.2.4
Les coopérations, les réseaux d’échanges et les groupements de commandes
Dans le cadre des coopérations entre Nantes Métropole et les communes membres, trois
domaines bien circonscrits ont fait l’objet d’un rapprochement dès 2017 :
la lecture publique,
les écoles de musique et les piscines. La lecture publique a donné lieu à la mise en place d’un
groupe d’interconnaissance professionnelle avec des formations communes et des temps
d’échanges organisés. Les écoles de musique ont fait l’objet de quatre actions prioritaires :
élaboration d’un parcours découverte des personnels ; mise en place d’un protocole d’échange
pour la permutation ponctuelle d’enseignants entre deux établissements ; recensement des
offres de pratiques musicales collectives amateurs existantes sur le territoire métropolitain ;
présentation d’une offre de formation à l’intention des enseignants musique. Les piscines ont
fait l’objet du schéma directeur réalisé par l’Agence d’urbanisme de l’agglomération nantaise
(AURAN).
Des réseaux d’échange dits « RGPD » et « TETRA » ont par ailleurs été initiés en 2018.
Le réseau RGPD a été constitué à la demande de communes dans le contexte de l’entrée en
vigueur le 25 mai 2018 du règlement général de protection des données (RGPD). L’objet de ce
réseau est l’échange d’informations et l’appui de la métropole dans l’interprétation des textes
réglementaires. Certaines communes ont émis le souhait d’un poste mutualisé de délégué à la
protection des données. Cependant, seules 8 communes sur les 19 contactées ont répondu à un
questionnaire dédié, ce qui témoigne d’un manque d’intérêt sur le sujet.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
Le service radio « TETRA » a pour objectif d’offrir un système performant de
télécommunications audio, en particulier en cas de saturation ou de mauvaises couverture
réseau. Il peut concerner tous les services nécessitant des moyens radio performants individuels
ou embarqués dans des véhicules, de police municipale par exemple. La mise en place d’une
infrastructure métropolitaine permet de surcroît une communication entre les différents polices
municipales et nationales (cas des évènements impactant plusieurs communes). Seules les
communes de Nantes, Saint Herblain et Vertou ont décidé d’adhérer à ce service.
Enfin, des groupements de commandes ont été mis en place, qui concernent
essentiellement la métropole, la ville de Nantes et le CCAS. Ils ont pour objet l’achat de fluides,
tel le gaz et possiblement l’électricité à court terme, les équipements de vidéosurveillance et les
prestations d’architectes-conseils en urbanisme. Les volumes de ces groupements de
commandes s’élèvent à 28 M
€
pour la métropole, 29 M
€
pour la ville de Nantes et 3,7 M
€
pour
le CCAS.
La chambre relève la diversité des domaines couverts par ces groupements de
commandes. Ils n’apparaissent cependant pas encore assez sollicités par les autres communes
membres de la métropole, hors Nantes. Au final, les coopérations entre la métropole et les
communes sont trop réduites, alors que leur développement préfigurerait la création de services
communs et des démarches de mutualisation. Il conviendrait, en conséquence, de développer
ces échanges.
3.4
Modernisation administrative et analyse de la qualité du service rendu
La métropole nantaise a développé une analyse de ses besoins dans le cadre d’une
« co-construction citoyenne » (grands débats et débats de proximité). Elle évalue par ailleurs
ses résultats au travers d’instruments de mesure de la qualité et du niveau de satisfaction des
usagers (indicateurs « e-administration »).
3.4.1
La démocratie participative visant à l’amélioration du service rendu : un débat
de qualité reconnu par la commission européenne le 29 septembre 2019
Depuis 2014, la métropole et la ville de Nantes se sont inscrites dans une démarche
poussée d’évaluation
ex post
et
ex ante
de leurs politiques publiques, à la fois pour améliorer la
qualité des services rendus à l’usager et faire participer ces derniers à la construction de l’action
publique. Trois préoccupations guident leur démarche : en premier lieu, la prise en compte de
la diversité des points de vue dans la construction des projets, avec une volonté affichée
d’associer les habitants ; en second lieu, la traçabilité des décisions publiques prises à l’issue
de l’évaluation ; enfin, le compte rendu des résultats par une publication systématique à l’issue
des démarches. Une instance regroupe des référents dans chacune des directions
métropolitaines et nantaises, ainsi que des praticiens de l’évaluation des politiques publiques et
du dialogue citoyen, soit au total une quarantaine de membres.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
43
La mise en
œ
uvre de cette démarche se traduit par des débats citoyens qui sont pour
certains qualifiés de « grands débats » mais aussi par une multitude de consultations plus
modestes, mais de grande proximité. Sur la période examinée, trois grands débats été organisés :
« Nantes, la Loire et nous » (délibération du 15 décembre 2015) ; « La transition énergétique »
(délibération du 29 avril 2016) ; « Grand débat longévité-ouvrons les possibles » (délibération
du 7 décembre 2018). Ces débats sont accessibles via le site Dialogue Citoyen (Nantes
métropole et ville de Nantes) ou au travers d’une publication « Les cahiers de l’évaluation ».
Chaque citoyen peut consulter la délibération initiale, le document-socle qui sert de base au
débat, les rapports intermédiaires et le rapport final du débat, ainsi que la feuille de route et les
engagements de la collectivité. À titre d’exemple, le débat sur la transition énergétique a donné
lieu à 200 jours de débats, 53 000 participants et 760 participations individuelles.
L’architecture des consultations est toujours identique, avec quatre onglets présentés sur
le site précédemment évoqué où il est précisé l’état d’avancement du débat ainsi que les
documents élaborés à chaque étape. Un cahier de présentation de la consultation est établi.
Chaque consultation fait l’objet d’une synthèse présentée aux participants des ateliers. Enfin,
la collectivité élabore des propositions concrètes d’amélioration (réponses de la collectivité).
Certaines consultations pourraient toutefois gagner en transparence si le chiffrage du projet était
exprimé dans la fiche projet ou à l’occasion du bilan de la consultation.
La Commission européenne a en 2019 décerné à la ville de Nantes (et par voie de
conséquence aux services métropolitains) le titre de capitale européenne de l’innovation au
regard de son modèle de débat participatif et de son type de gouvernance ouvert et collaboratif.
La démarche pourrait toutefois être améliorée si l’impact financier des projets (au-delà
du coût de l’ingénierie qui est précisé sur les fiches récapitulatives) était plus clairement évoqué
dans le cadre des dialogues citoyens. De même, il serait opportun de lier les projets proposés
par les usagers et validés par les élus à l’analyse du contrôle de gestion. Enfin le développement
des politiques publiques doit être également analysé à l’aune des moyens humains et financiers
à déployer.
La chambre souligne que la transparence financière du coût de tout projet public fait
partie intégrante du débat démocratique et permet une priorisation des choix.
Recommandation n°4 : Inclure systématiquement dans la démarche de dialogue citoyen
un volet financier permettant de mesurer l’impact des demandes des citoyens et des
engagements de la métropole.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
3.4.2
Le développement de l’« e-administration » pour un accès direct des usagers
aux services métropolitains et les instruments plus classiques de mesure de
satisfaction
En matière d’e-administration, la stratégie de Nantes Métropole (et de la ville de Nantes)
consiste à développer un accès multiple aux services métropolitains. L’objectif est à la fois de
faciliter la relation avec les usagers, d’accompagner les populations les plus fragiles et enfin
d’améliorer en permanence les outils mis au service des usagers. Une feuille de route recense
les quatre thématiques : multicanal, parcours simplifié, compétences et métiers, gouvernance et
pilotage.
Les usagers se voient proposer 53 démarches en ligne, réparties en 17 rubriques
thématiques. Au mois de février 2019, la métropole a ainsi dénombré 63 000 visites, et sur toute
l'année 2018, à compter du lancement de la nouvelle plateforme le 20 avril 2018, quelque
364 000 visites et 2 487 709 pages vues, et 140 000 comptes Nantes Métropole actifs. Les
services les plus demandés sont le portail e-services, « mon espace personnel », la rubrique des
transports en commun. Les perspectives d’évolution sont l’élaboration d’une charte des services
publics locaux et une plateforme commune de gestion de la relation à l’usager à travers un socle
technologique partagé d’e-services lancé en avril 2018.
Enfin, les rapports d’activités intègrent la mesure de la qualité du service rendu à
l’usager. Ainsi, sont développés des outils qui permettent de mesurer, à différentes échelles, la
qualité du service rendu aux usagers : baromètres, enquêtes de satisfaction, démarche
performance qualité, études qualitatives et des besoins, questionnaires, outils de gestion des
demandes et des réclamations des usagers. La mesure de satisfaction des usagers devrait
toutefois être également opérée au regard du facteur financier.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La gouvernance de la métropole nantaise s’articule autour d’instances prévues par le
code général des collectivités territoriales mais également d’instances ad hoc. Ainsi, en amont,
un nombre important de groupes de validation technique et politique préparent les dossiers qui
seront soumis à la conférence métropolitaine (conférence des maires adossée à la conférence
des DGS), puis au bureau métropolitain, et enfin au conseil métropolitain. L’organisation de
la décision se veut proche des communes membres de la métropole, au moyen d’un système de
maillage territorial constitué par les sept pôles de proximité. C’est au sein des commissions de
pôle que sont débattus les sujets de proximité, et dans le cadre des conférences territoriales que
sont évoqués les thèmes plus prospectifs traduits ensuite dans des documents stratégiques
(PLUM, PFU).
Nantes Métropole s’est par ailleurs dotée d’outils de pilotage animés par le service du
contrôle de gestion, ainsi que d’une mission d’inspection. Il conviendrait d’étoffer cette
dernière afin de renforcer son action.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
45
La période sous revue a connu une évolution notable de l’étendue des mutualisations
entre la ville centre et la métropole, puisque 40 % des postes métropolitains sont mutualisés
avec Nantes et son CCAS. Depuis 2018, l’intégralité de la direction générale aux ressources
est mutualisée soit 990 postes. Les régimes de congés, d’astreinte sont uniformisés et le régime
indemnitaire fait l’objet d’une convergence forte devant permettre aux personnels d’évoluer à
terme d’une structure à l’autre sans changement de statut. À l’inverse les mutualisations entre
la métropole et les communes autres que Nantes sont très modestes et se traduisent
essentiellement par des services communs représentant un faible volume financier et humain.
Enfin, la chambre prend acte de l’engagement pris par la métropole de se conformer au
dispositif légal relatif au temps de travail de ses agents (1 607 heures) en application du
dispositif inscrit dans la loi de transformation de la fonction publique du 6 aout 2019 à effet au
1
er
janvier 2022.
La démarche métropolitaine d’implication des citoyens au plus près de la décision
publique se traduit par une organisation mettant en
œ
uvre une méthode collaborative. La
commission européenne a décerné à la métropole le prix de l’innovation, le 29 septembre 2019.
L’impact financier des projets soumis à la consultation devrait être développé pour une plus
grande information des citoyens. La métropole développe également une stratégie d’évaluation
du niveau de satisfaction des usagers au moyen d’outils numériques.
4
LA
QUALITE
DE
L’INFORMATION
FINANCIERE
ET
COMPTABLE
4.1
La qualité de l’information financière
4.1.1
Les budgets de la métropole
Au 31 décembre 2018, le budget de Nantes Métropole, voté par nature, est composé du
budget principal et de six budgets annexes retracés dans le tableau ci-après. Les dépenses totales
s’élèvent à 1,65 Md
€
en 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
Poids du budget principal et des budgets annexes dans la dépense totale
Présentation générale du budget 2018- Annexe D11 du compte administratif
Dépenses totales
Budget principal
1 364 768 834,70
€
82,38%
Budget annexe eau
115 068 902,31
€
6,95%
Budget annexe
assainissement
66 136 072,27
€
3,99%
Budget annexe réseau de
chaleur
1 283 902,61
€
0,08%
Budget annexe locaux
industriels et commerciaux
5 188 310,68
€
0,31%
Budget annexe élimination
et traitement des déchets
81 870 527,18
€
4,94%
Budget annexe
stationnement
22 259 131,89
€
1,34%
Source : comptes administratifs
Par délibération du 5 octobre 2018, Nantes Métropole a créé un septième budget annexe
« Transports », mis en place à partir du 1
er
janvier 2019, et autorisé le transfert de la dette du
budget principal vers ce nouveau budget annexe à hauteur de 148 746 623,95
€
. Les crédits
ouverts au budget primitif 2019 font de ce budget annexe le plus important de Nantes
Métropole, en termes de masses financières. Compte tenu de leur poids respectif dans le budget
global, la situation de la métropole a été essentiellement examinée au regard du budget principal
et des budgets annexes les plus importants.
4.1.2
Débat et rapport d’orientation budgétaire
Les débats d’orientation budgétaire ont été menés dans le délai légal de dix semaines
préalable au vote du budget. La métropole y présente ses orientations budgétaires avec des
engagements pluriannuels ainsi qu’un état de la structure de la dette. Depuis 2017, des
informations relatives à la structure des effectifs et aux dépenses de personnel y ont été
intégrées. L’examen du rapport d’orientation budgétaire établi au titre de l’exercice 2019 a
néanmoins conduit à relever certaines carences :
le rapport ne comporte pas d’élément spécifique quant aux principales évolutions relatives
aux subventions et aux relations financières avec les communes membres, prévues à l’article
D. 2312-3 A 1° du code général des collectivités territoriales ;
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
47
alors que la métropole ne présente pas à cette occasion de plan pluriannuel d’investissement
aux membres du conseil, l’information qui leur est donnée sur les orientations envisagées en
matière de programmation d’investissement à l’occasion du débat d’orientations budgétaires
est incomplète. Le rapport présente les grandes orientations retenues pour la mise en
œ
uvre
des politiques publiques métropolitaines et l’évaluation des dépenses globales envisagées
jusqu’en 2020, le montant des dépenses d’investissement prévues pour certains projets au
titre de l’exercice 2019, ainsi que, comme l’a fait valoir Nantes Métropole dans sa réponse
aux observations provisoires, des données relatives à la consommation des autorisations de
programme par budget. Une présentation plus détaillée des dépenses et recettes
prévisionnelles d’investissement permettrait néanmoins de garantir une meilleure
information et de satisfaire aux exigences posées par l’article D. 2312-3 du code général des
collectivités territoriales ;
l’information relative à la dette ne comporte pas de présentation du profil de l’encours de
dette envisagée pour la fin de l’exercice auquel se rapporte le projet de budget et doit être
complétée sur ce point ;
les éléments relatifs aux effectifs et aux dépenses de personnel sont incomplets : le rapport
présente l’évolution des effectifs en agents et en équivalents temps plein (ETP) au
1
er
janvier 2018 mais aucune information n’est indiquée pour l’exercice 2019. Le rapport
n’indique pas de ventilation des agents par catégorie et selon leurs statuts d’agents titulaires
ou non titulaires. En outre, aucune évaluation, en montant, du traitement indiciaire et du
régime indemnitaire n’est indiquée et aucun élément sur la NBI, les heures supplémentaires
rémunérées ni sur les avantages en nature ne sont mentionnés.
En réponse aux observations provisoires, Nantes Métropole s’est engagée à renforcer
l’information donnée aux membres du conseil métropolitain en matière de relations financières
avec ses communes membres, de profil de l’encours de dette, d’effectifs et de dépenses de
personnels. Il lui appartient de compléter le contenu des rapports d’orientation budgétaire afin
de satisfaire pleinement aux exigences posées par les articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du code
général des collectivités territoriales et visés par l’article L. 5217-10-4 du même code.
Recommandation n° 5 : Améliorer la qualité de l’information financière apportée aux
membres du conseil métropolitain à l’occasion du débat d’orientation budgétaire,
conformément aux dispositions des articles L. 2312-1 et L. 5217-10-4 et D. 2312-3 du
code général des collectivités territoriales.
4.1.3
Les états annexés aux documents budgétaires
Les états annexés au budget et au compte administratif apportent des informations
complémentaires à celles contenues dans les documents budgétaires, notamment sur le bilan et
le hors-bilan, et permettent d’appréhender de façon globale la situation de la métropole. Il
importe donc que les règles d’information et de transparence soient respectées. Les articles
L. 5217-10-5 et D. 5217-18 du code général des collectivités territoriales fixent la liste des états
devant être annexés aux documents budgétaires en visant l’arrêté instituant le modèle des
documents budgétaires.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48
L’examen a porté sur le budget principal du compte administratif 2018. L’ensemble des
états financiers a été vérifié, ce qui a révélé des carences dans la tenue de ces documents.
Certaines annexes sont manquantes, ainsi les annexes B.1.7, B1.8.3 et B.1.9 dédiées aux
emprunts. Dans sa réponse, Nantes Métropole les considère sans objet en 2018 ; or des
mouvements sur cet exercice ont été observés par la chambre pour plusieurs comptes de classe
16, justifiant de leur inscription dans les annexes précitées.
De même, sont absentes les annexes :
B11.1 « liste des organismes de regroupement » ;
l’annexe B14 « état des travaux en régie » n’est pas renseignée car Nantes Métropole ne les
comptabilise pas, à tort. Avec la régularisation de la comptabilisation des travaux en régie,
cette annexe devra être intégrée aux documents budgétaires ;
Par ailleurs, l’annexe D10 relative à l’identification des flux est jointe au compte
administratif 2018 mais n’est pas renseignée, ni au niveau des flux réciproques entre le
groupement à fiscalité propre et les communes, ni pour la présentation consolidée, ce que
Nantes Métropole explique par une défaillance de l’outil de télétransmission dédié de la
préfecture.
