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QUATRIÈME CHAMBRE
S2023-0928
DEUXIÈME SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
L’ÉCOLE NATIONALE
D’ADMINISTRATION
PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
Juillet 2023
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 18 juillet 2023.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
INTRODUCTION
...........................................................................................................
7
1
L’ORGANISATION DE L’ENAP
...........................................................................
8
1.1
La gouvernance
...................................................................................................
8
1.1.1
La direction de l’administration pénitentiaire est la principale
autorité de tutelle de l’ENAP
.....................................................................
8
1.1.2
Le conseil d’administration et la direction de l’école
gagneraient à disposer respectivement de prérogatives mieux
affirmées
....................................................................................................
8
1.1.2.1
Un conseil d’administration actif, une autonomie à consolider
................................
8
1.1.2.2
Les prérogatives du directeur en matière de recrutement ne sont pas
pleinement consacrées par les statuts de l’école
.......................................................
9
1.1.2.3
Le conseil pédagogique et scientifique est insuffisamment mobilisé
.....................
10
1.1.3
Des outils de pilotage à renforcer
............................................................
11
1.1.3.1
Des contrats d’objectifs et de performance dont les enjeux
stratégiques ne sont pas suffisamment priorisés
.....................................................
11
1.1.3.2
Une démarche de contrôle interne à compléter
.......................................................
12
1.2
L’organisation des services
..............................................................................
14
1.2.1
La direction de la formation s’est profondément réorganisée
autour de l’approche par les compétences et de l’ingénierie
de formation
.............................................................................................
15
1.2.1.1
Une organisation matricielle plus cohérente
...........................................................
15
1.2.1.2
L’organisation de la DIRFORM mériterait d’être optimisée
..................................
18
1.2.2
La direction de la recherche, de la documentation et des
relations internationales continue d’être composée de trois
départements distincts
.............................................................................
19
1.2.3
Le secrétariat général
...............................................................................
19
1.2.4
L’agence comptable
.................................................................................
20
1.3
Le personnel
.....................................................................................................
21
1.3.1
Les effectifs
.............................................................................................
21
1.3.1.1
Des efforts manifestes de saturation du plafond d’emplois
....................................
21
1.3.1.2
Les agents de l’ENAP
.............................................................................................
22
1.3.1.3
La difficulté à faire respecter les limites réglementaires de la durée
d’affectation à l’école, des formateurs et des responsables de
formation
................................................................................................................
26
1.3.2
Le temps de travail
..................................................................................
27
2
LES MISSIONS DE L’ENAP
................................................................................
29
2.1
La formation initiale
.........................................................................................
29
2.1.1
Une diversité d’élèves en formation initiale
............................................
29
2.1.1.1
Un dispositif original de formation initiale commun à l’ensemble des
corps de l’administration pénitentiaire
....................................................................
30
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
3
2.1.1.2
Un nombre d’élèves qui reste en retrait des objectifs
.............................................
33
2.1.2
Les attendus et les contenus des formations
............................................
36
2.1.2.1
L’approche par les compétences a permis à l’école de structurer les
enseignements autour des enjeux professionnels de chaque filière
........................
36
2.1.2.2
Former aux compétences attendues dans l’exercice des métiers
proposés en sortie d’école
.......................................................................................
40
2.1.3
La mobilisation des ressources des DISP en appui de la
mission de formation initiale de l’ENAP
................................................
45
2.2
La formation continue par l’ENAP des agents de l’administration
pénitentiaire
......................................................................................................
47
2.2.1
Une offre diversifiée, une activité relativement stable
............................
48
2.2.1.1
De nombreuses formations proposées
....................................................................
48
2.2.1.2
Des volumes d’activité globalement stabilisés
.......................................................
50
2.2.2
La répartition des compétences entre l’ENAP et les DISP en
matière de formation continue n’est pas claire
........................................
52
2.2.2.1
Des interventions parfois concurrentes
...................................................................
52
2.2.2.2
Un cadre d’intervention de l’ENAP et des DISP insuffisamment
formalisé
.................................................................................................................
54
2.3
Une mission de recherche et d’étude reconnue mais dont les
actions doivent être mieux programmées et suivies
.........................................
57
2.3.1
Une activité de partenariat dont les effets sont difficiles à
mesurer
....................................................................................................
57
2.3.1.1
Quelques partenariats nationaux et internationaux récents
.....................................
57
2.3.1.2
L’évaluation des activités de la DRDRI n’est pas réalisée
.....................................
59
2.3.2
Une activité de recherche et d’étude mal programmée et
insuffisamment valorisée
.........................................................................
60
2.3.2.1
Fixer le cadre et le programme des travaux
............................................................
60
2.3.2.2
Mieux communiquer sur les résultats des travaux de la DRDRI
............................
62
3
UNE SITUATION FINANCIERE CONFORTABLE, DES
MODALITES DE GESTION A CLARIFIER
.......................................................
64
3.1.1
Un budget de fonctionnement maîtrisé
....................................................
64
3.1.1.1
Ajuster la prévision des ressources de fonctionnement
..........................................
64
3.1.1.2
Des dépenses de fonctionnement maîtrisées
...........................................................
65
3.1.2
La programmation des dépenses d’investissement
..................................
67
3.1.2.1
Le renouvellement des équipements et la planification des opérations
courantes de travaux à moyen terme
.......................................................................
67
3.1.2.2
Les conditions de réalisation des opérations lourdes de travaux sur le
site de l’école doivent être précisées
.......................................................................
69
Anticiper la fin prochaine de la multipropriété des bâtiments
...............................................
71
Optimiser la maintenance du parc immobilier
......................................................................
72
3.2
Des services support bien organisés
.................................................................
74
3.2.1
Une fonction achat performante
..............................................................
74
3.2.2
Une politique de systèmes d’information au milieu du gué
..................
76
3.2.3
La restauration et l’hébergement
.............................................................
78
3.2.3.1
Des prestations de restauration perfectibles
............................................................
78
3.2.3.2
La gratuité sous condition
.......................................................................................
79
ANNEXES
......................................................................................................................
81
Annexe n° 1.
Glossaire
................................................................................
82
Annexe n° 2.
Liste des travaux de recherche
...............................................
85
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
4
SYNTHÈSE
Une autonomie et des outils de pilotage à consolider
Établissement public administratif dont la tutelle est principalement exercée par
la direction de l’administration pénitentiaire, l’école nationale d’administration
pénitentiaire (ENAP) dispose de peu de marges de man
œ
uvre pour l’exercice de son
activité principale, la formation initiale des personnels pénitentiaires. En effet, le
ministère décide des effectifs à former, des procédures afférentes ainsi que des
programmes d’enseignement et de recherches.
Les prérogatives de son conseil d’administration pour fixer le programme des
formations comme celle de son directeur en matière de recrutement doivent être
renforcées, et le rôle de son conseil pédagogique et scientifique mieux valorisé. En
contrepartie, le contrôle interne, aujourd’hui réduit aux risques comptables et financiers,
devrait couvrir les risques métiers afférents à la formation, à la recherche et aux autres
secteurs du soutien. Quant aux contrats d’objectifs et de performance qui la lient à
l’administration pénitentiaire, régulièrement renouvelés, ils doivent être recentrés autour
d’objectifs stratégiques en nombre limité, assortis d’un nombre d’indicateurs plus
resserré.
Une activité de formation initiale dont la modernisation doit se
poursuivre
Comme peu d’établissements du réseau des écoles du service public, l’ENAP
présente la particularité de former, sur un même site l’ensemble des personnels de
l’administration pénitentiaire. Alors que celle-ci voit ses effectifs et son plafond d’emploi
augmenter, le nombre d’élèves en formation initiale à l’ENAP s’est réduit. Ces
évolutions, qui reflètent les difficultés de recrutement rencontrées par l’administration
pénitentiaire, se répercutent sur l’ENAP et sur sa capacité à planifier son plan de charge,
tout particulièrement celui des élèves surveillants, son effectif le plus important.
Depuis plus d’une dizaine d’année, l’école a mis en place une approche de
formation « par les compétences » qui structure ses enseignements et son organisation
pédagogique. L’école est toutefois confrontée à des difficultés liées notamment aux
grandes disparités de niveau des élèves surveillants. Celles-ci devraient être mieux prises
en compte dans la mise en
œ
uvre et le suivi des apprentissages. Il est également
indispensable de mieux articuler la période de formation à l’école et celle en stage et de
mieux valoriser de la contribution des formateurs locaux.
Un opérateur de formation continue parmi d’autres
Chargée à titre exclusif de dispenser certaines formations continues, soit la moitié
de sa charge en la matière, l’école apporte également un soutien en termes d’expertise
pédagogique aux autres acteurs de la formation continue de l’administration pénitentiaire.
L’analyse de son activité reste compliquée par un mode de comptabilisation des
formations d’adaptation à l’emploi peu stabilisé.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
5
Les rôles respectifs devraient être précisés car la moitié des formations que
propose l’ENAP le sont également par des services déconcentrés de l’administration
pénitentiaire.
Une activité de recherche à mieux programmer et évaluer
Acteur reconnu pour son expertise des pratiques professionnelles pénitentiaires,
l’ENAP a, de longue date, développé des partenariats de recherche avec d’autres écoles
pénitentiaires et des universités françaises et étrangères. Mais les bénéfices de cette
activité pour le ministère de la justice demeurent difficiles à apprécier faute d’une
programmation et d’une évaluation suffisantes des travaux.
Les effets produits sur les pratiques professionnelles pénitentiaires et sur la
maîtrise des risques criminologiques devraient pouvoir être mesurés. Enfin une
programmation pluriannuelle des travaux de recherche et d’étude devrait être délibérée
par le conseil d’administration de l’ENAP, comme le prévoit d’ailleurs le code
pénitentiaire.
Une situation financière et une gestion globalement maîtrisées
Financée presqu’en totalité par une subvention pour charge de service public,
l’école a disposé au cours de la période contrôlée d’un fonds de roulement élevé qui lui a
permis de financer des dépenses de modernisation de ses infrastructures pédagogiques et
techniques. Pour l’avenir, elle gagnerait à finaliser les études concernant les fluides et la
maintenance pour s’assurer de la maîtrise des coûts correspondants.
L’administration pénitentiaire et l’ENAP doivent en outre déterminer les
responsabilités précises de l’école en termes de maîtrise d’ouvrage publique pour que la
soutenabilité budgétaire du plan pluriannuel d’investissement soit mieux assurée.
Une
décision doit également être prise concernant les relations de l’établissement avec le
réseau numérique interministériel de l’État.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(Direction de l’administration pénitentiaire) : apporter au statut
de l’ENAP les modifications de nature à renforcer l’autonomie de l’établissement dans
les attributions respectives de son conseil d’administration et de son directeur.
Recommandation n° 2.
(Direction
de
l’administration
pénitentiaire,
ENAP) :
renforcer le pilotage de l’ENAP en centrant le projet de contrat d’objectifs et de
performance (COP) 2023-2025 sur les enjeux stratégiques et en parachevant le
déploiement du contrôle interne.
Recommandation n° 3.
(DAP) :
mobiliser davantage les ressources en formateurs des
directions interrégionales, services et établissements pénitentiaires en appui des missions
pédagogiques de l’école.
Recommandation n° 4.
