Monsieur le Président,
Par courriers en date des 10 et 11 avril 2006, je vous ai adressé ainsi qu'à Monsieur VECTEN,
ancien président, le rapport d'observations définitives arrêté par la chambre dont il a été accusé
réception les 11 et 12 avril 2006.
En application de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, chaque destinataire
disposait d'un délai d'un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une
réponse écrite.
Par courrier en date du 10 mai 2006 enregistré au greffe le 11 mai 2006, vous avez fait parvenir
votre réponse au rapport d'observations définitives. Aucune réponse écrite de Monsieur VECTEN
n'est parvenue à la chambre à l'issue du délai fixé. Je vous transmets donc le document final
constitué du rapport d'observations définitives et de votre réponse.
Je vous rappelle que celui-ci devra :
1. faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la plus proche réunion de l'assemblée
délibérante ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun des membres de l'assemblée délibérante ;
3. donner lieu à un débat.
Il vous appartiendra d'informer la chambre de la date à laquelle le rapport d'observations et la
réponse jointe auront été portés à la connaissance de l'assemblée délibérante.
Après cette réunion, ces observations et la réponse jointe deviendront communicables à toute
personne qui en ferait la demande conformément à la loi du 17 juillet 1978.
En application des dispositions de l'article R. 241-23 du code des juridictions financières, les
présentes observations et la réponse jointe sont également transmises à Monsieur le préfet de la
Marne et à Monsieur le trésorier-payeur général de la Marne.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
*************************
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ETABLI A LA SUITE DE LA VERIFICATION DES
COMPTES
ET DE L'EXAMEN DE LA GESTION DU DEPARTEMENT DE LA MARNE
* EXERCICES 1999 A 2003 *
(DEPARTEMENT DE LA MARNE)
****
Par courrier du 3 février 2005, le président du conseil général de la Marne a été informé,
conformément aux termes de l'article R. 241-2 du code des juridictions financières (CJF), de
l'engagement d'un examen de la gestion portant sur une période courant à compter de l'exercice
1999. Son prédécesseur sur la période contrôlée a également été informé, par lettre en date du 17
février 2005.
Le contrôle a été conduit sur pièces et sur place, ainsi que par questionnaires. Il a porté
principalement sur les points suivants :
* la situation financière ;
* l'élaboration et le suivi du budget ;
* la gestion de la dette et de la trésorerie ;
* l'aéroport de Vatry ;
* la politique du patrimoine ;
* l'organisation des services, de la commande et des circuits de dépenses ;
* les modifications organisationnelles liées aux évolutions récentes en matière de transfert de
compétences et leurs conséquences financières ;
* la politique du personnel et les primes ;
* les procédures en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) ;
* les actions spécifiques en matière d'insertion professionnelle ;
* la politique en faveur des personnes âgées ;
* l'intégration du patrimoine de la caisse départementale des incendiés ;
* la politique générale de subventions ;
* la politique en matière d'aménagement et de développement économique ;
* les actions en matière d'intercommunalité ;
* les politiques en matière d'éducation, de sport et de culture.
A travers son contrôle, la chambre s'est attachée, compte tenu des objectifs fixés par l'organe
délibérant de la collectivité, à évaluer les résultats obtenus et à apprécier l'économie des moyens
mis en oeuvre, tout en s'assurant de la régularité des actes de gestion correspondants.
L'entretien préalable prévu par l'article L. 241-7 du code des juridictions financières a eu lieu le 17
octobre 2005 entre le magistrat rapporteur et M. René-Paul Savary, ordonnateur en exercice, et le
18 octobre 2005 avec M. Albert Vecten, ordonnateur précédent ayant démissionné de ses
fonctions en juin 2003. La chambre a considéré que M. Philippe Michelot, président provisoire du
conseil général entre le 1er et le 15 juillet 2003, en application des dispositions de l'article L. 3122-
2 du code général des collectivités territoriales, n'était pas concerné par ses observations, au sens
de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières.
A la suite du délibéré de la chambre en date du 15 novembre 2005, un rapport d'observations
provisoires ouvrant un délai de réponse de deux mois a été adressé le 12 décembre 2005 à
l'ordonnateur, ainsi qu'à son prédécesseur pour ce qui le concernait. Cinq extraits ont été
adressés le même jour à des personnes physiques ou morales pouvant être considérées comme
mises en cause, conformément aux dispositions des articles L. 241-14 et R. 241-12 du code des
juridictions financières.
Lors de sa séance du 28 mars 2006, la chambre a examiné la teneur des réponses formulées par
M. Savary, le 10 février 2006 (lettre enregistrée au greffe le même jour), par M. Vecten, le 27
décembre 2005 (lettre enregistrée au greffe le 28 décembre 2005). Quatre des personnes
physiques ou morales mises en cause ont également répondu dans les délais qui leur avaient été
fixés. Aucune audition devant la chambre n'a été demandée.
Aucune réponse n'a été reçue par la chambre, dans le délai imparti, en provenance de l'une des
personnes physiques ou morales mises en cause.
A l'issue de son délibéré du 28 mars 2006, la chambre a décidé d'arrêter ses observations
définitives, en prenant en compte les éléments qui lui ont été fournis à l'occasion de la procédure
contradictoire.
* * *
SOMMAIRE
I. LA SITUATION FINANCIERE
1.1. Préliminaire
1.2. Budget principal
1.3. Budgets annexes
1.4. Conclusions sur les budgets consolidés
1.5. Evaluation des conséquences des nouveaux transferts de compétences
1.5.1. Secteur social
1.5.2. Voirie nationale
1.5.3. Personnels TOS et DDE
II. GESTION INTERNE DE LA COLLECTIVITE
2.1. Elaboration et suivi du budget
2.1.1. Présentation des documents budgétaires
2.1.2. Procédure budgétaire
2.1.3. Reports de crédits et restes à réaliser
2.2. Ressources humaines
2.2.1. Evolutions en matière de personnel
2.2.2. Agents non titulaires et personnel contractuel
2.2.3. Régime indemnitaire
2.2.3.1. Missions et déplacements
2.2.3.2. Régime des collaborateurs de cabinet
2.2.4. Avantages en nature
2.3. Indemnités et frais des élus
2.4. Gestion du patrimoine et fonction achats
2.4.1. Organisation générale et suivi
2.4.2. Fonction achats dans la collectivité
2.5. Marchés publics
2.5.1. Rédaction des pièces des marchés
2.5.2. Dates de passation des avenants, dépassements des estimations et anomalies diverses
2.5.2.1 Marchés de maîtrise d'oeuvre
2.5.2.2. Marchés de travaux
III. MODALITES GENERALES D'INTERVENTION SOUS FORME D'AIDES FINANCIERES ET EN
NATURE
3.1. Conventions d'objectifs
3.2. Aides en nature
IV. INTERVENTIONS SOCIALES ET EN MATIERE D'INSERTION
4.1. Aspects généraux et organisation
4.2. Evolution des dépenses d'aide sociale
4.3. Revenu minimum d'insertion (RMI) et actions en matière d'insertion
4.3.1. Aspects généraux de la politique du département
4.3.2. Bilan du dispositif
4.3.3. Gestion du RMI
4.4. Revenu minimum d'activité (RMA)
4.5. Actions en faveur des personnes âgées
4.5.1. Données statistiques et éléments généraux de cadrage
4.5.2. Allocation personnalisée d'autonomie (APA)
4.5.2.1. Appréciation de la situation des personnes âgées
4.5.2.2. Outils informatiques disponibles
4.5.2.3. Modalités de définition des orientations stratégiques
4.5.2.4. Hébergement des personnes âgées en établissement
4.5.2.5. Prestations d'aide sociale facultative
4.5.2.6. Schéma départemental des établissements et services sociaux et médico-sociaux et
coordination gérontologique
4.5.2.7. Passage de la PSD à l'APA
4.5.2.8. Aspects liés à la tarification dans les établissements d'accueil
4.5.2.9. Suivi et contrôle des actions
4.6. Evaluation des politiques sociales et d'insertion
4.6.1. Préliminaire
4.6.2. Etudes d'évaluation générale de la politique en faveur des personnes âgées
4.6.3. Evaluation de la mise en place de l'APA
4.6.4. Critères d'évaluation contenus dans les conventions
4.6.5. Conclusions
V. AEROPORT DE VATRY
5.1. Présentation générale
5.2. Aménagement de la plate-forme
5.3. Aménagement des ZAC
5.4. Exploitation de la plate-forme
5.4.1. Choix d'un exploitant et objectifs d'exploitation
5.4.2. Conditions d'accomplissement d'actions de communication et de commercialisation par
l'exploitant
5.4.2.1. Les actions de communication
5.4.2.2. Les actions de commercialisation
5.4.3. Aérogare passagers
5.4.4. Analyse des difficultés rencontrées et nouvelles évolutions envisagées
5.5. Comptes rendus d'activité et situation financière de la société d'économie mixte Europort Vatry
5.5.1. Le cadre général
5.5.2. Les comptes-rendus des conventions
5.5.3. Les comptes-rendus de la situation de la SEM au conseil général
5.6. Perspectives
5.7. Actions d'accompagnement
5.7.1. Activités agricoles et agro-industrielles
5.7.2. Collectivités locales
5.7.3. Remembrement et boisements compensateurs
5.7.4. Isolation phonique
5.7.5. Aides à l'immobilier d'entreprise
5.8. Impact économique
VI. POLITIQUE DE L'EDUCATION
6.1. Collèges publics
6.1.1. Fonctionnement des collèges publics
6.1.2. Investissements dans les collèges publics
6.1.2.1. Situation générale
6.1.2.2. Participation des collectivités d'implantation
6.2. Aides au fonctionnement des établissements d'enseignement privé
VII. ACTIONS DIVERSES
7.1. Politique sportive - Relations avec les clubs sportifs
7.2. Lac du Der
7.2.1. Généralités
7.2.2. Gestion du village-musée de Sainte-Marie du Lac
VIII. SYNTHESE DES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
ANNEXES 1 A 4
I. LA SITUATION FINANCIERE
1.1. Préliminaire
Plusieurs changements fondamentaux concernant les départements sont intervenus sur la
période, notamment :
* versement direct du contingent d'aide sociale au département en 2000, avec modification de la
dotation globale de fonctionnement ;
* passage de l'instruction budgétaire et comptable M51 à l'instruction M52 en 2001, avec
modification de la nomenclature comptable ;
* mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) en 2002 avec la loi n° 2001-647
du 20 juillet 2001 ;
* décentralisation complète du RMI en 2004 avec la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003,
confiant au département le versement des allocations de RMI et créant le revenu minimum
d'activité (RMA).
Ces changements ont eu des conséquences importantes pour l'analyse financière. Toute
évolution des recettes et des dépenses du département a résulté en effet de facteurs multiples.
Dans ce contexte, il n'est pas envisageable de déterminer avec précision la part due aux
modifications institutionnelles et la part due à la politique et à la gestion propres de la collectivité.
Seuls des constats généraux par grandes masses financières sont dès lors possibles.
1.2. Budget principal
En première analyse sommaire, il apparaît que la collectivité, dont le budget exécuté s'élevait en
2004 à près de 300 millions d'euros en fonctionnement et à un peu plus de 170 millions d'euros en
investissement, présente une situation favorable selon les indicateurs essentiels, bien qu'une
dégradation, toute relative du fait du bon niveau de départ, s'amorce en fin de période.
Tableau n° 1 :
Conséquence des accroissements de compétences, les augmentations respectives des produits
et charges de fonctionnement ont été importantes sur la période. De 1999 à 2004, la progression
des charges (50 %) a été supérieure à celle des produits (33 %). Les montants absolus par
habitant restaient toutefois, en 2003, dernière année disponible pour la comparaison,
significativement inférieurs à ceux des départements de taille comparable.
L'évolution des produits de fonctionnement fait apparaître la part de plus en plus grande prise par
des dotations de l'Etat dans les ressources du département, surtout si l'on raisonne au sens large,
en intégrant les fonds destinés à financer des compétences récentes et les compensations de
fiscalité : les montants correspondants représentaient 45 % des produits de fonctionnement en
2003 contre 22 % en 1999. Parallèlement, la part représentée par la fiscalité directe et indirecte
s'est réduite à 47 % en 2003 contre 61 % en 1999. Or, à l'inverse de ce qui se passe pour la
fiscalité, dont il peut voter les taux, le département n'a guère de maîtrise sur le niveau des
dotations de l'Etat. Alors que les charges de la collectivité croissaient de 50 % sur la période, son
indépendance financière s'est donc réduite.
Les dépenses de personnel, dont la part dans les dépenses de fonctionnement était restée stable
de 2001 à 2003, ont connu un accroissement important en 2004 avec les compétences nouvelles
dans le domaine social, mais elles sont restées inférieures à celles des départements de taille
comparable. Bien évidemment, la dépense nette d'aide sociale a crû fortement sur la période,
toujours avec le même constat d'un plus faible niveau que dans les autres départements.
Les charges financières de la dette bancaire ou assimilée ont augmenté sur la période, tout en
restant elles aussi inférieures aux moyennes des départements comparables.
La croissance des dépenses de personnel et celle des charges financières sont les causes
essentielles des moins bonnes valeurs des indicateurs d'équilibre financier global et de rigidité
structurelle des dépenses rencontrées en fin de période (voir tableau supra). Les niveaux atteints
sont toutefois encore loin d'être inquiétants, même si les seuils d'alerte nationaux mentionnés ne
sont qu'indicatifs et sont calculés pour les communes (ratio de rigidité).
Le résultat (épargne brute) s'est dégradé sur la période, ce qui est la conséquence d'un effet de
ciseaux dû à la croissance des charges plus forte que celle des ressources. Le fonds de
roulement a également diminué, mais cela a permis de réduire le niveau de trésorerie oisive.
Tableau n° 2 :
Les taux de fiscalité directe sont restés inchangés de 1999 à 2003, mais ont subi deux hausses
successives ensuite, de 8 % uniformément en 2004 et d'environ 13 % en moyenne en 2005. Les
bases fiscales semblent avoir souffert d'un relatif manque de dynamisme dans le département
entre 1999 et 2003, qui se ressent à travers le fait que le potentiel fiscal de la Marne, de
légèrement supérieur à celui des départements comparables en 1999, est devenu légèrement
inférieur en 2003 (source : documents de la direction générale de la comptabilité publique).
La fiscalité départementale est longtemps restée très modérée. Cela reste encore vrai malgré les
deux augmentations de taux de 2004 et 2005 et se traduit par un coefficient de mobilisation du
potentiel fiscal toujours bas en 2003 (0,56), et même en diminution par rapport à 1999. Une marge
de manoeuvre fiscale subsiste donc, particulièrement en ce qui concerne la taxe foncière sur les
propriétés bâties et la taxe professionnelle.
Tableau n° 3 :
Les réformes nationales successives du régime de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur,
ou vignette, remplaçant finalement cette taxe par une dotation financière compensatrice de l'Etat,
ont rendu la ressource correspondante, très importante entre 1996 et 1998, quasi marginale en
2004. Les ressources globales de fiscalité indirecte avaient, de ce fait, déjà diminué de près de 23
% en 1999 par rapport à l'année précédente.
L'évolution très favorable du produit de la taxe de publicité foncière et des droits d'enregistrement
sur la période ne doit pas faire perdre de vue le caractère assez dépendant de la conjoncture
économique de cette ressource, dont le niveau élevé n'est pas garanti.
La marge d'autofinancement courant s'est plutôt dégradée sur la période, ce qui est une nouvelle
conséquence de l'effet de ciseaux dû à la croissance des charges de fonctionnement plus forte
que celle des ressources. Confortable à l'époque où le rendement de la vignette était important,
cette marge est devenue inférieure à la moyenne de celle des départements comparables en
2003.
L'encours de la dette bancaire ou assimilée a ainsi crû de manière très significative sur la période,
pour atteindre, en 2003, 80 % de celui des départements comparables. L'année 2003 a d'ailleurs
connu un net pic d'emprunt sur la période et cette année-là, l'autofinancement brut dégagé a été
inférieur à celui des départements comparables. La capacité de désendettement de la collectivité
s'est dégradée continûment sur la période, en demeurant toutefois encore à un niveau
satisfaisant.
Pour 2005, un plafonnement de l'emprunt annuel à 20 millions d'euros, soit environ 35 euros par
habitant, a été retenu au budget primitif, alors que 49 millions d'euros avaient été empruntés en
2003 et 28,3 millions d'euros en 2004 (montants nets effectifs, hors renégociations et gestion
active de trésorerie).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département confirme la
réduction du recours à l'emprunt en 2005, le tirage effectif ayant été de 15 millions d'euros. La
capacité nette de désendettement s'en trouve ainsi améliorée.
Tableau n° 4 :
La dette d'autres organismes garantie par la collectivité s'élevait à 125 euros par habitant au 31
décembre 2003, contre 193 euros par habitant en début de période. Son montant est maintenant
inférieur à celui de la dette propre (255 euros par habitant au 31 décembre 2003), après lui avoir
été supérieur en début de période (122 euros par habitant de dette propre au 31 décembre 1999).
La majorité de la dette garantie échappe aux limites des articles L. 3231-4 et D. 1511-30 et
suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), en application de l'article L. 3231-
4-1 du même code. En effet, les garanties sont essentiellement accordées à des organismes de
construction de logement social, pour 92 %.
1.3. Budgets annexes
Quatre budgets annexes existent sur toute la période. Ils sont tous liés à l'activité sociale du
département en matière d'enfance et d'adultes handicapés et correspondent à la gestion des
équipements correspondants (foyer départemental de l'enfance, dotation non affectée, foyer
d'hébergement chambres Clair logis, foyer pour adultes handicapés Cognac Jay).
Un nouveau budget annexe (zone d'activité de Vatry) a été créé en 2005. Il est encore trop tôt
pour en réaliser une étude pertinente.
Les budgets annexes liés à l'activité sociale ont été analysés à partir des évolutions de cinq
critères : liaison de trésorerie avec le budget principal, réserves, résultat d'exploitation, encours de
dette et fonds de roulement.
Les résultats d'exploitation des foyers sont alternativement positifs et négatifs. Toutefois, sur une
grande partie de la période, les années bénéficiaires ont permis de maintenir des résultats
cumulés positifs et aucun des indicateurs n'a été vraiment inquiétant. L'encours de dette est
notamment nul depuis 2002 sur tous les budgets annexes et, jusqu'en 2004, pratiquement tous
contribuaient chaque année de façon positive à la trésorerie du budget principal.
En 2004, est apparue une sensible dégradation, notamment pour le foyer départemental de
l'enfance, dont le résultat est devenu significativement négatif. Cela s'est ressenti sur le fonds de
roulement bien que ce dernier soit resté encore à un bon niveau. Mais surtout le foyer
départemental de l'enfance a eu recours à un important appel de trésorerie auprès du budget
principal : le compte de liaison est devenu créditeur de plus de 383 000 euros envers le budget
principal, alors qu'il avait été jusque là débiteur d'au moins 340 000 euros pendant toute la période
sous revue. Toujours en 2004, un constat analogue peut être fait pour le foyer pour adultes
handicapés Cognac Jay, tant en ce qui concerne la dégradation du résultat que celles du fonds de
roulement (qui devient même négatif) et du compte de liaison avec le budget principal (légèrement
créditeur envers le budget principal, alors qu'il avait été jusque là débiteur d'au moins 48 000
euros pendant toute la période sous revue).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département explique la
dégradation des résultats des foyers en 2004 par une baisse conjoncturelle d'activité, liée au
caractère cyclique de cette dernière.
1.4. Conclusions sur les budgets consolidés
En ce qui concerne les budgets annexes, même s'il conviendra de s'assurer que la dégradation
sensible constatée en 2004 sur le foyer de l'enfance n'est que conjoncturelle, les montants en jeu
sont de toute façon peu significatifs à l'échelle de ceux du budget principal sur la période. Il
faudra, à l'avenir, vérifier si cette considération demeure avec la création, en 2005, du budget
annexe intégrant l'activité de la zone aéroportuaire de Vatry, pour laquelle les volumes financiers
potentiels ne sont pas négligeables.
En ce qui concerne le budget principal, toutes les appréciations sur les dégradations évoquées en
fin de période doivent rester tempérées, tant le niveau de départ était excellent. La situation
financière du département de la Marne demeure satisfaisante, dans l'absolu et par rapport aux
départements de taille comparable. Sur la période contrôlée, elle lui a permis de supporter, sans
trop de difficultés, l'important investissement de Vatry, ainsi que les accroissements de charges
résultant des compétences transférées. Elle devrait continuer de constituer un atout au moment
où les charges vont encore subir un net accroissement avec les nouveaux transferts résultant des
textes les plus récents en matière de décentralisation.
Les évolutions de la marge d'autofinancement courant et de l'endettement méritent toutefois d'être
surveillées.
L'une des rares autres sources d'incertitude, mais elle est la conséquence de décisions de l'Etat et
le département ne peut la maîtriser, réside dans la diminution constante de la part des recettes
budgétaires issue d'une décision autonome de la collectivité.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département souligne la volonté
de l'exécutif départemental de contenir les besoins de financement après remboursement de la
dette.
1.5. Evaluation des conséquences des nouveaux transferts de compétences
Les transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 (acte II de la
décentralisation) concernent, pour le département, trois grands secteurs : le social, la voirie et le
personnel, à savoir personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) pour l'éducation, agents
de la Direction départementale de l'Equipement (DDE) pour les routes.
Le département de la Marne a tenté d'évaluer les incidences de ces transferts, ainsi que des
transferts récents qui ont précédé, tant en termes d'organisation des services que d'impact
financier.
1.5.1. Secteur social
Ce domaine recouvre quatre grands axes :
* enfance et famille : cet axe n'est pas touché, mais les dépenses sont en augmentation du fait de
la hausse du nombre d'enfants placés ;
* personnes âgées : la création de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) en 2002 a
entraîné une forte augmentation de la dépense. La mesure représente aujourd'hui en année
pleine 26 millions d'euros et cette somme ne peut que croître avec le vieillissement de la
population. L'Etat devait participer, en 2005, à hauteur de 9,89 millions d'euros ;
* personnes handicapées : la récente loi sur le handicap entraînera la mise en place de certaines
mesures ou actions à compter de 2006 avec, notamment, le versement de la prestation handicap
par les départements et la création de la maison départementale des personnes handicapées.
Pour la prestation, l'Etat devrait intervenir comme pour l'APA, en apportant une participation qui
devrait représenter environ le tiers de la dépense totale supportée par le département ;
* insertion : depuis la décentralisation de l'ensemble de la gestion du revenu minimum d'insertion
(RMI) au 1er janvier 2004, la compensation financière de l'Etat, sous forme d'une part de taxe
intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), doit correspondre aux dépenses qu'il a consacrées au
versement des allocations RMI en 2003. En 2004, le département de la Marne a ainsi versé 33,99
millions d'euros aux bénéficiaires du RMI, hors frais de gestion du dispositif, et reçu 31,19 millions
d'euros de TIPP.
En dehors des aides de l'Etat pour l'APA (9,89 Meuros) et le RMI (31,19 Meuros), le département
recouvre environ 13 millions d'euros par an sur les bénéficiaires. Le complément est assuré par la
fiscalité locale, ce qui a en partie conduit aux augmentations des taux en 2004 et 2005.
Globalement, le département a prévu une augmentation annuelle de 5 % des dépenses du
secteur social dans sa projection budgétaire à moyen terme, qui intègre la création de nouveaux
établissements.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département précise que le
nouveau déficit de compensation des dépenses de RMI en 2005 a également été intégré dans sa
projection budgétaire. Il rappelle que les transferts de compétence de 2005 concernent le fonds
d'aide aux jeunes, le fonds de solidarité logement, les comités locaux d'information et de
coordination (CLIC) et le comité départemental des retraités et personnes âgées (CODERPA).