Des carences ont également été relevées dans la tenue de l’annexe relative aux
autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP), incomplète pour l’exercice 2015
et non renseignée pour l’exercice 2016. Nantes Métropole a corrigé cette situation à compter
de l’exercice 2017.
L’annexe relative au personnel n’est en outre pas correctement renseignée. Ainsi, il a
été constaté que le nombre d’ETP mentionné au compte administratif en 2014 et 2017 ne
correspond pas aux heures payées, relevées dans les fichiers de paie, et ramenées en nombre
d’ETP. Nantes Métropole a indiqué, en réponse aux observations provisoires, qu’elle entendait
à l’avenir porter une attention particulière à la fiabilité des données relatives à ses effectifs.
4.1.4
La publicité des informations financières
4.1.4.1
Les informations générales
Comme le rapport sur les orientations budgétaires, les budgets et les comptes de la
métropole doivent être mis à disposition du public. En application des dispositions combinées
des articles L. 2313-1 et L. 5217-10 du code général des collectivités territoriales doivent mis
en ligne sur un site internet, lorsqu’il existe, après adoption des délibérations correspondantes :
le rapport d’orientation budgétaire, une présentation brève et synthétique retraçant les
informations financières essentielles afin de permettre aux citoyens d’en saisir les enjeux, les
rapports annexés au budget primitif et au compte administratif,
En l’espèce, sont consultables sur la même page du site internet de Nantes Métropole :
le rapport d’orientation budgétaire ; la note de synthèse du budget primitif ; la maquette
budgétaire du budget principal et des budgets annexes.
La note de synthèse du compte administratif 2018 se trouve quant à elle sur le nouveau
portail commun de la ville et de la métropole.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
49
La métropole satisfait à ses obligations de publicité des informations budgétaires
générales.
4.1.4.2
Les données essentielles relatives aux subventions supérieures à 23 000
€
Les données essentielles relatives aux subventions supérieures à 23 000
€
sont rendues
publiques sur le portail unique interministériel dédié, mais un lien vers ces données devrait être
créé sur le site internet de Nantes Métropole.
4.1.4.3
Les données essentielles relatives aux marchés publics
Nantes Métropole respecte ses obligations en matière de publicité des marchés publics.
La liste des marchés publics dont la valeur était supérieure ou égale à 20 000
€
HT était mise
en ligne sur son site internet jusqu’en 2014, puis pour les exercices suivants sur le portail
interministériel dédié. Pour les procédures lancées depuis le 1
er
octobre 2018, l’ensemble des
données essentielles sont publiées sur le profil acheteur de la métropole.
4.1.4.4
Le rapport en matière de développement durable
Nantes Métropole a publié un rapport sur la situation en matière de développement
durable pour 2017-2018, présenté au conseil métropolitain le 7 décembre 2018. Il répond aux
exigences du code de l’environnement.
4.2
La fiabilité des comptes
L’examen d’un certain nombre de points n’appelle pas de remarque particulière : les
opérations d’investissement sous mandat, les rattachements des charges et produits à l’exercice,
les dépenses de fonctionnement à classer en fin d’exercice et les charges à répartir.
4.2.1
La situation des budgets annexes
Aux termes des articles L. 1412-1 et L. 2221-4 du code général des collectivités
territoriales, les services à caractère industriel et commercial exploités en régie sont dotés soit
de la personnalité morale et de l’autonomie financière, soit de la seule autonomie financière
autrement dit d’un compte au Trésor conformément à ce que prescrivent de façon concordante
les instructions comptables M4, M14 et M57. Toutefois, ces dispositions exigeant un compte
au Trésor pour le budget annexe, ne s’appliquent pas dès lors que la gestion en est concédée.
Nantes Métropole ne dispose d’aucun compte au Trésor pour ses budgets annexes. Or les
budgets
annexes
« eau »,
« assainissement »,
« réseau
de
chaleur »,
« LIC »
et
« stationnement » sont en partie gérés en régie, et doivent de ce fait disposer de l’autonomie
financière et d’un compte au Trésor.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50
4.2.2
La situation patrimoniale
4.2.2.1
Présentation de l’actif de la métropole
L’actif immobilisé de Nantes Métropole, budget principal et budgets annexes
confondus, représente 6,71 Mds
€
. L’actif immobilisé a augmenté de 27 % au total entre 2014
et 2018 du fait notamment des transferts de compétence intervenus.
4.2.2.2
La fiabilité de l’inventaire
À l’occasion de son précédent contrôle, la chambre avait relevé l’existence d’écarts
significatifs entre l’inventaire et l’état de l’actif, s’agissant du budget principal comme de
certains budgets annexes. Un travail de régularisation a néanmoins été engagé.
La métropole a transmis, pour le budget principal, un état des immobilisations au
31 décembre 2018 qui comporte, pour chaque bien, un numéro d’inventaire et mentionne les
dates d’acquisition, la valeur d’acquisition, la durée de l’amortissement ainsi que la valeur nette
comptable au 1
er
janvier et au 31 décembre et l’amortissement de l’exercice. Le type
d’amortissement pratiqué (linéaire, variable ou dégressif) est par ailleurs mentionné.
Des divergences persistent encore entre l’inventaire de l’ordonnateur et l’état de l’actif
produit par le comptable. Compte tenu des explications apportées par la métropole sur les écarts
pouvant résulter, à l’occasion de transferts ou de cessions de biens, des conditions distinctes de
prise en compte des amortissements entre son logiciel Coriolis et le logiciel du comptable
Hélios, la comparaison a été effectuée au regard des valeurs nettes comptables. Les écarts
constatés s’élèvent à plus de 164 M
€
sur le seul budget principal.
Des écarts ont également été constatés entre inventaire et état de l’actif en ce qui
concerne les budgets annexes « eau » (155 M
€
), « assainissement » (14,7 M
€
) et « déchets »
(19,8 M
€
). De nombreuses régularisations ont néanmoins été entreprises en cours d’instruction.
Il appartient à la métropole de se rapprocher du comptable, afin d’assurer la mise en
cohérence de l’inventaire avec l’état de l’actif, permettant de présenter une image fidèle de son
patrimoine.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
51
4.2.2.3
Les transferts de patrimoine
L’évolution des compétences de Nantes Métropole dans les domaines culturel et sportif,
intervenue au 1
er
janvier 2015, s’est accompagnée du transfert de biens communaux. Un certain
nombre d’équipements, dans un premier temps mis à disposition de la métropole, ont ensuite
fait l’objet d’un transfert de propriété. Le Musée d’Arts, le muséum d’histoire naturelle, le
planétarium, le musée Jules Verne, le château des ducs de Bretagne et le musée d’histoire (à
l’exception des collections muséales), le stade de la Beaujoire et le centre de formation
José Arribas ainsi que le palais des sports de Beaulieu sont devenus propriété de Nantes
Métropole, selon actes notariés du 23 décembre 2015. Les transferts de propriété représentent
une valeur brute de 133,48 M
€
inscrits à l’inventaire de la métropole. Le centre d’interprétation
et d’animation du patrimoine de la ville de Rezé, transféré à la métropole par acte notarié du
15 novembre 2016, ne figure toutefois pas encore à l’actif de Nantes Métropole, qui s’est
engagée à régulariser cette situation en 2019. Par ailleurs, les routes départementales transférées
à Nantes Métropole, par convention du 29 décembre 2016, ont été enregistrées à l’actif en 2018
pour une valeur brute de 184,95 M
€
.
4.2.2.4
Les amortissements
2
La chambre n’a pas relevé de divergence entre les durées d’amortissement fixées par les
délibérations et les instructions budgétaires et comptables applicables et les durées
d’amortissement pratiquées. Néanmoins, Nantes Métropole n’applique pas, pour son budget
principal et son budget annexe « déchets » relevant de l’instruction budgétaire et comptable
M57, les règles de calcul des amortissements par composant, fixées par ces dispositions. Si,
comme le fait valoir la métropole en réponse aux observations provisoires, la comptabilisation
des immobilisations par composant ne trouve pas à s’appliquer de manière systématique, il lui
appartient cependant de veiller à examiner, au cas par cas, la pertinence de cette méthode.
Par ailleurs, le calcul des amortissements
prorata temporis
, également prévu par la M57,
n’est pas appliqué par Nantes Métropole : la chambre souligne que la nomenclature comptable
ne prévoit pas la possibilité de déroger de manière généralisée à cette règle, mais uniquement
de procéder par simplification pour certaines catégories de biens, définies par délibération. La
circonstance que son logiciel comptable ne permettrait pas de procéder à ce mode de calcul,
n’exonère pas Nantes Métropole de la mise en conformité avec la nomenclature applicable.
2
Les principes comptables intégrés dans le référentiel M57 applicable au 1
er
janvier 2018 et, au plus tard,
pour les comptes de l'exercice 2019. Concernant les immobilisations, il s'agit d'intégrer, d'une part, la notion de
contrôle pour l’enregistrement des immobilisations corporelles ou incorporelles à l'actif du bilan en lieu et place
de la notion de propriété, d'autre part celle de composants pour les éléments significatifs, dès lors que leurs durées
d'amortissement sont significativement différentes de celles de la structure. Concernant l'amortissement des biens
immobiliers, la simplification contenue dans les instructions budgétaires et comptables qui permettait que les biens
immobiliers soient amortis à compter du 1er janvier de l'exercice N+1 est supprimée ; les collectivités locales
devront débuter les amortissements des biens amortissables dès leur mise en service (règle du
prorata temporis
).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52
4.2.2.5
Les immobilisations en cours
Selon le compte de gestion, le budget principal enregistre, en 2018, près de 1 Md
€
d’immobilisations en cours (compte 28). Nantes Métropole évalue quant à elle la valeur des
immobilisations en cours à 483 M
€
. L’état de l’actif du comptable fait toutefois figurer parmi
les immobilisations en cours des biens acquis entre 2001 et 2013, qui, compte tenu de
l’ancienneté de leur acquisition, sont très probablement entrés en service et devraient donc être
comptabilisés en tant qu’immobilisations (compte 21). Ces biens représentent à eux seuls une
valeur brute de 59 M
€
, soit 5,9 % des immobilisations en cours. Nantes Métropole en réponse
aux observations provisoires dit évaluer ce montant à 31,59 M
€
.
En tout état de cause, les charges d’amortissement afférentes à ces immobilisations
déclarées comme toujours « en cours », ne sont pas comptabilisées alors que beaucoup de ces
immobilisations sont achevées, ce qui fausse le résultat. Au regard des écarts constatés sur ces
immobilisations en cours entre le comptable public, qui les retient pour un montant d’environ
1 Md
€
, et Nantes Métropole qui les chiffre à 483 M
€
, il appartient à Nantes Métropole de
s’assurer, en lien avec le comptable public, que les biens sont, dès leur mise en service,
enregistrés comme immobilisation (compte 21), et de travailler à apurer les importants écarts
constatés.
4.2.3
La consommation des crédits ouverts
Les taux d’exécution budgétaire afférents au budget principal sont satisfaisants en
fonctionnement. Ils sont plus faibles en investissement, malgré une gestion en autorisations de
programme et crédits de paiement (AP/CP), soit, en 2017, 81,2 % en dépenses et 73,7 % en
recettes, et en 2018, 75,7 % en recettes. Nantes Métropole a indiqué, en réponse aux
observations provisoires, qu’elle faisait le choix, à chaque exercice, d’ouvrir des crédits
supplémentaires lui permettant d’assurer une gestion active de sa dette. Elle avance également
que, hors dette, les taux de réalisation représenteraient pour 2017, 86,5 % en dépenses
d’investissement et 101,2 % en recettes d’investissement, et pour 2018, 87,3 % en dépenses
d’investissement et 99,2 % en recettes d’investissement, sans toutefois apporter plus avant
d’éléments étayant cette affirmation. En tout état de cause la métropole devra améliorer sa
gestion en AP/CP pour améliorer son taux d’exécution budgétaire en investissement.
En ce qui concerne le budget annexe « déchets », les taux d’exécution sont faibles en ce
qui concerne les dépenses d’investissement, variant entre 37 % en 2014 et 78,7 % en 2016.
Nantes Métropole l’explique, pour les exercices 2014 et 2015, par un remboursement anticipé
d’emprunt évalué à 12 M
€
, qui n’a été réalisé qu’à hauteur de 1 M
€
et, pour les exercices 2016
et 2017, par des retards sur des opérations de travaux et par des acquisitions de matériel roulant
réalisés sur mesure avec des durées longues de livraison. Elle a précisé que, hors dette, les taux
d’exécution des dépenses d’investissement s’élèveraient à 68,69 % en 2014 et 83,4 % en 2016.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
53
4.2.4
La gestion des autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP)
Nantes Métropole assure la gestion de ses dépenses d’investissement, à l’exception de
celles se rattachant à sa gestion financière, par la mise en place d’AP/CP : 49 autorisations de
programme sont ainsi en cours. La métropole se doit d’assurer une meilleure lisibilité de sa
gestion en AP/CP : d’une part, son règlement budgétaire et financier ne prévoit pas, pour les
crédits de paiement non mandatés en dépenses ou titrés en recette au 31 décembre, de report ou
d’annulation, mais un ajout automatique aux crédits de paiement prévus pour la dernière année
de l’échéancier des opérations et de l’autorisation de programme auxquels ils sont rattachés ;
d’autre part, l’ouverture des autorisations de programme ne donne pas lieu, à l’intervention
d’une délibération spécifique précisant l’objet, le montant et la répartition pluriannuelle des
crédits de paiement. L’état des AP/CP joint aux documents budgétaires ne permet pas de
garantir une information complète des membres du conseil métropolitain sur l’ouverture des
autorisations de programme. La qualité de l’information qui leur est donnée sur ce point doit
être améliorée.
4.2.5
Les délais de paiement
Nantes Métropole se dit consciente de ses difficultés en matière de respect des délais de
paiement. Elle reconnaît de nombreux retards dans le mandatement des dépenses, occasionnant
des retards de paiement. L’étude interne réalisée sur cinq exercices a permis de constater que
41 % des mandats, représentant 37 % des dépenses examinées, ont été payés dans un délai
supérieur à 30 jours.
Délais global de paiement
Délai < 30 jours
Délai > 30 jours
nombre de
factures
montant des factures
Années
Nombre
de
factures
Montant
Nombre
de
factures
Montant
total
des
factures
Poids
du
nombre
factures
hors
délai
total des montants
Poids des montants
hors délai
2014
17 590
299 552 731
€
17 520
216 973 408,00
€
35 110
50%
516 526 139,00
€
42%
2015
22 502
327 691 008
€
12 529
163 700 479,00
€
35 031
36%
491 391 487,00
€
33%
2016
27 715
369 665 221
€
10 339
125 718 350,00
€
38 054
27%
495 383 571,00
€
25%
2017
22 225
285 952 198
€
13 636
179 822 627,00
€
35 861
38%
465 774 825,00
€
39%
2018
20 333
240 078 348
€
22 797
206 652 133,00
€
43 130
53%
446 730 481,00
€
46%
total
110 365
1 522 939 506
€
76 821
892 866 997,00
€
187 186
41%
2 415 806 503,00
€
37%
Source : CRC
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54
Nantes Métropole explique ces délais de paiement par les contraintes ayant pesé sur le
fonctionnement de ses services, liées à la dématérialisation et à la mise en place d’un service
commun des finances avec la ville de Nantes. Elle a entrepris, depuis 2013, de réduire les délais
de paiement. Ils s’élevaient à 42,2 jours, et les démarches mises en place depuis lors ont permis,
selon la métropole, d’atteindre un délai global de paiement de 32,5 jours en juin 2019. Il
appartient à la métropole de poursuivre les efforts entrepris en la matière.
Néanmoins, au regard des dispositions des articles L. 2192-12 à L. 2192-14 et
R. 2192-31 du code de la commande publique, des intérêts moratoires et indemnités pour frais
de recouvrement sont dus aux créanciers des personnes publiques
« de plein droit et sans
aucune formalité »
.
La chambre rappelle que l’assiette des paiements ouvrants droit à intérêt
moratoire et indemnités en cours de la période s’évalue à plus 893 M
€
pour 76 821 factures.
Ce
niveau est qualifié de trop important pour Nantes Métropole, structure disposant de moyens
internes pour réduire le délai de mandatement. La chambre souligne que des délais de paiement
excessifs peuvent avoir des répercussions sur la santé financière des entreprises.
Recommandation n° 6 : Respecter les délais de paiement ou procéder au paiement des
intérêts moratoires correspondants
4.2.6
Les provisions
Nantes Métropole constitue des provisions pour risques et charges et pour dépréciation
qui représentent, au 31 décembre 2018, 4,45 M
€
. Aucune provision n’est en revanche constituée
pour les comptes épargne-temps, alors que les droits ouverts aux agents représentent un coût
pour la métropole, quand bien même la monétisation des jours épargnés n’est pas prévue. Le
montant journalier s’établit respectivement à 75
€
et 135
€
pour les agents de catégorie C et pour
les agents de catégorie A. Au 31 décembre 2018, 2 226 agents avaient ouvert un compte
épargne-temps, pour un solde cumulé de 37 328 jours, soit un montant de provision qui s’établit
entre 2 799 600
€
et 5 039 280
€
. Nantes Métropole a indiqué, en réponse aux observations
provisoires, qu’elle entendait constituer des provisions en tenant compte du seul coût
effectivement exposé ces dernières années pour l’indemnisation de comptes épargne-temps
dans quelques cas spécifiques (licenciement pour inaptitude, retraite pour invalidité, décès).