(ENAP) : adopter un mode de décompte unique et pérenne des
stagiaires et des jours de stagiaires en formations d’adaptation.
Recommandation n° 5.
(DAP, ENAP) : Fixer la répartition des rôles en matière de
formation continue et les modalités de sa mise en
œ
uvre par l’ENAP et les services
déconcentrés de l’administration pénitentiaire.
Recommandation n° 6.
(ENAP) :
soumettre
au
conseil
d’administration
les
programmes de recherches, études et colloques.
Recommandation n° 7.
(DAP, ENAP) : clarifier les conditions d’exercice par l’ENAP
de la maîtrise d’ouvrage publique.
Recommandation n° 8.
(ENAP) : finaliser les études visant à optimiser les dépenses de
fluides et la maintenance de l’ensemble du parc immobilier.
Recommandation n° 9.
(SG, DAP, ENAP) : choisir définitivement entre le lien
partenaire au réseau interministériel de l’État ou l’intégration totale dans le réseau du
ministère.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
7
INTRODUCTION
L’école nationale d’administration pénitentiaire (ENAP) a succédé au centre
d’études pénitentiaires de Fresnes créé en 1945, puis à l’école de formation des personnels
de l’administration pénitentiaire installée en 1962 à Fleury-Mérogis. Son nom actuel lui
a été donné par un arrêté du 20 juillet 1977. Dotée d’un statut d’établissement public de
l’État par le décret
1
n° 2000-1328 du 26 décembre 2000, l’ENAP est le seul opérateur de
l’administration pénitentiaire et l’école unique de la formation initiale de ses agents.
L’école est installée sur un site de plus de 16 hectares appartenant à l’État, sur les
territoires des communes d’Agen et de Boé (Lot-et-Garonne). Elle a deux missions
principales : assurant la formation aux métiers de l’administration pénitentiaire, elle est
également un centre de recherches et d’études.
Chaque année depuis 2017, elle assure la formation statutaire préalable à leur
titularisation (dite « formation initiale ») de quelque 4 000 élèves ainsi que la formation
d’adaptation et la formation continue d’environ 1 200 stagiaires. Malgré une légère
reprise en 2021, le nombre de jours élèves (160 000) est en fin de période inférieur à celui
des trois premières années contrôlées (195 000), à contre-courant des projections de flux
d’élèves établies en réponse à la décision de créer 15 000 places de prison à l’horizon
2027.
Son présentés successivement : l’organisation de l’école (1), l’accomplissement
de ses missions de formation et de recherche (2), sa situation financière et ses capacités
logistiques. (3).
1
Ce décret a été modifié en 2012, 2016 et 2017. Ses dispositions ont été intégrées dans le code
pénitentiaires aux articles R. 112-43 à R. 112-66 par le décret n° 2022-479 du 30 mars 2022 portant partie
réglementaire du code pénitentiaire.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
8
1
L’ORGANISATION DE L’ENAP
1.1
La gouvernance
1.1.1
La direction de l’administration pénitentiaire est la principale autorité
de tutelle de l’ENAP
L’ENAP est placée sous la double tutelle du garde des sceaux, ministre de la
justice
2
, et du ministre chargé du budget
3
. Le ministre de la justice l’exerce, en matière
budgétaire et immobilière, par le biais de la sous-direction du pilotage et du soutien des
services de la direction de l’administration pénitentiaire (DAP). En matière de formation,
la tutelle est exercée à titre exclusif par la sous-direction des ressources humaines de la
direction de l’administration pénitentiaire.
La direction du budget exerce sa tutelle à l’échelon local dans le cadre des
missions du contrôleur budgétaire en région, et en administration centrale à l’occasion de
la programmation et du suivi du budget de l’opérateur et plus largement du programme
107
Administration pénitentiaire
auquel l’école est rattachée.
Enfin, le secrétariat général (SG) du ministère de la justice assure une forme de
tutelle assouplie dans l’exercice de ses missions de coordination des soutiens apportés
aux opérateurs du ministère.
Dans les faits, l’organisation de la tutelle incombe à titre principal à la sous-
direction de la direction de l’administration pénitentiaire compétente en matière de
formation. Très présente au sein des instances de gouvernance, elle travaille en étroite
collaboration avec les services de l’école.
1.1.2
Le conseil d’administration et la direction de l’école gagneraient à
disposer respectivement de prérogatives mieux affirmées
1.1.2.1
Un conseil d’administration actif, une autonomie à consolider
L’école est administrée par un conseil d’administration composé de 20 membres,
dont son président, six représentants de l’État
4
, quatre agents des services déconcentrés
2
Article R. 112-43 du code pénitentiaire et arrêté du 30 décembre 2019 relatif à l’organisation du
secrétariat général et des directions du ministère de la justice
3
Article 174 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique.
4
Le directeur de l’administration pénitentiaire ou son représentant, un représentant pour chacun
des ministres chargés de l’emploi et de la formation professionnelle, de la santé, de l’intérieur et de
l’éducation nationale, le préfet du Lot-et-Garonne ou son représentant.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
9
de l’administration pénitentiaire
5
, trois personnalités extérieures
6
, trois représentants des
élèves
7
, un représentant du personnel titulaire de l’administration pénitentiaire
8
et deux
agents de l’école
9
. Le conseil se réunit en principe au moins deux fois par an sur
convocation de son président. Depuis 2017, son activité a été particulièrement soutenue
puisqu’il s’est réuni à dix-huit reprises, soit en moyenne trois fois par an, et même quatre
fois en 2020 puis en 2021, lors de la crise sanitaire de Covid-19.
Ses délibérations sont requises en vue d’approuver onze types d’actes ou
décisions, dont : les orientations générales de l’école et le programme annuel des
formations après avis du conseil pédagogique et scientifique (CPS), le budget et ses
modifications, le compte financier et l’affectation du résultat, le catalogue annuel des
actions de formation continue ainsi que le programme annuel des recherches, études et
colloques après avis du CPS.
À cet égard, la Cour observe que les dispositions de l’article R. 112-58 du code
pénitentiaire aux termes desquelles «
Les programmes d'enseignement et de recherche
(…)
sont fixés par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, pris après avis du
conseil d'administration
» sont de nature à induire une ambiguïté quant à la portée réelle
des délibérations prises par le conseil d’administration en ces domaines. Elles paraissent
d’autant moins justifiées qu’aucun arrêté du ministre de la justice n’a pour l’instant fixé
les programmes d’enseignement et de recherche.
.
1.1.2.2
Les prérogatives du directeur en matière de recrutement ne sont pas
pleinement consacrées par les statuts de l’école
Le directeur de l’école est nommé par décret sur proposition du ministre de la
justice, pour une durée de trois ans, renouvelable une fois. Il assiste aux séances du conseil
d’administration avec voix consultative. Il est assisté d’un directeur adjoint nommé par
arrêté du ministre de la justice. L’emploi de directeur de l’ENAP est recensé parmi les
emplois de directeur fonctionnel des services pénitentiaires
10
, avec les emplois de
directions interrégionales des services pénitentiaires et de direction de l’agence du travail
d'intérêt général et de l'insertion professionnelle des personnes placées sous-main de
justice (ATIGIP).
5
Un directeur interrégional des services pénitentiaires, un directeur fonctionnel des services
pénitentiaires d’insertion et de probation, deux fonctionnaires exerçant en établissement pénitentiaire dont
un chef d’établissement pénitentiaire, et quatre suppléants désignés par le directeur de l’administration
pénitentiaire
6
Elles sont choisies en fonction de leurs compétences. L’une d’elles exerce les fonctions de vice-
président.
7
Trois délégués titulaires et trois délégués suppléants représentant les élèves du personnel de
surveillance, du personnel pénitentiaire d’insertion et de probation et du personnel de direction.
8
Un représentant et son suppléant, désignés par chacune des organisations syndicales siégeant au
comité technique de l’administration pénitentiaire
9
Deux représentants titulaires et deux représentants suppléants élus par le personnel de l’ENAP.
10
Arrêté du 30 janvier 2017 fixant la liste des emplois de directeur fonctionnel des services
pénitentiaires en application de l’article 3 du décret n° 2017-99 du 27 janvier 2017 relatif au statut d’emploi
de directeur fonctionnel des services pénitentiaires.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
10
Il prépare et exécute les délibérations et décisions du conseil d’administration. Il
est ordonnateur des recettes et des dépenses de l’établissement.
Les statuts de l’école ne confient pas au directeur des prérogatives pleines et
entières en matière de recrutement des personnels, en particulier des agents employés
dans les fonctions de formation. Il recrute, nomme et gère les personnels contractuels, il
désigne les professeurs, conférenciers et intervenants. Les formateurs et les responsables
de formation sont nommés par arrêté du garde des sceaux, sans que l’avis du directeur de
l’école soit requis, comme il peut l’être en revanche pour la nomination des emplois de
directeur adjoint, sous-directeur, chef de cabinet, de coordonnateur de formation ou de
coordonnateur régional de formation à l’école nationale de la magistrature
11
.
Comme le reconnait le ministère de la justice, le texte de l’article R. 112-57 du
code pénitentiaire mériterait d’être complété en ce sens, pour que la place du directeur
comme autorité hiérarchique de l’ensemble du personnel de l’école, soit pleinement
consacrée.
1.1.2.3
Le conseil pédagogique et scientifique est insuffisamment mobilisé
Le conseil pédagogique et scientifique (CPS) est placé auprès du directeur de
l’école, qui le préside. À ce titre, il lui permet de mettre en
œ
uvre la mission pédagogique
et scientifique de l’école et il l’assiste dans le choix des orientations de la direction de la
formation et de la direction de la recherche, de la documentation et des relations
internationales.
Ses modalités de fonctionnement sont prévues par le règlement intérieur de l’école
qui en fixe la composition. Le nombre exact de ses membres n’est toutefois pas précisé
car celui des personnalités qualifiées désignées par le directeur de l’école n’est pas
déterminé
12
. En outre, aucune règle de quorum n’est établie. Pourtant, le CPS est une
instance collégiale dont les travaux et avis sont rendus obligatoires en vue d’éclairer les
délibérations du conseil d’administration sur le programme annuel des formations, sur le
catalogue annuel des actions de formation continue et sur le programme annuel des
recherches, études et colloques.
De plus, le CPS doit être réuni en séance plénière au moins une fois par an sur
convocation du directeur de l’école, format qui ne pourrait être atteint que si le nombre
de ses membres était fixe.
Au-delà de ces questions d’organisation, il est fait le constat du faible nombre de
réunions de ce conseil, le règlement intérieur en prévoyant au moins deux par an. Au
cours de la période sous revue, c’est-à-dire depuis l’année 2017, il a été réuni à huit
reprises, et il ne l’a pas été entre le 12 février 2019 et le 12 novembre 2020 (durant la
pandémie, les réunions auraient pu avoir lieu par visioconférence), ni entre cette dernière
11
Décret n° 99-1073 du 21 décembre 1999 régissant les emplois de l’école nationale de la
magistrature.
