CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE FRANCHE-COMTE
________________________________
Rapport d’observations définitives sur les
comptes et la gestion de la région de
Franche-Comté
Rappel de la procédure
Par courrier du 25 octobre 2000, la région a été informée par le président de la chambre régionale
des comptes de Franche-Comté, conformément aux termes de l'article R.241-2 du code des juridictions
financières (CJF), de l'engagement d'un examen de la gestion portant sur une période courant à compter
de l'exercice 1993.
En application des dispositions de l'article L.241-7 du CJF, les entretiens préalables prévus par la
loi ont eu lieu le 31 janvier 2003 avec le président du conseil régional actuellement en fonction, M. Jean-
François HUMBERT, et le 4 février 2003, avec M. Pierre CHANTELAT, ancien président du conseil
régional jusqu’en 1998.
Dans sa séance du 20 mars 2003, la chambre a décidé d’adresser aux deux ordonnateurs successifs
un rapport d’observations provisoires ; un extrait en a également été adressé à M. le délégué régional du
CNASEA pour
l'observation mettant en cause cet établissement.
Le président du conseil régional en fonctions, son prédécesseur, et le directeur général du
CNASEA ont fait parvenir une réponse à la chambre dans le délai de deux mois fixé par la loi. Dans sa
séance du 6 octobre 2003, la chambre a examiné ces réponses et, après une nouvelle délibération, a arrêté
le présent rapport d'observations définitives.
La chambre rappelle que, dans sa mission d’examen de la gestion, elle relève principalement les
points qui lui paraissent poser problème, notamment sur le plan de la régularité ou des risques encourus,
ou, plus simplement, qui méritent réflexion. Il revient aux assemblées délibérantes, destinataires de ces
observations, et à ceux qui en prendront ultérieurement connaissance, de porter un jugement d’ensemble
sur la gestion et sur ses résultats.
2
Plan du rapport d'observations définitives
1. L’INSTITUTION ET SON FONCTIONNEMENT
3
1.1.
C
ONSEIL REGIONAL ET COMMISSION PERMANENTE
3
1.2.
L
ES MOYENS ACCORDES AUX GROUPES D
’
ELUS
3
1.3.
C
OLLABORATEURS DE CABINET
5
2. LE PERSONNEL DE LA REGION
7
2.1.
L
ES EFFECTIFS
7
2.2.
L
E RECRUTEMENT ET LA REMUNERATION DES CONTRACTUELS
8
2.3.
L
E REGIME INDEMNITAIRE DES TITULAIRES
13
2.4.
A
VANTAGES PARTICULIERS
16
2.5.
L’
EVOLUTION DES DEPENSES ET LA COMPARAISON AVEC LES AUTRES REGIONS
17
3. LES AUTORISATIONS DE PROGRAMME (AP)
19
3.1.
L
E REGLEMENT FINANCIER DE LA REGION ET LE BUDGET
19
3.2.
L
A GESTION DES
AP
ET DES
CP
20
3.3.
L
A REGLEMENTATION EN MATIERE D
’AP
-
CP
22
3.4.
A
NOMALIE CONSTATEE DANS LE DECOUPAGE D
’
UNE OPERATION
23
4. LES FINANCES DE LA REGION
24
4.1.
L
A STRUCTURE DU BUDGET
24
4.2.
L’
INVESTISSEMENT ET L
’
ENDETTEMENT
28
4.3.
L
ES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT
31
4.4.
L
ES RECETTES DE FONCTIONNEMENT
33
5. LA PLANIFICATION EN MATIERE D’EDUCATION ET DE FORMATION
43
5.1.
L
ES DISPOSITIFS DE PROGRAMMATION SPECIFIQUES
43
5.2.
L
E SCHEMA PREVISIONNEL DES FORMATIONS ET LA PERIODE
1994-1999
44
5.3.
L
A STRATEGIE DE LA REGION ENTRE
1999
ET
2002
46
5.4.
L
A PROGRAMMATION
2002-2007
49
6. LES ETABLISSEMENTS D’ENSEIGNEMENT DU SECOND CYCLE
53
6.1.
L
E NOMBRE D
’
ETABLISSEMENTS
53
6.2.
U
N PATRIMOINE ECLATE
53
6.3.
L
E FINANCEMENT DES ETABLISSEMENTS DU SECOND CYCLE
55
6.4.
L
ES CONTROLES INCOMBANT A LA REGION
61
7. LE SUIVI DU PATRIMOINE REGIONAL
65
8. LA FORMATION PROFESSIONNELLE
66
8.1.
L
ES ACTIONS DE LA REGION
66
8.2.
L
E BUDGET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
67
8.3.
L
ES PROCEDURES ET LES CONTROLES
76
8.4.
E
VALUATION DES POLITIQUES
81
8.5.
L’
INTERVENTION DU
C
ENTRE NATIONAL POUR L
’
AMENAGEMENT DES
STRUCTURES DES EXPLOITATIONS AGRICOLES
(CNASEA)
83
3
1.
L’institution et son fonctionnement
1.1.
Conseil régional et commission permanente
L’assemblée délibérante de la région est le conseil régional élu au suffrage universel direct. En
Franche-Comté, le conseil régional comporte 43 membres. Il peut déléguer certaines de ses attributions
à une « commission permanente ».
Selon le code général des collectivités territoriales, « la commission permanente est composée
du président du conseil régional, de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de
ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 p. 100 de l'effectif du conseil, et éventuellement d'un ou plusieurs
autres membres. »
Par délibération du 6 avril 1998, le Conseil régional décide de fixer à 12 le nombre des vice-
présidents, à 30 le nombre des autres membres de la commission permanente et de constituer ainsi une
commission permanente composée du Président du Conseil régional, qui en assure la présidence, et des
42 autres membres que compte l’assemblée. La commission permanente du conseil régional est ainsi
constituée de la totalité des membres du Conseil Régional. Ce n’était pas le cas dans la précédente
mandature.
Le mode de fonctionnement retenu par la région Franche-Comté comporte deux conséquences,
la première relative au fonctionnement de l’assemblée elle-même, et la seconde, de nature financière.
Les séances des assemblées délibérantes des collectivités territoriales sont publiques, alors que
celles des autres instances (bureaux ou commissions permanentes) ne le sont pas obligatoirement. Le
Conseil d’Etat s’est prononcé sur ce point : « Les départements et les régions sont libres, dans le
silence de la loi, de prévoir que les séances de leurs commissions permanentes ne seront pas
publiques » (CE Assemblée., 18 décembre 1996, Région Centre).
En Franche-Comté, selon l’article 24 du règlement intérieur adopté par une délibération du
conseil régional du 24 avril 1998, les réunions de la commission permanente « ne donnent pas lieu à
l’établissement de procès-verbaux. Les débats… restent donc internes. » Ainsi, en ayant un conseil
régional et une commission permanente de composition identique, les débats pourront être publics ou à
huis clos pour tous les sujets que la loi ne réserve pas explicitement au conseil régional lui-même.
Les conséquences financières, d’ailleurs constatées dans les comptes, sont prévues par la loi :
d’une part, les élus membres de la commission permanente autres que le président et les vice-
présidents bénéficient d’une indemnité majorée de 10 % et, d’autre part, l’ensemble des indemnités
versées aux élus étant plus important, l’enveloppe permettant de rémunérer les collaborateurs de
groupes d’élus se trouve de ce fait elle aussi majorée puisqu’elle est déterminée en pourcentage du
montant des indemnités versées aux élus.
La chambre observe que la loi, - qui décrit assez précisément le mode d’élection des membres
de la commission permanente pour qu’il soit possible d’en déduire que celle-ci, élue par le conseil en
son sein, n’est pas censée reproduire intégralement l’effectif et la composition de ce même conseil,-
n’interdit pas explicitement la solution retenue, même si la justification de la coexistence de deux
organes composés de façon identique semble peu évidente sur le plan fonctionnel et si, sur un plan
financier, cette façon de procéder est plus coûteuse pour les finances de la collectivité.
1.2.
Les moyens accordés aux groupes d’élus
La mise à la disposition des groupes d’élus de moyens matériels et de personnels est prévue par
l’article 32 bis de la loi 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique, codifié à
l’article L.4132-23 du CGCT.
4
« …L'autorité exécutive de la collectivité territoriale peut, dans des conditions fixées par
l'assemblée délibérante et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes
d'élus une ou plusieurs personnes. L'assemblée délibérante ouvre au budget de la collectivité territoriale,
sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu'ils puissent
excéder 25 p. 100 du montant total des indemnités versées chaque année aux membres de l'assemblée
délibérante en application de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des
mandats locaux.
L'autorité
exécutive
de
la
collectivité
territoriale
est
l'ordonnateur
des
dépenses
susmentionnées… »
La loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a porté à 30 % le
pourcentage servant à déterminer les crédits utilisables.
La loi ne fixe pas d’effectif minimum pour les groupes d’élus, mais la jurisprudence admet la
fixation d’un nombre de membres minimum par le règlement intérieur. En Franche-Comté, le
règlement intérieur adopté le 24 avril 1998 précise (article 33) qu’ « un groupe comprend au minimum
deux conseillers régionaux ».
La mise à disposition de moyens et de personnels est explicitée à l’article 34 du règlement
intérieur du Conseil régional : chaque groupe peut utiliser le service du courrier et les moyens
reprographiques de la région et dispose en outre d’un bureau équipé d’un téléphone, d’un micro-
ordinateur et d’un télécopieur. Le plafond du montant des moyens a été délibéré par l’assemblée
plénière des 16 et 17 décembre 1999 pour ce qui concerne l’année 2000 et est fixé comme suit :
•
part forfaitaire : 8000 F par groupe ;
•
part proportionnelle à l’effectif du groupe : 4000 F par élu inscrit.
A la suite du dernier renouvellement de l’assemblée régionale, le mode de recrutement et de
rémunération des assistants dans la limite légale a été délibéré dans la séance du 26 juin 1998. La
délibération (annexe 11) précise que :
« le Président procède au recrutement en respectant la répartition des moyens affectés à chaque
groupe d’élus fixée par l’assemblée et sur proposition des représentants de chaque groupe. La durée de
ces contrats ne peut excéder 3 ans renouvelables. »
En 1999, 11 assistants de groupes politiques figurent sur l’organigramme ainsi que dans les
documents concernant les effectifs.
Le total des indemnités versées aux élus est imputé au chapitre 934, article 666, et, de 1995 à
2001, les montants constatés sont rappelés dans le tableau ci-après, avec, dans la colonne suivante, le
plafond des crédits de rémunérations susceptibles d’être accordés aux groupes d’élus. En regard,
figure, pour chaque année, le montant total des frais de personnel imputés au chapitre 946 « Frais de
fonctionnement des groupes d’élus », cotisations sociales et cotisations au CNFPT comprises.
Année
Chapitre 934 article 666
"indemnités versées aux
élus"
25% (L 4132-23 du
CGCT)
Chapitre 946 "frais de
fonctionnement des
groupes d'élus"
Marge (-) ou
dépassement (+)
1995
6.372.416,29
1.593.104,07
762.484,62
-830.619,45
1996
6.435.280,35
1.608.820,09
1.592.976,39
-15.843,70
1997
6.461.675,62
1.615.418,91
1.588.718,44
-26.700,47
1998
6.671.692,73
1.667.923,18
1.333.328,69
-334.594,49
1999
6.751.721,11
1.687.930,28
1.679.689,82
-8.240,46
2000
6.866.600,91
1.716.650,23
1.688.098,29
-28.551,94
2001
6.911.108,32
1.727.777,08
1.691.242,35
-36.534,73
Pour les années examinées, les dépenses ont été inférieures à la limite autorisée.
5
1.3.
Collaborateurs de cabinet
L’article 12 du décret 87-1004 du 16 décembre 1987 stipule :
« L'effectif maximum des collaborateurs du cabinet d'un président de conseil régional est ainsi
fixé:
- cinq personnes lorsque la population de la région est inférieure à 500 000 habitants;
- une personne pour chaque tranche supplémentaire de 1 à 500 000 habitants. »
Conformément à ces dispositions et compte tenu de la population franc-comtoise (1 117 059
habitants, recensement 1999), l’effectif maximum des collaborateurs de cabinet du président du conseil
régional de Franche-Comté est de 7 personnes.
Apparemment les décisions d’affectation du président du conseil régional ont explicitement
entremêlé à partir de 1998 les deux catégories d’emplois : collaborateurs de cabinet et assistants de
groupes d’élus. La chambre a en effet relevé, en 1998, deux exemples de passage d’une fonction à
l’autre : deux assistants de groupe d’élus deviennent collaborateurs de cabinet.
Le Tribunal administratif de Besançon a eu l’occasion de rappeler que, si le recrutement de ces
deux catégories de personnel résulte d’un choix discrétionnaire de l’exécutif territorial et des groupes
d’élus, il n’en demeure pas moins que le législateur a entendu limiter le recours aux uns et aux autres
en instituant une limite en nombre pour les premiers et une limite budgétaire pour les seconds.
L’accord entre certains groupes d’élus conclu en avril 1998 à la suite des élections régionales a
clairement ignoré la spécificité de chacune de ces limites et abouti à transférer sur les collaborateurs de
groupe d’élus une partie des emplois de cabinet autorisés (4 sur 7).
Le tribunal administratif, saisi par plusieurs conseillers régionaux ne faisant pas partie des
groupes d’élus bénéficiaires de cet accord, s’est prononcé sur ce sujet le 21 juin 2001 en annulant les
« décisions implicites d’affectation » du président du conseil régional de 4 postes de cabinet aux
groupes d’élus de l’opposition.
« Considérant qu’il ressort des pièces du dossier et qu’il n’est pas contesté par le défendeur que
les crédits alloués par le conseil régional de Franche-Comté pour la rémunération des assistants dont
disposent les différents groupes d’élus ou « groupes politiques » constitués en son sein, qui représentaient
une dotation totale de 1.720.000 F pour l’année 1998, sont calculés en fonction du plafond défini par
l’article L. 4132-23 du code général des collectivités locales et sont intégralement consommés pour
assurer la rémunération des agents officiellement engagés en tant qu’assistants de groupe politique ; que
la rémunération dont bénéficient [MM. W, X, Y, et Z] depuis la date de leur recrutement leur est servie au
titre d’un emploi de collaborateur de cabinet alors que, dans les faits, ils n’exercent pas leurs fonctions
auprès du président du conseil régional mais auprès des élus du groupe « Verts » ou des élus du groupe «
Socialistes - démocrates - communistes », au même titre que, d’autres agents recrutés en tant
qu’assistants de groupe politique ; que, dans ces conditions, les décisions de recrutement et d’affectation
prises par le président du conseil régional de Franche-Comté à l’égard de [MM. W, X, Y, et Z] révèlent
alors même qu’elles s’inscrivent formellement dans le cadre fixé par l’article 110 de la loi du 26 janvier
1984 et par son décret d’application du 16 décembre 1987, une méconnaissance des dispositions de
l’article L. 4132-23 du code général des collectivités territoriales prohibant la mise à disposition des
groupes d’élus de moyens en personnel représentant plus de 25 % des indemnités versées aux membres
du conseil régional ; »…
« LE TRIBUNAL DECIDE :
« Article 1
er
: Les décisions susvisées du président du conseil régional de Franche-Comté
relatives à l’affectation de W, de X, de Y et de Z sont annulées. »
La chambre a noté que ce jugement faisait l’objet d’un appel à l’initiative du président du
conseil régional, appel non encore jugé par la Cour administrative d’appel de Nancy. Le jugement du
TA de Besançon a donc à ce jour l’autorité de la chose jugée.
6
Les dépenses correspondant à la rémunération des collaborateurs de cabinet dont l’affectation a
été annulée par le Tribunal administratif sont les suivantes, sachant que les personnes concernées ont
été rémunérées de leur embauche, en 1998 ou 1999, jusqu’à leur licenciement au 30 septembre 2001 :
1998
1999
2000
2001
9
Total 1998-2001
Coût total
Coût total
Coût total
Coût total
Coût total
W
188 587,72
301 614,35
304 908,16
229 838,52
1 024 948,74
X
298 086,72
302 637,97
228 414,85
829 139,53
Y
139 920,14
269 321,49
270 821,20
205 274,34
885 337,17
Z
44 664,92
224 176,90
295 003,11
205 274,34
769 119,27
Total
373 172,78
1 093 199,46
1 173 370,44
868 802,05
3 508 544,72
Noms
L’augmentation des moyens des groupes en année pleine est très importante.
La chambre relève que la pratique sanctionnée par le TA de Besançon avait pour résultat de
dépasser la limite posée par la loi au financement de certains groupes d’élus par le budget de la
collectivité. Elle s’est donc traduite par une dépense dont l’affectation n’était pas celle prévue. Le fait,
invoqué par le président du conseil régional, que l'assemblée délibérante avait "voté les crédits
afférents en connaissance de cause" n'autorise pas un dépassement de la limite clairement fixée par la
loi.
7
2.
Le personnel de la région
2.1.
Les effectifs
Les effectifs budgétaires de la région varient de 180 en 1993 à 219 en 2000, soit une
progression moyenne annuelle de 2,8%.
Effectifs emplois
permanents au 31/12
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
variation
moyenne
annuelle
Total effectifs budgétaires
180
180
191
204
204
208
211
219
2,8%
Total effectifs pourvus
(rémunérés par la région)
168
168
177
198
198
206
210
212
3,4%
Variation annuelle (%)
0,0%
5,4% 11,9%
0,0%
4,0%
1,9%
1,0%
Moyenne sur
la période
% postes pourvus / effectifs
budgétaires
93,3% 93,3% 92,7% 97,1% 97,1% 99,0% 99,5% 96,8%
96,10%
Les effectifs pourvus ( y compris les agents mis à la disposition d’autres organismes) varient
quant à eux de 168 en 1993 à 212 en 2000, soit une progression moyenne annuelle de 3,4 % sur la
période.
En fait, deux pics se remarquent : en 1995, augmentation de 5,4% due notamment à l’embauche
de 6 personnes pour la mise en oeuvre de la loi quinquennale relative à la formation professionnelle et,
en 1996, augmentation de 11,9% due au recrutement de 12 agents fonctionnaires ( conformément aux
dispositions de la loi HOEFFEL qui permettaient de recruter sans concours des fonctionnaires de
catégorie C) et de 10 contractuels dont 9 viennent de l’association ACTE dissoute en 1996.
L’adéquation entre les effectifs budgétaires et les effectifs pourvus s’est améliorée au cours de
la période et s’établit à
96,8% en 2000.
A.
Répartition des effectifs permanents par catégorie
au 31/12
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Répartition des effectifs permanents
pourvus par catégorie - rémunérés par la
région (comprend les personnels mis à la
disposition d'autres organismes par la
région )
168
168
177
198
198
206
210
212
Structure
moyenne
dont Catégorie A
68
62
63
69
67
70
72
73
68
40,5% 36,9% 35,6% 34,8% 33,8% 34,0% 34,3% 34,4%
35,39%
dont Catégorie B
29
30
31
34
41
43
45
43
37
17,3% 17,9% 17,5% 17,2% 20,7% 20,9% 21,4% 20,3%
19,26%
dont Catégorie C
71
76
83
95
90
93
93
96
87
42,3% 45,2% 46,9% 48,0% 45,5% 45,1% 44,3% 45,3%
45,35%
35,4 % des agents de la région (en moyenne sur la période) exercent des fonctions de direction
et conception relevant de la catégorie A de la fonction publique. On remarque d’ailleurs une
diminution du taux sur la période. Cette configuration en matière d’encadrement n’est pas propre à la
région Franche-Comté : elle constitue une caractéristique commune à toutes les régions.
8
B.
Répartition titulaires / non-titulaires
Le tableau ci-après présente la répartition des agents selon leur statut (titulaires / non titulaires)
et intègre à ces derniers les agents mis à disposition de la région par d’autres organismes. Dans les
effectifs des titulaires, figurent inversement les agents recrutés par la région et mis à la disposition
d’autres organismes. Compte tenu du faible nombre de ces agents (entre 3 et 4 selon les années dans
chaque sens), leur incidence sur la variation moyenne annuelle est voisine de 0. Les effectifs totaux
ainsi constitués varient de 3,1% sur la période.
au 31/12
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
variation
moyenne
annuelle
Titulaires
(y compris les agents mis
à disposition d'autres organismes
par la région)
111
118
130
151
155
161
164
168
6,1%
catégorie A
37
34
35
36
35
35
38
39
catégorie B
15
18
21
23
33
36
36
37
catégorie C
59
66
74
92
87
90
90
92
Non-titulaires
(y compris les agents
mis à disposition de la région par
d'autres organismes)
64
56
52
51
46
48
50
48
-4,0%
catégorie A
35
33
32
36
34
37
36
36
catégorie B
16
13
10
11
8
7
10
6
catégorie C
13
10
10
4
4
4
4
6
Total des effectifs perm anents
rém unérés par la région et m is à
sa disposition
175
174
182
202
201
209
214
216
3,1%
Moyenne sur
la période
Titulaires/emplois permanents
pourvus %
63,4%
67,8%
71,4%
74,8%
77,1%
77,0%
76,6%
77,8%
73,2%
Non-titulaires/emplois
permanents pourvus %
36,6%
32,2%
28,6%
25,2%
22,9%
23,0%
23,4%
22,2%
26,8%
Parmi les non titulaires, ce sont les cadres qui constituent la catégorie la mieux représentée : les
agents de catégorie A sont pratiquement aussi nombreux chez les non-titulaires que chez les titulaires
(35-36 pour chaque statut). De plus, alors que la part des non-titulaires dans les effectifs totaux a
diminué de 4% en moyenne sur la période, le nombre d’agents de catégorie A est resté stable, et, de ce
fait, la part des cadres dans les non titulaires a augmenté. Un cadre sur deux est un contractuel.
Dans un rapport de synthèse des données démographiques et statutaires concernant les agents
territoriaux, établi par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) et le CNFPT, le taux de
non-titulaires était de 20,7% des effectifs dans les régions au 31 décembre 1999 : à cette date, la région
Franche-Comté se situait au dessus de la moyenne nationale avec un taux de 23,4 % de non-titulaires
dans ses effectifs. La chambre prend acte de ce que, selon la région, ce pourcentage est descendu à
17,2 % en 2002 en Franche-Comté.
2.2.
Le recrutement et la rémunération des contractuels
Le recours à des personnels contractuels constitue un procédé de recrutement dérogatoire au
droit commun. Le statut général de la fonction publique - loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits
et obligations des fonctionnaires, dans son article 3 - dispose que les emplois civils permanents des
régions, au même titre que ceux de l’Etat et des autres collectivités territoriales, sont occupés par des
fonctionnaires. Ce n’est que par dérogation à ce principe que l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984
permet de recourir à des contractuels dans trois cas :
9
-
pour assurer le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps
partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé
parental, ou de l'accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux,
ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui
ne peut être immédiatement pourvu
(alinéa 1) ;
-
pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier et occasionnel, dans des
conditions particulières (alinéa 2) ;
-
en outre, l’alinéa 3 de cet article prévoit que
« des emplois permanents peuvent être occupés par
des agents contractuels dans les mêmes cas et les mêmes conditions de durée que ceux applicables
aux agents de l’Etat ».
Cet alinéa renvoie à l’article 4-2 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’Etat qui dispose que pour occuper
des emplois permanents :
« Par dérogation au principe énoncé à l’article 3 du titre 1
er
du statut général, des agents contractuels
peuvent être recrutés dans les cas suivants :
1° lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes ;
2 ° pour les emplois du niveau de la catégorie A … lorsque la nature des fonctions ou les besoins des
services le justifient. »
2.2.1.
La pratique en Franche-Comté
Le contrôle de la chambre a porté sur la totalité des contrats passés et/ou renouvelés pendant la
période 1993-2000, tels qu'ils ont été produits par la région. C’est ainsi que 72 contrats ont été
examinés.
On dénombre 4 grands types de recrutement :
•
l’intégration de personnels provenant de satellites ;
•
au titre de l’article 3, alinéas 1 et 2 de la loi du 26 janvier 1984 ;
•
au titre de l’article 3, alinéa 3 de la loi du 26 janvier 1984,
•
au titre de l’article 38c alinéa 2 de la loi du 26 janvier 1984 pour les travailleurs
handicapés. 2 agents ont été recrutés à ce titre. La législation prévoit leur titularisation après le
renouvellement de leur contrat d’un an. Ce point ne sera pas développé.
De même les emplois spécifiques, à savoir les collaborateurs de cabinet et les assistants des
groupes d’élus, ne seront pas réexaminés ici.
A.
L’intégration de personnels provenant de satellites
Entre 1991 et 1996, à la suite de la dissolution d’organismes satellites de la région, 26
personnes ont bénéficié de recrutements particuliers et ont été intégrées dans les effectifs régionaux.
Les contrats portent le visa suivant :
«Vu la possibilité offerte aux personnels salariés de –nom de
l’association- de poursuivre à compter du… leur activité dans le cadre d’un contrat conclu avec la
région »
. Ces recrutements sont la conséquence d’une mesure de dissolution des associations
"satellites" préconisée en son temps par la chambre régionale des comptes.
Les associations concernées sont les suivantes :
•
le
Centre
d’Etudes
Economiques
Régionales
de Franche-Comté (CEERFC) :
4
recrutements se sont échelonnés entre 1991 et 1995.
•
le Centre Informatique Régional : 6 personnes ont intégré les effectifs de la région le 1
er
mars 1991.
•
l’Association Régionale pour l’Emploi : 6 personnes ont intégré les effectifs de la région
le 1
er
mars 1991.
10
•
l’Association Franche-Comté Echanges internationaux : 1 personne a intégré les effectifs
de la région au 1
er
mars 1991.
•
l’Association Culturelle Technique (ACTE) : 9 personnes ont intégré les effectifs de la
Région le 1
er
juillet 1996.
Selon la région, le tiers des personnes ainsi recrutées sont encore en place en 2003 comme
contractuels et 16 ont intégré les effectifs des titulaires (après réussite à un concours ou application de
la loi Sapin de 2001).
B.
Alinéa 2 de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984
Cet alinéa prévoit le recrutement de contractuels aux conditions suivantes :
-
pour un besoin saisonnier : durée maximale de 6 mois pendant une même période de 12 mois ;
-
pour un besoin occasionnel : durée maximale de 3 mois renouvelable une seule fois à titre
exceptionnel.
Deux contrats ont été passés à ce titre pendant la période 1993-2000. Ni l’un ni l’autre n’ont
respecté les conditions de durée énoncées ci-dessus.
C.
Alinéa 3 de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984
Sur la période en contrôle, 18 personnes ont fait l’objet d’un recrutement fondé sur ces
dispositions. Pratiquement tous les cas concernent des emplois de catégorie A pour lesquels les
possibilités de recours à des contrats sont plus ouvertes, la loi fixant comme conditions les notions de
« nature des fonctions » et de « besoins des services ».
La notion de « nature des fonctions » recouvre la possibilité de recruter des contractuels pour
occuper des emplois nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées, interprétation
confirmée par la jurisprudence. La spécificité ou la technicité de certaines missions peut justifier le
recours à des agents non titulaires, experts dans leur domaine. Mais peu de qualifications recrutées
parmi ces dix-huit emplois paraissent spécifiques.
Les compétences définies pour les cadres d’emploi de titulaires des filières administrative,
technique, culturelle et sportive sont suffisamment étoffées pour couvrir la plupart des besoins de la
région.
La plupart des fonctions qui figurent parmi les 18 recrutements opérés pourraient donc être
exercées par des fonctionnaires du cadre d’emploi des attachés ou du corps des ingénieurs.
La notion de « besoins des services » a été définie notamment dans l’arrêt du Conseil d'Etat,
commune de BLAGNAC (13 décembre 1992) comme tenant à l’impossibilité pour la collectivité
d’attendre un recrutement par la voie normale ou l’impossibilité de faire face aux besoins par des
recrutements nouveaux, faute de candidats.
Le Conseil d’Etat a par la suite confirmé cette jurisprudence et considéré que les besoins des
collectivités étaient justifiés du fait que les recrutements avaient été précédés d’appels de candidature
infructueux.
Les services régionaux ont pu justifier de l’effectivité de la publicité des postes à pourvoir : des
récépissés du Centre de gestion de la fonction publique territoriale du Doubs ont été produits, la
publicité étant généralement faite dans des délais raisonnables, entre 2 et 4 mois avant la date de
recrutement.
11
2.2.2.
Le renouvellement des contrats
Sur la période, la chambre relève que les contrats font presque tous l’objet de renouvellements
(2 cas avec 4 renouvellements, 17 cas avec 3 renouvellements, 16 cas avec 2 renouvellements…).
Certains contractuels sont présents depuis 10, 12, voire 16 ans, et la question se pose de savoir si les
divers renouvellements de contrats ont réellement été effectués pour pallier une absence momentanée
de titulaires ou à la suite d’appels de candidature infructueux (CE du 29 décembre 1995, Préfet du Val
d’Oise et du 20 mars 1996, OPHLM de la Communauté Urbaine du Mans).
A la fin de chaque période contractuelle, la publicité de la vacance de poste doit être faite. En
effet, compte tenu du statut de la fonction publique et des contrats (à durée déterminée), les agents non
titulaires n’ont pas vocation à occuper définitivement les emplois sur lesquels ils ont été recrutés. Les
postes permanents sont donc susceptibles d’être occupés par des agents titulaires lorsqu’ils sont
vacants et notamment, à l’échéance des contrats des non titulaires. Doit donc être mise en place la
même procédure que lors d’un recrutement initial.
Cette règle est confirmée par la jurisprudence (CAA de Bordeaux, arrêt du 10 juin 1996, Mme
Ferland).
Jusqu’en 2001, les services régionaux ne signalaient pas la vacance d’emploi. Ce n’est qu’à
compter de cette date, qu’ils satisfont à cette obligation de publicité : des récépissés de déclaration de
vacance de poste attestent de la réalisation de cette condition.
2.2.3.
Le rôle de l’assemblée délibérante
L’article 34 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée prévoit que :
« Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l’organe délibérant de la collectivité
ou de l’établissement. La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l’emploi créé
et,
si l’emploi est créé en application des trois derniers alinéas de l’article 3
, le motif invoqué, la nature des
fonctions, le niveau de recrutement et de rémunération de l’emploi créé ».
Des contrôles ont été effectués par sondage sur une dizaine de dossiers de recrutement de
contractuels pour vérifier que la création de l’emploi relevait bien de l’assemblée délibérante. Mais les
recrutements de contractuels ne sont pas traités en général comme des créations d’emploi, mais comme
des recrutements sur des emplois vacants de la région, emplois inscrits au tableau des emplois
permanents. En effet, les contrats examinés ne visent pas une délibération portant création d’emploi
mais une délibération adoptant la nomenclature des emplois permanents.
Sur les dernières années, les contrats ne visent plus que
« le tableau des emplois permanents de
la Région Franche-Comté »,
sans non plus le dater. Certes, l’assemblée approuve la mise à jour de ces
tableaux lors des discussions budgétaires, mais jamais elle ne se prononce sur le recrutement de
contractuels.
Quant au niveau de rémunération, le tableau présente l’échelle complète, allant du début à la fin
du grade. Si l’on prend l’exemple des ingénieurs, leur rémunération prévue dans le tableau varie du
niveau correspondant à l’indice nouveau majoré 344 au niveau correspondant à la hors-échelle A. Pour
les attachés principaux, la rémunération peut varier de l’indice nouveau majoré 474 à l’indice 780. La
marge offerte par le tableau des emplois est donc importante.
De plus, malgré la souplesse autorisée par un tel dispositif, quelques cas de dépassement ont été
relevés :
-
M. X est engagé à compter du 1
er
mai 1999. L’emploi budgétaire correspondant sur le tableau des
emplois permanents porte le numéro d’ordre « Tech.06 » ; il est assorti d’une échelle de
rémunération variant des indices 284 à 460 (échelle des techniciens). Or, la rémunération
12
réellement accordée correspond à l’indice nouveau majoré 487 (dernier échelon de technicien
principal). Elle dépasse ainsi de 27 points celle qui correspondait à l’emploi ;
-
la rémunération de M. Y lors du 2
ème
renouvellement de son contrat à compter du 1
er
août 1995 a
été portée à l’indice nouveau majoré 696, alors que la rémunération afférente à l’emploi « AP 07 »
auquel il est fait référence dans le contrat était limitée à l’indice 655 dans le tableau des emplois
permanents mis à jour au 1
er
janvier 1995. On constate un dépassement de 41 points.
-
la rémunération de Mme Z, lors du renouvellement de son contrat à compter du 1
er
septembre
1999, a été portée à l’indice nouveau majoré 821, alors que la rémunération de l’emploi était
bornée à l’indice 795 dans le tableau des emplois permanents mis à jour au 1
er
janvier 1999.
Une telle amplitude permet en outre de ne pas nécessiter une délibération de l’assemblée pour
tout renouvellement de contrat, ou changement de rémunération ou de grade.
La chambre rappelle que la décision de recrutement d’un contractuel ou de renouvellement
d’un contrat doit respecter le niveau de rémunération fixé par la délibération créant l’emploi concerné
et que tout changement affectant la rémunération fixée pour l’emploi doit donner lieu à une nouvelle
délibération.
2.2.4.
La rémunération des contractuels
L’examen du niveau de rémunération des contractuels fait ressortir deux caractéristiques :
•
un recrutement direct à un indice élevé dans le grade,
•
une rémunération majorée du fait de l’intégration des primes.
A.