Elle a par ailleurs fait valoir que les démarches entreprises pour assurer la gestion des comptes
épargne-temps (échanges anticipés avec les agents sur l’alimentation de leur compte, non
remplacement des agents exerçant leur droit au titre du compte épargne-temps, etc.) limitaient
le coût qu’ils étaient susceptibles de représenter pour elle. Il lui appartient toutefois d’évaluer
au plus juste le risque financier représenté par les comptes épargne-temps conformément à
l’instruction comptable et budgétaire M57 (Tome 1, Titre 2, chapitre 2, page 46, compte 154
« provision pour compte épargne temps »).
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
55
4.2.7
Les travaux en régie
Nantes Métropole ne comptabilise pas les travaux réalisés en régie, comme le prévoient
les dispositions de l’instruction comptable et budgétaire M57. Elle a indiqué, en réponse aux
observations provisoires, que cela relevait d’un choix de gestion, eu égard à la charge de travail
que représenterait le suivi des travaux en régie par rapport aux enjeux financiers en cause, sans
toutefois les avoir évalués. Il lui appartient néanmoins de procéder à cette comptabilisation, afin
de présenter une image sincère de son patrimoine. Par ailleurs, la chambre fait observer que ce
défaut d’enregistrement des travaux en régie prive Nantes Métropole de ressources liées au
FCTVA.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Nantes Métropole dispose d’un budget principal et de six budgets annexes jusqu’en
2018, et sept depuis 2019 après la création du budget annexe « Transports ». Nantes Métropole
organise la tenue d’un débat d’orientation budgétaire au sein du conseil métropolitain dans les
dix semaines précédant l’adoption du budget. Nantes Métropole se doit néanmoins d’améliorer
l’information donnée aux membres du conseil métropolitain, tant au niveau des rapports sur
les orientations budgétaires que dans la tenue de ses annexes budgétaires. Globalement, la
publicité des informations est bien réalisée (documents budgétaires, subventions de plus de
23 000
€
, marchés publics).
La chambre a relevé plusieurs irrégularités en matière de fiabilité des comptes. Ainsi,
les budgets annexes « eau », « assainissement », « réseau de chaleur », « LIC » et
« stationnement » sont en partie gérés en régie, et doivent de ce fait disposer de l’autonomie
financière et d’un compte au Trésor. Par ailleurs, il existe des écarts entre la valeur nette des
immobilisations enregistrée à l’inventaire et celle affichée à l’actif du comptable. Nantes
Métropole n’applique pas, pour son budget principal et son budget annexe « déchets » relevant
de l’instruction budgétaire et comptable M57, les règles de calcul des amortissements par
composant. Enfin, la chambre a constaté l’importance des immobilisations en cours dont les
charges d’amortissement ne sont pas comptabilisées et qui doivent être corrigées.
En ce qui concerne la gestion en AP/CP, Nantes Métropole devra améliorer la lisibilité
de ces opérations et améliorer la qualité de l’information donnée aux membres du conseil
métropolitain.
Nantes Métropole a entrepris de réduire les délais de paiement. Ils s’élevaient à
42,2 jours en 2013, et les démarches mises en place depuis lors ont permis, selon la métropole,
d’atteindre un délai global de paiement de 32,5 jours en juin 2019, toujours supérieur à la
réglementation en vigueur (30 jours). La chambre rappelle que l’assiette des paiements ouvrant
droit à intérêt moratoire et indemnités en cours de la période est de plus de 893 M
€
pour
76 821 factures.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56
Aucune provision n’est constituée pour les comptes épargne-temps des agents, alors que
les droits ouverts représentent un coût pour la métropole, quand bien même la monétisation
des jours épargnés n’est pas prévue. Au 31 décembre 2018, 2 226 agents avaient ouvert un
compte épargne-temps, pour un solde cumulé de 37 328 jours, soit un montant de provision à
passer qui s’établit entre 2,8 M
€
et 5 M
€
. Nantes Métropole a indiqué qu’elle entendait
constituer des provisions en tenant compte du seul coût effectivement exposé ces dernières
années pour l’indemnisation de comptes épargne-temps dans quelques cas spécifiques
(licenciement pour inaptitude, retraite pour invalidité, décès). Elle a par ailleurs fait valoir que
les démarches entreprises pour assurer la gestion des comptes épargne-temps limitaient le coût
qu’ils étaient susceptibles de représenter pour elle.
Enfin, la chambre fait observer que le défaut d’enregistrement des travaux en régie
prive Nantes Métropole de ressources liées au FCTVA.
5
LA SITUATION FINANCIERE
L’analyse de la situation financière de la métropole porte sur les exercices 2014 à 2018
3
.
Le changement de nomenclature comptable entre les exercices 2015 et 2016 (de la M14 à la
M57) a nécessité un certain nombre de retraitements.
5.1
La section de fonctionnement du budget principal
5.1.1
Les produits de gestion
Les produits de gestion de la métropole ont augmenté de 26 % (+ 131 M
€
) entre 2014
et 2018, pour s’établir à cette date à 631 M
€
. Cette évolution s’explique à la fois par une
progression soutenue des ressources fiscales propres (une augmentation de 53 % sur la même
période qui totalise en 2018 374 M
€
) combinée à une hausse soutenue des ressources
d’exploitation (42 % d’augmentation sur la période étudiée). Ces évolutions s’inscrivent dans
un contexte de diminution des ressources institutionnelles (dotations et participations) qui
reculaient de 15 % sur la période sous revue, passant de 156,6 M
€
en 2014 à 132,6 M
€
en 2018.
3
Les comptes de l’exercice 2019 n’étant pas encore clos à la fin de l’instruction de la chambre
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
57
Evolution des produits de gestion
Source : CRC d’après comptes de gestion
5.1.1.1
Les ressources fiscales propres
Les ressources fiscales propres de la métropole s’élèvent, en 2018, à 374 M
€
, soit 59 %
des produits de gestion. Elles ont augmenté en moyenne de 11 % par an sur la période sous
revue, ce qui correspond à un gain de près de 129 M
€
. Cette augmentation trouve son
explication sur l’exercice 2016 dans les hausses simultanées de la taxe foncière sur les
propriétés bâties et le taxe d’habitation, corrélées à une baisse de la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères (TEOM) qui ne compense pas néanmoins la hausse des deux autres taxes.
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
300 000 000
350 000 000
400 000 000
Ressources fiscales
propres
+ Ressources
d'exploitation
+ Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
+ Fiscalité
reversée
+ Production
immobilisée,
travaux en régie
2014
2015
2016
2017
2018
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
58
Evolution des impôts locaux et des ressources fiscales propres nettes des restitutions
entre 2014 et 2018
Source : CRC d’après comptes de gestion
L’augmentation significative du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties passant
de 0,66 % en 2015, à 6,41 % sur l’exercice 2016, a permis à l’EPCI de générer une recette
supplémentaire de 45 M
€
. Le taux en est resté constant sur les exercices 2017 et 2018.
Par ailleurs, le taux de la taxe d’habitation, de 8,56 % en 2014 et 2015, a été porté à
10,14 % en 2016, puis est resté constant en 2017 et 2018. La modification de ce taux a généré
un gain immédiat sur l’exercice 2016, de près de 13,6 M
€
.
Il convient de rapprocher cette augmentation de la pression fiscale de celle exercée
directement par les communes, afin d’estimer le niveau de prélèvement exercé sur la population
et de comparer ces taux aux autres métropoles françaises. Ainsi, au regard de la plus forte
pression fiscale, Nantes Métropole apparait au douzième rang pour la taxe d’habitation (TH) et
au troisième rang pour la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB). Cependant, l’addition
des taux métropolitains et nantais font passer le bloc nantais à la huitième place pour la TH et
à la deuxième place pour la TFB.
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
300 000 000
350 000 000
400 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
Impôts locaux nets des restitutions
= Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
59
Comparaison de la pression fiscale ménage (TH et TFB) sur l’exercice 2018 pour
l’ensemble des métropoles/villes centres
Nom du groupement
Taxe d'habitation
total
Classement
métropole
ville
Métropole Européenne de Lille
12,10
33,55
45,65
1
Métropole d'Aix-Marseille-Provence
11,69
28,56
40,25
2
Eurométropole de Strasbourg
11,25
25,4
36,65
3
Rennes Métropole
13,64
21,99
35,63
4
Toulouse Métropole
16,50
18,25
34,75
5
Montpellier Méditerranée Métropole
12,08
22,49
34,57
6
Brest Métropole
13,64
20,57
34,21
7
Nantes Métropole
10,14
24,04
34,18
8
Dijon Métropole
9,17
23,89
33,06
9
Bordeaux Métropole
8,22
24,13
32,35
10
Clermont Auvergne Métropole
10,45
21,08
31,53
11
Tours Métropole Val de Loire
8,91
22,42
31,33
12
Saint-Etienne Métropole
10,56
20,16
30,72
13
Métropole Rouen Normandie
8,35
22,22
30,57
14
Métropole du Grand Nancy
19,12
11,42
30,54
15
Grenoble-Alpes-Métropole
8,57
21,52
30,09
16
Métropole de Lyon*
7,61
22,15
29,76
17
Métropole Toulon-Provence-Méditerranée
10,11
19,35
29,46
18
Métropole Nice Côte d'Azur
8,13
21,1
29,23
19
Metz Métropole
10,97
18,09
29,06
20
Orléans Métropole
7,52
20,99
28,51
21
moyenne nationale de la fiscalité propre
32,96
Source
:
CRC
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
60
Nom du groupement
Taxe sur le foncier bâti
total
Classement
métropole
ville
Grenoble-Alpes-Métropole
1,29
36,73
38,02
1
Nantes Métropole
6,41
27,51
33,92
2
Montpellier Méditerranée Métropole
0,17
31,18
31,35
3
Orléans Métropole
1,28
29,81
31,09
4
Dijon Métropole
0,61
29,28
29,89
5
Métropole de Lyon*
11,58
18,23
29,81
6
Métropole Nice Côte d'Azur
6,40
23,12
29,52
7
Bordeaux Métropole
-
29,51
29,51
8
Métropole Européenne de Lille
-
29,06
29,06
9
Clermont Auvergne Métropole
2,36
26,12
28,48
10
Métropole Toulon-Provence-Méditerranée
4,00
23,9
27,90
11
Rennes Métropole
1,73
25,76
27,49
12
Brest Métropole
2,93
24,27
27,20
13
Métropole d'Aix-Marseille-Provence
2,59
24,02
26,61
14
Toulouse Métropole
5,96
20,29
26,25
15
Saint-Etienne Métropole
1,37
23,55
24,92
16
Eurométropole de Strasbourg
1,15
22,49
23,64
17
Tours Métropole Val de Loire
-
22,46
22,46
18
Métropole Rouen Normandie
-
22,22
22,22
19
Métropole du Grand Nancy
8,81
12,44
21,25
20
Metz Métropole
2,09
17,21
19,30
21
moyenne nationale de la fiscalité propre
27,61
Source : CRC
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
61
Comparaison entre métropoles des TF et TH
Source : CRC
Il convient également de rappeler que sur les exercices 2014 et 2015, le produit de la
TEOM était supérieur aux besoins du budget annexe déchets. Les montants ainsi dégagés
permettaient d’alimenter le budget principal.
Produit de la TEOM et reversement au budget principal
2014
2015
2016
2017
2018
Taux de la TEOM
10,73 %
10,73 %
7,50 %
7,50 %
7,50 %
Produit de la TEOM en M
€
78,5
80,7
58,1
59,2
61,2
Reversement au budget principal
6,4
17,4
0
0
0
Source : CRC d’après comptes administratifs
Dès 2015, la chambre avait recommandé une baisse du taux de TEOM. C’est en 2016
que la métropole a opéré cette diminution (produit TEOM en 2015 : 80,7 M
€
, et en 2016 :
58,1 M
€
) mais dans le cadre d’une augmentation des autres taxes « ménage » (TFB et TH).
Enfin, l’analyse des produits de fiscalité liés au secteur économique et plus
particulièrement la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) montre un
dynamisme de 2 % par an en moyenne, et représente 1/5
ème
de la fiscalité totale.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
TH
TF
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
62
L’analyse des bases nettes imposées montre un dynamisme comparable aux moyennes
de la strate. Sur la période au contrôle, le rythme annuel moyen des bases est de 2,3 %, soit une
évolution sur cette même période de 9,54 %.
Bases fiscales entre 2014 et 2018
Source : CRC
5.1.1.2
Les dotations et les participations
À l’échelle nationale, le total des concours financiers de l’État est passé de
58,2 Md
€
en 2013, à 47,1 Md
€
en 2017, soit une baisse de 19 %. Ainsi, la part forfaitaire de la
dotation globale de fonctionnement (DGF) a été réduite de 11,2 Md
€
entre 2013 et 2017.
La métropole nantaise connaît ainsi une baisse de ses dotations et de ses participations
(ressources institutionnelles), qui marquent un recul conséquent sur la période au contrôle, de
156 M
€
à 132 M
€
. Il convient de retrancher à cette somme, la dotation de compensation
départementale (suite aux transferts de biens) ce qui porterait le montant des dotations à
124 M
€
. L’analyse de détail de la structuration de ces ressources laisse apparaître une situation
contrastée en fonction des composants : ainsi, la dotation globale de fonctionnement diminue
de 27 % passant de 128 M
€
à 94 M
€
. Mais cette baisse est atténuée par une augmentation de la
dotation de décentralisation de 254 % sur la période étudiée, qui est passée de 3,19 M
€
en 2014,
à 11,31 M
€
en 2018.
821 954
859 736
860 549
877 707
899 093
751 513
772 011
787 186
804 658
824 914
2 0 1 4
2 0 1 5
2 0 1 6
2 0 1 7
2 0 1 8
Taxe d'habitation
+ Foncier bâti
+ Foncier non bâti
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
63
L’évaluation de la dotation globale de fonctionnement et des ressources
institutionnelles entre 2014 et 2018
Source : CRC d’après comptes de gestion
5.1.1.3
La fiscalité reversée
La fiscalité reversée par l’État
Cette stabilité ne doit pas occulter des mouvements spécifiques liés au fonds national de
péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et aux autres fiscalités
reversées. Ces flux connaissent une évolution inverse. Ainsi, concernant le FPIC, Nantes
Métropole a fait le choix de conserver le mode de répartition de droit commun établi par les
dispositions des articles L. 2336-3 et L. 2336-5 du code général des collectivités territoriales.
Mis en place à partir de 2012 pour un régime stabilisé en 2016, le volume du FPIC diminue,
passant de 575 347
€
en 2014, pour devenir négatif progressivement jusqu’en 2018
(- 2 106 350
€
) faisant ainsi de la métropole une contributrice nette de ce fonds.
La fiscalité reversée par l’intercommunalité : un poids conséquent et le choix du statu quo.
La fiscalité reversée par l’intercommunalité correspond à l’attribution de compensation
et à la dotation de solidarité communautaire (105 M
€
en 2018). Pour les communes, l’attribution
de compensation est figée, mais est susceptible d’évoluer à la baisse en cas de nouveaux
transferts de compétences.
Ainsi, la baisse constatée de l’attribution de compensation entre 2014 et 2015 s’explique
par les transferts des biens précités, déclarés d’intérêt métropolitain (- 20 260 875
€
), dont le
Musée d’Arts de Nantes, ou encore le château des ducs de Bretagne.
Ce transfert a permis de réduire fortement les charges de centralité assumées par la ville
de Nantes qui a pu ainsi retrouver un niveau d’autofinancement (CAF nette) plus élevé, niveau
qui était devenu très faible sur l’exercice 2014 (164 531
€
)
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
140 000 000
160 000 000
180 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
Dotation Globale de Fonctionnement des communes
= Ressources institutionnelles (dotations et participations)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
64
Par ailleurs, lors du passage en métropole au 1
er
janvier 2015, et sur le fondement de la
loi MAPTAM retranscrite dans le code général des impôts (version 1
er
janvier 2015) à l’article
1609 nonies C-V-5°-5-5 :
« Les métropoles et la métropole de Lyon peuvent faire application
de la révision dérogatoire prévue au a du 1 du présent 5°, uniquement la première année où
leur création produit ses effets au plan fiscal, pour modifier l'attribution de compensation que
versait ou percevait l'établissement public de coopération intercommunale préexistant l'année
précédente. Cette révision ne peut pas avoir pour effet de minorer ou de majorer l'attribution
de compensation de plus de 15 % de son montant. ».
Ainsi, l’EPCI avait la possibilité de
diminuer le montant de l’attribution de compensation versée au maximum de 10,5 M
€
, soit une
somme proche du produit issu de l’augmentation 2015 de la taxe d’habitation (13,6 M
€
).
Nantes Métropole a fait le choix de diminuer l’attribution de compensation de 1 %
seulement, représentant un montant de 993 340,96
€
. Mais cette somme a été répartie à part
égale entre la DSC Critères et la DSC « petites communes ». Nantes Métropole n’a donc pas
saisi l’opportunité de diminuer (de 15% au maximum) le poids de la fiscalité reversée aux
communes. Cette possibilité aurait pourtant pu alléger les charges de gestion de manière
significative.
La fiscalité reversée en 2018
CRC d’après comptes de gestion
En définitive, il convient de souligner que les transferts de biens intervenus se sont
avérés coûteux pour la métropole, aussi bien en termes de fonctionnement (16 M
€
en 2017) que
d’investissement matériel (gros entretiens, modernisation, etc.) et immatériel (politique
d’animation), mais qu’ils ont permis à la ville de Nantes de retrouver une CAF nette plus
importante, alors qu’elle était particulièrement faible en 2014.