12
Sont membres du CPS, le directeur et/ou le directeur adjoint, la directrice de la formation et le
directeur de la recherche ou leurs représentants, le chef du bureau chargé de la formation à la DAP ou son
représentant, le chef du laboratoire de la recherche et de l’innovation et le chef du bureau de la donnée à la
DAP ou leurs représentants, les deux représentants du personnel de l’école au conseil d’administration ou
leurs suppléants, ainsi que des personnalités qualifiées désignées par le directeur de l’ENAP mais dont le
nombre n’est pas précisé.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
11
date et le 10 juin 2022, alors que le conseil d’administration s’est réuni à 18 reprises, dont
12 fois entre ces mêmes dates.
Dès lors, la Cour engage l’ENAP à clarifier les conditions de quorum aux réunions
conduisant à valider les travaux et les avis préparatoires aux délibérations du conseil
d’administration, et à se conformer aux textes en réunissant le CPS selon la périodicité
prévue.
1.1.3
Des outils de pilotage à renforcer
1.1.3.1
Des contrats d’objectifs et de performance dont les enjeux stratégiques ne
sont pas suffisamment priorisés
Les contrats d’objectifs et de performance (COP) qui lient un opérateur à sa tutelle
ont en principe vocation à fixer des éléments de cadrage stratégique quant au rôle de
l’organisme, à la performance attendue, et aux modalités de suivi mises en place pour
vérifier la réalisation des objectifs assignés, dans le respect de l’autonomie de sa gestion
13
.
La période sous revue est couverte par trois contrats d’objectifs et de performance (COP),
signés entre l’ENAP et la DAP : 2014-2017, 2019-2021 et 2022-2025. Le dernier contrat
n’était toujours pas signé à la date de clôture de l’instruction, en janvier 2023.
Ces documents ont le mérite de décliner des axes stratégiques, en actions assorties
d’objectifs à atteindre et d’indicateurs de mesure des résultats obtenus.
Le nombre des axes stratégiques a varié, passant de 8 pour le premier, à 4 pour le
deuxième et à 6 pour le COP actuel. Quatre axes stratégiques ont été reproduits dans au
moins deux des trois COP. Seul celui relatif au développement de la recherche et des
relations internationales a été reconduit sous une formulation quasi-inchangée. L’enjeu
d’adaptation des contenus pédagogiques, commun aux deux précédents COP, a été
remplacé dans le dernier par un axe stratégique privilégiant la méthode (l’approche par
les compétences) par rapport à l’objet (le contenu pédagogique). Deux autres axes sont
communs à deux des trois contrats. La modernisation de l’école a été inscrite dans le
premier et reprise dans le dernier, tandis que l’utilisation du numérique comme levier de
transformation de l’école est un axe commun aux deux derniers contrats.
La déclinaison des axes stratégiques en actions, objectifs et indicateurs associés a
été marquée par une forte augmentation du nombre de ces différents attendus, et par une
inadéquation du niveau de performance recherchée. Ainsi, le nombre d’objectifs est passé
de 34 dans le contrat 2014-2017 à 81 dans le contrat actuel, tandis que celui des
indicateurs associés a été multiplié par 6, passant de 17 à 103. Dans le même temps, les
actions et les objectifs des trois contrats formulaient des ambitions d’inégale valeur, allant
parfois au-delà du rôle de l’ENAP, en la plaçant en position de devoir définir son rôle ou
ses missions et même celui de la DAP ou des directions interrégionales
14
, mais plus
13
Voir en particulier la circulaire du Premier ministre n° 5798/SG du 23 juin 2015 relative au
pilotage des opérateurs et autres organismes publics contrôlés par l’État.
14
Par exemple les actions « Organiser les actions des DISP et de l'ENAP en fonction de clés de
répartition privilégiant l'efficacité et l'optimisation des moyens » du COP », « Harmoniser les arrêtés de
formation dans une démarche d'APC », « Étudier l’opportunité et la faisabilité financière et budgétaire d’un
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
12
souvent, en réduisant son autonomie de gestion par une description très précise du
contenu de certaines de ses actions
15
.
Pour l’avenir, l’administration pénitentiaire gagnerait à stabiliser la maquette du
COP autour des enjeux prioritaires assignés à l’école, en veillant à l’équilibre entre
pilotage stratégique et autonomie de gestion, en limitant le nombre d’objectifs et
d’indicateurs associés.
1.1.3.2
Une démarche de contrôle interne à compléter
La démarche de contrôle interne comptable et budgétaire (CIC/CIB) est effective
au sein de l’école au cours de la période sous revue. Animée par le comité de gouvernance,
composé du secrétaire général, du chef du département budget finances, de l’agent
comptable et du contrôleur de gestion référent CIC/CIB, elle a permis des progrès
notables dans l’identification des risques financiers et la mise en place de mesures
correctives.
La cartographie des risques et le plan d’actions associé sont actualisés chaque
année et sont présentés au conseil d’administration pour information. La cartographie
identifie 12 risques comptables ou budgétaires, dont 4 concernent des cycles ou processus
transverses, 2 portent sur l’immobilier, 2 sont liés aux charges (commande publique et
rémunérations) et 4 autres ont trait respectivement aux recettes, aux régies, aux frais de
déplacement et aux états financiers.
La démarche de déploiement du contrôle interne, dont le CIC/CIB n’est qu’un
volet, n’est toutefois pas pleinement aboutie, en l’absence de cartographie des risques
métiers, au premier rang desquels figurent ceux pouvant affecter les différents processus
de formation, qui constituent le c
œ
ur des missions de l’école.
On notera certes l’existence de plans de continuité de l’activité (PCA), élaborés
en réponse à la situation à laquelle l’école a su faire face avec efficacité pendant la
pandémie de Covid-19. Les risques auxquels ces plans apportent des solutions
circonstanciées ne sont toutefois pas du même ordre que ceux touchant à la qualité et à la
« Centre de formation à la sécurité pénitentiaire » du COP 2014-2017, et l’action « Rendre les formations
d'adaptation des personnels affectés sur des postes profilés greffe obligatoire et validantes » du COP 2022-
2025.
15
Par exemple les actions : « Porter à au moins 128 heures de cours magistral (ou 192 heures de
travaux dirigés) par an le nombre d’heures d’enseignement dispensé par les enseignants-chercheurs de
l’École », « Actualiser la bibliothèque des fiches de postes » du COP 2014-2017 ; les actions « Créer un
groupe projet conduit par la direction de la formation et regroupant des représentants de l’@PN, du DSI,
de l’ingénierie de formation, de l’ingénierie pédagogique et du référent management numérique », « Revoir
la politique salariale appliquée à l’égard des agents contractuels sur les postes d’enseignant-chercheur et
d’expertise afin de revaloriser leur rémunération » du COP 2019-2021, et les actions « obtenir la
certification des compétences liées à la médiation en contexte professionnel et à la justice restaurative »,
« élargir la certification QUALIOPI à de nouvelles catégories d'actions, notamment aux actions
d'accompagnement comme la VAE, l'obtention de certifications des moniteurs de sport ou des formateurs
et responsables de formation volontaires », « Poursuivre les investissements d'entretien et de maintenance
du site tout en engageant les modalités de mise en
œ
uvre d'une gestion déléguée de maintenance
multiservices du site à l'horizon 2025 », « Établir un plan de formation aux fonctionnalités d'Office 365 au
profit du personnel », « Créer dans l'organisation du pôle de criminologie un centre national des ressources
culture justice » du COP 2022-2025.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
13
maîtrise des processus de production courante de formation, de recherche et de
soutiens auxquels elle peut être confrontée quotidiennement
16
. Pour ne prendre que
quelques exemples, le processus mis en
œ
uvre dans le cadre de la planification des cours
n’est pas formalisé, pas plus que celui du recrutement des formateurs, de leur formation,
de leur remplacement en cas d’absence, de la répartition homogène de la ressource en
formateurs entre les départements, ou encore de la fluidité des apprentissages des élèves.
À ces processus, peuvent être associés des risques identifiés dans une cartographie restant
à bâtir.
Un travail de cartographie à partir d’une matrice des risques métiers intégrant les
activités de recherche, de partenariats internationaux et de soutiens techniques aux
services de l’école (notamment le numérique) comme aux élèves (en particulier
l’hébergement et la restauration) est également souhaitable. Il doit permettre de doter
l’ENAP de processus à même de garantir la qualité des formations qu’elle dispense et des
services qu’elle rend aux publics qu’elle accueille, en complément des outils existants
(CIC/CIB et PCA). Il permettra en outre de conforter la démarche conduite par l’école,
en lien avec France Compétence, d’une certification « QUALIOPI » des actions
d’accompagnement à la validation des acquis de l’expérience et des formations continues
« Animer des médiations en contexte professionnel », « La justice restaurative »,
« Acquisition des compétences numériques PIX », et « Moniteurs de sport pénitentiaire ».
En définitive, la gouvernance de l’ENAP reste marquée par un suivi étroit du
ministère de la justice. Celui-ci considère que l'école a la latitude nécessaire dans sa
gestion (participation à la définition des orientations stratégiques, large périmètre couvert
par les délibérations du conseil d’administration, prérogatives du directeur). Elle estime
que le fonctionnement de l'ENAP est à l'équilibre entre l'autonomie de gestion et le
contrôle par la tutelle.
La Cour considère toutefois que la réponse unique du ministère, reprenant les
éléments de réponse du directeur de l’administration pénitentiaire et du directeur de
l’ENAP, tend à démontrer la faiblesse de cette autonomie.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE __________________
Établissement public administratif dont la tutelle est principalement exercée par
l’administration pénitentiaire, l’école nationale d’administration pénitentiaire gagnerait
à disposer d’une autonomie mieux affirmée. Ainsi les délibérations du conseil
d’administration fixant le programme annuel des formations et des projets de recherche
devraient suffire, sans qu’un arrêté du garde des sceaux en la matière soit rendu
nécessaire. Par ailleurs, l’avis du directeur de l’école avant tout recrutement de
formateurs devrait être prévu dans les statuts de l’école.
L’ENAP fait l’objet d’un pilotage étroit et efficace qui mériterait d’être simplifié
et mieux priorisé autour des principaux enjeux dans le contrat d’objectifs et de
performance. Les risques métiers doivent être identifiés dans une cartographie
complétant celle déjà existante des risques comptables et financiers.
16
Outre le confinement, les situations de crise majeure correspondent aux risques incendie,
canicule, inondation, nucléaire, bactériologique et chimique, terrorisme et intrusion.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
14
Recommandation n° 1.
(Direction de l’administration pénitentiaire) : apporter au
statut de l’ENAP les modifications de nature à renforcer l’autonomie de
l’établissement dans les attributions respectives de son conseil d’administration et de
son directeur.
Recommandation n° 2.
(Direction de l’administration pénitentiaire, ENAP) :
renforcer le pilotage de l’ENAP en centrant le projet de contrat d’objectifs et de
performance (COP) 2023-2025 sur les enjeux stratégiques et en parachevant le
déploiement du contrôle interne.
1.2
L’organisation des services
Les services de l’ENAP comprennent : deux directions, l’une chargée de la
formation initiale et continue, l’autre de la recherche, de la documentation et des relations
internationales ; un secrétariat général pour les fonctions de soutien dans les domaines
financiers, des achats, des ressources humaines, du numérique, des services techniques et
des services aux publics accueillis, en particulier la restauration et l’hébergement.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
15
Schéma n° 1 :
Organigramme de l’ENAP au 24/01/2023
Source : ENAP
1.2.1
La direction de la formation s’est profondément réorganisée autour de
l’approche par les compétences et de l’ingénierie de formation
1.2.1.1
Une organisation matricielle plus cohérente
Se conformant aux observations de la Cour de 2014, l’ENAP a mis fin à
l’organisation qui prévalait depuis 2011 en regroupant les directions chargées de la
formation initiale et de la formation continue au sein d’une direction de la formation.