Un recrutement direct à un indice élevé dans le grade
Plusieurs cas examinés par la chambre concernent des recrutements presque au sommet de
l’échelle de référence des emplois de titulaires correspondants, voire même qui les dépassent comme
dans les cas cités ci-dessus. Certes un niveau de rémunération élevé pour un non titulaire peut être
justifié par des conditions de diplômes, d’ancienneté, ou d’expérience professionnelle. Mais le niveau
de rémunération retenu doit tenir compte des cas où les agents passant un concours, deviennent
fonctionnaires, et où la rémunération antérieure ne peut être maintenue que par l’octroi d’une
indemnité compensatrice.
Ainsi est parlant le cas de Mme X, recrutée le 16 août 1983 en qualité de chargé de mission
contractuel à l’INM 462, correspondant au grade d’attaché principal, qui, titularisée le 17 décembre
1998, dans le grade d’attaché territorial au 5
ème
échelon (INM 428) perçoit une indemnité
compensatrice mensuelle de 7 065,36 F au 1
er
janvier 1999, représentant 60 % de son salaire brut.
B.
Une rémunération avec intégration des primes
L’examen des contrats en vigueur aujourd’hui fait apparaître un niveau de rémunération
particulièrement élevé qui ne fait plus référence aux cadres d’emploi de la fonction publique
territoriale. N’est donc plus directement possible la comparaison du niveau de rémunération des agents
non titulaires avec celui des titulaires occupant les mêmes fonctions non plus que celle des régimes
indemnitaires.
Lorsque l’on examine les documents portant renouvellement des contrats sur la période, on
constate une augmentation généralisée des rémunérations avec des « bonds » pouvant aller de 142 à
250 points d’indice.
Concomitamment à l’augmentation indiciaire, la référence à des primes commence à disparaître
sur la période 1992-1994. Les contrats portent la mention suivante : «
la rémunération est exclusive de
toute indemnité à l’exception du supplément familial »
.
13
La région a confirmé que l’augmentation indiciaire correspondait à l’intégration des primes
dans la rémunération principale. Elle a précisé que ce procédé avait été mis en place à la suite d’une
remarque du contrôle de légalité sur un dossier individuel.
Pourtant, dans la délibération des 17 et 18 décembre 1998 relative au régime indemnitaire du
personnel, figure un régime indemnitaire spécifique pour les agents contractuels notamment de la
filière administrative (annexe 10-1 de la délibération).
L’existence d’un régime indemnitaire pour les agents non titulaires n’est pas critiquable. En
effet, depuis l’entrée en vigueur du décret de 1991, l’attribution d’indemnités aux agents non titulaires
est possible, pourvu que l’assemblée ait délibéré sur le principe.
La situation qui a été créée par l’intégration des primes dans la rémunération de base des
contractuels se traduit par une compensation indiciaire supérieure à l’indemnité théoriquement exclue.
Cette façon d’opérer aboutit à ne plus distinguer les indemnités de la rémunération principale
et, par voie de conséquence, à modifier les conditions de comparaison de la situation des contractuels
avec celle des titulaires de la fonction publique territoriale et de la fonction publique d’Etat.
L’appréciation du respect du principe de parité en est plus difficile. De plus, la collectivité, pour fixer
le niveau de rémunération, ne fait plus référence aux grilles de la fonction publique ; il n’est donc plus
possible de vérifier directement que des fonctions identiques ouvrent droit au même niveau de
rémunération, quel que soit le statut de l’agent qui les exerce.
En outre la réglementation offre la possibilité aux contractuels lauréats de concours de
conserver leur niveau de rémunération antérieur à leur titularisation. Un agent placé dans cette
situation pourrait donc revendiquer avec quelques chances de succès le maintien de sa rémunération
antérieure et bénéficier en plus des primes de son nouveau corps.
Par ailleurs le document qui mentionne l’existence d’un régime indemnitaire pour les
contractuels (annexe de la délibération des 17 et 18 décembre 1998 précitée) fait ressortir une situation
plus avantageuse pour les contractuels que pour les titulaires. La majoration représente annuellement
7 333 F pour un directeur, soit 20,3% du montant de son indemnité. Pour un attaché, le montant de la
majoration est de 4 429 F, soit 21,1% ; pour un rédacteur et un adjoint administratif la majoration
représente 17% du montant des indemnités.
Cette situation anormale résulte du fait que la collectivité, en accordant des indemnités
majorées aux contractuels, a souhaité compenser les effets des charges sociales plus élevées pour les
contractuels (car assises sur le salaire et les primes). L’octroi de cet avantage est irrégulier en ce qu’il
contrevient au principe de parité. Si la collectivité a voulu rétablir une relative égalité des traitements
nets (avec ou sans primes) entre les deux catégories de personnels, elle a omis de considérer que, lors
de la liquidation des droits à pension, la retraite des contractuels tiendra compte des primes soumises à
cotisation. La chambre prend acte de ce que désormais « les primes ne sont plus intégrées dans la
rémunération des contractuels » et que, « depuis le 1
er
janvier 2002 », les charges sociales supportées
par les contractuels sur leurs primes ne font plus l’objet d’une compensation.
2.3.
Le régime indemnitaire des titulaires
Le régime indemnitaire des agents des collectivités territoriales est défini par le décret n° 91-
875 du 6 septembre 1991 modifié pris pour l’application du 1
er
alinéa de l’article 88 de la loi du 26
janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
« Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales…
pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui
dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes… L'assemblée
délibérante de la collectivité… fixe, dans les limites prévues…, la nature, les conditions d'attribution et
le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements.
14
…L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel
applicable à chaque fonctionnaire. »
Le régime indemnitaire des agents de la région précédemment institué par une délibération
d’avril 1992 a été redéfini pour toutes les filières (administrative, technique, culturelle et sportive) dans
la délibération des 17 et 18 décembre 1998 ; elle transpose notamment aux agents de la région
l’indemnité d’exercice des agents des préfectures instituée par le décret n° 97-1223 du 26 décembre
1997.
Un tableau récapitule par filière et par grade, la nature des primes et indemnités accordées, le
montant annuel maximum ainsi que le total annuel et mensuel par grade, en opérant une distinction
selon le statut des agents : titulaires ou non titulaires.
L’analyse de cette délibération et des pratiques observées montre que le dispositif adopté par
l’assemblée délibérante mérite d’être précisé sur plusieurs points.
A.
Indemnités pour travaux supplémentaires (IFTS et IHTS)
Les montants forfaitaires présentés sous l’appellation IHTS, pour l'indemnité horaire pour
travaux supplémentaires, et IFTS, pour l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires regroupent
en fait deux catégories d’indemnités :
-
les IFTS et IHTS proprement dites ;
-
l’enveloppe supplémentaire prévue par l’article 5 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991.
D’après la réglementation, les IFTS sont attribuées à partir d’un crédit global calculé sur la base
d’un taux moyen annuel maximum fixé par arrêté. Ce taux varie selon la catégorie hiérarchique dont
relève l’agent. Le crédit global est calculé par grade et réparti par l’autorité hiérarchique, selon les
critères retenus par la délibération, entre les bénéficiaires du même grade.
En ce qui concerne les IHTS, qui doivent correspondre à un travail effectif, la délibération doit
fixer les catégories d’emplois concernées, autorisées à effectuer des travaux supplémentaires. Les
travaux supplémentaires ne peuvent excéder, au cours d’un même mois, en moyenne une heure par
jour ouvrable. De plus, le montant cumulé des indemnités horaires avec l’indemnité supplémentaire ne
peut excéder la valeur de 25 heures supplémentaires.
Par ailleurs, aux termes du 1
er
alinéa de l’article 5 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991
modifié, il peut être constitué
« une enveloppe indemnitaire représentant au maximum 50% de la
masse des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires et, dans la limite de 10 heures par
agent et par mois, des indemnités horaires pour travaux supplémentaires. ».
C’est à l’assemblée qu’il revient de fixer les critères retenus : pourcentage de la masse globale,
taux moyen et nombre d’heures.
Etant donné que la présentation amalgame les deux primes, on ne peut pas distinguer leur poids
respectif dans le montant forfaitaire. De plus, la délibération ne précise pas le taux retenu pour
déterminer l’enveloppe des IFTS, ni les catégories d’emplois autorisées à effectuer des heures
supplémentaires non plus que les critères retenus pour constituer l’enveloppe supplémentaire.
L’assemblée n’a jamais délibéré sur ces points.
L’examen des fiches de salaire des titulaires n’apporte pas un éclairage plus précis sur
l’articulation des primes : un libellé général « prime région » agrège en plus les différents éléments
prévus dans la délibération. La répartition n’apparaît nulle part. Les services régionaux malgré
plusieurs demandes n’ont pas été en mesure de fournir cette répartition.
L’enveloppe supplémentaire est calculée sur la totalité des agents ouvrant droit aux IFTS et
IHTS.
15
Les agents des grades allant de rédacteur (à partir du 8ème échelon) jusqu’à directeur territorial
perçoivent leur primes de grade IFTS cumulée avec l’enveloppe supplémentaire aux taux maximum
individuel, ce qui entraîne une consommation importante de l’enveloppe supplémentaire.
Les grades en dessous de rédacteur 8
ème
échelon, admissibles aux IHTS, ne perçoivent pas le
maximum d’IHTS autorisé. D’après le montant forfaitaire indiqué dans la délibération, ils reçoivent
entre 140 et 176 d’heures supplémentaires annuelles, nombre inférieur aux 300 heures autorisées par la
réglementation. On peut en déduire que l’enveloppe supplémentaire ne leur est destinée que dans une
faible mesure.
Les vérifications effectuées n’ont pas montré de dépassement des limites individuelles et
l’enveloppe semble calculée conformément à la réglementation. Toutefois, étant donné qu’il n’y
aucune indication ni sur le poids respectif des IFTS/IHTS et de l’enveloppe supplémentaire, ni sur la
répartition de cette dernière, la vérification du volume de l’enveloppe n’a pas pu être effectuée.
En conclusion, l’examen des différents documents (délibération, fiches de paie, état de calcul
fourni par les services) fait ressortir que l’assemblée n’exerce pas toutes ses prérogatives. De la même
façon, l’information du comptable n’est pas suffisante pour lui permettre d’exercer sa responsabilité.
La chambre rappelle les obligations qui incombent à chacun des acteurs :
-
L’assemblée doit :
•
déterminer la liste exhaustive des primes accordées ;
•
fixer dans la limite du taux moyen maximal, le taux moyen de chaque prime qui servira à
déterminer l’enveloppe budgétaire des IFTS ;
•
fixer les catégories d’emplois autorisées à effectuer des travaux supplémentaires ;
•
pour le calcul de l’enveloppe supplémentaire, fixer le nombre d’heures supplémentaires
pris en compte (dans la limite de 10 par agent et par mois)
et fixer le pourcentage de la masse
globale retenu.
-
L’ordonnateur attribue individuellement les primes dans la limite et les conditions fixées par
l’organe délibérant et doit fournir au comptable, à l’appui des paiements, les décomptes individuels
prévus par le décret n° 83-16 du 13 janvier 1983 modifié portant établissement de la liste des
pièces justificatives des paiements des communes, des départements, des régions et des
établissements publics locaux.
B.
La filière technique
Le régime indemnitaire de la filière technique résultant de la délibération des 17 et 18
décembre 1998 prévoit les primes et indemnités suivantes :
•
une prime de rendement et de service,
•
une indemnité pour participation aux travaux. Depuis le 1
er
janvier 2000, l’indemnité
spécifique de service s’est substituée à l’indemnité pour participation aux travaux (décret n° 2000-
136 du 18 février 2000),
•
une indemnité complémentaire de missions.
L’attribution des deux premières primes est conforme à la réglementation (décret n° 91-875 du
6 septembre 1991) et les taux se situent dans la fourchette maximum autorisée. Pour la prime de
rendement, les taux appliqués correspondent exactement aux taux moyens prévus pour la prime de
rendement afférente aux corps de l’Etat retenus comme corps de référence. Quant à l’indemnité pour
participation aux travaux, les taux attribués sont inférieurs aux taux moyens fixés par la
réglementation. Il apparaît cependant que ce différentiel est compensé pratiquement au franc près par
l’indemnité complémentaire de missions.
Or l’attribution de l’indemnité complémentaire de missions pose problème. En effet, l’article
1
er
du décret du 26 décembre 1997 qui institue cette prime dispose :
16
«une indemnité d’exercice est attribuée aux fonctionnaires de la filière administrative et de service du cadre
national des préfectures,
de la filière technique (corps des ouvriers professionnels et maîtres ouvriers, corps des services
techniques du matériel
)
et de la filière médico-sociale (infirmiers, assistants et conseillers techniques des services sociaux)
qui participent aux missions des préfectures dans lesquelles ils sont affectés. »
Conformément aux dispositions du décret du 6 septembre 1991 pris pour l’application de
l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984, cette indemnité n’est transposable qu’aux agents dont le corps
équivalent de la fonction publique de l’Etat est mentionné par le décret de 1997 précité. Or, les agents
territoriaux de la filière technique n’ont pas pour corps de référence les corps mentionnés par le décret
de 1997, mais les corps des services techniques de l’équipement qui ne bénéficient pas de l’indemnité
complémentaire de mission.
La chambre relève que, même si les avantages indemnitaires accordés globalement aux agents
de la filière technique de la région ne dépassent pas le montant maximum autorisé par grade,
l’attribution à la filière technique de l’indemnité complémentaire de missions n’est pas fondée. Elle
prend acte de la suppression de cette attribution injustifiée depuis le 1
er
janvier 2002.
2.4.
Avantages particuliers
A.
Nouvelle bonification indiciaire (NBI)
Actuellement, vingt-deux agents de la région perçoivent la nouvelle bonification indiciaire
(NBI) au titre, soit de régisseur de recettes (20 points), de maître d’apprentissage (également 20
points), de directeur exerçant des fonctions d’encadrement d’un service requérant une technicité en
matière de gestion financière (25 points). Des agents perçoivent également 10 points pour des
fonctions qu’ils assurent à titre exclusif dans un service assujetti à des obligations spéciales, en matière
d'horaires surtout (secrétaires, agents du standard, de l’accueil…).
L’examen des arrêtés d’attribution montre que les fonctions ouvrant droit à cette indemnité
ainsi que le nombre de points attribués sont conformes à la réglementation en la matière, sauf dans
trois cas.
En effet trois contractuels figurent au titre des bénéficiaires de la NBI. Or le décret n°91-711 du
24 juillet 1991 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la
fonction publique territoriale réserve cet avantage aux seuls fonctionnaires territoriaux :
« Une
nouvelle bonification indiciaire prise en compte pour le calcul de la retraite est versée mensuellement
à raison de leurs fonctions aux fonctionnaires territoriaux suivants :.. »
.
Le payeur départemental n’a pu produire une délibération exécutoire de l’assemblée étendant
ces dispositions aux personnels non titulaires de la région et les paiements correspondants ont été
considérés par la chambre comme susceptibles d’engager sa responsabilité pécuniaire. La chambre
prend acte de l’arrêt de ces attributions irrégulières depuis le 1
er
septembre 2002.
B.
Prime d’habillement
Au cours de la période en contrôle, la région a procédé à l’achat de chaussures et de vêtements
pour certains de ses agents pour les sommes annuelles suivantes :
1993 :
72.937,76 F
1994 :
66.670,20 F
1995 :
83 833,25 F
1996 :
79 995,95 F
1997 :
92 671,00 F
1998 :
91 397,90 F
1999 :
101 278,60 F
2000 :
104 364,54 F
17
Les mandats sont appuyés d’une facture du fournisseur et d’un bon de commande signé du
directeur des ressources humaines indiquant le nom de l’agent et le montant maximal. Selon les
indications données à la chambre par la région, les montants vont de 1 500 F à 6 000F pour les
fonctions d’accueil, de cabinet et de communication et pour les fonctions à l’imprimerie et au service
intérieur. Vingt-deux personnes étaient concernées en 2000.
Ces achats constituent, pour le petit nombre d’agents bénéficiaires, des avantages en nature et
leur création est soumise au principe de parité avec la fonction publique de l’Etat.
Si la collectivité souhaite attribuer un avantage de ce type à certains de ses agents, il revient à
l’assemblée d’en délibérer. Dans le cas d’espèce, aucune délibération exécutoire définissant le principe
et les modalités de cet avantage préalablement à son attribution n’a pu être produite à la chambre.
L’ouverture de crédits au budget ainsi que la liste des bénéficiaires établie après consultation du
comité technique paritaire définissaient cette dépense. La chambre note qu’une délibération du conseil
régional fixant les règles d’attribution de cet avantage est intervenue le 21 juin 2002.
2.5.
L’évolution des dépenses et la comparaison avec les autres régions
De 1993 à 2001, la progression moyenne des dépenses de personnel est de l’ordre de
5,4%
par
an. La part des frais de personnel dans les dépenses réelles totales est globalement stable depuis 1993
(entre 7,9% et 8,5% selon les années) ; en revanche, ces dépenses progressent régulièrement en valeur
absolue ainsi qu’en francs par habitant (35 F en 1993, 52 F en 2001).
ratios DGCL
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Frais de personnel (en MF)
37,9
38,8
41,9
46,0
48,9
51,1
54,2
55,1
57,9
Structure (%)
7,9%
8,7%
8,0%
8,5%
7,9%
8,5%
8,4%
8,2%
8,4%
Métropole hors Île de France
6,0%
(+)
6,1%
(+)
6,2%
(+)
6,3%
(+)
6,0%
(+)
6,0%
(+)
6,3%
(+)
6,6%
(+)
NC
Métropole
5,8%
(+)
5,8%
(+)
6,0%
(+)
6,0%
(+)
5,8%
(+)
5,8%
(+)
6,1%
(+)
6,4%
(+)
NC
En francs par habitant
35
35
38
42
45
46
49
49
52
Métropole hors Île de France
23
(+)
26
(+)
30
(+)
33
(+)
35
(+)
36
(+)
39
(+)
43
(+)
NC
Métropole
21
(+)
23
(+)
27
(+)
30
(+)
32
(+)
33
(+)
36
(+)
39
(+)
NC
En analysant les chiffres disponibles pour l’ensemble des régions, la chambre a constaté que le
niveau des charges de personnel en Franche-Comté est supérieur à la moyenne observée en métropole
(avec ou sans Ile de France), qu’il s’agisse de la part de ces charges dans les dépenses totales ou de
leur volume en francs par habitant. Cette constatation mérite examen.
Un classement élaboré à partir des données du guide DGCL 1998 (dernier exercice qui fait
apparaître des données relatives aux effectifs) montre que la région se situe au quatrième rang en
termes d’effectifs par habitant alors qu’elle arrive en 22
ème
position de par sa population.
Les services régionaux estiment qu’un effet de seuil est inévitable, compte tenu des missions
dévolues à la collectivité. Une autre explication est avancée dans le bilan social de 2000 (Evolution de
l’effectif permanent depuis 1982, page 10) :
« Le choix de la Région
[il s’agit de l’intégration des
salariés de 4 associations proches du Conseil régional]
participe à la volonté de clarification de la
dépense publique et contribue à une recherche d’homogénéité dans la gestion. Cette démarche a eu
pour conséquence d’augmenter en valeur relative l’effectif de la région en Franche-Comté par rapport
à celui d’autres Régions qui disposent encore d’un réseau non négligeable d’associations… ».
Ce niveau d’effectif et de dépenses plus élevé résulterait donc pour l’essentiel d’un effet de
seuil lié à la nécessité d’avoir tous les services pour une petite région et du choix d’une gestion directe
plus importante en Franche-Comté qu’ailleurs.
Si ces deux arguments peuvent être pris en considération, la chambre estime toutefois qu’ils ne
suffisent peut-être pas à expliquer la situation : d’une part les chiffres ne mettent pas en évidence un
effet de seuil pour d’autres régions de taille presque comparable comme Auvergne ou Champagne -
Ardennes et, d’autre part, la gestion de deux importants secteurs d’intervention de la région, à savoir la
construction et l’entretien des lycées ainsi que la formation professionnelle, a été largement confiée à
18
des organismes extérieurs (SEML et CNASEA). Enfin, le niveau élevé de la rémunération des
contractuels (à la fois du fait de leur niveau de recrutement et de l’intégration des primes et cotisations
sociales dans leur traitement) constitue probablement un facteur partiel d’explication du niveau de la
dépense de personnel.
Une étude d’ensemble n’a apparemment pas été faite sur ce sujet. Si, comme l’avance le
président du conseil régional, l’analyse des budgets primitifs 2002 et 2003 des régions effectuée par
une société privée montre une amélioration de la situation relative de la région Franche-Comté sur ce
point malgré l’intervention des 35 heures et le transfert de compétence intervenu en matière de
transports régionaux (TER), la chambre suggère que cette évolution soit vérifiée a posteriori au vu des
chiffres des comptes administratifs.
19
3.
Les Autorisations de programme (AP)
Lors du précédent contrôle, la chambre avait critiqué la gestion des autorisations de programme
par la région, notamment la confusion née de l’absence d’une véritable comptabilité d’engagement.
Dans ce contexte, il a paru intéressant d’examiner le suivi des AP et des crédits de paiement
(CP) depuis le précédent contrôle et leur inscription dans les différents documents budgétaires.
3.1.
Le règlement financier de la région et le budget
Un règlement financier a été adopté par le conseil régional lors de sa réunion des 14 et 15
décembre 1995. Ce règlement, applicable à compter du 1
er
avril 1996, était toujours en vigueur au
moment du contrôle, même si les services financiers ont indiqué qu’une nouvelle rédaction était en
cours.
L’article 3 « Structure du budget » précise : « la section d’investissement est présentée en
autorisations de programme (AP) et en crédits de paiement (CP). La section de fonctionnement ne
comporte que des crédits de paiement. »
L’article 4 du règlement définit les conditions d’ouverture, de révision et de transfert,
d’individualisation, d’affectation et de couverture d’une
autorisation de programme
.
L’AP est votée en session budgétaire et peut intervenir à l’un des quatre niveaux suivants :
•
La politique (agrégation de sous politiques) ;
•
La sous-politique (agrégation de composantes) ;
•
La composante (agrégation d’actions) ;
•
L’action (correspondant à une ou plusieurs opérations).
L’article 5 du règlement financier définit les procédures applicables aux
crédits de paiement
en distinguant l’inscription, les virements de chapitre à chapitre et les virements à l’intérieur d’un
même chapitre.
« Les CP sont votés
par chapitre
». Ils sont inscrits par l’assemblée plénière réunie en session
budgétaire.
Chaque session budgétaire a à connaître des autorisations de programme
par « politique »
. Le
budget primitif reprend pour chacune des politiques régionales les autorisations de programme votées
antérieurement et ouvre les nouvelles AP. Les crédits de paiement sont également ventilés par
politique.
Le budget tel qu’il est présenté aux élus respecte la présentation par chapitre, conformément à
la nomenclature comptable,
pour les crédits de paiement
de l’année. Dans les délibérations
budgétaires (BP et DM) sont produites des annexes récapitulant le volume des AP et des CP par
politique. Seulement la correspondance n’est pas faite entre les autorisations de programme et les
crédits de paiement détaillés par politiques et les chapitres budgétaires. Le décret n° 88-139 du 10
février 1988 prévoit pourtant dans son article 6 que
« la délibération indique le ou les comptes
d’imputation budgétaire de la dépense »
.
A partir du budget 2000 voté au cours de l’assemblée plénière des 16 et 17 décembre 1999, il
est fait mention des chapitres budgétaires de référence en face de chaque politique mais ils ne sont pas
servis par des montants. Certaines politiques concernent 2, voire 3 chapitres budgétaires :
20
Politiques
905
Logements
906
Développement urbain
909
Action économique
925
Mouvements financiers
901
Enseignement formation
925
Mouvements financiers
902
Culture, vie sociale
922
Opérations immobilières et mobilières hors programme
907
Développement rural et aménagement de l'espace naturel
908
Transports, postes et télécommunications
909
Action économique
900
Services généraux d'intérêt régional
922
Opérations immobilières et mobilières hors programme
Culture
Tourisme
Moyens de l'institution régionale
Chapitres budgétaires
Habitat
Economie
Education
Pour avoir une vision d’ensemble budgétaire des autorisations de programme et des crédits de
paiement ouverts et restant à ouvrir pour un exercice donné, il faut se livrer à une compilation de
données éparses dans les documents annexés aux délibérations budgétaires et dans ceux relatifs aux
affectations et annulations d’autorisations de programme, données qui ne sont pas synthétisées dans les
budgets publiés. Le faisant pour 1999, la chambre a dû se contenter d’une présentation par politique, la
répartition entre chapitres budgétaire n’étant pas précisée.
La chambre prend acte que la présentation des AP par chapitre est opérée par la région depuis
le budget 2001.
3.2.
La gestion des AP et des CP
Depuis le 1
er
janvier 2000, la région a mis en oeuvre un nouveau système informatique de
gestion financière dénommé « Grand Angle ». Il s’agit d’un système à divers niveaux d’entrée : par
politique, par sous-politique ou par programme. A chaque politique ou programme correspondent des
« tranches de financement ».
L’action de la région est scindée en
20 politiques
(aménagement du territoire, transports et
communications, habitat, agriculture, agroalimentaire, forêt - bois, aménagement rural, environnement
- eau, énergie, économie, éducation, enseignement supérieur, recherche, formation, culture, tourisme,
jeunesse et sport, coopération internationale, fonds d’intervention régional, moyens de l’institution
régionale) et environ
145 programmes
régionaux sont répertoriés aujourd’hui. Chaque service de la
région a désigné un « référent Finances » ou « correspondant SIF (système d’information financière) »
qui est chargé d’alimenter le système notamment en matière d’engagement des dépenses. La direction
des finances centralise les données. Quatre-vingt personnes dans les différents services de la région
utilisent Grand angle.
Cet outil privilégie l’approche par politique ou par programme, à des niveaux très fins. Le
rapprochement avec les chapitres budgétaires est possible mais cette présentation n’est pas assurée
précisément dans les documents budgétaires, certaines politiques n’étant pas individualisées entre les
deux (voire trois) chapitres qu’elles concernent.
Selon les services financiers de la région, la présentation des autorisations de programme et des
crédits de paiement par politique, sous-politique, et programme est d’un emploi plus commode pour
les élus régionaux et permet une approche très fine des programmes. Cette approche privilégie
néanmoins une vision morcelée de la situation budgétaire générale, la gestion comptable prenant le pas
sur la gestion budgétaire.
21
1999
POLITIQUES (en francs)
AP antérieures
AP ouvertes en
99 (BP)
Crédits de
Paiement (BP
99)
Total AP après
DM1
Total CP après
DM1
CP/AP
(après DM1)
Total AP après
DM2
Total CP après
DM2
CP/AP
(après
DM2)
Dépenses
réalisées en
investissement
Dépenses
réalisées/CP
ouverts
Aménagement territoire-FRAT
25 596 498
8 800 000
14 200 000
40 096 498
14 800 000
36,9%
40 284 710
14 800 000
36,7%
12 790 153
86,4%
Transports-Communications
116 148 257
77 500 000
61 800 000
194 648 257
61 800 000
31,7%
177 807 662
61 800 000
34,8%
58 063 189
94,0%
Habitat
15 400 000
8 500 000
9 200 000
21 400 000
9 200 000
43,0%
18 810 628
9 200 000
48,9%
7 201 725
78,3%
Agriculture et forêt
29 000 000
74 800 000
40 000 000
62 680 598
30 750 000
49,1%
58 451 226
30 620 000
52,4%
30 522 719
99,7%
Aménagement rural
18 028 250
15 650 000
10 000 000
33 678 250
10 000 000
29,7%
23 849 165
10 000 000
41,9%
7 257 410
72,6%
Environnement
3 864 404
3 700 000
3 600 000
7 174 404
3 210 000
44,7%
6 931 431
3 210 000
46,3%
2 180 765
67,9%
Eau
4 645 755
6 000 000
5 000 000
10 285 755
4 640 000
45,1%
12 788 203
4 640 000
36,3%
2 173 950
46,9%
Energie
922 479
3 000 000
1 600 000
3 762 479
1 440 000
38,3%
3 543 400
1 440 000
40,6%
1 027 267
71,3%
Economie
55 049 934
61 000 000
55 000 000
119 949 934
55 400 000
46,2%
117 125 267
55 400 000
47,3%
55 399 999
100,0%
Emploi
0
0
0
0
0
-7 487
0
0,0%
Education
430 568 980
337 800 000
310 000 000
819 135 813
346 370 305
42,3%
771 466 953
346 370 305
44,9%
346 238 176
100,0%
Enseignement supérieur
53 299 503
20 667 000
25 000 000
73 966 503
25 562 284
34,6%
69 966 503
25 562 284
36,5%
6 411 753
25,1%
Recherche
24 100 000
13 200 000
10 000 000
37 300 000
10 000 000
26,8%
36 816 999
9 800 000
26,6%
9 800 000
100,0%
Formation
31 072 416
25 000 000
21 000 000
57 222 416
25 650 000
44,8%
50 821 402
25 650 000
50,5%
24 147 908
94,1%
Culture
9 459 538
21 160 000
15 000 000
32 419 538
15 131 540
46,7%
32 463 468
15 153 115
46,7%
13 425 450
88,6%
Tourisme
19 300 215
29 900 000
21 000 000
47 220 215
20 820 000
44,1%
45 709 866
20 820 000
45,5%
20 707 064
99,5%
Jeunesse et sports
10 500 000
15 500 000
9 000 000
26 000 000
10 402 500
40,0%
25 978 705
10 402 500
40,0%
6 760 016
65,0%
Communication
0
0
0
0
0
0
0
Coopération internationale
0
300 000
200 000
300 000
200 000
66,7%
0
200 000
0
0,0%
Social
50 000
0
0
560 000
510 000
91,1%
560 000
510 000
91,1%
510 000
100,0%
Fonds d'intervention régionale
0
4 000 000
4 000 000
1 030 500
1 030 500
100,0%
258 925
258 925
100,0%
0,0%
Subventions et participations
0
0
0
0
0
-258 925
0
0,0%
Moyens de l'institution régionale
8 028 837
6 000 000
9 500 000
13 802 026
12 460 152
90,3%
13 352 190
12 460 152
93,3%
7 873 130
63,2%
0
0
Total
855 035 066
732 477 000
625 100 000
1 602 633 186
659 377 279
41,1%
1 506 720 291
658 297 279
43,7%
612 490 674
93,0%
Dette
0
0
108 000 000
108 000 000
123 300 000
122 174 782
99,1%
Gestion de dette et trésorerie
0
0
200 000 000
200 000 000
200 000 000
166 401 787
83,2%
Crédits de paiements reportés
149 860 506
149 860 506
149 860 506
0,3%
Autres dépenses
483 396
Total général
855 035 066
732 477 000
933 100 000
1 602 633 186
1 117 237 785
69,7%
1 506 720 291
1 131 457 785
75,1%
1 051 411 144
92,9%
CA
BP
DM1
DM2
22
Le service financier de la région a cependant une vision d’ensemble du budget. Mais il recourt
pour cela à un autre logiciel dit « de simulation budgétaire » : cet outil établit en permanence le lien
entre les autorisations de programme et les crédits de paiement et permet de visualiser les mesures
nécessaires pour obtenir l’équilibre budgétaire à court et à moyen terme. Selon la région, ce logiciel
alimente une annexe du rapport d’orientations budgétaires soumis à l’assemblée délibérante, mais il
n’est pas ensuite utilisé pour présenter une vue synthétique du budget, avec les échéanciers
correspondants, dans les documents budgétaires proprement dits .
A la demande de la chambre, les services financiers de la région ont produit un document qui
détaille, en euros et pour chaque chapitre budgétaire, les autorisations de programme restant à réaliser
au 31 décembre 2001, les autorisations de programme ouvertes au budget primitif 2002 ainsi que les
crédits de paiement ouverts au budget primitif 2002.
Mais ce document
(présenté ci-après avec deux colonnes ajoutées : Total des AP et Part des
CP)
n’est pas produit avec le budget, ni d’ailleurs l’échéancier des crédits de paiement nécessaires
pour couvrir le total des autorisations de programme.
(en euros)
Chapitre
budgétair
e
Intitulés
AP restant à réaliser
au 31/12/2001 (*)
AP ouvertes au B P
2002
Total des AP ouvertes
Crédits de paiement
ouverts au BP 2002 (**)
Part des CP
(en %)
900
Services généraux d'intérêt régional
99.561,42
396.367,44
495.928,86
396.367,44
79,9%
901
Enseignement - Formation
76.659.040,99
59.533.769,14
136.192.810,13
56.561.012,85
41,5%
902
Culture, vie sociale
6.736.965,22
3.978.919,34
10.715.884,56
4.725.919,56
44,1%
905
Logements
150.528,91
150.528,91
80.274,01
53,3%
906
Développement urbain
1.614.145,76
1.646.449,39
3.260.595,15
1.444.216,16
44,3%
907
Développement rural & aménag. de
l'espace naturel
4.262.129,60
2.210.510,76
6.472.640,36
3.323.388,58
51,3%
908
Transports, postes et
télécommunications
39.655.590,90
37.265.885,59
76.921.476,49
26.012.393,54
33,8%
909
Action économique
33.630.992,13
27.413.745,71
61.044.737,84
25.386.173,79
41,6%
922
Opérations immob. & mob. Hors
programme
736.950,95
1.876.647,41
2.613.598,36
1.876.647,41
71,8%
925
Mouvements financiers
822.157,68
1.366.200,98
2.188.358,66
1.366.200,97
62,4%
total
164.368.063,56
135.688.495,76
300.056.559,32
121.172.594,31
40,4%
(*) : Le montant total des autorisations de programme restant à réaliser au 31 décembre figurant dans ce tableau diffère de celui annexé au budget primitif
2002, ce dernier étant une estimation par rapport à une prévision de consommations de crédits sur l'année
(**) Les reports de crédits de paiement ne sont pas pris en compte
Même si la « modernisation » en cours des instructions comptables va dans le sens d’une vision
budgétaire par programme, la réglementation budgétaire et la nomenclature comptable actuelles
exigent une présentation
des autorisations de programme et des crédits de paiement
par chapitre
budgétaire.