Dès 2015, la CAF nette de
Nantes a atteint 7,97 M
€
. En parallèle de cet effort financier fait au bénéfice presque exclusif
de la ville de Nantes, la métropole a utilisé la diminution de 1 % de l’attribution de
compensation afin d’augmenter les parts « compensation » et « petites communes » de la DSC.
Attribution de
compensation
brute;
+ Autres
reversements nets
de fiscalité entre
collectivité
locales;
+/- Contribution
nette des fonds
nationaux de
garantie
individuelle des
ressources…
+ Fonds de
péréquation
(FPIC) et de
solidarité;
+ Autres fiscalités
reversées;
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
65
La métropole a donc fait le choix d’actionner le levier fiscal en augmentant fortement
les impôts ménages plutôt que de limiter la redistribution au profit des communes-membres du
groupement. Le niveau élevé de ce reversement de la fiscalité sur les communes-membres obère
en partie la capacité de la métropole à dégager pour elle-même des marges de man
œ
uvre
financières.
5.1.1.4
Les ressources d’exploitation
Les ressources d’exploitation sont dynamiques. Elles ont pour origine des éléments
parfois conjoncturels et sont la conséquence directe des transferts de biens (touristiques
notamment) de la ville de Nantes. Enfin, elles résultent pour partie d’une refacturation des
charges de gestion aux budgets annexes qui vient alimenter le budget principal.
Les ressources d’exploitation connaissent une forte hausse dont l’origine provient des
remboursements de personnel mis à disposition (+ 39 %) et des revenus locatifs et redevance
(+ 187 %). Une évolution significative du volume des personnels mis à disposition est observée
à partir de l’exercice 2016; ces derniers constituent 44 % de ces ressources d’exploitation
Par ailleurs, la forte augmentation des revenus locatifs et redevances s’explique par les
droits de place de la ville de Nantes transférés à la métropole. Celle observée entre 2017 et 2018
(2017 : 8,3 M
€
/ 2018 : 19,7 M
€
), s’explique notamment par la dissolution du syndicat
aéroportuaire (+ 4,5 M
€
) et l’évolution de la refacturation des charges de structure aux budgets
annexes.
5.1.2
Les charges de gestion dans un contexte de contractualisation avec l’État
5.1.2.1 Le contrat passé avec l’État d’encadrement de l’augmentation des dépenses
réelles de fonctionnement
Le dispositif et l’objectif négocié
La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques s'inscrit
dans un objectif de maîtrise des dépenses publiques partagée par l'État et les collectivités
territoriales. En conséquence, l'article 13 de la loi précitée fixe l'objectif national d'évolution
des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités locales et de leurs établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) des cinq prochaines années à 1,2 % par an. Les
collectivités concernées sont celles dont les dépenses de fonctionnement sont supérieures à
60 M
€
. Ainsi 322 collectivités devaient contractualiser avec l’État, dans le cadre du contrat dit
« de Cahors ». Seule 221 ont accepté cette contractualisation, dont 54 intercommunalités sur
les 62 concernées.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
66
Évolution des dépenses réelles de fonctionnement du bloc communal
Evolution des DRF (Budgets principaux) du bloc communal
2017
2018
Evolution 2017/2018
Nombre de collectivités
n'ayant pas respectées l'objectif
145 communes
23,79
23,27
-2,2%
5
62 intercommunalités
9,84
9,81
-0,2%
5
Total
33,63
33,08
-1,6%
10
Source : Etude de l’AMF. Observatoire des contrats État – collectivités (…) - Bilan au 5 juillet 2019
Conformément au mécanisme de l’article 29 IV de cette même loi, ce taux peut varier à
la hausse comme à la baisse, en tenant compte des trois critères suivants, dans la limite
maximale de 0,15 point pour chacun des 1° à 3°, appliqué à la base 2017 :
-
1°la population de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre a connu entre le 1
er
janvier 2013 et le 1
er
janvier 2018
une évolution annuelle inférieure d'au moins 0,75 point à la moyenne nationale ;
-
2° le revenu moyen par habitant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre est supérieur de plus de 15 % au revenu
moyen par habitant de l'ensemble des collectivités ;
-
3° les dépenses réelles de fonctionnement (DRF) de la collectivité territoriale ou de
l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ont connu une
évolution supérieure d'au moins 1,5 point à l'évolution moyenne constatée pour les
collectivités de la même catégorie ou les établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre entre 2014 et 2016.
Au regard de ce dispositif, les services préfectoraux ont retenu pour Nantes Métropole
à la fois une hausse de 0,15 point et une baisse équivalente de 0,15 point. Le taux demeure donc
inchangé à 1,2 % des dépenses de fonctionnement annuel.
Dans le cadre de la négociation avec les services de l’État (préfecture et DRFIP), Nantes
Métropole a souhaité une modulation du taux en faisant valoir différents moyens. L’un des
points de divergence est la prise en compte du retraitement lié aux mutualisations. En effet,
Nantes Métropole considère qu’elle porte, pour le compte de la ville de Nantes, de nombreux
services mutualisés dont le coût est refacturé à la ville de Nantes. Lorsque les coûts augmentent,
il y a un impact sur les DRF de Nantes Métropole (à hauteur de 1,6 M
€
en 2018) mais également
sur celles de la ville de Nantes par la refacturation. Nantes Métropole estime que seule Nantes
devrait supporter cette augmentation. Les services métropolitains précisent :
« les charges des
services communs mutualisés sont portées par l’EPCI et refacturées aux communes pour la
part qui leur revient. Ainsi, l’évolution des dépenses de mutualisations est comptabilisée à la
fois dans les DRF de l’EPCI et dans celles des communes. La progression de ces dépenses est
donc comptabilisée deux fois »
.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
67
La Cour des comptes, dans le fascicule 2 de son rapport sur les finances publiques
locales 2019, s’interroge également sur les limites de cette absence de prise en compte du
retraitement des mutualisations :
« la procédure de retraitement des dépenses se caractérise
par une actualisation continue, qui ne peut jamais être exhaustive et se complexifie. Elle risque
également de freiner les partenariats, les cofinancements, voire les mutualisations, et d’entrer
en contradiction avec le déploiement d’une nouvelle génération de politiques publiques
nationales, assises sur un partenariat avec les collectivités territoriales. »
Les services de la DRFIP ont pour leur part une interprétation différente, et acceptent
les retraitements pour les coûts induits par les nouvelles mutualisations mises en place à
compter du 1
er
janvier 2018.
Suivant cette logique, seules les dépenses des nouvelles mutualisations relatives au
service ADS, Géo Nantes et des archives seront retranchées des dépenses réelles de
fonctionnement de Nantes Métropole, à hauteur de 474 094
€
.
Concernant la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI),
il sera retranché des dépenses réelles de fonctionnement le montant des dépenses prises en
charge en 2018, soit 300 341
€
, sans actualisation.
Concernant des évènements exceptionnels affectant significativement le résultat, le
déménagement du MIN a été retenu. Pour 2018, il a été décidé de retrancher des dépenses
réelles de fonctionnement la différence entre l’évolution des subventions versées en 2017
(3 455 000
€
) et celles versées en 2018 (4 490 349
€
), soit 993 889
€
. Si pour 2018, ce
retraitement présente un impact limité, il sera ultérieurement très supérieur, et est estimé à 4 M
€
.
Concernant le changement de périmètre budgétaire du fait de la création du budget
annexe « transports », il a été convenu d’enlever des recettes réelles de fonctionnement en 2018,
la rémunération effectivement versée à l’entreprise délégataire, soit 951 327
€
. En 2019, le
changement de périmètre de la DSP attribuée à la société d’économie mixte des transports en
commun de l’agglomération nantaise (SEMITAN) devrait impacter les dépenses à hauteur de
102 138 565
€
(le montant retraité concerne le coût de la DSP, les frais de personnel et les
différentes charges de fonctionnement).
Le dépassement pour 2018 du taux plafond d’évolution des dépenses de fonctionnement.
Selon la ministre de la Cohésion des territoires, seules 14 collectivités sur 322 ne
respectent pas « la maîtrise de la hausse de leurs dépenses de fonctionnement ». Nantes
Métropole fait partie de ces 14 collectivités, l’objectif contractuel de hausse annuelle maximale
de 1,2 % des dépenses de fonctionnement n’étant pas atteint.
Lors du conseil métropolitain, le vice-président aux finances a annoncé une amende de
3,3 M
€
à verser à l’État pour non-respect du plafond contractualisé.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
68
Selon Nantes Métropole, pour l’exercice 2018, le montant des dépenses de
fonctionnement s’élève à 433 868 101
€
(exercice 2017 : 412 776 130
€
). Or, selon la règle
d’augmentation maximale le montant de dépenses ne devrait pas dépasser 426 556 723
€
, soit
un dépassement observé de quelque 4 417 881
€
. Nantes Métropole déclare au regard de ce
constat :
« la Métropole s’inscrit dans une démarche de maîtrise de ses dépenses de
fonctionnement, en assumant pleinement l’augmentation de son budget liée à son projet de
territoire, à la dynamique de son développement et à sa stratégie financière définie en 2015.
Le contrat avec l’État se focalise sur l’évolution des dépenses de fonctionnement qu’il limite à
1,2 %, sans tenir compte de la dynamique des recettes de 4,4 % en 2018, alors que c’est
pourtant bien l’épargne qui traduit la réalité de la santé financière de la collectivité. ».
La chambre considère que cet argument du dynamisme des recettes doit toutefois être
relativisé, car il trouve essentiellement sa source dans l’augmentation de la pression fiscale du
milieu des années 2010, et plus conjoncturellement dans l’augmentation des revenus locatifs et
redevance (hors DSP) de + 11 M
€
en 2018. Entre 2017 et 2018, plus spécifiquement, la
progression des recettes provient du compte 7588 Autres produits divers de gestion courante,
et s’explique par le remboursement des charges de structures des budgets annexes déchets, eau,
assainissement et stationnement.
En définitive, Nantes Métropole fait partie des cinq intercommunalités (sur 62) qui n’ont
pas respecté le contrat passé avec l’État pour l’année 2018
Selon la prospective métropolitaine du 29 mai 2018, les exercices 2019 et 2020 devaient
connaître également un dépassement de l’objectif contractuel :
« Reprise financière au titre de
la contractualisation avec l’État : hypothèse d’objectif d’évolution des dépenses réelles de
fonctionnement de + 1,2 % et de la prise en compte du premier niveau de retraitements : 6,0 M
€
en 2019 au titre de 2018 (dépense en hausse de 4,1 %, 3 % après retraitement), puis 7,3 M
€
en
2020 et 14,7 M
€
en 2021 au titre de 2020 ».
Cependant, cette analyse est aujourd’hui à relativiser au regard du devenir de la
contractualisation dans le contexte de la crise sanitaire.
5.1.2.2
Les charges de gestion à caractère général
Les données des comptes de gestion indiquent que les charges de gestion de Nantes
Métropole ont augmenté de 4 % par an en moyenne sur la période sous revue, passant de
344 790 142
€
à 419 199 024
€
soit une augmentation de 22 % sur la période sous revue. Elles
représentent ainsi 843
€
par habitant en 2018.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
69
Evolution des charges de gestion
Source : CRC d’après comptes de gestion
Les charges à caractère général s’établissent en 2018, à 65 968 106
€
, ce qui correspond
à une variation annuelle de 1 % et une évolution de 6 % sur la période sous revue. Sur l’exercice
2015, le montant des remboursements aux communes membres a connu une augmentation très
importante, de 14,02 M
€
(2014 : +0,84 M
€
; 2016 : +1,56 M
€
).
L’évolution sur la période sous revue, hors augmentation ponctuelle de l’exercice 2015,
s’explique à la fois par une augmentation significative des frais de service extérieurs
(gardiennage en lien avec les transferts de biens datant de 2015 de la ville de Nantes vers Nantes
Métropole), et de ceux de publicité, publications et relations publiques, qui augmentent entre
2014 et 2018 de 3 580 645
€
, soit + 139 % sur la période. Selon l’EPCI, cette augmentation
s’explique par le transfert des équipements culturels à compter de 2016, puis par l’ouverture du
Musée d’Arts fin 2017 et l’ouverture du Chronographe début 2017, ainsi que les dépenses de
communication y afférentes.
5.1.2.3
Les charges de personnel
Les charges de personnel (hors mises à disposition) ont augmenté de 26 % entre 2014
et 2018, avec une augmentation annuelle moyenne de 5 %. Ainsi, la rémunération du personnel
titulaire et non titulaire (après atténuation des charges et remboursement de personnel mis à
disposition) est passée de 85 959 058
€
en 2014, à 108 037 231
€
en 2018, soit un montant
représentant 17 % en moyenne des charges de gestion de Nantes Métropole.
117 556 585
135 460 520
140 707 532
148 187 769
152 061 603
126 805 957
129 247 717
137 430 036
140 859 870
151 536 494
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
300 000 000
350 000 000
400 000 000
450 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
Charges à caractère général
+ Charges de personnel
+ Aides directes à la personne
+ Subventions de fonctionnement
+ Autres charges de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
70
Afin d’analyser cette augmentation significative de la masse salariale, il convient de
retraiter les données comptables en neutralisant les transferts de personnel liés aux prises de
compétences (les transferts de biens réalisés le 1
er
janvier 2015 cités ci-dessus mais également
les transferts de compétences entre la métropole et le département de Loire-Atlantique au
1
er
janvier 2017 : FSL, FAJ, CLIC, voirie). Selon Nantes Métropole,
« les mutualisations,
transferts de compétences et transferts d’équipement expliquent une augmentation de masse
salariale de 26,4 M
€
soit 22,47 % sur la période. Cette augmentation n’est que partiellement
compensée par les refacturations de mise à disposition. En effet ni les transferts de compétences
(archéologie, voirie départementale, etc.), ni les transferts d’équipement (sportifs, culturels,
etc.) ne font l’objet de recettes en masses salariale »
.
Montant des mises à disposition facturées par Nantes Métropole
Source : CRC d’après comptes de gestion
En réponse à la chambre, Nantes Métropole a par ailleurs exposé sa stratégie
pluriannuelle en matière d’effectifs et de maîtrise de dépenses de personnel
.
€
31 597 526,83
€
36 419 006,27
€
42 355 238,04
€
41 833 021,23
€
44 024 371,72
€
0,00
€
5 000 000,00
€
10 000 000,00
€
15 000 000,00
€
20 000 000,00
€
25 000 000,00
€
30 000 000,00
€
35 000 000,00
€
40 000 000,00
€
45 000 000,00
€
50 000 000,00
2014
2015
2016
2017
2018
Mise à disposition
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
71
Rémunération en euros des agents titulaires et non titulaires
Source : CRC d’après comptes de gestion
Si le ratio de rigidité des charges de personnel par rapport aux charges globales est
satisfaisant (35,2 % 2018), la chambre invite toutefois l’EPCI à enrichir son rapport
d’orientation fixant les objectifs et les outils de maîtrise de la masse salariale, tant ce poste
budgétaire est stratégique dans le contexte d’une augmentation continue des charges de
personnel.
La répartition personnel titulaire/personnel non titulaire est stable sur la période, et
s’établit en moyenne à 88 % pour le personnel titulaire, et 12 % pour le personnel non titulaire.
Répartition des effectifs entre titulaires et non titulaires du budget principal et
budgets annexes
Effectifs pourvus en ETP
2014
2015
2016
2017
2018
Agents titulaires
3 009,2
3 310,9
3 394,3
3 514,6
3 524,5
Agents non titulaires
124,9
136,1
149,7
162,8
190,2
Total général
3 134,1
3 447
3 544
3 677,4
3 714,7
Source : CRC d’après comptes administratifs
72 112 187
80 013 733
86 607 466
90 520 182
93 421 983
9 170 709
9 792 700
10 791 348
11 866 547
13 095 751
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
60 000 000
70 000 000
80 000 000
90 000 000
100 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
Personnel titulaire
Personnel non titulaire
Autres rémunérations
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
72
Répartition des effectifs entre titulaires et non titulaires du budget principal et
budgets annexes
Source : CRC d’après comptes administratifs
Les transferts de compétence et de biens de la ville de Nantes vers la métropole
représentent pour cette dernière une augmentation de 142 agents, pour un volume de
rémunération de 5,4 M
€
en 2016. Les transferts de compétences du département de
Loire-Atlantique vers la métropole représentent une masse salariale de 1,9 M
€
, estimée à
53 postes fin 2016. Par ailleurs, 409 postes ont été transférés de la ville de Nantes vers la
Métropole dans le cadre de la création de services communs portés par Nantes Métropole
(Département Ressources Humaines, Direction des Finances, Directions des sports, Direction
de la Réglementation et de Gestion de l'espace public, etc.).
Les dépenses de personnel ont fortement évolué sur la période 2014-2018. Certes, il
convient de retrancher de cette évolution certains mouvements qui la grèvent : ainsi les
refacturations opérées par la métropole au titre des mises à disposition de personnels exerçant
leurs missions pour la ville de Nantes ; ainsi, de même, les transferts de personnel inhérents aux
transferts de biens (issus de la ville de Nantes) et de transferts de compétences du département,
soit 196 agents au total (hors services communs), expliquent également pour partie
l’augmentation des effectifs.
3009,2
3310,9
3394,3
3514,6
3524,5
124,9
136,1
149,7
162,8
190,2
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
Effectifs pourvus
en ETP
Effectifs pourvus
en ETP
Effectifs pourvus
en ETP
Effectifs pourvus
en ETP
Effectifs pourvus
en ETP
2014
2015
2016
2017
2018
agents titulaires
agents non titulaires
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
73
Il apparaît néanmoins que le nombre d’ETP est en constante progression sur la
métropole. Selon le compte administratif, en 2015 (hors effectifs liés aux transferts de biens et
de compétences) on dénombrait 3 251 ETP pour 3 518 ETP en 2018 tous budgets confondus.