Pourtant, les statuts de l’école prévoient toujours l’existence de ces deux directions
17
.
L’ENAP gagnerait à être mise en capacité, par une mention expresse dans ses statuts, de
décider de son organisation, à l’exemple d’autres établissements publics, comme l’école
nationale supérieure de police (ENSP)
18
.
Soucieuse de mettre en
œ
uvre une « approche par les compétences », méthode
pédagogique visant à permettre aux apprenants d’acquérir les compétences attendues dans
17
Aux termes de l’article R. 112-58 du code pénitentiaire « [le directeur]
est également assisté
(…)
des directeurs chargés de la formation initiale, de la formation continue
(…). »
18
Aux termes des dispositions de l’article R. 413-12 du code de la sécurité intérieure «
Le conseil
d’administration délibère sur
(…)
2° l’organisation et les orientations générales de l’école
(…) ».
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
16
leur emploi futur, avec un meilleur suivi de leur progression, l’ENAP a souhaité poser un
diagnostic sur les freins au changement et sur les moyens d’y remédier. Un audit a été
confié à un cabinet d’audit en 2017. Réalisé pour un montant de 28 000
€
, il engageait
l’ENAP à repenser son organisation et ses méthodes pour que les formations répondent
aux attentes des employeurs.
La direction de la formation s’est structurée en cohérence avec ces conclusions
selon une logique matricielle qui distingue départements et unités.
a- Six départements sont chargés, dans des domaines distincts, tant de
l’ingénierie
pédagogique
, c’est-à-dire de la conception des contenus pédagogiques pour l’ensemble
des élèves et des stagiaires, sous réserve d’adaptations aux publics formés, que de la
délivrance
des enseignements
.
Fort de 53 équivalents temps plein travaillé (ETPT), le
département sécurité
(DS)
instruit aux gestes techniques indispensables à la prise en charge en toutes
circonstances des personnes placées sous-main de justice, dans les domaines de la sûreté
et des pratiques sécuritaires opérationnelles, de l’incendie et du secours à la personne, du
sport, des techniques d’intervention, du tir, et de la prévention des violences et des
situations de crise.
Le
département probation et criminologie (DPC)
, composé de 18 ETPT,
conçoit et dispense les enseignements théoriques et pratiques dans les domaines de la
probation, de l’évaluation criminologique et de la sécurité individuelle et collective.
Le
département gestion et management (DGM)
regroupe 18 ETPT qui forment
à la gestion administrative et financière, au management et à la communication.
Avec 17 ETPT, le
département droit et service public (DDSP)
est chargé de la
conception des enseignements juridiques portant sur : les institutions et politiques
pénitentiaires, les droits et obligations des fonctionnaires, le droit et la procédure pénale,
l’organisation juridictionnelle, le droit pénitentiaire et le droit de l’exécution et de
l’application des peines, ainsi que les systèmes juridiques comparés internationaux et
européens.
Le
département greffe pénitentiaire et applicatifs informatiques (DGPAI)
mobilise 12 ETPT chargés de la conception et de la délivrance des enseignements relatifs
au greffe pénitentiaire (écrous, levées d’écrou, transfert notamment) et aux applicatifs
informatiques métier (GENESIS, APPI) et bureautique.
Le
département de formation au renseignement pénitentiaire (DFRP)
quant
à lui ne relève pas de l’école mais directement du service national du renseignement
pénitentiaire, service à compétence nationale rattaché au directeur de l’administration
pénitentiaire. Ses 5 ETPT concourent, dans ce domaine de compétences, aux
enseignements dispensés à l’école.
b- En articulation avec les départements, cinq unités de formations assurent
l’encadrement
des élèves de la filière dont chacune est responsable, ainsi que
l’ingénierie de formation
, c’est-à-dire la conception des référentiels de formation
définissant les compétences attendues dans l’exercice des métiers auxquels prépare
l’école. Ces unités représentent chacune la filière professionnelle de l’administration
pénitentiaire dont elles sont chargées. Elles suivent la scolarité et les stages des élèves,
recueillent leurs besoins institutionnels et individuels, et participent à leur évaluation. En
outre, elles élaborent, actualisent et supervisent la mise en
œ
uvre des référentiels de
formation, elles élaborent des séquences pédagogiques de préparation et de retour de
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
17
stage, et elles participent en tant que de besoin à des instances de validation des acquis de
l’expérience.
La fusion de la direction de la formation continue et de la direction de la formation
initiale au sein d’une direction de la formation s’est traduite par la création d’une
unité
de formation interdisciplinaire et continue (UFIC)
chargée de concevoir, superviser et
organiser la formation des personnels administratifs et techniques, des formateurs et
responsables de formation, des moniteurs de sport pénitentiaire, des enseignants
nouvellement nommés dans l’administration pénitentiaire, des personnels pénitentiaires
affectés en quartier mineurs et en établissement pénitentiaire pour mineurs. Elle regroupe
9 ETPT. Elle conçoit et propose des formations continues aux personnels pénitentiaires
et à ceux des partenaires de l’administration pénitentiaire sur des thématiques variées,
hors greffe et sécurité pénitentiaires.
L’
unité
de formation des surveillants pénitentiaires (UFSVT)
,
l’unité de
formation des cadres des personnels de surveillance (UFCPS)
,
l’unité de formation
des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (UFCPIP)
, et
l’unité de
formation des directeurs (UFD)
comprennent chacune un chef d’unité, un adjoint et un
ou plusieurs gestionnaires. Mise à part l’UFSVT constituée de 6 ETPT, les unités de
formation ont un format standard de 4 ETPT.
La classe préparatoire intégrée est devenue en 2021 la « classe Prépa
Talents »
Depuis 2008, l’ENAP propose une offre de préparation aux concours de
l’administration pénitentiaire à une classe préparatoire intégrée (CPI), destinée aux
étudiants boursiers les plus méritants. En partenariat avec l’université de Lille, elle a
rejoint en 2021 le dispositif « Classe Prépa Talents » (CPT) développé par le ministère de
la transformation et de la fonction publiques en faveur de l’égalité des chances, avec pour
objectif de proposer un parcours de formation structuré vers les métiers du service public.
Une nouvelle voie d’accès à six concours de la fonction publique est notamment ouverte
à titre expérimental entre 2021 et 2024. Cette nouvelle voie d’accès est destinée aux
élèves des CPT du service public et des classes préparatoires intégrées des trois années
précédentes.
Une convention entre l’ENAP et la direction générale de l’administration et de la
fonction publique fixe les modalités, essentiellement financières (les 6 500
€
par auditeur
versés chaque année à l’école par la DGAFP permettent de financer l’hébergement, la
restauration et la scolarité), de la mise en place de la classe. Pour sa part, la convention
avec l’université de Lille fixe les principes du partenariat, les mutualisations des
ressources humaines et pédagogiques et les modalités de délivrance du diplôme
universitaire « métiers de l’administration pénitentiaire » ainsi que la participation de
l’école aux frais de formation des auditeurs de la CPT.
Les auditeurs bénéficient d’enseignements dans des disciplines diverses telles que
le droit pénal et la procédure pénale, le droit public, le droit pénitentiaire, la criminologie
ou encore la culture générale. Ils se voient également proposer des préparations à l’oral
et à l’écrit dans les conditions des concours.
Le suivi de la CPT est assuré par l’unité de formation des directeurs.
Deux autres entités apportent leurs contributions à la direction de la formation.
L’
atelier
pédagogique du numérique (APN)
accompagne le développement du
numérique dans le domaine de la formation et contribue à la modernisation des outils de
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
18
formation (formation en ligne, supports de formation multimédia). Il est composé de 4
ETPT.
L’
unité
de coordination des moyens (UCM)
est chargée de la planification des
programmes de formation et de l’harmonisation des calendriers en fonction des effectifs
à former et des ressources en formation. Composée de 6 ETPT, elle assume la lourde
tâche d’organiser les flux des élèves et des stagiaires accueillis à l’ENAP, dans le respect
du principe de progression pédagogique.
1.2.1.2
L’organisation de la DIRFORM mériterait d’être optimisée
La mise en place de l’organisation matricielle n’a pas réglé toutes les difficultés
d’organisation de la direction de la formation.
Le déploiement de l’approche par les compétences, alors perçue comme une
dépossession des capacités d’ingénierie des départements au profit des filières (les UF),
a été compliqué par des difficultés récurrentes tenant à l’appropriation par les
départements de l’outil informatique
Violette,
qui permet notamment le suivi des élèves.
Par ailleurs, l’audit précité de 2017 a jugé empirique l’organisation de l’attribution
des enseignements Il a relevé l’absence d’évaluation des formateurs, point déjà noté par
la Cour en 2014. Elle recommandait alors de « (…)
formaliser les obligations de service
et de mettre en place une démarche d’évaluation des formateurs tant par la direction que
par les élèves
» (recommandation n° 3). Le contrat d’objectifs et de performance (COP)
2014-2017 prévoyait pourtant que les cadres arrivant à l’ENAP soient formés à
l’évaluation des formateurs. Les COP 2019-2021 et 2022-2025 n’ont pas inscrit cette
ambition parmi les objectifs de qualité et de performance à atteindre mais la démarche
d’évaluation a été mise en place à travers des entretiens individualisés conduits sur la base
d’une grille commune. Depuis janvier 2023, un « bilan de cycle » permet d’obtenir des
appréciations de la part des élèves.
En 2017, l’audit constatait également un manque d’homogénéité dans le travail
des départements, une absence de coordination entre eux et l’existence de collaborations
entre certains formateurs, sans implication de leur hiérarchie. Le bon fonctionnement de
cette organisation reposait donc sur des accommodements trouvés entre les agents des
deux structures et demeurait complexe et incertain. À l’opposé, une formalisation
excessive risquait de se révéler contreproductive et d’alourdir inutilement voire de
bloquer les processus de programmation et de délivrance des enseignements.
L’organisation matricielle actuelle ne résout ni les difficultés de positionnement
des unités de formation par rapport aux départements, ni celles liées à la persistance d’une
approche par les contenus de formation, plutôt que par les compétences. Selon
l’administration pénitentiaire, un comité de formation permet aux deux types de structure
de s’accorder sur les objectifs et les modalités d’apprentissage. En outre, certains travaux
conduits en interdisciplinarité, comme ceux sur la prévention des violences, par le
département sécurité et le département probation et criminalité, ou sur la procédure
disciplinaire des personnes détenues, par le département droit et service public et le
département greffe pénitentiaire et applicatifs informatiques, ont permis de lever les freins
à l’approche par les compétences.
La logique actuelle des contenus de formation peut toutefois conduire à une
segmentation des contenus pédagogiques par départements. L’acquisition d’une
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
19
compétence programmée en un nombre variable de séances peut ainsi nécessiter
l’implication de plusieurs départements : par exemple, la séquence «
Inscrire son
positionnement dans son environnement professionnel
» se déroule en 27 séances
animées par 8 départements différents. Un tel découpage complique l’accès aux
apprentissages. La cartographie des risques métiers de l’ENAP devrait repérer ces écueils.