3.3.
La réglementation en matière d’AP - CP
L’article L 4311-3 du CGCT
et le décret n°88-139 du 10 février 1988 relatif au régime
financier et comptable des régions traitent des autorisations de programmes et des crédits de paiement,
l’article 6 du décret étant ainsi rédigé :
«
Le conseil régional établit un programme des dépenses d'investissement envisagées par la région. Ce
programme est annexé au budget de la région.
Lorsqu'il décide de faire application des dispositions de l'article 6-1 de la loi du 5 juillet 1972 susvisée, le
conseil régional vote des autorisations de programme et les crédits de paiement correspondants.
Le conseil régional ou le bureau, lorsque celui-ci a reçu délégation, affecte les autorisations de programme
à des opérations d'investissement. La délibération indique le ou les comptes d'imputation budgétaire de la dépense.
Un état récapitulatif des délibérations est annexé au compte administratif de la région.
23
Une même opération d'investissement sous forme de dépenses, de subventions ou de prêts peut être divisée
en tranches. Chaque autorisation de programme doit couvrir une tranche constituant une unité individualisée
formant un ensemble cohérent de nature à être mis en service sans adjonction. »
Un éclairage plus récent est donné par le décret n° 97-175 du 20 février 1997, qui dispose que
« chaque AP comporte la répartition prévisionnelle par exercice des crédits de paiement
correspondants et une évaluation des ressources envisagées pour y faire face ». Certes ces dispositions
sont applicables aux budgets des communes de plus de 3 500 habitants et ne s’appliquent pas
directement aux budgets des régions, mais il apparaît toutefois de bonne gestion de prévoir un
échéancier des CP au moment de l'ouverture de l'autorisation de programme.
Le caractère d’autorisation budgétaire des AP ressort clairement des textes applicables et rien
n’indique qu’elles peuvent peu ou prou échapper aux règles de présentation, de vote et d’exécution du
budget. Les AP permettent un engagement pluriannuel des dépenses de la collectivité, et, à ce titre,
doivent faire l’objet d’un suivi selon la même nomenclature budgétaire que les crédits de paiement,
avec l’indication claire des crédits restant à ouvrir pour couvrir les engagements autorisés. Les
documents budgétaires adoptés et diffusés par la région jusqu’en 2001 ne répondent pas à ces
exigences.
Dans un souci de transparence et de clarté budgétaire, la région pourrait produire dans ses
budgets, DM et comptes administratifs un document faisant un lien précis entre les chapitres
budgétaires et les politiques, et donnant par chapitre, à titre indicatif, un échéancier des crédits de
paiement nécessaires à la couverture de l’ensemble des autorisations de programme ouvertes.
3.4.
Anomalie constatée dans le découpage d’une opération
Lors du contrôle du lycée du Bois à Mouchard, la chambre a relevé la délégation à
l’établissement en mandat, par la région, d’AP « annuelles » (notifiées annuellement) dont la mise en
oeuvre a posé des problèmes au niveau de la programmation et de l’application de la réglementation
des marchés publics. Dans le budget de la région, les AP affectées à l’opération ont été imputées à la
« Politique : Education, sous-politique : Réhabilitation du patrimoine, maintenance, Libellé : Lycée du
bois - Mouchard. »
Cette opération a donné lieu à une convention de mandat suivie de quatre avenants : de 1995 à
1999, le montant des AP allouées par la région s’est élevé à 5 200 000 F. En analysant l’opération, la
chambre a constaté que le découpage en tranches non formalisées avait conduit l’établissement à
conclure quatre « commandes » de maîtrise d’oeuvre sans appel à la concurrence et sans fixation d’un
coût d’objectif.
24
4.
Les finances de la région
4.1.
La structure du budget
Les dépenses réelles totales annuelles sont passées de 1 153,2 millions de francs (175,80
millions d'euros) en 1993 à 1 589,8 millions de francs (242,36 millions d'euros) en 2001, soit une
progression moyenne annuelle de 4,1%. Globalement, sur la période 1993/2001, les dépenses réelles
totales ont représenté 12 578,7 millions de francs (1 917,61 millions d'euros), la part des dépenses
d’investissement (y compris le remboursement du capital des emprunts) s’établissant à 58,6 %.
Intitulés
Montants
Structure
(%)
Intitulés
Montants
Structure
(%)
Recettes de
fonctionnement
9.425.852.734
74,94%
Dépenses de gestion
4.610.770.344
36,66%
Recettes
d'investissement
1.510.506.197
12,01% Investissements
5.447.320.371
43,31%
Emprunts
1.226.474.421
9,75%
Remboursement du
capital des emprunts
1.443.290.357
11,47%
Emprunts de
refinancement
403.440.968
3,21%
Remboursements
anticipés d'emprunts
471.251.712
3,75%
Frais financiers
606.021.976
4,82%
Sous total
12.566.274.320
Sous total
12.578.654.760
Diminution du fonds
de roulement
12.380.440
0,10%
Total
12.578.654.760
100%
Total
12.578.654.760
100%
Ressources (1993-2001)
Emplois (1993-2001)
Les recettes de fonctionnement, 9 425,9 MF (1 436,97 M€), ont été employées sur la période
1993-2001 à concurrence de :
•
48,9 % pour les dépenses de gestion, 4 610,8 MF (702,91 M€) ;
•
21,7 % pour les annuités d’emprunts (hors remboursements anticipés), 2 049,3 MF
(312,41 M€);
•
29,3 % représentant la marge d’autofinancement courant.
Les investissements d’un montant total de 5 447,3 MF (830,44 M€) ont été financés à raison
de :
•
27,7 % par des recettes spécifiques, 1 510,5 MF (230,27 M€) ;
•
22,5 % par l’emprunt, 1 226,5 MF (186,98 M€) ;
•
0,2 % par prélèvement sur le fonds de roulement, 12,4 MF (1,89 M€) ;
•
et 50,8 % par autofinancement.
Au cours de la période, 471,2 MF (71,83 M€) d’emprunt ont été remboursés par anticipation,
85,6 % de ces remboursements ont fait l’objet de nouveaux emprunts (dits de refinancement). La
différence, soit 67,8 MF (10,34 M€) a été autofinancée par la collectivité régionale.
Sur la période 1993-2001, les recettes réelles de fonctionnement, 9 425,9 MF (1 436,97 M€),
ont représenté 74,9 % des recettes réelles totales.
Le tableau de la page suivante présente, année par année, l’évolution des principales données
financières des comptes de la région.
25
EQUILIBRES FINANCIERS (en milliers de francs)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Variation
moyenne
annuelle
Variation
93/01 (%)
Totaux
1993-2001
Structure
moyenne
(%)
Recettes de fonctionnement
784 479
851 660
962 834
1 078 737
1 081 022
1 137 854
1 143 711
1 195 414
1 190 141
5,3%
51,7%
9 425 853
100,0%
(total rec. de fonct.-excédent antérieur)
Dépenses de gestion
386 927
360 085
431 316
465 748
563 219
560 505
605 366
636 359
651 044
6,7%
68,3%
4 660 570
49,4%
(total dép. réelles de fonctionnement - déficit antérieur-
intérêts)
EPARGNE DE GESTION
397 552
491 575
531 518
612 988
517 803
577 349
538 346
559 056
539 097
3,9%
35,6%
4 765 283
50,6%
Intérêt de la dette (c/671)
94 196
89 238
91 468
79 270
56 979
40 900
36 259
33 109
34 802
-11,7%
-63,1%
556 223
5,9%
EPARGNE BRUTE
303 356
402 337
440 049
533 719
460 824
536 448
502 086
525 947
504 295
6,6%
66,2%
4 209 060
44,7%
Rembt total des emprunts en capital
52 129
69 369
93 630
263 047
301 516
291 532
294 528
294 718
254 071
21,9%
387,4%
1 914 542
20,3%
Rembt des emprunts par anticipation
0
0
0
79 535
100 564
76 080
59 868
118 010
37 194
471 252
5,0%
Rembt en capital (hors rembt anticipés)
52 129
69 369
93 630
183 513
200 952
215 452
234 660
176 708
216 877
19,5%
316,0%
1 443 290
15,3%
EPARGNE DISPONIBLE ( = M.A.C. )
251 226
332 968
346 419
350 206
259 872
320 996
267 426
349 238
287 418
1,7%
14,4%
2 765 770
29,3%
Dépenses d'investissement
619 996
652 622
579 645
596 900
565 980
528 690
607 022
646 584
649 881
0,6%
4,8%
5 447 320
100,0%
(dep. invest. - déficit antérieur - provisions -
emprunts)
Recettes d'investissement
191 706
171 742
194 159
138 279
172 591
150 598
170 715
148 520
172 197
-1,3%
-10,2%
1 510 506
27,7%
(rec. invest. - excédent antérieur - Cpte138 -prov. -
emprunts)
BESOIN DE FINANCEMENT
428 290
480 880
385 486
458 621
393 390
378 092
436 307
498 064
477 683
1,4%
11,5%
3 936 814
72,3%
Emprunts de l'exercice
170 000
176 232
30 000
179 067
226 533
132 800
222 017
266 767
226 500
3,7%
33,2%
1 629 915
29,9%
Emprunts de refinancement de dettes
4 941
18 000
0
79 500
100 000
36 000
60 000
68 000
37 000
28,6%
648,8%
403 441
7,4%
EMPRUNTS DE L'EXERCICE
(hors emp. de refinan.)
165 059
158 232
30 000
99 567
126 533
96 800
162 017
198 767
189 500
1,7%
14,8%
1 226 474
22,5%
MAC
251 226
332 968
346 419
350 206
259 872
320 996
267 426
349 238
287 418
1,7%
14,4%
2 765 770
50,8%
Emprunt de l'exercice
165 059
158 232
30 000
99 567
126 533
96 800
162 017
198 767
189 500
1,7%
14,8%
1 226 474
22,5%
Différentiel emprunt de refinancement et rembt
anticipés
4 941
18 000
0
-35
-564
-40 080
132
-50 010
-194
-67 811
-1,2%
moins
le besoin de financement
428 290
480 880
385 486
458 621
393 390
378 092
436 307
498 064
477 683
1,4%
11,5%
3 936 814
RESULTAT DE L'EXERCICE
-7 064
28 320
-9 067
-8 883
-7 548
-377
-6 732
-70
-960
-12 380
-0,2%
Résultats antérieurs (au 31/12/1992)
12 783
FONDS DE ROULEMENT
5 719
34 040
24 972
16 089
8 541
8 164
1 432
1 362
403
26
De 1993 à 2001, les recettes de fonctionnement ont progressé à un rythme moins élevé que les
dépenses de gestion (hors intérêts) : 5,3% contre 6,9%, mais la baisse régulière et continue des charges
d’intérêts de la dette a neutralisé les effets de la hausse plus rapide des autres dépenses et a permis
d’obtenir, puis de maintenir un niveau d’épargne élevé.
Sur toute la période, l’épargne brute s’est élevée au minimum à 303,3 MF (46,24 M€) en 1993
et au maximum à 536,4 MF (81,77 M€) en 1998. La moyenne sur les 9 années s’établit à 467,7 MF
(71,30 M€). L’épargne disponible (ou marge d’autofinancement courant) s’est maintenue depuis 1993
à un niveau moyen supérieur à 300 MF (45,73 M€). Le remboursement soutenu des emprunts en
capital constaté à partir de 1996 n’a pas pénalisé l’autofinancement.
Le taux de couverture des dépenses d’investissement ou du besoin de financement par
l’épargne disponible atteint un niveau élevé : les dépenses d’investissement sont très souvent financées
à plus de 50 % par des fonds propres.
Marge d'Autofinancement Courant en
% …
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
... des Dépenses d'investissement
40,5%
51,0%
59,8%
58,7%
45,9%
60,7%
44,1%
54,0%
44,2%
… du Besoin de financement
58,7%
69,2%
89,9%
76,4%
66,1%
84,9%
61,3%
70,1%
60,2%
Les tableaux reproduits ci après détaillent annuellement le volume des dépenses et des recettes
régionales en francs par habitant et leur structure ; les résultats sont comparés aux données nationales
moyennes connues (Métropole et métropole hors Ile de France).
A partir de 1996, les dépenses réelles totales et les dépenses réelles d’investissement de la
région en francs par habitant sont toujours supérieures à la moyenne de celles constatées en métropole
(avec ou sans Ile de France), alors que les dépenses de fonctionnement deviennent légèrement
inférieures à la moyenne.
DEPENSES REELLES
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Dépenses réelles totales
en F par hab.
1.051
1.067
1.090
1.280
1.356
1.273
1.381
1.442
1.423
en F par hab. métro. hors IDF*
998
1.082
1.113
1.201
1.288
1.251
1.354
1.380
NC
en F par hab. métropole
1.043
1.121
1.129
1.220
1.299
1.255
1.335
1.357
NC
Dép. réelles d'investissement
en F par hab.
613
658
614
783
791
735
807
843
809
en F par hab. métro. hors IDF
609
661
634
683
708
652
733
743
NC
en F par hab. métropole
676
721
675
722
749
688
743
749
NC
dép. d'invest./dép. totales
58,3%
61,6%
56,3%
61,2%
58,3%
57,7%
58,4%
58,4%
56,9%
métropole hors IDF
61,0%
61,1%
57,0%
56,9%
55,0%
52,1%
54,1%
53,8%
NC
métropole
64,8%
64,3%
59,8%
59,2%
57,7%
54,8%
55,7%
55,2%
NC
Dép. réelles de fonctionnement
en F par hab.
438
409
476
497
565
538
574
599
614
en F par hab. métro. hors IDF
389
421
479
518
579
599
621
637
en F par hab. métropole
367
400
453
498
550
567
591
608
dép. de fonct./dép. totales
41,7%
38,4%
43,7%
38,8%
41,7%
42,3%
41,6%
41,6%
43,1%
métropole hors IDF
39,0%
38,9%
43,0%
43,1%
45,0%
47,9%
45,9%
46,2%
métropole
35,2%
35,7%
40,2%
40,8%
42,3%
45,2%
44,3%
44,8%
* IDF : Île de France
27
La part des dépenses d’investissement dans les dépenses totales est plus importante en Franche-
Comté qu’en moyenne au niveau national. En 1999 et 2000, la part des dépenses d’investissement se
maintient à 58,4% des dépenses réelles totales, pour amorcer une légère baisse à 56,9 % en 2001.
RECETTES REELLES
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Recettes réelles totales
en F par hab.
1.045
1.093
1.082
1.272
1.349
1.272
1.375
1.442
1.422
en F par hab. métro. hors IDF*
1.003
1.088
1.104
1.207
1.288
1.262
1.349
1.384
NC
en F par hab. métropole
1.046
1.126
1.121
1.231
1.293
1.273
1.328
1.356
NC
Rec. réelles d'investissement
en F par hab.
330
317
205
289
364
253
351
372
357
en F par hab. métro. hors IDF
305
294
247
282
274
237
265
288
NC
en F par hab. métropole
337
323
274
305
293
268
269
291
NC
rec. d'invest./rec. totales
31,6%
29,0%
18,9%
22,7%
27,0%
19,9%
25,6%
25,8%
25,1%
métropole hors IDF
30,4%
27,0%
22,4%
23,3%
21,3%
18,8%
19,7%
20,8%
NC
métropole
32,2%
28,7%
24,4%
24,8%
22,6%
21,0%
20,3%
21,4%
NC
Rec. réelles de fonctionnement
en F par hab.
715
776
877
983
985
1.019
1.024
1.070
1065
en F par hab. métro. hors IDF
698
794
857
925
1.014
1.025
1.084
1.096
en F par hab. métropole
709
803
847
926
1.000
1.005
1.059
1.065
rec.de fonc./rec. totales
68,4%
71,0%
81,1%
77,3%
73,0%
80,1%
74,4%
74,2%
74,9%
métropole hors IDF
69,6%
73,0%
77,6%
76,7%
78,7%
81,2%
80,3%
79,2%
métropole
67,8%
71,3%
75,6%
75,2%
77,4%
79,0%
79,7%
78,6%
* IDF : Île de France
Les recettes totales ont évolué en moyenne annuelle presque au même rythme que les dépenses
(4,2 % par an depuis 1993 pour les recettes, 4,1 % pour les dépenses) ; si les recettes de
fonctionnement ont progressé régulièrement de 1993 à 2000 et à un niveau soutenu (+6,2% par an), un
léger tassement est observé en 2001 : -5,3 MF (0,81 M€), mais s’explique notamment par le décalage
sur 2002 de deux recettes importantes (FSE et fonds de péréquation de la taxe d’apprentissage) pour un
total de 34,2 MF (5,21 M€).
L’évolution des recettes d’investissement est plus modérée (+2% par an) et plus contrastée (204
F/hab. en 1995, 357 F en 2001). Depuis 1996 et jusqu’en 2000, le niveau des recettes globales et des
recettes d’investissement est plus élevé que la moyenne de métropole, avec ou sans l'Ile de France.
28
4.2.
L’investissement et l’endettement
4.2.1.
L’investissement
Les principaux domaines d’intervention de la Région en matière d’investissement (hors
mouvements financiers) sont par ordre d’importance les suivants :
•
Enseignement formation (lycées et autres établissements visés par la loi du 22/07/1983, enseignement
supérieur, opérations pour la formation professionnelle)
ratios DGCL
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Enseignement/Formation* (en
MF)
392,6
373,6
305,1
363,8
309,0
331,1
371,5
373,9
393,7
Structure (%)
58,3%
51,6%
44,8%
42,2%
35,2%
40,3%
41,2%
38,8%
41,4%
Métropole hors Île de France
47,2%
41,9%
41,8%
41,3%
39,4%
36,7%
33,6%
31,9%
NC
Métropole
42,9%
38,9%
39,3%
38,8%
36,8%
34,7%
33,5%
32,4%
NC
En francs par habitant
358
340
278
332
282
296
333
335
352
Métropole hors Île de France
287
277
265
282
279
239
246
237
NC
Métropole
290
281
265
280
275
239
249
243
NC
* déduction c/25 recettes (op. d'ordre)
L’importance de l’investissement en matière d’enseignement et de formation se traduit à la fois
par sa part élevée dans la structure de la dépense et par son niveau en francs par habitant. Selon ces
deux critères, la région Franche-Comté est toujours, depuis 1993, au dessus de la moyenne nationale,
avec ou sans l’Ile de France. Le montant par habitant est encore supérieur de 92 francs à la moyenne
en 2000.
Ce niveau élevé de dépense peut donner lieu à plusieurs interprétations très différentes, et
cependant probablement vraies l’une et l’autre à des moments différents :
•
La première, positive, met en avant l’effort soutenu de la région pour mettre aux normes
et rajeunir un patrimoine d’établissements reçus en mauvais état : ce fut certainement vrai pour la
première décade entre 1986 et 1996, et, encore à présent, pour certaines opérations.
•
La seconde, inévitable, conduit à s’interroger sur le bien-fondé du maintien d’un
patrimoine aussi important et coûteux pour rendre un service certes essentiel, mais peut-être trop
dispersé géographiquement dans des établissements trop nombreux.
La chambre estime que la collectivité ne peut pas faire l’économie d’une réflexion sur ce sujet
,
notamment dans le cadre d’une révision du schéma régional des formations. Elle prend acte de la
fusion récente des lycées professionnels de Grand-Charmont et d’Audincourt, réalisée conjointement
par la région et le rectorat, qui témoigne de la possibilité et de l’intérêt d’une évolution des structures
d’accueil et de formation des élèves du second cycle.
•
Action
économique
(affaires
économiques,
agriculture
et
forêts,
énergie,
fonds
régional
d’aménagement du territoire, recherche, tourisme)
Les interventions économiques constituent le second poste des dépenses d’investissement de la
région et, comme pour l’enseignement et la formation, se situent à un niveau plus élevé que le niveau
national. Depuis 1997, on constate d’ailleurs un effort accru d’intervention de la région dans ce
domaine.
29
ratios DGCL
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Action économique (en MF)
91,2
94,2
91,2
84,7
120,3
126,9
129,9
154,7
160,7
Structure (%)
13,5%
13,0%
13,4%
9,8%
13,7%
15,4%
14,4%
16,1%
16,9%
Métropole hors Île de France
11,7%
9,9%
11,4%
11,3%
10,6%
12,1%
11,2%
12,4%
NC
Métropole
9,1%
7,7%
9,0%
9,1%
8,5%
9,7%
9,4%
10,6%
NC
En francs par habitant
83
86
83
77
110
114
116
138
144
Métropole hors Île de France
71
66
72
77
75
79
82
92
NC
Métropole
61
55
61
65
64
67
70
79
NC
•
Transports, postes et télécommunications (frais d’études, routes et transports routiers, transports
ferroviaires, voies navigables, transports aériens)
ratios DGCL
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Transport, postes et
télécom. (en MF)
90,7
105,0
143,3
111,4
94,7
28,3
58,1
77,5
90,0
Structure (%)
13,5%
14,5%
21,1%
12,9%
10,8%
3,4%
6,4%
8,1%
9,5%
Métropole hors Île de France
15,7%
15,2%
15,3%
15,9%
18,1%
16,3%
14,6%
14,3%
NC
Métropole
21,4%
19,9%
21,9%
22,2%
24,0%
22,6%
19,2%
16,8%
NC
En francs par habitant
83
96
131
101
86
25
52
69
81
Métropole hors Île de France
95
100
97
109
128
106
107
106
NC
Métropole
144
143
148
160
180
155
142
125
NC
Ce domaine est le troisième par ordre d’importance, mais la région se situe en dessous de la
moyenne nationale pour la structure et le niveau des dépenses par habitant. Le transfert de compétence
TER devrait se traduire, dans les années à venir, et déjà en 2001, par un accroissement du niveau des
investissements.
•
Les autres secteurs d’intervention
:
En 2000, le secteur « culture et vie sociale » représente 3,3% des dépenses d’investissement,
celui du « développement rural et de l’aménagement de l’espace naturel » 1,8%, celui du « logement et
du développement urbain » 0,7%.
La Franche-Comté réalise des investissements proportionnellement inférieurs à la moyenne,
avec ou sans Ile de France, dans les domaines du « logement et développement urbain » (en 2000,
6F/hab en Franche-Comté contre 29 F en métropole) et du « développement rural et de l’aménagement
de l’espace naturel » (en 2000, 16F/hab en Franche-Comté contre 44F en métropole).
Si l’on analyse les dépenses par nature (par type d’imputation), une caractéristique mérite
d’être soulignée, c’est l’importance des avances versées, qui correspond au mode choisi de réalisation
de la plupart des investissements : le mandat donné à des SEML ou aux établissements.
Les prêts et avances consenties par la région (C/25) atteignent un niveau très largement
supérieur à la moyenne nationale (rubrique « Autres » de la DGCL) ; le différentiel, qui était de 238
francs en 1993, n’a pas cessé de se réduire depuis cette date tout en restant à un niveau plus élevé que
la moyenne. En 1999, la Franche-Comté est au 1
er
rang des régions françaises pour ce qui concerne les
avances à des tiers pour travaux.
30
ratios DGCL
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Autres dépenses d'invest.* (en MF)
351,6
281,5
233,3
271,8
214,8
202,8
259,5
242,5
272,0
- c/13 (moins c/130 et c/133)
2,8
2,5
3,8
12,4
2,9
0,8
0,0
0,0
10,3
- c/14
0,0
2,7
0,0
6,0
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
- c/25
348,8
276,4
226,3
253,3
199,9
202,0
251,0
229,2
255,1
- c/26 + c/27
3,2
11,8
8,5
13,3
6,6
Structure (%)
52,3%
39,0%
34,6%
31,6%
24,8%
24,7%
29,4%
26,5%
30,0%
Métropole hors Île de France
NC
NC
NC
NC
13,9%
13,5%
13,2%
12,7%
NC
Métropole
NC
NC
NC
NC
15,4%
14,4%
13,8%
12,7%
NC
En francs par habitant
320
257
213
248
196
182
238
223
243
Métropole hors Île de France
82
78
78
100
98
88
97
94
NC
Métropole
111
107
93
113
115
97
103
95
NC
* c/13 frais d'investissement
+ c/14 participations à des travaux d'équipement
+ c/ 25 prêts, avances créances à L ou MT
+ c/26 titres et valeurs et c/27 dépôts et cautionnements versés
4.2.2.
L’endettement
DETTE (en m illiers de francs)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
variation
moy.
annuelle
Endettement (c/16+18)
(au1/1)
979.793 1.102.450 1.220.422 1.164.817 1.085.506 1.021.737
865.211
798.341
791.829
-2,6%
Endettement (c/16+18)
(au 31/12) 1.102.450 1.220.422 1.164.817 1.085.506 1.021.737
865.211
798.341
791.829
815.632
-3,7%
Endettement (franc/hab.)
(au 1/1)
893
1.005
1.112
1.062
989
931
789
715
709
Capacité de désendettement :
endettement (au 1/1) / épargne
brute (années)
3,2
2,7
2,8
2,2
2,4
1,9
1,7
1,5
1,6
Depuis 1993, l’endettement de la région a diminué, en moyenne de 3,7% par an. Le nombre
théorique d'années au bout duquel la dette peut être remboursée à l'aide de la seule épargne brute
(capacité de désendettement) se réduit d’année en année ; il n’est plus que d’une année et demi en
2000, alors que le ratio moyen pour les régions est de près de 2 ans.
Durant la période 1996 à 2000, la région a procédé d’une part à des remboursements anticipés
de dette à hauteur de 434 057 263 francs et, d’autre part, à des souscriptions d’emprunts de
refinancement pour 343 500 000 francs.
La part limitée de l’emprunt dans le financement des dépenses réelles d’investissement peut
être soulignée.
En moyenne sur les 9 années, l’emprunt finance l’investissement à hauteur de 22%, son niveau
le plus élevé étant relevé en 2000 et 2001 avec un taux de 29%. L’autofinancement atteint 52% en
moyenne sur la période.
31
Années
Dépenses réelles
d'investissement*
Autofinance-ment
en %
Subventions et
part. (c/10, 13,
14) en %
Emprunts en %
Total
1993
615.055.104
43%
30%
27%
100%
1994
634.621.767
50%
25%
25%
100%
1995
579.645.123
63%
32%
5%
100%
1996
596.934.848
61%
22%
17%
100%
1997
566.544.333
49%
29%
22%
100%
1998
568.769.894
58%
26%
17%
100%
1999
606.890.790
46%
27%
27%
100%
2000
696.594.119
51%
21%
29%
100%
2001
650.075.137
46%
25%
29%
100%
Total 1993-
2001
5.515.131.115
Moyenne 9
années
612.792.346
52%
26%
22%
100%
* hors remboursement de dette et différentiel dette renégociée
4.3.
Les dépenses de fonctionnement
MOUVEMENTS BUDGETAIRES
1993
1997
1998
1999
2000
2001
VMA*
60 Denrées et fournitures consommées
2.426.020
1.565.723
1.482.536
1.363.511
1.602.075
1.486.785
-5,9%
61 Frais de personnel
37.964.453
48.894.059
51.124.827
54.212.329
55.113.747
57.925.713
5,4%
62 Impôts et taxes
44.786
384.405
455.707
430.531
427.906
445.514
33,3%
63 Travaux et services extérieurs
8.525.702
11.657.781
12.882.039
15.480.489
10.438.503
11.862.823
4,2%
64 Participations et prestations au
bénéfice de tiers
250.163.629
378.598.923
395.604.697
400.072.109
400.543.247
412.514.431
6,5%
65 Allocations, subventions
57.664.315
64.519.348
76.758.878
109.354.581
140.543.747
136.143.374
11,3%
66 Frais de gestion et de transport
23.524.910
22.721.697
20.683.989
23.555.120
26.512.244
30.395.237
3,3%
67 Frais financiers
100.440.360
98.327.707
45.036.295
36.503.069
33.753.914
34.802.652
-12,4%
68 Dotations aux amortissements
6.535.047
6.247.924
6.288.168
6.491.852
6.524.723
69 Charges exceptionnelles
57.096
357.285
696.226
182.103
59.734
2.700
-31,7%
828 Titres annulés ou non valeurs
312.000
171.762
152.034
609.200
472.669
267.352
-1,9%
TOTAL(hors prélèvement)
481.123.270
633.733.738
611.125.152
648.051.210
675.959.639
692.371.306
4,7%
831 Prélèvement sur recettes de
fonctionnement
254.536.058
450.162.723
465.272.362
529.635.972
475.940.513
539.514.908
9,8%
TOTAL(avec prélèvement)
735.659.328
1.083.896.461
1.076.397.514
1.177.687.183
1.151.900.152
1.231.886.214
6,7%
Les dépenses de fonctionnement (hors prélèvement pour financer l’investissement) ont
augmenté en moyenne de 4,7 % par an depuis 1993 et de 6,7 % (y compris le prélèvement pour
financer l’investissement). Les participations et les prestations au bénéfice de tiers, qui ont progressé
de 6,4 % par an depuis 1993 pour atteindre pour la première fois la barre des 400 millions de francs en
1999, constituent le premier poste de dépenses (hors prélèvement).
A partir de 1998, le deuxième poste de dépenses concerne les allocations et les subventions
versées par la région ; sa progression est encore plus nette : + 11,3 % par an depuis 1993. En 2001, 136
millions de francs ont été distribués.
Jusqu’en 1997, les frais financiers constituaient le deuxième poste de dépenses, pour devenir,
en 1998, le quatrième, après les participations (c/64), les allocations, subventions (c/65) et les charges
32
de personnel (c/61). La chute des frais financiers depuis 1993 (-12,4 % par an en moyenne) explique
ce bouleversement dans la hiérarchie des dépenses.
Les charges de personnel ont progressé en moyenne de 5,4 % par an depuis 1993 (+ 52,6 %
entre 1993 et 2001).
Par rapport à la moyenne des autres régions (métropole avec ou sans Ile de France) tant en
structure qu’en francs par habitants, la Franche Comté se situe différemment selon la période et selon
la nature de dépenses.
La part des
dépenses de personnel
, globalement stable depuis 1993 entre 7,9% et 8,5%, se
situe un peu au dessus de la moyenne comme la chambre l’a souligné ci-dessus.
En ce qui concerne les
transferts
, qui regroupent les comptes 64 « participations et prestations
au bénéfice de tiers » et 65 « allocations, subventions », de 1993 à 1998, leur part est inférieure à la
moyenne constatée en métropole (avec ou sans Ile de France). A partir de 1999, la tendance s’est
inversée.
En francs par habitant, depuis 1994, la région Franche-Comté dépense moins que la moyenne
des régions de métropole hors Ile de France ; le différentiel passe de 25 francs en 1994, à 48 francs en
1998,
pour revenir à 18 francs en 2000.
ratios DGCL
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Transferts (c/64 et 65)(en MF)
307,8
287,7
357,5
379,5
443,1
472,3
509,4
541,1
548,7
Structure (%)
64,0%
64,1%
68,4%
69,6%
71,4%
78,1%
79,4%
80,8%
80,0%
Métropole hors Île de France
67,8%
68,1%
72,0%
72,5%
76,4%
78,6%
78,6%
78,7%
NC
Métropole
67,6%
67,8%
70,4%
71,2%
74,6%
76,7%
76,8%
77,1%
NC
En francs par habitant
281
262
326
346
404
423
456
484
491
Métropole hors Île de France
264
287
345
376
443
471
488
502
NC
Métropole
248
272
319
354
410
435
454
468
NC
Les
intérêts de la dette
(c/671) ont vu leur part régresser sensiblement dans le budget régional,
tant en volume, qu’en structure ou en francs par habitant. Cette tendance se vérifie au niveau national
avec cependant un rythme beaucoup moins soutenu. En Franche-Comté, les intérêts ont diminué en
moyenne de 12,4 % par an de 1993 jusqu’en 2001 ; de 1993 à 2000, la baisse moyenne annuelle était
de 7,3 % en métropole hors Ile de France et de 3,1 % en métropole avec l’Ile de France.
ratios DGCL
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Intérêts de la dette (en MF)
94,2
89,2
91,4
79,3
56,9
40,9
36,2
33,1
34,8
Structure (%)
19,6%
19,9%
17,5%
14,5%
9,2%
6,8%
5,7%
4,9%
5,1%
Métropole hors Île de France
16,2%
15,4%
12,6%
11,4%
8,4%
7,2%
6,6%
5,8%
NC
Métropole
16,4%
16,1%
14,6%
13,4%
10,9%
9,7%
8,8%
7,9%
NC
En francs par habitant
86
81
83
72
52
37
32
30
31
Métropole hors Île de France
63
65
60
59
49
43
41
37
NC
Métropole
60
65
66
67
60
55
52
48
NC
A partir de 1998, les intérêts représentent, en pourcentage des dépenses totales, une part moins
élevée en Franche-Comté que celle observée en moyenne pour la métropole hors Ile de France.