Soit une augmentation de près de 300 ETP, dont il n’est pas possible d’apprécier la justification
(augmentation de la population, nouveaux services rendus à la population etc.). Une plus grande
transparence de Nantes Métropole dans le détail des facteurs de la progression de ses effectifs,
profiterait au citoyen et aux membres du conseil métropolitain.
5.1.2.4
Les subventions de fonctionnement
Les subventions de fonctionnement versées ont augmenté de 19 % sur la période sous
revue passant de 126 805 957
€
en 2014 à 151 511 545
€
.
L’analyse détaillée des versements aux personnes privées (+ 22 % entre 2014 et 2018)
fait apparaitre deux postes particulièrement importants. Le premier est le versement à la
SEMITAN qui correspond aux deux-tiers du montant total en moyenne, et le second est le
versement à la société publique locale d’animation culturelle et de promotion touristique « Le
Voyage à Nantes » qui est réparti entre une subvention de fonctionnement et le versement lié à
la délégation de service public.
Les principales subventions en 2018 hors SEMITAN
Source : compte administratif 2018
€
17 979 500,00
€
2 007 180,00
€
2 312 500,00
€
2 930 000,00
€
1 580 391,69
€
1 360 000,00
€
215 000,00
€
1 371 300,00
€
1 160 000,00
€
962 588,34
LE VOYAGE A NANTES
AURAN
MAISON DE L'EMPLOI DE LA METROPOLE NAN
NANTES SAINT NAZAIRE DEVELOPPEMENT
COS PERSONNEL VILLE DE NANTES
N7 TV TELENANTES
AUDENCIA BUSINESS SCHOOL
MISSION LOCALE INSERTION JEUNES NANTES
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
74
5.1.2.5
Les autres charges de gestion : contributions obligatoires et participations
Les contributions obligatoires sont majoritairement constituées par celles liées au
versement au SDIS 44, soit 25 M
€
. Cette contribution est stable sur la période sous revue (1 %).
Les autres participations connaissent une augmentation significative (+ 91 %) entre
2014 et 2018. Cette dernière est due principalement aux participations aux organismes de
regroupement. Ainsi les versements les plus notables bénéficient au syndicat mixte Angers
Nantes opéra (SMANO), passés de 1,4 M
€
en 2015, à 5,2 M
€
en 2016, au pôle métropolitain
Nantes Saint Nazaire, au syndicat mixte et d’hébergement des gens du voyage et au syndicat
mixte aéroportuaire.
5.2
La formation de l’autofinancement
Les charges de gestion ayant progressé moins vite que les produits de gestion, l’excédent
brut de fonctionnement (EBF) a augmenté de 6 % par an en moyenne, pour s’établir à
211 848 052
€
, soit 33,6 % des produits de gestion en 2018. La capacité d’autofinancement
(CAF) brute a suivi la même évolution, progressant de 7 % par an en moyenne, pour s’établir
en 2018, à 198 378 504
€
, soit 31 % des produits de gestion.
Evolution de la CAF brute en euros
Source : CRC d’après comptes de gestion
Les ratios de l’EBF et de la CAF par rapport aux produits de gestion sont en progression
sur la période. Ces résultats positifs doivent néanmoins être relativisés car ils ne découlent pas
d’économies de gestion, mais pour l’essentiel d’une augmentation de la pression fiscale en
2015.
142 589 809
140 697 181
189 124 666
186 427 997
198 378 504
0
100 000 000
200 000 000
300 000 000
400 000 000
500 000 000
600 000 000
700 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
= Produits de gestion(A)
= Charges de gestion (B)
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
= CAF brute
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
75
5.3
L’investissement : un programme ambitieux
5.3.1
Les dépenses d’investissement et la nécessité d’un programme pluriannuel
d’investissement
5.3.1.1
Une montée en puissance en fin de période
Les dépenses d’investissement réalisées par la métropole sur l’ensemble de la période
s’élèvent à 916 049 697
€
. Elles ont connu une augmentation de 78 %. Parallèlement les
subventions d’équipement versées par Nantes Métropole (185 030 600
€
au total) sont
demeurées stables.
Évolution des dépenses d’équipement en euros
Source : CRC d’après comptes de gestion
5.3.1.2
Une programmation pluriannuelle d’investissement (PPI) à structurer
La politique d’investissement, dans une structure de l’importance de Nantes Métropole
impose
une
programmation
pluriannuelle
d’investissement.
La
seule
gestion
des
investissements en AP/CP ne saurait suffire à anticiper les charges pluriannuelles liées aux
investissements. Si dans, un premier temps, Nantes Métropole a fourni à la chambre une liste
de projets d’investissement sans étalement pluriannuel, elle a indiqué dans un second temps :
« Nos fichiers de travail étant dynamiques et actualisés chaque mois de mai avec les directions
en présence du DGS, nous n’avons pas de phasage figé de la PPI historisée année après
année
»
.
134 768 216
149 377 678
159 380 266
232 589 168
239 934 369
41 342 241
25 974 108
36 173 393
40 178 587
41 362 272
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
300 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
- Dépenses d'équipement
- Subventions d'équipement versées
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
76
La chambre incite l’EPCI à développer une PPI plus lisible, afin de donner une vision
globale et anticipée de sa politique d’investissement. En effet, la PPI est un élément
fondamental dans l’établissement d’une analyse prospective. Au regard des engagements de
Nantes Métropole contractualisés avec l’État en vue de maîtriser l’évolution de ses dépenses de
fonctionnement, une PPI pourrait utilement inclure un volet dédié à l’évaluation prospective
des frais de fonctionnement induits par ces investissements. La chambre invite en conséquence
fortement l’EPCI à modéliser une programmation pluriannuelle claire et priorisée de ses
investissements.
5.3.2
Le financement de l’investissement
Les recettes d’investissement ont évolué de manière non linéaire, et la variation annuelle
moyenne est de – 8 % sur la période. En 2015, elles ont atteint leur niveau le plus élevé
(97 949 125
€
), alors que leur montant est en moyenne de 65 M
€
. La hausse de 2015 s’explique
par une augmentation significative du FCTVA perçu, des subventions d’investissement reçues,
ainsi que par diverses autres recettes (ainsi en 2015 lors de la remise d’ouvrage de la ZAC
Euronantes, pour un montant 12,2 M
€
).
La métropole a dégagé, sur la période sous revue, un financement propre disponible
cumulé de 880 680 410
€
. Le ratio financement propre disponible/dépenses d’équipement
baisse sur la période : après avoir dépassé 110%, il diminue à compter de 2017 (88,7 %) et plus
encore en 2018 (67,4 %) ce qui constitue un point de vigilance.
Cette baisse rapide du niveau de financement propre disponible doit être analysée au
regard de la politique d’investissement qui repart fortement à la hausse sur 2017 et 2018.
Le besoin de financement entre 2014 et 2018 (en
€
)
Source : CRC d’après comptes de gestion
-54 124 281
-45 694 426
-27 384 895
-86 786 662
-125 970 736
-150 000 000
-100 000 000
-50 000 000
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
= CAF nette ou disponible (C)
= Financement propre disponible (C+D)
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
77
Les dépenses d’investissement ont été modérées au début de la période sous revue, pour
s’accroître fortement sur les exercices 2017 et 2018. Cette progression est classique et
correspond à une phase préparatoire puis une phase opérationnelle des opérations
d’investissement. Sur ces cinq exercices, le montant des dépenses d’équipement s’élève à
1,1 Md
€
. Le ratio d’autofinancement des investissements, en moyenne compris entre 60 et
75 %, est modeste, mais potentiellement soutenable selon la dynamique de la collectivité. Il
doit donc être attentivement surveillé au regard de la progression envisagée des investissements
sur les exercices 2019 et suivants.
Recommandation n° 7 : Améliorer la lisibilité du plan pluriannuel d’investissement de
l’établissement.
5.4
L’endettement :
5.4.1
Le niveau de la dette
D’après les comptes de gestion, l’encours de la dette du budget principal de la métropole
est en diminution (- 2 % en variation annuelle moyenne) sur la période sous revue. Il a diminué
de 50 M
€
pour s’établir en fin d’exercice 2018 à 628 746 686
€
.
Encours de la dette au 31 décembre 2018
Source : CRC d’après comptes de gestion
€
660 958 617
€
640 910 898
€
621 032 773
€
628 746 686
€
657 037 236
€
0
€
100 000 000
€
200 000 000
€
300 000 000
€
400 000 000
€
500 000 000
€
600 000 000
€
700 000 000
€
800 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
Encours de dettes du BP au 1er janvier
+ Nouveaux emprunts
= Encours de dette du BP au 31 décembre
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
78
L’analyse croisée de l’encours de la dette du budget principal avec la souscription de
nouveaux emprunts laisse apparaître une hausse importante de ces derniers. En effet, si
l’encours reste globalement stable sur les exercices 2014 à 2018, les nouveaux emprunts
connaissent une variation annuelle de + 13 %. Ainsi, lors des exercices 2014, 2015 et 2016, les
nouveaux emprunts s’élèvent à 50 M
€
environ. Les exercices suivants témoignent d’un recours
encore plus soutenu à l’emprunt (73 666 269
€
en 2017, et 95 212 093
€
en 2018).
Ces évolutions s’expliquent par la nécessité apparue de financer les investissements
massifs des exercices 2017 et 2018. À titre de comparaison, si l’exercice 2016 connaît un
volume de dépenses d’équipement de 159 380 266
€
, les deux exercices suivants affichent un
volume très supérieur : 232 589 168
€
en 2017, et 239 934 369
€
en 2018.
Cependant, la capacité de désendettement au niveau de la métropole s’est améliorée
passant en 2014 de 4,6 ans à 3,3 ans en 2018 soit une durée inférieure à la moyenne des EPCI
de même strate (5,2 ans).
5.4.2
La structure de la dette
L’encours de la dette bancaire de la métropole sur le budget principal s’élève, au
31 décembre 2018, à 657 037 236
€
.
Selon les données des comptes de gestion, les frais afférents à ces emprunts représentent
9 530 749
€
(compte 6616) fin 2018 auxquels il faut ajouter 3 515 302
€
de frais liés aux
opérations de renégociation d’emprunt (compte 6681), avec une variation annuelle de l’ordre
de - 9 % sur la période sous revue. L’analyse du tableau d’amortissement prévisionnel de la
dette (tous budgets confondus) laisse apparaître un désendettement relativement lent, qui rend
difficile la réalisation d’une nouvelle politique d’investissement massif. En effet, le capital
restant dû en début d’exercice 2019 est de 771 M
€
, et ne devrait, selon les prévisions, être réduit
en 2025 que de moitié, à 344 M
€
.
L’encours de dette est composé en majorité (54 %) d’emprunts à taux fixe et relève
depuis la renégociation de 2018 d’une classification des risques en 1A (risques les plus faibles).
La stratégie de la métropole vise à diversifier les organismes prêteurs afin de diviser les risques
et faire jouer la concurrence. Les principaux organismes prêteurs sont la CDC (26 %), le groupe
Caisse d’épargne-Crédit foncier (18 %), la SFIL/CFFL (18 %), la BEI (7,5 %) et le Crédit
agricole (9 %).
En 2018, trois emprunts structurés à taux variable ont été renégociés, afin de les
transformer en emprunts à taux fixes. Deux emprunts (classés 1B, selon la classification dite de
la Charte Gissler) sont passés à un taux fixe de 0,90 % soit 1,7 % de l’encours capital réaménagé
(15 750 004
€
) sans pénalité de remboursement anticipé, et pour un gain estimé de 250 800
€
.
Le troisième emprunt structuré (classé 3E, classification Gissler) a également été réaménagé à
taux fixe (0,55 % ; capital réaménagé : 20 000 000
€
), ce qui a conduit à une pénalité de
3 532 000
€
. Cet emprunt d’une durée résiduelle de 6,6 ans est désormais classé 1A.
Enfin, l’analyse des emprunts relatifs aux budgets annexes n’appelle pas de remarque
particulière.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
79
En définitive, l’analyse de la dette propre au budget principal montre une situation
désormais saine et exempte d’emprunts à risque, mais qui connaît une augmentation liée à une
relance de l’emprunt dans le cadre d’une politique d’investissement dynamique. Ce
ré-endettement devra être maîtrisé car il se traduit par un alourdissement de l’annuité d’emprunt
qui risque d’être plus rapide que la progression des ressources. Par ailleurs, la diminution du
capital restant dû est linéaire et cette absence de diminution rapide lors des exercices risque de
limiter les marges de man
œ
uvre de Nantes Métropole en matière d’emprunts nouveaux.
5.5
La situation bilancielle
5.5.1
Le fonds de roulement
Les données des comptes de gestion révèlent, sur la période sous revue, une
augmentation des ressources stables (+ 6 % en moyenne par an) égale à celle des emplois
immobilisés (+ 6 % en moyenne par an), ce qui conduit à une progression du fonds de roulement
net global (FRNG) à hauteur de 31 % en moyenne par an. Le FRNG qui s’établissait à
5 345 128
€
a fortement progressé, pour atteindre 20 710 643
€
à la fin de l’exercice 2018.
La progression des ressources stables est principalement liée à une forte hausse du
résultat des exercices 2016, 2017 et 2018, conséquence de la hausse de la taxe foncière en 2016
(résultat de fonctionnement 2015 : 101 690 571
€
et en 2016 : 143 462 183
€
) mais également
à une hausse des dotations, réserves et affectations, qui progressent de 7 % en moyenne
annuelle.
L’augmentation des emplois immobilisés est essentiellement liée à la progression des
immobilisations en cours (+ 7 % en variation annuelle).
5.5.2
La trésorerie
Les données des comptes de gestion révèlent une trésorerie faible sur les exercices 2014
et 2015, couvrant moins de six jours de charges courantes (6 100 702
€
en 2015). Elle augmente
sensiblement en 2016 (à 28 349 537
€
, soit 26 jours de charges courantes) pour diminuer de
nouveau en 2017 et 2018, couvrant respectivement 14 jours en 2017, et 18 jours en 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
80
Evolution de la trésorerie en euros
Source : CRC d’après comptes de gestion
5.6
L’analyse financière des budgets annexes eau, assainissement et déchets
5.6.1
Le budget eau
Le budget annexe « eau/ alimentation eau potable » est un service public administratif
individualisé,
exploité
en
régie
et
par
contrat.
Ce
budget
a
été
créé
le
1
er
janvier 2001, et est régi par les règles de la nomenclature M49. Les dépenses sont assujetties
à la TVA.
Le produit total est presque exclusivement constitué du chiffre d’affaires, qui est en
progression sur la période (+ 15 %) et atteint, au 31 décembre 2018, 94 997 732
€
. Les charges
de personnel sont stables et semblent maitrisées (+ 2 %). Les subventions d’exploitation perçues
sont stables sur les trois derniers exercices (198 791
€
en 2018).
Sur la période, le budget annexe dégage un excédent brut d’exploitation qui s’établit
pour 2018 à 23 788 455
€
. La CAF brute est en progression sur toute la période
(+ 40 %). Enfin, le résultat d’exploitation est en forte hausse, de quelque 41 %.
47 426 450
26 746 314
51 565 041
37 640 840
38 917 446
-60 000 000
-40 000 000
-20 000 000
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
Fonds de roulement
Besoin en fonds de roulement
Trésorerie
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
81
EBF, CAF Brute et résultat d’exploitation du budget « eau »
Source : CRC d’après comptes de gestion
L’encours de la dette est en augmentation sur toute la période (+ 10 %) pour s’établir en
fin d’exercice 2018, à 72 735 908
€
. L’annuité en capital de la dette, après une augmentation
significative sur l’exercice 2016, a diminué sur les deux derniers exercices, suite à une opération
de renégociation. Cette situation favorable permet une capacité de désendettement (ratio
dette/CAF brute) de 3,2 années.
5.6.2
Le budget annexe « assainissement / traitement des eaux usées »
Ce budget annexe est un service public administratif individualisé, exploité en régie et
par contrat. Ce budget a été créé le 1
er
janvier 2001 et est régi par les règles de la nomenclature
M49. Les dépenses sont assujetties à la TVA.
Le produit total est essentiellement constitué des redevances des usagers, en progression
sur la période sous revue (+ 16 %) ; il atteint au 31 décembre 2018, 50 400 332
€
. Les charges
de personnel sont stables et maitrisées (+ 2 %). Les subventions d’exploitation perçues sont en
progression sur les quatre premiers exercices (45 494
€
en 2014 et 66 552
€
en 2017 puis on
constate en 2018 une très forte diminution sur l’exercice 2018 (1 753
€
). Sur toute la période,
le budget annexe dégage un excédent brut d’exploitation qui s’établit, pour 2018,
à 19 922 461
€
. La CAF brute est en progression sur toute la période (+ 21 %). Enfin, le résultat
d’exploitation est en forte hausse puisqu’il progresse sur la période sous revue de 43 %.
23 788 455
21 716 038
16 276 318
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
Excédent brut
d'exploitation
CAF brute
Résultat section
d'exploitation
2014
2015
2016
2017
2018
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
82
EBF, CAF Brute et résultat d’exploitation du budget assainissement
Source : CRC d'après comptes de gestion
L’encours de la dette est en diminution sur toute la période (- 89 %). Cette diminution a
pour corollaire la baisse des annuités d’emprunts (- 25 %) ainsi que celle de la charge des
intérêts (- 111 %). Cette situation permet une capacité de désendettement (ratio dette/CAF
brute) de 1,2 année seulement.