1.5.2. Voirie nationale
Le conseil général de la Marne s'est prononcé le 1er avril 2005 pour la prise en charge de 200 km
de voirie nationale. Une première évaluation, réalisée par les services du département et qui reste
à préciser, fait apparaître que le coût global de travaux à réaliser pourrait être d'environ 700
millions d'euros sur le moyen terme.
Les travaux concernés faisaient jusqu'ici l'objet d'un partenariat entre l'Etat, la région et les
départements au titre du contrat de plan. L'Etat a fait savoir qu'il n'allouerait pas d'aide spécifique
pour compenser les investissements qui seront réalisés sur la voirie transférée, dans la mesure où
il souhaitait mettre fin aux financements croisés. Dorénavant, chaque partenaire devrait prendre
en charge le coût des travaux qu'il programmera sans recevoir d'aide de l'autre.
Dans cette perspective, le conseil général a pris en compte dans sa projection budgétaire un
crédit supplémentaire d'environ 2,5 millions d'euros par an pour le consacrer à la voirie transférée.
Les dépenses de fonctionnement sur voirie nationale devraient être compensées par l'Etat sur la
base de la moyenne des dépenses de ses services au cours des trois dernières années avant
décentralisation. Les fonds devraient provenir d'une contribution attribuée sur les crédits du
ministère de l'Equipement.
1.5.3. Personnels TOS et DDE
Les conventions signées avec l'Etat pour les TOS portent sur 474 agents en poste au sein des
collèges marnais. Par ailleurs, une option d'intégration devrait être proposée à 280 agents de la
DDE, pour la plupart déjà en fonctions au département par voie de mise à disposition, dans la
période à venir.
Les dépenses correspondantes devraient être compensées par l'Etat sur la base de la moyenne
des dépenses des trois dernières années et les fonds proviendront de l'attribution d'une fraction
de la taxe sur les conventions d'assurance (TSCA). Les postes nouveaux créés par la collectivité
relèveront toutefois d'un financement direct de celle-ci, mais le département de la Marne
n'envisage pas une telle hypothèse dans l'immédiat.
II. GESTION INTERNE DE LA COLLECTIVITE
2.1. Elaboration et suivi du budget
2.1.1. Présentation des documents budgétaires
Le budget est présenté en autorisations de programmes et crédits de paiement depuis 1998, date
de la mise en place d'un nouveau système d'information financière.
Les documents budgétaires font souvent apparaître des imperfections de forme, des erreurs de
totaux étant relevées notamment pour les exercices 1999, 2002 et 2003. Le département les
explique par les difficultés de rodage nées des mises en place successives d'un système
d'information financière et de la nouvelle nomenclature budgétaire et comptable M52.
Par ailleurs, la qualité des annexes budgétaires fournies sur la période laisse parfois à désirer.
Ainsi, l'inventaire des immobilisations fourni à l'appui du budget primitif de 2005 ne porte que sur
les biens immeubles et non sur les biens meubles, les surfaces des bâtiments concernés sont
parfois manquantes, et les totaux généraux par type d'équipement sont incohérents avec les
totaux partiels. Ces totaux sont également incohérents avec le nombre de mètres carrés de
surface utile des bâtiments porté dans les indications statistiques fournies en préambule du
budget. De plus, aucune valorisation financière des biens ne figure sur l'inventaire.
Le département souligne qu'un inventaire complet, trop volumineux pour être annexé au budget,
est disponible sur demande, tout en précisant que les insuffisances constatées devraient être
corrigées dans les documents budgétaires à venir. Il précise également que les méthodes
d'amortissement des immobilisations font l'objet d'une délibération spécifique, sans être rappelées
au budget.
Enfin, de manière générale, les documents budgétaires ne font pas apparaître la liste des
concours attribués aux associations et organismes divers sous forme de prestations en nature
(mise à disposition de locaux, personnel ou matériel).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la collectivité indique que la liste
des prestations en nature valorisées sera désormais annexée au budget.
2.1.2. Procédure budgétaire
Le débat d'orientation budgétaire pour l'exercice N avait jusqu'ici eu lieu en octobre de l'exercice
N-1, alors que le budget était voté en janvier de N. Ce calendrier n'était pas conforme aux
dispositions de l'article L. 3312-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoient un
délai maximal de deux mois entre le débat d'orientation budgétaire et l'examen du budget. La
chambre constate que ce délai a été respecté pour le budget primitif de 2006.
2.1.3. Reports de crédits et restes à réaliser
Les restes à réaliser sur dépenses d'investissement sont importants, puisqu'ils représentaient, en
2002 et en 2003, un peu moins de 50 % des crédits ouverts pour les investissements directs du
département et plus de 60 % pour les dépenses d'intervention.
De la sorte, sur tous les exercices de la période sous revue, les restes à réaliser en dépenses
d'investissement intégrés dans le budget supplémentaire ont été d'un niveau équivalent, voire
parfois largement supérieur, à celui du budget primitif. Des propositions nouvelles, variant, selon
les années, de près de 10 % à plus de 60 % du budget primitif, ont de surcroît été entérinées. Il
est donc bien difficile, d'après le budget primitif seul, d'appréhender les volumes financiers
réellement en jeu sur un exercice.
Tableau n° 5 :
Du côté des recettes, le taux de réalisation des emprunts est actuellement très faible : en 2002,
alors que plus de 200 millions d'euros avaient été prévus au budget, moins de 40 millions d'euros
ont été souscrits ; en 2003, les chiffres sont passés respectivement à 226 millions d'euros et 62
millions d'euros (montants bruts y compris renégociations et gestion active de trésorerie). Les
restes à réaliser sur emprunt étaient donc au 31 décembre 2003 de l'ordre de 160 millions
d'euros, soit plus de trois fois la souscription maximale annuelle effective (hors renégociations) sur
la période.
Dans ces conditions, il est loisible de s'interroger sur l'équilibre réel des budgets présentés. En
effet, des emprunts inscrits en restes à réaliser ne peuvent constituer une recette sincère, au sens
de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales, que si la collectivité dispose
d'un engagement de prêter d'un ou plusieurs établissements bancaires pour un montant au moins
équivalent.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département souligne qu'il s'est
donné deux années pour annuler la majorité des crédits reportés, grâce à des règles de gestion
fixées par le règlement financier diffusé en 2005. Cette démarche devrait notamment permettre
d'améliorer la sincérité des recettes d'emprunt.
2.2. Ressources humaines
2.2.1. Evolutions en matière de personnel
Les effectifs budgétaires permanents sont restés stables entre 2001 et 2003, leur nombre étant
constant (1099). Toutefois, des évolutions contrastées entre les diverses filières et les diverses
catégories apparaissent, la catégorie A étant la seule à voir ses effectifs s'accroître. Les effectifs
pourvus pendant la même période sont en progression de plus de 22 postes soit une
augmentation de 2,10 %.
Entre 2003 et 2005, les effectifs budgétaires permanents ont crû (augmentation d'une vingtaine de
personnes, soit 2 %), de même que les effectifs pourvus (augmentation de près de 40 personnes,
soit 3,5 %).
A ces chiffres, il faut ajouter de 50 à 60 emplois non permanents.
En raisonnant au sens large, il convient également de comptabiliser environ 200 agents de l'Etat,
ministère de l'Equipement, mis à disposition au titre de l'article 7 de la loi du 2 décembre 1992,
ainsi qu'un peu plus de 120 agents du foyer départemental de l'enfance, relevant de la fonction
publique hospitalière, rémunérés sur un budget annexe.
Ce sont donc près de 1 500 agents qui sont peu ou prou employés par le département de la
Marne. Sur ce total, l'effectif directement rémunéré par le budget principal du département était de
1 242 agents au 31 décembre 2004, dont 691 agents permanents en activité titulaires et non
titulaires. L'effectif des agents autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel était de 140, soit
environ 20 % de l'effectif permanent.
La collectivité a estimé à trente le nombre de postes supplémentaires créé en octobre 2001 à la
suite de la mise en place des dispositions concernant l'aménagement et la réduction du temps de
travail, soit une incidence financière en année pleine de l'ordre de 810 000 euros. En outre, cette
même année, treize postes avaient été créés spécifiquement pour la mise en place de l'allocation
personnalisée d'autonomie.
2.2.2. Agents non titulaires et personnel contractuel
Sur un total d'environ 700 agents en 2004, l'effectif des agents contractuels était de l'ordre d'une
centaine de personnes (en dehors des personnes appelées ponctuellement en remplacement
d'agents absents, de l'ordre d'une dizaine chaque année sur la période). Ces chiffres n'intègrent
pas les plus de 400 assistantes maternelles agréées dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance,
au statut particulier (cf. loi n° 92-642 du 12 juillet 1992). Les effectifs totaux de non titulaires ont
été relativement stables sur la période.
Le département de la Marne fait peu appel à la procédure des emplois aidés. Sur la période
récente, un maximum de l'ordre de la dizaine d'emplois de ce type a été constaté.
Conformément à l'instruction budgétaire et comptable M52, les indications des documents
budgétaires ne permettent pas directement de connaître le nombre total d'agents non titulaires en
poste, distingués entre agents non titulaires occupant un emploi permanent rémunérés par
référence aux cadres d'emplois et au type de recrutement (environ 80), agents non titulaires
occupant un emploi non permanent (environ 50) et agents non titulaires qui occupent un emploi
rattaché à une filière mais qui ne peuvent être classés dans un cadre d'emplois (plus de 400,
essentiellement des assistantes maternelles). Il est nécessaire de se référer aux bilans sociaux
établis par la collectivité pour appréhender ces détails.
2.2.3. Régime indemnitaire
2.2.3.1. Missions et déplacements
Plusieurs agents de la collectivité sont amenés à effectuer de fréquents déplacements sur le
territoire départemental. L'examen des pièces concernant le remboursement de leurs frais a
montré qu'aucun ordre de mission, à caractère ponctuel ou permanent, n'était fourni pour ces
déplacements, ce qui contrevient aux textes en vigueur sur la prise en charge des frais
correspondants.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département indique qu'une note
de service interne, en date du 11 mars 2002, ne prévoyait pas d'ordre de mission pour le cas des
agents cités par la chambre, tout en ajoutant qu'" aucun principe interne n'interdirait cependant
qu'un ordre de mission occasionnel leur soit délivré à l'avenir ".
La chambre relève que le département ne peut se référer à une note interne qui viendrait en
contravention avec les textes pour établir une norme. En conséquence, elle croit utile de rappeler
les principes fondamentaux qui gouvernent les déplacements des agents des collectivités
territoriales.
La mission est définie (article 7 du décret n° 90-437 du 28 mai 1990 modifié auquel renvoie le
décret n° 2001-654 du 19 juillet 2001) comme un déplacement hors de la résidence administrative
et hors de la résidence familiale. La résidence administrative est entendue comme le territoire de
la commune, et non du département, d'implantation du service (article 4 du décret du 19 juillet
2001). Tout agent en mission doit être muni d'un ordre de mission préalable (article 5 du décret du
19 juillet 2001). Tout agent qui se déplace d'une commune à une autre, à l'intérieur comme à
l'extérieur du département de la Marne, doit donc impérativement être muni d'un ordre de mission,
temporaire ou permanent. Il convient de noter que les dispositions de l'article 7 du décret du 28
mai 1990 modifié s'appliquent aux agents en stage, en vertu des dispositions de l'article 14 du
même décret.
La chambre souligne, au vu des textes précités, qu'aucune exception au principe de délivrance
d'un ordre de mission, temporaire ou permanent, n'est prévue pour les agents en mission, quelle
que soit la nature des fonctions qu'ils occupent. La situation des agents aux fonctions
essentiellement itinérantes, ou qui sont appelés à se déplacer fréquemment, cités comme un cas
spécifique dans la note de service interne en date du 11 mars 2002, ne permet pas
de les
dispenser d'un ordre de mission. Elle permet seulement de les doter d'un ordre de mission
permanent (article 8 du décret du 28 mai 1990 modifié), au lieu d'imposer plusieurs ordres de
mission temporaires. Les autres agents, même s'ils se déplacent à l'intérieur du département, ne
sont en rien dispensés d'ordre de mission ; en revanche ils ne peuvent bénéficier d'un ordre de
mission permanent et seul un ordre de mission temporaire peut autoriser leur déplacement.
Il est donc manifestement contraire aux textes de soutenir que les agents cités dans le rapport
d'observations provisoires de la chambre pouvaient être dispensés d'ordre de mission. La réponse
du département manque singulièrement de fondement, d'autant que la chambre relevait aussi le
cas d'agents ayant effectué un déplacement à Troyes ou à Metz, soit en dehors du département
de la Marne : même en application de la note de service interne en date du 11 mars 2002, ces
agents auraient dû être munis d'un ordre de mission.
2.2.3.2. Régime des collaborateurs de cabinet
L'examen des fiches de paye de l'exercice 2003 a montré que des agents, collaborateurs de
cabinet, se sont vu verser en novembre 2003, à la suite de la foire-exposition de Châlons-en-
Champagne du 30 août au 8 septembre 2003, des indemnités au titre d'heures supplémentaires.
L'article 9 du décret n° 87-1004 modifié du 16 décembre 1987, relatif aux collaborateurs de
cabinet des autorités territoriales, précisait pourtant, dans sa rédaction applicable à l'époque, que
" l'exercice des fonctions de collaborateurs de cabinet ne donne droit à la perception d'aucune
rémunération accessoire à l'exception des frais de déplacement. ". En conséquence, le paiement
d'heures supplémentaires à des personnes considérées comme collaborateurs de cabinet était
manifestement abusif.
Il convient toutefois de noter que les dispositions du décret du 16 décembre 1987 viennent d'être
modifiées par le décret n° 2005-618 du 31 mai 2005, qui ouvre la possibilité d'indemnités pour les
collaborateurs de cabinet, à condition que leur contrat le prévoie explicitement.
2.2.4. Avantages en nature
Le directeur général des services dispose d'un logement par nécessité absolue de service et d'un
véhicule, qui lui est spécialement affecté.
Ces avantages en nature sont comptabilisés sur la déclaration annuelle des salaires, sur la base
de la valeur locative cadastrale et de frais annexes, pour le logement, et sur la base de frais réels
pour le véhicule. La chambre avait relevé une diminution des montants déclarés entre 2003 et
2004.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, à laquelle le directeur général des
services a déclaré n'avoir pas d'éléments complémentaires à apporter, le département justifie
cette diminution de façon détaillée, pour le véhicule, par un changement de mode de calcul
autorisé par des arrêtés ministériels de 2002. Toutefois, pour le logement, aucun élément précis
n'explique pourquoi l'avantage déclaré a été réduit de 756,73 euros mensuels en 2003 à 719,30
euros mensuels en 2004.
Dans sa réponse, le département indique également que les avantages en nature dont bénéficie
le directeur général des services ont été attribués en référence à ceux d'un secrétaire général de
préfecture, ce qui semble une base de comparaison assez pertinente en vue de l'appréciation du
respect du principe de parité entre les fonctions publiques.
Il apparaît cependant que le directeur général des services du département de la Marne bénéficie
de la présence de personnel de service à son domicile, sous la forme d'un agent affecté
spécifiquement à son logement de fonction. Il est exact que les membres du corps préfectoral sont
susceptibles de bénéficier d'un tel type d'avantage en nature.
Il n'en demeure pas moins que les membres du corps préfectoral bénéficient de l'intervention de
personnel de service dans le cadre des dispositions de la circulaire NOR/INT/A/99/00175/C du 5
août 1999, complétée par la circulaire n° 001418/DGA du 22 avril 2003, qui indiquent notamment
que :
" Le cycle de travail et les horaires sont définis localement selon les modalités prévues par les
textes d'application pour les personnels relevant du Ministère de l'Intérieur du décret du 25 août
2000 relatif à l'aménagement et la réduction du temps de travail dans la fonction publique de
l'Etat. (...)
Les membres du corps préfectoral ne font appel aux personnels techniques et de service, en
dehors des jours ouvrables, qu'à raison de nécessités liées à l'exercice de leurs obligations
professionnelles. (...)
Les personnels de maison (...) sont tenus d'assurer dans le cadre de la permanence de l'Etat le
service nécessaire aux réceptions officielles et événements exceptionnels (visites ministérielles...).
Ils sont, en outre, chargés de l'entretien ménager, de la cuisine, de la lingerie, et apportent leur
aide aux membres du corps préfectoral dans leur vie quotidienne. Pour chaque agent concerné et
pour chaque site, un document définissant les tâches doit être établi par le membre du corps
préfectoral concerné. (...)
Sauf exception, lorsque les nécessités du service l'exigent, les horaires de travail, définis
localement, sont compris entre 7 h 30 et 19 h 30. Ils ménagent, entre 11 h 30 et 14 h 00, une
pause pour le déjeuner dont la durée n'est pas inférieure à 45 minutes. Le repas des personnels
de maison est pris en charge lorsqu'ils assurent la préparation ou le service des réceptions ou
repas officiels. (...) "
De telles dispositions sont limitatives. Elles ne sauraient, selon la chambre, justifier aujourd'hui, au
domicile d'un directeur assimilé à un secrétaire général de préfecture, mais qui ne possède aucun
rôle de représentation de l'Etat, la présence à temps plein d'un agent censé effectuer
systématiquement tous les mois un contingent de plus de 50 heures supplémentaires. C'est
pourtant le cas de l'agent affecté au logement de fonction du directeur général des services du
département de la Marne, comme en attestent ses bulletins de salaire. La note de service relative
à cet agent en date du 10 mai 1995, produite par la collectivité dans sa réponse, quelle qu'ait pu
être sa justification interne à l'époque, n'apparaît pas pertinente en regard des instructions de
1999 et 2003 concernant l'intervention du personnel de préfecture, rappelées ci-dessus. La
chambre souligne que le Conseil d'Etat a déjà condamné l'attribution, par des collectivités
territoriales, d'avantages en nature jugés excessifs par rapport au principe de parité, comme le
montre d'ailleurs l'arrêt du 2 décembre 1994 produit par le département dans sa réponse.
Dans ces conditions, l'affectation d'un agent au service du directeur général des services du
département constitue un avantage exceptionnel, non directement prévu par les textes applicables
à la collectivité et qui aurait pour le moins réclamé une délibération du conseil général pour le
justifier.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département a fourni une
délibération du 25 mars 1991, qui préciserait les avantages en nature du directeur général des
services. La chambre remarque qu'une telle délibération, demandée en cours d'instruction, n'avait
pas été produite alors.
De surcroît, l'exemplaire fourni n'est pas exécutoire et le corps de la délibération, qui ne traite que
du régime général des primes de rendement et des indemnités forfaitaires pour travaux
supplémentaires, n'évoque pas le cas spécifique du directeur général des services. Ce dernier
n'est mentionné que dans un tableau joint, dont rien ne montre qu'il aurait été intégré à la partie
publique de la délibération, cette dernière ne faisant nullement référence à une annexe.
En l'état, la chambre ne peut pas considérer que la délibération du 25 mars 1991 répond à ses
observations.
Par ailleurs, les avantages en nature comptabilisés en 2003 sur les bulletins de salaire du
directeur général des services ne comptent le logement de fonctions que pour un loyer calculé sur
la base de la valeur locative cadastrale, augmenté des frais d'eau, de gaz, d'électricité et de
téléphone.
Malgré les précisions apportées par le département dans sa réponse aux observations
provisoires, la chambre estime qu'un tel décompte aurait dû en l'espèce être également augmenté
d'un montant correspondant à l'avantage en nature constitué par l'octroi de personnel de service.
En effet, en l'absence d'une délibération précisant l'étendue des avantages en nature accordés au
directeur général des services et le régime de déclaration auxquels ils sont soumis, ces avantages
ne devraient être décomptés que sur la base des coûts réels de toutes les prestations qu'ils
englobent.
2.3. Indemnités et frais des élus
L'ancien article R. 3123-10 du code général des collectivités territoriales précisait que " les frais de
déplacement des élus départementaux sont pris en charge par le département dans les conditions
définies par le décret n° 90-437 du 28 mai 1990 fixant les conditions et les modalités de règlement
des frais occasionnés par les déplacements des personnels civils sur le territoire métropolitain de
la France lorsqu'ils sont à la charge des budgets de l'Etat, des établissements publics nationaux à
caractère administratif et de certains organismes subventionnés. "
Le remboursement des frais liés à l'exercice des mandats spéciaux, c'est-à-dire des missions dont
ils sont chargés spécifiquement, en dehors du cadre habituel des " réunions du conseil général,
des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités " (article L. 3123-19 du code
général des collectivités territoriales), faisait l'objet d'un régime spécifique. L'ancien article D.
3123-23 du code général des collectivités territoriales permettait dans ce cas le remboursement
de dépenses réelles diverses, sur présentation d'un état de frais et après délibération du conseil
général, à condition que les sommes engagées ne sortent pas du cadre de la mission assignée à
l'élu. Le mandat spécial devait lui-même avoir fait l'objet d'une décision de l'assemblée
délibérante.
Depuis l'intervention du décret n° 2005-235 du 14 mars 2005 (nouvel article R. 3123-20 du code
général des collectivités territoriales), seul le type de prise en charge forfaitaire prévu par le décret
du 28 mai 1990 est autorisé pour les élus titulaires de mandats spéciaux.
La délibération du conseil général en date du 16 avril 2004 fixait le cadre du remboursement des
frais de déplacement des élus de la Marne, notamment pour les déplacements hors du
département. Cette délibération, toujours en vigueur pour 2005, mériterait d'être précisée,
puisqu'elle n'évoque, dans les cas généraux, qu'une désignation par le président " pour
représenter l'assemblée départementale dans un organisme ou une manifestation ", sans
mentionner la procédure du mandat spécial, qui ne peut être délivré que par l'assemblée
délibérante. En outre, pour les déplacements hors du département, elle ne cite que le cas de la
représentation auprès d'une instance délibérative, et pas la participation à une manifestation, en
mentionnant toutefois une désignation préalable par le conseil général. La délibération n'évoque
pas une possibilité de remboursement de frais réels, qui ne semble, de toute façon, dorénavant
plus prévue par les textes.
2.4. Gestion du patrimoine et fonction achats
2.4.1. Organisation générale et suivi
L'organisation des missions de la direction des infrastructures et du patrimoine a été revue
récemment, pour dissocier les services responsables des investissements des services
responsables de l'exploitation et de l'entretien. La création d'un service autonome pour
l'exploitation et l'entretien permet d'espérer parvenir à une véritable politique d'entretien préventif.
La démarche n'est toutefois pas encore aboutie et la réflexion reste à approfondir pour déboucher
sur un véritable plan de patrimoine, définissant un calendrier général des opérations d'entretien de
chaque équipement à des horizons adaptés. Seules les bases d'un tel document sont ébauchées.
Les besoins de locaux nouveaux liés à la prise en charge des agents et matériels à l'issue des
prochains transferts de compétence (acte II de la décentralisation résultant de la loi
constitutionnelle du 17 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République et loi du
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) ne sont actuellement pas réglés,
alors que les marges de manoeuvre pour des extensions sont quasi inexistantes sur le site du
siège de la collectivité. Des incertitudes subsistent toutefois sur le nombre exact d'agents
transférés.
Des efforts restent à accomplir en matière d'inventaire, notamment pour faire le lien entre
inventaire physique et inventaire financier. Le recensement détaillé des immobilisations n'a
jusqu'ici porté que sur les éléments qui nécessitent un entretien systématique. Des réflexions,
liées à celles sur le plan de patrimoine, sont en cours pour bénéficier en 2006 d'un outil plus
performant.
Si les contrats d'abonnement téléphonique et d'assurances ont été remis à plat, c'est encore loin
d'être le cas pour tous les contrats de maintenance, notamment en matière de chauffage, où une
réflexion a été lancée.
2.4.2. Fonction achats dans la collectivité
Le " service intérieur ", rattaché à la direction des ressources humaines et des affaires juridiques,
s'est transformé en 2005 en une " cellule achats ", rattachée à la direction des finances, des
marchés et de l'informatique. Cette évolution, qui s'est produite à missions quasiment constantes,
ne correspond pas à l'organisation d'une fonction achats, avec réflexion approfondie pour identifier
et optimiser les besoins, recenser les fournisseurs, optimiser les sources d'approvisionnement ou
coordonner la commande.