Or, comme souligné plus haut, un tel document n’existe pas.
1.2.2
La direction de la recherche, de la documentation et des relations
internationales continue d’être composée de trois départements distincts
Forte de 27 agents, la direction de la recherche, de la documentation et des
relations internationales (DRDRI) est de taille beaucoup plus modeste. Elle regroupe le
département des relations internationales, précédemment rattaché à la direction de l’école,
avec le département de la recherche et celui de la documentation, comme le suggérait la
Cour dans ses observations définitives de 2014. Bien qu’ainsi réunis, les trois
départements précédemment séparés constituent toujours des entités distinctes.
La direction comprend un
département de la recherche
, avec un
centre
interdisciplinaire de recherche appliquée au champ pénitentiaire (CIRAP)
et un
observatoire de la formation (OF)
. Regroupant 1 chef d’unité et 4 enseignants-
chercheurs, le
CIRAP
analyse les questions afférentes aux mesures et sanctions pénales,
sous l’angle des institutions pénales et du sens de la peine, des acteurs et des pratiques
professionnelles, et des rapports entre les populations pénales et les institutions
pénitentiaires.
Par ses travaux sur les profils sociodémographiques des élèves et des stagiaires,
sur les modalités de leur prise en charge matérielle, sur le processus de socialisation
professionnelle, et sur l’évaluation des dispositifs de formation,
l’observatoire de la
formation
concourt à une meilleure connaissance des publics formés et des dispositifs de
formation. Ses travaux sont réalisés par un chef d’unité et 2 socio-démographes.
La
direction
comprend
également
un
département
des
ressources
documentaires avec
13 ETPT (une unité médiathèque, une unité édition et un centre des
ressources sur l’histoire des crimes et des peines.
Enfin, le
département des relations internationales
est chargé des coopérations
internationales
dans
les
domaines
pénitentiaires
et
de
maîtrise
des
risques
criminologiques.
La direction encadre les travaux d’étudiants doctorants (deux par an),
bénéficiaires de bourses financées par l’école.
1.2.3
Le secrétariat général
Le secrétariat général rassemble les services de soutien de l’école. Il comprend 5
départements et 63 ETPT.
Le secrétaire général, tout comme le directeur adjoint, a délégation du directeur
de l’école, ordonnateur des recettes et des dépenses, en particulier pour valider les
engagements juridiques jusqu’à 50 000 euros.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
20
Avec 19 ETPT, le
département des ressources humaines
est le plus nombreux.
Il comprend une unité gestion des personnels et des effectifs affectés à l’école (4 ETPT),
une unité traitements et indemnités (3 ETPT), une mission développement des
compétences (1 ETPT), et, bien que les élèves soient rémunérés sur le budget de la
direction interrégionale des services pénitentiaires de Bordeaux, une unité gestion
administrative et financière des élèves (11 ETPT) intégrée pour partie (8 ETPT) dans le
plafond d’emplois de l’école depuis le transfert de 4 ETPT intervenu en LFI 2017 et un
autre intervenu ultérieurement à une date non identifiée.
Les 3 autres agents gérés et rémunérés par la DISP Bordeaux sont mis à la
disposition de l’école sans convention conclue entre les deux parties. L’un d’eux, celui
du chef d’unité, est justifié par la nécessité d’être affecté à la DISP pour bénéficier d’une
délégation de l’ordonnateur permettant le traitement de la chaîne de la paie des élèves.
Les deux autres ETPT de gestionnaire pourraient relever du plafond d’emplois de l’école.
Un abondement en LFI par transfert du BOP de la DISP Bordeaux simplifierait pour
l’école la gestion des agents de cette unité. En tout état de cause, la DISP et l’ENAP
doivent se conformer aux dispositions de l’article L. 512-7 du code général de la fonction
publique prévoyant la signature d’une convention en cas de mise à disposition d’agents.
Les 14 ETPT du
département budget finances
sont répartis entre l’unité des frais
de déplacement (8 ETPT), chargée d’un poste de dépenses stratégique (7,5 M
€
en 2022)
compte tenu de l’enjeu que constituent les stages de terrain pour les élèves, et l’unité des
services économiques (5 ETPT), responsable des processus budgétaires (programmation
et exécution des recettes et dépenses) et achats.
Le
département technique
est composé de 12 ETPT affectés respectivement à
l’unité maintenance tertiaire (4 ETPT), l’unité logistique (3 ETPT) et l’unité maintenance
villages (3 ETPT).
Le
département des systèmes d’information
(11 ETPT) est constitué d’une
unité support et assistance fonctionnelle (4 ETPT), d’une unité technique et sécurité
informatique (3 ETPT) et d’une unité gestion administrative et développement (3 ETPT).
Le
département hébergement, accueil et sécurisation
du site comprend une
unité accueil hébergement (4 ETPT) et un pôle sécurisation armé par 10 agents
réservistes.
Un contrôleur de gestion, chargé également du contrôle interne, est placé sous
l’autorité directe du secrétaire général.
1.2.4
L’agence comptable
Une agence comptable est exclusivement dédiée à l’ENAP. La dématérialisation
des pièces justificatives de dépenses et de recettes qui lui sont transmises par
l’ordonnateur est effective depuis le 1
er
janvier 2018.
La montée en charge progressive de la transmission dématérialisée des factures
fournisseurs via Chorus Pro a permis la création en mars 2019, sans ETPT
supplémentaire, d’un service facturier au sein de l’agence, chargé pour le compte de
l’ordonnateur des opérations de liquidation et de saisie des demandes de paiement, avant
mise en paiement des seules factures issues de Chorus Pro.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
21
1.3
Le personnel
1.3.1
Les effectifs
1.3.1.1
Des efforts manifestes de saturation du plafond d’emplois
Les 263 emplois rémunérés en 2022 par l’école sont exprimés en équivalent temps
plein travaillé (ETPT). Ils sont décomptés en loi de finances initiale (LFI) sous plafond
d’emplois lorsqu’ils sont permanents (206 ETPT de titulaires et 52 ETPT de non
titulaires), et hors plafond d’emplois, financés sur ressources propres, lorsqu’ils
correspondent à des emplois à durée limitée, issus d'un contrat ou d'une convention passée
avec un financeur. Les emplois hors plafond de l’ENAP concernent les agents en contrat
d’apprentissage (5 ETPT).
L’objectif de saturation du plafond d’emplois à compter de 2015, compte tenu de
la sous-consommation des ETPT par rapport aux prévisions de la LFI des exercices
précédents (- 6,7 en 2013, - 13 en 2014) a été suivi d’effets à partir de 2016 (- 16 ETPT
en 2015 puis - 2 ETPT en 2016).
Tableau n° 1 :
Emplois sous plafond et hors plafond
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Autorisations d'emplois LFI + autorisations de
dépassement (I)
243
243
263
264
267
267
267
Autorisations d'emplois hors plafond LFI (II)*
1
1
1
1
0
7
7
Autorisations d'emploi (III = I+II)
244
244
264
265
267
274
274
Consommation ETPT sous plafond (IV)
240
244
255
262
265
258
265
Consommation ETPT hors plafond (V)
1
1
2
3
3
5
6
Consommation ETPT (VI = IV+V)
241
245
258
265
268
263
271
Taux de consommation ETPT sous plafond
(IV/I*100)
99%
100%
97%
99%
99%
97%
99%
Taux de consommation ETPT hors plafond
(V/II*100)
100%
100%
242%
285%
65%
81%
Taux de consommation ETPT (VI/III*100)
99%
100%
98%
100%
100%
96%
99%
Source : Cour des comptes d’après
RAP* du P107 et ENAP
À partir de 2016, cet effort s’intensifie, dans le contexte de l’allocation de 6 ETPT
de formateurs supplémentaires au titre du renfort des effectifs de l’école en vue
d’accompagner la mise en
œ
uvre du plan de lutte contre le terrorisme (PLAT) et l’accueil
de 340 élèves supplémentaires en 2017.
En 2018, la sur-exécution découle des créations d’emplois au sein de
l’administration pénitentiaire, des prévisions de départ à la retraite, de l’évolution du
contenu de la formation initiale et de la massification du volume des élèves à former avec
une durée de formation des élèves surveillants réduite de 8 à 6 mois.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
22
Le plafond d’emploi a été augmenté de 20 ETPT en 2019 (10 de catégorie B
métiers du greffe, de l’insertion et de l’éducatif, et 10 de catégorie C administratifs et
techniques), mais dès l’année 2018, l’école a anticipé 2 recrutements sur les 20 prévus
l’année suivante et elle a également comblé la vacance sous plafond de 2 ETPT, passant
ainsi la consommation de 240 ETPT en 2017 à 244 en 2018, soit + 1 ETPT par rapport
au plafond d’emplois 2018 après autorisation de dépassement. Sur ces 20 ETPT inscrits
en LFI, 14 ont effectivement pu être recrutés, la sous-exécution étant liée aux difficultés
de recrutement de personnels administratif au titre des campagnes de mobilité.
En LFI 2020, l’école devait bénéficier d’un emploi supplémentaire par rapport à
la LFI 2019 dans le cadre de la création du département de formation au renseignement
pénitentiaire. Celui-ci devait bénéficier de 3 autres ETPT (2 officiers, 1 adjoint
administratif) inscrits en LFI 2021. Les 4 ETPT ont été créés dès 2020. Finalement, en
2020, la sous-exécution de 2 emplois sous plafond par rapport à la LFI s’explique, comme
en 2019, par des difficultés de recrutement d’agents administratifs, mais aussi de
moniteurs du département sécurité, majorées par la crise sanitaire. S’agissant des emplois
hors plafond, le recrutement prévu en LFI d’un contrat aidé s’est concrétisé par le
recrutement de 3 apprentis. Le taux de consommation du plafond d’emploi marque ainsi
une progression de plus de deux points de pourcentage par rapport à 2019.
En 2021, la sous-exécution de 2 emplois sous plafond s’explique par le départ de
titulaires à la suite de la réforme du corps de commandement et par la démission d’agents
non titulaires. La sur-exécution des emplois hors plafond correspond au recrutement de 3
apprentis.
La sous-exécution de 8 emplois sous plafond en 2022 est expliquée par le décalage
entre le départ des agents et leur remplacement compte tenu du calendrier des campagnes
de mobilité.
Les bons résultats de l’école en termes de taux de consommation des emplois hors
plafond témoignent de son engagement dans la mise en
œ
uvre du plan national de
développement de l’apprentissage dans la fonction publique.
1.3.1.2
Les agents de l’ENAP
1.3.1.2.1
Présentation socio-démographique
Selon les données des bilans sociaux de l’ENAP
19
, en 2017, l’école employait 253
agents, dont 130 hommes et 123 femmes. En 2021, elle en employait 266 (+ 13), avec
une augmentation du nombre d’hommes (+ 7) légèrement supérieure à celle du nombre
de femmes (+ 6). De 2017 à 2021, l’évolution des profils traduit une augmentation du
nombre d’agents des catégories A et C, et une diminution du nombre d’agents de la
catégorie B.