5.6.3
Le budget annexe « élimination et valorisation des déchets »
Le budget annexe « élimination et valorisation des déchets » est un service public
administratif individualisé, exploité en régie et par contrat. Ce budget a été créé le
14 février 2003 et est régi par les règles de la nomenclature M14 puis M57. Les dépenses ne
sont pas assujetties à la TVA.
Le produit de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères a diminué de 6 % par
an en moyenne sur la période examinée. Compte tenu de cette diminution des ressources en
2016, les produits de gestion sont passés de 88,64 M
€
en 2014 à 74,13 M
€
en 2018. Les charges
de gestion demeurant stables pendant la période sous revue (- 0,9 % en variation annuelle),
l’excédent brut de fonctionnement en raison de la baisse significative des produits, passe
de15 M
€
en début de période à 3,1 M
€
en fin de période. Cette chute de près de 32,6 % en
moyenne annuelle se retrouve dans les mêmes proportions, en ce qui concerne
l’autofinancement. Ainsi, la capacité d’autofinancement brute qui s’établissait à près de 15 M
€
diminue de 81 % entre 2014 et 2018, pour s’établir à 2,87 M
€
en 2018.
Sur la période sous revue, le financement propre disponible s’élève à 23,5 M
€
et finance
92,42 % des dépenses d’équipement (25,42 M
€
). Aucun emprunt n’a été souscrit sur ce budget.
L’encours de la dette du budget annexe « élimination et traitement des déchets »,
diminue de 10,7 % entre 2014 et 2018 et ne représente que 7 M
€
au 31 décembre 2018.
19 922 461
21 239 758
10 526 868
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
Excédent brut
d'exploitation
CAF brute
Résultat section
d'exploitation
2014
2015
2016
2017
2018
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
83
La diminution significative du résultat a un impact sur les éléments bilanciels. Ainsi, la
diminution des ressources stables de 5,3 % en variation annuelle, a pour conséquence un
amoindrissement du fonds de roulement de plus de 30 %. Ce dernier qui s’établissait à 18,6 M
€
en 2014 chute à 4,28 M
€
en 2018. La trésorerie suit ce mouvement et affiche une baisse de
27,7 % en variation annuelle. En 2018, la trésorerie couvrait toujours 38,1 jours de charges pour
un montant de 7,44 M
€
.
5.6.4
Analyse consolidée du budget principal et des budgets annexes
En 2018, la capacité de désendettement consolidée est de 3,04 ans, soit sensiblement
identique à cette même capacité du budget principal (3,3 ans). En conséquence, l’analyse
consolidée du budget principal avec les budgets annexes ne change pas la trajectoire financière
de la métropole et plus particulièrement sa capacité de désendettement qui ne dépasse pas quatre
années.
5.6.5
La refacturation des charges des budgets annexes au profit du budget
principal : des inducteurs de coûts perfectibles
L’étude des flux entre budgets annexes et budget principal laisse apparaître une
refacturation importante des charges de structure supportées par Nantes Métropole (mise à
disposition de personnel, frais d’infrastructures) aux budgets annexes. Ainsi pour l’exercice
2018, ce sont près de 10 M
€
qui ont été refacturés aux budgets annexes, soit le double de la
refacturation 2017. La délibération du 26 juin 2017 indique que la participation aux frais
d’administration générale des budgets annexes a été posée dans la délibération du 24 juin 2013
et que ces coûts sont calculés en fonction des prestations effectuées, et selon des clés de
répartitions identiques. Le taux appliqué entre 2016 et 2017 est de 0,6 %.
En 2018, la délibération, en date du 22 juin ne mentionne plus de taux d’évolution et
n’indique pas les montant de référence de l’année N-1, en année de référence. La facturation
des charges aux budgets annexes progresse de 4,5 M
€
soit plus de 91 % entre 2016 et 2018. La
chambre souligne le défaut de transparence de cette délibération du 22 juin 2018 (délibération
sans taux, ni montant de référence pouvant mettre en avant l’augmentation des charges), mais
qui se traduit aussi par une évolution très importante des charges, laconiquement justifiée dans
la délibération par « de nombreuses évolutions organisationnelles ».
Le détail des refacturations apparait perfectible car les éléments retenus pour les calculs
sont imprécis : par exemple, pour le département stratégie foncière, immobilière et logistique,
l’inducteur d’activité pourrait être remplacé par un indicateur foncier ou être en lien avec les
volumes d’achats gérés pour le compte du budget annexe et non le nombre d’agents affectés à
cette activité.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
84
Montants inscrits aux délibérations du 26 juin 2017 et 22 juin 2018
Budget annexes
2016
2017
2018
Evolution en pourcentage
entre 2016 et 2018
Budget annexe eau
1 651 644
€
1 661 554
€
3 297 842
€
100%
Budget annexe
assainissement
1 486 578
€
1 492 479
€
2 623 625
€
76%
Budget annexe déchets
1 554 570
€
1 563 897
€
3 425 657
€
120%
Budget annexe
stationnement
291 702
€
293 452
€
186 543
€
-36%
Total
4 984 494
€
5 011 382
€
9 533 667
€
91%
Source : retraitement CRC à partir des délibérations
La chambre relève le montant élevé des refacturations qui sont en constante
augmentation depuis 2016. La teneur de la délibération précitée de 2018 ne permet pas
d’exclure un financement du budget principal par le biais de facturations excessives aux budgets
annexes. Enfin, l’analyse du détail des refacturations opérées laisse apparaître des inducteurs
de coût qui pourraient être davantage en adéquation avec la nature des activités visées.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Au regard de l’analyse financière développée, la situation financière de Nantes
Métropole peut être qualifiée pour l’heure de saine (sous réserve des facteurs de rigidités
relevés dans l’analyse rétrospective et prospective)). Cette situation favorable est le résultat
d’une augmentation de la pression fiscale du début la période et d’un investissement limité sur
les 3 premiers exercices qui ont permis un désendettement de la collectivité (capacité de
désendettement évalué à 3,3 ans fin 2018 pour une moyenne nationale des EPCI à 5,2 ans). Le
dynamisme des recettes doit être relativisé au regard d’éléments conjoncturels comme l’apport
de recettes lié à la dissolution du syndicat aéroportuaire ou encore les refacturations de
charges du budget principal aux budgets annexes qui semblent particulièrement élevées.
L’absence de maîtrise des charges est à relever au regard du non-respect de l’objectif
d’évolution des dépenses de fonctionnement du budget principal, plafonné à 1,2 %, dans le
cadre de la contractualisation avec l’État (contrat dit « de Cahors »). La maîtrise de la masse
salariale reste un enjeu fort mais contraint par une augmentation mécanique liée aux transferts
de biens et aux mutualisations.
L’analyse consolidée du budget principal avec les budgets annexes ne change pas la
trajectoire financière de la métropole.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
85
5.7
La situation en 2019 et la prospective financière 2020-2026
5.7.1
L’analyse prospective fournie par Nantes Métropole
Les paramètres retenus par la métropole dans le cadre de l’évolution des charges de
fonctionnement sont les suivants : la contractualisation dite de « Cahors » non tenue, la stabilité
des taux d’impôts ménages et la maîtrise de la masse salariale. Il convient toutefois de préciser
que le document interne adressé à cette fin à la chambre ne préjuge pas des choix qui seront
opérés à l’avenir par l’établissement et notamment, au regard des conséquences de la crise
sanitaire que traverse notre pays.
Selon
l’analyse
prospective
présentée
dans
le
document
interne
intitulé
« Contractualisation et prospectives financières ville de Nantes et Nantes Métropole », il est
précisé que les objectifs de la contractualisation « de Cahors » ne seront pas atteints en 2018,
ni en 2019 et 2020,
ce qui se traduira par une pénalité financière de 28 M
€
au total.
Par ailleurs au regard de l’évolution du produit annuel de la fiscalité ménages (TH, TFB,
TFNB, TEOM) sur les exercices 2020 à 2026, il n’apparaît pas d’augmentation des taux
d’imposition mais simplement l’évolution classique des bases générant un produit annuel
supplémentaire à hauteur de 2 %.
Produits prévisionnels des taxes directes locales (TH, TFB, TFNB, TEOM)
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Variation
annuelle
moyenne
157 000 000
161 000 000
166 000 000
170 000 000
174 000 000
179 000 000
2%
Source : Nantes Métropole
Concernant l’évolution de la masse salariale, la métropole se base sur une évolution de
2 % par an, alors que durant la période au contrôle, l’augmentation de la masse salariale, nette
des remboursements de mises à disposition, a été en moyenne de 5 % (85 959 058
€
en 2014,
108 037 231
€
en 2018). De plus dans la prospective datant de 2015, Nantes Métropole se
prévalait d’
« une gestion rigoureuse des ressources humaines complétée par une suppression
nette d’environ 30 ETP par an, soit -150 ETP en fin de mandat, soit environ - 5 % du total des
effectifs (environ 3 000 ETP) »
. Les chiffres d’ETP émanant des comptes administratifs
indiquent en réalité un nombre de 3 714,7 ETP, niveau très supérieur aux chiffres annoncés en
2015, année où Nantes Métropole connaissait déjà l’impact des transferts de biens de la ville
de Nantes vers la métropole. Les prévisions d’évolution de la masse salariale semblent donc
relativement optimistes, à moins d’une inflexion majeure de la politique des ressources
humaines de la métropole.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
86
5.7.2
Les hypothèses retenues par la chambre
5.7.2.1
Méthodologie et paramètres retenus
Produits de gestion et fiscalité : stabilité de la fiscalité
Afin d’établir une prospective tenant compte des éléments fournis par Nantes
Métropole, la chambre a retenu l’hypothèse d’une stabilité des taux d’imposition des ménages
et un dynamisme de la fiscalité économique identique à celui observé en fin de période. Nantes
Métropole n’a pas prévu d’actionner, dans les prochaines années, le levier fiscal. En toute
hypothèse, le levier fiscal est désormais limité au regard du haut niveau de fiscalité
métropolitaine (TH et TFB ont déjà des taux élevés).
Dépenses de fonctionnement et masse salariale : une augmentation soutenue
La prospective établie par la chambre tient compte des taux moyens connus durant la
période sous revue, à savoir une augmentation annuelle de 5 % de la masse salariale et 4 % des
dépenses globales de fonctionnement. Il est appliqué à ces taux un retraitement lié au transfert
de biens et de compétences qui sont venus augmenter la masse salariale. Dès lors, on peut
estimer que l’augmentation ne serait que de 2 % pour la masse salariale et de 2 % pour les
charges globales de fonctionnement.
Dépenses d’équipement : une projection à 2 Mds
€
Selon la prospective réalisée en 2018 par les services de Nantes Métropole, les dépenses
d’équipement devraient s’élever à 2 Mds
€
dans les prochaines années, avec deux à trois
exercices à fort niveau d’investissement (2023 : 357 M
€
; 2024 : 357 M
€
).
Dépenses de redistribution aux communes : une DSC inchangée
Sauf changement de la politique redistributive au bénéfice des communes membres, la
DSC ne devrait pas être impactée à l’avenir. En effet, lors de la prospective métropolitaine
2015, un des scénarios alternatifs à une augmentation importante de la fiscalité ménage, avait
été la diminution de la DSC de 5 %. Ce scénario a été abandonné ; c’est même l’inverse qui est
intervenu puisque la DSC a été revue à la hausse en 2015 lors de la diminution de l’attribution
de compensation.
5.7.2.2 Hypothèses retenues : diminution de la capacité d’autofinancement et
augmentation marquée de l’endettement
En fonction de la méthodologie retenue ci-dessus et des hypothèses de politique fiscale,
de politique d’investissement et d’augmentation des charges, la prospective menée par la
chambre conduit aux résultats suivants :
-
conséquence de l’augmentation des charges de fonctionnement et d’une politique
d’investissement massif, le ratio financement propre/dépenses d’équipement passe sous la
barre de 50 % dès 2023 et la CAF nette se dégrade fortement et pourrait devenir négative
à compter de 2026 ;
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
87
-
l’insuffisance de maîtrise des charges, même en présence de ressources dynamiques, ne
met pas la collectivité à l’abri d’un « effet ciseaux » avec une évolution des charges
supérieure à celle des produits. En effet, l’endettement lié à la politique d’investissement
(2 Mds
€
sur la période 2020-2026), qui génère une augmentation des charges financières,
aurait pour conséquence une diminution de la CAF si la collectivité ne compense pas cette
hausse par une réduction de ses autres charges de gestion. La capacité de désendettement
en fin de mandat (2026) serait alors de huit ans.
En conclusion, la chambre invite la métropole à anticiper le risque d’effet « ciseaux »
prévisible à court terme en adaptant sa politique d’investissement et de redistribution de la
fiscalité aux communes et en maitrisant l’augmentation des charges de gestion.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’analyse prospective développée par la chambre se fonde sur des éléments transmis
par la collectivité et des facteurs de rigidité avérés. Il convient toutefois de préciser que ce
document interne ne préjuge pas des choix qui seront opérés à l’avenir par l’établissement et
notamment, au regard des conséquences de la crise sanitaire que traverse notre pays. Les
charges de fonctionnement sont principalement marquées par un volume de dépenses de
personnel qui augmente régulièrement et en partie mécaniquement (GVT, politique publiques,
conséquence de l’accroissement de la population, etc.) mais également par un reversement aux
communes qui pèse sur les marges de man
œ
uvre de Nantes Métropole. Concernant les
investissements à venir (2 Mds
€
annoncés), ils entraineraient un réendettement de l’EPCI et
des charges financières qui dégraderaient sa capacité d’autofinancement.
En matière de produits, des facteurs de rigidité, comme le niveau de pression fiscale
élevée, mais également les dotations de l’État qui seront au mieux stables sur les exercices à
venir, obèrent les marges de man
œ
uvre de l’EPCI sur les prochains exercices.
En conséquence, la chambre invite la métropole à anticiper le risque d’effet ciseaux
prévisible à court terme en adaptant sa politique d’investissement et de redistribution de la
fiscalité aux communes, et en maitrisant l’augmentation des charges de gestion.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
88
ANNEXES
Annexe n° 1. Les compétences métropolitaines
...................................................................................
89
Annexe n° 2. La contractualisation avec les acteurs publics les coopérations en place
(Description pour les besoins de l’enquête)
....................................................................
92
Annexe n° 3. Transfert des compétences départementales (avec effectifs transférés) lors du
passage au statut de métropole au 1
er
janvier 2015
.........................................................
97
Annexe n° 4. Les sept pôles de proximité
.............................................................................................
98
Annexe n° 5. Évolution des charges de personnel de la commune de Nantes et de Nantes
métropole sur la période 2014 à 2018
.............................................................................
99
Annexe n° 6. Dépenses de masse salariale des services communs de NM et des élections
...............
100
Annexe n° 7. Écarts entre la valeur nette comptable de l’inventaire et de l’état de l’actif au 31
décembre 2018
..............................................................................................................
101
Annexe n° 8. Immobilisations en cours
..............................................................................................
102
Annexe n° 9. Délai global de paiement
..............................................................................................
103
Annexe n° 10. La section de fonctionnement du budget principal
......................................................
104
Annexe n° 11. La section d’investissement
.........................................................................................
108
Annexe n° 12. Le bilan du budget principal
........................................................................................
111
Annexe n° 13. L’analyse consolidée du budget principal et des budgets annexes
..............................
112
Annexe n° 14. La refacturation des charges des budgets annexes au profit du budget principal :
......
113
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
89
Annexe n° 1. Les compétences métropolitaines
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
90
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
91
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
92
Annexe n° 2. La contractualisation avec les acteurs publics les coopérations en
place (Description pour les besoins de l’enquête)
Les contrats passés avec l’État : pacte métropolitain d’innovation et le CPER 2015-2020
Le pacte État-Métropoles, signé le 6 juillet 2016, définit une stratégie nationale de
développement des métropoles fondée sur l’innovation. Il vise à construire les métropoles de
demain et à relever trois défis majeurs : permettre aux métropoles d’affronter la concurrence
entre métropoles mondiales ; favoriser leur rôle de catalyseur du développement régional et
soutenir le développement des territoires ruraux et périurbains; donner aux métropoles les
moyens de répondre aux besoins de leur population car si elles sont économiquement fortes, les
métropoles sont socialement fragiles. Elles doivent répondre à des enjeux essentiels pour leur
équilibre comme la crise du logement, les congestions urbaines, les quartiers sensibles, la
paupérisation du milieu étudiant, l’accueil régulier de nouvelles populations.
La Métropole nantaise a choisi pour thématique de son Pacte Métropolitain
d’Innovation, le « Projet alimentaire territorial et Marché International de Nantes de demain et
une partie sur les coopérations métropolitaines ». Par la construction de son projet alimentaire
territorial, Nantes Métropole propose de mettre en place une gouvernance alimentaire locale de
la production à la consommation. Il s'agit de soutenir l'agriculture urbaine et périurbaine et de
faire vivre l'alliance des territoires. Le déménagement du Marché d'Intérêt national de Nantes
sur un nouveau site au sud de l'agglomération, constitue une véritable opportunité pour susciter
une nouvelle dynamique de la filière, du producteur jusqu'au consommateur final. Après
l’avenant signé le 2 juin 2017, la participation financière dévolue à Nantes Métropole s'élève à
9,5 M
€
fléchée sur la construction du MIN pour 9,4 M
€
et sur le Projet Alimentaire Territorial
pour 100 K
€
dans le cadre des coopérations territoriales.