En effet, les objectifs recherchés visaient surtout à mettre en place une méthode de recensement
des besoins pour les achats transversaux, afin de respecter les dispositions du code des marchés
publics. Ils sont donc pour le moment essentiellement juridiques. La réflexion reste à poursuivre,
sur un plan plus technique et organisationnel, pour améliorer la coordination des achats afin de
gagner en efficacité et en coût.
2.5. Marchés publics
2.5.1. Rédaction des pièces des marchés
Selon l'annexe G au décret n° 2003-301 du 2 avril 2003 (article D. 1617-19 du code général des
collectivités territoriales), les pièces constitutives d'un marché comportent obligatoirement, entre
autres, la référence à la délibération autorisant la personne responsable à passer le marché.
Auparavant, la liste constitutive des pièces d'un marché, détaillée à l'article 12 du code des
marchés publics de mars 2001, prévoyait aussi une telle référence.
L'examen de divers dossiers a permis de constater qu'il n'a jamais été fait référence à cette
délibération, pour l'ensemble des contrats examinés (une trentaine d'opérations, comportant
souvent plus d'une dizaine de marchés, ont été passées en revue).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département indique qu'il a été
remédié à la situation depuis septembre 2005.
2.5.2. Dates de passation des avenants, dépassements des estimations et anomalies diverses
2.5.2.1 Marchés de maîtrise d'oeuvre
Il a été constaté à plusieurs reprises, pour les marchés de maîtrise d'oeuvre, que des
dépassements importants de l'estimation prévisionnelle initiale, parfois apparemment de la
responsabilité au moins partielle du maître d'oeuvre, n'avaient fait l'objet d'aucun développement
particulier dans les rapports de présentation des marchés. Pourtant, lorsque de tels
dépassements se produisent au-delà d'un certain seuil de tolérance, les dispositions types des
cahiers des clauses administratives particulières des marchés de maîtrise d'oeuvre du
département de la Marne prévoient que le maître d'ouvrage peut demander au maître d'oeuvre de
reprendre gratuitement ses études de manière à respecter l'enveloppe initiale.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département indique qu'il lui est
effectivement déjà arrivé d'appliquer des pénalités au maître d'oeuvre ou de lui demander de
reprendre en partie ses études.
Le caractère tardif de la passation de certains avenants ainsi que la démarche peu orthodoxe
retenue pour le choix de certains maîtres d'oeuvre et quelques autres anomalies ponctuelles
doivent également être relevés.
Par exemple, le marché signé le 26 juillet 2002 pour la construction de l'aérogare passagers de
Vatry comportait une estimation prévisionnelle des travaux de 3 millions d'euros hors taxes pour
les bâtiments et de 380 000 euros pour les voiries. L'avenant n° 1, en date du 1er octobre 2003, a
augmenté, au stade de l'avant projet détaillé, l'estimation prévisionnelle des travaux de bâtiment
de 920 000 euros. Sur ce total, 515 080 euros, soit 17 % environ de l'estimation, sont expliqués
par une " dérive " du montant initial, sans autre commentaire, dans le rapport de présentation du
1er octobre 2003 (ce rapport mentionne également une augmentation de 404 922 euros de
l'estimation à la suite de demandes du maître d'ouvrage). Certes les 515 080 euros de dérive
n'ont entraîné aucun complément de rémunération pour le maître d'oeuvre, mais ils n'ont entraîné,
non plus, apparemment aucune remise en cause des études.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département précise la nature
des travaux qui ont fait l'objet de demandes du maître d'ouvrage. Pour le reste, il évoque " des
ajustements réalisés par le maître d'oeuvre par rapport à ses prévisions initiales ", ce qui
n'apporte aucun élément nouveau par rapport au constat de la chambre sur le caractère imprécis
du rapport de présentation de l'avenant et l'appréciation de la responsabilité du maître d'oeuvre
pour cette partie des travaux.
Pour les voiries, l'estimation des travaux a été augmentée de 530 000 euros hors taxes, soit 139
%, avec pour seule justification au rapport de présentation du 1er octobre 2003 " une réflexion
avec l'exploitant et les divers services de l'Etat concernés ".
De surcroît, le caractère tardif de l'avenant est à signaler, puisque censé refléter les coûts
entérinés au stade de l'avant projet détaillé, document approuvé le 7 octobre 2002 par la
commission permanente, il a été signé à une date où les marchés de travaux l'étaient eux-mêmes
déjà.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département expose qu'une
importante négociation avec l'architecte a retardé la passation de l'avenant.
De même, pour la reconstruction du collège de Montmirail, le marché de maîtrise d'oeuvre, signé
le 13 avril 2001 pour un montant de 683 734 euros, indiquait une estimation prévisionnelle de 5
945 512 euros. Dans l'avenant n° 1, signé le 29 avril 2002, cette estimation prévisionnelle a été
portée à 7 279 431 euros hors taxes, soit 22 % d'augmentation, ce qui n'est pas négligeable, sans
modification de rémunération pour le maître d'oeuvre. Dans le rapport de présentation de
l'avenant, il est écrit, sans autre précision, que " le présent avenant de par son contenu et ses
faibles incidences financières ne modifie pas fondamentalement l'objet du marché... " !
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département indique qu'il n'est
pas anormal pour un marché de maîtrise d'oeuvre de constater une augmentation et que
l'estimation de départ n'était qu'une enveloppe prévisionnelle.
En l'absence de toute autre explication, la chambre ne peut que continuer à considérer qu'un
dépassement de 22 % de l'enveloppe financière prévisionnelle, avancé sans aucune justification
dans le rapport de présentation de l'avenant, apparaît manifestement excessif, même si aucun
seuil n'est fixé par les textes.
Là encore, l'avenant, censé refléter les coûts entérinés au stade de l'avant projet détaillé, a été
passé alors même que, après un premier appel d'offres infructueux, un deuxième appel d'offres
avait déjà permis d'attribuer 16 lots sur 19, puisque le rapport de la commission d'appel d'offres
correspondante est daté du 12 février 2002.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département précise que
l'engagement sur le coût prévisionnel des travaux intervient à l'avant projet détaillé depuis 2004.
Cette précision ne répond en rien à l'observation de la chambre. Le marché, bien que passé avant
2004, prévoyait déjà un engagement sur coût prévisionnel au stade de l'avant projet détaillé
(article 9 du cahier des clauses administratives particulières) et c'est bien à ce coût prévisionnel
que faisait allusion l'avenant n° 1 (article 2.1 citant l'article 9 du cahier des clauses administratives
particulières initial). Par ailleurs, quelles que soient les modalités retenues, l'approbation d'un coût
basé sur un document d'études alors que le montant des offres est déjà connu ne revêt aucun
sens logique. En l'espèce, à ce stade, c'est le coût de réalisation des travaux qu'il aurait fallu fixer,
en référence à l'article 14 du cahier des clauses administratives particulières initial et non à l'article
9.
Le cahier des clauses administratives particulières du marché de maîtrise d'oeuvre prévoyait en
effet un premier engagement du maître d'oeuvre sur un " coût prévisionnel " au stade de l'avant
projet détaillé (articles 9 et 11 mentionnant une marge de tolérance de 4 %), suivi d'un deuxième
engagement, différent, sur un " coût de réalisation " au stade des résultats de la mise en
compétition relative à la passation des marchés de travaux (articles 14 et 16 mentionnant une
marge de tolérance de 2 %). Aucun avenant ne semble avoir évoqué le " coût de réalisation " et
avalisé la procédure dans les formes requises par le cahier des charges. Aucune comparaison
entre le coût réellement constaté et ce " coût de réalisation " ne semble avoir été opérée.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département mentionne que le
décret d'application de la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique n'indique pas les modalités
d'approbation des coûts.
La chambre constate que cette réponse ne permet pas de s'assurer que, quelle que soit la forme
retenue, la comparaison requise a été opérée en fin de travaux.
Le marché de maîtrise d'oeuvre du collège de Montmirail a aussi connu d'autres vicissitudes. Le
18 mai 2001, il avait fait l'objet d'observations du contrôle de légalité, notamment au motif que
l'administrateur d'un groupement d'intérêt économique qui intervenait au contrat en tant que
cotraitant avait été employé par le département moins de cinq ans avant la passation du marché.
Plusieurs échanges d'arguments, dont le but était d'établir que les activités de l'ancien employé du
département au sein du groupement d'intérêt économique n'avaient pas de lien direct avec
l'affaire du collège de Montmirail, ont eu lieu. De plus, la personne en cause a démissionné de ses
fonctions d'administrateur du groupement d'intérêt économique le 19 octobre 2001. Dans ces
circonstances, le département n'a pas tenu compte des observations et a poursuivi le contrat sans
précaution particulière. Toutefois, un contentieux avait été lancé ; il a trouvé son dénouement avec
un jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, en date du 4 mars 2003, qui a
annulé le marché de maîtrise d'oeuvre. Pour régler l'affaire, le département n'a pu que conclure
une convention de transaction avec le maître d'oeuvre, adressée au contrôle de légalité le 31
juillet 2003.
Autre cas, pour la reconstruction du foyer " Le Jolivet " à Suippes, la commission permanente du
11 juillet 1997 avait approuvé le choix du maître d'oeuvre, mais le marché de ce dernier n'a été
signé que deux ans plus tard, le 14 mai 1999, du fait de difficultés rencontrées lors de la phase de
négociation. Ces difficultés concernaient notamment la fixation de l'estimation prévisionnelle et la
rémunération du maître d'oeuvre.
L'estimation de l'opération est passée de 0,87 Meuros hors taxes en juin 1997 (commission
permanente du 2 juin 1997) à 1,21 Meuros hors taxes en avril 2000 (commission d'appel d'offres
du 4 avril 2000), puis, le premier appel d'offres ayant été déclaré infructueux, à 1,65 Meuros hors
taxes en décembre 2000 (commission d'appel d'offres du 22 décembre 2000). Un avenant au
marché de maîtrise d'oeuvre du 14 mai 1999 a été passé pour modifier en conséquence la
rémunération du titulaire, la faisant passer de 111 955 euros hors taxes à 150 273 euros hors
taxes, soit 34 % d'augmentation, dont 6 866 euros hors taxes dus à l'application d'une formule
d'actualisation. L'avenant, censé intervenir dans le cadre de la validation de l'avant projet détaillé,
a en réalité été signé en avril 2005, alors que les travaux étaient terminés depuis le 30 juin 2004,
au demeurant avec un retard certain, puisque les marchés de travaux prévoyaient un délai
d'exécution de 23 mois et que les travaux avaient débuté le 25 septembre 2001, d'après l'ordre de
service prescrivant de les commencer.
La procédure n'a, encore une fois, guère de sens à ce stade et ce d'autant plus que le rapport de
présentation de l'avenant à la commission permanente du 8 avril 2005 ne donne aucune
explication, notamment sur les responsabilités en matière de dépassement de l'enveloppe
financière initiale et sur la passation tardive du document. En outre, aucune comparaison entre le
coût des travaux réellement constaté et le coût prévisionnel ne semble avoir été opérée.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département souligne à nouveau
les nombreux problèmes qui ont marqué cette opération.
La chambre ne nie pas l'existence de ces problèmes, mais il n'en demeure pas moins, pour la
compréhension de l'opération, qu'ils auraient mérité d'être évoqués, même sommairement, dans
le rapport de présentation de l'avenant.
2.5.2.2. Marchés de travaux
La chambre constate qu'il est loin d'être exceptionnel que des avenants aux marchés de travaux
soient des documents de régularisation passés postérieurement à l'achèvement du chantier, alors
même que tout contrat, serait-il un avenant, doit être conclu avant son commencement
d'exécution.
Par ailleurs, pour les marchés de travaux aussi, des anomalies ponctuelles peuvent être relevées.
Il est ainsi possible de mentionner les éléments suivants :
* reconstruction du collège de Montmirail : la réception de tous les lots a été prononcée avec effet
au 10 septembre 2003 ; pour le lot n° 1, l'avenant n° 2 est daté du 7 octobre 2003 et l'avenant n° 3
du 9 janvier 2004 ; pour le lot n° 4, l'avenant n° 1 est daté du 6 février 2004 ; pour le lot n° 6,
l'avenant n° 2 est daté du 16 décembre 2004 ; pour le lot n° 8, l'avenant est daté du 16 avril 2004 ;
pour le lot n° 15, l'avenant est daté du 9 janvier 2004 ; pour le lot n° 20, l'avenant n° 3 est daté du
13 janvier 2004 ; pour le lot n° 21, l'avenant n° 2 est daté du 27 novembre 2003 ;
* reconstruction du collège de Saint-Memmie : la réception de la troisième phase des travaux a
été prononcée avec effet au 19 septembre 2003 ; pour le lot n° 8B, l'avenant n° 2 est daté du 15
décembre 2003 ; pour le lot n° 21, l'avenant n° 3 est daté du 22 juillet 2004 ; pour le lot n° 27,
l'avenant n° 6 est daté du 6 février 2004 ;
* réhabilitation du foyer Morandat à Reims : la réception des travaux a été prononcée le 29 août
2002, alors que pour le lot n° 10, un avenant est daté du 22 octobre 2002 ;
* réhabilitation partielle du collège Perrot d'Ablancourt à Châlons en Champagne : douze marchés
ont été passés pour cette opération, dont la date d'achèvement des travaux indiquée sur le procès
verbal de réception est le 20 mars 2002 ; pour le lot n° 3, l'avenant n° 2 est daté du 9 septembre
2002 ; pour le lot n° 6, un avenant est daté du 9 août 2002 ; pour le lot n° 8, un avenant est daté
du jour même de la réception des travaux.
Pour la réhabilitation du collège Perrot d'Ablancourt, il est également à relever que, pour chaque
lot, l'acte d'engagement précisait que le délai d'exécution de l'ensemble des travaux, y compris
tranche conditionnelle, était de quatre mois à compter de la date fixée par l'ordre de service
prescrivant de les commencer. Cette date était le 3 août 2001 pour tous les lots attribués lors de
l'appel d'offres initial, soit les lots n° 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 et 11. En conséquence, la date présumée
de fin de travaux ressortait au 3 décembre 2001. Or la date d'achèvement des travaux retenue sur
le procès verbal de réception est le 20 mars 2002, sans qu'aucun document n'ait semble-t-il
entériné une prolongation de délai et alors même qu'aucune pénalité de retard n'a été appliquée.
Il aurait d'ailleurs en l'espèce été assez délicat d'appliquer des pénalités, leur montant étant
disproportionné. Le dispositif prévu au marché était inexploitable en pratique, du fait
d'imprécisions dans la rédaction des documents contractuels. Ce dispositif dérogeait notamment
aux règles du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de
travaux (CCAG), sans que le marché ne signale ce caractère dérogatoire.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le département indique que, dans les cas
d'avenants de régularisation cités par la chambre, " il ne s'agissait que des derniers avenants des
lots concernés qui n'étaient signés que lorsque l'entreprise avait donné satisfaction afin de
disposer d'un moyen de pression sur celle-ci ". La collectivité ajoute que pour se mettre en accord
avec les textes, elle envisage de mettre en place des retenues de garantie, tout en signant les
avenants en temps voulu. La chambre ne peut que l'inviter à procéder ainsi dans les meilleurs
délais.
Par ailleurs, la collectivité envisage également de réorganiser ses procédures en cas de
dépassement de délai d'exécution et indique qu'un nouveau logiciel, assurant une plus grande
sécurité juridique, est maintenant utilisé pour la rédaction des documents contractuels.
III. MODALITES GENERALES D'INTERVENTION SOUS FORME D'AIDES FINANCIERES ET EN
NATURE
3.1. Conventions d'objectifs
Une cinquantaine d'organismes ont bénéficié en 2003 d'une subvention de fonctionnement
supérieure à 23 000 euros, avec un maximum d'un peu plus de 189 000 euros et un total de 2,7
millions d'euros (le concours financier, de l'ordre de 560 000 euros, accordé à la société
gestionnaire de l'aéroport de Vatry dans le cadre très spécifique d'une convention de délégation
de service public, est exclu de ce bilan). L'ensemble des subventions versées, tous montants
confondus, a représenté, en 2003, un peu plus de 1 % des dépenses totales de fonctionnement
de la collectivité. En matière d'investissement, un total d'un peu plus d'un million d'euros a été
versé en 2003 pour des subventions d'un montant supérieur à 23 000 euros.
L'établissement d'une convention qui doit définir l'objet, le montant et les conditions d'utilisation de
la subvention attribuée si elle est supérieure à 23 000 euros, pourtant obligatoire depuis la
parution du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001, n'est systématique que depuis une période très
récente.
Des conventions d'objectifs types ont été élaborées pour certaines interventions, y compris
lorsque le montant de l'aide est inférieur au seuil de 23 000 euros. Pour les interventions les plus
importantes, les conventions sont élaborées au cas par cas, ce qui n'empêche pas certaines
d'entre elles de rester assez imprécises.
Ainsi, l'article L. 3313-1 du code général des collectivités territoriales rend applicables au
département les dispositions de l'article L. 2313-1, qui prévoient notamment que les documents
budgétaires de la collectivité sont assortis " du bilan certifié conforme du dernier exercice connu
des organismes [...] au bénéfice desquels la [collectivité] a versé une subvention supérieure à 75
000 euros... ". Pourtant, une convention passée en 2005 pour accorder une subvention de 125
000 euros ne reprend pas le caractère obligatoire de la fourniture de ce bilan, puisqu'elle ne fait
qu'indiquer que " sur simple demande du conseil général, [le bénéficiaire] devra communiquer les
documents comptables relatifs aux périodes couvertes par la convention, aux fins de vérification.
".
3.2. Aides en nature
Le département de la Marne met à la disposition de différents organismes, par l'intermédiaire
d'une vingtaine de conventions, pratiquement toutes conclues à titre gratuit, des terrains, locaux,
matériels ou véhicules.
Ce n'est qu'à l'occasion du contrôle opéré par la chambre que le département s'est rendu compte
que de telles mises à disposition constituaient des aides en nature, devant être répertoriées dans
les annexes aux documents budgétaires.
Les conventions fournissent en général la liste des éléments mis à disposition, en indiquant
notamment pour les locaux les surfaces en cause. En revanche, aucune valorisation financière
n'est effectuée, tant dans les conventions que dans les annexes au budget du département, ce qui
ne permet pas de connaître les montants réellement en jeu, parfois sans doute loin d'être
négligeables.
Ainsi, les mises à disposition à titre gratuit concernent notamment :
* le matériel et le mobilier du restaurant interadministratif de Châlons-en-Champagne ;
* le centre de recherches en physicochimie et biotechnologies agro-industrielles de l'université de
Reims Champagne-Ardenne, d'un total de 7 010 m² de surface utile, implanté sur un terrain
appartenant à l'Etat ;
* 2 500 m² de bâtiments, 3 000 m² de parkings et 8 500 m² d'espaces verts, sur un terrain de 13
500 m², pour l'institut universitaire de formation des maîtres de Reims Champagne-Ardenne
(IUFM) ;
* le site du village-musée du lac du Der, géré par une association ;
* la base départementale de loisirs d'Ecollemont, sur le lac du Der, gérée par une association ;
* un foyer de vie pour adultes handicapés de 41 lits, situé à Reims et géré par une association ;
* un foyer de vie pour adultes handicapés de 2 500 m² et 34 places, situé à Suippes et géré par
une association ;
* un ensemble immobilier situé sur une parcelle de 16 000 m², comprenant les locaux
administratifs et d'hébergement, ainsi que les garages et ateliers, du service départemental
d'incendie et de secours à Fagnières (SDIS) ;
* une halle d'exposition de matériel agricole, dont ni la surface ni la commune d'implantation ne
sont précisées dans la convention, utilisée par une association de défense du patrimoine rural.
Quels que soient les montants individuels en jeu pour les éléments listés ci-dessus, leur montant
global doit être de toute évidence important, même à l'échelle du département. Sa
méconnaissance nuit incontestablement à la transparence des informations financières que doit
produire la collectivité.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département indique qu'une liste
des aides en nature sera annexée aux futurs budgets.
IV. INTERVENTIONS SOCIALES ET EN MATIERE D'INSERTION 1
4.1. Aspects généraux et organisation
L'action sociale au sein du département peut être présentée brièvement à travers quelques
chiffres extraits :
* 800 agents sont concernés, soit environ 50% du personnel départemental compté au sens large
et 80 % des effectifs budgétaires ;
* son montant représente approximativement un tiers du budget annuel de la collectivité ;
* quinze circonscriptions déconcentrées de la solidarité départementale mettent en oeuvre les
actions sur tout le territoire de la Marne.
La mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) a conduit à embaucher plus
d'une dizaine de personnes pour renforcer le service d'aide sociale générale, qui comprend
maintenant une cinquantaine d'agents.
4.2. Evolution des dépenses d'aide sociale
La part des dépenses d'aide sociale dans le budget de fonctionnement du département est de
plus en plus importante, comme le montre le tableau suivant :
Tableau n° 6 :
La répartition détaillée des dépenses d'aide sociale par type d'action, tirée des chiffres de la
section de fonctionnement du budget départemental, figure en annexe 1.
Il apparaît que, globalement, les dépenses d'aide sociale ont, malgré une pause en 2000, liée à la
disparition de l'aide médicale départementale consécutive à la mise en place de la couverture
maladie universelle, augmenté de près de 40 % entre 1999 et 2003 (de 93,3 millions d'euros à
130,4 millions d'euros) et que leur part dans le budget de fonctionnement de la collectivité est
passée de 60,9 % à 65,3 %.
Par rapport au total des dépenses, la part de l'aide sociale à l'enfance et à la mère, après une
forte progression en 2000, a diminué sur les années suivantes et est, en 2003, inférieure à ce
qu'elle était en 1999. Il en est de même pour l'aide sociale aux personnes âgées et pour l'aide
sociale aux handicapés, ceci pouvant s'expliquer par la mise en place à partir de 2002 du
nouveau dispositif d'aide personnalisée à l'autonomie.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département affirme que,
contrairement à ce que soutient la chambre, la part des dépenses de fonctionnement de l'aide
sociale à l'enfance et à la mère n'aurait progressé que de 0,59 % entre 1999 et 2000, et que le
chiffre de 2003 serait supérieur au chiffre de 2000.
La chambre croit utile de rappeler que la " part " de l'aide sociale à l'enfance et à la mère ne peut
être entendue, en langage courant, que comme le rapport entre la dépense correspondante et le
total des dépenses d'aide sociale. Elle ne peut en rien être interprétée, ainsi que le fait à tort le
département dans sa réponse, comme la valeur absolue de la dépense. La chambre ne peut donc
que maintenir son observation, en soulignant une nouvelle fois que tous les chiffres, en valeur
absolue et en valeur relative, sont rappelés dans le tableau de l'annexe 1, qui permet de vérifier le
bien fondé de l'observation.
Par ailleurs, la chambre rappelle, comme il a déjà été signalé dans l'analyse financière, la
dépense nette d'aide sociale par habitant du département de la Marne (c'est-à-dire la dépense
totale diminuée des diverses recettes) reste sensiblement inférieure, d'environ 20 % en 2003, à la
dépense moyenne des départements de taille comparable, d'après les statistiques publiées par la
direction générale de la comptabilité publique.
4.3. Revenu minimum d'insertion (RMI) et actions en matière d'insertion
4.3.1. Aspects généraux de la politique du département
Depuis 1999, le nombre de bénéficiaires du RMI est relativement stable :
* décembre 2000 : 7651 bénéficiaires payés,
* décembre 2004 : 7440 bénéficiaires payés.
Le taux de contrats d'insertion a été compris entre 65 et 75 % durant cette période.