Examinée par fonction, selon la nomenclature budgétaire, l’évolution des dépenses de
fonctionnement entre 1993 et 2001 est la suivante :
33
Dépenses par fonctions
1993
2001
VMA (%)*
930 Service financier
100.440.360
34.802.652
-12,4%
931 Personnel permanent
36.466.369
56.207.359
5,6%
932 Ensembles mob. et immob.
5.633.420
15.128.648
13,1%
934 Administration générale
20.918.917
19.310.911
-1,0%
Services indirects
163.459.066
125.449.570
-3,3%
940 Relations publiques
5.711.655
8.102.660
4,5%
943 Enseignement
97.054.319
132.730.114
4,0%
945 Sports et beaux arts
17.756.645
27.439.271
5,6%
946 Frais de fonc. des groupes d'élus
1.771.268
Services administratifs
120.522.620
170.043.313
4,4%
961 Interventions éco. générales
15.439.973
38.897.374
12,2%
962 Interventions en matière agricole
1.933.446
4.740.080
11,9%
963 Interventions en matière indus. et com.
3.315.051
964 Interventions socio-économiques
179.399.070
349.655.865
8,7%
Services économiques
196.772.489
396.608.370
9,2%
970 Charges et produits non affectés
254.848.058
539.782.260
9,8%
dont prélèvement
254.536.058
539.514.908
11,3%
971 Impôts obligatoires
57.096
2.700
-31,7%
Services fiscaux
254.905.154
539.784.960
9,8%
Total général
735.659.328
1.231.886.213
6,7%
* Variation moyenne annuelle
En volume, les services économiques ont connu une forte progression, les dépenses ont été
multipliées par 2 depuis 1993 passant de 196,7 millions de francs en 1993 à 396,6 millions de francs
en 2001.
Le service financier, à l’inverse, a vu ses dépenses divisées par 3 entre 1993 et 2001 (100,4
millions de francs en 1993, 34,8 millions de francs en 2001).
L’analyse de la structure des dépenses de fonctionnement (hors prélèvement) montre bien les
évolutions intervenues depuis 1993. La part des services économiques n’a cessé de progresser depuis
1993 passant de 40,9% à 58,2 % en 2000, et 57,3 % en 2001.
En 2001, les services administratifs (relations publiques, enseignement, sports et beaux arts,
frais de fonctionnement des groupes d’élus depuis 1995 arrivent en seconde position avec 24,6 %,
suivis par les services indirects avec 18,1 % (service financier, personnel permanent, ensembles
mobiliers et immobiliers, administration générale). Les services indirects ont globalement diminué de
3,3 % par an depuis 1993 ; la part du service financier, qui représentait près de 21 % des dépenses en
1993, n’en représente plus que 5 % en 2001, diminuant en moyenne de 12,4 % par an.
4.4.
Les recettes de fonctionnement
Les principales recettes de fonctionnement sont :
-
les subventions et participations (c/73) : FSE, fonds de péréquation de la taxe d’apprentissage
et participations des départements, des communes, etc…
-
les dotations versées par l’Etat (c/74) plus particulièrement la dotation générale de
décentralisation (DGD) (c/749),
-
la fiscalité directe et indirecte (c/75 et 76).
34
4.4.1.
Les subventions et les participations (c/73)
Le chapitre « interventions socio-économiques » reçoit entre 81,1% (en 1999) et 94,5% (en
1996) des subventions et des participations perçues par la Région. En 2000, 36,3 millions de francs ont
été versés à la région pour la formation professionnelle au titre du fonds social européen (FSE) et
29,3 MF au titre du fonds de péréquation de la taxe d’apprentissage. En 2001, par contre, ces deux
versements n’ont pas eu lieu car ils ont été décalés sur 2002 : 3 171 000 € (20 800 396,47 F) et
2 039 000 € (13 374 963,23 F) ont ainsi été comptabilisés début 2002 pour respectivement le FSE et le
fonds de péréquation de la taxe d’apprentissage.
c/73
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Total c/73
54.812.396
42.582.881
114.108.446
121.985.752
113.821.557
119.514.720
57.052.509
78.338.188
10.270.563
Dont:
943 Enseignement
2.173.216
1.872.919
1.876.447
2.688.836
2.635.538
2.967.367
2.669.829
3.624.009
4.936.492
en % du total
4,0%
4,4%
1,6%
2,2%
2,3%
2,5%
4,7%
4,6%
48,1%
961 Interventions éco.
générales
5.397.964
4.638.408
3.183.370
2.934.617
5.808.895
4.017.583
5.961.858
155.874
401.355
en % du total
9,8%
10,9%
2,8%
2,4%
5,1%
3,4%
10,4%
0,2%
3,9%
964 Interventions socio-
éco.
46.747.762
35.548.359
107.514.063
115.221.609
103.040.410
111.194.269
46.248.186
72.341.711
3.327.600
en % du total
85,3%
83,5%
94,2%
94,5%
90,5%
93,0%
81,1%
92,3%
32,4%
4.4.2.
Les dotations versées par l’Etat (c/74)
Les dotations versées par l’Etat, plus précisément la dotation globale de décentralisation (DGD)
constituent une deuxième source importante de recettes. Les crédits reçus concernent les lycées
(chap. 943) et la formation professionnelle (chap. 964). La dotation destinée à la formation
professionnelle a progressé plus rapidement que celle destinée aux lycées (+14,8 % par an contre
1,9 %).
En plus de la DGD, la région a bénéficié en 1999 d’une dotation spécifique destinée à la
formation professionnelle d’un montant de 45,9 millions de francs.
c/749 DGD
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
934 Administration générale
0
0
0
226
228
231
238
240
248
943 Enseignement (lycées)
78.419
79.988
81.347
84.235
85.108
86.286
88.684
89.412
92.474
964 Interventions socio-éco.
(formation profes.)
50.235
62.739
45.476
80.210
81.308
82.464
84.808
131.800
136.287
Total
128.655
142.727
126.823
164.671
166.645
168.981
173.730
221.452
229.009
en milliers de francs arrondis à l'unité
4.4.3.
Les recettes fiscales
Elles constituent de loin la principale ressource de fonctionnement ; de 598,1 millions de francs
en 1993, elles sont passées à 949,9 millions de francs en 2001, soit une progression de 58,8 %. La
variation moyenne annuelle est de 6 % l’an. La recette par habitant générée par la fiscalité en Franche-
Comté a toujours été supérieure à celle de la métropole hors ou avec l’Ile de France. Le différentiel
35
entre la région et la moyenne pour la métropole est de 38 F en 1995, 52 F en 1996, 45 F en 1997, 71 F
en 1998, 52 F en 1999, 63 F en 2000 (soit entre 5 et 10 % supérieur).
Recettes fiscales totales (directes
et indirectes)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Recettes fiscales totales (MF) (*)
598,1
662,4
721,7
776,9
799,9
845,9
864,3
895,2
949,9
variation annuelle %
10,8%
9,0%
7,6%
3,0%
5,7%
2,2%
3,6%
6,1%
en francs par habitant
545
604
658
708
729
757
774
801
850
métropole hors Île de France
532
601
633
660
688
690
729
752
NC
métropole
528
598
620
656
684
686
722
738
NC
Part recettes
directes
69,5%
69,2%
69,8%
71,0%
72,2%
71,0%
71,4%
71,1%
71,7%
Part recettes
indirectes
30,5%
30,8%
30,2%
29,0%
27,8%
29,0%
28,6%
28,9%
28,3%
(*) en millions de francs (MF),
y compris suventions fiscales
Depuis 1993, plusieurs textes législatifs ont modifié la structure de la fiscalité régionale :
-
La suppression de la part régionale de la taxe d’habitation
(loi de finances rectificative pour 2000).
La perte de recettes en résultant est compensée par l’institution d’une dotation budgétaire. A
compter de 2002, le montant de la compensation évolue chaque année comme la dotation globale
de fonctionnement.
-
La suppression de la part salaire de la taxe professionnelle.
L’article 44 de la loi de finances pour
1999 prévoit la suppression progressive de la part salaires de la base de la taxe professionnelle.
Cette mesure est compensée par une dotation de l’Etat, actualisée, chaque année de 2000 à 2003,
en fonction du taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement entre 1999 et l’année de
versement. A partir de 2004, la compensation afférente sera intégrée à la dotation globale de
fonctionnement et évoluera comme cette dernière.
-
La suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits de mutation à titre onéreux
(article 39
de la loi de finances pour 1999 et article 45 de la loi de finances rectificative pour 1998) est
intervenue à compter du 1er septembre 1998 pour les immeubles à usage d’habitation et à partir du
1er janvier 1999 pour les immeubles professionnels et les parts de sociétés constituées
essentiellement d’actifs immobiliers. La compensation de la perte initiale de recettes enregistrée
par les régions est revalorisée en fonction de l’évolution de la dotation globale de fonctionnement.
4.4.3.1.
Les « subventions fiscales »
Les compensations ainsi versées par l’Etat, appelées « subventions fiscales » par la région, se
sont élevées à :
Subventions
fiscales
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Montant
31.687.168
26.217.760
26.780.096
26.373.689
25.986.163
25.758.582
47.426.673
64.336.750
194.388.238
Variation annuelle
-17,3%
2,1%
-1,5%
-1,5%
-0,9%
84,1%
35,7%
202,1%
En % du total des
recettes "fiscales"
5,3%
4,0%
3,7%
3,4%
3,2%
3,0%
5,5%
7,2%
20,5%
36
De 1994 à 1998, elles sont relativement stables, voir même en légère baisse. En 1999, elles
augmentent de 84,1% par rapport à 1998 ; sur les 47,4 millions de francs perçus, 24,8 millions de
francs concernent les compensations TH et TF, le solde, soit 22,6 millions de francs, les
compensations ou perte de taxe professionnelle. En 2000, elles progressent encore de 35,7% par
rapport à 1999 du fait de la poursuite de la suppression de la part salaires des bases de la TP. En 2001,
la forte augmentation correspond à la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe
d’habitation.
4.4.3.2.
La fiscalité indirecte
Fiscalité indirecte
(en milliers de
francs)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Taxe sur les permis de conduire
6.074
6.144
5.970
6.487
6.428
6.492
6.194
5.869
6.107
var%
1,1%
-2,8%
8,7%
-0,9%
1,0%
-4,6%
-5,2%
4,0%
en F par habitant
5,54
5,60
5,44
5,91
5,86
5,81
5,54
5,25
5,47
métropole hors IDF
5,00
5,60
5,00
6,00
6,00
5,00
4,00
3,02
NC
métropole
5,00
5,00
5,00
5,00
5,00
5,00
3,00
2,43
NC
Taxe sur les cartes grises
127.814
148.295
157.049
167.289
155.400
169.206
177.529
188.447
196.430
var%
16,0%
5,9%
6,5%
-7,1%
8,9%
4,9%
6,1%
4,2%
en F par habitant
116
135
143
152
142
151
159
169
176
métropole hors IDF
108
123
127
137
131
137
145
146
NC
métropole
110
127
128
140
133
139
147
151
NC
Droits de mutation (y compris
compensation/perte TRADE*)
48.576
49.897
54.869
51.876
60.221
69.891
63.293
64.120
66.011
dont compensation réduction TRADE
7.712
8.570
18.254
62.448
63.759
65.525
var%
2,7%
10,0%
-5,5%
16,1%
16,1%
-9,4%
1,3%
2,9%
en F par habitant
44
45
50
47
55
63
57
57
59
métropole hors IDF
59
66
65
61
78
81
83
75
NC
métropole
71
84
77
73
93
95
103
89
NC
Fiscalité indirecte
182.465
204.336
217.888
225.651
222.049
245.588
247.015
258.436
268.548
en francs par habitant
166
186
199
206
202
220
221
231
240
métropole hors IDF
178
202
207
212
224
231
243
235
NC
métropole
191
221
218
225
239
245
263
251
NC
*TRADE : Taxe régionale additionnelle aux droits d'enregistrement (perte TRADE depuis 1999)
La fiscalité indirecte (permis de conduire, droit de mutation, carte grise) a progressé au rythme
moyen de 5,1% par an depuis 1993. La recette dégagée par habitant est cependant depuis 1993
constamment inférieure à celle constatée en métropole (avec ou sans l’Île de France).
La taxe sur les cartes grises
constitue la principale ressource indirecte (188,4 millions de francs
en 2000 soit 72,9% des recettes indirectes), elle est celle qui a progressé le plus sur toute la période
(+5,6% en variation moyenne annuelle, +47,4 % entre 1993 et 2000).
Tarifs carte grise
(en F par CV)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000*
2001*
FRANCHE-COMTE
140
160
170
180
180
180
180
27,4
27,4
métropole sauf Île de France
144
156
162
168
170
169
170
26,0
26,1
métropole
143
156
165
172
175
193
174
26,7
26,7
Rang/22 régions
8ème
6ème
6ème
8ème
9ème
9ème
9ème
9ème
9ème
* en euros
-
37
Depuis 1996, les tarifs francs-comtois sont restés inchangés : 180 francs par CV ; ils sont
depuis 1994 supérieurs à la moyenne métropolitaine sauf Île de France. La Franche-Comté occupe le
9
ème
rang des régions françaises depuis 1997.
Les droits de mutation
constitue la 2
ème
ressource fiscale indirecte avec une recette de 64,1
millions de francs en 2000 ; le taux des droits de mutation est resté à 1,6% de 1993 à 1998. il était le
même sur tout le territoire. Depuis 1999, la taxe régionale additionnelle aux droits d’enregistrement
(TRADE) a été supprimée et partiellement compensée par l’Etat.
En Franche-Comté, les tarifs du permis de conduire
sont inchangés depuis 1996. La recette
induite est stable sur toute la période et a rapporté en moyenne 6,2 millions de francs par an depuis
1993. La Franche-comté se situe au 7
ème
rang des régions françaises de 1996 à 1998, au 6
ème
rang en
1999, au 4
ème
en 2000. Plusieurs régions ont supprimé cette taxe.
Tarifs permis de conduire
(en F jusqu'en 1999)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000*
2001*
FRANCHE-COMTE
260
270
280
290
290
290
290
44,2
44,2
métropole sauf Île de France
265
278
279
279
279
ns
ns
ns
nc
métropole
239
252
250
254
257
ns
ns
ns
nc
Rang/22 régions
9ème 10ème
9ème
7ème
7ème
7ème
6ème
4ème
nc
* en euros
4.4.3.3.
La fiscalité directe
A.
Les taux
Depuis la loi de finances pour 1997, le taux de la taxe professionnelle des régions est plafonné
à 2 fois la moyenne nationale de la collectivité concernée. La loi de finances rectificative pour 2000,
en supprimant la part régionale de la TH, a modifié les règles de lien entre les taux qui s’appliquent
désormais en fonction du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Les taux francs-comtois sont restés inchangés de 1996 à 2000 ; en 2001, les taux du foncier
bâti, du foncier non bâti et de la taxe professionnelle ont augmenté entre 5 et 5,2 %.
Les taux en Franche-Comté sont tous plus élevés que la moyenne de ceux constatés en
métropole avec ou sans l’Ile de France.
38
TAUX
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Variation
moyenne
annuelle
Taxe d'habitation
1,52
1,61
1,71
1,80
1,80
1,80
1,80
2,4%
variation (%)
5,9%
6,2%
5,3%
0,0%
0,0%
0,0%
(1993/1999)
Indice
(base 100 en 1993)
100
105,9
112,5
118,4
118,4
118,4
118,4
Métropole sauf Île de France
1,56
1,71
1,76
1,79
1,76
1,76
1,78
Métropole
1,33
1,44
1,49
1,56
1,54
1,54
1,54
Foncier bâti
2,45
2,60
2,77
2,92
2,92
2,92
2,92
2,92
3,07
2,9%
variation (%)
6,1%
6,5%
5,4%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
5,1%
(1993/2001)
Indice
(base 100 en 1993)
100
106,1
113,1
119,2
119,2
119,2
119,2
119,2
125,3
Métropole sauf Île de France
2,04
2,26
2,32
2,36
2,34
2,33
2,37
2,43
NC
Métropole
1,62
1,78
1,83
1,90
1,89
1,88
1,89
1,94
NC
Foncier non bâti
6,44
6,83
7,27
7,65
7,65
7,65
7,65
7,65
8,03
2,8%
variation (%)
6,1%
6,4%
5,2%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
5,0%
(1993/2001)
Indice
(base 100 en 1993)
100
106,1
112,9
118,8
118,8
118,8
118,8
118,8
124,7
Métropole sauf Île de France
5,01
5,45
5,59
5,67
5,57
5,55
5,68
5,94
NC
Métropole
4,20
4,37
4,53
4,60
4,49
4,55
4,66
4,88
NC
Taxe professionnelle
1,95
2,07
2,20
2,32
2,32
2,32
2,32
2,32
2,44
2,8%
variation (%)
6,2%
6,3%
5,5%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
5,2%
(1993/2001)
Indice
(base 100 en 1993)
100
106,2
112,8
119,0
119,0
119,0
119,0
119,0
125,1
Métropole sauf Île de France
1,89
2,1
2,16
2,20
2,18
2,17
2,20
2,27
NC
Métropole
1,60
1,77
1,83
1,90
1,89
1,89
1,89
1,95
NC
compensation par
l'Etat
B.
Les bases
Bases
1993
1994
1995
2001
VMA*
Taxe d'habitation (en MF)
4.746
4.968
5.164
5.287
5.462
5.629
5.778
5.936
variation (%)
4,7%
3,9%
2,4%
3,3%
3,1%
2,6%
2,7%
indice (base 100 en 1993)
100
104,7
108,8
111,4
115,1
118,6
121,8
125,1
en F par hab.
4.325
4.528
4.706
4.818
4.977
5.039
5.172
5.276
2,9%
Métro. sauf Île de France
4.439
4.664
4.824
4.947
5090
5.078
5.212
5.376
2,8%
Métropole
5.269
5.524
5.695
5.827
5984
5.958
6.104
6.254
2,5%
Foncier bâti (en MF)
3.767
4.008
4.192
4.368
4.538
4.720
4.865
5.024
5.126
3,9%
variation (%)
6,4%
4,6%
4,2%
3,9%
4,0%
3,1%
3,3%
2,0%
indice (base 100 en 1993)
100
106,4
111,3
116,0
120,5
125,3
129,1
133,4
136,1
3,9%
en F par hab.
3.433
3.652
3.821
3.981
4.136
4.225
4.355
4.483
4.589
3,7%
Métro. sauf Île de France
3.708
3.950
4.143
4.303
4.465
4.487
4.640
4.789
NC
Métropole
4.422
4.713
4.956
5.148
5.336
5.363
5.529
5.724
NC
Foncier non bâti (en MF)
10,1
10,3
10,2
9,6
9,8
9,7
9,9
10,6
11,4
1,5%
variation (%)
1,7%
-1,2%
-5,9%
1,9%
-0,3%
1,3%
7,4%
7,5%
indice (base 100 en 1993)
100
101,7
100,5
94,6
96,4
96,1
97,3
104,5
112,4
1,5%
en F par hab.
9
9
9
9
9
9
9
9
10
1,3%
Métro. sauf Île de France
26
19
19
18
18
17
18
18
NC
Métropole
27
21
20
20
20
19
19
20
NC
Taxe professionnelle (en
MF)
11.075
11.709
12.166
12.700
13.576
14.141
13.676
13.365
13.272
2,3%
variation (%)
5,7%
3,9%
4,4%
6,9%
4,2%
-3,3%
-2,3%
-0,7%
indice (base 100 en 1993)
100
105,7
109,8
114,7
122,6
127,7
123,5
120,7
119,8
2,3%
en F par hab.
10.094
10.671
11.087
11.574
12.372
12.659
12.243
11.844
11.881
2,1%
Métro. sauf Île de France
8.931
9.483
9.839
10.199
10.661
10.658
10.442
10.449
NC
Métropole
10.038
10.637
11.004
11.344
11.792
11.729
11.480
11.478
NC
1999
2000
* variation moyenne annuelle 1993-2000 pour la TH
1996
1997
1998
Les variations moyennes annuelles des bases d’imposition régionales sont de 2,9% pour la TH
(1993-2000) ; de 1993 à 2001, elles atteignent 3,9% pour le foncier bâti, 1,5% pour le foncier non bâti
et 2,3% pour la TP ; elles suivent les moyennes nationales pour le foncier bâti et la TP.
39
En francs par habitant, les bases d’imposition franc-comtoises pour la TH, le foncier bâti et non
bâti sont inférieures aux bases nationales (avec ou sans l’Île de France). En ce qui concerne la taxe
professionnelle, la situation est inversée : les bases, en Franche-Comté, sont supérieures aux moyennes
nationales avec ou sans l’Île de France.
C.
Les produits
(en milliers de francs)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
VMA
Contributions directes (c/te
777)
383.954
431.860
477.042
524.826
551.889
574.562
569.878
572.428
487.004
3,0%
variation (%)
12,5%
10,5%
10,0%
5,2%
4,1%
-0,8%
0,4%
-14,9%
Total des 4 taxes (en KF)
381.047
427.274
472.819
518.076
546.530
567.960
564.093
564.449
482.111
3,0%
variation (%)
12,1%
10,7%
9,6%
5,5%
3,9%
-0,7%
0,1%
-14,6%
Indice (base 100 en 1993)
100
112,1
124,1
136,0
143,4
149,1
148,0
148,1
126,5
en francs par habitant
347
389
431
472
498
508
505
514
439
métropole sauf Île de
France
317
372
394
416
428
426
434
454
NC
métropole
304
353
377
405
416
414
417
434
NC
potentiel fiscal (en francs
par habitant)
276
321
344
372
390
397
395
406
NC
coefficient de mobilisation
du potentiel fiscal
1,26
1,21
1,25
1,27
1,28
1,28
1,28
1,25
NC
La différence entre le produit voté (« total des 4 taxes ») et le produit perçu (« contributions
directes c/777 ») provient des régularisations effectuées en cours d’année.
Le produit des 4 taxes (TH, FB, FNB, TP) a progressé sensiblement au cours de la période ; il
est passé de 381 millions de francs en 1993 à 564,4 millions de francs en 2000, soit une progression de
47 %
. L’année 1998 constitue le point culminant des produits des 4 taxes avec presque 568 millions de
francs ; la réforme de la taxe professionnelle explique la baisse constatée à partir de 1999, baisse par
ailleurs compensée par une dotation de l’Etat.
La variation moyenne du produit de la taxe d’habitation entre 1993 et 2000 s’établit à 5,8%. Le
produit de la taxe d’habitation en francs par habitant est sensiblement le même en Franche-Comté
qu’en métropole (sauf Île de France et Corse) ; en pourcentage du total des 4 taxes, il se situe en deçà
de la moyenne nationale.
La variation du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties entre 1993 et 2000 s’établit
à 6,8% par an. Le niveau franc-comtois par habitant est supérieur au niveau national et d’année en
année, le différentiel tend même à se creuser.
La variation moyenne du produit de la taxe foncière sur les propriétés non bâties entre 1993 et
2000 s’établit à 3,2%. Son produit est négligeable au regard du total des produits fiscaux directs de la
collectivité régionale.
Entre 1993 et 2000, la variation du produit de la taxe professionnelle s’établit à 5,3% par an.
Tant en structure qu’en francs par habitant, le niveau en Franche-Comté est supérieur à celui relevé en
métropole (+53 francs par habitant en 1999 par rapport à la valeur nationale).
40
Taxe d'habitation
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
var. moy.an.
montant en francs
72 134 608
79 989 253
88 302 808
95 159 298
98 307 291
101 317 339
104 000 743
106 848 320
5,8%
variation (%)
10,9%
10,4%
7,8%
3,3%
3,1%
2,6%
2,7%
(1993-2000)
Indice (base 100 en 1993)
100
110,9
122,4
131,9
136,3
140,5
144,2
148,1
TH / total 4 taxes (%)
18,9%
18,9%
18,7%
18,4%
18,0%
17,8%
18,4%
18,9%
métropole sauf Île de France et corse
21,6%
21,6%
21,4%
21,2%
20,9%
20,8%
21,3%
21,7%
en francs par habitant
66
73
80
87
90
91
93
96
métropole sauf Île de France et corse
66
80
85
88
90
89
93
99
Foncier bâti
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
var. moy.an.
montant en francs
92 288 920
104 195 604
116 123 016
127 542 481
132 516 944
137 827 368
142 047 818
146 708 490
157 372 495
6,9%
variation (%)
12,9%
11,4%
9,8%
3,9%
4,0%
3,1%
3,3%
7,3%
Indice (base 100 en 1993)
100
112,9
125,8
138,2
143,6
149,3
153,9
159,0
170,5
FB / total 4 taxes (%)
24,2%
24,4%
24,6%
24,6%
24,2%
24,3%
25,2%
26,0%
32,6%
métropole sauf Île de France et corse
23,9%
24,2%
24,4%
24,5%
24,4%
24,6%
25,3%
25,6%
NC
en francs par habitant
84
95
106
116
121
123
127
131
141
métropole sauf Île de France et corse
73
89
97
102
105
105
110
117
NC
Taxe professionnelle
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
var. moy.an.
montant en francs
215 970 443
242 384 850
267 651 857
294 640 423
314 957 632
328 069 241
317 289 000
310 079 832
323 826 064
5,2%
variation (%)
12,2%
10,4%
10,1%
6,9%
4,2%
-3,3%
-2,3%
4,4%
Indice (base 100 en 1993)
100
112,2
123,9
136,4
145,8
151,9
146,9
143,6
149,9
TP / total 4 taxes (%)
56,7%
56,6%
56,6%
56,9%
57,6%
57,8%
56,2%
54,9%
67,2%
métropole sauf Île de France et corse
54,1%
54,0%
53,9%
54,1%
54,4%
54,4%
53,1%
52,4%
NC
en francs par habitant
197
221
244
269
287
294
284
278
290
métropole sauf Île de France et corse
165
200
213
226
234
233
231
239
NC
Foncier non batî
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
var. moy.an.
montant en francs
653 527
704 213
740 906
733 832
747 785
745 613
755 451
812 024
912 059
4,3%
variation (%)
7,8%
5,2%
-1,0%
1,9%
-0,3%
1,3%
7,5%
12,3%
Indice (base 100 en 1993)
100
107,8
113,4
112,3
114,4
114,1
115,6
124,3
139,6
FNB / total 4 taxes (%)
0,2%
0,2%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,2%
métropole sauf Île de France et corse
0,4%
0,3%
0,3%
0,2%
0,2%
0,2%
0,2%
0,2%
NC
en francs par habitant
1
1
1
1
1
1
1
1
1
métropole sauf Île de France et corse
1
1
1
1
1
1
1
1
NC
Compens.
ETAT
41
La Franche-Comté tire donc sa richesse fiscale pour une large part du produit de la taxe
professionnelle.
Le produit fiscal par habitant en Franche-comté est sensiblement plus élevé que celui relevé en
métropole. Le différentiel Franche-Comté - Métropole (hors IDF) n’a cessé de se creuser de 1994 à
1998 (17 F/hab. en 1994, 37 F en 1995, 56 F en 1996, 70 F en 1997, 82 F en 1998). Depuis 1999,
l’écart se réduit tout en restant à l’avantage de la région (71 F en 1999, 56 F en 2000).
En francs par habitant, les bases franc-comtoises de taxe d’habitation et de foncier bâti sont
moins élevées que la moyenne métropolitaine. Cependant le produit fiscal par habitant en Franche-
Comté est plus élevé, en raison du niveau des taux que la stabilité observée de 1996 à 2000 n’a pas
ramené en dessous de la moyenne. En francs par habitant, les impôts locaux franc-comtois en 1999
(données DGCL 1999) placent la région au 6
ème
rang des régions françaises après la Bourgogne, la
Haute-Normandie, la Basse-Normandie, le Limousin et Midi-Pyrénées.
Depuis 1993, le prélèvement que représente le produit fiscal de la région, rapporté aux bases
auxquelles il s’applique, a augmenté : représentant 1,96 % des bases en 1993, il atteint 2,35 % en 2000
(+19,9 %), et 2,65 % en 2001 (+35,2 %, hors taxe d’habitation).
en millions de Francs
1993
1994
1995
2001
Total des bases
19.598
20.695
21.532
22.364
23.585
24.499
24.329
24.336
18.409
Total des produits
384
432
477
525
552
575
570
572
487
% Prélèvement ( Produits/ Bases)
1,96%
2,09%
2,22%
2,35%
2,34%
2,35%
2,34%
2,35%
2,65%
2000
1996
1997
1998
1999
L’appréciation de l’évolution du « pouvoir d’achat » du produit fiscal au cours de la période
mérite d’être considérée : en prenant comme référence les indices de prix à la consommation ou du
coût de la construction, la comparaison met en évidence une progression importante du « pouvoir
d’achat » des recettes fiscales directes de la collectivité.
Indices INSEE (ramenés à l'indice
100 en 1993)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
VMA
93/01
Indice prix à la consommation (avec
tabac)
100
101,7
103,4
105,5
106,8
107,5
108,1
109,9
111,7
1,4%
variation indice (avec tabac) (%)
1,7%
1,7%
2,0%
1,2%
0,7%
0,5%
1,7%
1,6%
Indice du coût de la construction
100
100,1
100,1
101,9
104,3
104,4
105,5
108,0
111,9
1,4%
variation indice
(%)
0,1%
0,0%
1,8%
2,4%
0,1%
1,0%
2,4%
3,6%
SMIC horaire en francs
34,83 F
35,56 F
36,98 F
37,91 F
39,43 F
40,22 F
40,72 F
42,02 F
43,72 F
2,9%
variation
(%)
2,1%
4,0%
2,5%
4,0%
2,0%
1,2%
3,2%
4,0%
Base 100 en 1993
100
102,1
106,2
108,8
113,2
115,5
116,9
120,6
125,5
2,9%
Indice Trait. bruts de la fonction
publique
104,6
106,2
109
110,6
111,2
112,6
114,1
116,1
116,7
1,4%
variation indice
(%)
1,5%
2,6%
1,5%
0,5%
1,3%
1,3%
1,8%
0,5%
Base 100 en 1993
100
101,5
104,2
105,7
106,3
107,6
109,1
111,0
111,6
1,4%
Pour une évolution des prix de 9,9 % (prix à la consommation, avec tabac) de 1993 à 2000, les
produits fiscaux ont progressé sensiblement plus :
•
Taxe d’habitation
+ 48,1 %, soit 38,2 points de plus ;
•
Foncier bâti
+ 59 %, soit 49,1 points de plus ;
•
Taxe professionnelle
+ 43,6 %, soit 33,7 points de plus, et davantage si la réforme
des bases était neutralisée.
42
Certes la structure des indices de prix à la consommation ne représente pas exactement celle
des dépenses de la région, mais, en prenant d’autres indices, comme celui des traitements ou des
salaires, le gain en pouvoir d’achat demeure significatif. De 1993 à 2000, le SMIC horaire a progressé
de 20,6 %, et l’indice des traitements bruts de la fonction publique de 11 %.
Si l’on prend la période 1993-2001, l’écart augmente encore, même pour les taxes dont la
détermination a changé comme la TP : + 49,9 % comparé à 11,7 % pour les prix. Pour le foncier bâti,
l’augmentation atteint 70,5 % comparée à 11,7 % pour les prix, 11,9 % pour l’indice du coût de la
construction, et 25,5 % pour le SMIC horaire. Les produits fiscaux procurent à la région, sous l’effet
conjugué du volume et de la revalorisation des bases imposables et, certaines années, du relèvement
des taux une augmentation significative du pouvoir d’achat.
Ces écarts montrent également que le relèvement des taux agit comme un multiplicateur, dans
la mesure où les bases connaissent déjà une revalorisation et progressent en volume. Ainsi, en
rapprochant les différentes évolutions moyennes annuelles de la période les unes des autres, les
différences de rythme de chacun des facteurs ressortent bien.
Le tableau ci-après met en parallèle les variations moyennes annuelles 1993/2000, puis 1993-
2001, des taux, des bases d’imposition et des produits fiscaux perçus avec celles des indices à la
consommation et du coût de la construction. On relèvera que dans tous les cas sauf celui du foncier
non bâti (d’ailleurs d’un montant très marginal), les variations moyennes des bases sont, à elles seules,
supérieures à celles des prix ou du coût de la construction.
Taux
Bases
produits
Taux
Bases
produits
Taxe d'habitation
2,4%
3,1%
5,7%
Foncier bâti
2,5%
4,2%
6,8%
2,9%
3,9%
6,9%
Foncier non bâti
2,5%
-0,4%
2,1%
2,9%
1,4%
4,3%
Taxe professionnelle
2,5%
3,6%
5,2%
2,8%
2,3%
5,2%
Indicz prix à la consommation
(hors tabac)
Indice prix à la consommation
(avec tabac)
Indice du coût de la
construction
Variation moyenne annuelle
1993/2001
1,3%
1,4%
1,4%
1,2%
1,4%
1,1%
1993/2000
La progression des dépenses de fonctionnement, les investissements et le désendettement
marqué de la région ont été financés grâce au maintien de la fiscalité à un niveau supérieur à la
moyenne, même si les taux sont restés inchangés de 1996 à 2000.
43
5.
La planification en matière d’éducation et de formation
Les lois de décentralisation ont confié à la région des responsabilités dans le fonctionnement du
système éducatif dans le cadre d’un partage des compétences entre l’Etat et les collectivités
territoriales. Elles ont aussi consacré la compétence de la région en matière de formation
professionnelle.
Ces deux domaines sont présents dans la planification opérée par les contrats de plan Etat -
Région. Ils sont également pris en compte dans le schéma Franche-Comté 2005, schéma régional
d’aménagement du territoire.