Le Contrat de Plan État-Région 2015-2020, signé le 23 février 2015, comprend une
convention spécifique pour la Métropole permettant de mobiliser 258 M
€
au bénéficie des
projets du territoire et des acteurs métropolitains, essentiellement sur des projets
d'enseignement supérieur et de recherche, d'accessibilité au territoire et d'équipements
d'attractivité. Ce contrat a fait l’objet d’une révision anticipée en 2016. Ainsi, l’État a apporté
un engagement supplémentaire de 6,4 M
€
, la Région de 3,3 M
€
et Nantes Métropole de 12 M
€
.
En 2019, suite à la décision de l’État d’abandonner le projet NDDL et à la signature d’un contrat
d’avenir entre l’État et la Région, un deuxième avenant du CPER est en cours de négociation
pour redéployer les crédits NDDL au bénéfice de projets permettant essentiellement de
renforcer et améliorer l’accessibilité notamment à la métropole.
Les contrats passés avec les acteurs locaux
-
La région : le contrat de développement métropolitain
La Région a voté, lors de sa session du 14 décembre 2016, leur nouvelle politique
contractuelle pour la période 2017-2020 : les Contrats Territoires-Région (CTR 2020) proposés
aux communautés d’agglomérations et aux communautés de communes qui bénéficient d’une
enveloppe de 150 M
€
et les Contrats de Développement Métropolitain (CDM) qui doivent
permettre de répondre aux enjeux spécifiques des Communautés Urbaines d’Angers, de Le
Mans et de la Métropole nantaise avec une enveloppe de 30 M
€
à se partager.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
93
La région pose quatre grandes thématiques pour le territoire de la métropole nantaise :
-aménagement du territoire et mobilité ;
-rayonnement culturel et touristique de la métropole nantais ;
-transition énergétique ;
-développement économique.
Les opérations inscrites au contrat de développement sont les suivantes :
-porte de Gesvres 4 M
€
(achever la continuité du périphérique en 2x2 voies) ;
-arbre aux hérons : 4 M
€
;
-E-Busway : 1M
€
(déploiement de bornes de recharge) ;
-déplacement du MIN : 3 M
€
;
-projets structurants des communes : 5 M
€
(dont 60 000
€
pour les 10 plus petites
communes de l’agglomération).
Par ailleurs, la région Pays de la Loire entretient plus classiquement des relations avec
la métropole via le volet métropolitain du schéma régional de développement économique,
d'innovation et d'internationalisation (2017/2021). Ainsi, Nantes métropole indique plusieurs
exemples d’actions communes :
- coopération des agences de développement métropolitaines et régionales dans le
champ de la prospection et de l'action internationale (ex : missions internationales partagées,
accueil d'entreprises exogènes, captation de grands événements / congrès, etc.) ;
- coordination des dispositifs dans le champ de l'emploi : plan de bataille régional et
pacte métropolitain pour l'emploi. La Métropole est la seule métropole représentée dans un
comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles à l'échelle
nationale ;
- articulation de l'accompagnement des entreprises dites endogènes du territoire avec les
services de la Région en charge des aides économiques. Les 12 développeurs économiques de
la Métropole ont été formés afin de bien connaître les aides régionales existantes.
-
Le soutien départemental aux territoires
Nantes Métropole bénéficie sur cette période de trois engagements du département :
- une enveloppe réservée de 22 M
€
au titre des Projets d’Intérêt départemental
essentiellement d’accessibilité à la Métropole : Gare et périphérique ;
- une enveloppe réservée de 7,5 M
€
sur les aménagements d’espaces publics et les
équipements sur les quartiers politique de la ville.
- un engagement de soutien au territoire déterminé par 4 priorités :
-
le développement de l’habitat social ;
-
l’éducation pour répondre à la dynamique démographique ;
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
94
-
la mobilité pour le développement des modes alternatifs à la voiture ;
-
le numérique.
À titre d’exemple, ces financements ont déjà été mis en place sur des projets liés à la
mobilité (études prolongation L1, desserte île de Nantes, E-busway, axes cyclables, P+R), aux
aires d’accueil des gens du voyage, à la réhabilitation des halles 1 et 2 et sur des projets
communaux. Par ailleurs, des réunions trimestrielles sont organisées entre les deux DGS afin
de coordonner les politiques publiques des deux collectivités.
Les coopérations mises en place
-
Le plan local pour l’insertion et l’emploi
Le PLIE (Plan local pluriannuel pour l’insertion et l’emploi) propose un
accompagnement individualisé et renforcé des personnes éloignées de l’emploi. Cet
accompagnement s’inscrit dans la durée et dans une prise en compte globale de la personne. Il
est assuré par des référents de parcours individualisés et se poursuit durant les six premiers mois
d’accès à l’emploi durable. Ainsi, le PLIE dispose d’une connaissance fine des personnes
accompagnées et sont à même de mieux répondre aux besoins de candidats des entreprises. Sur
la base d’un diagnostic territorial, le PLIE fait l’objet d’un protocole d’accord signé entre l’État,
Nantes métropole, le Conseil Départemental et Pôle emploi. Le PLIE permet notamment
d’assurer la coordination et la mobilisation de l’ensemble des acteurs intervenant en matière
d’insertion sociale et professionnelle : État, Collectivités territoriales, entreprises et leurs
représentants, structures d’insertion par l’activité économique, associations et organismes de
formation.
-
Le partenariat de transition énergétique
Un protocole de partenariat entre l’État, l’ADEME et Nantes Métropole (2016- 2020)
s'inscrit dans la continuité du premier protocole conclu entre les parties entre 2010 et 2014.
L'objectif est de formaliser les diverses coopérations et de renforcer les échanges entre
l'ADEME et Nantes Métropole, et plus généralement d’accompagner et de valoriser toute
démarche s’inscrivant dans le domaine de l’environnement, de l’énergie et de la lutte contre le
changement climatique.
-
La coopération dans le domaine culturel
Le département de la Loire-Atlantique, Nantes Métropole et la Ville de Nantes sont
engagés dans une convention de partenariat culturel quadriennale (2016-2019) dans le cadre
d’une gouvernance partagée. Cette convention prévoit des collaborations dans six domaines
privilégiés :
Le développement et l’éducation
artistique et culturel, la démocratisation culturelle
avec une attention particulière portée à l'axe « culture et lien social », la coopération en matière
d'élaboration et de suivi du schéma départemental d'enseignements artistiques et du Plan
départemental de développement de la lecture publique, l'accompagnement du Musée d'Arts et
de l'École supérieure des beaux-arts de Nantes Métropole et enfin le patrimoine avec une
coopération entre les établissements patrimoniaux métropolitains et départementaux, une
collaboration renforcée dans le secteur de l'archéologie et des partenariats de recherches et
prestations en matière de restauration des collections archéologiques et historiques.
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
95
Par ailleurs, les services métropolitains précisent qu’il est prévu d’acter un volet culturel
dans le Pacte de coopération renforcée actuellement en cours d’élaboration entre le département
et Nantes Métropole. A ce stade des échanges, 5 axes de coopération renforcée ont été ciblés :
- le projet de création d’un Centre de conservation et d’études archéologiques ;
- l’articulation entre les schémas métropolitain et départemental de lecture publique ;
- vers un laboratoire de la médiation culturelle sur le territoire nantais ;
- la création d’un programme de résidences-mission de territoire ;
- le renforcement des croisements sur les actions culturelles en lien avec la politique de
la ville.
Enfin la métropole connait de relations avec l’État et plus particulièrement des «
bilatérales sont régulièrement organisées entre la DRAC et la Ville de Nantes/Nantes Métropole
en présence des élus culture et des équipes de direction respectives (en moyenne deux ou trois
fois par an).
-
La coopération de Nantes Métropole avec ses homologues françaises et européennes
« Historiquement, la métropole nantaise est engagée dans des coopérations à l'échelle
du Grand Ouest. Dès les années 1990 avec le Réseau des villes de l'Ouest, puis ces coopérations
se sont structurées autour de l'espace métropolitain Loire-Bretagne devenu Pôle métropolitain
Loire Bretagne en 2012 pour rassembler Angers Loire Métropole, Brest Métropole, Nantes
Métropole, Rennes Métropole et Saint-Nazaire Agglomération autour d'un programme de
travail tourné essentiellement vers un lobbying destiné à défendre les intérêts du Grand Ouest
en matière d'accessibilité ferroviaire notamment, vis-à-vis de l'Europe ou de l'État, ou la
présence en commun à des salons de promotion économique comme le SIMI ou le MIPIM.
Plus récemment, le Pôle a pris en charge l'élaboration d'actions plus opérationnelles
comme la réalisation d'un colloque récurrent sur l'alliance des territoires ou une opération
commune à Paris afin d'attirer des talents parisiens du numérique (La Ruée Vers l'Ouest). Il
organise aussi des échanges de bonnes pratiques entre ses membres.
Enfin, le Pôle s’assoit sur l'axe structurant qu'est l'axe Nantes Rennes. Au-delà de leur
investissement dans le PMLB et des échanges nombreux en termes de bonnes pratiques, les
deux métropoles coopèrent sur le plan culturel avec le rapprochement des opéras opéré sur ce
mandat, ainsi que sur l'organisation de parcours de résidences artistiques pour les artistes
locaux, cette coopération s'étant d'ailleurs récemment ouverte à un acteur brestois.
La Métropole s'inscrit dans des coopérations avec les villes européennes, à travers
différentes actions. Tout d'abord sa participation active au réseau Eurocities dont elle est
membre du comité exécutif après avoir assuré sa présidence de 2014 à 2016. C'est un lieu
d'échanges, d'analyse du fait urbain et un interlocuteur privilégié des autorités européennes.
Nantes s'y investit particulièrement à travers différents groupes de travail (économie, emploi,
social, dialogue citoyen, etc.), y acquiert une reconnaissance européenne et se nourrit des
expériences de grandes villes européennes.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
96
La Métropole s'inscrit aussi dans des consortiums européens afin de répondre à des
appels à projets Horizon 2020, ces appels à projet permettant de tester des approches innovantes
pour répondre aux défis sociétaux. À ce titre elle a été retenue en 2016 avec Helsinki et
Hambourg pour le projet "My Smart Life", projet destiné à favoriser la transition énergétique
dans les villes européennes en tirant parti des opportunités offertes par les nouvelles
technologies. Enfin, la Métropole développe depuis 2014 des coopérations plus poussées avec
la Ville de Hambourg (mais aussi Montréal à l'échelle internationale) dans le champ du
développement économique en particulier. »
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
97
Annexe n° 3. Transfert des compétences départementales (avec effectifs
transférés) lors du passage au statut de métropole au 1
er
janvier 2015
Nombre
Postes créés
Affectation
Compétence voirie
38
36 postes affectés au
département « territoire et
proximité », en complément
2 créations de poste
5 à la direction de
l’espace public et 33
répartis sur les
pôles
de proximité
Compétence fonds de
solidarité logement
11
10 créations de postes pour
la coordination
gérontologique et 1 création
de poste au sein de la
direction générale déléguée
à la cohésion sociale
Fonds d’aide aux jeunes
FAJ
0
Pas de personnel
Fonction support
accompagnant l’exercice
des compétences
transférées
4
4 créations de poste à la
direction générales
ressources (2 à la direction
emploi développement des
compétences, 1 au
département ressources
numériques et 1 à la
direction des finances)
Total
53 postes créés pour le transfert des compétences vers la métropole
Source : Délibération de Nantes Métropole du 16 décembre 2016
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
98
Annexe n° 4. Les sept pôles de proximité
Source : site internet de Nantes Métropole
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
99
Annexe n° 5. Évolution des charges de personnel de la commune de Nantes et de
Nantes métropole sur la période 2014 à 2018
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
Var. annuelle moyenne
Nantes
Métropole
=
Charges totales
de personnel
nettes des
remboursements
pour MAD
85 959 058
€
99 041 514
€
98 352 294
€
106 354 748
€
108 037 231
€
5,90%
Nant
es =
Charges totales
de personnel
nettes des
remboursements
pour MAD
189 896 597
€
179 703 149
€
181 615 274
€
183 798 278
€
186 576 808
€
-0,40%
TOTAL
275 855 655
€
278 744 663
€
279 967 568
€
290 153 026
€
294 614 039
€
1,70%
Source : CRC d’après comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
100
Annexe n° 6. Dépenses de masse salariale des services communs de NM et des
élections
2015
2016
2017
Masse salariale des services
communs
63 220 041
€
72 838 581
€
77 311 464
€
Part de la ville de Nantes
35 106 290
€
38 961 954
€
40 020 237
€
Soit en %
55,53 %
53,49 %
51,76 %
Part de Nantes Métropole
28 113 751
€
33 876 627
€
37 291 227
€
Soit en %
44,47 %
46,51 %
48,24 %
Remboursement élection par
la Ville
113 128, 72
€
180 607,09
€
132 517,54
€
Source : CRC d’après les documents remis par la Métropole
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
101
Annexe n° 7. Écarts entre la valeur nette comptable de l’inventaire et de l’état de
l’actif au 31 décembre 2018
En
€
Inventaire
État de l’actif
Ecart
202
492 914,31
492 914,31
0,00
203
19 729 930,46
20 267 874,12
-537 943,66
204
241 002 728,52
261 072 491,76
-20 069 763,24
205
6 313 315,37
6 025 261,44
288 053,93
208
98 364,16
-49 182,07
147 546,23
211
186 231 763,77
201 777 036,23
-15 545 272,46
212
1 694 558,85
1 544 913,62
149 645,23
213
416 527 434,65
399 714 588,04
16 812 846,61
214
37 611 889,78
36 909 328,27
702 561,51
215
2 314 602 371,68
2 068 523 394,40
246 078 977,28
216
431 873,68
412 793,68
19 080,00
217
1 915 388,70
152 612,64
1 762 776,06
218
132 494 847,55
174 054 182,93
-41 559 335,38
24
135 101 216,29
157 716 805,75
-22 615 589,46
26
14 548 690,56
15 554 499,63
-1 005 809,07
27
96 523 813,43
96 559 863,18
-36 049,75
total
3 605 321 101,76
3 440 729 377,93
164 591 723,83
Source : CRC d’après inventaire et état de l’actif du comptable
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
102
Annexe n° 8. Immobilisations en cours
Budget principal
En
€
2014
2015
2016
2017
2018
Immobilisations corporelles
en cours (solde)
959 699 787
849 475 416
914 386 708
900 719 125
1 057 259 099
Immobilisations corporelles
(solde)
2 271 319 410
2 674 896 292
2 770 479 329
2 995 141 041
3 217 898 913
Immobilisations corporelles
en cours/Immobilisations
corporelles
42%
32%
33%
30%
33%
Source : CRC d’après la balance des comptes
Budget annexe « eau »
Immobilisations en cours
2014
2015
2016
2017
2018
Immobilisations
corporelles en cours
(solde)
152 410 900
169 011 931
176 279 762
193 425 399
205 109 165
Immobilisations
corporelles (solde)
329 585 177
345 057 059
362 482 399
370 908 350
372 681 655
Immobilisations
corporelles en
cours/Immobilisations
corporelles
46%
49%
49%
52%
55%
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
103
Annexe n° 9. Délai global de paiement
Délai < 30 jours
Délai > 30 jours
nombre de factures
montant des factures
Années
Nombre
de factures
Montant
Nombre
de factures
Montant
total des
factures
Poids du
nombre
factures hors
délai
total des montants
Poids des
montants
hors délai
2014
17 590
299 552 731
€
17 520
216 973 408,00
€
35 110
50%
516 526 139,00
€
42%
2015
22 502
327 691 008
€
12 529
163 700 479,00
€
35 031
36%
491 391 487,00
€
33%
2016
27 715
369 665 221
€
10 339
125 718 350,00
€
38 054
27%
495 383 571,00
€
25%
2017
22 225
285 952 198
€
13 636
179 822 627,00
€
35 861
38%
465 774 825,00
€
39%
2018
20 333
240 078 348
€
22 797
206 652 133,00
€
43 130
53%
446 730 481,00
€
46%
total
110 365
1 522 939 506
€
76 821
892 866 997,00
€
187 186
41%