L'accompagnement est effectué par les travailleurs sociaux (assistantes sociales, conseillers en
économie sociale et familiale), ainsi que par des chargés de mission du RMI (17 personnes).
L'ensemble des agents est affecté dans les quinze circonscriptions de la solidarité départementale
déconcentrées.
La loi de décentralisation n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, confiant au département l'entière
responsabilité du dispositif du RMI (versement des allocations et suivi des actions d'insertion),
alors qu'auparavant seules les actions d'insertion lui incombaient, a quelque peu modifié
l'organisation initiale, sans toutefois la bouleverser. Le transfert d'agents de l'Etat et l'embauche
d'agents nouveaux par le département ont ainsi concerné moins de cinq personnes.
Le contrôle précédent avait mis en exergue la déconnexion entre le programme départemental
d'insertion et sa convention financière annuelle de mise en oeuvre, passée entre l'Etat et le
département, du fait de la signature tardive de cette dernière. Les choses se sont quelque peu
améliorées sur la période sous revue, mais sont restées perfectibles : la convention pour 2000 a
été signée le 20 novembre, celle pour 2001 a été signée le 28 juin et celle pour 2002 le 10 avril.
Toutefois, le département étant maintenant entièrement responsable du dispositif, en application
de la loi du 18 décembre 2003, la passation d'une convention avec l'Etat dans les formes prévues
antérieurement n'est plus indispensable et la question a perdu de son acuité.
4.3.2. Bilan du dispositif
Le bilan chiffré du dispositif RMI en matière d'insertion est le suivant sur la période 1999-2004 :
Tableau n° 7 :
Il importe de rappeler qu'avant la prise en charge complète par ses soins du versement des
allocations résultant de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, le département se devait,
jusqu'en 2005, de respecter un objectif d'inscription budgétaire au titre des crédits d'insertion ("
obligation légale ") de 17 % du montant des allocations versées au cours de l'exercice précédent
(le taux de 17 % était de 20 % avant 2000). Cette obligation d'inscription nouvelle chaque année,
alors même que les crédits inscrits l'année précédente n'avaient pas forcément été entièrement
consommés, a souvent amené à constater d'importants crédits de reports dans les départements.
Le bilan montre que, sur ce point, le problème, déjà souligné lors du contrôle précédent, a
subsisté, de façon particulièrement aiguë dans la Marne, puisque le montant des reports de
crédits a toujours représenté, de 1999 à 2004, plus d'une année ordinaire de dépenses. La
situation s'est toutefois quelque peu améliorée, puisque chaque année depuis 1999, le montant
des crédits reportés a été en diminution : de 1,8 fois supérieur aux dépenses de l'année en 1999,
il n'était plus que 1,3 fois supérieur en 2004. Le niveau atteint restait toutefois peu satisfaisant.
Le taux de contrats d'insertion a atteint son plus mauvais niveau en fin de période, avec à peine
plus de 64 % en 2004, alors qu'il avait toujours été voisin de 70 %, voire supérieur à ce chiffre.
Cette situation s'explique par le fait que deux centres communaux d'action sociale ont cessé
d'établir des contrats d'insertion en 2004, à la suite du transfert des compétences de l'ensemble
du dispositif RMI au département. De surcroît, en 2004, il a été décidé de recourir à des contrats
plus courts, ce qui influe sur le calcul du taux de contrats d'insertion.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département précise que les
contrats territoriaux de développement social mis en oeuvre depuis janvier 2005 ont permis de
revenir à la fin de l'année 2005 à un taux de contrats d'insertion voisin de 70 %.
Il convient de souligner que le bilan qui précède a été réalisé de façon complète à l'occasion du
contrôle mené par la chambre, à partir d'éléments fournis par le département pour compléter les
bilans partiels disponibles. En effet, les bilans chiffrés officiels annuels communiqués auparavant
n'étaient pas établis d'une façon homogène permettant une comparaison commode d'une année
sur l'autre.
Ainsi, les crédits antérieurs non consommés n'apparaissaient qu'une seule fois de façon explicite
et le nombre de bénéficiaires du RMI indiqué ne l'était pas toujours selon la même référence (les
termes " bénéficiaires ", " bénéficiaires payés ", " bénéficiaires suspendus et payés " apparaissant
de façon variable d'une année à l'autre). En outre, aucune évolution n'était présentée sur la durée,
les comparaisons étant essentiellement menées par rapport à la seule année précédente.
La chambre recommande, pour une bonne compréhension des évolutions au fil du temps, qu'à
l'avenir les indicateurs mis en avant soient systématiquement les mêmes et que des
récapitulations sur plusieurs années soient présentées.
4.3.3. Gestion du RMI
La loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, portant décentralisation en matière de RMI, ayant
confirmé les caisses d'allocations familiales (CAF) et les caisses de mutualité sociale agricole
(CMSA) dans leur rôle de service des prestations du RMI, le département a conclu avec ces
dernières deux conventions de délégation de gestion des allocations, le 15 novembre 2004 avec
la CAF de la Marne, le 15 septembre 2004 avec la CMSA Marne-Ardennes-Meuse. Les
conventions explicitent le détail des opérations déléguées, la nature des contrôles opérés sur les
bénéficiaires du RMI et les modalités de versement par le département des enveloppes
permettant à la CAF et la CMSA d'assurer de paiement des allocations.
Le réexamen des allocations RMI est effectué par la CAF et la CMSA au vu des déclarations
trimestrielles de ressources.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département souligne que des
plans de contrôle nationaux, déclinés au plan départemental, sont mis en oeuvre par la CAF et la
CMSA. Ils ciblent des situations particulières où des contrôles des ressources sont faits
systématiquement. Des contrôles sont également diligentés par les services du département.
Selon ces derniers, en 2005, 2 486 bénéficiaires ont été radiés.
4.4. Revenu minimum d'activité (RMA)
Le département de la Marne avait délégué la mise en oeuvre du RMA à l'agence nationale pour
l'emploi (ANPE), dans le cadre d'une convention signée le 15 septembre 2004. La promotion
politique de la mesure a été opérée par le conseil général et la promotion opérationnelle par
l'ANPE.
Au 31 décembre 2004, 19 contrats RMA étaient en cours d'exécution, ce qui est relativement peu
compte tenu de l'ambition de la mesure même si ce chiffre n'est, proportionnellement, pas plus
mauvais que les chiffres nationaux. En effet, dans une étude de mars 2005 sur le nombre
d'allocataires du RMI au 31 décembre 2004, réalisée par la caisse nationale d'allocations
familiales (CNAF) et la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du
Ministère de la Santé (DREES), il est indiqué que le nombre d'allocataires bénéficiant d'un RMA
n'excédait pas le millier sur la France entière à la fin de 2004.
Un an après la mise en route du dispositif, le constat est que la promotion auprès des entreprises
est insuffisante. Le département s'interroge donc sur la meilleure façon de gérer le dispositif, en
amplifiant les actions en direction des employeurs potentiels plutôt que de se limiter à une
démarche d'accompagnement.
4.5. Actions en faveur des personnes âgées
Préliminaire
Une grande partie des éléments qui figurent dans le cadre de ce chapitre ont été obtenues à partir
d'un questionnaire-guide adressé au département, issu d'une enquête nationale menée par la
Cour des comptes et les chambres régionales des comptes, relative à l'hébergement et au
maintien à domicile des personnes âgées. Ces éléments dressent notamment un bilan assez
précis sur la situation en 2005 dans la Marne.
4.5.1. Données statistiques et éléments généraux de cadrage
Vingt pour cent de la population française avaient plus de 60 ans en 2004 et la proportion devrait
atteindre 25 % en 2020. Les personnes de plus de 75 ans représentaient 9,6% de la population en
2004 et le chiffre devrait être de 11% en 20202.
Le nombre de personnes âgées dépendantes est en augmentation constante. La définition de la
dépendance couramment admise est le besoin d'une tierce personne pour effectuer les actes de
la vie courante. Dans ce cadre, la grille AGGIR (autonomie gérontologique groupe iso-
ressources), utilisée notamment par les départements pour l'attribution des aides aux personnes
âgées, permet d'évaluer l'autonomie de la personne et de regrouper les malades en six groupes
iso-ressources de dépendance (GIR), du moins dépendant (GIR 6) au plus dépendant (GIR 1).
Dans la Marne, la population âgée de plus de 60 ans représentait en 1999 19% de la population
totale. Les personnes âgées de plus de 75 ans représentaient 35 % du total des plus de 60 ans,
soit 7 % de la population totale, mais leur nombre serait en croissance importante d'après les
dernières analyses de la collectivité. La Marne est néanmoins le département le plus " jeune " de
la région Champagne-Ardenne, la proportion des plus de 60 ans étant de 24 % dans la Haute
Marne, 22 % dans l'Aube, 21 % dans les Ardennes3.
Dans la Marne, un tiers des 60 ans et plus vit seul. La très grande majorité des personnes de 60
ans et plus vit à domicile (95%), proportion identique à celles prévalant en Champagne-Ardenne
et pour la France entière. A 85 ans et au delà, encore 76% des personnes résident chez elles. Les
deux tiers des personnes résidant à domicile habitent dans une maison individuelle, un tiers loge
en immeuble collectif et deux pour cent résident en foyer-logement (regroupement de plusieurs
petits logements autonomes proposant des services communs facultatifs, facturés
indépendamment).
4.5.2. Allocation personnalisée d'autonomie (APA)
4.5.2.1. Appréciation de la situation des personnes âgées
Le schéma départemental des personnes âgées, dénommé schéma gérontologique
départemental dans la Marne, a été adopté en 1999 pour une durée de cinq ans. Il était donc
arrivé à échéance en 2004. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le
département précise que les travaux d'actualisation du schéma ont repris en octobre 2005, après
l'achèvement du schéma départemental en faveur des personnes handicapées en mai 2005.
Le département avait fait réaliser, en 2000, une étude statistique afin de mieux connaître la
répartition de la population, les besoins de cette population et l'offre de services. Une autre étude
prospective a porté sur l'évaluation des besoins de formation du personnel des structures d'aide à
domicile. Ces études ont également permis d'estimer les besoins en emplois de proximité.
L'offre de service aux personnes âgées à domicile apparaît importante et organisée mais pas
toujours adaptée. Le constat récurrent est un manque de réactivité. Face à une situation qui
évolue, les familles et les professionnels semblent s'adapter difficilement aux besoins d'une
nouvelle prise en charge. Ainsi, s'il existe globalement dans le département de la Marne de
nombreux services aux personnes âgées vivant à domicile, le souhait de celles-ci d'y être
maintenues le plus longtemps possible, quel que soit leur état de dépendance, impose une
adaptation des prestations proposées.
Le département ne dispose pas, d'une manière générale, d'une analyse précise du parc des
logements occupés par des personnes âgées car les données sont particulièrement fluctuantes. Il
participe toutefois à la prise en compte des besoins des personnes âgées à domicile, par
l'intermédiaire d'une large association avec les organismes concernés.
4.5.2.2. Outils informatiques disponibles
Pour gérer ses politiques en direction des personnes âgées, le département utilise deux outils
informatiques, à savoir son progiciel financier, qui permet de suivre les engagements et les
paiements tant en fonctionnement qu'en investissement, et son progiciel d'aide sociale, qui permet
de suivre l'attribution des prestations individuelles et de préparer les paiements. Ces outils sont
complétés par un logiciel permettant la réalisation de tableaux de bord. Ces produits n'étant pas
spécifiques, il est difficile de définir quelle part de leur coût pour le département pourrait être
affectée à l'action en faveur des personnes âgées.
4.5.2.3. Modalités de définition des orientations stratégiques
Les orientations stratégiques en matière de politique gérontologique sont définies dans le cadre
du schéma gérontologique départemental. Les axes de la politique du maintien à domicile
concernent la prévention des causes du mauvais vieillissement, l'adaptation des logements, le
développement de l'offre de services à domicile et la professionnalisation des intervenants à
domicile.
Un taux d'équipement en établissements d'accueil supérieur à celui de la moyenne française a été
constaté pour le département de la Marne, aussi a-t-il été décidé d'orienter les interventions sur
une amélioration des conditions d'accueil par le biais de subventions, définies dans le guide des
aides départementales. En effet, dans ce secteur, le département n'est pas le propriétaire des
établissements puisque ceux-ci appartiennent aux communes, à des établissements de santé ou
à des associations. Afin de maîtriser les interventions sur le plan financier, des modalités de calcul
permettant de plafonner les subventions ont été adoptées dans le cadre du guide des aides.
Lors des réflexions sur la mise en place de l'APA menées en 2001, le département avait estimé
que 4 000 à 5 000 personnes en seraient potentiellement bénéficiaires dans la Marne, avec un
coût moyen par dossier de 5 180 euros et des dépenses totales de 21,25 Meuros en année
pleine, y compris frais de gestion (dont 5,30 Meuros de participation de l'Etat et 16,25 Meuros à la
charge du département)4. Ces montants sont à comparer, en 2004, à 26 Meuros effectifs de
dépenses totales, dont 11 Meuros de participation de l'Etat, et à plus de 6 400 dossiers, soit un
coût moyen par dossier de l'ordre de 4 000 euros.
4.5.2.4. Hébergement des personnes âgées en établissement
Dans la Marne, le nombre de places en établissement d'hébergement pour personnes âgées
dépendantes (EHPAD), unités de soins de longue durée (USLD) ou maison de retraite (MDR) se
déclinait de la façon suivante, à la mi-2005 :
* EHPAD public autonome : 1 164 dont 6 pour l'accueil temporaire ;
* EHPAD rattaché à un centre hospitalier :
* MDR : 1 643 ;
* USLD : 776 ;
* EHPAD privé non lucratif non habilité à l'aide sociale : 253 dont 2 pour l'accueil temporaire, 3
pour les patients atteints de la maladie d'Alzheimer, 13 pour l'accueil de jour ;
* EHPAD privé non lucratif habilité à l'aide sociale : 286 dont 8 pour l'accueil temporaire ;
* EHPAD privé lucratif non habilité à l'aide sociale : 1 086 dont 2 pour l'accueil temporaire et 24
pour l'accueil de jour ;
* foyer-logement : 2 345.
En 2005, les services d'aide à domicile étaient au nombre de treize et 1 227 750 heures
d'intervention étaient prévues. Les familles d'accueil proposaient 88 places pour personnes âgées
et personnes handicapées, et neuf personnes âgées étaient accueillies de cette façon.
Il ne revient pas au département de gérer les listes d'attente en établissement, mais les données
dont il dispose montrent que s'il existe de telles listes dans certains établissements, d'autres
établissements indiquent avoir une sous activité depuis plusieurs années. Ces listes sont en
réalité, pour bonne partie, le résultat d'inscriptions de précaution ou d'inscriptions multiples. Le
département, en liaison avec les établissements, est en train d'élaborer un dossier d'inscription
unique, simplifiant les démarches et permettant à terme de mieux gérer les listes.
De 1999 à 2005, la tendance à la diminution du nombre de places dans les EHPAD publics et la
croissance du nombre de places dans les EHPAD privés est marquée, tant en milieu urbain qu'en
milieu rural. Les créations ou suppressions de places correspondent à des adaptations aux
besoins dans des villes où la population âgée est concentrée :
Tableau n° 8 :
Si, globalement, le nombre de lits pour personnes âgées a diminué dans la Marne depuis le
premier schéma gérontologique, les statistiques 2004 de la Direction régionale des affaires
sanitaires et sociales (DRASS) de Champagne-Ardenne ont montré un taux d'équipement en
structures d'hébergement pour personnes âgées dans le département supérieur à celui observé
en France (165 lits pour 1 000 habitants de 75 ans et plus dans la Marne contre 134 en moyenne
nationale).
4.5.2.5. Prestations d'aide sociale facultative
Le conseil général de la Marne a, ou avait, mis en place sur la période récente plusieurs
prestations d'aide sociale facultatives à destination des personnes âgées dépendantes. Elles
concernent, ou concernaient, une aide à domicile supplémentaire extra-légale, des gardes de nuit
itinérantes, la prise en charge des frais de licenciement à l'époque de la prestation spécifique
dépendance (PSD) à domicile et une prestation dépendance spéciale pour les personnes
hébergées en USLD à l'établissement public de santé départemental de la Marne.
Les coûts correspondants pour le département ont été les suivants :
Tableau n° 9 :
4.5.2.6. Schéma départemental des établissements et services sociaux et médico-sociaux et
coordination gérontologique
Le schéma départemental des établissements et services sociaux et médico-sociaux du
département de la Marne se décline en trois parties :
* un schéma départemental de la famille et de l'enfance ;
* un schéma départemental des actions en faveur des personnes handicapées ;
* un schéma gérontologique départemental.
Le dernier schéma gérontologique proposait de développer le nombre de places d'accueil de jour
ou temporaire ou pour personnes souffrant de démence sénile. De même le développement de la
qualité des prises en charge et la professionnalisation des personnels étaient abordés.
Un comité départemental de coordination gérontologique s'est mis en place conformément aux
dispositions de l'arrêté du 22 juillet 1997 relatif à la PSD. Une convention de coordination des
prestations servies aux personnes âgées dépendantes a été signée en 1998 entre le conseil
général, la caisse régionale d'assurance maladie (CRAM), la caisse de mutualité sociale agricole
(CMSA), les caisses de retraite des commerçants et artisans et l'URSSAF. Par ailleurs, un comité
départemental des retraités et personnes âgées (CODERPA) a été installé en avril 2005, afin de
suivre la mise en place des politiques gérontologiques. Le département a également repris
l'animation du réseau des centres locaux d'information et de coordination gérontologiques (CLIC),
selon le dispositif lancé par l'Etat.
4.5.2.7. Passage de la PSD à l'APA
Organisation du passage
La loi instituant l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) prévoyait la disparition de la
prestation spécifique dépendance (PSD) au profit de l'APA au 31 décembre 2003, mais c'est au
deuxième semestre de 2004 que l'ensemble des dossiers correspondants a pu être traité dans le
cadre de l'APA5.
Au total 614 personnes (293 à domicile et 321 en établissement) bénéficiaient encore de la PSD
au 1er janvier 2003. Des rencontres systématiques à domicile ont permis de réévaluer l'ensemble
de leurs besoins pour préparer le passage à l'APA, essentiellement durant le second semestre de
2003.
Conséquences de la mise en place de l'APA sur les effectifs
Pour renforcer l'équipe PSD existante, 13 postes ont été créés à compter du 1er novembre 2001
afin de gérer l'APA, par décision du conseil général du 19 octobre 2001 (trois assistants socio-
éducatifs, un médecin territorial, cinq adjoints administratifs territoriaux, deux agents administratifs
territoriaux et deux postes de rédacteurs territoriaux). De plus, afin de traiter dans les délais
légaux les dossiers qui affluaient au début de 2002 lors de la mise en place du dispositif, six
personnes en contrat à durée déterminée avaient été recrutées pendant plusieurs mois.
Bilan du nombre de dossiers PSD
Le nombre de dossiers traités au titre de la PSD, pour des premières demandes ou des révisions,
a été de 1 109 en 1999, de 1 044 en 2000 et de 1 134 en 2001.
Le bilan du nombre de bénéficiaires a été le suivant :
Tableau n° 10 :
Bilan du nombre de dossiers traités au titre de l'APA
Le bilan fait apparaître l'importante augmentation du nombre de dossiers dans le dispositif de
l'APA par rapport au dispositif de la PSD.
Tableau n° 11 :
Il est à noter que plusieurs décisions ont pu être prises pour une même personne.
Le bilan détaillé de l'ensemble des allocations et prestations en faveur des personnes âgées
dépendantes figure en annexe 2. Il apparaît que, si le nombre de bénéficiaires de l'APA à domicile
a crû de plus de 11 % entre 2003 et 2004, celui des bénéficiaires en établissement a diminué sur
la même période. De façon classique, les bénéficiaires de l'allocation à domicile classés en niveau
de GIR 4, qui auparavant ne bénéficiaient pas de la PSD, représentent plus de la moitié des
bénéficiaires totaux, alors qu'en établissement les personnes classées en niveau de groupe iso-
ressources (GIR) 1 et 2 sont majoritaires. Les effets de la réforme du mode de calcul de
l'allocation à domicile, opérée en 2003, ont été sensibles tant sur le montant moyen de l'allocation,
qui a fortement baissé entre 2002 et 2004, à l'exception de celui versé aux personnes classées en
GIR 1 dont le nombre est de toute façon marginal à domicile, que sur le montant total des
dépenses, qui a légèrement diminué entre 2003 et 2004. Compte tenu de la poursuite de la
croissance du nombre de bénéficiaires, il est encore sans doute trop tôt pour savoir si cette
tendance sera durable en ce qui concerne le montant total des dépenses.
4.5.2.8. Aspects liés à la tarification dans les établissements d'accueil
Mise en place de la tarification ternaire
A compter du 1er janvier 2000, la mise en place de la triple tarification (hébergement,
dépendance, soins), prévue par la loi du 24 janvier 1997 instaurant la PSD, a conduit à la refonte
des règles de tarification des établissements. Le coût d'une place en établissement, auparavant
constitué d'un tarif hébergement et d'un tarif soins, financés respectivement par le résident et par
l'assurance maladie, est désormais décomposé en trois tarifs :
* le tarif hébergement, financé par le résident ou par l'aide sociale à l'hébergement, recouvre les
frais d'hôtellerie et de restauration non liés à l'état de dépendance ;
* le tarif dépendance, financé par l'APA et une participation laissée à la charge du résident,
correspond aux surcoûts hôteliers directement liés à l'état de dépendance, qu'il s'agisse des
interventions relationnelles, d'animation et d'aide à la vie quotidienne et sociale ou des prestations
hôtelières de services et fournitures concourant directement à la prise en charge de cet état de
dépendance. Ce tarif intègre :
* le coût des fournitures de confort (protections, alèses) et 30 % des rémunérations des
personnels d'entretien et de surveillance, qui relevaient précédemment de l'hébergement ;
* 30 % des rémunérations des aides soignants qualifiés (ASQ) et des aides médico -
psychologiques (AMP) auparavant financés par l'assurance maladie ;
* le tarif soins, financé par l'assurance maladie, correspond à la prise en charge des affections
somatiques et psychiques, ainsi que les prestations paramédicales correspondant aux soins liés à
la dépendance. Ce tarif recouvre ainsi les dépenses de salariat d'un médecin coordonnateur, des
infirmières et 70 % des ASQ et AMP.
Une grande majorité des personnes âgées qui résident en établissement assument
personnellement, ou avec l'aide de leur famille, leurs charges d'hébergement. La modification de
la structure des tarifs et leur augmentation ont soulevé beaucoup de questions. En effet, le tarif
dépendance comprend notamment 30 % du coût des aides soignants. Ces dépenses qui étaient
auparavant prises en charge directement par le tarif soins, donc sans facturation à l'usager, et de
ce fait non repérées par celui-ci, ont augmenté sensiblement le tarif à la charge du résident.
Pour les bénéficiaires de l'APA, ce surcoût est pris en charge par cette prestation, hormis un ticket
modérateur restant à leur charge qui correspond au coût de la dépendance des GIR 5 et 6. Le
GIR évalué pour chaque personne détermine le tarif dépendance qui lui est appliqué et, en
conséquence, le montant de l'allocation qui lui est versée en fonction de ses ressources, après
déduction de sa participation personnelle.
Dans ce cadre, un conventionnement doit mettre en relation les trois partenaires, l'établissement,
le département et l'Etat. Le conventionnement s'impose à tous les établissements qui accueillent
des personnes âgées en état de dépendance.
De manière générale, ce système a connu des difficultés de mise en place au plan national. La
date butoir pour la signature des conventions, d'abord fixée au 31 décembre 2003, a été
repoussée au 31 décembre 2005 (31 décembre 2006 pour les foyers-logements). A compter du
1er janvier 2006 (1er janvier 2007 pour les foyers-logements), les établissements accueillant des
personnes âgées dépendantes devaient donc avoir conclu la convention tripartite et mis en oeuvre
la réforme de la tarification, à moins d'une nouvelle modification de la législation applicable.