Mais les textes déterminant les compétences respectives de l’Etat et de la Région comportent
également des dispositions visant à planifier et à programmer les interventions de la région dans les
domaines spécifiques de l’éducation et de la formation professionnelle : le schéma prévisionnel des
formations et le programme prévisionnel des investissements, ainsi que le plan régional de
développement des formations professionnelles des jeunes.
5.1.
Les dispositifs de programmation spécifiques
5.1.1.
Les schémas régionaux de formation et le programme prévisionnel des
investissements
L’article 13 de la loi du 22 juillet 1983 a donné à la région compétence pour établir le schéma
prévisionnel des formations des lycées, des collèges et des établissements d’éducation spéciale.
« … Le conseil régional établit et propose au représentant de l'Etat, après accord des
collectivités concernées et compte tenu des orientations fixées par le plan, le
schéma
prévisionnel des formations des collèges, des lycées et des établissements d'éducation spéciale
.
…Le conseil régional établit, après accord de chacune des collectivités concernées par
les projets situés sur leur territoire, le
programme prévisionnel des investissements
relatifs aux
lycées et aux établissements d'éducation spéciale qui résulte du schéma prévisionnel mentionné
au paragraphe II du présent article.
A ce titre, le conseil régional définit la localisation des établissements, leur capacité
d'accueil et le mode d'hébergement des élèves.
IV. -- Chaque année, les autorités compétentes de l'Etat arrêtent la
structure
pédagogique générale
des établissements en tenant compte du schéma prévisionnel mentionné
ci-dessus. Le représentant de l'Etat arrête la liste annuelle des opérations de construction ou
d'extension des établissements que l'Etat s'engage à pourvoir des postes qu'il juge indispensables
à leur fonctionnement administratif et pédagogique. Cette liste est arrêtée, compte tenu du
programme prévisionnel des investissements et après accord des collectivités concernées… »
Les lois de juillet et décembre 1994 relatives à l’enseignement agricole ont prévu un schéma
prévisionnel national des formations de l’enseignement agricole ainsi qu’une section relative à
l’enseignement agricole dans les schémas prévisionnels régionaux des formations.
Le code de l’éducation a intégré l’ensemble de ces dispositions aux articles L.214-1 et suivants.
44
5.1.2.
Le plan régional de développement des formations professionnelles
La loi du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle,
dans son article 52, a redéfini le plan régional de développement des formations professionnelles des
jeunes que l’article 83 de la loi n ° 83-8 du 7 janvier 1983 avait prévu.
Ces dispositions ont d’ailleurs été codifiées dans le code de l’éducation, article L. 214-13,
modifié et complété par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002, art. 108, 1°), en vue notamment
d’étendre aux adultes le dispositif de planification régionale :
«
- I. - Il est institué un plan régional de développement des formations professionnelles.
Ce plan a pour objet de définir des orientations à moyen terme en matière de formation
professionnelle des jeunes et des adultes. Il prend en compte les réalités économiques régionales
de manière à assurer l'accès ou le retour à l'emploi et la progression professionnelle des jeunes
et des adultes.
…Le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes et des
adultes est élaboré par le conseil régional en concertation avec l'État et les organisations
syndicales d'employeurs et de salariés représentatives à l'échelon national.
Il est approuvé par le conseil régional après consultation des conseils généraux, du
conseil économique et social régional, des chambres de commerce et d'industrie, des chambres
de métiers et des chambres d'agriculture au niveau régional, du conseil académique de
l'éducation nationale, du comité régional de l'enseignement agricole et du comité de
coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle.
Pour la période contrôlée, le PRDF concernait les jeunes de moins de 26 ans.
5.2.
Le schéma prévisionnel des formations et la période 1994-1999
5.2.1.
Le schéma prévisionnel des formations
Le schéma prévisionnel des formations, adopté par le Conseil régional de Franche-Comté le 20
juin 1994, s’articule en cohérence avec le schéma Franche-Comté 2005 et le contrat de plan Etat -
région établi en janvier 1994.
5.2.1.1.
Les objectifs
Les objectifs du schéma prévisionnel des formations, tels qu’ils apparaissent dans son
préambule sont de constituer un instrument de la politique régionale d’aménagement du territoire et
également un document de référence et de dialogue à l’attention des partenaires de la politique de
formation. Il doit définir, à partir des évolutions prévisibles de la démographie scolaire, les flux de
sortie de l’appareil de formation initiale, les filières et les niveaux de formation à développer.
Compte tenu des évolutions prévues, le schéma prévisionnel des formations a identifié trois
enjeux pour le système de formation :
•
- la cohésion sociale : offrir à tous les jeunes la possibilité d’obtenir une qualification ;
•
- l’élévation générale du niveau des formations ;
•
- l’aménagement du territoire régional : compléter et organiser le réseau.
Les enjeux partent de constats ( 3 constats chacun) et sont assortis d’objectifs chiffrés et de
registres d’actions à mettre en place pour les atteindre.
45
Les registres d’actions sont ensuite déclinés et chiffrés très précisément par filière, par niveau
et par zone de formation, en ce qui concerne la formation initiale. Par exemple, l’objectif 1997 pour la
filière bois, en formation initiale, est d’amener 30 élèves supplémentaires au niveau IV.
Pour ce qui est de la formation continue, les registres d’action sont moins précis. Ils font l’objet
du document particulier qu’est le plan régional de développement des formations (PRDF).
Ces objectifs sont reportés sur la carte des bassins d’emplois de la région.
Une section de ce document est consacrée à l’enseignement agricole. L’établissement de la
section agricole du schéma prévisionnel des formations repose sur l’analyse des flux de sortie des
établissements d’enseignement agricole de juin 1992. Le document dégage des perspectives en termes
de besoins à l’horizon 1997. L’analyse est conduite par filière sans référence aux bassins d’emploi.
5.2.1.2.
Suivi et évaluation
La présentation du schéma prévisionnel, sous la forme d’objectifs chiffrés et cartographiés,
permettait la mise en place d’une procédure de suivi et d’évaluation. Le schéma prévoit d’ailleurs,
dans son préambule, une procédure de suivi et d’évaluation devant faire l’objet d’un rapport annuel.
La chambre relève qu’en fait,
le bilan annuel prévu n’a pas été effectué régulièrement
et qu’un
seul document de suivi du schéma a été présenté au conseil régional le 20 juin 1997. Ce document
rapproche les principales évolutions repérées à la rentrée 1996 des orientations arrêtées en 1994.
En matière d’effectifs, la baisse des données démographiques apparaît déjà plus accentuée que
prévue dans le schéma. Les résultats ne sont pas mauvais en général ; cependant, qu’il s’agisse des
enjeux ou de l’analyse par filière, la comparaison porte sur les chiffres de la rentrée 1996 rapportés à
ceux de 1992, soit avant la mise en place du schéma. Les écarts ne mesurent donc pas uniquement les
résultats du schéma régional des formations. La chambre a noté que cet unique bilan à mi-parcours n’a
pas entraîné d’aménagement explicite du schéma.
5.2.2.
Le programme prévisionnel d’investissement (PPI) et la réhabilitation
Les services régionaux ont indiqué que la région n’élaborait plus de PPI depuis au moins 1993,
car tous les besoins en matière d’établissements neufs étaient depuis longtemps satisfaits et un PPI
« n’aurait plus eu de sens ». La région a préféré élaborer un « programme prévisionnel des
réhabilitations lourdes » (PPRL) correspondant au financement et à la réalisation de gros travaux de
rénovation et de reconstruction dans les établissements existants.
Le dernier PPRL couvrait la période 1999-2003. Représentant un montant d’investissements de
500 MF (76,22 M€) en AP, il concernait 12 établissements. Exécuté à hauteur de 300 MF fin 2001, le
rythme de 100 MF par an devrait être poursuivi, la dernière tranche (2003) étant reprise dans une
nouvelle programmation proposée au conseil régional en novembre 2002, pour la période 2003-2006, à
l’occasion de l’adoption du nouveau schéma régional prévisionnel des formations.
La chambre observe que le choix de la région de remplacer le PPI par un PPRL va au delà d’un
simple choix « terminologique » et mérite examen : qui dit réhabilitation, dit remise en état « à
l’identique » de la destination originelle. En réhabilitant, la région élude pour une part la question du
maintien ou de l’évolution de l’établissement concerné. En outre, elle dispense l’Etat de faire connaître
ses intentions en matière de personnel comme il le devrait chaque année dans le cadre d’un PPI.
Ce choix ne favorise donc pas une réflexion prospective sur le devenir des établissements et
n’éclaire pas beaucoup la définition des travaux nécessaires : ainsi, dans l’exemple du Lycée du bois
de MOUCHARD que la chambre a examiné, la réfection de l’internat étalée sur quatre ans n’a pas
46
intégré l’évolution de l’hébergement qu’aurait exigé le maintien d’un recrutement national de
l’établissement. Les aléas, rappelés par les services régionaux, résultant de l'histoire de ce lycée depuis
1962 et de la création des classes de « seconde indifférenciée » en 1991 rendaient une réflexion
prospective d’autant plus indispensable. De même la construction de 6000 m² de surface
supplémentaire dans un établissement bisontin n’a-t-elle apparemment pas été accompagnée d’une
mise en place par l’Etat et l’établissement des adaptations de personnels nécessaires.
5.2.3.
Le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes
(PRDFJ)
Dans l’introduction du document d’orientation, le plan fait l’objet de la présentation suivante :
«
Plus qu'un document d'orientations, le PRDF est conçu comme un outil d'aménagement du territoire
devant permettre une programmation des actions d'information et de formation initiale, continue et en
alternance à mettre en oeuvre pour une réelle prise en compte des spécificités locales ».
Le conseil régional de Franche-Comté a donné le 9 juin 1995 un avis favorable aux orientations
relatives à l'élaboration du PRDFJ en concertation avec l'Etat après consultation des partenaires dans le
cadre de réunions par aire de projet. Le PRDFJ a été adopté par le conseil régional le 17 novembre
1995.
Le plan se devait d'assurer
« dans le respect des grands équilibres retenus au Schéma
prévisionnel des formations, la mise en oeuvre des orientations relatives aux domaines technologiques
et professionnels ».
Le plan établissait un zonage territorial assis sur les 5 aires de projet déterminées par le schéma
2005 de la Région et animées par cinq délégués territoriaux : les aires de Besançon, du Nord Franche-
Comté, du Jura, frontalière et de la Haute-Saône.
Ce plan a fait l'objet d'un rapport d'étape en octobre 1999. Le bilan est « globalement positif »
par rapport aux enjeux initiaux. En ce qui concerne l’enjeu de la cohésion sociale, le bilan fait ressortir
l’amélioration de la qualification totale ou partielle de niveau V et la réduction significative du nombre
de sortants sans diplôme. En revanche sur l’accueil des collégiens et lycéens handicapés, la question
reste posée pour les handicapés moteurs.
De nouvelles orientations ont été établies pour la période 2000-2005 : valoriser le potentiel
d’éducation et de formation, répondre à la diversité des publics et développer les filières porteuses
d’emploi. Ces enjeux traduisent la volonté de maintenir la couverture du maillage des établissements
en formation initiale et continue, qui, aux termes du document, participe à l’aménagement du territoire.
Le document d’orientation a été soumis au CESR qui l’a adopté à l'unanimité le 26 octobre 1999
(rapport 8-2-E).
Il était prévu que la mise en oeuvre du PRDF, dans le court terme, se fasse dans le cadre de
conventions annuelles d'application co-signées par le préfet de région et le recteur. La chambre relève
que seule la première convention a été signée.
5.3.
La stratégie de la région entre 1999 et 2002
Le Schéma Prévisionnel des Formations, adopté en juin 1994, et le Plan Régional de
développement des Formations Professionnelles des Jeunes (PRDFJ), adopté en 1995, arrivaient tous
deux à échéance en 1999 et devaient logiquement être renouvelés en 2000. Dans la pratique, un retard
a été pris en raison, selon les services régionaux, du retard
constaté dans la disponibilité des résultats
détaillés du recensement de 1999. Une consultation du conseil régional a toutefois eu lieu en octobre
1999.
47
5.3.1.
Les orientations d’octobre 1999
En octobre 1999 (délibération du 29 octobre 1999), l’Assemblée a débattu des orientations à
donner au système éducatif et aux politiques de formation professionnelle des jeunes pour la période
2000-2005, repoussant la préparation des nouveaux schéma prévisionnel des formations et plan
régional de développement des formations professionnelles des jeunes au moment où les données du
recensement de population seront disponibles et exploitables.
Un bilan de la période 1993-1997 est fait avec une évaluation des orientations retenues dans les
précédents documents de planification.
Il en ressort que « les effectifs du premier cycle ont diminué de près de 6 000 élèves et sont en
retrait par rapport aux projections proposées en 1994 ».
Le contexte 1999 présenté souligne la persistance de la baisse démographique depuis 1990 (à
l’horizon 2015, baisse de 10,47 % des jeunes de 16-20 ans, avec une hypothèse de migration nulle). En
matière de formation, il s’agit de trouver l’équilibre entre la voie scolaire et l’apprentissage : en
Franche-comté, depuis 1992, le nombre de passages en seconde générale se tasse au profit de
l’apprentissage et des orientations hors Education nationale et la proportion de l’apprentissage par
rapport à la voie scolaire (30,8% pour l’apprentissage) est supérieure à celle constatée au niveau
national : 29,4%.
Le renouvellement de la population étudiante est directement lié au nombre de bacheliers : or
leur nombre va diminuer dans les 10 prochaines années, et le phénomène pourrait être accentué du fait
de l’attirance récente des bacheliers pour les formations courtes, porteuses d’emploi. En Franche-
Comté, ces évolutions ressenties au niveau national sont renforcées par une proportion d’élèves en
enseignement professionnel plus forte qu’ailleurs et par un départ de bacheliers vers d’autres
universités.
Enfin « les grandes orientations pluriannuelles proposées pour 2000-2006 tiendront compte des
évolutions de la démographie lycéenne. » Elles concernent :
-
la poursuite du programme pluriannuel de réhabilitation lourde (PPRL) initié en 1999 et portant sur
la période 1999/2003 ;
-
l’engagement d’un programme pluriannuel de modernisation et de développement des
exploitations agricoles et des ateliers technologiques des lycées agricoles ;
-
la modernisation des équipements (mise en place des nouvelles technologies, matériels de haut
niveau) qui sera poursuivie et intégrée au Contrat de plan Etat - Région.
5.3.2.
Une assistance technique
Pour être mieux à même de traiter les résultats du recensement et d’affiner ses prévisions, la
région s’est assuré une assistance technique.
Une convention de partenariat « pluriannuel » a été conclue entre le Conseil régional et
l’Université de Franche-Comté (agissant au nom et pour le compte de l'IRADES-CRA CEREQ
(UPRESA 6049 du CNRS)) pour l’étude de l’organisation de l’offre de formation sur le territoire
franc-comtois et des structures d’accueil nécessaires à sa mise en oeuvre.
Dans ce cadre, le Conseil régional confiait à l’IRADES une mission d’assistance technique en
vue de l’élaboration des documents régionaux de planification des formations : Schéma prévisionnel
des formations, PRDF des jeunes, réseau des lycées… La mission s’articulait autour des quatre axes
principaux suivants :
48
•
l’analyse de la démographie scolaire ;
•
l’élaboration d’un outil de prospective démographique ;
•
la réalisation d’études spécifiques (territorialisation des effectifs et des structures) ;
•
la production d’études d’ingénierie de formation.
Le coût total de la mission était de 350 000 F (53 357,16 €) TTC pour la première année.
5.3.3.
La démographie
Les fiches démographiques par bassin d’emploi produites à la chambre évaluaient les
principales évolutions à deux échéances : 2004 et 2009.
1982
1990
1999
2004 *
2009 *
1991
1999
2000
2004 *
2009 *
BESANCON
19.004
18.202
18.242
16.381
15.096
13.099
12.683
12.554
11.780
10.860
BELFORT
10.937
10.214
9.558
9.224
8.759
6.571
6.776
6.657
6.230
5.920
MONTBELIARD
18.657
16.345
14.527
13.292
12.037
8.650
7.738
7.365
6.330
5.740
DOLE
6.420
5.779
5.093
5.191
4.734
3.912
3.332
3.271
3.300
3.020
LONS-LE-SAUNIER
6.132
5.611
4.777
4.936
4.626
3.115
2.694
2.509
2.810
2.630
REVERMONT
3.644
2.007
1.800
1.630
1.387
2.043
1.956
1.834
1.810
1.540
CHAMPAGNOLE
2.062
1.727
1.490
1.375
1.262
1.321
1.179
1.132
1.120
1.030
MORTEAU
3.592
3.383
2.965
2.972
3.016
1.064
1.194
1.183
1.190
1.200
PONTARLIER
3.843
3.717
3.676
3.710
3.779
2.348
2.232
2.236
2.320
2.360
SAINT-CLAUDE
3.644
3.823
3.509
3.564
3.582
2.091
1.953
1.917
1.820
1.820
GRAY
3.411
3.136
2.545
2.471
2.277
1.755
1.608
1.655
1.570
1.440
LURE-LUXEUIL
7.179
6.480
5.856
5.548
4.918
3.467
3.272
3.057
2.890
2.560
VESOUL
5.971
5.840
5.331
4.911
4.243
3.663
3.389
3.224
2.860
2.470
FRANCHE-COMTE
94.496
86.264
79.369
75.205
69.716
53.099
50.006
48.594
46.030
42.590
* prévision
Population potentielle (15-19 ans)
Zones d'emploi
Effectifs scolarisés (Public et privé)
Traduites en pourcentages par aire d’emplois, ces variations sont les suivantes :
Aire de Besançon
-4,01%
0,22%
-10,20%
-17,25%
-3,18%
-4,16%
-1,02%
-7,12%
-14,37%
Aire nord Franche-Comté
-18,62%
-9,32%
-6,51%
-13,66%
-4,64%
-7,88%
-3,39%
-13,46%
-19,66%
Aire du Jura
-27,95%
-12,89%
0,75%
-7,91%
-12,00%
-16,05%
-4,61%
-0,78%
-9,92%
Aire frontalière
-11,42%
-7,98%
-0,16%
-0,01%
-3,90%
-5,22%
-1,37%
-1,65%
-2,26%
Aire de Haute-Saône
-17,08%
-11,15%
-5,84%
-16,71%
-6,93%
-10,68%
-4,03%
-11,48%
-21,76%
-16,01%
-7,99%
-5,25%
-12,16%
-5,82%
-8,48%
-2,82%
-7,95%
-14,83%
Scolarisés
99/91
Scolarisés
2000//1991
Scolarisés
2000//1999
Pop
1999/1982
Pop
1999/1990
Zones d'emploi
Pop
2004/1999
Pop
2009/1999
Scolarisés
2004//1999
Scolarisés
2009//1999
La population des 15-19 ans devrait donc baisser de 5,25 % en moyenne entre 1999 et 2004 et,
pendant le même temps, les effectifs scolarisés baisseraient de 7,95 %, cette baisse se poursuivant
d’ailleurs sensiblement au même rythme entre 2004 et 2009. La chambre relève que le schéma 2002-
2007 ne comporte plus que les prévisions 2004 et ne mentionne plus les estimations faites pour 2009.
49
5.4.
La programmation 2002-2007
5.4.1.
Un bilan du précédent schéma
Présenté sous les angles quantitatif, puis qualitatif, ce bilan note l’erreur importante de
prévision de démographie scolaire. Sur le plan qualitatif, quelques uns des objectifs retenus au titre des
trois enjeux ont effectivement été atteints, notamment le développement de l’apprentissage. Par contre
les sorties sans qualification en cours de formation ont augmenté et si, grâce à l’apprentissage, l’offre
de formation aux niveaux V, IV et III s'est développée dans plusieurs filières, en revanche la baisse des
effectifs est partout présente.
Le bilan ne présente pas une analyse approfondie des causes d’erreur et des raisons de certains
échecs, liés soit à des objectifs erronés, soit à des moyens inadaptés.
L’explication avancée pour l’erreur démographique est que les prévisions tablaient sur une
augmentation du taux de scolarisation qui devait compenser la baisse des classes d’âge. Or non
seulement cette compensation n’a pas eu lieu, mais une migration négative a accentué la baisse.
Les écarts entre les prévisions du précédent schéma et la réalité sont les suivants :
Effectifs à la renrée 2001
Prévus en 1994
(pour 2001)
Constatés en
2001
Différence
Diff. en %
Premier cycle
66.450
60.040
-6.410
9,6%
Second cycle
50.142
41.234
-8.908
17,8%
dont enseignt gén. & technologique
33.673
27.142
-6.531
19,4%
dont second cycle professionnel
16.469
14.092
-2.377
14,4%
Total 1er & second cycles
116.592
101.274
-15.318
13,1%
La chambre estime que de tels écarts entre prévision et réalité auraient mérité une analyse
approfondie et auraient pu provoquer une révision du schéma en cours.
5.4.2.
L’analyse du contexte du nouveau schéma
Le schéma s’accompagne de deux forts volumes décrivant « le contexte général »
(démographie, environnement socio-économique, et politique éducative) et les caractéristiques de
l’enseignement franc-comtois (« maillage territorial » et organisation des filières de formation) pour
aboutir à des prévisions d’évolution de la démographie scolaire.
Un modèle a été mis au point et fonctionne depuis 1999, traitant et donnant des résultats par
zone d’emploi. Les prévisions données « pour l’instant » vont jusqu’en 2005 à partir des réalités
constatées en 2001. Selon ce modèle, la baisse des effectifs du second cycle serait de 2.355 élèves (-
4,5 %) entre 2001 et 2005,
« moindre que celle observée précédemment (-7,6 % entre 1997 et 2001) ce
qui est cohérent avec le ralentissement de la baisse puis la stabilisation du flux d’entrée en collège
observé depuis 1998 »
.
Bien que, dans la description du contexte franc-comtois, mention soit faite de la petite taille de
nombre d’établissements du second cycle (en particulier professionnels), les prévisions, pas plus
d’ailleurs que les objectifs n’envisagent une réduction du nombre de ceux-ci et des regroupements. Les
petits établissements sont nombreux. Les tailles sont les suivantes :
50
Nombre d'élèves
Nbre de lycées
plus de 1.400
4
de 1.000 à 1.399
8
de 600 à 999
6
de 200 à 599
5
moins de 200
2
Total
25
Lycées gén. & technologiques (E.N)
publics & privés
Nombre d'élèves
Nbre de lycées
plus de 500
3
de 400 à 499
9
de 300 à 399
12
de 200 à 299
10
de 100 à 199
7
moins de 100
10
Total
51
Lycées professionnels (E.N.) publics &
privés
5.4.3.
Les relations avec l’Etat
Selon le domaine, enseignement ou formation professionnelle, la région a comme interlocuteur
principal le rectorat et la direction régionale du Travail, de l’Emploi et de la Formation
Professionnelle, et dans la plupart des cas le préfet de région. Les relations sont bonnes, mais quelques
divergences existent entre les institutions.
Ainsi, en matière d’enseignement, les règles fixées à l’échelon national interfèrent parfois
brutalement sur la politique régionale. De ce point de vue, la région a regretté la façon dont s’est
effectuée la mise en place de la réforme des BEP de la Mécanique : la création d’un BEP « Métiers de
la production mécanique industrialisée » (MPMI) qui se substitue à trois formations existantes en
Outillage, Microtechnique et Usinage, entraîne la suppression de formations de niveau V dans cette
filière et par la suite une fermeture prévisible du niveau IV, alors que d’importants investissements
pour rénover les machines ont été réalisés récemment par la région.
En sens inverse, les services de l’Etat, tout en approuvant l’effort consenti par la région en
faveur de l’enseignement technique, estiment qu’un développement insuffisant de l’enseignement
général peut mettre en péril le recrutement de l’enseignement supérieur des prochaines années, le
nombre d’étudiants risquant de reculer fortement très prochainement. Les services pointent aussi la
difficulté d’élaboration du nouveau schéma régional, si toute idée de redéploiement et de fermeture
d’établissement est écartée.
Il apparaît à la chambre que ces différences de points de vue n’ont pas été explicitées ni
tranchées à l’occasion de l’élaboration d’un document d’orientation comme le schéma prévisionnel des
formations.
Il semble que les instances de consultations existantes ne permettent pas à la collectivité
territoriale et à l’Etat (dans ses différentes responsabilités et structures) d’approfondir en commun les
responsabilités respectives qui sont les leurs, ni de sortir d’une répartition des rôles permettant à
chaque partenaire à la fois de rejeter toute responsabilité dans les dysfonctionnements ou surcapacités
et, au contraire, de mettre en avant ses investissements ou ses initiatives dans son domaine de
responsabilité propre.
5.4.4.
Le schéma lui-même
Construit à peu près sur le modèle du précédent, le schéma prévisionnel des formations 2002-
2007 retient « trois enjeux » et fixe trois orientations, avec, pour chaque orientation, des « registres
d’action » déclinés.
51
Les trois enjeux sont :
•
L’augmentation du taux de scolarisation ; si le taux de scolarisation des 15-19 ans est, en
Franche-Comté légèrement supérieur à la moyenne (85,8 % contre 84,4 %), il est en revanche
largement en dessous de la moyenne pour les 20-24 ans (31,7 % contre 35,2 %).
•
La cohésion sociale ; « le maintien d’une offre de proximité, en particulier en milieu
rural, permet à ces jeunes de trouver près de leur domicile, une possibilité de formation qui les
conduira vers la qualification. »
•
L’insertion professionnelle ; avec un taux d’insertion professionnelle déjà favorable, la
Franche-Comté a des atouts pour « valoriser l’image de la formation professionnelle » pour une
« main d’oeuvre qualifiée, capable de s’adapter aux évolutions des métiers et des qualifications ».
Les orientations fixées sont les suivantes :
-
Maintenir une offre de formation de proximité et un réseau d’établissements traduisant une réelle
prise en compte de l’aménagement du territoire ;
-
Réduire le nombre des sorties sans qualification ou en cours de formation ;
-
Accompagner l’adaptation et le développement des établissements d’enseignement supérieur :
développer les « pôles de technologie », les BTS et leur accès éventuel au supérieur, et « travailler
à l’image de l’Université franc-comtoise afin de réduire les départs importants vers les régions
limitrophes ».
La chambre observe que les enjeux et les orientations du précédent schéma se retrouvent
formulés de manière plus ou moins identique dans celui-ci, avec toutefois une prise en compte
nouvelle et explicite de l’université dans la rubrique « enseignement supérieur ». Mais plus que la
similitude, ce qui retient l’attention, c’est l’ordre différent selon lequel les orientations sont arrêtées.
La chambre note que, malgré les évolutions démographiques prévues, le premier objectif
devient le « maintien » d’une offre de formation de proximité, alors que l’aménagement du territoire
complétant et organisant le réseau n’était en 1994 que le troisième enjeu. De ce fait, la cohésion
sociale par l’acquisition d’une qualification passe de 1
ère
en 2
ème
position, l’insertion professionnelle,
l’élévation du niveau des formations et l’enseignement supérieur venant en troisième position (au lieu
de la seconde en 1994).
L’orientation n°1 du nouveau schéma : « maintenir une offre de formation de proximité et un
réseau d’établissements traduisant une réelle prise en compte de l’aménagement du territoire. » est tout
entière résumée dans la phrase achevant le premier paragraphe : « Cette offre de proximité doit être
maintenue, malgré la baisse démographique ».
(1)
Le schéma indique que les formations professionnelles (plus courtes), « qui ont la préférence
des Francs-comtois », doivent être maintenues car elles favorisent le maintien des jeunes « sur le
territoire franc-comtois » sans pour autant pénaliser la région, puisque celle-ci a une proportion de
bacheliers de 63,8 % par génération contre 61,7 % au niveau national. Il faut « valoriser les formations
industrielles et développer les lieux ressources entre l’Ecole, les entreprises et la recherche » et
(1)
Article L214-5 du code de l’éducation
« Le conseil régional établit, après accord de chacune des collectivités concernées par les projets situés sur leur territoire, le programme
prévisionnel des investissements relatifs aux lycées, aux établissements d'éducation spéciale, aux lycées professionnels maritimes et aux
établissements d'enseignement agricole visés à l'article L. 811-8 du code rural qui résulte du schéma prévisionnel mentionné à l'article L.
214-1 du présent code.
A ce titre, le conseil régional définit la localisation des établissements, leur capacité d'accueil et le mode d'hébergement des
élèves
. »
52
« encourager la mutualisation des moyens entre les établissements » notamment par la constitution de
réseaux.
L’orientation 3 « Accompagner l’adaptation et le développement des établissements
d’enseignement supérieur » traite surtout des STS et de l’accès des BEP en BTS (2 registres d’action
sur trois). Le dernier registre, en affichant une « tâche », souligne l’existence d’un problème pour
lequel aucune solution n’est proposée :
« Travailler à l’image de l’Université franc-comtoise afin de réduire les départs
importants vers les régions limitrophes, et notamment lorsque les formations existent en
Franche-Comté »
Ce constat ne conduit qu’à la conclusion suivante :
« Ces registres d’actions font l’objet d’une réflexion spécifique menée avec l’ensemble
des établissements d’enseignement supérieur, en particulier l’Université de Franche-Comté. »
A ce stade, le schéma ne précise ni les objectifs ni les étapes que la région se fixe en la matière.
Sur un plan d’ensemble, la chambre observe que le fait de privilégier le rôle des établissements
existants dans leur fonction de pôle d’activité dans l’aménagement du territoire régional conduit à faire
passer au second plan l’évolution du service public de l’éducation et son adaptation aux besoins des
jeunes et de leur formation. La région, comme l’Etat, ne pourra faire l’économie d’une réflexion sur la
répartition des moyens entre les différents objectifs à atteindre.
La chambre souligne qu’un certain nombre de questions se posent sur la taille minimale que
peut avoir un établissement de second cycle pour donner à ses élèves des choix et une qualité de
formation satisfaisants et pour fonctionner dans des conditions économiques acceptables.
De même, la formation et l’ouverture au monde des élèves du second cycle ne sont pas
forcément compatibles avec une priorité donnée au maintien à tout prix d’établissements en perte
d’attractivité et d’effectifs. Enfin, en privilégiant les filières techniques et technologiques plutôt que
l’enseignement général, et en misant principalement sur les filières courtes, la région ne risque-t-elle
pas d’alimenter la migration importante des jeunes étudiants vers d’autres régions (limitrophes en
particulier). Le schéma adopté en novembre 2002 ne comporte pas de réponse explicite à ces questions
pourtant accentuées par les évolutions démographiques et techniques.
L’examen ci-après de la politique de la région à l’égard des établissements d’enseignement
relevant de sa compétence et en matière de formation professionnelle, montre qu’un effort de
planification à moyen terme concerté entre l’Etat et la région pourrait favoriser une amélioration de la
gestion et une meilleur efficacité de l’argent public consacré à ces activités.
53
6.
Les établissements d’enseignement du second cycle
Vis à vis des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) que sont les lycées
(général, technique, polyvalent, professionnel, agricole…), la région, collectivité de rattachement, a un
triple rôle :
-
Celui de
propriétaire
des locaux utilisés par l’EPLE, que la région soit effectivement propriétaire
ou qu’elle en exerce tous les droits et les devoirs du fait de la dévolution opérée par la loi de
décentralisation ;
-
Celui de
co-tuteur
(avec le rectorat) des décisions et délibérations (notamment budgétaires)
soumises à transmission et approbation ;
-
Celui de
financeur
du fonctionnement de l’établissement pour toutes les charges non
pédagogiques et autres que de personnel ;
Les deux derniers rôles de la région s’exercent également à l’égard des établissements privés
d’enseignement sous contrat.
6.1.
Le nombre d’établissements
Le nombre d’établissements publics du second cycle peut varier selon que l’on distingue ou
non les différents types de lycée (général, technique ou professionnel) ayant la même adresse.
S’agissant des établissements privés, le problème est le même, avec des effectifs moindres.
Le tableau ci-après a été établi d’après les chiffres donnés dans le schéma prévisionnel des
formations 2002-2007.
Public
Privé
Public
Privé
Public
Privé
Lycées
18
7
7
18
14
32
Lycées professionnels
30
10
30
10
40
Lycées polyvalents
11
1
11
1
12
EREA
2
1
2
1
3
LEGTA
5
5
0
5
ENIL
2
2
0
2
Maisons Familiales
(MFREO-IREO)
12
0
12
12
TOTAUX
61
19
7
19
68
38
106
Ensemble
Types d'établissements
(2001)
Etablissements
relevant de
l'Education nationale
Etablissements
relevant de
l'Agriculture
TOTAUX (EN & Agri)
L’éducation est assurée à hauteur de 89% des effectifs d’élèves par l’enseignement public en
2000 et 89,2% en 2001.
Depuis 1992, aucune catégorie d’établissements n’est épargnée par la baisse des effectifs. Entre
2000 et 2001, la baisse des effectifs tous types d’enseignement confondus, est de l’ordre de 2,2 %, soit
une baisse de 1 138 élèves. Toutes proportions gardées, l’enseignement agricole est le secteur le moins
touché par la baisse démographique (baisse de 34 élèves depuis 2001).
6.2.