Pour la catégorie A, l’augmentation (+ 26, soit + 49 %) a été plus marquée chez
les hommes (+ 14, soit + 58 %) que chez les femmes (+ 12, soit + 41 %). Pour la catégorie
C, la progression plus modérée du nombre d’agents (+ 14, soit plus 10 %), a surtout
19
Les données des bilans sociaux diffèrent de celles des rapports budgétaires de l’ordonnateur qui
comptabilisent les emplois en ETPT.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
23
concerné les femmes (+ 8, soit + 14 %), et dans une moindre mesure les hommes (+ 6,
soit + 8 %). La diminution du nombre d’agents de catégorie B (- 27, soit - 41 %) a été à
peu près équivalente pour les femmes (- 14, soit - 40 %) et pour les hommes (- 13, soit -
42 %).
Toutefois, ces évolutions n’ont pas porté sur les mêmes natures de personnels, le
nombre d’agents titulaires ayant augmenté chez les hommes (+ 4, dont + 10 pour la
catégorie A, - 10 pour la B et + 4 pour la C), mais diminué chez les femmes (- 3, dont +
7 pour la catégorie A, - 13 pour la B et + 3 pour la C). À l’inverse, le nombre d’agents
contractuels masculins a augmenté modérément (+ 3 soit + 12 %), tandis que
l’augmentation a été particulièrement marquée pour le personnel féminin (+ 9 soit + 41
%), traduisant ainsi
une
difficulté plus forte à fidéliser l’emploi féminin
à l’ENAP, qui
s’observe dans l’évolution comparée du nombre d’agents masculins et féminins en CDD
et en CDI.
Ainsi, alors que les hommes ont vu leur nombre diminuer de 19 % dans les
emplois en CDD (16 en 2017 et 13 en 2021), et augmenter de 60 % dans ceux en CDI (10
en 2017 et 16 en 2021, dont + 50 % pour la catégorie A avec 4 agents en plus),
l’augmentation du nombre d’emplois contractuels féminins a davantage concerné les
CDD (13 en 2017 et 19 en 2021, soit + 46 %, dont + 150 % pour la catégorie C avec 6
agents en plus) que les CDI (9 en 2017 et 12 en 2021, soit + 33 %).
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
24
Tableau n° 2 :
Effectifs par genres, statuts et catégories
Genre
Statuts
Catégories
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
(%)
Évolution
(unités)
Hommes
Titulaires (T)
A
10
11
16
19
20
100%
10
B
26
22
17
18
16
-38%
-10
C
68
68
75
80
72
6%
4
Sous-total I
104
101
108
117
108
4%
4
CDI
A
8
8
7
7
12
50%
4
B
1
0
1
1
1
0%
0
C
1
1
3
3
3
200%
2
Sous-total II
10
9
11
11
16
60%
6
CDD
A
6
6
6
5
6
0%
0
B
4
2
4
1
1
-75%
-3
C
6
5
5
8
6
0%
0
Sous-total III
16
13
15
14
13
-19%
-3
CDI+CDD
II+III
26
22
26
25
29
12%
3
T+CDI+CDD
IV = I+II+III
130
123
134
142
137
5%
7
Femmes
Titulaires (T)
A
17
18
25
31
24
41%
7
B
31
30
18
18
18
-42%
-13
C
53
52
50
55
56
6%
3
Sous-total V
101
100
93
104
98
-3%
-3
CDI
A
6
7
5
7
10
67%
4
B
1
0
0
1
1
0%
0
C
2
2
2
1
1
-50%
-1
Sous-total VI
9
9
7
9
12
33%
3
CDD
A
6
4
8
8
7
17%
1
B
3
2
5
3
2
-33%
-1
C
4
18
15
7
10
150%
6
Sous-total VII
13
24
28
18
19
46%
6
CDI+CDD
VI+VII
22
33
35
27
31
41%
9
T+CDI+CDD
VIII = V+VI+VII
123
133
128
131
129
5%
6
Ensemble
IV+VIII
253
256
262
273
266
5%
13
Source : Cour des comptes d’après ENAP
La pyramide des âges des agents de l’ENAP s’est élargie à la base et à son sommet,
avec une tendance au rajeunissement plus marquée pour les hommes. Ainsi, le nombre
d’agents âgés de 20 à 35 ans a augmenté de 50 % (+ 77 % chez les hommes et + 18 %
chez les femmes), et la progression du nombre d’agents âgés de plus de 46 ans a atteint
+ 41 % (+ 37 % chez les hommes et + 41 % chez les femmes), tandis que le nombre
d’agents âgés de 36 à 45 ans a diminué de 24 % de 2017 à 2021, dont - 21 % chez les
hommes et - 27 % chez les femmes.
En dépit d’efforts de recrutement et de gestion, les données relatives à la
parité entre les hommes et les femmes, par classes d’âges et catégories d’emplois, se
sont ainsi dégradées au cours de la période sous revue.
1.3.1.2.2
Les effectifs dédiés aux fonctions pédagogiques
Les agents de l’école exercent deux types de fonctions, la formation proprement
dite, c’est-à-dire le face-à-face pédagogique, et l’appui à la formation qui englobe d’autres
fonctions pédagogiques comme la conception des cours, l’accompagnement des élèves
ou leur évaluation, ainsi que la recherche, la coopération internationale et l’ensemble des
fonctions support.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
25
L’ENAP ne dispose pas d’indicateurs de suivi de l’activité pédagogique. Une
étude réalisée en 2021 avait toutefois permis d’en évaluer le périmètre en nombre d’agents
et de fonctions concernés, et en nombre d’heures d’activités, au titre des années 2018 à
2020. Mais en l’absence de fonctionnalité prévue à cette fin dans les nombreuses
applications informatiques qu’elle utilise, en particulier
Violette
dédiée à la gestion des
élèves, l’ENAP n’a pas été en mesure d’actualiser ces données.
L’étude distinguait 10 fonctions pédagogiques : la formation proprement dite
(face-à-face pédagogique), l’ingénierie pédagogique, la conception des supports
pédagogiques, l’évaluation des élèves, la recherche d’intervenants, leur gestion,
l’accompagnement des élèves, l’administration, la gestion des matériels et d’autres
fonctions transversales. Elle identifiait 10 acteurs directs des fonctions pédagogiques : les
formateurs, les chargés de formation, les responsables de formation, les cadres, les
personnels administratifs, les ingénieurs du multimédia, les instructeurs du département
sécurité, les moniteurs du département sécurité, les formateurs internes occasionnels et
les intervenants extérieurs contractuels.
Tableau n° 3 :
Heures de formation en 2019 par acteur de la formation
Heures totales/ETPT
DDSP
DGM
DGPAI
DPC
DS
Chargés de formation
1 736
1 950
1 817
1 689
1 986
dont heures de face à face pédagogique
284
265
539
271
1 020
Formateurs
1 784
1 863
1 783
1 709
1 496
dont heures de face à face pédagogique
290
277
497
342
832
Personnel administratif
1 564
1 884
1 644
1 597
1 573
Responsable de formation
1 771
1 887
1 629
1 667
Cadres
2 301
2 509
1 932
1 811
1 697
Ingénieurs multimédia
Instructeurs (DS)
1 651
Intervenants extérieurs – FIO
1 609
145
232
109
2 206
Intervenants extérieurs CONTRACTUEL
42
155
144
115
1 636
Moniteurs (DS)
Source :
Cour des comptes d’après ENAP
Selon l’étude, les heures de face à face pédagogique ne mobilisaient en moyenne
en 2019 qu’un quart du temps des formateurs et un tiers du temps des acteurs directs de
la formation, la majorité de leur activité étant consacrée à des fonctions connexes à la
formation.
L’étude révélait également que 10 % des heures de fonctions pédagogiques, et 18
% des heures de face-à-face pédagogique, étaient externalisées auprès de formateurs
internes occasionnels (FIO) ou d’intervenants extérieurs.
L’administration pénitentiaire reconnaît l’utilité qu’auraient des indicateurs de
suivi d’activité pédagogique, tout en émettant des réserves tenant à la complexité de leur
élaboration et de leur suivi.
La Cour estime toutefois que la reconduction d’une telle étude en fin de COP
apporterait un éclairage utile, du point de vue des moyens mobilisés, au bilan dressé par
l’ENAP sur l’atteinte des objectifs fixés en accord avec la tutelle.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
26
1.3.1.3
La difficulté à faire respecter les limites réglementaires de la durée
d’affectation à l’école, des formateurs et des responsables de formation
Dans ses précédentes observations, la Cour recommandait de «
fixer par voie
réglementaire une durée d’affectation maximale à l’ENAP de six ans
», parce qu’une
affectation trop longue fait perdre aux formateurs la juste connaissance de la réalité du
terrain et de l’évolution des métiers de l’administration pénitentiaire. La Cour
reconnaissait toutefois que cette question devait être posée dans le cadre d’une réflexion
sur la valorisation de l’expérience pédagogique dans la suite des parcours professionnels
des agents de l’école.
Le décret n° 2016-547 du 3 mai 2016 modifiant le décret n° 2000-1328 du 26
décembre 2000 relatif à l’organisation de l’ENAP a limité la durée d’affectation totale
des formateurs et des responsables de formation à sept ans. Ils sont nommés par arrêté du
Garde des sceaux (article R. 112-57 du code pénitentiaire) et affectés à l’école à temps
plein. Or, si la Cour relevait en 2014 que 33 % des enseignants étaient affectés à l’ENAP
depuis plus de 10 ans et 12 % depuis plus de 15 ans, ils sont aujourd’hui respectivement
25 % et 13 % à dépasser ces durées d’affectation. L’objectif de réduction des durées
d’affectation peine donc à être atteint.
Tableau n° 4 :
Nombre d’agents de la direction de la formation selon la durée d’affectation
Emplois
Total
≥
à 7 ans
≥ à 10 ans
≥ à 15 ans
Moyenne
Mini
Maxi
Chargé de formation
23
5
4
0
4,0
0,2
14,6
Formateur
20
3
3
1
5,4
0,3
25,5
Moniteur de sport
4
2
2
0
7,0
1,0
11,3
Moniteur de tir
9
0
0
0
2,1
0,3
5,1
Moniteur incendie et secourisme
7
1
0
0
2,6
0,8
7,0
Moniteur TI
4
1
0
0
4,4
2,8
7,0
Responsable de formation
37
21
17
12
10,2
0,3
23,3
Ensemble
104
33
26
13
6,4
0,2
25,5
Part en 2022
32%
25%
13%
Part en 2014
33%
12%
Source : ENAP (réponse D41)
Cette situation s’explique selon la direction de l’administration pénitentiaire par
des difficultés de recrutement pour l’école. La DAP a cherché à y remédier en portant,
dans le cadre du projet de loi de finances 2023, une mesure de revalorisation de
l’indemnité pour charge pénitentiaire des formateurs (+ 14 %) et de l’indemnité de
fonctions et d’objectifs des responsables de formation (+ 27 %), pour un coût total estimé
à près de 0,3 M
€
en année pleine. Or la mesure bénéficie paradoxalement à l’ensemble
des formateurs et des responsables de formation, dont la majorité, affectée dans les DISP,
ne sont donc soumis à la contrainte de durée de présence maximum à l’école.