Les conventions effectivement signées dans le département de la Marne, de 2001 au printemps
2005, étaient au nombre de 19. Onze conventions étaient en cours de signature au printemps
2005.
Après cela, seize établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes resteront encore
à conventionner. Aucun dossier de conventionnement de foyer-logement n'était en outre déposé à
la mi 2005. De manière générale dans la Marne, il ne semble pas envisageable que l'ensemble
des structures concernées procède au conventionnement dans le délai en vigueur, qui devait
toutefois être prolongé jusqu'au 31 décembre 2007 par la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2006.
Pour le cas du département de la Marne, les difficultés rencontrées actuellement dans la
répartition ternaire des charges sont le fait des maisons de retraite et USLD non conventionnées
rattachées à un centre hospitalier, qui fonctionnent encore en enveloppe globale.
Deux types de raisons expliquent la situation, l'absence de réaffectation sur le budget approprié
des charges correspondant au centre hospitalier, à la maison de retraite et à l'USLD, alors que
cette opération constitue un préalable indispensable, et la difficulté pour les centres hospitaliers à
se dégager de la présentation prévue par l'instruction budgétaire et comptable M21 pour les
budgets annexes des maisons de retraite et USLD.
Un seul établissement a effectué un conventionnement concernant la fusion d'une maison de
retraite et d'une unité de soins de longue durée rattachées à un centre hospitalier. Malgré les
orientations prises par le conseil général, qui s'appuient sur les préconisations de la circulaire
n°2001-241 du 29 mai 2001, aucun autre établissement n'effectue les démarches nécessaires.
Deux explications peuvent être apportées :
* la dichotomie en matière de tarification du sanitaire, qui conduit à une différenciation des taux
d'évolution de la dotation soin entre USLD et maison de retraite, constitue un frein important à la
réforme (en 2005, le taux d'évolution de la dotation pour les services de soins infirmiers à domicile
et les EHPAD était de 1,81%, alors que celui pour les USLD était de 2,01%) ;
* la transformation des maisons de retraite en EHPAD impliquait à l'origine la création de
structures dites de " soins prolongés ", chargées de prendre en charge des personnes en état
végétatif. Or, en l'absence de définition législative ou réglementaire de ces structures, les centres
hospitaliers souhaitent conserver les spécificités des USLD relevant du sanitaire, qui assument
actuellement la prise en charge de ce type de public.
Un moratoire de trois ans, décompté à partie de la date de signature de la convention tripartite, a
été conclu par le département avec les responsables d'établissement pour tendre à la fusion dans
ce délai. Actuellement, la tendance est donc à la signature de conventions distinctes entre EHPAD
et USLD, avec l'objectif de fusionner au terme du conventionnement.
Tableau des coûts d'hébergement
Chaque budget est analysé séparément, toutefois certains ratios ont été établis afin de pouvoir
évaluer la pertinence des demandes de crédits supplémentaires présentées au département.
L'utilisation des ratios est alors une base de référence dans le dialogue avec l'établissement. Les
justifications apportées par l'établissement pouvant permettre d'expliquer les disparités, il n'est
pas toujours fait application stricte des ratios.
Norme départementale d'encadrement des personnes
Le département a établi des tableaux rapportant, pour les établissements de la Marne, le nombre
d'agents en équivalent temps plein par catégorie au nombre de lits ou à la production de points
GIR. Ces ratios lui permettent de comparer la situation ou les propositions des établissements à
un nombre d'agents théorique apprécié d'après l'activité. Ils sont utilisés pour chaque demande de
création de poste par les EHPAD (principalement au moment du conventionnement et lors de
l'octroi de moyens nouveaux), ainsi qu'au moment de l'opération d'évaluation de la sincérité des
comptes, afin d'apprécier la pertinence des données fournies par l'établissement.
4.5.2.9. Suivi et contrôle des actions
Aspects budgétaires et comptables
Il n'existe pas à proprement parler de service de contrôle de gestion. Toutefois, un poste a été
créé en 2004, afin d'encadrer les agents chargés des paiements des prestations, des
récupérations des indus et des recours sur succession. Par ailleurs, la direction des finances
établit mensuellement des tableaux de bord récapitulant les dépenses et les recettes par grands
postes budgétaires, qui font l'objet d'une analyse au sein de la direction de la solidarité
départementale.
Des tableaux de bord permettent aussi de déterminer les ratios d'encadrement et de coût à la
place, à partir de données budgétaires issues des établissements, et des statistiques de suivi des
bénéficiaires des prestations peuvent être produites.
Aspects techniques
* Evaluation des ressources en matières d'APA :
L'évaluation des ressources se fait conformément aux dispositions des textes. Le contrôle
s'effectue à partir de la feuille d'imposition ou de non imposition de l'année antérieure, au vu des
pièces fournies et des seuls éléments déclaratifs indiqués au dossier. Ainsi, pour les revenus du
capital, sont pris en considération, en matière immobilière, les taxes foncières et les revenus
fonciers déclarés, et en matière mobilière, les capitaux apparaissant sur l'avis d'imposition.
* Contrôle des niveaux de GIR :
Le département a choisi, au moment de la mise en place de l'APA, de réaliser une double
évaluation de la perte d'autonomie du demandeur, afin d'éviter au maximum des recours
contentieux.
Lors d'une visite d'évaluation réalisée à domicile, un membre de l'équipe médico-sociale établit
une grille AGGIR, qu'il compare avec une grille établie par le médecin traitant. S'il y a des écarts, il
vérifie en quoi ils consistent. Ensuite, les dossiers sont examinés par une équipe technique
comprenant notamment un médecin chargé de l'APA et chaque membre de l'équipe médico-
sociale chargé d'un secteur. Systématiquement, le médecin vérifie les grilles du médecin traitant
et de l'équipe médico-sociale. En cas de difficulté particulière, une nouvelle visite d'évaluation est
effectuée par le membre de l'équipe médico-sociale en charge du dossier, accompagné du
médecin de l'APA.
* Calcul du montant de l'allocation et révision périodique :
Les modifications apportées par le décret n° 2003-278 du 28 mars 2003, sur le mode de calcul de
l'allocation en fonction du niveau des ressources du bénéficiaire de l'APA à domicile, ont été
appliquées par le département de la Marne (article II-19 33 du règlement départemental d'aide
sociale, mis à jour le 14 mai 2003). Elles ne concernent toutefois que les premières demandes ou
les demandes de révision déposées à compter du 1er avril 2003.
Le département ayant choisi de ne procéder à aucune révision de son chef, les personnes qui
bénéficiaient déjà de l'APA et qui n'ont fait aucune demande de révision depuis le 1er avril 2003
ont continué de se voir appliquer les dispositions antérieures, plus favorables (en moyenne,
d'après le département, la participation de l'allocataire au plan d'aide à domicile correspond à 5 %
avec l'ancien barème, alors qu'il est passé à 12 % avec le nouveau). Au 30 juin 2005, 678
allocataires étaient encore concernés, soit près de 19 % du total des bénéficiaires de l'APA à
domicile dans le département, pour une moyenne nationale de 22 % à la fin du mois de mars
20056.
Les termes du décret du 28 mars 2003 invitaient pourtant les départements à réviser tous les
plans d'aide en cours à l'issue de la parution des nouvelles dispositions, en se référant à l'article L.
232-14 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit cette révision.
Le département n'a d'ailleurs, de façon générale, pas pu mettre en place un réexamen périodique
des dossiers compte tenu de la charge de travail de l'équipe médico-sociale, ce qui ne satisfait
pas à l'esprit de l'article L. 232-14 du code de l'action sociale et des familles.
La collectivité a choisi de n'indiquer dans la décision d'attribution qu'une date de début et pas de
date de fin. De leur côté, les bénéficiaires de l'APA, sur demande faite par un simple courrier,
peuvent solliciter la révision de leur plan d'aide. Cette possibilité est également offerte aux
services d'aide à domicile, aux CLIC et aux services sociaux des hôpitaux, lorsque l'état de
dépendance de la personne âgée se modifie, que ce soit dans le cas d'une aggravation ou d'une
amélioration. Les demandes de révision, ainsi que les visites annuelles effectuées par l'équipe
médico-sociale ou celles effectuées dans le cadre du contrôle d'effectivité, permettent de revoir au
cours d'une année un nombre important de bénéficiaires.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département souligne que, si
aucune période fixe de révision automatique n'a été instaurée, le dispositif actuel a conduit à
réviser 804 dossiers en 2005, alors que 3 954 personnes bénéficiaient de l'APA au 31 décembre
2005 et que, dans le courant de cette même année, 1 275 premières demandes avaient été
reçues et 212 visites de suivi avaient été effectuées.
* Contrôle de la bonne exécution des prestations :
Les contrôles menés en matière d'APA portent sur l'effectivité et la qualité des prestations.
En termes d'effectivité, le contrôle de l'utilisation des prestations se fait par contacts avec les
bénéficiaires. En termes de qualité, le département prend attache de la caisse régionale
d'assurance maladie (CRAM), qui mène elle-même des enquêtes par questionnaires. Ceux-ci sont
éventuellement complétés à la demande du département, qui travaille ensuite avec la CRAM pour
l'exploitation des documents.
Des visites de suivi sont programmées pour les personnes qui n'ont pas été revues de longue
date. D'autres contrôles sont réalisés sur pièces. En cas d'inadéquation entre le plan d'aide et les
services mis en place, le membre de l'équipe médico-sociale en charge du dossier est saisi. Celui-
ci programme une nouvelle visite à domicile afin de régulariser la situation.
4.6. Evaluation des politiques sociales et d'insertion
4.6.1. Préliminaire
Les évaluations de telles politiques étant délicates, le département de la Marne s'interroge sur la
définition d'indicateurs pertinents, au delà du calcul du nombre de bénéficiaires et des délais de
traitement des dossiers, qui permet de répondre aux enquêtes statistiques nationales. Hormis des
déclarations d'intention en terme d'objectifs, l'institution n'a pas créé de véritables indicateurs
d'évaluation.
4.6.2. Etudes d'évaluation générale de la politique en faveur des personnes âgées
Le département n'a pas conduit d'étude spécifique d'évaluation de sa politique en faveur des
personnes âgées. En revanche une certaine évaluation se fait en continu grâce aux contacts
réguliers établis avec les institutions et les partenaires sociaux. Les services du département
présentent ainsi régulièrement l'état d'avancement des actions prévues dans le schéma
gérontologique devant l'instance de suivi du schéma et, depuis 2005, devant le CODERPA. Ils
sont aussi en lien permanent avec les associations et les professionnels du secteur, ainsi qu'avec
les associations représentatives des usagers.
4.6.3. Evaluation de la mise en place de l'APA
Le département n'a pas procédé à une évaluation globale de la mise en place de l'APA depuis sa
création, en dehors d'éléments chiffrés concernant notamment les coûts.
Au titre des années 2002, 2003 et 2004, ces coûts ont été les suivants :
Tableau n° 12 :
Pour comparaison, la dépense relative à la PSD était pour l'année 2001 de 6 342 451 euros. Il
convient de noter que la participation prévisionnelle de l'Etat pour 2005 est de 9,89 Meuros,
montant en nette diminution par rapport à 2004 du fait de changements dans le mode de calcul et
dans les clés de répartition entre départements.
Par ailleurs, le département a créé treize emplois et a changé son système informatique en janvier
2003, l'ancien système n'étant pas adapté à la gestion de l'APA et au volume à traiter. La
collectivité, pendant un an, a également eu recours à des agents en renfort afin de pouvoir faire
face à une montée en charge extrêmement rapide de la demande d'APA.
En dehors de ces aspects quantitatifs, il apparaît aussi au département que les associations
d'aide à domicile doivent s'adapter à une situation nouvelle avec la mise en place de l'APA.
Habituées jusque là à apporter une aide à contenu caritatif marqué, elles ont du mal à se plier aux
exigences d'une aide institutionnelle, qui définit un plan d'aide précis et encadré.
4.6.4. Critères d'évaluation contenus dans les conventions
Le département tend à développer cette pratique au fur et à mesure de la mise en place de
nouvelles conventions ou de leur renouvellement. Dans le cadre des conventions avec les
établissements d'accueil, les modalités d'évaluation ont été intégrées en référence aux objectifs
inscrits dans le projet d'établissement. Ce dernier doit rassembler les éléments de son évaluation
dans le cadre d'un rapport annuel formalisé, sur la base des indicateurs figurant dans le projet
d'établissement, annexé aux documents budgétaires transmis aux autorités tarifaires. Le rapport
annuel de l'activité médicale réalisé par le médecin coordonnateur doit être inclus dans
l'évaluation.
4.6.5. Conclusions
En résumé, les observations du contrôle précédent sur le caractère incomplet et peu structuré de
l'évaluation des politiques sociales, que ce soit en matière de RMI, comme déjà à l'époque, et en
plus aujourd'hui en matière d'APA, doivent être tempérées, mais certaines restent d'actualité.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département souligne à nouveau
les difficultés auxquelles se heurte l'évaluation des politiques sociales, contrairement à ce qui se
passe pour d'autres politiques où il est possible de déterminer des critères indiscutables et où la
collecte de données homogènes est aisée. La collectivité constate notamment que les logiques
d'intervention des multiples acteurs sont souvent différentes, ce qui complique la recherche
commune d'indicateurs, et qu'il ne semble pas que des indicateurs précis aient été élaborés au
niveau national. A défaut de tels indicateurs, pour le département, l'évaluation repose sur l'analyse
en continu des objectifs que les partenaires ont choisi d'atteindre, de manière à actualiser au
mieux les politiques sociales.
V. AEROPORT DE VATRY
5.1. Présentation générale
Le projet de l'aéroport international de Vatry est né de la volonté du conseil général de la Marne,
qui voulait en faire le point d'interface entre les différents modes de transport, autour d'un pôle
logistique et d'une aérogare de fret. Les instances locales ont estimé que la croissance constante
du fret international (7 à 12% chaque année) permettait d'envisager la création d'une nouvelle
infrastructure complémentaire des aéroports de Paris en termes de logistique, avec l'objectif
d'atteindre 150 000 tonnes annuelles de fret aérien à l'horizon 2010.
L'ancienne plate-forme militaire existante a dû être complètement restructurée et la piste a été
refaite et allongée. Pour assurer le financement de la plate-forme, qui aura nécessité, de l'origine
jusqu'à la fin de 2004, plus de 160 millions d'euros d'investissements, le conseil général de la
Marne a notamment lancé en octobre 1998 un emprunt obligataire d'environ 30 millions d'euros et
utilisé les capacités financières que lui avaient permises les ressources fiscales de la vignette. Si
l'on tient compte des charges de fonctionnement, le montant cumulé des dépenses aura été, de
1992 à 2004, de 199,7 millions d'euros. Les recettes et subventions diverses encaissées par le
département, hors attributions du fonds de compensation de la taxe à la valeur ajoutée (FCTVA),
auront été de 42,8 millions d'euros, soit un déboursé net hors FCTVA de 156,9 millions d'euros.
Par ailleurs, 19,5 millions d'euros auront été perçus au titre du FCTVA de 1998 à 2005 (voir
détails en annexe 3).
L'évolution historique et le calendrier de réalisation ont été les suivants :
* 1967 : départ des troupes américaines de la base militaire ;
* 1992 : lancement du projet par le conseil général ;
* 1997 : lancement des premiers terrassements ;
* août 1998 : début d'activité de la première entreprise implantée sur le site ;
* décembre 1999 : fin des travaux d'infrastructures ;
* 31 mars 2000 : démarrage de l'exploitation de l'aéroport par la société privée délégataire ;
* 2004 : inauguration d'une aérogare passagers.
Les installations comprennent une piste de 3 860 m et le plan directeur porte sur une surface de 2
500 ha, permettant la construction d'une seconde piste. Les déclarations d'utilité publique
concernent actuellement une emprise de 1 850 ha, à l'intérieur de laquelle le département poursuit
les acquisitions foncières. Les plus gros porteurs actuels peuvent d'ores et déjà être accueillis. Un
échangeur permet un accès autoroutier direct et un embranchement ferroviaire a été réalisé.
Les aménagements de la plate-forme aéroportuaire proprement dite (piste, aires de
stationnements avions, équipements aéronautiques, bâtiments techniques, aérogare de fret) ont
été entrepris par la société d'économie mixte Europort Vatry, dont le département de la Marne est
l'actionnaire principal. En janvier 1996, le département avait confié à cette fin deux conventions de
mandat à la société (une convention de mandat foncier et une convention de mandat d'études, de
travaux et de communication promotionnelle).
Parallèlement, la société d'économie mixte Europort Vatry a lancé deux zones d'aménagement
concerté (ZAC), au titre de conventions publiques d'aménagement qui lui avaient aussi été
confiées par le département de la Marne, la première en 1996, la seconde en 2001. La ZAC n° 1,
pratiquement achevée en 2005, couvre 265 ha et la ZAC n° 2, en cours de commercialisation en
2005, 157 ha, dont 70 ha destinés à de grandes plates-formes pouvant atteindre 28 ha. Des
réserves foncières de plus de 767 ha étaient encore disponibles en 2005.
Plus de 60 000 tonnes de fret par an peuvent transiter par l'aérogare de fret, d'une surface de 4
200 m². Une extension de 8 000 m² a été lancée en 2005 par le département.
La réalisation d'une aérogare passagers de 3 200 m², sous maîtrise d'ouvrage du département, a
complété l'offre aéroportuaire en matière d'accueil des passagers, pour un avion moyen porteur
de 140 places correspondant au traitement de 280 passagers. D'un coût de 5,7 Meuros, le projet
a été financé par le département de la Marne (2 832 447 euros), l'Union européenne (1 767 553
euros) et la région Champagne-Ardenne (1 094 000 euros).
5.2. Aménagement de la plate-forme
Le département de la Marne est concessionnaire de l'aérodrome de Vatry, dans le cadre d'une
convention signée en septembre 1997 avec l'Etat, en application de l'article L. 221-1 du code de
l'aviation civile. Il est donc responsable de l'aménagement de la plate-forme, au sens large, à
savoir toutes les opérations liées aux équipements aéroportuaires proprement dits, à la
viabilisation de la plate-forme et aux zones d'activités économiques annexes.
Comme il a déjà été signalé, toutes les acquisitions foncières ont été confiées à la société
d'économie mixte Europort Vatry, par une première convention de mandat conclue en janvier
1996, en application de l'article R. 321-20 du code de l'urbanisme. La rémunération de la société y
était arrêtée à 5 % hors taxes de l'ensemble des dépenses d'acquisition hors taxes. Deux
avenants ont été passés à cette convention, l'un en décembre 1997 pour étendre la mission aux
acquisitions foncières concernant les terrains appartenant à l'Etat, avec une rémunération
conforme à celle de la convention initiale, l'autre en mars 1999, pour étendre la mission au suivi
des opérations de remembrement menées par la société d'aménagement foncier et d'équipement
rural (SAFER). Pour ce deuxième avenant, la rémunération de la société était fixée à 2 % du
montant hors taxes des opérations d'acquisition et de rétrocession des terrains de compensation.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département précise que la
SAFER est intervenue comme prestataire rémunéré par lui dans le cadre du mandat, pour
négocier les acquisitions et les indemnisations des terres agricoles.
La réalisation des équipements aéronautiques et des superstructures publiques de l'opération
d'aménagement, ainsi que la viabilisation primaire des zones d'activités économiques annexes,
ont fait l'objet d'une deuxième convention de mandat, d'études et de travaux, elle aussi conclue en
janvier 1996, en application de l'article R. 321-20 du code de l'urbanisme, ainsi que de la loi n° 85-
704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise
d'oeuvre privée. Elle intégrait un mandat de communication promotionnelle, par la suite transféré
à l'exploitant de la plate-forme depuis 2001. Dans cette convention de mandat, il était
explicitement prévu que deux zones d'aménagement concerté (ZAC) seraient réalisées au titre
des zones d'activités économiques.
La deuxième convention de mandat prévoyait elle aussi une rémunération de 5 % hors taxes des
coûts hors taxes des études, travaux et dépenses de communication promotionnelle réalisés.
Toutefois, ce mode de rémunération au pourcentage des dépenses étant, selon le département,
susceptible d'être interprété comme une incitation à conduire des opérations à un coût élevé, un
système de rémunération globale et forfaitaire a été instauré par avenant n° 1 en novembre 1997.
La rémunération pour les trois missions (études, travaux, communication) y a été fixée à 6,40
millions d'euros hors taxes, avec possibilité d'ajustement en cas de modification de programme
décidée par le conseil général.
L'avenant n° 2, de mars 1999, a pris en compte l'intervention du délégataire de l'exploitation de la
plate-forme, nouvellement nommé, la société d'exploitation de Vatry Europort (SEVE), ainsi que la
mise en oeuvre d'un nouveau programme de communication promotionnelle. Alors que la
rémunération de la société d'économie mixte Europort Vatry pour le premier programme de
communication avait été intégrée dans le forfait prévu à l'avenant n° 1, une rémunération en
pourcentage, à hauteur de 5 % des dépenses réalisées, a été réintroduite pour le nouveau
programme, sans que soit précisée l'incidence de cette modification sur le forfait. En l'absence de
précision, il est en effet loisible de se demander si ce dernier n'aurait pas pu être réduit à due
proportion de la partie du programme initial éventuellement non encore réalisée.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la société d'économie mixte
Europort Vatry indique que le nouveau programme de communication constituait une mission
nouvelle pour elle.
L'avenant n° 3, de juin 1999, a introduit une mission complémentaire de suivi des mesures
compensatoires relatives à la lutte contre le bruit de l'aéroport pour trois communes. Cette mission
n'a pas été incluse dans le forfait et s'est vue rémunérée à hauteur de 5 % des dépenses
réalisées.
L'avenant n° 4, de mars 2001, a notamment prévu que la réalisation du programme de
communication promotionnelle était transférée à compter du 1er janvier 2001, donc de façon
rétroactive, à la SEVE, elle aussi rémunérée au taux de 5 % des dépenses. Un montant maximal
de dépenses promotionnelles de 5,34 millions d'euros pour la période allant du 1er janvier 1999
au 31 décembre 2003 a été fixé et un arrêté des dépenses de communication de la société
d'économie mixte Europort Vatry au 31 décembre 2000 a été prévu. Au moment du transfert, la
société d'économie mixte Europort Vatry avait consommé environ 2,74 Meuros sur l'enveloppe
maximale de 5,34 Meuros, d'où un disponible de 2,59 Meuros pour la SEVE.
L'avenant n° 5, de février 2003, a ajouté au mandat initial la réalisation des infrastructures
primaires de la zone d'aménagement concerté n° 2, non définies précisément au contrat d'origine,
et constaté que les travaux d'aménagement de la plate-forme n'avaient pas été achevés à la fin de
2001 comme prévu. Il a ajusté en conséquence la rémunération de la société d'économie mixte
Europort Vatry, pour sa partie forfaitaire, à 6,86 millions d'euros au lieu des 6,40 millions d'euros
de l'avenant n° 1. Il est loisible de s'interroger sur la mise en place d'un complément de
rémunération spécifiquement lié à la ZAC n° 2, dans la mesure où cette dernière était évoquée
dès le contrat initial de janvier 1996, quand bien même elle n'y aurait pas été précisément définie.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la société d'économie mixte
Europort Vatry indique que, si la convention de mandat de janvier 1996 évoque deux zones,
aucun élément n'était de nature à permettre de considérer que les travaux de la ZAC n° 2 étaient
inclus dans le premier programme.
L'extension de l'aérogare fret, d'une surface de 8 000 m² et estimée à 6 Meuros environ, a été
lancée en 2005 par le département. Alors que cette opération aurait dû être menée par l'exploitant
de la plate-forme, la collectivité a choisi de la réaliser. En effet, les conditions de construction
proposées par l'exploitant n'ont pas reçu l'agrément du département, qui s'interrogeait en outre sur
la maîtrise des investissements liés à l'exploitation de l'aéroport au-delà de l'échéance du contrat
d'exploitation.