Un patrimoine éclaté
La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 a prévu, dans son article 19, que « le transfert d'une
compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens
meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence ». Les
54
articles suivants précisent que « la remise de ces biens a lieu à titre gratuit. La collectivité bénéficiaire
de la mise à disposition assume l'ensemble des obligations du propriétaire. Elle possède tous pouvoirs
de gestion. Elle assure le renouvellement des biens mobiliers. Elle peut autoriser l'occupation des biens
remis. Elle en perçoit les fruits et produits. Elle agit en justice au lieu et place du propriétaire. »
« La collectivité bénéficiaire peut procéder à tous travaux de reconstruction, de démolition, de
surélévation, ou d'addition de constructions propres à assurer le maintien de l'affectation des biens. »
Dans les faits, la répartition effective du patrimoine utilisé par les lycées est très dispersée. Le
parc immobilier des lycées compte
1.220.780 m²
en 2002. La répartition de ces surfaces entre
propriétaires est la suivante (graphique fourni par la région) :
La région exerce donc, pour les EPLE du second cycle, les droits et obligations du propriétaire,
même lorsqu’elle ne l’est pas à l’origine. Ces dispositions législatives sont très « opérationnelles »,
mais présentent cependant des difficultés en matière de gestion et de suivi comptable des patrimoines
par les diverses collectivités impliquées.
Les investissements immobiliers réalisés sous convention de mandat c’est à dire le plus souvent
les grosses opérations immobilières réintègrent finalement l’actif de la région. Il en est de même des
achats mobiliers effectués directement par la région. Par contre, les achats mobiliers effectués par les
établissements à la suite de subventions d’investissement attribuées par la région sont la propriété des
établissements.
De plus les services régionaux ont fixé de façon informelle quelques critères de répartition : les
opérations dont le montant est inférieur au seuil des marchés d’appel d’offre font l’objet de
subventions d’investissement aux établissements, sinon la procédure des conventions de mandat est
utilisée, sauf cas d’achat direct par la région. Par conséquent, le mode d’intervention choisi par la
région va influer soit sur le patrimoine régional, soit sur le patrimoine des établissements. Le choix des
diverses procédures n’est donc pas neutre en matière de patrimoine.
55
6.3.
Le financement des établissements du second cycle
6.3.1.
Les subventions de fonctionnement
Les crédits de fonctionnement sont attribués par la Région aux lycées publics et établissements
assimilés par voie de subventions pour leur permettre de faire face à l’ensemble de leurs charges de
fonctionnement à l’exception des dépenses de personnel et des dépenses pédagogiques.
La loi du 22 juillet 1983 modifiée impose aux collectivités de notifier aux établissements le
montant de la dotation de fonctionnement avant le 1
er
novembre de l’exercice précédent, afin que ceux-
ci puissent établir leurs prévisions budgétaires. Le chef d’établissement dispose alors d’un mois pour
élaborer le projet de budget et le soumettre au Conseil d’administration du lycée.
La subvention de fonctionnement pour les établissements publics est calculée selon plusieurs
critères :
-
Viabilisation
: la consommation de référence par type d’énergie est déterminée en fonction de
la moyenne des consommations des 2 exercices précédents, des rapports de températures
correspondantes (degrés jours unifiés) et des modifications intervenues dans les surfaces et
installations. Les reversements encaissés par les établissements (location de locaux, formation
continue…) viennent en déduction du poste viabilisation pour la partie affectée à cette
dépense. Pour les cités scolaires à partition, le calcul du crédit nécessaire au titre de la
viabilisation et de l’entretien de l’externat de chaque établissement s’effectue au prorata des
effectifs de chaque établissement.
-
Entretien locatif
: un taux par m² variable suivant la date de construction des bâtiments est
appliqué. Pour 2002, il est de 1,9 € /m² pour les surfaces datant de plus de 5 ans et de 1,37 €
pour les surfaces de moins de 5 ans. Un taux de 0,11 €/m² est appliqué pour les surfaces
extérieures.
-
Charges générales
. Les crédits prennent en compte
:
-
un « forfait/établissement » qui vise à réduire l’effet de seuil au profit des lycées et
lycées professionnels à faible effectif. Le montant pour 2002 est de 11 433 €.
-
un « forfait/élève » destiné à couvrir les charges générales et les dépenses liées à
l’enseignement général. Pour 2002, le forfait est de 54,51€ par élève.
-
un « forfait point pondéré » qui traduit la charge représentée par les enseignements
techniques et professionnels. En 2002, la valeur du point est de 33,88 €. A titre
d’exemple, il est appliqué un coefficient multiplicateur de 15 pour les BTS audiovisuel,
de 4,5 pour les formations du bâtiment, 5 pour les 1
ère
année CAP et BEP de
carrosserie, etc…
-
Charges particulières
: des crédits spéciaux sont prévus pour les dépenses spécifiques à
certains établissements : groupements d’achats, transports d’élèves, location de locaux, etc…
Pour les établissements privés sous contrat d’association avec l’Etat
, les crédits de
fonctionnement alloués sont calculés à partir de « taux/élève » forfaitaires correspondant à un coût de
l’élève par catégorie d’enseignement (Exemple : pour l’enseignement général long, 1 212 F par élève).
Les taux qui ont été déterminés au moment de la décentralisation sous le contrôle du préfet de région
évoluent en fonction de pourcentages identiques à ceux appliqués aux lycées publics.
Les subventions de fonctionnement sont répertoriées dans deux comptes de la région :
56
-
64011 « participation aux charges de fonctionnement des établissements publics »
-
64012 « participation aux charges de fonctionnement des classes sous contrat des
établissements d’enseignement privés »
Subventions de
fonctionnement
1995
1996
1997
1998
1999
2000
var. moy.
annuelle
c/64011 enseig. public
84.595.256
86.363.918
88.435.247
85.186.600
86.810.933
87.419.606
0,7%
% du total annuel
87,0%
86,9%
86,5%
85,6%
86,0%
86,2%
c/64012 enseig. privé
12.671.861
13.005.423
13.845.620
14.312.811
14.115.125
13.993.784
2,0%
% du total annuel
13,0%
13,1%
13,5%
14,4%
14,0%
13,8%
Total
97.267.117
99.369.341
102.280.867
99.499.411
100.926.058
101.413.390
0,8%
Les subventions sont versées en 3 fois : 50% en février, 25% en juin et le solde en septembre.
6.3.2.
Les interventions régionales en matière d’investissement
6.3.2.1.
Les subventions d’investissement aux établissements
Imputées au compte 133
« participations versées aux établissements scolaires pour dépenses
d’équipement »
, les subventions d’investissement couvrent des travaux de maintenance et de sécurité,
la mise en conformité de filières (électrotechnique par exemple), les nouvelles technologies de
communication et d’information et des équipements en matériel (NTIC).
Le compte 133 présente les évolutions suivantes :
Participations aux dép.
d'équipement
1995
1996
1997
1998
1999
2000
var. moy.
annuelle
c/133
30.321.750
34.848.374
33.098.773
42.816.376
50.955.613
39.343.390
5,3%
variation annuelle (%)
14,9%
-5,0%
29,4%
19,0%
-22,8%
dont maintenance et
adaptation de locaux
10.682.092
21.244.393
23.569.092
27.938.721
23.755.472
dont équipement matériel
8.982.090
8.299.097
8.853.160
14.777.655
26.715.388
dont patrimoine existant
10.496.372
4.073.319
457.987
50.000
31.841
pas de
ventilation en
2000
Les variations annuelles sont très marquées à la hausse comme à la baisse, avec toutefois une
augmentation sensible des dépenses d’équipement en matériel.
Deux catégories de subventions se dégagent : certaines sont subordonnées à la justification de
dépenses,
d’autres
subventions,
d’un
montant
forfaitaire,
sont
définitivement
acquises
à
l’établissement.
A.
Les subventions soumises à conditions
Pour des travaux d’entretien « de montant limité », la région « subventionne » les
établissements qui réalisent les opérations pour leur propre compte. Les enveloppes détaillées par
opérations sont affectées par l’assemblée plénière dans le cadre des autorisations de programme.
Les subventions sont en général versées en deux fois. Pour obtenir le solde de la subvention,
l’établissement doit justifier de l’utilisation de la totalité des crédits selon la même procédure que celle
utilisée pour les conventions de mandat (certificat de l’ordonnateur et attestation de l’agent
comptable).
57
B.
Les subventions forfaitaires
Des dotations à caractère forfaitaire sont distribuées par la région aux établissements ; elles leur
sont définitivement acquises.
Parmi celles-ci se dégagent deux dotations spécifiques :
-
la dotation pour complément et renouvellement de matériel : elle doit permettre aux
établissements de renouveler tous les matériels hors gros matériels d’atelier, véhicules et
équipements pédagogiques à la charge de l’Etat. Une somme de 5 672 500 francs est inscrite
au BP 2000 (120 F/élève soit 18,3 €). Pour 2002, la base est de 11,39 € par élève en moyenne
répartis entre les établissements proportionnellement à un nombre de points pondérés prenant
en compte les effectifs totaux, les effectifs d’internes et les formations techniques et
scientifiques.
-
la dotation pour l’entretien courant du propriétaire : 9 563 524 F sont inscrits au BP 2000
(8F/m² soit 1,22 €). En 2002, elle correspond à 1,22 €/m².
Par ailleurs, d’autres programmes particuliers d’équipement matériel à destination des
établissements sont décidés comme par exemple :
-
un programme engagé depuis 1995 pour la mise en conformité du parc machines-outils des
lycées. Une décision de la commission permanente du 9 juillet 1999 affecte, sous forme de
subventions, une autorisation de programme de 4 997 200 francs aux établissements. Il y est
précisé que les subventions forfaitaires sont versées en une seule fois.
-
un programme pluriannuel d’équipement des lycées dans le domaine des nouvelles
technologies d’information et de communication (délibération en date du 26 juin 1998).
Chaque établissement public et privé perçoit une subvention forfaitaire versée en une seule
fois.
Pour ces deux derniers programmes, la région laisse le soin aux établissements de procéder aux
acquisitions soit directement auprès des sociétés de leur choix, soit
par l’intermédiaire de marchés
passés par l’UGAP.
C.
Notions d’investissement et de fonctionnement pour la région et les EPLE
Les dotations spécifiques (dotation pour complément et renouvellement de matériel, dotation
pour l’entretien courant du propriétaire) constituent pour la région des dépenses d’investissement
(compte 133). La présentation de certains documents notamment les rapports budgétaires présentés au
conseil régional d’octobre classe les dotations spécifiques dans les crédits de fonctionnement.
En effet, le rapport budgétaire concernant la sous politique « fonctionnement des lycées »,
intitulé « attribution des crédits de fonctionnement des lycées et orientations pour la gestion », englobe
les dotations spécifiques inscrites en investissement avec les crédits de fonctionnement. Les services
régionaux justifient cette présentation par le fait que ces dotations sont calculées automatiquement à
partir des critères physiques comme ceux retenus pour l’attribution des subventions de
fonctionnement.
De plus, la notification aux établissements est faite sur le même modèle que les rapports
budgétaires ; cette présentation provoque un problème d’interprétation dans les établissements et par
voie de conséquences génère des erreurs d’imputation comptable.
Des sommes perçues par les établissements au titre de dotations spécifiques d’investissement se
retrouve imputées au compte de tiers 44122 « subventions de fonctionnement de la collectivité de
58
rattachement ». Au lycée PERGAUD, à Besançon, subsiste au 31 décembre 2000 un solde de
422 805,39 francs « complément et renouvellement de matériel ». La situation est identique pour le
lycée FRIAND de Poligny où figurent, au solde du compte 44122 « subventions de fonctionnement de
la collectivité de rattachement », les sommes de 472 998,98 francs au titre de la subvention entretien
du propriétaire, et 40 391,94 francs au titre de renouvellement de matériel.
En outre, la confusion est aggravée par la destination de ces crédits ; en effet, ces enveloppes
forfaitaires doivent permettre aux établissements de faire face à des dépenses de petit équipement, à
des travaux d’entretien de moindre envergure ou à des interventions en urgence sans avoir à recourir
aux procédures courantes d’appel à subvention.
La chambre suggère à la région de réfléchir d’une part à la nature de ces dotations et d’autre
part à une présentation plus claire. Rien n’empêche les services, s’ils veulent utiliser les mêmes
critères physiques que pour la dotation de fonctionnement, de différencier ces enveloppes dans la
présentation des documents aux élus et dans la notification aux établissements.
6.3.2.2.
Les dépenses directes de la région
La région prend directement en charge dans son budget certains investissements en matériels
(micro-ordinateurs) ou certains équipements standards ainsi que la mise en conformité de nombreux
équipements et installations techniques des lycées. Une liste d’équipements et de matériels est établie
dans un souci d’harmonisation par le rectorat.
Ces dépenses sont effectuées soit dans le cadre d’un marché d’appel d’offres passé directement
par la région, soit auprès de l’UGAP. Les achats à l’UGAP s’effectuent soit sur simples factures et
l’imputation comptable se fait directement au compte 2142 « Mobilier et matériels scolaires ou
culturels », soit par avances à l’UGAP sur justification de factures (conventions Région /UGAP du 21
octobre 1998).
Le compte 2142 présente les débits annuels suivants :
Mobilier et matériel
scolaires ou culturels
1995
1996
1997
1998
1999
2000
c/2142
58.342.056
24.466.513
10.760.372
26.223.725
29.564.947
32.954.958
variation annuelle (%)
-58,1%
-56,0%
143,7%
12,7%
11,5%
De 1995 à 1997, les investissements en mobilier et matériel scolaires ont fortement décru ;
depuis 1997, ils progressent à nouveau depuis 1997.
6.3.2.3.
Les travaux réalisés par convention de mandat avec les établissements
Une convention, signée entre le région et l’établissement,
précise notamment les missions
confiées au mandataire, l’échéancier des crédits de paiement, l’enveloppe financière prévisionnelle
ainsi que la gestion financière de l’opération :
« …A partir du 2
ème
paiement, l’établissement devra impérativement produire un état certifiant
le montant des travaux réalisés et l’utilisation des avances antérieures
(Etat A)
.
Afin de permettre la comptabilisation au niveau régional,
il est adressé chaque année, au plus
tard le 30 novembre, un état récapitulatif des dépenses effectivement réalisées au titre de la présente
convention
. Ce document, signé de l’ordonnateur et de l’agent comptable, attestera l’exactitude des
paiements et la possession de toutes les pièces justificatives afférentes à l’opération
(Etat B).
59
La région fera connaître ses observations dans un délai de deux mois à compter de la réception
du décompte définitif. L’absence d’observation dans ce délai vaudra constat d’achèvement de
l’opération et quitus pour le mandataire ».
L’état A « Etat justificatif de versement d’avances » précise globalement le montant des
travaux déjà réalisés et payés par l’établissement, les factures en instance à l’établissement, les
sommes déjà versées par la région ou demandées ou en cours de versement et le versement demandé
par l’établissement. Il est signé par le proviseur et l’agent comptable.
Le décret relatif aux pièces justificatives (n°88-74 du 21 janvier 1988 modifié) décrit les
modalités de financement des opérations réalisées sous mandat notamment lorsque le mandataire est
un organisme doté d’un comptable public. La façon de procéder de la région au cours de la période
1993-2000 n’est pas conforme au décret car aucun décompte des paiements réalisés n’est fourni à
l’appui de l’état B global. Ainsi des états B strictement égaux au montant des autorisations de
programme sont produits sans décompte des paiements effectués.
Les avances régionales aux établissements sont répertoriées au compte 2549 « avances à
d’autres tiers ».
Avances à d'autres
tiers (chap 901-2)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
var. moy.
annuelle
c/2549 débit
54 278 449
76 167 411
61 649 726
64 187 334
48 076 246
55 591 737
0,5%
variation annuelle (%)
40,3%
-19,1%
4,1%
-25,1%
15,6%
réhabilitation patrimoine
9 555 182
9 728 311
18 134 567
15 645 178
11 052 889
maintenance et adatation
locaux
7 279 794
35 376 740
22 150 142
27 542 191
15 060 764
équipement matériel
19 209 148
23 732 981
15 610 971
19 427 269
20 983 580
création de places
114 818
9 643
36 476
0
542 000
patrimoine existant
18 119 506
5 919 735
5 017 571
305 259
31 450
installations sportives
0
1 400 000
700 000
1 267 436
405 564
pas de
ventilation en
2000
Chaque année, la région procède à l’intégration des travaux :
Avances à d'autres
tiers (établissements)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
c/2549 crédit :
intégration
immobilisations
109 211 758
50 452 728
8 744 379
75 623 541
44 191 446
30 826 830
6.3.2.4.
Les travaux réalisés par convention de mandat avec 3 SEML
Trois conventions cadres sont signées dans des termes identiques le 17 mars 1998 (exécutoire
le même jour) entre la région et les 3 sociétés d’économie mixte locales suivantes :
•
SEDD (Société d’équipement du département du Doubs), pour le Doubs ;
•
SODEB (Société d’équipement du Territoire de Belfort), pour le Territoire de Belfort ;
•
SOCAD (Société comtoise d’aménagement et de développement), pour le Jura et la
Haute-Saône.
L’article 1
er
fixe l’objet de la convention : « procéder ou … faire procéder, en son nom et pour
son compte… à la réalisation des études et des travaux de construction, de réhabilitation ou de
restructuration des lycées ou de toute autre opération qui lui serait confiée en mandat ».
60
L’article 2 fixe une clause de non exclusivité en ce sens que la Région se réserve la possibilité
de confier des mandats de maîtrise d'ouvrage à d'autres sociétés ou organismes que le mandataire
signataire de la présente convention.
L’article 12 de la convention cadre fixe les contrôles opérés par la région :
« …La Région a le droit de faire procéder à toutes vérifications qu'elle juge utiles pour
s'assurer que les clauses de la présente convention sont régulièrement observées et que ses intérêts
sont sauvegardés. La SEM transmet régulièrement, en application des dispositions légales et
réglementaires en vigueur, notamment :
•
- le bilan des marchés soldés dans les trois mois de leur solde (article 361.1 du C.M.P.), -
l'état annuel de l'exécution des marchés (article 361.2 du C.M.P.),
•
- le compte-rendu financier (article 1523-3 du code général des collectivités
territoriales) ».
L’article 15 fixe la rémunération de la société ainsi que ses modalités :
« Pour l'ensemble des missions d'études et de réalisation qui lui sont confiées, la rémunération
de la SEM est fixée par application d'un pourcentage au coût TTC définitif de l'opération …
Le taux de la rémunération de la SEM varie en fonction du coût de l'opération confiée
- Opération ou phase fonctionnelle dont le montant est
supérieur à 35 MF TTC
, la
rémunération est établie par application d'un pourcentage de
4,5 % HT
, TVA en sus, au montant des
dépenses visées à l'alinéa 1
er
du présent article.
- Opération ou phase fonctionnelle dont le montant est
supérieur à 20 MF TTC et inférieur ou
égal à 35 MF TTC
, la rémunération est établie par application d'un pourcentage de
4,8 % HT
, TVA
en sus, au montant des dépenses visées à l'alinéa 1
er
du présent article.
- Opération dont le montant est
inférieur ou égal à 20 MF TTC
, la rémunération est établie
par application d'un pourcentage de
5,5 % HT
, TVA en sus, au montant des dépenses visées à l'alinéa
1
er
du présent article.
Ces bases de rémunération intègrent la rémunération d'une éventuelle mission de conduite
d'opération assurée par les D.D.E. ou D.D.A.F… »
Les avances régionales sont répertoriées au compte 2548 « Avances à des sociétés d’économie
mixte ».
Avances à des SEM
(chap 901-2)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
c/2548 débit
147 981 009
152 207 000
113 322 000
123 016 000
183 273 370
141 027 000
variation annuelle (%)
2,9%
-25,5%
8,6%
49,0%
-23,1%
réhabilitation patrimoine
76 952 000
133 491 029
98 158 808
109 345 198
177 757 370
maintenance et adatation
locaux
2 290 724
3 300 000
6 465 808
2 508 000
installations sportives
0
0
200 000
1 499 000
création de places
9 272 000
4 686 690
9 750 000
3 230 000
1 496 000
patrimoine existant
52 201 009
5 589 782
2 113 192
3 774 994
13 000
filières spécifiques
9 556 000
6 148 776
0
0
pas de
ventilation dans
le CA 2000
61
6.3.3.
Les mandats et l’absence de mise en concurrence
L’attribution systématique des « mandats » aux établissements et, surtout, aux trois SEML a
jusqu’à présent échappé aux contraintes du code des marchés publics et à la directive européenne
n° 92/50/CEE sur les marchés publics de services. Mais, dans un arrêt récent du 5 mars 2003 (CE
n° 233372, Union nationale des services publics industriels et commerciaux et autres), le Conseil
d’Etat a annulé la disposition du code des marchés publics (article 3 du code, §7°) excluant tous les
mandats de son champ d’application. La région devra donc modifier sa pratique pour l’attribution
éventuelle de mandats de maîtrise d’ouvrage à titre onéreux.
6.4.
Les contrôles incombant à la région
La loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 modifiée définit l’organisation financière des établissements
d’enseignement scolaire. L’article L 421-11 d) du code de l’éducation prévoit notamment que :
« le budget adopté par le conseil d’administration de l’établissement est transmis au représentant de l’Etat,
à la collectivité de rattachement ainsi qu’à l’autorité académique dans les 5 jours suivant le vote. Le budget devient
exécutoire dans un délai de 30 jours à compter de la dernière date de réception par les autorités mentionnées ci-
dessus, sauf si, dans ce délai, l’autorité académique ou la collectivité locale de rattachement a fait connaître son
désaccord motivé sur le budget ainsi arrêté ; … ».
En ce qui concerne le compte financier, l’article 55 du décret n° 85-924 du 30 août 1985
prévoit :
« avant l'expiration du sixième mois suivant la clôture de l'exercice, le conseil d'administration arrête le
compte financier après avoir entendu l'agent comptable.
Le compte financier accompagné éventuellement des observations du conseil d'administration et de celles
de l'agent comptable est transmis à la collectivité de rattachement et à l'autorité académique dans les trente jours
suivant son adoption. ».
Selon les services de la région, l’exercice de la « tutelle » est principalement assuré par les
services du rectorat, la région n’intervenant que lorsqu’elle se trouve dans un des cas de
« substitution » prévus par la loi : budget non voté par exemple…
L’examen des conditions dans lesquelles les financements de la région sont attribués et utilisés
conduit à penser que l’investissement des services régionaux dans l’analyse des comptes des lycées est
manifestement insuffisant. Ce constat se vérifie avec le suivi des subventions de fonctionnement et
d’investissement.
6.4.1.
Le suivi des subventions de fonctionnement et d’investissement par les services
régionaux : un sondage sur 26 établissements.
Dans la procédure de délégation, la région s’entoure de garanties en exigeant pour le paiement
du solde des subventions d’investissement la production d’un état (appelé état B) signé par
l’ordonnateur et le comptable certifiant la réalité des dépenses. Son contrôle ne va pas plus loin. Or
l’article 18 du règlement financier prévoit :
« le contrôle de l’utilisation des aides est effectué au vu des justificatifs produits au moment des demandes
de versement. Les services de la région sont habilités à procéder à toute autre forme de contrôle notamment sur
place, avant et après le versement de l’aide. »
La lecture des comptes financiers de 26 établissements choisis arbitrairement en cours
d’instruction fait apparaître des soldes qui auraient dû éveiller l’attention de la région tant en matière
de fonctionnement qu’en matière d’investissement.
62
A.
Subventions de fonctionnement
Le compte utilisé dans les établissements est le compte 44122 « Subvention de fonctionnement
de la collectivité de rattachement », les opérations en crédit retraçant le montant des subventions
reçues par les établissements et les opérations en débit les dépenses engagées. Signalons que ce mode
de comptabilisation employé par un certain nombre d’établissements, contrairement à ce que prévoit
l’instruction comptable applicable aux EPLE a l’avantage de mettre en évidence l’utilisation des
subventions perçues. Une correcte comptabilisation de la subvention aurait dû normalement faire
apparaître un solde nul en bilan de sortie. Seuls 5 lycées sur les 26 ont procédé de façon correcte en
2000. Le résultat au 31 décembre 2000 est le suivant :
Balance
d'entrée
opérations de
l'exercice
Total
Balance
d'entrée
opérations de
l'exercice
Total
ACTIF
PASSIF
c/te 44122
252.000
47.715.641
47.967.641
3.454.787
47.653.326
51.108.113
341.034
3.481.506
DEBIT
CREDIT
BILAN DE SORTIE
Total 26
lycées
Le solde inemployé au 31 décembre 2000 par les 26 lycées en question se chiffre à 3 481 506 F
représentant 7,31 % du total des subventions versées, il était de 3 454 787 F au 31 décembre 1999.
On pouvait valablement s’étonner que des crédits de fonctionnement ne soient pas
intégralement budgétés dans les établissements. Les services régionaux ont, à notre demande, pris
contact avec des chefs d’établissement pour qu’ils justifient des soldes inemployés. C’est ainsi
qu’apparaissent de nombreuses erreurs d’imputation et que des subventions d’investissement sont en
fait comptabilisées en fonctionnement.
La région n’exerce donc pas vraiment de contrôle sur les comptes financiers dont elle est
pourtant l’une des autorités destinataires. Même si elle n’a pas de compétence pour exercer un contrôle
global de gestion des établissements, les comptes de tiers retraçant les liaisons Région / établissements
mériteraient de faire l’objet d’un suivi particulier de la part des services régionaux.
B.
Subventions d’investissement
Les comptes servis dans les 26 lycées sont le 44123 « Subventions d'investissement de la
collectivité de rattachement » et le 44128 « Subventions spécifiques de la collectivité de
rattachement ».
Balance
d'entrée
opérations de
l'exercice
Total
Balance
d'entrée
opérations de
l'exercice
Total
ACTIF
PASSIF
c/te 44123
0
3.845.305
3.845.305
2.662.962
3.246.357
5.909.319
38.790
2.102.805
c/te 44128
127.106
11.332.711
11.459.817
6.414.113
9.297.191
15.711.304
344.906
4.596.394
Total 26
lycées
DEBIT
CREDIT
BILAN DE SORTIE
Le solde des subventions inemployées constaté au 31 décembre 1999 (chiffres balance d’entrée
CREDIT) comme au 31 décembre 2000 (PASSIF bilan de sortie) n’est pas négligeable. Il représente,
pour le compte « 44123 », 65% du total des subventions versées en 2000 (2 102 805 F/3 246 357 F),
et, pour le compte « 44128 », 49,44%. Ces résultats ne concernent que 26 lycées sur les 68 en charge
de la région.
A titre d’exemple, le LP Edgar FAURE (Morteau) présente le cas d’une subvention versée
intégralement par la région sur production des états A et B requis avec un solde disponible dans les
comptes de l’établissement.
63
Un acompte de 450 000 francs d’une subvention de 500 000 francs est versé par mandat 8633
du 21 décembre 1998. Le solde d’un montant de 50 000 francs est versé par mandat 6502 du 22
septembre 1999. Le mandat est appuyé d’un justificatif sommaire certifié par l’ordonnateur et l’agent
comptable faisant état de travaux déjà réalisés et payés par l’établissement à hauteur de 500 000 francs,
c’est à dire pour le montant au franc près de la subvention. Par ailleurs, le compte 44128-6
«
subvention spécifique région maintien sécurité
» du lycée retrace bien les 450 000 francs versés par
la région en 1998 et les 50 000 francs versés en 1999 (crédit du compte) ; il retrace également les
travaux réalisés en 1998 pour 249 091 francs et en 1999 pour 55 758,75 francs (débit du compte). Le
solde disponible (créditeur) au 31 décembre 1999, de 195 149,30 F, reste identique au 31 décembre
2000, aucune recette, ni dépense n’ayant été constatée en 2000.
Un courrier adressé par la région le 11 septembre 2001 aux responsables des établissements
leur demande de faire le point sur les dossiers antérieurs à 1992, les dossiers d’équipement et contrats
de plan depuis 1992 et les dossiers de maintenance depuis 1992. Cette demande confirme que le suivi
des dossiers avait pris un certain retard.
La chambre relève également que toutes les dispositions relatives aux délais n’ont pas été
respectées notamment le délai de 2 ans prévu par l’article 16 du règlement financier adopté les 14 et 15
décembre 1995 :
« les aides régionales doivent donner lieu à une demande de paiement dans un délai de
deux ans à compter de la date de notification, faute de quoi elles sont réputées caduques.
6.4.2.
Le suivi des conventions de mandat
6.4.2.1.
Avec les établissements
Le compte 4434 « Opérations pour le compte de la collectivité de rattachement » de 26
établissements scolaires présente au 31 décembre 2000 un solde disponible cumulé de
13,8 millions de
francs
(2,10 millions d'euros), qui, distribués par la région, sont gelés dans les 26 établissements au 31
décembre 2000. Rapporté au total des avances versées par la région en 2000 à ces 26 établissements,
ce solde en représente 51,46%.
Ce constat ne concerne que 26 établissements ; la prise en compte de l’ensemble des
établissements aboutirait évidemment à un volume disponible plus important. Dans un souci de bonne
gestion, la région devrait suivre au plus près la consommation des crédits qu’elle attribue. Dans le
détail, l’examen de quelques comptes financiers d’établissements a permis de déceler des soldes
importants d’avances versées par la région et non utilisées au 31 décembre 2000.
Les sommes inemployées restant disponibles dans les établissements représentent des montants
importants qui montrent que le contrôle présente des lacunes.
Dans de nombreux cas, la région a versé le solde de l’opération sans justification détaillée des
dépenses ; générant ainsi des reliquats dans les comptes des établissements. Quelquefois des opérations
ne sont toujours pas soldées plus de 10 ans après leur début. En effet l’état B demandé par la région ne
comporte aucun détail mentionnant les paiements effectués, mais certifie seulement la réalisation des
dépenses correspondant à l’avance ou à la subvention octroyée.
6.4.2.2.
Avec les SEML
La région a choisi depuis plusieurs années de privilégier le recours aux
SEML pour les gros
travaux d’investissement (constructions nouvelles et restructurations). Cette solution présente
l’avantage de décharger la région des contraintes administratives et techniques de suivi des travaux ; ce
64
qui limite son rôle hormis le volet financier à une mission de contrôle. L’article 12 de la convention
cadre fixe les contrôles opérés par la région.
« La Région a le droit de faire procéder à toutes vérifications qu'elle juge utiles pour
s'assurer que les clauses de la présente convention sont régulièrement observées et que ses
intérêts sont sauvegardés. La SEM transmet régulièrement, en application des dispositions
légales et réglementaires en vigueur, notamment :
- le bilan des marchés soldés dans les trois mois de leur solde (article 361.1 du C.M.P.), -
l'état annuel de l'exécution des marchés (article 361.2 du C.M.P.),
- le compte-rendu financier (article 1523-3 du code général des collectivités
territoriales) »
.
Le service éducation reçoit, trois fois par an, les dossiers de mémoires de travaux et pièces
justificatives des opérations en trois exemplaires (article 17-3 de la convention cadre). Deux des
exemplaires sont adressés à la direction des finances pour contrôle notamment de conformité aux
dispositions du code des marchés publics. Celle-ci adresse un exemplaire des pièces au payeur régional
pour intégration dans la comptabilité des opérations. Le bilan comptable des intégrations résultant des
conventions de mandat passées avec les SEML est le suivant :
Avances à des SEM
1995
1996
1997
1998
1999
2000
c/2548 crédit : intégration des
immobilisations
133.094.705
135.696.167
150.439.862
112.310.761
147.854.876
117.430.546
La délégation de la maîtrise d’ouvrage a un coût prévu à l’article 15 de la convention cadre.
Toutefois, interrogé sur le coût annuel de la maîtrise d’ouvrage déléguée, le service éducation a été
dans l’impossibilité de le chiffrer sauf à en faire la demande aux SEM concernées. En cours
d’opération, les coût de la maîtrise d’ouvrage et des travaux sont fondus dans les avances. Ce n’est
qu’à la lecture des bilans de clôture qu’apparaît un coût de la maîtrise d’ouvrage individualisé par
opération. Le suivi et le contrôle des coûts mérite d’être amélioré.
65
7.
Le suivi du patrimoine régional
L’instruction M51 prévoit l’établissement par l’ordonnateur d’un
état des biens meubles et
immeubles
:
« cet état consiste en un inventaire détaillé des biens dont la région est propriétaire,
affectataire ou locataire. Une fiche d’identification ouverte par bien ou par groupe de biens permet de
retracer la localisation du bien, ses caractéristiques physiques, son coût d’acquisition, sa durée
d’amortissement……pour les biens immeubles et les biens meubles immobilisés, dont la région est
propriétaire ou affectataire, il doit y avoir exacte correspondance entre le contenu de l’inventaire tenu
par l’ordonnateur et le fichier des immobilisations tenu par le comptable ; fichier qui permet à celui-ci
de dresser l’état de l’actif à joindre au compte de gestion. »
L’instruction M51 dispose également qu’un
état de l’actif
doit être produit tous les 5 ans par le
comptable à l’appui du compte de gestion. Il est établi à partir du fichier des immobilisations, lequel
est à la disposition du juge des comptes. Les éléments d’actif font l’objet :
-
d’un suivi détaillé, quand ils concernent les comptes 210 « terrains », 211 « bois, forêts,
plantations », 212 « bâtiments », 215 « matériel de transport », 23 « immobilisations en cours », 25
« prêts, avances, créances à long ou moyen terme », 28 « affectations »,
-
d’un suivi globalisé, quand ils concernent les comptes 213 « voies et réseaux », 216 « autres
immobilisations
corporelles »,
218
« immobilisations
incorporelles »,
24
« immobilisations
sinistrées » , 26 « titres et valeurs », 27 « dépôts et cautionnements versés ». Pour ce qui concerne les
immobilisations inscrites au compte 214 « matériel, outillage et mobilier », les biens sont globalisés
sauf pour les biens d’une valeur unitaire supérieur à 10 000 F.