2 415 806 503,00
€
37%
Source : retraitement CRC d’après réponse de Nantes Métropole
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
104
Annexe n° 10. La section de fonctionnement du budget principal
Evolution des produits de gestion
Source : CRC d’après comptes de gestion
Evolution des ressources fiscales propres
En
€
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2014/2018
Impôts locaux nets des
restitutions
95 805 431
127 101 940
190 880 396
198 298 269
206 159 071
115%
+ Taxes pour l'utilisation des
services publics et du
domaine et taxes liées aux
activités de services
1 828 593
6 093 951
2 037 721
3 462 965
3 492 007
91%
+ Taxes liées aux véhicules
0
0
152 016 386
161 256 587
164 754 715
+ droits d'enregistrement et
taxes liées à l'urbanisation et
l'environnement
(dont droits
de mutation à titre onéreux,
DMTO)
147 320 637
143 114 068
332 111
21 288
0
-100%
+ Autres taxes ( dont Taxes
liées à l'apprentissage et
formation professionnelle)
0
0
5 314 042
3 929 995
-351 899
= Ressources fiscales
propres (nettes des
restitutions)
244 954 661
276 309 958
350 580 655
366 969 103
374 053 894
53%
Source : CRC d’après comptes de gestion
Produit de la TEOM et reversement au budget principal
2014
2015
2016
2017
2018
Taux de la TEOM
10,73 %
10,73 %
7,50 %
7,50 %
7,50 %
Produit de la TEOM en M
€
78,5
80,7
58,1
59,2
61,2
Reversement au budget principal
6,4
17,4
0
0
0
Source : CRC d’après comptes administratifs
En
€
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2014/2018
Ressources fiscales propres
244 954 661
276 309 958
350 580 655
366 969 103
374 053 894
53%
+ Ressources d'exploitation
64 417 660
81 600 398
81 641 700
68 188 149
91 345 774
42%
= Sous-total produits "flexibles" (a)
309 372 321
357 910 356
432 222 355
435 157 251
465 399 668
50%
+ Ressources institutionnelles (dotations
et participations)
156 660 552
143 205 466
130 787 102
134 558 350
132 662 346
-15%
+ Fiscalité reversée
33 577 106
33 498 340
32 793 212
32 596 188
32 985 062
-2%
= Sous-total produits "rigides" (b)
190 237 658
176 703 806
163 580 314
167 154 538
165 647 408
-13%
+ Production
immobilisée, travaux en
régie
0
0
0
0
0
0%
= Produits de gestion(A)
499 609 979
534 614 162
595 802 669
602 311 789
631 047 075
26%
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
105
Évolution des charges de gestion
En
€
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2014/2018
Charges à caractère général
62 056 404
74 295 704
61 815 075
68 184 226
65 968 106
6%
+ Charges de personnel
117 556 585
135 460 520
140 707 532
148 187 769
152 061 603
29%
+ Aides directes à la personne
0
0
0
1 770 372
1 692 974
-
+ Subventions de fonctionnement
126 805 957
129 247 717
137 430 036
140 859 870
151 536 494
20%
+ Autres charges de gestion
38 371 195
39 966 293
50 536 831
42 455 846
47 939 847
25%
= Charges de gestion (B)
344 790 142
378 970 235
390 489 474
401 458 082
419 199 024
22%
Source : CRC d’après comptes de gestion
Evolution des charges à caractère général
En
€
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2014/2018
Charges à caractère général
62 056 404
74 295 704
61 815 075
68 184 226
65 968 106
6%
Dont achats (y c. variation de stocks)
18 610 064
17 904 506
18 611 974
17 809 155
18 193 177
-2%
Dont crédit-bail
861 266
731 596
745 054
738 298
781 685
-9%
Dont locations et charges de
copropriétés
6 545 141
6 735 091
6 601 817
6 894 748
6 973 702
7%
Dont entretien et réparations
11 876 736
11 371 427
10 761 931
11 630 434
12 086 669
2%
Dont assurances et frais bancaires
1 120 097
1 033 774
1 091 451
1 111 936
1 233 055
10%
Dont autres services extérieurs
5 967 095
5 133 675
6 359 038
7 923 354
9 422 247
58%
Dont contrats de prestations de services
7 588 624
6 995 527
5 285 160
6 596 424
6 691 867
-12%
Dont honoraires, études et recherche
2 701 882
2 900 805
3 195 479
3 437 911
3 997 543
48%
Dont publicité, publications et relations
publiques
2 578 425
4 317 429
4 493 292
6 569 992
6 159 070
139%
Dont transports collectifs et de biens (y
c. transports scolaires)
77 149
52 669
96 630
627 591
459 348
495%
Dont déplacements et missions
608 619
527 090
319 626
372 394
343 921
-43%
Dont frais postaux et
télécommunications
1 193 557
1 075 626
1 074 173
1 146 097
1 011 032
-15%
Dont remboursements de frais
845 195
14 184 429
1 703 800
1 150 102
1 033 165
22%
Dont impôts et taxes (sauf sur
personnel)
1 551 571
1 475 604
1 842 639
2 461 533
2 320 896
50%
Dont rabais, remises et ristournes
158 557
183 786
236 720
224 488
56 189
Source : CRC d’après comptes de gestion
Montant des mises à dispositions (MAD) facturées par Nantes Métropole
7084
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
MAD
facturées
31 597 526,83
€
36 419 006,27
€
42 355 238,04
€
41 833 021,23
€
44 024 371,72
€
39%
Source : CRC d’après comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
106
Évolution des charges de personnel
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annuelle
moyenne
Rémunération principale
52 468 936
58 572 739
63 653 812
67 001 543
69 064 719
7,1%
+ Régime indemnitaire voté par
l'assemblée, y compris indemnités
horaires pour heures supplémentaires
17 368 432
18 997 252
20 319 681
20 783 305
21 789 164
5,8%
+ Autres indemnités
2 274 818
2 443 742
1 822 136
1 885 522
1 879 765
-4,7%
= Rémunérations du personnel titulaire
(a)
72 112 187
80 013 733
85 795 629
89 670 370
92 733 648
6,5%
en % des rémunérations du
personnel*
87,8%
88,3%
88,5%
88,2%
87,5%
-0,1%
Rémunération principale
7 171 491
7 678 702
8 063 134
9 030 655
9 796 783
8,1%
+ Régime indemnitaire voté par
l'assemblée, y compris indemnités
horaires pour heures supplémentaires
1 999 218
2 112 798
2 328 229
2 589 626
3 040 746
11,1%
+ Autres indemnités
0
1 200
172 322
0
335
= Rémunérations du personnel non
titulaire (b)
9 170 709
9 792 700
10 563 684
11 620 281
12 837 864
8,8%
en % des rémunérations du personnel
hors atténuation de charges
11,2%
10,8%
10,9%
11,4%
12,1%
2,1%
Autres rémunérations (c)
819 231
766 007
603 477
409 628
354 776
-18,9%
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c)
82 102 126
90 572 440
96 962 790
101 700 279
105 926 287
6,6%
- Atténuations de charges
134 948
160 845
241 082
255 905
242 606
15,8%
= Rémunérations du personnel
81 967 178
90 411 595
96 721 709
101 444 373
105 683 682
6,6%
Part des indemnités dans la
rémunération du personnel
26,63%
26,23%
25,57%
24,94%
25,30%
dont personnel titulaire
27,24%
26,80%
25,81%
25,28%
25,52%
dont personnel non titulaire
21,80%
21,59%
23,67%
22,29%
23,69%
Rémunérations du personnel
81 967 178
90 411 595
96 721 709
101 444 373
105 683 682
6,6%
+ Charges sociales
30 569 246
33 573 302
36 685 751
38 930 055
38 671 197
6,1%
+ Impôts et taxes sur rémunérations
2 177 543
2 403 723
2 542 653
2 690 730
2 769 409
6,2%
+ Autres charges de personnel
2 796 863
3 132 509
3 387 123
3 507 621
3 610 716
6,6%
= Charges de personnel interne
117 510 829
129 521 129
139 337 236
146 572 779
150 735 003
6,4%
Charges sociales en % des CP
interne
26,0%
25,9%
26,3%
26,6%
25,7%
-0,3%
+ Charges de personnel externe
45 756
5 939 391
117 658
257 318
119 179
27,0%
= Charges
totales de personnel
117 556 585
135 460 520
139 454 894
146 830 097
150 854 182
6,4%
CP externe en % des CP total
0,0%
4,4%
0,1%
0,2%
0,1%
19,4%
Charges totales de personnel
117 556 585
135 460 520
139 454 894
146 830 097
150 854 182
6,4%
- Remboursement de personnel mis à
disposition
31 597 527
36 419 006
42 355 238
41 833 021
44 024 372
8,6%
= Charges totales de personnel nettes
des remboursements pour MAD
85 959 058
99 041 514
97 099 656
104 997 076
106 829 810
5,6%
en % des produits de gestion
17,2%
18,5%
16,3%
17,4%
16,9%
-0,4%
Source : CRC d’après comptes de gestion
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
107
Évolution des subventions de fonctionnement
En
€
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2014/2018
Subventions de
fonctionnement
126 805 957
129 247 717
137 429 678
140 823 367
151 511 545
19%
Dont subv aux services
publics industriels et
commerciaux (SPIC)
0
0
4 426 356
4 018 685
5 663 991
Dont subv autres
établissements publics
6 913 516
4 219 286
0
0
0
Dont subv aux personnes
de droit privé
119 892 442
125 028 431
133 003 322
136 804 682
145 847 554
22%
Source : CRC d’après comptes de gestion
Évolution des versements principaux au titre des subventions de fonctionnement
2014
2015
2016
2017
2018
SEMITAN
94 170 187,97
€
96 581 321,79
€
93 802 955,77
€
92 302 347,00
€
96 715 250,54
€
LE VOYAGE A
NANTES
5 706 000,00
€
7 240 000,00
€
15 154 000,00
€
15 479 000,00
€
17 979 500,00
€
AURAN
2 657 180,00
€
2 157 180,00
€
1 957 180,00
€
2 127 180,00
€
2 007 180,00
€
MAISON DE
L'EMPLOI DE LA
METROPOLE NAN
2 621 463,00
€
2 559 000,00
€
2 559 000,00
€
2 605 000,00
€
2 312 500,00
€
NANTES SAINT
NAZAIRE
DEVELOPPEMENT
1 926 952,00
€
2 445 861,00
€
2 687 680,00
€
2 721 000,00
€
2 930 000,00
€
COS PERSONNEL
1 238 199,52
€
1 177 000,00
€
1 331 834,58
€
1 486 850,40
€
1 580 391,69
€
N7 TV TELENANTES
733 000, 00
€
1 400 000,00
€
1 360 000,00
€
1 360 000,00
€
1 360 000,00
€
AUDENCIA BUSINESS
SCHOOL
1 208 000,00
€
334 000,00
€
344 000,00
€
314 000,00
€
215 000,00
€
MISSION LOCALE
INSERTION JEUNES
NANTES
1 179 206,00
€
1 177 000,00
€
1 177 000,00
€
814 500,00
€
1 371 300,00
€
HBC NANTES (HBCN)
1 110 000,00
€
1 120 000,00
€
1 160 000,00
€
SAMOA
1 068 000,00
€
1 010 714,29
€
962 588,34
€
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
108
Annexe n° 11. La section d’investissement
Évolution des dépenses d’équipement
En
€
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2014/2018
- Dépenses d'équipement (y c. tvx en régie)
134 768 216
149 377 678
159 380 266
232 589 168
239 934 369
78%
- Subventions d'équipement versées
(y c. subventions en nature)
41 342 241
25 974 108
36 173 393
40 178 587
41 362 272
0%
Source : CRC d’après comptes de gestion
Le financement de l’investissement
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
Cumul sur
les années
CAF brute
142 589 809
140 697 181
189 124 666
186 427 997
198 378 504
857 218 157
- Annuité en capital de la
dette
61 271 352
63 519 169
63 252 220
66 750 838
102 036 016
356 829 595
dont remboursement des
emprunts obligataires
exigibles in fine
0
0
0
0
0
0
= CAF nette ou
disponible (C)
81 318 457
77 178 013
125 872 446
119 677 159
96 342 488
500 388 561
TLE et taxe
d'aménagement
9 616 946
9 796 355
14 111 560
14 572 115
13 936 758
62 033 735
+ Fonds de
compensation de la TVA
(FCTVA)
21 924 203
32 398 510
15 163 498
14 864 335
22 565 494
106 916 040
+ Subventions
d'investissement reçues
17 657 648
26 668 075
18 387 927
24 698 888
21 000 859
108 413 398
+ Fonds affectés à
l'équipement (amendes
de police en particulier)
8 826 398
7 571 347
8 712 193
8 422 326
9 002 451
42 534 714
+ Produits de cession
4 985 421
2 256 697
2 427 276
2 323 064
5 258 746
17 251 203
+ Autres recettes
5 869 073
19 258 140
2 606 487
21 841 068
-6 439 938
43 134 831
= Recettes d'inv. hors
emprunt (D)
68 879 689
97 949 125
61 408 942
86 721 796
65 324 370
380 283 921
= Financement propre
disponible (C+D)
150 198 145
175 127 137
187 281 387
206 398 955
161 666 858
880 672 483
Financement propre
dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en
régie)
111,4%
117,2%
117,5%
88,7%
67,4%
5
- Dépenses d'équipement
(y compris travaux en
régie )
134 768 216
149 377 678
159 380 266
232 589 168
239 878 765
915 994 093
- Subventions
d'équipement (y compris
subventions en nature)
41 342 241
25 974 108
36 173 393
40 178 587
41 362 272
185 030 600
+/- Dons, subventions et
prises de participation en
nature, reçus ou donnés
37 572 118
15 677 195
22 111 860
32 192 606
-7 548 943
100 004 836
- Participations et inv.
financiers nets
-14 394 811
19 840 562
-12 539 589
-12 414 832
9 853 574
-9 655 097
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
109
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
Cumul sur
les années
+/- Variation de stocks
de terrains, biens et
produits
0
0
0
0
0
0
- Charges à répartir
0
0
0
3 455 000
4 490 349
7 945 349
+/- Variation autres
dettes et cautionnements
6 869 803
6 339 188
6 259 637
396 152
553 340
20 418 118
= Besoin (-) ou capacité
(+) de financement
propre
-55 959 420
-42 081 594
-24 104 179
-89 997 726
-126 922 498
-339 065 417
+/- Solde des affectations
d'immobilisations
0
0
0
0
0
0
+/- Solde des opérations
pour compte de tiers
1 835 139
-3 612 832
-3 280 717
3 203 137
951 762
-903 511
- Reprise sur excédents
capitalisés
0
0
0
0
0
0
= Besoin (-) ou capacité
(+) de financement
-54 124 281
-45 694 426
-27 384 895
-86 794 589
-125 970 736
-339 968 928
Nouveaux emprunts de
l'année (y compris
pénalités de
réaménagement)
50 900 000
46 450 000
49 633 731
73 666 269
130 914 276
351 564 276
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du
fonds de roulement net
global
-3 224 281
755 574
22 248 836
-13 128 320
4 943 540
11 595 348
Source : CRC d’après comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
110
Tableau d’amortissement prévisionnel de la dette
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
111
Annexe n° 12. Le bilan du budget principal
au 31 décembre en
€
2014
2015
2016
2017
2018
Fonds de roulement net global
5 345 128
6 100 702
28 349 537
15 767 103
20 710 643
- Besoin en fonds de roulement global
-42 081 322
-20 645 612
-23 215 503
-21 873 737
-18 206 803
=Trésorerie nette
47 426 450
26 746 314
51 565 041
37 640 840
38 917 446
en nombre de jours de charges courantes
48,1
24,9
46,7
33,3
32,9
dont trésorerie active
47 426 450
26 746 314
51 565 041
37 640 840
38 917 446
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
112
Annexe n° 13. L’analyse consolidée du budget principal et des budgets annexes
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
Var. annuelle
moyenne
Fonctionnement
Recettes agrégées
879 378 268
908 772 086
941 428 302
962 414 791
1 005 765 865
3,40%
- Recettes et dépenses réciproques
15 213 909
26 419 333
6 372 932
5 909 287
8 969 153
-12,40%
= Recettes consolidées, tous
budgets (A)
864 164 359
882 352 753
935 055 370
956 505 503
996 796 712
3,60%
Dépenses agrégées
750 532 465
771 359 036
779 106 492
791 432 695
827 074 754
2,50%
- Recettes et dépenses réciproques
15 213 909
26 419 333
6 372 932
5 909 287
8 969 153
-12,40%
= Dépenses consolidées, tous
budgets (B)
735 318 556
744 939 704
772 733 559
785 523 408
818 105 600
2,70%
Résultat de l'exercice, tous
budgets (A-B)
128 845 803
137 413 050
162 321 811
170 982 095
178 691 112
8,50%
Résultat de l'exercice
128 845 803
137 413 050
162 321 811
170 982 095
178 691 112
8,50%
+ Report
2 873 644
13 086 716
15 363 562
7 894 994
4 184 843
9,90%
= Résultat consolidé de
l'exercice, tous budgets
131 719 447
150 499 766
177 685 373
178 877 089
182 875 955
8,50%
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
Var. annuelle
moyenne
Encours de la dette agrégée
792 638 239
766 217 066
752 642 032
752 020 378
770 758 424
-0,70%
- Dettes réciproques
0
0
0
0
0
N.C.
Encours de la dette consolidée
(tous budgets)
792 638 239
766 217 066
752 642 032
752 020 378
770 758 424
-0,70%
/ CAF brute consolidée tous
budgets
195 868 218
197 433 396
231 648 440
242 030 659
253 855 391
6,70%
= Capacité de désendettement en
années (dette consolidée/CAF
brute consolidée)
4,05
3,88
3,25
3,11
3,04
/ CAF brute du budget principal
142 589 809
140 697 181
189 124 666
186 427 997
198 378 504
8,60%
= Capacité de désendettement en
années (dette consolidée/CAF
brute du BP)
5,56
5,45
3,98
4,03
3,89
Intérêts des emprunts et dettes
18 621 263
16 932 932
15 472 816
13 576 654
15 596 054
-4,30%
Source : CRC d’après comptes de gestion
NANTES MÉTROPOLE - ORGANIQUE
113
Annexe n° 14. La refacturation des charges des budgets annexes au profit du
budget principal :
Montants inscrits aux délibérations du 26 juin 2017 et 22 juin 2018
Budget annexes
2016
2017
2018
Evolution en pourcentage
entre 2016 et 2018
Budget annexe eau
1 651 644
€
1 661 554
€
3 297 842
€
100%
Budget annexe
assainissement
1 486 578
€
1 492 479
€
2 623 625
€
76%
Budget annexe déchets
1 554 570
€
1 563 897
€
3 425 657
€
120%
Budget annexe
stationnement
291 702
€
293 452
€
186 543
€
-36%
Total
4 984 494
€
5 011 382
€
9 533 667
€
91%
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