Dans ce contexte, le conseil général a décidé d'entreprendre la construction de l'équipement et
d'en rester propriétaire. L'exploitant en aura l'usage tout en s'acquittant d'une redevance
spécifique, d'un montant de 400 000 euros hors taxes annuels. La livraison du bâtiment devrait
avoir lieu à la fin de 2006.
5.3. Aménagement des ZAC
Les ZAC ont connu des difficultés de commercialisation, ce qui a dégradé la situation financière
de la société d'économie mixte Europort Vatry.
Le compte rendu effectué le 16 mai 2003 devant le conseil général fait en effet apparaître que le
bilan prévisionnel de la ZAC n° 1, approuvé à l'origine de l'opération, envisageait 28 millions
d'euros hors taxes de cessions de terrains, équilibrant les 28 millions d'euros de charges. Le
dernier bilan présenté par la société d'économie mixte Europort Vatry, en mai 2003, montre qu'en
réalité le montant des cessions n'a guère dépassé 11 millions d'euros et que, malgré plus de 2
millions d'euros de subventions et produits divers, il manquait encore près de 4,9 millions d'euros
pour équilibrer les 17,9 millions d'euros hors taxes de charges réelles. Il restait plus d'une centaine
d'hectares non commercialisés, dont une soixantaine à intégrer dans le domaine public
aéroportuaire, le département souhaitant en conserver la maîtrise afin de protéger le
développement de l'aéroport.
Le département, qui gardait la responsabilité des pertes financières au titre des conventions
publiques d'aménagement, a donc racheté, au début de 2004, le contrat de la ZAC n° 1, au prix
de revient des terrains invendus (soit 1,47 Meuros pour la centaine d'hectares concernée) et en
reprenant le déficit d'exploitation cumulé de la zone (soit 3,16 Meuros), ce qui lui a coûté au total
4,63 Meuros. Il convient de signaler que le département avait déjà participé à hauteur de 478 412
euros aux subventions accordées dans le cadre des travaux de réalisation de plate-forme lors de
l'aménagement de la ZAC n° 1, comptabilisées comme produits dans le bilan de la zone.
La société d'économie mixte Europort Vatry a en outre bénéficié d'une indemnisation de 51 122
euros, en application d'une disposition du cahier des charges de la convention d'aménagement,
venus s'ajouter aux 1 745 460 euros de sa rémunération totale en tant que concessionnaire.
Parallèlement, la commercialisation de la ZAC n° 1 a été confiée à la SEVE, de même que celle
de la ZAC n° 2. L'aménagement de cette dernière, dont la commercialisation a débuté en 2004,
reste néanmoins à la charge de la société d'économie mixte Europort Vatry.
La société d'économie mixte Europort Vatry, bien qu'elle conserve une partie des responsabilités
sur la ZAC n° 2, n'a donc plus guère d'activité et il est envisagé de la liquider prochainement.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la société d'économie mixte
Europort Vatry indique que la ZAC n° 1 n'a jamais connu de difficultés de commercialisation, le
choix du département ayant été, après son rachat de la zone, de réduire la surface
commercialisable envisagée pour le fret camionné pour conserver une réserve foncière consacrée
au fret avionné. La société souligne également que le département a acquis une centaine
d'hectares pour un prix d'environ 4,63 euros au mètre carré, alors que les terrains commercialisés
actuellement sur la ZAC n° 2 le sont au prix de 14 à 16 euros au mètre carré. Le prix de rachat a
ainsi été inférieur aux prix actuels du marché.
La chambre prend acte de la réponse, mais ne saurait souscrire entièrement aux arguments qui y
sont présentés. Il est en effet difficile de considérer que la ZAC n'a pas connu de difficultés de
commercialisation, alors même que l'excédent prévisionnel a connu une dégradation constante de
2000 à 2002, qui s'est conclue, avant le rachat par le département, par un manque de 4,9 millions
d'euros annoncé en 2003, comme en attestent les comptes rendus d'activité (voir le corps même
de l'observation et infra au § 5.5). A tout le moins, il faut constater que sa commercialisation a été
sensiblement moins rapide que prévu. Par ailleurs, il convient de noter que l'observation de la
chambre ne porte pas sur le montant payé par le département par rapport aux prix du marché,
mais sur le fait que le département a dû intervenir financièrement pour clore la convention
d'aménagement, quand bien même cela aurait été en partie à bon escient pour constituer une
réserve foncière. Une telle intervention n'était en effet pas envisagée sous cette forme dans les
perspectives initiales.
5.4. Exploitation de la plate-forme
5.4.1. Choix d'un exploitant et objectifs d'exploitation
L'exploitation, la gestion et le développement de la plate-forme aéroportuaire et de l'aérogare de
fret ont été confiés, après une procédure de délégation de service public menée par le
département, à la SEVE, société privée dont les actionnaires principaux sont des spécialistes du
transport. Le contrat de délégation de service public a été signé le 2 décembre 1998 pour une
durée de 20 ans. Il ne comprenait pas l'exploitation de l'aérogare passagers, non encore
construite à l'époque.
Le contrat conclu avec la SEVE prévoyait initialement une subvention d'équilibre d'exploitation sur
cinq ans, de 2000 à 2004, d'un montant maximum cumulé de 10,82 millions d'euros hors taxes
valeur juin 1998. L'objectif était alors un cumul de fret transporté sur ces cinq ans de 125 000
tonnes et le département avait pensé que la subvention pourrait être supprimée à l'horizon 2005,
à partir duquel il était prévu une exploitation bénéficiaire.
Une autre clause de la convention, dont les termes actuels résultent d'une modification apportée
par l'avenant n° 1 conclu en juin 2000, stipule que, en contrepartie de la mise à disposition des
installations, le délégataire verse une redevance annuelle forfaitaire égale à l'amortissement
technique des biens et équipements. Cette redevance est plafonnée au montant du bénéfice net
après impôt sur les sociétés de l'exercice correspondant et n'est pas due en cas d'exercice
déficitaire.
Les objectifs de fret fixés ont été loin d'être atteints, puisque le bilan réel, de 2000 à 2004, s'est
établi à 36 700 tonnes. Le versement d'une subvention a donc été prolongé de trois ans par
avenant n° 5 à la convention de délégation de service public, signé en juillet 2003. Les nouvelles
prévisions tablent maintenant sur un équilibre en 2008, avec un cumul de fret transporté de 2000
à 2007 de l'ordre de 150 000 tonnes. Cela signifie que, de 2005 à 2007, plus de 110 000 tonnes
devraient être traitées, soit 37 000 tonnes en moyenne par an. Cet objectif ne semble pas
irréaliste, puisque, en 2005, à la fin du mois de septembre, soit sur neuf mois, les 26 000 tonnes
avaient été dépassées. Son respect nécessitera toutefois la poursuite des tendances favorables
de 2005.
Parallèlement, alors que près de 9 millions d'euros (Meuros) avaient déjà été versés selon le plan
de participation initial sur la période 2000-2002, un montant maximum cumulé supplémentaire des
contributions financières d'équilibre de 10,45 millions d'euros (valeur 2003) a été fixé pour la
période 2003 à 2007 par l'avenant n° 5. La participation totale cumulée du département a ainsi été
portée de moins de onze millions d'euros à plus de 21 millions d'euros hors taxes en valeur de
base.
Concrètement à l'heure actuelle, un total de 18,42 Meuros courants hors taxes a effectivement été
versé par le département de 2000 à juin 2005 et l'exploitation reste déficitaire. Dans ces
conditions, le département n'a bien sûr encaissé aucune redevance d'utilisation des installations
depuis le début de la délégation de service public.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la SEVE indique qu'elle n'avait, sur
la période 1999-2005, pas utilisé la totalité des versements prévus dans la convention de
délégation de service public, en précisant que le montant cumulé prévu était de 18,5 Meuros et
que le montant cumulé versé s'est élevé à 17,1 Meuros.
Il convient de relever que la convention initiale était assortie d'un bilan prévisionnel d'exploitation
sur 20 ans, base de la participation d'équilibre du département sur les cinq premières années. Un
nouveau bilan prévisionnel, portant sur les années 2002 à 2008, a été annexé à l'avenant n° 5.
Les comparaisons d'un bilan à l'autre sont difficiles, voire impossibles, la décomposition par
postes de bilan étant extrêmement différente sur chaque document.
5.4.2. Conditions d'accomplissement d'actions de communication et de commercialisation par
l'exploitant
5.4.2.1. Les actions de communication
Dans le cadre du contrat de délégation de service public, des actions de communication sur la
plate-forme ont été confiées à la SEVE.
Tout d'abord, l'article 12 de la convention de délégation de service public initiale prévoyait
notamment que la SEVE consacrerait 1,68 Meuros à des actions de pré-commercialisation en
1998 et 1999.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département précise que les
difficultés d'application de cet article ont conduit à le modifier et que les 1,68 Meuros n'ont pas été
engagés. De son côté, la SEVE indique que les 1,68 Meuros représentaient " l'estimation du coût
des moyens humains et techniques affectés par le actionnaires pour permettre la pré-
commercialisation de l'aéroport en période de démarrage avant constitution par la SEVE de sa
propre équipe. Celle-ci a été mobilisée progressivement dans le courant de l'année 2000, justifiant
la suppression naturelle de cet engagement à l'occasion de la signature de l'avenant 3 en début
2001 ".
Ensuite et surtout, l'avenant n° 3 du 8 mars 2001 à la convention de délégation de service public a
prévu le transfert à la SEVE des tâches initialement confiées en mandat à la société d'économie
mixte Europort Vatry (voir § 5.2 supra), avec à la clé le versement d'un financement spécifique. Au
titre du mandat originel, il était prévu que le choix des prestataires pour les actions de
communication respecterait les conditions du code des marchés publics (article 28 de la
convention de mandat d'études et de travaux conclue le 3 janvier 1996 entre le département et la
société d'économie mixte Europort Vatry). Ces dispositions n'ont toutefois pas été explicitement
reprises dans l'avenant n° 3 à la convention de délégation de service public.
Le transfert conduisait en réalité la SEVE à accomplir une prestation de service pour le compte du
département et non une mission entrant dans l'économie du contrat de délégation. Les dépenses
de communication étaient en effet financées en totalité par la collectivité, par le biais d'un
remboursement intégral par le département des factures présentées par la SEVE, sans risque
pour la société.
Un tel procédé ne relevait en rien d'un mandat de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la
maîtrise d'ouvrage publique, qui n'aurait pu concerner en l'espèce que la réalisation de travaux ou
d'études préalables à ces derniers. Il ne relevait pas davantage des mandats d'études prévus par
le code de l'urbanisme, la SEVE n'étant pas titulaire d'une mission d'aménagement au sens de ce
code et ne faisant en outre pas, en tant que société privée sans capitaux publics, partie des
organismes pouvant se voir confier des mandats d'études, que ce soit au titre de l'article L. 300-4
ou de l'article R. 321-20 du code.
Sa seule justification pouvait résider dans la coutume française qui permettait le choix d'un
mandataire sans formalisme, acceptée jusqu'à une époque récente. Cette coutume a toutefois été
remise en cause par l'arrêt du Conseil d'Etat du 5 mars 2003, Union nationale des services publics
industriels et commerciaux et autres, qui a annulé les dispositions du code des marchés publics
de mars 2001 introduisant des mesures dérogatoires pour la passation des conventions de
mandat conclues à titre onéreux.
Il est d'ailleurs à noter que la société d'économie mixte Europort Vatry ne pouvait sans doute, pas
plus que la SEVE, se voir confier, pour une raison autre que la coutume avant le 5 mars 2003, un
tel mandat pour des actions de communication, qui ne relèvent ni de la loi n° 85-704 du 12 juillet
1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique (elle ne concerne que les ouvrages de bâtiment ou
d'infrastructure ainsi que les équipements industriels destinés à leur exploitation), ni de l'article L.
300-4 du code de l'urbanisme (il ne traite que des études préalables nécessaires à la définition
des caractéristiques d'une opération d'aménagement), ni de l'article R. 321-20 du code de
l'urbanisme (il ne concerne que la réalisation d'études, des acquisitions foncières, l'exécution de
travaux et la construction d'ouvrages ou de bâtiments de toute nature). Les conventions passées
avec la société d'économie mixte Europort Vatry font également allusion à l'article 5 de la loi n°
83-597 du 7 juillet 1983, relative aux sociétés d'économie mixte locales, mais cet article, qui traite
essentiellement des modalités du contrôle technique et financier exercé sur les sociétés
d'économie mixte ayant conclu un contrat avec une collectivité, ne paraît pas non plus susceptible
d'autoriser un mandat pour des actions de communication.
La mission en cause ne pourrait aujourd'hui plus être confiée en tant que mandat à la SEVE sans
procédure appropriée de mise en concurrence, ou alors elle devrait être intégrée dans l'économie
de la délégation de service public, ce qui emporte qu'elle ne pourrait être financée directement par
le département.
Le département semble de surcroît avoir considéré que, dès lors que la responsabilité des actions
avait été transférée à la SEVE, les conditions du mandat initial à la société d'économie mixte
Europort Vatry ne s'appliquaient plus : il appartenait à la SEVE d'intervenir de façon autonome, en
rendant compte après coup et en présentant les factures des prestataires chaque trimestre en vue
d'un remboursement intégral par la collectivité. Dans ces circonstances, aucun des contrats
passés par la SEVE dans le cadre d'actions de communication n'a été attribué selon la procédure
des marchés publics et n'a été examiné par la commission d'appel d'offres du département,
contrairement à ce qui était prévu lorsque la société d'économie mixte Europort Vatry était
chargée de ces actions.
Il apparaît pourtant illogique que le transfert de la responsabilité de l'action de la société
d'économie mixte Europort Vatry à la SEVE se soit accompagné de l'abandon des conditions de
cette action, imposées par les règles de la commande publique. Le département, à travers une
analyse juridique produite par un consultant, avance l'hypothèse que la SEVE aurait détenu des
droits exclusifs sur la communication promotionnelle de l'aéroport. Or, ces droits, qui lui ont été
conférés par le département dans la convention de délégation de service public, ne peuvent
concerner que la diffusion de la communication, et non le choix d'un prestataire, le département
ne pouvant lui-même créer ses propres dérogations aux règles générales de la commande
publique.
Compte tenu des conditions du remboursement des dépenses en cause par la collectivité, qui
plaçaient la procédure en dehors de l'économie de la délégation puisque le délégataire n'assumait
aucun risque, l'interprétation du département paraît manifestement erronée. La démarche, qui
excluait la collectivité du choix des prestataires, alors qu'elle restait intégralement responsable
financièrement, contrevenait ainsi aux règles de la commande publique.
Il convient en outre de noter qu'il ressort d'un audit de la SEVE, réalisé en 2004 à la demande du
département, qu'il était difficile de déterminer avec précision la part de dépenses liées à la
promotion et celle des dépenses liées à la gestion propre de la SEVE dans les comptes retraçant
la communication promotionnelle. L'audit notait également que la commission de contrôle prévue
au contrat pour valider la politique de commercialisation n'avait pas été mise en place.
D'après les comptes de la SEVE, la prise en charge des dépenses de communication par le
département, de l'ordre de 600 000 euros, a représenté 33 % du chiffre d'affaires du délégataire
en 2002 (chiffre d'affaires de 1,97 Meuros) et 20 % en 2003 (chiffre d'affaires de 3,01 Meuros).
Depuis 2004, la démarche a été abandonnée. Il n'existe plus de budget spécifique confié à la
SEVE pour la communication promotionnelle. Les dépenses ont été incluses dans l'économie de
la délégation de service public, et le département n'y contribue plus qu'à travers la subvention
globale d'exploitation prévue au contrat. Dans le dernier plan prévisionnel, la SEVE a prévu une
enveloppe annuelle de 600 000 euros pour ces dépenses.
Un bilan des dépenses de communication effectuées par la SEVE dans le cadre de programmes
approuvés et financés par le conseil général jusqu'à la fin de l'année 2003 a été présenté à
l'assemblée délibérante le 8 avril 2005. Il est indiqué, dans ce bilan, que le montant cumulé des
budgets de communication confiés à la SEVE depuis 2000 s'élevait à 3 607 515 euros toutes
taxes comprises et que le total des dépenses réelles s'élevait à 2 853 095 euros toutes taxes
comprises, soit 754 420 euros de moins que les prévisions budgétaires. Le chiffre de 3 607 515
euros toutes taxes comprises, annoncé comme enveloppe maximale, n'apparaît pas cohérent
avec le chiffre de 2,59 Meuros hors taxes, soit environ 3,10 Meuros toutes taxes comprises
(l'incidence éventuelle de la réduction du taux de taxe à la valeur ajoutée de 20,6 % à 19,6 % en
avril 2000 ne peut être que faible sur ce chiffre), nettement inférieur, qui apparaissait disponible
pour les actions conduites par la SEVE lorsque les actions de communication, initialement
confiées à la société d'économie mixte Europort Vatry, lui ont été transférées au 1er janvier 2001
(ce transfert avait été entériné en mars 2001 par l'avenant n° 4 à la convention de mandat,
d'études et de travaux conclue avec la société d'économie mixte Europort Vatry - voir § 5.2 supra -
et par l'avenant n° 3 à la convention de délégation de service public conclue avec la SEVE - voir §
5.4.2. supra). Le chiffre des dépenses réelles reste toutefois compatible avec celui de 2,59
Meuros hors taxes.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département précise qu'un
reliquat correspondant à l'année 2000 et qu'un montant complémentaire concernant la promotion
de l'activité de transport des passagers sont à ajouter aux 3,10 Meuros pour arriver aux 3 607 515
euros.
5.4.2.2. Les actions de commercialisation
Une analyse analogue à celle menée pour les actions de communication peut être menée sur les
conditions de désignation de la SEVE pour accomplir des actions de commercialisation de la
plate-forme aéroportuaire, également confiées à la société après transfert du mandat initialement
assuré par la société d'économie mixte Europort Vatry, par avenant n° 3 du 8 mars 2001 à la
convention de délégation de service public.
Les dépenses concernées font aussi l'objet d'une prise en charge, initialement par l'intermédiaire
de la société d'économie mixte Europort Vatry, puis aujourd'hui directement par le département, à
la suite de modifications introduites en 2005. Dorénavant, pour couvrir les frais de
commercialisation, de fonctionnement, d'assistance aux clients et d'établissement des différents
actes préparatoires, le département octroie lui-même à la SEVE 7 % du produit des ventes et
locations apporté par la société.
L'évolution intervenue en 2005 suscite des interrogations : en effet, la SEVE est encore une fois
désignée, sans procédure de mise en concurrence, comme prestataire de service, rémunéré
directement et de façon spécifique en dehors de l'économie de la délégation de service public par
le département. Si une telle prestation avait été prévue lors du choix de la SEVE, dans le cahier
des charges initial de la délégation de service public fourni à l'ensemble des candidats, ces
derniers devant proposer un taux de rémunération, il n'y aurait sans doute rien eu à redire.
Cependant, la procédure actuelle constitue un ajout imprévu, susceptible de modifier l'économie
de la délégation, dans des conditions la faisant échapper aux règles de la concurrence. Elle
apparaît donc sujette à caution.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département indique que
l'activité immobilière étant une prestation liée au résultat (commission à la vente), il considère ne
pas s'écarter des règles de la concurrence, puisque le contrat fixe seulement le taux de la
rémunération éventuelle dans l'hypothèse où la SEVE propose une vente à la collectivité.
La chambre ne peut que souligner que la concurrence aurait dû jouer sur le niveau à hauteur
duquel le taux de rémunération était fixé. La réponse ne satisfait donc pas à l'observation.
Dans sa propre réponse, la SEVE indique que la mission de communication et de
commercialisation du foncier des immeubles des zones d'activités était intégrée à la délégation de
service public dès le contrat initial, se référant aux articles 3 et 12 de la convention. Elle souligne
que des conseillers juridiques du département et de la SEVE ont estimé que ces missions ne
devaient pas faire l'objet d'un marché de prestations de service séparé et soumis à concurrence.
Elle rappelle que le budget prévisionnel n'a pas été dépassé. Elle note que le mode de
rémunération est variable et donc lié aux résultats de l'exploitation, et de la sorte nullement
contraire aux principes du droit des délégations de service public.
La chambre constate en premier lieu qu'elle n'est pas liée par des analyses juridiques extérieures
et que l'absence de dépassement d'un budget prévisionnel ne préjuge en rien de la légitimité
d'une procédure de dépense.
Elle relève ensuite que, si les articles 3 et 12 de la convention initiale évoquent une politique
commerciale, en confiant certaines des tâches correspondantes à la SEVE, ils n'évoquent pas le
mode de rémunération de ces tâches. En conséquence, ces articles pourraient, ainsi qu'ils sont
rédigés, justifier que l'accomplissement de telles tâches soit inclus dans l'économie de la
délégation, c'est-à-dire que les recettes commerciales de la SEVE et la participation générale
d'équilibre versée par le département viennent compenser les charges qui en résultent. Ils ne
justifient en rien qu'une rémunération supplémentaire spécifique, non prévue initialement, soit
versée à la SEVE pour les accomplir.
Enfin, la chambre reconnaît qu'il est vrai qu'une rémunération au pourcentage des ventes
réalisées comporte une part de risque du fait que certaines démarches commerciales ne se
traduiront pas forcément par une vente. Il n'en demeure pas moins, une nouvelle fois, que, dès
lors que cette rémunération est assurée directement par le département et qu'elle n'avait pas été
prévue sous cette forme au contrat initial, elle ne saurait pouvoir être considérée comme entrant
dans l'économie de la délégation.
5.4.3. Aérogare passagers
L'exploitation de l'aérogare passagers, dont le département est propriétaire, reste de son côté
problématique. Le département souhaitait l'intégrer dans le cadre de la délégation de service
public confiée à la SEVE pour la plate-forme et l'aérogare de fret, mais, compte tenu des
difficultés d'exploitation qu'elle rencontrait déjà, la SEVE a refusé une telle solution sans
compensation. La solution finalement envisagée est de considérer que la SEVE pourrait assurer,
dans le cadre d'une annexe à la convention de délégation de service public, l'accueil des
passagers dans l'aérogare, au cas par cas à l'occasion de chaque vol, et qu'elle serait
remboursée de ses frais au vu d'un relevé de recettes/dépenses.
Tout comme pour les actions de communication et de commercialisation, cette mesure, n'entrant
pas dans le cadre de l'économie de la délégation, s'apparenterait à une prestation de services. Il
convient cependant de noter que, si tant est qu'il soit possible de l'assimiler à un mandat, elle
interviendrait, cette fois, postérieurement à l'arrêt du Conseil d'Etat du 5 mars 2003, Union
nationale des services publics industriels et commerciaux et autres, déjà cité.
Le choix du prestataire ne peut donc plus échapper aujourd'hui aux règles de mise en
concurrence préalable à l'attribution d'un marché public. Aucune exception n'est en effet prévue,
dans le dernier code des marchés publics, même pour la désignation du titulaire d'un contrat de
mandat.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département produit une analyse
juridique estimant que, l'activité passagers étant mineure, elle ne venait pas bouleverser les
conditions d'origine de mise en concurrence et d'attribution de la délégation de service public. De
son côté, la SEVE évoque le même document.
Cette analyse juridique prend pour hypothèse de base qu'il fallait répondre à deux questions
essentielles : savoir si l'activité passagers était compatible avec les missions confiées à la SEVE,
ce que ne conteste nullement la chambre ; déterminer jusqu'à quel niveau il était possible
d'augmenter les tâches confiées à un délégataire dans le cadre de l'économie d'une délégation de
service public, sans bouleverser cette économie. Une telle hypothèse de base n'est pas la bonne
en l'espèce, puisque le mode de rémunération de la SEVE pour les tâches en cause isole celles-ci
de l'économie de la délégation. Ces tâches deviennent ainsi des prestations de services
ordinaires, relevant du code des marchés publics et non des articles L. 1411-1 et suivants du code
général des collectivités territoriales. Pour considérer que les tâches entraient dans l'économie de
la délégation, il aurait fallu que la SEVE assume un risque d'exploitation en les accomplissant et
ne soit pas remboursée au vu d'un état de frais. La réponse ne satisfait donc pas à la
problématique de l'observation.