Le rapprochement des soldes du compte de gestion 2000 avec ceux de l’état de l’actif
correspondant met en évidence des discordances dans les comptes 214 et 215. Le compte 212 qui doit
faire l’objet d’un suivi détaillé ne retrace les opérations que par année. De plus, le compte 239
« travaux sur biens reçus à disposition » ne figure pas à l’état de l’actif 2000.
L’
état des biens meubles et immeubles
n’existe dans les services de la région que pour les
biens meubles mais il reste incomplet, la valeur d’acquisition par exemple n’étant pas renseignée. La
région a confirmé qu’un état récapitulatif des immeubles n’existait pas : chaque service a la
responsabilité des immeubles de son secteur. Ainsi le service éducation dispose d’un logiciel qui
détaille pour chaque établissement scolaire :
•
les aspects juridiques : propriété foncière, servitudes connues, références cadastrales,
propriété immobilière,
•
les modalités de construction de l’établissement : date des travaux, maîtrise d’ouvrage,
équipe d’ingénierie, les entreprises,
•
les interventions dans l’établissement : entretien courant, les opérations programmées
avec précision des intervenants, les travaux de maintenance et le montant total des dépenses,
•
le tableau des surfaces par bâtiment, le plan de masse.
Cet outil ne permet toutefois pas encore une agrégation comptable utile à l’établissement de
l’état des biens immeubles et notamment les renseignements relatifs aux amortissements.
La répartition par service du suivi du patrimoine régional ne favorise pas une bonne
appréciation générale de l’actif. La chambre estime qu’un inventaire précis et centralisé du patrimoine
apporterait plus de lisibilité et que le rapprochement physique et comptable de l’inventaire entre les
services régionaux et la paierie régionale s’en trouverait facilité. Elle a pris note de la création d’un
groupe de travail interservices chargé de réfléchir à la mise en oeuvre en matière patrimoniale des
nouvelles instructions comptables prévues.
66
8.
La formation professionnelle
Les régions disposent depuis les lois de décentralisation d’une compétence de droit commun en
matière de formation professionnelle. La décentralisation s'est opérée en deux étapes.
Dans un premier temps, la loi du 7 janvier 1983 a confié à la région à compter du 1
er
janvier
1984 une compétence en matière d'apprentissage des jeunes et de formation professionnelle continue
des adultes et a conservé à l’Etat une compétence d'exception : la formation continue des jeunes.
Puis la loi quinquennale du 20 décembre 1993 a transféré aux régions les compétences en
matière de formation professionnelle continue des jeunes de moins de 26 ans, d’abord de manière
optionnelle et contractuelle pour cinq ans, puis en pleine compétence à partir de 1999.
Les compétences de l’Etat aujourd'hui sont limitées à la définition de la politique de l’emploi,
au contrôle de la formation professionnelle, à des actions de portée générale, dépassant le cadre
régional (article 49 de la loi de 1993) et à quelques dispositifs de formation dans le cadre des crédits
globalisés pour l'emploi gérés par les services déconcentrés et l'ANPE.
A la promulgation de la loi du 20 décembre 1993, la Franche-Comté a fait partie des premières
régions à prendre en charge dès le début la totalité de la compétence "jeunes" dont la mise en oeuvre
était transférée optionnellement à partir de 1995 jusqu'en 1999.
La région a toujours été active en matière de formation professionnelle et a, dès l'origine, établi
des liens entre la formation professionnelle, l'emploi et les entreprises.
8.1.
Les actions de la région
La politique du conseil régional en matière de formation professionnelle s'appuie
principalement sur deux grands programmes spécifiques de formation préqualifiante et qualifiante.
Elle comporte également des aides à l’insertion sociale et professionnelle de certains publics en
difficulté, et des aides à la création d’emplois.
A.
Les actions préparatoires à la qualification et à l'emploi (programme préqualifiant)
Elles concernent les jeunes demandeurs d'emploi de moins de 26 ans, non scolarisés, sans
qualification professionnelle reconnue et sans diplôme (niveau V à VI), dont une grande majorité sont
en difficulté d’insertion sociale et professionnelle.
En 2001, 5 458 entrées dans ce programme ont été recensées (source OREF).
B.
Le programme de formation professionnelle qualifiante
En 2000, près de 5000 stagiaires ont préparé une qualification professionnelle allant du CAP au
niveau ingénieur dans le cadre du programme régional de qualification (chiffres tirés de l’appel à
projets pour la campagne 2002-2003).
En 2001, dans ce programme, 4616 entrées ont été recensées dont 2014 en direction des jeunes
et 2602 en direction des adultes (source OREF). La région Franche-Comté s'est orientée
progressivement vers les franc-comtois privés d'emploi et vers l'adaptation des salariés confrontés aux
mutations technologiques (source : rapport CESR 5-2-E du 18 mars 1997). Aujourd'hui, le programme
s'adresse à l'ensemble des publics francs-comtois, jeunes ou adultes, de toutes catégories
socioprofessionnelles, mais il vise prioritairement la qualification des demandeurs d'emploi.
67
Pour la mise en place des formations et pour sélectionner les organismes de formation, la
région lance un appel à projets au mois de juin précédant l’année du programme.
L’instruction des dossiers par les services régionaux de la formation se fait de septembre à
décembre dans le premier cas et de novembre à décembre dans le deuxième cas.
En janvier, elle est suivie par la consultation des différentes instances concernées (commissions
du Conseil régional et du Comité économique et social régional, Comité de coordination régional de
l’emploi et de la formation professionnelle). Les décisions sont prises en février (préqualification) et
mars (qualification) par l’Assemblée plénière ou la commission permanente du Conseil régional.
C.
Le programme d’actions régionales pour l’insertion (PARI) et les aides à l’emploi
Les deux grands programmes de formation sont complétés par un certain nombre de mesures
d’accompagnement individuel vers l’emploi inscrites dans le programme d’actions régionales pour
l’insertion (PARI).
Dans le budget primitif 1999, les mesures pour l’emploi « Franche-Comté 2000 emplois »,
« Aide régionale pour l’emploi des jeunes » (ARPEJ) et « Franche-Comté amélioration des conditions
de travail » (FACT) étaient inscrites dans la politique « emploi » et non pas « formation ».
Les aides à l’emploi, comme l'aide régionale pour l'emploi des Jeunes (ARPEJ) en 1997,
Franche-Comté 2000 Emplois en 1999 et 2000, et le Contrat Régional Emploi Formation à partir de
2001 ont successivement été créées pour encourager les créations d’emplois durables (contrats à durée
indéterminée d’abord, puis contrats à durée déterminée au moins égale à un an). L’opération Franche-
Comté 2000 Emplois a fait l’objet d’une évaluation d’ensemble approfondie qui a permis d’aménager
le dispositif et de mieux encourager la qualification des personnes recrutées.
8.2.
Le budget de la formation professionnelle
Le budget de la formation professionnelle continue est constitué de dépenses de
fonctionnement
inscrites
au
chapitre
964-6
« Formation
professionnelle »
et
de
dépenses
d’investissement enregistrées au chapitre 901-5 « Opérations pour la formation professionnelle ».
Les opérations prises en compte comprennent les dépenses de formation professionnelle et
d’apprentissage, définition identique à celle des données nationales recensées et publiées par le
ministère de l’intérieur.
Investissement et fonctionnement confondus, les dépenses de formation professionnelle
effectuées par la région Franche-Comté étaient de 159 Francs (24,24 euros) par habitant en 1993, de
317 Francs (48,33 euros) en 1999, de 325 F (49,55 €) en 2000, et de 329 F (50,16 €) en 2001. En 1999,
la Franche-Comté arrive au 3
ème
rang des régions en volume de dépenses par habitant, après la Corse et
la Haute-Normandie. Elle passe
au premier rang des régions françaises
en 2000.
8.2.1.
L’investissement
Le volume des investissements
pour la formation professionnelle est sans comparaison avec
celui du fonctionnement. Pour autant, la Franche-Comté fait partie des premières régions françaises
pour la part de son budget d’investissement consacré à la formation professionnelle, tant en structure
qu’en francs par habitant.
68
Dépenses
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
var. moy.
annuelle
Fonct. + Invest.
191.769.674
168.824.203
222.080.795
242.239.561
292.712.162
325.413.262
354.479.080
362.837.178
367.186.184
8,46%
variation annuelle (en %)
-12,0%
31,5%
9,1%
20,8%
11,2%
8,9%
2,4%
1,2%
structure (en% des dép. réelles totales)
16,6%
14,4%
18,6%
17,2%
19,7%
22,9%
23,0%
22,5%
23,1%
Métropole hors Île de France
12,0%
12,2%
15,8%
16,3%
16,3%
18,1%
16,9%
16,7%
NC
métropole
11,4%
11,8%
14,9%
15,8%
15,7%
17,4%
16,6%
16,6%
NC
En francs par habitant
159
149
202
221
267
291
317
325
329
Métropole hors Île de France
120
132
176
196
209
227
229
230
NC
métropole
119
132
168
193
205
219
222
225
NC
Fonctionnement (chap 964-6)
173.695.328
152.605.120
210.990.263
229.239.562
279.514.534
292.512.178
330.331.172
345.644.602
349.628.760
9,14%
variation annuelle (en %)
-12,1%
38,3%
8,6%
21,9%
4,7%
12,9%
4,6%
1,2%
structure (en% des dép. réelles de fonc.)
36,1%
34,0%
40,4%
42,1%
45,1%
48,6%
51,5%
51,6%
51,0%
Métropole hors Île de France
27,3%
29,1%
34,7%
36,0%
34,6%
36,0%
34,7%
34,2%
NC
métropole
28,5%
30,3%
34,7%
36,9%
35,6%
36,8%
35,4%
35,2%
NC
En francs par habitant
142
134
192
209
255
262
296
309
313
Métropole hors Île de France
NC
NC
NC
NC
200
216
215
218
NC
métropole
NC
NC
NC
NC
196
209
209
214
NC
Investissement (chap 901-5)
18.074.346
16.219.083
11.090.532
12.999.999
12.979.330
32.901.084
24.147.908
17.192.576
17.557.424
-0,36%
variation annuelle (en %)
-10,3%
-31,6%
17,2%
-0,2%
153,5%
-26,6%
-28,8%
2,1%
structure (en% des dép. réelles d'invest.)
2,7%
2,2%
1,6%
1,5%
1,5%
4,0%
2,7%
1,8%
1,9%
Métropole hors Île de France
2,2%
1,5%
1,6%
1,4%
1,3%
1,7%
1,8%
1,7%
NC
métropole
2,1%
1,5%
1,5%
1,3%
1,2%
1,5%
1,7%
1,5%
NC
En francs par habitant
16
15
10
12
12
29
22
15
16
Métropole hors Île de France
NC
NC
NC
NC
9
11
13
12
NC
métropole
NC
NC
NC
NC
9
10
12
11
NC
Recettes
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
var. moy.
annuelle
Fonct. + Invest.
101.383.062
93.756.827
153.860.122
195.831.698
184.348.541
195.974.726
178.285.830
206.661.499
140.368.916
4,15%
structure (en % des recettes réelles
totales)
8,8%
7,8%
13,0%
14,0%
12,5%
13,8%
11,6%
12,8%
8,8%
Fonctionnement (chap 964-6)
96.782.208
93.287.769
152.990.002
195.431.698
184.348.541
193.658.154
176.974.360
204.141.253
139.614.207
4,69%
structure (en % des recettes réelles de
fonctionnement)
12,3%
10,9%
15,9%
18,1%
17,1%
17,0%
15,5%
17,1%
11,7%
Investissement (chap 901-5)
4.600.854
719.057
870.120
400.000
0
2.316.572
1.311.470
2.520.247
754.709
-20,22%
structure (en % des recettes réelles
d'investissement)
1,3%
0,2%
0,4%
0,1%
0,0%
0,8%
0,3%
0,6%
0,2%
69
En 1999, 2,7% des dépenses réelles d’investissement contre 1,8% pour la métropole hors Ile de
France et 22 francs (3,35 €) par habitant contre 13 francs (1,98€) pour la métropole.
chap 901-5
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
DEPENSES
18.074.346 16.219.083 11.090.532 12.999.999 12.979.330 32.901.084 24.147.908 17.192.576 17.557.424
dont
Invest. dans les CFA
8.494.163 10.490.077
4.229.855
5.554.424
8.379.487 11.257.547 11.989.251
Invest. dans les centres de
formation professionnelle
9.478.371
5.210.477
5.747.866
6.571.235
3.364.489 18.746.797
8.220.568
Equip. des structures
d'insertion
168.528
444.811
325.215
578.169
881.893
2.553.334
Mesures d'accompa.
(équip. espaces jeunes et
OREF)
101.812
350.000
668.000
549.125
657.185
2.014.848
1.384.772
Recettes externes
4.600.854
719.057
870.120
400.000
0
2.316.572
1.115.050
165.469
122.183
Financement externe (%)
25,5%
4,4%
7,8%
3,1%
0,0%
7,0%
4,6%
1,0%
0,7%
Etat
4.350.854
319.057
870.120
0
0
268.158
731.842
0
0
Europe
250.000
400.000
0
400.000
0
1.413.200
301.800
0
49.000
Autres
0
0
0
0
0
635.214
81.408
165.469
73.183
Financement région (par
différence)
13.473.492 15.500.026 10.220.412 12.599.999 12.979.330 30.584.512 23.032.876 17.027.107 17.435.241
Financement région (%)
74,5%
95,6%
92,2%
96,9%
100,0%
93,0%
95,4%
99,0%
99,3%
Pas de
ventilation
dans le CA
2000
Pas de
ventilation
dans le CA
2001
En 2000, malgré une baisse sensible de ses investissements en matière de formation
professionnelle par rapport à 1999 (-28,8 %, 1,8% en structure et 15F (2,29€) par habitant), la Franche-
Comté reste une région dynamique dans ce secteur (5
ème
rang en 2000 contre le 3
ème
en 1999).
La participation du conseil régional à l'investissement en matière de formation professionnelle
et d'apprentissage se répartit de la manière suivante entre 1993 et 1999 :
-
Investissements immobiliers et équipement dans les centres de formation d'apprentis : 47% des
dépenses d’investissement 1993-1999 (les dépenses 2000 ne sont pas ventilées par programme
dans le compte administratif 2000) ;
-
Investissements immobiliers et équipement dans les centres de formation professionnelle :
44,7% des dépenses d’investissement 1993-1999 ;
-
Investissements dans les entreprises et structures d'insertion pour 3,9% des dépenses ;
-
l’équipement des espaces - jeunes et de l’Observatoire régional de l'emploi et de la formation
(OREF) représente 4,5% des dépenses sur la période 1993-1999.
Une autre présentation des dépenses de la période par grande catégorie de destinataires montre
que les organismes publics ne sont pas les seuls bénéficiaires des investissements réalisés par la région.
70
chap 901-5
Total
1993/2001
Structure
1993/2001
DEPENSES
(article)
163.162.282
100,0%
Subventions d'équipement (art.130.)
1300 à 1305
Etat, Communes, Départ.,
groupements collectivités et établ. pub. locaux
11.982.443
7,3%
1306
Entreprises privées (équip. structures
d'insertion)
2.171.491
1,3%
1307 Particuliers et organismes privés
87.332.776
53,5%
1308 Autres organismes publics et semi-publics
29.423.727
18,0%
Frais d'études (OREF) (art. 132)
2.865.704
1,8%
Travaux, équip. Matériels (art.21.. À 23..)
21.607.455
13,2%
Avances à des SEM et autres tiers (art. 25..)
7.778.687
4,8%
Recettes externes
10.309.305
100,0%
Financement externe (%)
6,3%
Etat
6.540.031
63,4%
Europe
2.814.000
27,3%
Autres
955.274
9,3%
Financement région (par différence)
152.852.995
Financement région (%)
93,7%
Le conseil régional a adopté les règles d'intervention suivantes (exemple de la délibération du
Conseil régional des 18 et 19 décembre 1997, budget primitif 1998) :
-
tous financements publics confondus, le subventionnement est plafonné à 80% du coût total
TTC (HT si le bénéficiaire peut récupérer la TVA), avec une participation maximale du
Conseil régional à hauteur de 60% ;
-
dans le cas d'établissement public relevant du patrimoine de la région, le financement public
total peut atteindre 100% du coût de l'opération.
Le financement externe des dépenses d’investissement est assez réduit. Les recettes externes ne
dépassent jamais 8% sauf en 1993 où elles ont atteint 25%. C’est donc la région qui fait l’effort de
financement des dépenses d’investissement. A titre d’exemple, en 2000, la région a financé 99% des
dépenses d’investissement. Les partenaires financiers que sont l’Etat et l’Europe n’interviennent
pratiquement que pour financer la sous politique « formation professionnelle ».
8.2.2.
Le fonctionnement
A.
Les dépenses de fonctionnement
L’essentiel
des
dépenses
de
formation
professionnelle
concerne
des
dépenses
de
fonctionnement qui représentent, depuis 1999, plus de la moitié du budget de fonctionnement de la
région (51,5% en 1999 et 51,6% en 2000). La part de ces dépenses dans les autres régions de
métropole n’atteint pas un tel niveau puisque les régions consacrent en moyenne en 2000 35,2% de
leur budget de fonctionnement (34,2% pour la métropole hors Ile de France).
Ainsi, en 2000, 345,6 millions de francs (MF) ont été consacrés à la formation professionnelle
et à l’apprentissage sur les 669,4 MF de dépenses réelles de fonctionnement de la région Franche-
Comté. La variation moyenne annuelle qui s’établit à 10,33% de 1993 à 2000 consacre une forte
progression des dépenses de formation professionnelle.
Trois progressions annuelles fortes se remarquent : 1995 avec 38,3% qui correspond à
l’élargissement des compétences de la région, 1997 avec 21,9% et 1999 avec 12,9%. Exprimée en
71
francs par habitant, la politique régionale franc-comtoise atteint globalement un niveau supérieur à
celui de la métropole depuis 1997 (premiers chiffres connus) ; le différentiel est de 55 francs en 1997,
46 francs en 1998 et 91 francs en 2000.
L’articulation des dépenses par mode d’intervention de la région, examinée sur la période
1995-2000, obéit à la répartition comptable suivante :
-
les participations versées aux organismes de formation, imputées au compte 6409 « A
utres
contingents et participations diverses »
représentent environ 60% du budget de fonctionnement de
la formation professionnelle ;
-
la rémunération des stagiaires imputée au compte 6473
« Stagiaires formation professionnelle
Remboursement CNASEA »
et la participation au transport des apprentis imputée au compte 6474
« Stagiaires formation professionnelle, autres remboursements »
représentent 30% du budget de
fonctionnement de la formation professionnelle ;
-
enfin, au compte 657 «
Subventions »
sont imputées différentes mesures en faveur de l'emploi, de
la formation et de l'information des stagiaires, pour environ 10 % du budget de fonctionnement
comme par exemple :
•
le financement des actions prévues par les contrats d'objectif signés avec les branches
(transport - logistique, métallurgie, métiers du sport…) : il s'agit principalement d'actions
complémentaires de formation - recrutement et d'opérations de communication qui sont donc
co-
financées
par l’Etat, les professions et la Région ;
•
la validation des acquis (organisation de sessions d'examen pour les stagiaires relevant du
programme régional de formation et d'apprentissage, candidats aux épreuves du CAP, BEP, etc…,
fonctionnement de la commission d'étude des projets de validation des acquis (CREPVA)), bilans
de compétence, visites médicales ;
•
le suivi des stagiaires surtout par les espaces -jeunes mais également par des organismes
de statut divers dont notamment les organismes consulaires ou syndicats professionnels. Ces
organismes se voient attribuer 75 heures par stagiaire, rémunérées à 25 F. ;
•
les frais de fonctionnement du CIFP et de l'OREF ;
•
le fonctionnement des espaces -jeunes et la formation des conseillers des espaces –
jeunes ;
•
l’installation délocalisée des délégués territoriaux. Le conseil régional a souhaité
renforcer sa présence sur les territoires en matière de formation professionnelle par le recrutement
d'un délégué territorial par aire de projet chargé d'animer et de développer une large concertation
territoriale en la matière.
•
Le conseil régional a proposé une installation de délégués territoriaux, dans les 2
structures (financées par ailleurs par le conseil régional) que sont le CFA Interprofessionnel du
Pays de Montbéliard pour l'aire de projet du Nord-Est de la Franche-Comté et l'Espace Jeunes de
Lons le Saunier pour l'aire de projet de la Plaine Jurassienne. Le conseil régional participe ainsi
aux frais de fonctionnement (locaux, matériel) et aux frais de personnel : 50 % des charges
salariales de l'apprenti recruté à mi-temps sur cette opération (l'autre mi-temps étant consacré à la
gestion administrative et financière du CFA).
•
et enfin les frais de gestion du CNASEA, qui représentent environ 1% du budget de
fonctionnement. Ce poste risque d'augmenter, étant donné que la gestion des actions du conseil
régional de Franche-Comté est de plus en plus déléguée à cet organisme.
La répartition des dépenses par action
Le premier tableau ci-après, établi par les services de la région, présente les actions de
formation professionnelle. On notera deux discordances non expliquées avec le tableau des dépenses
72
globales établi par nos soins (page 68 ci-dessus) : 233 000 F en 1997 et 172 000 F en 1999. Ces
sommes sont cependant négligeables au regard des volumes de dépenses traités.
Les actions de formation professionnelle qui s’articulent autour de la
préqualification
et de la
qualification
des jeunes et des adultes représentent sur la période 1993-1999
60,6 %
des dépenses de
formation professionnelle. Arrive ensuite l’
apprentissage
qui représente sur la même période
34,6%
des dépenses. Les mesures d’accompagnement, quant à elles, représentent 1,9% du budget formation
professionnelle. Enfin, les mesures pour l’emploi nécessitent un traitement particulier dans la mesure
où seules les années 1993 et 1999 sont concernées par ce poste avec une part respective de 11% et
8,9%. Globalement sur la période, cette part représente 2,8%.
B.
Les recettes de fonctionnement
Comme pour les dépenses, la variation moyenne annuelle sur la période tourne autour de 10% :
10,7% en recettes totales et 11,3% en recettes de fonctionnement, ce qui n’est pas négligeable sur une
période aussi longue de 8 ans.
Le financement externe est variable selon les années ; il va de 53,6% des dépenses de formation
professionnelle en 1999, à
85,3% en 1996. Sur les 8 années, les dépenses de fonctionnement de la
formation professionnelle sont couvertes à 64,4 % en moyenne par les recettes externes (Union
Européenne, Etat et entreprises, notamment). La région intervient donc pour le solde, à hauteur de
35,6 % en moyenne sur la période, par la fiscalité régionale et plus particulièrement par le produit de la
taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules à moteur. En effet, le produit des cartes grises a
été transféré aux régions le 1
er
juin 1983 parallèlement aux charges de formation professionnelle, dans
le but de financer ce secteur (Loi du 7 janvier 1983, art.99-1).
Le second tableau ci-après récapitule, par origine, le financement des dépenses de
fonctionnement de la formation professionnelle et de l'apprentissage.
On recense parmi les financeurs externes :
-
l'Etat, à travers ses diverses dotations (dotation de décentralisation, dotation au titre de la loi
quinquennale et enfin, plus marginalement, dotation de péréquation de la taxe d'apprentissage),
reste le financeur le plus important avec une contribution annuelle moyenne de 121,9 MF
(18,6 M€). Il intervient à hauteur de 48,4% dans le financement des dépenses de
fonctionnement du secteur. Sa participation évolue positivement de 15,2 points en moyenne
sur la période, passant de 59,7 MF (9,1 M€) en 1993 à 161,1 MF (24,6 M€) en 1999, cette
dernière contribution représentant 78,9% des finances externes. On peut noter que l'Etat a
abondé sa subvention en 1996 pour tenir compte des frais de gestion versés par les régions au
CNASEA en 1995 ;
-
la part de l'Europe, quant à elle, est de 13,4 % en moyenne sur la période, avec un apport
moyen de 33,7 MF (5,1 M€) par an. Les fonds structuraux européens (FSE) ont culminé à 49,8
MF (7,6 M€) en 1997, ce qui faisait passer leur part à presque 25% des financeurs externes ;
-
viennent enfin les entreprises dont la contribution annuelle représente 3,4% des financements
externes et 2,2% des dépenses : 5,4 MF (0,8 M€) en moyenne par an.
Le produit des cartes grises et les financements externes cumulés représentent une somme
toujours supérieure aux
dépenses directes
de formation professionnelle. Le différentiel varie beaucoup
sur la période, passant de 133,4 MF (20,3 M€) en 1996 à 24,1 MF (3,7 M€) en 1999, puis à 46,9 MF
(7,1 M€) en 2000.
73
Répartition des dépenses
par actions
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
VMA*
Structure
93/99
Dépenses réalisées (total)
173.695.328
152.605.120
210.990.263
229.239.562
279.281.747
292.512.178
330.159.645
11,3%
100%
APPRENTISSAGE
51.572.834
57.896.157
71.650.543
83.877.708
107.033.580
97.309.341
108.221.954
13,1%
34,6%
PREQUALIFICATION
45.102.883
49.005.995
50.224.902
56.423.707
58.165.906
15,5%
QUALIFICATION JEUNE
21.816.615
44.515.497
62.967.999
76.321.362
77.160.592
28,7%
QUALIFICATION ADULTES
69.219.629
47.277.796
54.336.151
54.967.728
49.129.489
16,5%
FORMATION PROFESSIONNELLE
(total)
102.756.742
92.517.053
136.139.127
140.799.288
167.529.052
187.712.796
184.455.987
10,2%
60,6%
MESURE D'ACCOMPAGNEMENT
1.677.181
2.191.910
3.200.593
4.562.566
4.719.115
7.490.041
8.154.140
30,2%
1,9%
EMPLOI
17.688.571
29.327.564
2,8%
* Variation moyenne annuelle 1993/1999
102.756.742
92.517.053
74
FINANCEMENT DE LA FORMATION
PROFESSIONNELLE
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001 (*)
Variation
moyenne
annuelle
TOTAUX 1993-
2001
Part
financeurs
93/2001
Dépenses (chap.964-6)
173.695.328 152.605.120 210.990.263 229.239.562 279.514.534 292.512.178 330.331.172 345.670.623 349.628.760
9,1%
2.364.187.541
Recettes externes (chap.964-6)
Europe FSE (Objectif 2)
7.372.607
6.825.299
10.511.877
10.240.674
15.775.525
9.651.745
11.595.868
Europe FSE (Objectif 5b)
15.041.961
578.233
9.107.744
8.331.741
16.512.691
7.257.652
7.738.231
Europe FSE (Objectif 3)
3.699.254
3.846.491
10.479.712
13.615.778
17.351.196
24.765.592
4.592.384
Europe FSE (Objectif 4)
3.032.837
9.157.729
1.971.520
Europe (autres)
879.076
864.816
222.279
712.682
113.528
1.150.183
692.286
s/s total Europe
30.025.735
21.272.568
30.321.612
34.872.395
49.752.940
42.825.172
24.618.769
36.314.724
20.800.396
290.804.311
12,3%
Etat (péréquation Taxe)
33.588.193
65.384.602
45.142.708
56.685.887
58.812.614
29.326.369
13.774.963
Etat (DGD)
45.181.777
58.887.410
74.507.846
84.725.261
81.308.131
82.463.885
84.807.658 131.799.542 136.286.607
Etat (autre)
14.545.041
9.148.597
4.957.701
5.537.000
2.166.434
328.127
Etat (prog except 95)
5.229.029
1.307.257
s/s total Etat
59.726.818
68.036.007 118.282.769 156.954.120 128.617.273 139.477.899 143.620.272 161.125.911 150.061.570
12,2% 1.125.902.639
47,6%
Autre (remboursement trop perçu)
6.991.292
137.627
77.275
127.515
378.439
529.491
575.994
8.817.633
0,4%
Autre (dont rembourst
entreprises)
38.363
3.979.194
4.247.995
3.605.183
5.901.053
11.227.568
8.356.880
6.171.127
2.751.606
46.278.968
2,0%
Financement par des recettes
externes (europe, Etat,
entreprises…)
96.782.208
93.287.769 152.990.002 195.431.698 184.348.541 193.658.154 176.974.360 204.141.253 174.189.566
7,6% 1.471.803.551
62,3%
Financement externe en %
55,7%
61,1%
72,5%
85,3%
66,0%
66,2%
53,6%
59,1%
49,8%
Financement région notamment
par fiscalité régionale (par
différence)
76.913.120
59.317.351
58.000.261
33.807.864
95.165.993
98.854.024 153.356.812 141.529.371 175.439.194
10,9%
892.383.990
37,7%
Financement région en %
44,3%
38,9%
27,5%
14,7%
34,0%
33,8%
46,4%
40,9%
50,2%
Produit fiscal des cartes grises
127.813.854 148.295.389 157.049.056 167.288.666 155.400.389 169.205.999 177.529.027 188.446.530 196.430.491
5,5%
1.487.459.401
62,9%
en % des dépenses
73,6%
97,2%
74,4%
73,0%
55,6%
57,8%
53,7%
54,5%
56,2%
Total recettes avec cartes grises
224.596.062 241.583.158 310.039.058 362.720.364 339.748.930 362.864.153 354.503.387 392.587.783 370.620.057
6,5%
2.959.262.952
125,2%
en % des dépenses
129,3%
158,3%
146,9%
158,2%
121,5%
124,1%
107,3%
113,6%
106,0%
(*) INTEGRATION EN 2001 DU FSE 2001 ET PEREQUATION TAXE APPRENTISSAGE 2001 PERCUS DEBUT 2002
75
8.2.3.
Les difficultés qui transparaissent
A.
L’émission des titres de recettes
La chambre a relevé l'émission avec plus d'un an de retard de titres de recettes relatifs aux
contributions mensuelles dites « d'entraide à l'emploi » que versent les entreprises ( il s’agit d’une
participation financière que versent les entreprises qui accueillent des stagiaires de niveau V validé et
IV). A titre d'exemple, le titre n°63 établi le 2 février 1999 pour la somme de 21 352,65 F (3 255,19 €)
correspond à la participation d’une entreprise au fonds régional de la formation professionnelle pour ses
stagiaires d'octobre 1997 à octobre 1998.
Si les factures adressées aux entreprises semblent régulièrement établies, les titres de recettes ne
sont pas émis en fonction du fait générateur de la créance mais en fonction des encaissements. Les
tableaux joints aux titres de recettes collectifs mentionnent d'ailleurs la date de règlement et non pas la
date de la facture. Jusqu'à la mi-mars 1999, les titres de recettes établis correspondent pour au moins
900 000 F à des factures de 1998. La comptable n'est donc pas en mesure de suivre les règlements.
D’ailleurs, dans une note du 8 mars 99 jointe à un mandat, le directeur de la formation
professionnelle et de l'apprentissage demande à la directrice du budget et des finances
« d'établir des
titres de recettes individuels afin de procéder à un recouvrement forcé des créances »
de mars à mai
1998.
Les services de la région ont indiqué qu'ils pratiquaient ainsi pour faciliter le travail de l'agence
comptable dont l’effectif est limité. Les titres de recettes sont effectivement émis au vu d'un état des
chèques encaissés produit par l'agence comptable. Le service de l'ordonnateur fait le rapprochement
avec les factures émises et procède à l'émission de titres exécutoires pour les débiteurs qui ne se sont pas
libérés de leurs dettes.
Cette façon de procéder n’est pas régulière : l’instruction M51 rappelle en effet que « les titres de
recettes doivent être émis dès que les droits de la collectivité peuvent être constatés et liquidés ».
B.
Un budget modulable dans son contenu
Un examen sur deux cycles des crédits consacrés aux actions de préqualification et de
qualification a été effectué à partir des données informatiques fournies par le service de la formation
professionnelle de la région. L’analyse met en évidence des écarts importants entre les actions prévues
et celles réalisées, tant en nombre de stagiaires qu’en heures de formation. Par contre les coûts globaux
sont relativement proches. Les écarts sont d’ailleurs très répartis et la globalisation du tableau ci-après
n’en donne qu’une idée partielle.
Eff. Prévu
Eff. Réel
Ecart
Durée Prévue
Durée Réelle
Ecart
1999-2000
9.373
9.169
-204
263.386
262.873
-513
2000-2001
14.033
14.210
177
412.040
385.251
-26.789
Cycles
Durée
Effectifs
Subvention
prévue (€)
Subvention
prévue (F)
Subvention
réelle (€)
Subvention
réelle (F)
Ecart (€)
Ecart (F)
1999-2000
13.777.320
90.373.293
12.513.403
82.082.544
-1.263.917
-8.290.749
2000-2001
19.511.676
127.988.206
16.539.393
108.491.309
-2.972.283
-19.496.897
Cycles
Subvention
Quelques exemples pris dans les chiffres du cycle 2000-2001 illustreront ces « adaptations » :
76
Effectif
prévu
Effectif réel
Durée
prévue
Durée
réelle
Subvention
prévisionnelle
(€)
Subvention
réelle (€)
Organisme V
36
26
1.800
1.854
98.712,00
98.712,00
Organisme W
10
36
800
222
30.480,00
30.489,00
Organisme X
23
25
1.300
1.182
67.636,00
67.581,00
Organisme Y
20
9
600
447
54.840,00
53.189,46
Organisme Z
124
39
1.970
1.947
139.710,00
135.260,39
Cette variation a été présentée comme témoignant de la capacité d’adaptation du système, les
modifications permettant, avec l’accord des services de la région, de mieux répondre aux besoins.