En 2017, les taux de roulement des formateurs et des responsables de formation
20
étaient respectivement de 21 % et de 16 % pour les personnels d’insertion et de probation
et pour les personnels surveillants, soit au-dessus du taux de 14 % correspondant au
renouvellement annuel moyen d’une cohorte d’agents affectés pour 7 ans au maximum à
20
La formule du taux de roulement est la suivante : [(départ + arrivées) /2] /Effectifs au 01/01.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
27
l’école, données qui tendent à démontrer que les difficultés de recrutement de ces
catégories d’agents par l’école ne sont pas avérées. Le taux moyen de roulement des
agents de l’ENAP était quant à lui de de 13 %.
En l’état actuel de la réglementation, la DAP doit veiller à ne pas maintenir en
affectation à l’ENAP des formateurs et des responsables de formation au-delà de la durée
prévue. Elle pourra leur proposer en contrepartie un parcours professionnel ou tout autre
type de mesure de compensation destinée à tenir compte de la contrainte de mobilité à
laquelle, à la différence de leurs homologues des DISP, ils sont assujettis.
Confirmant l'absence d'attractivité des métiers de la formation, la DAP indique
avoir lancé un travail destiné à les valoriser en lissant les écarts salariaux avec les autres
missions pénitentiaires, afin de mieux faire jouer la clause de mobilité, laquelle reste
toutefois conditionnée à un vivier suffisant de formateurs.
1.3.2
Le temps de travail
Le suivi du temps de travail dans l’administration pénitentiaire s’opère via
l’application informatique ORIGINE, paramétrée par corps. Or cet outil ne répondait pas
aux besoins de l’école, dans la mesure où les fonctions de formateur peuvent être exercées
par des agents de corps différents assujettis pourtant aux mêmes conditions d’emploi. Dès
lors l’école a mis en place en 2001 quatre rythmes de travail différents, déclinés sur la
base de deux régimes distincts, les 36 heures hebdomadaires et le régime forfaitaire.
Chaque agent est libre d’opter pour l’un de ces rythmes. Le régime des 36 heures peut
s’appliquer par cycle hebdomadaire (43 % des agents) ou par quinzaine avec une semaine
de 4 jours suivie d’une semaine de 5 jours (30 % des agents). Le régime forfaitaire peut
être celui des 39 heures hebdomadaires (20 % des agents), ou le forfait dit de l’article 10
applicable aux agents chargés de fonctions d’encadrement ou de conception (7 %)
21
.
Les agents de l’école ne sont pas assujettis au pointage quotidien. Le décompte
des heures supplémentaires (HS), dont le bénéfice est ouvert à l’ENAP aux seuls
personnels des corps d’encadrement et d’application de l’administration pénitentiaire (ou
corps en tenue des catégories C et B) hors article 10, repose sur du déclaratif validé par
la hiérarchie. Leur volume a pratiquement quadruplé de 2017 (347,18 HS) à 2021
(1 305,52 HS), de même que leur montant (de 7 500
€
en 2017 à 26 000
€
en 2021), tandis
que le nombre de formateurs bénéficiaires est resté stable.
21
Décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail
dans la fonction publique de l’État et dans la magistrature.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
28
Tableau n° 5 :
Heures supplémentaires
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
(%)
Nombre agents
15
16
11
15
17
13%
Nombre d'HS
347
666
784
1 282
1 306
276%
Montants
7 439
12 149
9 930
21 970
26 115
251%
Source : Cour des comptes d’après ENAP
Cette évolution, qui porte sur des formations au tir et aux techniques
d’interventions opérationnelles, ne tient pas à la vacance des emplois, ni à l’absentéisme
dont le niveau est resté faible (évalué à 3,5 ETPT en 2021), mais au rythme soutenu
d’activité depuis la mise en service des nouveaux stands de tir en 2021.
Tableau n° 6 :
Absentéisme
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution (%)
Évolution (unités)
Accidents du travail
863
451
1 032
594
487
-44%
-376
Congé de longue durée
421
1 778
1 019
365
515
22%
94
Congés de maladie ordinaire
2 627
3 260
2 415
2 443
3 761
43%
1 134
Congés de longue maladie
1 226
1 654
2 278
1 835
836
-32%
-390
Ensemble
5 137
7 143
6 744
5 237
5 599
9%
462
ETPT (pour 1 582 h/an)
3,2
4,5
4,3
3,3
3,5
Source : Cour des comptes d’après ENAP
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE __________________
L’organisation de l’école a été simplifiée au cours de la période contrôlée.
La formation initiale et la formation continue sont regroupées au sein d’une
direction de la formation, organisée selon une logique matricielle, à la fois en unités de
formation chargées du suivi des filières et en départements chargés des enseignements.
La direction de la recherche, de la documentation et des relations internationales
regroupe trois départements aux missions distinctes. Les autres services de l’école
dépendent du secrétariat général, structure d’appui dans les domaines de gestion.
L’école parvient à saturer convenablement le plafond d’emploi de 274 équivalents
temps plein travaillé. Le taux de renouvellement des agents, en particulier de ceux
chargés de fonctions pédagogiques, est globalement satisfaisant au regard de la durée
maximum d’affectation de 7 ans à l’école. En revanche, la parité entre les hommes et les
femmes dans les emplois des différentes catégories de titulaires et de contractuels n’est
pas complètement atteinte.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
29
2
LES MISSIONS DE L’ENAP
La formation et la recherche sont les deux missions principales de l’ENAP, autour
desquelles s’articulent les autres activités. L’une et l’autre portent de hautes ambitions,
non seulement pour l’école, mais aussi pour l’administration pénitentiaire dans son
ensemble, inscrites dans les contrats d’objectifs et de performance successifs.
2.1
La formation initiale
2.1.1
Une diversité d’élèves en formation initiale
L’expression « formation initiale » désigne la «
formation professionnelle
statutaire, destinée, conformément aux règles prévues dans les statuts particuliers, à
conférer aux fonctionnaires accédant à un grade les connaissances théoriques et
pratiques nécessaires à l'exercice de leurs fonctions et la connaissance de
l'environnement dans lequel elles s'exercent
»
22
, que cette formation donne lieu ou non à
délivrance d’un titre ou d’un diplôme enregistré et classé au RNCP. À l’ENAP, elle
désigne la formation dispensée aux élèves recrutés par concours externe et interne, sur
titre, sur contrat de travail des personnes handicapées, par détachement, ainsi que celle
ouverte aux auditeurs étrangers. Elle concerne les élèves non encore titularisés, détachés
dans les corps de directeurs des services pénitentiaires (DSP), directeurs pénitentiaires
d’insertion et de probation (DPIP), conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation
(CPIP), lieutenants pénitentiaires (LP) et surveillants (SVT).
La formation initiale inclut également les élèves en formation d’adaptation à
l’emploi (FAE), recrutés par concours et examen professionnels, au choix sur liste
d’aptitude, après inscription sur tableau d’avancement, ou sur un emploi réservé. Leur
durée de formation est plus courte. Outre les élèves recrutés selon ces modalités dans un
grade des corps précédemment cités, la FAE concerne les élèves non encore titularisés,
détachés dans les corps de chefs des services pénitentiaires (CSP)
23
, premiers surveillants,
directeurs techniques, techniciens, et adjoints techniques.
Creuset de formation pour l’ensemble des corps de l’administration pénitentiaire,
l’ENAP a vu son activité de formation initiale se réduire de 2017 à 2020. Par la suite, la
reprise amorcée en 2021 a été suivie d’un léger reflux en 2022, dernière année de la
période sous revue.
22
Article 1er du décret 2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout
au long de la vie des fonctionnaires de l’État.
23
Recrutés initialement par examen professionnel et au choix sur liste d’aptitude dans le cadre du
plan quinquennal de requalification de 450 officiers au rythme de 90 par an, les CSP seront recrutés
également par concours externe et interne à compter de 2023.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
30
2.1.1.1
Un dispositif original de formation initiale commun à l’ensemble des corps
de l’administration pénitentiaire
L’ENAP présente la particularité, comme peu d’établissements du réseau des
écoles du service public
24
, de former sur un site unique l’ensemble des agents des
catégories A, B et C relevant des filières d’emplois de surveillance, d’insertion et de
probation, de direction et administrative et technique. Les 44.000 agents de
l’administration pénitentiaire, dont 30.000 personnels de surveillance, 5.000 personnels
des services pénitentiaires d’insertion et de probation et 4.500 personnels administratifs
et techniques
25
suivent donc une formation initiale, en alternance entre cycles à l’école et
stages en établissements et services pénitentiaires.
2.1.1.1.1
La filière de direction
La formation initiale des agents relevant de la filière de direction concerne les
directeurs des services pénitentiaires (DSP) recrutés par concours externe et interne, et
par nomination au choix après inscription sur une liste d’aptitude. Les lauréats du
concours bénéficient d’une formation de deux ans. La première année, les élèves suivent
majoritairement des enseignements théoriques, à l’école, en six cycles, en alternance avec
deux stages de mise en situation. La deuxième année, les stagiaires sont pré-affectés en
établissement, avec un regroupement à l’école et quatre semaines de stage hors institution.
Les lauréats de la liste d’aptitude voient leur formation raccourcie à une année avec pré-
affectation immédiate (huit semaines à l’école et le reste de la formation en stage).
Ce sont donc trois promotions qui se retrouvent ensemble en formation durant une
année civile, formations n’ayant ni les mêmes calendriers, ni les mêmes besoins.
La formation vise à préparer les futurs DSP à l’exercice des fonctions
d’encadrement, de direction, de conception, d’expertise et de contrôle dans les
établissements et services de l’administration pénitentiaire, mais également en
administration centrale et à l’ENAP. Si les stages en structure pénitentiaires visent à
apporter à l’élève directeur une première expérience de son positionnement et à évaluer
sa capacité d’adaptation aux fonctions exercées, les stages hors institution contribuent à
renforcer la professionnalisation des élèves et directeurs stagiaires.
Chaque année est validée par une évaluation qui prend en compte :
Pour la stagiairisation, des évaluations écrites qui prennent la forme d’une
étude de cas et d’un projet professionnel, des évaluations orales qui
prennent la forme d’une soutenance du projet professionnel, des grilles
d’évaluation de stage, l’objet étant de vérifier l’acquisition des savoirs,
savoir-faire et savoir-être.
Pour la titularisation, la production de fin de formation évaluée à l’écrit et
à l’oral (étude critique et prospective d’une pratique professionnelle), la
grille d’évaluation du stage.
24
Le réseau des écoles du service public (RESP), officiellement créé en 1996, regroupe 38 écoles,
dont l’école nationale des greffes, l’école nationale de protection judiciaire de la jeunesse, l’école nationale
des finances publiques ou l’école nationale de la sécurité et de l’administration de la mer qui forment,
comme l’ENAP, les agents des catégories A, B et C.
25
Pour 187 établissements pénitentiaires et 103 services pénitentiaires d'insertion et de probation.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
31
2.1.1.1.2
La filière d’insertion et de probation
La filière d’insertion et de probation regroupe les agents des corps de directeur et
de conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation.
Les directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation (DPIP) sont responsables
de l’organisation et du fonctionnement des services pénitentiaires d’insertion et de
probation. Ils sont chargés de coordonner et de piloter le travail des équipes
pluridisciplinaires placées sous leur autorité. Ils exercent au sein des SPIP, au sein des
directions interrégionales, à l’ENAP ou bien encore en administration centrale.