5.4.4. Analyse des difficultés rencontrées et nouvelles évolutions envisagées
Devant les difficultés rencontrées pour l'équilibre de l'exploitation, le département a fait réaliser
plusieurs audits sur la SEVE et sur les conditions d'accomplissement de son contrat, l'un en 2003,
l'autre en 2004 et le dernier en date en 2005.
Il ressort de ces audits, tout d'abord, que la SEVE n'a pas bénéficié des conditions de lancement
de la délégation envisagées dans le contrat initial, car la mise en service de l'aéroport, prévue
pour le début de 2000, a été retardée par des facteurs extérieurs :
* la tempête de décembre 1999 a rendu les équipements indisponibles à la date prévue. Ainsi,
une partie des installations aéronautiques a été opérationnelle et mise à disposition du délégataire
seulement au 31 mars 2000 ;
* l'ouverture au trafic international de l'aéroport et les derniers agréments sont intervenus
seulement à l'été 2000 ;
* les droits de trafic espérés n'ont été que partiellement accordés par la direction générale de
l'aviation civile.
Ces éléments ont perturbé l'équilibre de la délégation et ont justifié que la période de participation
du délégant à l'équilibre d'exploitation soit prolongée. Il n'en demeure pas moins que les deux
premiers audits ont mis en avant, l'un, que le délégant n'avait pas à supporter seul les effets des
modifications de l'environnement sur le résultat d'exploitation, l'autre, que, d'une manière
générale, il existait un déséquilibre économique entre le délégant et le délégataire, au profit de ce
dernier.
Le seul véritable élément concret relatif à une participation du délégataire aux risques de la
délégation de service public résulte de la mention suivante, dans le préambule de l'avenant n° 5 à
la convention : " la SEVE s'est engagée à participer aux risques de la convention, après avoir
réalisé l'augmentation de son capital social, en le portant de 762 000 euros à 1 524 000 euros, et
à réaliser une nouvelle aérogare de fret sur l'aéroport de Vatry ".
L'augmentation de capital a été réalisée en 2002. La nouvelle aérogare de fret a en fait été
entreprise par le département, qui en sera propriétaire, la SEVE devant lui verser une redevance
d'utilisation (voir supra § 5.2).
Par ailleurs, il convient de retenir que les deux premiers audits n'étaient guère optimistes sur une
possibilité d'équilibre d'exploitation à court terme. L'un évoque les incertitudes sur les hypothèses
sous-jacentes à la construction du budget et la vulnérabilité de l'activité de la SEVE aux chocs
conjoncturels, qui ne permettent pas d'assurer avec certitude que la SEVE atteindra l'équilibre à
l'horizon 2008. L'autre estime que le versement d'une quelconque redevance d'utilisation des
installations au département, conditionné, aux termes de la convention de délégation de service
public, par la réalisation d'un bénéfice net après impôt par la SEVE, n'est pas envisageable à
horizon rapproché.
Les évolutions des résultats d'exploitation de la SEVE ne sont effectivement pas complètement
rassurantes. Si, de 2003 à 2004, le chiffre d'affaires progresse de 28 % (3 856 000 euros contre 3
013 000 euros), les charges progressent de 30 % (7 329 000 euros contre 5 631 000 euros). En
leur sein, les achats et charges externes progressent de 108 % (3 025 000 euros contre 1 450 000
euros). La masse salariale représente prés de 43 % des charges d'exploitation. Parallèlement, le
département a versé 2 830 000 euros de subvention d'exploitation en 2004, contre 2 323 000
euros en 2003, auxquels il convient d'ajouter environ 600 000 euros annuels pour la prise en
charge de la communication promotionnelle, soit à chaque fois plus de 70 % du chiffre d'affaires.
L'audit effectué en 2005 conclut notamment que les hypothèses retenues par la SEVE pour
calculer les provisions pour renouvellement et gros entretien contribuent à faire porter de façon
trop importante sur le présent des charges futures. La participation du département à l'équilibre
des comptes de la SEVE étant contractuellement limitée dans le temps, de telles modalités de
calcul, qui accentuent les charges d'exploitation des premières années, ne lui sont pas du tout
favorables.
A la suite des audits, le département a décidé " de rappeler et clarifier les notions fondamentales
de la convention de délégation de service public, ainsi que de compléter et modifier certaines
clauses ", ce qui a donné lieu à un avenant n° 6 au contrat, conclu le 11 juillet 2005. Le document
redéfinit les conditions de la construction de l'aérogare de fret, de la commercialisation des
terrains situés dans l'emprise de la plate-forme, de l'occupation commerciale par des tiers des
locaux mis à disposition de la SEVE et du calcul de la redevance d'occupation de la zone. Il
introduit également des dispositions créant un compte spécial de renouvellement des biens,
alimenté par la SEVE et permettant de garantir le suivi du financement des travaux de
renouvellement et d'entretien. Enfin, des précisions sont apportées quant au contenu des comptes
rendus technique et financier.
5.5. Comptes rendus d'activité et situation financière de la société d'économie mixte Europort Vatry
5.5.1. Le cadre général
Des rapports d'activité ou des comptes rendus, établis par les partenaires du département au titre
de leurs interventions sur la zone aéroportuaire, sont nécessaires à plusieurs titres :
* comptes rendus de la convention de mandat d'acquisition foncière et de la convention de
mandat d'études et de travaux pour la réalisation des équipements aéronautiques et des
superstructures publiques de l'opération d'aménagement, ainsi que pour la viabilisation primaire
des zones d'activités économiques annexes, établis par la société d'économie mixte Europort
Vatry. Ces comptes rendus étaient prévus respectivement par les articles 13 et 37 des
conventions ;
* comptes rendus des conventions d'aménagement pour la ZAC n° 1 et la ZAC n° 2, établis par la
société d'économie mixte Europort Vatry en application de l'article L. 300-5 du code de
l'urbanisme ;
* compte rendu de la convention de délégation de service public pour l'exploitation de la plate-
forme, établi par la SEVE en application de l'article L. 1411-3 du code général des collectivités
territoriales et du chapitre 3 de la convention.
Par ailleurs, les représentants du conseil général au conseil d'administration de la société
d'économie mixte Europort Vatry sont censés présenter un rapport annuel sur la situation de la
société devant l'assemblée délibérante, donnant lieu à débat, au titre de l'article L. 1524-5 du code
général des collectivités territoriales.
L'examen des documents disponibles fait tout d'abord apparaître une certaine confusion entre ce
que devraient être ces documents et des présentations moins formelles de l'évolution de la
situation globale sur la plate-forme aéroportuaire devant l'assemblée départementale, ayant
donné lieu à délibération.
5.5.2. Les comptes-rendus des conventions
Des comptes rendus des conventions d'aménagement de ZAC, vraiment identifiables en tant que
tels sur la période, ont donné lieu à présentation annuelle devant le conseil général, sauf pour
l'année 1999. En effet le compte rendu annuel d'activité n° 2 a fait l'objet d'une délibération en fin
d'année 1998, le 20 octobre, alors que le compte rendu annuel d'activité n° 3 n'a été présenté
qu'au début de 2000, le 14 janvier. De façon générale, ces comptes rendus sont assez conformes
à ce que demande l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme.
Pour ce qui est de la délégation de service public, il apparaît qu'il a fallu un certain temps à la
SEVE pour bien comprendre ce qu'elle devait produire en application de l'article L. 1411-3 du
code général des collectivités territoriales. Si le compte rendu de l'année 2004, disponible en juin
2005, apparaît relativement satisfaisant et présenté de façon claire, cela n'a pas toujours été le
cas. Le compte rendu de l'année 2003, lui aussi assez satisfaisant, n'a été disponible qu'en
octobre 2004. Les comptes rendus des années 2001 et 2002 étaient quant à eux plus sommaires
et avaient été loin d'être disponibles à la date souhaitée (le compte rendu de 2002 est notamment
daté de décembre 2003). Le compte rendu de 2000 était plutôt une présentation de la mise en
place de la délégation, toute récente à l'époque puisque les installations n'ont été vraiment
exploitables que dans le courant du deuxième trimestre 2000. Pour les premières années
d'exploitation, ces éléments confirment ceux des audits évoqués supra.
En dehors des comptes rendus des conventions d'aménagement, les activités de chacun des
intervenants ont été présentées de façon globale et synthétique à l'assemblée délibérante chaque
année, dans le cadre de délibérations sur le bilan et les perspectives de l'aéroport. Hormis ces
présentations, faisant état des dépenses par grand postes et des surfaces aménagées, le
département n'a pas été en mesure de fournir des documents récapitulatifs autonomes
concernant les conventions de mandat.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la société d'économie mixte
Europort Vatry indique qu'elle a toujours fourni ses comptes annuels détaillés, un compte rendu
annuel sur chaque ZAC, le détail de toutes les dépenses effectuées sur les opérations de mandat
et qu'elle présentait régulièrement en commission permanente des rapports faisant état de
l'avancement des travaux et de ses missions.
Les observations formulées par la chambre ne sont pas incompatibles avec la réponse de la
société d'économie mixte Europort Vatry. La chambre souligne essentiellement que la fourniture
des comptes annuels ou du détail des dépenses effectuées ne dispense pas de l'établissement de
documents récapitulatifs spécifiques, sous forme de rapports d'activité ou de comptes rendus
annuels, faisant eux-mêmes état des commentaires appropriés et pouvant utilement être
consultés par la suite. De tels documents, réclamés par les textes ou les dispositions des contrats,
permettent à un observateur extérieur d'appréhender rapidement la situation, sans être un
spécialiste de la comptabilité publique ou privée. Lors de l'instruction, aucun document de ce type,
ayant trait aux diverses activités de la société d'économie mixte Europort Vatry, n'a été produit par
le département à la chambre, en dehors des comptes rendus des conventions d'aménagement (la
chambre signale d'ailleurs dans ses observations l'existence de ces derniers, tout en
reconnaissant leur qualité). Cette situation ne préjuge en rien de la capacité propre de la société à
justifier, par des documents techniques volumineux, l'ensemble des opérations qu'elle a
conduites.
Pour la communication promotionnelle, à part des chiffres très globaux agglomérés avec les
autres postes des conventions de mandat, aucun bilan n'a jamais été présenté aux élus, en
dehors de celui qui l'a été le 8 avril 2005 (voir supra § 5.4.2), quand bien même des documents
s'apparentant à une reddition des comptes, adressés au comptable public, ont été établis
régulièrement par la SEVE. Il convient néanmoins de préciser que le bilan du 8 avril 2005 était
essentiellement un récapitulatif financier, sans évaluation qualitative de la communication,
notamment en termes d'impact.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la SEVE souligne que les actions
de communication et de commercialisation étaient des missions liées et non individualisables,
réalisées par des membres de l'équipe dirigeante, et que des bilans complets incluant le détail des
dépenses ont été fournis au département dans le format requis.
5.5.3. Les comptes-rendus de la situation de la SEM au conseil général
De façon générale, plusieurs comptes rendus présentés au conseil général étaient à l'origine
quelque peu optimistes sur l'évolution de la situation réelle, notamment en ce qui concerne la
société d'économie mixte Europort Vatry. Pour cette dernière, il convient d'ailleurs de souligner
qu'aucun des rapports annuels spécifiques prévus à l'article L. 1524-5 du code général des
collectivités territoriales, qui auraient dû être éclairants sur son état financier propre, n'a jamais été
présenté aux élus.
Ainsi, le 19 mai 2000, il a été exposé à l'assemblée délibérante que le coût total des travaux
réalisés dans le cadre des mandats confiés à la société d'économie mixte Europort Vatry était
inférieur aux estimations prévisionnelles. Le 14 janvier 2000, il avait été exposé que la ZAC n° 1
présentait alors un excellent bilan, les dépenses étant inférieures à ce qui était prévu, les recettes
rentrant à un rythme supérieur aux estimations et plus de 4,7 millions d'euros d'excédent étant
envisageables en fin d'opération. De telles annonces pouvaient laisser à penser que ces
perspectives ne pouvaient qu'être bénéfiques à l'opérateur.
Les perspectives de 1999-2000 pour la ZAC n° 1 n'allaient toutefois pas se concrétiser dans les
formes prévues : en 2001, le nouveau compte rendu annuel d'activité de la concession ne tablait
plus que sur un excédent final de 2,7 millions d'euros, ramené à 2,4 millions d'euros en 2002, pour
se transformer en une perspective beaucoup moins favorable dès 2003, où l'excédent des années
passées se transformait en un manque de près de 4,9 millions d'euros, la dernière centaine
d'hectares n'étant pas commercialisée. Or, à la même époque, la société d'économie mixte
Europort Vatry, du fait de la réduction de son activité, souhaitait diminuer son capital social et avait
besoin de trésorerie pour rembourser ses actionnaires en conséquence. C'est l'une des raisons
qui a conduit le département à racheter assez rapidement les terrains non commercialisés et à
clore la convention de ZAC.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la société avance que " le rachat de
la ZAC n° 1, souhaité par le conseil général, n'est aucunement lié à la réduction du capital social
de la SEM ".
La chambre ne partage pas cette analyse. Si la ZAC n'avait pas été rachetée par le département,
la société d'économie mixte aurait maintenu un niveau d'activité plus important et n'aurait
probablement pas pu réduire son capital autant qu'elle l'a fait. Surtout, le rapprochement des deux
opérations a été effectué par le département lui-même, comme en attestent les termes de la page
423 du rapport du président du conseil général, présenté sur ce thème lors de la séance de
l'assemblée départementale tenue du 16 au 22 octobre 2002 :
" Le conseil d'administration de la SEM du 14 octobre 2002 a décidé de réduire le capital de la
société (...) et s'engage à rembourser les actionnaires avant le 31 mars 2003. Compte tenu qu'une
part importante du capital a été affectée au préfinancement des concessions, elle propose de
vendre au conseil général de la Marne (concédant) les 61,8 ha du secteur ZA (...). Ceci
permettrait en tout cas de recouvr[er] une somme équivalente à 5 304 000 euros, suffisante pour
le remboursement des actionnaires. "
En outre, il avait été avancé (voir supra), pour la convention de mandat de travaux confiée à la
société d'économie mixte Europort Vatry, que le mode de rémunération au pourcentage de 5 %
des dépenses était susceptible d'être interprété comme une incitation à conduire des opérations à
un coût élevé, et qu'il valait mieux passer à un système de rémunération globale et forfaitaire,
instauré par avenant de novembre 1997 à la convention de mandat. Or, un bilan présenté à
l'assemblée délibérante le 27 juin 2002, à l'occasion d'interrogations sur l'avenir de la société
d'économie mixte, établit qu'en réalité le système forfaitaire a conduit à verser globalement à la
société pour les mandats une rémunération équivalente à un taux d'environ 8 % des dépenses,
soit 3 % de plus que le taux initialement prévu (les dépenses totales sur le mandat en cause ont
été de 103 millions d'euros, et la société d'économie mixte Europort Vatry a encaissé une
rémunération de 8,1 millions d'euros).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la société d'économie mixte
remarque que le coût final de 103 millions d'euros est très nettement inférieur aux prévisions, qui
étaient de 172,4 millions d'euros. Rapportée au coût prévisionnel, la rémunération ne représente
plus que 4,7 % du coût.
La chambre se doit de souligner que, le coût réel ayant été inférieur au coût prévisionnel, il aurait
été logique de réduire la rémunération en conséquence, même si ce n'est pas forcément à due
proportion. Dans ces conditions, la forfaitisation d'une partie de la rémunération lui apparaît assez
contestable.
La société d'économie mixte indique ensuite dans sa réponse que " la mission professionnelle de
la SEM et son souci d'une gestion rigoureuse des fonds publics du conseil général ont permis une
économie de près de 70 Meuros ".
La chambre note que l'appréciation de l'économie réalisée ne pourrait être valablement être
opérée qu'à programme de réalisation constant et en dressant un bilan global qui inclurait
également les recettes incidentes. Les éléments fournis par la société d'économie mixte dans sa
réponse ne permettent pas de conclure sur ce point.
En résumé, il apparaît que la société d'économie mixte Europort Vatry a bénéficié d'une
rémunération davantage destinée à assurer l'équilibre de sa structure qu'à traduire une réalité
économique. D'ailleurs, lors d'une séance du conseil général tenue le 20 octobre 1998, il avait été
mentionné qu'à partir de 2001, la baisse d'activité de la société d'économie mixte Europort Vatry
du fait de l'achèvement prévisible de ses mandats et de la ZAC n° 1 allait lui être préjudiciable.
Afin de la maintenir à flot, il était donc d'ores et déjà préférable de passer, pour son contrat sur la
ZAC n° 1, à une rémunération annuelle forfaitaire, chiffrée à l'époque à 0,38 Meuros, ce qui a été
fait par avenant à la convention d'aménagement de ZAC.
5.6. Perspectives
De façon générale, le trafic passagers est pour l'instant très faible sur la plate-forme de Vatry,
même si des potentialités existeraient avec des vols charters ou avec des compagnies à bas
coûts souhaitant faire de Vatry un " hub ". Ainsi, 2003 aura vu 1 559 passagers utiliser l'aéroport
et 2004 en aura vu 9 407.
Un développement important nécessiterait probablement une liaison ferrée rapide avec la région
parisienne : deux heures sont théoriquement nécessaires en utilisant les voies existantes, non
complètement électrifiées, mais se raccorder à la ligne à grande vitesse en construction
supposerait la réalisation d'une vingtaine de kilomètres de voie.
La perspective de voir la plate-forme utilisée comme centre de regroupement par un grand
transporteur international s'est évanouie en 2005 et il est difficile d'envisager un évènement
majeur susceptible de vraiment bouleverser la croissance du trafic de fret à court terme.
En 2004, a été lancée une nouvelle étude générale d'aménagement de la plate-forme, afin de
définir précisément les caractéristiques de l'aéroport, ainsi que les emprises à réserver pour
l'avenir.
Il apparaît de toute façon que le développement de la plate-forme, porté depuis l'origine par le
département pour un total net cumulé d'environ 160 millions d'euros jusqu'en 2005, restera à la
charge du contribuable marnais pendant un temps qu'il est encore difficile aujourd'hui d'évaluer.
5.7. Actions d'accompagnement
5.7.1. Activités agricoles et agro-industrielles
Il existe un fonds de restructuration destiné à soutenir par des subventions les initiatives
participant au maintien du niveau d'activités agricoles et agro-industrielles dans la zone
d'implantation de l'aéroport de Vatry.
Un montant de 2,29 Meuros a été mis en place pour ce fonds par le conseil général. A l'été 2005,
il avait été consommé à hauteur de 1,20 Meuros, soit 52 %.
5.7.2. Collectivités locales
Un fonds structurel d'aménagement a été mis en place pour aider les collectivités environnantes à
réaliser des travaux communaux, à titre compensatoire. Mis en place à hauteur de 0,74 Meuros, il
était entièrement consommé à l'été 2005.
5.7.3. Remembrement et boisements compensateurs
Un remembrement a été entrepris, assorti de travaux connexes, sur les communes voisines de la
zone aéroportuaire. La participation du département aux travaux connexes au remembrement est
de 1,62 Meuros, dont 1,15 Meuros payés jusqu'en 2005.
Des boisements compensateurs ont été prévus par arrêté ministériel sur une surface de 132,85
ha. Jusqu'en 2005, 131,69 ha avaient été acquis ou étaient en cours d'acquisition par le
département et 102,68 ha avaient été plantés. Un peu plus de 300 000 euros avaient alors été
consacrés par le département à cette action.
5.7.4. Isolation phonique
Un total de 151 habitations ont été recensées comme devant bénéficier d'une isolation phonique
renforcée : 108 dossiers avaient été acceptés par le conseil général au printemps 2005 et les
dossiers restants devaient être traités avant la fin de 2005. Les bâtiments communaux bénéficient
également de cette action. Globalement, 2,29 Meuros avaient été payés par le département pour
cette action jusqu'à l'été 2005 (soit environ 20 000 euros par bâtiment) et 0,38 Meuros restaient à
payer.
Une analyse sur les 101 premiers logements de particuliers qui ont bénéficié d'une aide à
l'isolation montre que le montant moyen de l'aide du département s'est élevé à plus de 25 000
euros par logement, ce qui apparaît considérable. En outre, cette moyenne est assez largement
supérieure au montant moyen des aides accordées aux bâtiments communaux, inférieur à 17 000
euros. L'examen des devis joints à l'une des conventions montre que, au titre de l'isolation
acoustique, les particuliers ont souvent fait exécuter une remise en état très complète de leur
habitation, allant jusqu'aux revêtements de murs.
5.7.5. Aides à l'immobilier d'entreprise
Dix opérations d'implantation ou d'extension d'entreprises sur le site ont bénéficié, entre 1998 et
2000, d'aides à l'immobilier d'entreprise dans le cadre des aides générales du département dans
ce domaine. Un total de 3,10 Meuros a été versé à ce titre.
5.8. Impact économique
Une étude d'impact économique a été réalisée en 2004-2005 par la chambre régionale de
commerce et d'industrie (CRCI) de Champagne-Ardenne, sur la base des chiffres de 2003, après
enquête auprès de 51 structures présentes sur le site ou à proximité (communes de Bussy-
Lettrée, Cheniers, Dommartin-Lettrée, Sommesous, Soudron et Vatry). Ces 51 structures
recouvrent des activités allant des services aux entreprises aux activités de transports terrestres
et services auxiliaires de transport, voire aux services aéroportuaires.
Le nombre de salariés exerçant une activité professionnelle sur la zone d'activité de l'aéroport en
2003 a été estimé à 830 pour les emplois pérennes, contre 112 en 1998, et à un peu plus de 300
pour les emplois d'intérim. Une grande partie des emplois profite à la population de Champagne-
Ardenne, la localisation du domicile des salariés étant à 95 % dans la région.
L'impact économique direct (revenus provenant de l'exploitation de l'aéroport et revenus
engendrés sur le site ou à proximité immédiate) a été estimé à 130 millions d'euros en 2003, dont
48 millions d'euros au seul bénéfice de la région Champagne-Ardenne. L'impact économique
indirect, composé essentiellement des dépenses effectuées par les passagers non domiciliés sur
le territoire étudié, est faible pour Vatry, aéroport consacré principalement au fret. Il a été estimé à
64 500 euros en 2003.
L'impact économique induit (flux financiers issus de l'impact direct et indirect qui bénéficient à
l'économie régionale) a été estimé à 85 millions d'euros en 2003.
L'impact total ainsi chiffré, en dehors d'autres impacts plus ou moins éloignés par rapport à
l'activité directe, difficiles à mesurer, s'est donc élevé en 2003 à 133 millions d'euros pour la
région Champagne-Ardenne et à 82 millions d'euros hors région. Toutefois, cet impact est
surestimé puisqu'il inclut des changements de localisation d'entreprises déjà implantées dans la
région.
Les chiffres " réels " seraient à rapprocher des environ 200 millions d'euros de dépenses totales
brutes et 160 millions d'euros de dépenses totales nettes cumulées du département entre 1992 et
2004 pour la plate-forme, y compris charges de fonctionnement.
VI. POLITIQUE DE L'EDUCATION
6.1. Collèges publics
6.1.1. Fonctionnement des collèges publics
Les dotations de fonctionnement des 49 collèges publics de la Marne sont réparties en fonction
des critères suivants :
* évolution des dépenses de viabilisation (chauffage, eau, gaz, électricité...), calculée sur la base
moyenne des consommations enregistrées au cours des trois derniers exercices ;
* taux par mètre carré pour les dépenses d'entretien ;
* taux par élève pour les dépenses d'enseignement et d'administration.