Ce raisonnement, tout à fait admissible à la marge, ne peut constituer la règle pour une activité
dont la programmation est annuelle et fait l’objet d’appels à projets à partir de cahiers des charges
établis en principe au plus près des besoins.
La chambre formule donc deux observations :
•
d’une part, les cahiers des charges ne sont apparemment pas établis sur des données très
fiables pour devoir à ce point être adaptés, et il convient certainement d’améliorer la définition des
besoins et des projets ;
•
d’autre part, ces modifications de grande ampleur introduisent un doute sur la conformité
des résultats aux objectifs définis, sauf peut-être si l’objectif est de consommer la plus grande partie
du budget attribué. La définition du contenu et des modalités de la formation dont le financement a
été décidé ne devrait pas être aussi instantanément transformée.
8.3.
Les procédures et les contrôles
8.3.1.
Contrats de prestations en matière de formation professionnelle
Les nombreux contrats et conventions passés par la région en matière de formation
professionnelle, qu’il s’agisse du contrat de mandat passé avec le CNASEA ou des contrats de formation
proprement dits, ont jusqu’en 2002 été conclus hors des règles de procédure fixées par le code des
marchés publics, ou par les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux
délégations de service public. Or la réglementation et la jurisprudence ont évolué et confirmé
l’application de certaines règles aux divers contrats concernant des prestations de services délivrées à
titre onéreux.
A.
Prestations du CNASEA
Comme la chambre l’a précédemment indiqué, le Conseil d’Etat (CE n° 233372, Union nationale
des services publics industriels et commerciaux et autres) a récemment annulé la disposition du code des
marchés publics (article 3 du code, §7°) excluant tous les mandats de son champ d’application. La
chambre suggère que les activités du CNASEA exercées jusqu’alors par mandat de la Région soient
réexaminées à la lumière de cette jurisprudence.
B.
Prestations de formation professionnelle
L’article 1er du nouveau Code des marchés publics (CMP) prévoit que « les marchés publics
sont des contrats conclus à titre onéreux avec des personnes publiques ou privées par les personnes
morales de droit public mentionnées à l’article 2, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux,
de fournitures ou de services ».
Il y a donc marché public lorsqu’un prestataire de services intervient en contrepartie d’un prix
pour répondre aux besoins de la personne publique.
77
En revanche, les versements effectués pour permettre à un tiers d’exercer des activités qu’il a
initiées et qui ne font pas l’objet de contreparties peuvent être qualifiés de subventions. (Conseil d’Etat,
6 juillet 1990, Comité pour le développement industriel et agricole du Choletais).
Tous les versements effectués au titre de la formation professionnelle ne peuvent être qualifiés
de subventions ; un grand nombre relève de l’achat de prestations à titre onéreux.
Cependant, un assouplissement est apporté par l’article 30 du CMP aux marchés publics ayant
notamment pour objet « des services d’éducation ainsi que des services de qualification et insertion
professionnelles... » qui « …sont soumis aux seules obligations relatives à la définition des prestations
par référence à des normes, lorsqu’elles existent, ainsi qu’à l’envoi d’un avis d’attribution… ».
Le décret n° 2001-806 du 7 septembre 2001 pris pour l’application de l’article 30 précité précise
que relèvent de la catégorie des services d’éducation et services de qualification et insertion
professionnelles :
« les services d’enseignement préscolaire, primaire, secondaire et supérieur à caractère général, technique
ou professionnel ;
les services de qualification et d’insertion professionnelles réalisés sous la forme de prestations d’appui et
d’accompagnement à l’emploi, de formations ou d’expériences préqualifiantes, qualifiantes ou certifiantes, et destinés
aux jeunes sans emploi, aux personnes rencontrant des difficultés d’accès ou de maintien dans l’emploi, aux
personnes handicapées. ».
Les règles de passation de ces marchés sont assouplies : les services sont soumis, en ce qui
concerne leur passation, aux seules obligations relatives à la définition des prestations par référence à
des normes, lorsqu’elles existent, ainsi qu’à l’envoi d’un avis d’attribution à l’Office des publications
officielles de la Communauté européenne pour tous les marchés, quel que soit leur montant et quel que
soit le statut juridique du cocontractant.
L’apprentissage et les actions de formation, d’appui et d’accompagnement à l’emploi destinées
aux jeunes sans emploi, aux personnes rencontrant des difficultés d’accès ou de maintien dans l’emploi
et aux personnes handicapées relèveraient maintenant de la procédure assouplie prévue à l’article 30 du
CMP. Relèveraient par contre des procédures de droit commun les actions de promotion, acquisition,
entretien ou perfectionnement de connaissances en faveur des salariés en place dans les entreprises ou
dans les administrations.
C.
Les plates-formes
Les programmes préqualifiant et qualifiant sont organisés, à partir de 1995, autour de plates-
formes d'organismes de formation qui regroupent des organismes de formation de tous statuts, de droit
public ou privé (par exemple chambres consulaires, CFA et autres organismes). A partir de 1996, le
conseil régional a imposé aux organismes de formation intervenant auprès des jeunes les plus éloignés
de l'insertion professionnelle le principe d'un regroupement
.
L'objectif était de proposer une offre à la
fois diversifiée et cohérente en amenant les organismes à gérer eux-mêmes leur concurrence réciproque.
Une plate-forme peut réunir entre 3 et 9 organismes ayant un projet pédagogique commun, mais
un seul d'entre eux en assure le pilotage. Plusieurs plates-formes peuvent fonctionner sur une même aire
de projets et les jeunes ne sont pas tenus de poursuivre leur formation dans un organisme de la même
plate-forme. Le territoire régional est structuré en 22 plates-formes réparties sur les cinq aires de projet
pour favoriser une plus grande cohérence dans la réponse qui est apportée au besoins des jeunes. Chaque
plate-forme doit s’engager à former au moins 30 jeunes.
Cette obligation de rejoindre une plate-forme pour intégrer les programmes régionaux est
rappelée dans l’appel à projets pour l’année de programme 2002-2003 :
« les organismes non
conventionnés, désireux de s’intégrer dans le programme 2002, devront se rapprocher des plates-
formes déjà constituées ».
78
Il apparaît à la chambre que, considérée sous l’angle des contrats de prestations, cette obligation
de rejoindre une « plate-forme » contrevient aux dispositions de l’article 45 du code des marchés publics
qui énumère limitativement les conditions pouvant être exigées des candidats et devrait être réexaminée
par la région.
8.3.2.
Les dossiers de financement et de bilan
Les différentes interventions de la Région en matière d'apprentissage et de formation
professionnelle sont formellement bien cadrées. Chaque action fait l'objet d'une fiche de procédure. Les
relations avec les tiers sont formalisées dans des conventions qui reprennent les conditions auxquelles
sont soumises les aides et que les stagiaires, comme les employeurs, doivent respecter.
Cependant, l'indication du concours financier éventuel de l'Europe dans tout document
d'information ou toute opération de communication relative aux actions n’était pas exigée des
bénéficiaires du moins jusqu’en 2000, alors que la mention du financement régional figure bien au titre
des obligations à respecter par les bénéficiaires. Cette omission est corrigée dans l’appel à projets publié
en 2001.
Il existe également un dossier technique décrivant la procédure de notification des aides ainsi
que d'établissement des bilans financiers. Des formulaires - types sont prévus pour les modifications ou
report des programmes de formation.
Les modalités de paiement de la participation aux opérateurs de formation diffèrent selon qu'il
s'agit de formation préqualifiante ou qualifiante : versement d'un acompte de 70% ou 50% selon les cas.
La région a progressivement imposé, tant pour les demandes de subventions que pour les
comptes-rendus, l'utilisation de la télématique. Actuellement, les procédures sont complètement
automatisées.
La chambre relève que ce dispositif, formellement assez satisfaisant, présente toutefois quelques
faiblesses à la fois dans la définition des rubriques des comptes rendus et, surtout, dans le contrôle de la
manière dont elles sont remplies et, éventuellement, justifiées.
8.3.3.
Les contrôles opérés
A.
En matière d’apprentissage et plus particulièrement des contrats qualité.
La région attribue des subventions aux centres d’apprentissage au titre du FSE pour financer les
contrats qualité. L’exemple détaillé ci-après a été sélectionné par sondage ; il concerne un contrat qualité
1999 passé avec un CFA agricole qui prévoit 5 thèmes dont le 3
ème
qui s’intitule « Agir en direction des
entreprises » se décline dans les 2 actions ci-dessous :
•
Formation des maîtres d’apprentissage ;
•
Augmentation du nombre de visites en entreprises.
Le projet de cette action précise que « pour renforcer le partenariat, une troisième visite s’avère
indispensable . Ce qui correspond à :
•
100 demi-journées, équivalent à 200 heures de cours 200H X 250F :
50 000 F
•
Déplacements (100 km aller retour) 100 X 100 = 10000 km X 1,70 F
17 000 F
•
Coût
67 000 F »
Le bilan produit joint par la région au mandat de versement du solde de la subvention est
présenté comme suit, sans plus de détail :
79
Coût des visites
50.000 F
Autofinancement
33.500 F
Frais kilométriques
17.000 F
Subvention région ( 50% sur
prévisions : 67 000 F)
33.500 F
67.000 F
67.000 F
Détail des dépenses
Détail des ressources
A la demande de la chambre, les services de la région ont demandé les justificatifs des dépenses
au CFA concerné.
Ceux-ci consistent en une liste des déplacements effectués par des formateurs sans que ne soit
joint un seul justificatif de dépenses (état de frais, fiche de carburant, etc…) ; cette liste est complétée
par un état récapitulatif manuel indiquant :
« 63 visites
40 visites X 3h = 120 H
23 visites X 5h = 115 H
235 H
Km : 21 271 km »
Les lieux et dates des déplacements ne sont pas toujours indiqués ; certains déplacements, dont
les distances peuvent être élevées (746, 1022, et même 1632 km), sont pris en compte en km alors que le
formateur a entouré la mention « appel téléphonique » ou a barré
la mention « visite ».
Enfin, la subvention est accordée non pas sur les dépenses réelles mais sur le prévisionnel. En
effet, la fiche financière récapitulative du contrat qualité 1999 de ce même CFA donne les chiffres
suivants :
coût prévisionnel 1999, au total : 409 895 F
coût réel 1999 : 406 589 F
et subvention versée en 1999 : 50% de la prévision, soit 204 947 F.
La différence entre le coût prévisionnel et le coût réel (3 306 F) n’est pas très élevée. Le montant
de subvention ainsi calculé n’est supérieur que de 1 653 F à ce qu’aurait donné l’application correcte de
la convention, la notification de décision attributive de subvention, et plus particulièrement son annexe 1
précisant : « S’agissant d’une subvention proportionnelle, le paiement sera effectué au prorata des
dépenses effectivement réalisées… ».
B.
En matière de formation
Les exemples qui suivent mettent en évidence d’une part des problèmes de délais dans le respect
des conventions passées avec des centres de formation et d’autre part, un manque de précisions dans la
rédaction des états financiers. L’examen des justificatifs joints aux mandats de paiement des soldes des
subventions appelle différentes observations.
Les exemples concernent le programme qualifiant 1997-1998 et plus particulièrement la
« Formation des ouvriers à la qualité (AS) » dispensée par trois entreprises de travaux publics de la
région.
Les conventions (article 7) liant les entreprises X, Y et Z prévoient une durée d’exécution bien
limitée :
« La présente convention est conclue pour une durée de 21 mois. Elle prend effet à compter du 3 avril 1997 pour
s’achever au 31 décembre 1998. La durée de validité de la convention ne pourra excéder le 31 décembre 1998 ou le 15
février 1999 uniquement pour les formations préparant au diplôme professionnel d’aide-soignant(e). ».
De plus, l’article 2 des conventions encadre très précisément le délai de production des comptes-
rendus :
« Le compte rendu d‘exécution et le bilan financier (phase de fermeture par voie télématique) doivent être produits
dans un délai d’un mois à compter du terme de(s) (l)action(s) prévue(s) à la convention sous peine de forclusion. ».
80
Compte tenu de ces dispositions, la limite maximale de production du compte-rendu d’exécution
était le 31 janvier 1999.
L’examen des annexes aux conventions fait apparaître des conditions pratiquement identiques
pour les trois actions. En effet, la durée prévue de la formation va de 16 heures par stagiaire pour la Sté
Y à 29 heures pour la Sté Z ; la Sté X quant à elle, ayant prévu une durée de formation de 22 heures. Le
taux de « l’heure /stagiaire » est fixé à 25 F de l’heure et le pourcentage de prise en charge est de 100%
pour les trois entreprises.
Une avance de 50% de la subvention prévisionnelle a été versée à la signature de la convention.
Les soldes de la subvention, quant à eux, ont été versés aux dates suivantes : X : mandat n° 6373
du 11 septembre 2000, Y : mandat n° 10851 du 24 janvier 2001, et Z : mandat n° 5589 du 27 juillet
2000, soit bien au-delà du terme de la convention et dans un délai qui traduit un retard soit dans la
production des justificatifs par les entreprises/centres de formation selon les services de la région.
L’examen des documents relatifs à l’exécution des conventions fait aussi ressortir que les
comptes rendus sont effectués par voie télématique : ils sont composés d’un compte rendu d’exécution
et d’un bilan financier. Les justificatifs produits à l’appui du mandat sont donc des transcriptions de ces
documents, sur papier à en-tête de la région.
En premier lieu, rien n’indique la date à laquelle ont été saisis les comptes-rendus. Seule figure
une date d’édition du document qui, dans tous les cas, dépasse très nettement, le délai accordé : de 11
mois dans le meilleur des cas et de 20 mois, dans le pire des cas.
En second lieu, les conditions de réalisation des formations initialement prévues n’ont été
respectées que par une entreprise : la SA X : durée en heures prévue de 23 heures/durée réelle de 22
heures par stagiaire. L’effectif prévu aurait été respecté (94 stagiaires). Mais deux comptes-rendus sont
joints au mandat de paiement, l’un faisant ressortir la présence effective de 47 stagiaires, l’autre(celui
qui a été retenu pour le mandatement) la présence de 94 stagiaires, ce qui amène à se poser des questions
sur la fiabilité des renseignements.
En revanche, pour les deux autres entreprises, les conditions initiales n’ont pas du tout été
respectées :
SA Y : 125 stagiaires et durée en heures de 16 heures prévus initialement : effectif réel de 19
stagiaires et durée réelle de 62 heures.
SA Z : les aménagements sont moins importants : prévision de 70 stagiaires et d’une durée en
heures de 29 heures/effectif réel de 63 stagiaires pour une durée de 32 heures par stagiaire.
De plus, ces aménagements substantiels tant en durée d’exécution, qu’en H/S et qu’en nombre de
stagiaires ont été apportés unilatéralement par les entreprises, sans qu’ils aient été autorisés par avenant,
comme il est stipulé dans l’article 3 de la convention.
Enfin, alors qu’il s’agissait d’une formation identique, l’intitulé étant « Formation des ouvriers à
la qualité (AS) » dans trois entreprises de travaux publics de la région et si les conditions étaient
à peu
près
cohérentes au niveau de la prévision (fourchette allant en de 16 à 29 heures par stagiaire), elles ne
l’ont pas du tout été au niveau de l’exécution (fourchette de 22 à 62 heures).
L’examen du bilan financier appelle également des observations. La région n’exige pas un
niveau de renseignement détaillé tant en dépenses qu’en recettes : toutes les rubriques prévues ne sont
pas forcément renseignées dans leur détail ; par exemple, le montant des dépenses de personnel n’est pas
forcément réparti entre rémunérations et charges, les différents autres financeurs publics ne sont pas
précisés. Si l’on peut admettre que les trois entreprises n’aient pas forcément le même type de dépenses,
que leur mode de règlement de leurs prestataires de service puisse également différer (honoraires,
prestations de services…), il est beaucoup moins admissible que deux d’entre elles intègrent dans les
81
dépenses celles de leurs propres salariés (Z pour 254 156 F et X pour 22 000 F) alors que la troisième ne
renseigne pas cette rubrique.
De plus le résultat final est sans commune mesure entre les entreprises : la SA Y indique un coût
de personnel enseignant extérieur de 656 547 F pour une formation de 62 heures ayant concerné 19
stagiaires, soit pour 1 178 H/S ; la SA X indique un coût de personnel enseignant extérieur de 56 620 F
pour une formation ayant intéressé 94 stagiaires ayant suivi une formation de 22 heures, soit pour un
total de 2068 Heures. Pour les deux entreprises ayant réalisé une action de formation à peu près
équivalente au global : 2068 H/S (SA X) et 2016 H/S (SA Z), les coûts sont très différents : 78 620 F
contre 441 068 F.
En fonction des éléments indiqués dans les bilans financiers, il a été possible de comparer les
coûts : le coût de l’heure stagiaire
varie de 38 F (X) à 219F (Z) et atteint même 557 F (Y). Quant au
coût de cette formation par stagiaire, il varie de 836 F( X) à 34 555 F (Y), en passant par 7 001 F (Z).
Devant des modifications des conditions initiales et des distorsions dans la réalisation aussi
importantes, les services instructeurs auraient pu exiger la production de justificatifs.
C.
En matière de suivi des stagiaires
Le suivi des stagiaires est effectué surtout par les espaces jeunes mais également par des
organismes de statut divers, dont notamment les organismes consulaires ou syndicats professionnels
d’employeurs. Ces opérateurs reçoivent une subvention de 75 heures par stagiaire au taux de 25 F pour
le suivi pendant toute la durée du stage.
La notion de suivi, telle qu'elle est décrite dans la convention "recouvre d'une part, l'instruction
du dossier (recherche de l'entreprise d'accueil, élaboration et suivi des conventions, concertation avec les
plates-formes de préqualification ou les organismes chargés du programme qualifiant pour l'élaboration
du plan de formation et pour la rémunération du stagiaire) et, d'autre part, l'accompagnement du jeune
au sein de l'entreprise d'accueil et de l'organisme de formation (contacts réguliers, visites dans
l'entreprise, bilans de la partie formation et entreprise) ";
La subvention est versée sur présentation, deux fois par an, d’un état récapitulatif faisant
apparaître le nombre de jeunes accueillis dans chaque dispositif. Les états établis au 31 mai et au
31décembre de l’année comprennent les noms des stagiaires pour lesquels une convention a été signée
jusqu’au dernier jour de la période concernée : rien n’indique donc si le stagiaire poursuit son stage ;
certains états comprennent également les noms des stagiaires ayant quitté le stage en cours. La
subvention est accordée même si le stage n’a duré qu’une semaine. La notion de « suivi pendant toute la
durée du stage » (libellé de la délibération et des conventions), et donc de service fait, mériterait d’être
précisée et contrôlée.
En conclusion, les contrôles effectués par la région sur l’exécution des conventions de formation
professionnelle mériteraient d’être plus rigoureux, en veillant à ce que les cocontractants respectent les
conditions d’exécution et de compte-rendu prévues.
8.4.
Evaluation des politiques
Une étude a été réalisée pour la région par un cabinet de consultants, en mai 2000. L’enquête a
concerné les 3255 stagiaires demandeurs d'emploi à l'entrée de la formation et a été réalisée en mai 2000
; 1213 réponses ont pu être exploitées (soit un peu plus d’un tiers des envois).
D'après les résultats de l'enquête, 45 % des stagiaires ayant répondu avaient un emploi à la sortie
de leur stage et 42 % étaient demandeurs d'emploi. Ces résultats sont légèrement différents de ceux
provenant des données recueillies par les organismes de formation, selon lesquels 57 % des stagiaires
ayant effectué une action du programme qualifiant avaient un emploi à la sortie et 17 % étaient
demandeurs d'emploi.
82
Le cabinet consultant émet la possibilité que cette différence soit
due « soit au fait que les
organismes donnent au Conseil Régional une photographie de la situation de leurs stagiaires
dans les
trois mois suivant la sortie
de formation alors que l'enquête pose la question de la situation à la sortie
du stage, soit à une vision trop optimiste
des organismes ou des stagiaires dans leur déclaration de fin
de stage ».
Le cabinet ajoute que «
cette question nécessite un retour d'information vers les organismes de
formation afin de les sensibiliser à une grande rigueur quant aux informations qui leur sont
demandées ».
L'enquête montre cependant qu'environ un an après leur formation, presque 70% des stagiaires
qui ont répondu ont un emploi (contre 45% à la sortie du stage) et 16% sont encore à la recherche d'un
emploi, 9% des anciens stagiaires sont en formation. Le cabinet compare ces chiffres avec ceux d'une
étude que l'AFPA avait réalisée en 1997 sur le devenir des stagiaires du programme qualifiant 1995-
1996. A cette époque, 6 mois après leur sortie, seuls 50% des stagiaires demandeurs d'emploi à l'entrée
du stage avaient un emploi et 30% étaient à nouveau demandeurs d'emploi.
En ce qui concerne la qualification des personnes actuellement en emploi, le cabinet conclut
«
qu'entre 1997 et 2000, le rapport entre ouvriers non qualifiés et ouvriers qualifiés s'est modifié en
faveur de ces derniers…. Il semble donc que le niveau de qualification se soit élevé. ».
Pour ce qui est de l'adéquation entre la formation spécifique suivie et l'emploi trouvé dans le
secteur correspondant, le cabinet constate une bonne adéquation notamment pour l'agriculture (94% des
emplois trouvés dans l'agriculture sont occupés par des stagiaires formés à ce métier), les services privés
(68%) et l'industrie (62% d'adéquation) mais seulement 13% pour le bâtiment.
Enfin, en ce qui concerne leur parcours, le cabinet constate que «
seuls 11% des stagiaires ayant
répondu ont effectué une action préqualifiante avant cette formation qualifiante. Ceci confirme l'analyse
faite lors de l'évaluation selon laquelle peu de stagiaires réalisaient un parcours structuré passant
d'abord par la formation préparatoire à l'emploi et à la qualification, puis par la formation
qualifiante. ».
La chambre se demande si le système d’évaluation a fonctionné comme un mécanisme efficace
de correction et de rétroaction, s’il a eu une influence non seulement sur les types de dispositifs adoptés,
et sur leur contenu, mais aussi, après une étude « coûts-avantages », sur la remise en cause éventuelle
des moyens affectés ne produisant pas les résultats attendus.
Les éléments les plus récents recueillis concernent 2000-2001 et ne démontrent pas, comme on
l’a vu, une très bonne adaptation des dispositifs aux besoins. Il semble que ce soit une tâche urgente
pour la région si elle veut améliorer l’efficacité et l’efficience de ce poste très important de son budget.
Enfin un autre problème qui a été posé par le comité économique et social régional et qui a reçu
une première réponse mérite de rester présent à l’esprit des décideurs : le taux de l’heure stagiaire.
Le taux de l'heure stagiaire est fixé presque sur toute la période en contrôle à 25 F (maintenu à ce
taux dans le budget 1999 en tout cas) avec la possibilité de le porter à 30 F pour les organismes de
formation ayant passé un contrat de qualité avec le conseil régional. Le CESR dans son rapport 10 E sur
le budget formation du 11 décembre 1998 avait formulé la recommandation suivante :
« Prenant acte de la reconduction depuis plusieurs années à 25 F de l'heure / stagiaire a manifesté sa
préoccupation de voir certains organismes demander une participation de plus en plus importante – voire trop - aux
stagiaires.
Aussi se réjouit - il de la mise en oeuvre des contrats de qualité qui justifient un engagement plus fort de la
région, en améliorant les prestations grâce au suivi pédagogique en entreprise , à l'individualisation des parcours, à
l'utilisation des outils multimédias et à l'ouverture européenne.
Le problème du prix de revient et de la qualité devrait retrouver une vraie actualité si l’analyse
des besoins et la définition des objectifs progressent et si l’application du code des marchés publics
s’effectue dans de bonnes conditions.
83
8.5.
L’intervention du Centre national pour l’aménagement des structures des
exploitations agricoles (CNASEA)
Au cours de la période 1993-2001, l’intervention du Centre national pour l’aménagement des
structures des exploitations agricoles (CNASEA) dans la gestion des crédits de formation
professionnelle de la région a progressé.
En 1998, la région a transféré au CNASEA la gestion des crédits de fonctionnement, c’est à dire
les versements aux opérateurs de formation pour les programmes 1998 de qualification et de
préqualification professionnelles, la région se réservant de solder les contrats en cours à cette date
(convention n° 98-0305-14 du 5 mars 1998).
En définitive, depuis 1999, la Région confie au CNASEA pratiquement la totalité de ses
interventions en matière de formation professionnelle. Elle ne conserve en gestion directe que le versant
« apprentissage » de sa politique, hors la gestion de l’aide au transport des apprentis qui est, elle aussi,
confiée au CNASEA.
L’évolution de l’enveloppe confiée au CNASEA lors de la signature des conventions est retracée
ci-dessous. Cette enveloppe représente en 1993 environ 18% des dépenses de fonctionnement inscrites
au budget primitif de la formation professionnelle (15,8 millions de francs pour un budget de 90
millions de francs), ce taux passe à 26% en 1996 puis 61% en 1998. Il atteint même 78% pour ce qui
concerne la convention 2000 (224,2 MF pour 288 MF de budget).
(en francs)
1993
1994
1996
1998
1999
2000
Montant des interventions
prévues dans convention et BP
15 775 000
22 800 000
56 800 000
170 775 000
208 200 000
224 200 000
Dépenses de fonctionnement
inscrites au BP
90 000 000
97 500 000
219 525 000
282 000 000
318 000 000
288 000 000
% d'externalisation
18%
23%
26%
61%
65%
78%
Les conventions prévoient un montant de frais de gestion estimé lors de la signature, par
exemple, à 4 millions de francs pour l’année 2000. Le montant doit être régularisé à partir des dossiers
effectivement traités et des subventions effectivement versées, en fonction de tarifs arrêtés par type
d’intervention, comme il apparaît dans le tableau ci-dessous :
Subventions de fonctionnement
1,25%
1,60%
1,60%
du montant
subvention
crédits de rémunération stagiaires
premiers dossiers
400 F
430 F
435 F
470 F
445 F
450 F
par dossier
suites de parcours
415 F
330 F
335 F
" "
supplémt pour traitements particuliers /
charges sociales de droit commun / E.V.à
temps plein
35 F
dossiers stagiaires/protection sociale seule
190 F
190 F
195 F
198 F
" "
accompagnement des postes d'insertion
100 F
100 F
101 F
par poste et par salarié
Franche-Comté 2000 emplois
100 F
101 F
par poste et par salarié
ARPEJ
30 F
35 F
par poste et par an
Aide au transport des apprentis
50 F
75 F
76 F
par dossier et par an
Estimation frais de gestion dans convention
1,596MF
3MF
3,8MF
4MF
2000
1993
INTERVENTIONS DU CNASEA
1996
1998
1999
1994
Des hésitations apparaissent au cours de la période dans la rédaction des dispositions relatives
aux ordres de reversement et aux décisions relatives aux remises gracieuses. La répartition des
84
compétences entre les deux organismes pour ce qui concerne les ordres de reversement évolue dans la
période au profit du CNASEA qui voit ses prérogatives augmenter.
La première convention qui mentionne ce type de dispositions est celle de 1996 qui, dans son
article 6 : Ordres de reversement indique :
« Le CNASEA est chargé : de l’émission des ordres de
reversement pour les sommes indûment versées, du recouvrement des indus et de l’apurement des
ordres de reversement selon les règles fixées par le décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 (articles
198 à 203) portant règlement général sur la comptabilité publique ».
« …Le CNASEA instruit les demandes de remises gracieuses exprimées par les débiteurs et les
soumet au Conseil Régional pour avis… »
L’article 11 « Clôture de la convention », précise :
« La clôture est la date du dernier paiement.
Après la clôture, le CNASEA est chargé de poursuivre le recouvrement des ordres de reversements. A la
date de clôture, le solde disponible diminué des restes à recouvrer est reversé au Conseil Régional s’il
est positif ou payé au CNASEA s’il est négatif…. ».
Dans la convention de 1999, la décision d’accorder une remise gracieuse est rendue au Conseil
régional mais pas celle d’admettre la non valeur. L’article 5 à partir de son alinéa 2 est ainsi rédigé :
« Le CNASEA instruit les demandes de remises gracieuses exprimées par les débiteurs et les
soumet au Conseil Régional pour décision et notification aux débiteurs.
…Lorsque l’insolvabilité du débiteur est constatée ou en cas de recherches infructueuses, le
CNASEA est compétent pour prononcer les admissions en non valeurs. Le CNASEA informe le Conseil
régional des décisions prises. »
La convention de 2002 prive à nouveau le Conseil régional de sa décision en matière de remise
gracieuse. Le premier alinéa est identique, mais la rédaction est modifiée ensuite :
« Le CNASEA instruit les demandes de remise gracieuse exprimées par les débiteurs et les
soumet pour avis
au Conseil régional. Le CNASEA décide ensuite, dans le cadre des procédures en vigueur dans l’établissement, soit
d’accorder une remise gracieuse totale ou partielle, soit de rejeter la demande. Le CNASEA transmet les décisions au
Conseil régional pour notification aux débiteurs.
Lorsque l’insolvabilité du débiteur est constatée ou en cas de recherches infructueuses, le CNASEA est
compétent pour prononcer les admissions en non valeurs. Le CNASEA informe le Conseil régional des décisions
prises. Les sommes admises en remise gracieuse ou en non valeurs sont à la charge du Conseil régional . »
Dans le cahier des charges n°2 (convention 2002) relatif à la gestion du paiement des
subventions aux opérateurs de formation, aux OPCA et au FONGECIF de Franche-Comté, il est prévu :
« Le CNASEA informe mensuellement le Conseil régional des ordres de reversement qu’il émet pour le
compte du Conseil régional auprès des opérateurs de formation. Il informe également mensuellement le Conseil
régional des recouvrements qu’il encaisse pour son compte.
Le CNASEA édite deux fois par an un état récapitulatif des ordres de reversement émis, recouvrés ou restant
à recouvrer. »
Dans les clauses relatives au reversement des indus, les cocontractants ont souvent hésité, la
convention étant remaniée sur ce point presque chaque année. Cette question a d’ailleurs, encore en
2002
, « été responsable du retard apporté au retour de la convention signée »
du CNASEA vers les
services de la région (lettre du 18 avril 2002 du délégué régional du CNASEA au Président du Conseil
régional).
La décision de remise gracieuse, déjà en 1996, puis en 2002, appartient en dernier ressort au
CNASEA, le conseil régional n’étant consulté que pour avis. En 1999, le Conseil régional décidait et
notifiait sa décision aux débiteurs. Quant à l’admission en non valeur, autre prérogative exclusive de
l’assemblée régionale, elle ne lui revient jamais.
Le CNASEA dit appliquer la procédure prévue par le décret du 29 décembre 1962 portant
règlement de la comptabilité publique. Il s’autorise ainsi par son directeur général à agir en qualité
85
d’ordonnateur direct de la dépense. L’article R.313-27 du Code Rural, issu du décret n°2000-837 du 29
août 2000 précise effectivement que le directeur général du CNASEA est ordonnateur principal des
recettes et des dépenses du budget de l’établissement. Mais cette qualité n’est pas étendue au delà de la
mise en oeuvre des actions dont l’établissement est le « maître propre ». Lorsque le directeur du
CNASEA gère les fonds des prestations qu’il exécute, compétence prévue par l’article R. 313-30 du
Code Rural, pour le compte d’autres organismes, il n’a pas compétence pour consentir des remises
gracieuses ou des admissions en non valeurs au nom de la région sur des sommes payées à tort ou non
recouvrées.
La convention qui lie le CNASEA à la région est une convention de mandat par laquelle la
région ne confie au CNASEA que la gestion du paiement de ses interventions au titre de la formation
professionnelle…Cette convention spécifie bien que « le CNASEA agit pour le compte du conseil
régional », sur des supports de communication à entête du conseil régional (sauf pour ce qui est de la
poursuite du recouvrement des ordres de reversement). Le président du conseil régional conserve donc
ses prérogatives d’ordonnateur principal, d’autant que, comme le spécifie la convention, les sommes
admises en remise gracieuse ou en non valeur sont à la charge du conseil régional ainsi que les frais de
poursuite non recouvrés.
Les services régionaux ont fourni au cours de l’instruction la liste des sommes ayant fait l’objet
de remise gracieuse ou d’admission en non valeur en 1999 et 2000. Elles se montent pour les remises
gracieuses à 27 462 F en 1999 et 51 419 F en 2000 et pour ce qui est des admissions en non valeur à
385 442 F en 1999 et 328 971 F en 2000.
Les dossiers de remises gracieuse pour les deux années ont également été produits : ils
comprennent notamment une fiche synthétique faisant apparaître les ressources et charges mensuelles
des stagiaires ainsi que la proposition du CNASEA et la décision du conseil régional. Pour ce qui est des
admissions en non valeur, le CNASEA ne fournit que la liste des débiteurs en ayant profité avec la
somme concernée.
La chambre souligne que la loi confie au conseil régional et à lui seul la compétence pour
décider en matière d’ordre de reversement, de remise gracieuse ou d’admission en non-valeur des fonds
inscrits au budget de la région ou devant l’être. Elle prend acte de la décision de la région d’élaborer un
cahier des charges prenant en compte cette exigence pour la conclusion du prochain contrat de
prestations./