Une réflexion sur une redéfinition des critères de répartition est en cours. En effet, de plus en plus
de collèges ont actuellement des difficultés financières, à tel point qu'en 2005, 17 collèges ont dû
puiser sur leur fonds de réserve pour équilibrer leur budget prévisionnel.
Une autre réflexion est également menée pour réduire les coûts de fonctionnement, en cherchant
à améliorer les contrats de maintenance actuellement gérés directement par chaque
établissement. Il est en effet apparu que ces contrats sont très disparates tant sur le plan des
prestations que sur celui des coûts. Par ailleurs, des mises en commun de moyens sont
envisagées, parallèlement aux évolutions imposées par les transferts de compétence en matière
des agents techniques, ouvriers et de service (TOS).
6.1.2. Investissements dans les collèges publics
6.1.2.1. Situation générale
Au moment de la décentralisation de 1986, le département avait procédé à un état des lieux et
avait défini un programme pluriannuel de réhabilitation et de remise à niveau des cinquante
établissements qui lui avaient été remis. Ce programme est aujourd'hui réalisé à hauteur d'environ
70 %, après avoir connu plusieurs évolutions. Il a notamment été décidé de relever la qualité des
prestations, de manière à diminuer les coûts d'entretien ultérieurs.
De 1986 à 2004, 344 millions d'euros auront été investis dans la réalisation du programme, alors
que le montant de la dotation départementale d'équipement des collèges versée par l'Etat, cumulé
sur la même période, aura été d'un peu plus de 39 millions d'euros.
Outre le fait que certains projets sont insuffisamment avancés pour être estimés autrement qu'à
partir de ratios, quelques incertitudes financières subsistent sur la fin du programme.
En matière de délais, alors que le programme initial aurait dû être achevé avant 2008, il est
maintenant certain que cet horizon sera dépassé, notamment pour le collège université de Reims,
bâtiment ancien dont la réhabilitation s'annonce délicate. De plus, le programme devra connaître
une pause en 2008, année de remboursement du capital de l'emprunt obligataire de 30,4 millions
d'euros conclu en 1998 pour l'aménagement de l'aéroport de Vatry.
Si les diverses évolutions citées ont globalement engendré une augmentation du coût du
programme par rapport aux prévisions, force est de constater que les " augmentations positives ",
à savoir celles qui visaient à améliorer volontairement la qualité des prestations pour diminuer les
coûts d'entretien, ne semblent, après quelques années de recul, avoir fait l'objet d'aucune
évaluation en matière de résultats obtenus.
6.1.2.2. Participation des collectivités d'implantation
La loi n° 90-586 du 4 juillet 1990 avait prévu que les communes ou les établissements publics de
coopération intercommunale d'implantation des établissements ne devaient plus participer aux
dépenses nouvelles d'investissement des collèges à partir de 2000, avec possibilité d'une
réduction croissante de leur participation à compter de 1990, ou suppression dès cette année-là.
Si certains départements ont assez vite pris en charge la totalité des dépenses, la Marne aura
exploité jusqu'au bout les possibilités offertes dans ce domaine. Ainsi, bien que, dès 1990, la
participation des communes ait été ramenée à 25 %, taux uniformisé pour tous types de travaux
(auparavant 40 % pour les constructions ou les reconstructions-extensions et 50 % pour les
grosses réparations), et bien que le taux de 25 % ait été ramené à 15 % en 1993, la participation
de 15 % n'a été supprimée qu'en 1999. Encore convient-il de préciser que pour les conventions à
signer entre le 1er janvier et le 31 décembre 1999, une participation a été réclamée pour les
factures relatives aux travaux décidés dans le cadre du budget 1999 et imputés comptablement
sur 1999. Pour les travaux lancés à partir du 1er janvier 2000, toute participation a été supprimée.
Pour toutes les opérations lancées avant le 1er janvier 1999, les dispositions conventionnelles
existantes ont été maintenues jusqu'à la fin des travaux concernés, ce qui a pu conduire des
collectivités à s'acquitter du solde de leur participation au delà du 1er janvier 2000.
De la sorte, 4,7 millions d'euros ont été appelés en participation des collectivités en 1999 et
encore 1,5 millions d'euros en 2000, 365 520 euros en 2001, 416 766 euros en 2002 et 268 814
euros en 2003.
6.2. Aides au fonctionnement des établissements d'enseignement privé
Les dotations aux établissements d'enseignement privé ont été arrêtées une fois pour toutes au
moment de la décentralisation des années 1980 et font seulement l'objet d'une actualisation
annuelle, calculée avec le même taux directeur que pour l'enveloppe globale destinée aux
établissements publics.
Elles vont devoir faire l'objet d'un réexamen avec les évolutions envisagées pour la charge du
personnel d'entretien des établissements d'enseignement privé. Le forfait d'externat versé par
l'Etat aux établissements privés sous contrat d'association, qui compensait les rémunérations du
personnel non enseignant, va en effet diminuer et le relais devra être pris à compter du 1er janvier
2007 par le département pour les collèges, par parallélisme des formes avec les transfert du
personnel TOS des établissements publics.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département précise qu'une
réflexion va être conduite avec les établissements d'enseignement privé sous contrat
d'association, afin d'anticiper les mesures inhérentes à l'application des textes de décentralisation
en janvier 2007.
VII. ACTIONS DIVERSES
7.1. Politique sportive - Relations avec les clubs sportifs
Deux lois du 28 décembre 1999 et du 6 juillet 2000, modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984,
relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, ont donné un cadre
renouvelé aux interventions des collectivités territoriales en matière d'aides directes aux
groupements sportifs.
La loi du 28 décembre 1999 a prévu la possibilité de subventions pour des missions d'intérêt
général aux associations sportives et aux sociétés sportives, dans le cadre de conventions. Le
décret n° 2001-828 du 4 septembre 2001 a plafonné à 2,3 millions d'euros par saison le montant
des subventions versées dans ce cadre.
Les missions d'intérêt général définies par le décret du 4 septembre 2001 sont :
* la formation, le perfectionnement et l'insertion scolaire ou professionnelle des jeunes accueillis
dans les centres de formation agréés ;
* la participation à des actions d'éducation, d'intégration ou de cohésion sociale ;
* l'amélioration de la sécurité du public et la prévention de la violence dans les enceintes
sportives.
Le régime d'encadrement des subventions ne concerne néanmoins que les activités du
groupement sportif liées au secteur professionnel, à savoir l'ensemble des activités de la société
commerciale et celles des activités de l'association support liées au secteur professionnel. Il
convient donc de souligner que :
* l'appréciation du montant du plafond de subventions des activités d'intérêt général doit prendre
en compte les subventions versées dans ce cadre aussi bien à la société commerciale qu'à
l'association ;
* en dehors de ce cadre, les subventions publiques versées aux sociétés commerciales sont
interdites, afin de ne pas contrevenir à l'article 87 du traité instituant la Communauté européenne ;
* en revanche, les subventions publiques versées aux associations, pour leur activité d'intérêt
local, sont libres.
En dehors des missions d'intérêt général, des sommes peuvent être versées aux sociétés
sportives, dans le cadre de contrats de prestations de service ou de toute autre convention
comportant une contrepartie. Selon la circulaire B/02/00026/C du 29 janvier 2002, sont notamment
visés par cette disposition les achats de places dans les enceintes sportives, les achats d'espace
publicitaire lors de manifestations sportives, l'apposition du nom ou du logo de la collectivité
territoriale sur divers supports de communication (maillots des joueurs, bulletin d'information du
club, billetterie, affiches des rencontres, etc.). Le décret n° 2001-829 du 4 septembre 2001
plafonne ces sommes à 30 % du total des produits du compte de résultat de l'année précédente
de la société, dans la limite de 1,6 millions d'euros par saison sportive.
Le décret n° 2001-828 du 4 septembre 2001 a précisé que les conventions obligatoirement
conclues entre les collectivités et les clubs sportifs devaient fixer les obligations de chacune des
parties et mentionner l'ensemble des sommes reçues, que ce soit au titre de subventions ou pour
des prestations de service.
Une convention a été signée en 2005 avec la société anonyme sportive professionnelle (SASP)
Stade de Reims, au titre de la saison 2004-2005, afin de " définir les modalités selon lesquelles le
conseil général accorde une subvention au bénéficiaire afin de contribuer au financement d'une
mission d'intérêt général organisée par la SASP Stade de Reims ". En contrepartie d'une
subvention de 125 000 euros, la SASP s'engage à respecter trois obligations :
* mise en place de banderoles du conseil général à chaque match ;
* mention du conseil général sur les supports promotionnels (affiches, programmes, dossiers de
presse ;
* réservation d'une journée dédiée au conseil général, permettant l'accueil d'un jeune public issu
d'un milieu défavorisé.
Si la dernière obligation relève effectivement d'une mission d'intérêt général telle que définie par
les textes, les deux premières obligations correspondent manifestement à des prestations de
service et ne peuvent donc faire l'objet d'une aide sous forme de subvention. Il n'était ainsi pas
possible de globaliser l'ensemble des aides dans une même convention, d'autant que les
limitations qui s'appliquent aux deux types d'aides ne relèvent pas du même régime. Les
prestations de service sont de surcroît régies par le code des marchés publics, qui prévoit
cependant des dispositions dérogatoires en l'occurrence, en son article 30.
Les subventions aux clubs sportifs professionnels pour des missions d'intérêt général doivent être
limitées à 2,3 millions d'euros par saison sportive. Même si cette somme est loin d'être atteinte en
l'espèce, il convient de rappeler qu'au niveau d'un club les aides de toutes les collectivités
publiques doivent être additionnées pour effectuer la comparaison et que les aides en nature
doivent être valorisées pour être intégrées dans le total. La convention devrait donc explicitement
prévoir que le club fournisse au département un document permettant la vérification.
Par ailleurs, les sommes versées en contrepartie de prestations de services ne peuvent dépasser
30 % des produits du compte de résultat, avec un plafond d'achat de 1,6 million d'euros par
saison. La convention unique signée en 2005 n'évoque pas les limites en cause et n'organise
aucune possibilité explicite de vérification de leur respect.
Il apparaît de la sorte que la convention conclue avec la SASP Stade de Reims repose sur une
base juridique pour le moins approximative.
Des interrogations comparables subsistent pour les aides accordées à d'autres clubs, quand bien
même les conventions passées avec ces derniers font référence à une association support, dans
la mesure où certains de ces clubs évoluent à un niveau professionnel.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département manifeste
notamment son intention de prévoir dorénavant, en annexe aux conventions, un état mentionnant
l'ensemble des aides reçues des collectivités et de leurs groupements.
7.2. Lac du Der
7.2.1. Généralités
Le département de la Marne est impliqué dans la gestion du site du Lac du Der à travers le
syndicat mixte du Lac du Der, qui réunit également le département de la Haute-Marne et des
communes et communautés de communes de la Marne, de la Haute-Marne et de l'Aube. Les
dépenses sont financées d'après des clés de répartition fixées par les statuts, différentes selon le
fonctionnement, l'investissement, le montant en cause, le lieu d'implantation et la nature de
l'opération. Le conseil général de la Marne a investi près de 12 millions d'euros depuis 1990 sur le
site.
7.2.2. Gestion du village-musée de Sainte-Marie du Lac
Le département de la Marne est propriétaire du village-musée de Sainte-Marie du Lac, qui
propose des activités autour de thèmes liés à l'histoire locale et à l'environnement. Depuis 1999,
les locaux du village-musée ont été confiés à une association dénommée " association de gestion
du musée du pays du Der de Sainte-Marie du Lac - Nuisement ", choisie sans formalisme pour les
exploiter.
La question de savoir si l'activité du village-musée constitue un service public se pose, car une
réponse affirmative entraînerait des contraintes certaines pour le département. Dans ce cas,
l'exploitant du site devrait intervenir dans le cadre d'une convention de délégation de service
public, après avoir été choisi au terme d'une procédure spécifique, conformément aux articles L.
1411-1 et suivants du code général des collectivités locales. La procédure de délégation de
service public impose notamment la consultation de plusieurs prestataires et la désignation de l'un
d'entre eux après mise en concurrence sur la base d'un cahier des charges précis.
Un service peut être public par nature ou parce que la collectivité responsable a entendu le
qualifier de tel. Ce dernier choix sera d'ailleurs plus ou moins conscient : en l'absence de
qualification explicite par la collectivité, le juge administratif examine si l'activité relève de l'intérêt
général, puis le degré d'implication de la collectivité dans l'activité, à travers notamment l'édiction
de règles d'exploitation contraignantes (horaires d'ouverture, fixation et approbation des tarifs...),
l'octroi d'aides significatives (prise en charge de dépenses, exonération de redevances
domaniales...) et un contrôle étroit sur les conditions financières et économiques de l'exploitation.
En l'espèce, il est clair que l'activité du village-musée participe à l'intérêt général, tant du point de
vue de la culture et de la conservation du patrimoine que du point de vue du tourisme. Pour le
reste, une convention du 10 juin 1999 passée entre le département et l'association définit les
obligations de chacune des parties.
Il s'agit indubitablement, en sa rédaction actuelle, d'une convention de délégation de gestion, et
non d'une convention donnant simple droit à occupation, puisque l'article 1.1 indique que " par la
présente convention, le département confie à l'association, la gestion du site : terrains,
investissements et équipements de toute nature mis à disposition du public tels qu'ils ressortent
du descriptif joint en annexe 1 du présent document ".
L'association se voit imposer de nombreuses obligations, à travers l'article 1.2 de la convention.
Le département, aux termes de l'article 8, s'engage à verser une subvention annuelle, qui a
représenté 45 735 euros en 1999 et 56 705 euros en 2004. L'association ne verse aucune
redevance d'occupation (article 10), mais elle perçoit toutes les recettes liées à l'exploitation du
site (article 11). Les tarifs pratiqués sont arrêtés d'un commun accord entre le département et
l'association (article 6).
L'association rend compte chaque année à un comité de suivi (article 11). Les comptes de l'année
N sont soumis au département chaque année avant le 1er avril N+1, accompagnés d'un rapport
d'activités (article 12).
Enfin, l'association a été spécifiquement créée dans le but de gérer le musée, comme l'atteste
l'article 5 de ses statuts : l'association se verra confier, sous convention par le conseil général de
la Marne, la gestion du musée du pays du Der (...) ".
Seul le juge administratif serait compétent pour dire que l'activité constitue un service public, mais
force est de constater que nombre d'éléments plaident en ce sens. La chambre souhaite donc
appeler l'attention de la collectivité sur le risque de requalification du contrat qu'elle encourt.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département met en avant une
réponse ministérielle à un parlementaire, sur laquelle il se base pour estimer qu'il n'y aurait pas
délégation de service public. En effet, l'association ne supporte pas de risque d'exploitation,
puisque le département intervient de façon que le budget de la structure ne soit pas déséquilibré.
La chambre ne peut, malgré cette réponse, que renouveler sa mise en garde. La réponse
ministérielle citée date de novembre 2000, et le droit en la matière a subi de sensibles évolutions.
La publication de nouvelles versions du code des marchés publics en 2001, puis en 2004,
assimilant notamment les mandataires à des prestataires de services, n'est pas la moindre de ces
évolutions.
En l'état récent du droit, il semble en outre difficile de considérer que l'accomplissement d'une
prestation relevant du service public, avec des contraintes imposées par la collectivité telles que le
prestataire dispose d'une autonomie très limitée, puisse encore être reconnue comme n'entrant ni
dans la catégorie des délégations de service public, ni dans celle des marchés publics. Si le
département entend soutenir que l'association intervient sans aucun risque d'exploitation, l'enjeu
est de voir requalifier la convention en marché public et il convient de rappeler que la
rémunération d'une prestation de service ne peut en aucun cas être effectuée par l'intermédiaire
d'une subvention.
Il apparaît cependant, d'après la réponse aux observations provisoires fournie par ailleurs par
l'association, que cet organisme, en liaison avec d'autres partenaires du monde associatif, est
historiquement intervenu pour une part importante dans la création du musée, même si le site est
finalement devenu la propriété du département. Ces éléments, qui dénotent une part d'initiative
non négligeable de l'association gestionnaire, sont imparfaitement traduits dans la convention du
10 juin 1999.
* * *
VIII. SYNTHESE DES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
1. La situation financière globale, tout en restant saine, s'est dégradée, en particulier la marge
d'autofinancement est devenue faible ce qui nécessite un fort recours à l'emprunt en cas
d'investissements importants (§ 1.2). La chambre recommande d'éviter une nouvelle dégradation
sur la période à venir.
2. Une dégradation des résultats de deux budgets annexes est apparue en 2004 (établissements
foyers) ce qui a nécessité un appel de trésorerie important auprès du budget principal (§ 1.3). La
chambre recommande de veiller à la gestion de ces foyers.
3. Les transferts de compétences et financiers entre l'Etat et le département sont une source
importante d'incertitudes. La chambre recommande au département de continuer à essayer
d'évaluer les incidences de ces transferts (§ 1.5).
4. Des erreurs matérielles et des insuffisances de présentation des budgets ont été constatées
pour les exercices 1999, 2002, 2003 et 2005 (§ 2.1.1). Par ailleurs, les annexes budgétaires sont
aussi incomplètes. La chambre recommande une plus grande attention sur les points signalés
dans le rapport.
5. Contrairement au CGCT le débat d'orientation budgétaire se déroule plus de deux mois avant
l'examen du budget (§ 2.1.2). La chambre recommande que le débat ait lieu au mois de novembre
N-1.
6. Les restes à réaliser concernant à la fois les dépenses d'investissement et les emprunts sont
très élevés (§ 2.1.3), les inscriptions budgétaires sont surévaluées. La chambre recommande plus
de sincérité en ce domaine dans les budgets présentés.
7. Le nombre d'agents employé s'est accru de plus de 5 % sur la période (§ 2.2.1). Les documents
budgétaires ne permettent pas de connaître directement le nombre d'agents non titulaires par type
d'emploi, pour ce faire il faut se référer aux bilans sociaux (§ 2.2.2). La chambre recommande un
plus grand détail de cette annexe.
8. Le déplacement des agents ne donne pas toujours lieu à l'établissement d'un ordre de mission.
La chambre souhaite le respect du décret du 19 juillet 2001 (§ 2.2.3.1).
9. Des collaborateurs de cabinet ont reçu irrégulièrement des indemnités d'heures
supplémentaires (§ 2.2.3.2). La chambre souhaite un strict respect du nouveau texte (suite au
décret du 31 mai 2005) et si besoin une modification de leur contrat.
10. Les conditions d'attribution d'un logement par nécessité absolue au directeur général des
services et l'affectation d'un agent posent problème (§ 2.2.4). La chambre souhaite qu'une
délibération du conseil général soit prise sur ce point.
11. Les avantages en nature tirés de ce logement apparaissent insuffisamment déclarés (§ 2.2.4).
La chambre souhaite un décompte plus exhaustif.
12. La délibération qui fixe le cadre du remboursement des frais de déplacement des élus doit être
précisée, en particulier concernant les mandats spéciaux (§ 2.3). La chambre recommande de
prendre une nouvelle délibération plus précise.
13. Des efforts restent à accomplir en matière d'inventaire et sur la mise en place d'un véritable
plan de patrimoine (§ 2.4.1).
14. Des efforts restent à accomplir afin de mettre à plat les contrats de maintenance et rendre plus
efficace la politique d'achats (§ 2.4.2).
15. Les pièces constitutives d'un marché ne comportent pas la référence à la délibération
autorisant la personne responsable à passer le marché (§ 2.5.1). La chambre souhaite que cette
lacune soit comblée.
16. Des dépassements importants de l'estimation prévisionnelle des marchés de maîtrise d'oeuvre
peuvent être constatés (§ 2.5.2). La chambre recommande de prêter une plus grande attention à
ce point et dans certains cas de demander au maître d'oeuvre de reprendre gratuitement ses
études.
17. Des avenants de marchés sont passés très tardivement (§ 2.5.2).
18. Des pénalités de retard pour dépassement de délais n'ont pas été appliquées, leur montant
étant disproportionné (§ 2.5.2). La chambre recommande d'appliquer en ce domaine, sauf
exception motivée, le CCAG.
19. Quelques conventions n'ont pas été passées avec des organismes recevant des subventions
supérieures à 23 000 euros (§ 3) ou restent imprécises. La chambre recommande une plus
grande attention sur ce point.
20. Les aides en nature accordées ne sont pas répertoriées dans les annexes budgétaires (§ 3.2).
La chambre souhaite que cette lacune soit comblée.
21. Dans le dispositif RMI, le montant des reports de crédits est toujours très important (§ 4.3.2),
les efforts en matière d'insertion doivent être poursuivis et le suivi de cette politique plus
homogène.
22. La signature des conventions avec les établissements accueillant des personnes âgées
dépendantes a pris du retard (§ 4.5.2.8). La chambre recommande de respecter le nouveau délai
limite, qui devrait être porté au 31 décembre 2007.
23. Aucune révision de l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile n'a été effectuée malgré
le décret du 28 mars 2003. De plus aucun système de réexamen périodique des dossiers n'est en
place. (§ 4.5.2.9)
24. Le département n'a procédé à aucune évaluation globale de la mise en place de l'APA (§ 4.6).
La chambre recommande au fur et à mesure de la mise en place de nouvelles conventions, d'y
faire figurer des objectifs et des indicateurs permettant une évaluation dans le cadre d'un rapport
annuel formalisé.
25. Les conventions concernant les actions de communication dans le cadre de l'aéroport de
Vatry suscitent plusieurs critiques tant au niveau des règles de concurrence que de la
rémunération (§ 5.2, 5.4.2 et 5.4.3).
26. Le département a supporté l'ensemble des pertes financières au titre des conventions
d'aménagement du site de Vatry (§ 5.2 et 5.3), dans le contexte actuel l'utilité de la SEM "
Europort Vatry " se pose.
27. Les risques réels supportés par la société SEVE dans le cadre de la convention de délégation
de service public étant actuellement inexistants, il en résulte un déséquilibre économique de la
convention au détriment du département (§ 5.4.4). La chambre recommande un suivi attentif du
calcul des provisions pour renouvellement et gros entretien, ainsi que des travaux y afférents.
28. Une insuffisance dans le domaine des comptes rendus d'activité concernant les conventions
et la situation financière de la SEM peut être notée au détriment de l'information du conseil
général (§ 5.5). La chambre souhaite une stricte application des textes visant à la bonne
information des élus.
29. Les actions d'accompagnement dans la zone de Vatry ont été nombreuses et coûteuses. Les
aides accordées aux particuliers pour " isolation phonique " ont donné lieu à certains abus (§
5.7.4).
30. Le programme de réhabilitation des collèges publics a vu ses coûts augmenter, mais aucune
évaluation de la diminution des coûts d'entretien n'a été entreprise (§ 6.1.2).
31. Les conventions passées avec les clubs sportifs professionnels ne permettent pas la
vérification des plafonds prévus par les textes légaux (§ 7.1). La chambre recommande une plus
grande précision de ces conventions.
32. La convention passée avec l'association de gestion du musée du pays du Der a les
caractéristiques d'une convention de service public et non d'une convention d'occupation (§ 7.2.2).
La chambre recommande une réflexion approfondie sur ce point à l'occasion de son
renouvellement.
* * *
Tableau n° 13 : Annexe 1
Tableau n° 14 : Annexe 2
Tableau n° 15 : Annexe 3
Tableau n° 16 : Annexe 4
1 Un lexique des sigles figure en annexe 4.
2 Source : lettre n°9 d'août 2004 info en santé
3 Source : étude Les personnes âgées dans la Marne, mai 2001 (conseil général, observatoire
régional de la santé, INSEE)
4 Source : la lettre du conseil général, n° 51 de novembre 2001.
5 Source : la lettre du conseil général, n° 57 de février 2004.
6 Source : DREES, Etudes et résultats, n° 415, juillet 2005
Réponse de l'ordonnateur :
CHO16050601.pdf