À l’instar des DSP, à l’issue du concours, ils bénéficient d’une formation de deux
ans, la première année se concluant par une évaluation préalable à la stagiairisation, et la
deuxième année conduisant en principe à la titularisation. La formation par alternance
donne une place importante aux stages effectués dans les services déconcentrés de
l’administration pénitentiaire, ainsi qu’aux stages hors institution. Comme pour les DSP,
ce sont trois promotions d’une quarantaine d’élèves chacune qui se retrouvent ensemble
en formation initiale, auxquelles s’ajoute la formation d’adaptation des personnels inscrits
sur liste d’aptitude et dont la durée est réduite à six mois.
Les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) aident à la prise
de décisions judiciaires et mettent à exécution les décisions pénales restrictives et
privatives de liberté en milieu ouvert et en milieu fermé. Ils sont affectés en SPIP, en
direction interrégionale, à l’ENAP ou en administration centrale.
Les CPIP issus de concours bénéficient d’une formation de deux ans alors que,
pour les agents recrutés sur titre (essentiellement des assistants sociaux ou des éducateurs
spécialisés), la formation est réduite à une année. L’effectif formé est nettement plus
important que pour les catégories précédentes (419 postes ouverts en 2021, 360 en 2022,
à peu près aux niveaux de 2019 et 2020), avec une forte augmentation sur les dernières
années.
Dans l’obligation d’adapter ses méthodes face à cette montée en puissance, l’école
a choisi de développer les formations à distance. Cette hybridation a été accélérée avec la
crise sanitaire. Ainsi, l’alternance s’effectue avec une présence à l’école ou par des
visioconférences et des modules en distanciel asynchrone sur « Mood’Énap ».
L’introduction de cette formation à distance a été formalisée par l’arrêté du 18 janvier
2021, portant organisation de la formation statutaire des CPIP.
La progressivité des apprentissages se traduit par une première année durant
laquelle l’élève alterne six cycles de formation à l’ENAP et cinq périodes de stages
(découverte du milieu carcéral, service relevant de la protection judiciaire de la jeunesse,
découverte du SPIP, tribunal judiciaire et deux stages de mise en situation) et une
deuxième année qui comporte, pour le stagiaire, trois cycles de formation à l’école et à
distance, trois stages de professionnalisation (permettant la prise d’autonomie et le
développement des qualités relationnelles et techniques) et un stage partenaire permettant
d’appréhender la déclinaison territoriale des politiques publiques d’insertion (travail,
hébergement, soins, etc.).
2.1.1.1.3
La filière de surveillance
La filière de surveillance regroupe le corps d’encadrement et d’application (CEA)
du personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire (surveillant, surveillant
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
32
brigadier, premier surveillant et major pénitentiaire), le corps de commandement du
personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire (lieutenant, capitaine et
commandant) et le corps des chefs des services pénitentiaires.
Les surveillants sont recrutés par concours ouvert aux candidats titulaires du
brevet des collèges ou d’un diplôme ou titre classé au moins au niveau 3. En pratique, les
lauréats détiennent à 20 % un diplôme de l’enseignement supérieur, tandis que 50 % sont
bacheliers et 30 % détenteurs du seul brevet des collèges. D’une durée de six mois (elle
était de huit mois avant la réforme), la formation initiale repose sur l’alternance entre trois
cycles de formation (deux de cinq semaines et le dernier de trois semaines) à l’ENAP, et
deux stages de cinq semaines chacun au sein d’établissements distincts. Le premier stage
permet de découvrir le métier et place progressivement l’élève en situation d’accomplir
les tâches qui lui seront dévolues. Le deuxième stage doit consolider les compétences, lui
permettre de gagner en expérience, d’être à même de comparer les pratiques
professionnelles et d’appréhender l’écart entre la réglementation et les pratiques.
Les surveillants et surveillants brigadiers promus premiers surveillants par la voie
d’une sélection opérée par concours professionnel, par liste d’aptitude ou par inscription
sur un tableau d’avancement reçoivent une formation en alternance de treize semaines,
séquencée en six cycles, dont deux cycles de formation à l’école de trois semaines au
total, deux périodes de formation à distance d’une semaine chacune, et deux stages, dont
l’un de découverte de trois semaines et l’autre de professionnalisation de cinq semaines.
Pour les lieutenants pénitentiaires, un nouveau dispositif organise la formation
statutaire en une première année dite « formation initiale » suivie d’une année en qualité
de stagiaire, excepté pour les lieutenants recrutés par examen professionnel ou sur liste
d’aptitude. Les promotions issues de concours se composent de 50 à 70 personnes. La
première année doit permettre à l’élève de trouver un positionnement professionnel
adapté, de déployer un esprit d’équipe assis sur les valeurs du service public pénitentiaire,
de développer les compétences attendues pour conduire les services et les agents, de gérer
les situations complexes ou d’urgence.
À compter de 2023, un nouveau corps sera concerné par la formation initiale :
celui de chef des services pénitentiaires. Après un plan de requalification conduit depuis
2020, 360 d’entre eux ont d’ores-et-déjà été formés. En 2023, un concours donnera
naissance à une promotion qui effectuera un an à l’école et un an de stage. L’ingénierie
de formation est en cours d’élaboration, articulée autour de cinq modules et dont une
partie est prévue à distance.
2.1.1.1.4
La filière technique
L’école délivre des formations d’adaptation à l’emploi aux agents des corps de
directeur technique, de technicien et d’adjoint technique, recrutés par concours, par
examen professionnel, ou au choix par inscription sur liste d’aptitude. La durée de la
formation, organisée par alternance, varie de cinq à neuf semaines.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
33
2.1.1.2
Un nombre d’élèves qui reste en retrait des objectifs
2.1.1.2.1
Une tendance à la baisse du nombre d’élèves et du nombre de jours élèves
L’ENAP utilise deux indicateurs pour mesurer le volume d’activité de la
formation initiale, les flux annuels d’élèves et le nombre de jours élèves (NJE). Ce dernier
indicateur rend plus fidèlement compte de la charge pédagogique pesant sur l’école et de
son évolution depuis 2017, puisqu’il cumule le nombre de jours de présence de chaque
élève à l’école. Excepté pour les DPIP, ces deux indicateurs sont orientés à la baisse.
Ces évolutions et la baisse du nombre d’élèves entre 2017 (4.593) et 2022 (3.984)
reflètent les difficultés de recrutement rencontrées par l’administration pénitentiaire
s’agissant des élèves surveillants dont le nombre a fortement chuté, de 46 % entre 2017
(ils représentaient 72 % des élèves en FI) et 2022 (ils n’en représentaient plus que 44 %).
Le nombre d’élèves DPIP, CPIP et premiers surveillants est lui en augmentation mais
pour des promotions beaucoup moins nombreuses. Il en va de même des élèves directeurs
techniques et techniciens, ainsi que des élèves lieutenants pénitentiaires, l’effort de
recrutement ayant dépassé en 2021 (684) et 2022 (408) la prévision sur cinq ans de 280
agents promus chaque année
26
.
Tableau n° 7 :
Évolution du nombre d’élèves en formation initiale (en flux
27
)
Flux au cours de l'année
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Part
Évolution
Directeur des service pénitentiaires
74
87
88
76
64
62
2%
-16%
Directeur pénitentiaire d'insertion et de probation
41
43
78
90
125
114
3%
178%
Conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation
789
693
716
734
869
911
23%
15%
Lieutenant pénitentiaire
115
129
160
136
113
110
3%
-4%
Surveillant
3 294
3 010
3 029
2 062
2 189
1 764
44%
-46%
Sous-total FI directe
4 313
3 962
4 071
3 098
3 360
2 961
74%
-31%
Directeur des service pénitentiaires
18
19
11
8
17
17
0%
-6%
Directeur pénitentiaire d'insertion et de probation
8
7
9
20
15
9
0%
13%
Conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation
5
5
0%
0%
Chef de service pénitentiaire
246
91
2%
-63%
Lieutenant pénitentiaire
48
42
50
26
732
461
12%
860%
Premier surveillant
140
161
170
170
322
318
8%
127%
Adjoints techniques
24
28
13
27
45
19
0%
-21%
Techniciens
30
0
51
18
90
73
2%
143%
Directeurs techniques
12
0
0
3
37
30
1%
150%
Sous-total FI semi-directe (FAE)
280
257
304
272
1 509
1 023
26%
265%
Total FI
4 593
4 219
4 375
3 370
4 869
3 984
100%
-13%
Source : Cour des comptes d’après ENAP
26
La réforme statutaire des corps de commandement consiste en la création du corps de chefs des
services pénitentiaires (CSP catégorie A) alimenté initialement par la requalification de 450 officiers
(catégorie B) au rythme de 90 agents promus par an, puis par recrutement sur concours, et en la promotion
de 1.400 surveillants (catégorie C) dans le corps de commandement, soit 280 par an.
27
Le flux comptabilise la présence physique des élèves et stagiaires à l’ENAP par année (un élève
qui débute sa formation en année N et la termine en année N+1 est comptabilisé sur les deux années).
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
34
L’évolution à la hausse du nombre de jours élèves (NJE) des DPIP est conforme
à celle du nombre de ces élèves. Il en va de même pour l’évolution à la baisse du NJE des
DSP et des surveillants, conforme à celle du nombre des élèves de ces deux corps. En
revanche, la baisse du NJE des CPIP invalide l’augmentation du nombre de ces élèves,
tout comme la hausse du NJE des lieutenants contredit l’évolution à la baisse du nombre
de ces élèves.
Tableau n° 8 :
Évolution du nombre de jours élèves
Publics
2017
2018
2019
2020
2021
2022*
2017 à
2022
Directeur des service pénitentiaires
4 331
4 726
4 991
2 496
2 290
2 283
-47%
Directeur pénitentiaire d'insertion et de probation
2 719
3 583
3 790
4 665
4 260
4 246
56%
Lieutenants
8 299
8 207
9 863
3 860
10 770
10 736
29%
Conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation
(Modification catégorie en 2019)
37 693
39 829
38 432
24 415
32 455
32 352
-14%
Surveillants
122 838
108 987
107 620
68 839
75 330
75 091
-39%
Total
175 880
165 332
164 696
104 275
125 105
124 708
-29%
Source : Cour des comptes d’après ENAP (*détail extrapolé à partir du total en 2022)
2.1.1.2.2
L’ENAP ne dispose pas de leviers pour agir sur le nombre d’entrées en
formation initiale
L’activité de l’ENAP est largement conditionnée par les volumes d’élèves en
formation initiale. Ces formations représentaient 87 % des effectifs formés en 2017 et 80
% en 2022, parmi lesquels 61 % en 2017 et 48 % en 2022 étaient des élèves surveillants.
En la matière les décisions sont prises par l’administration pénitentiaires sans que l’ENAP
y soit associée et elle ne maîtrise pas non plus leur mise en
œ
uvre, fortement handicapée
par la faible attractivité des concours.
L’administration pénitentiaire a engagé à partir de 2018 des actions en vue de
renforcer sa capacité de recrutement, en renouvelant sa politique de communication, en
diversifiant les voies de recrutement, et en réformant la formation des surveillants afin,
notamment, de prévoir des arrivées à l’école à dates fixes. Ces actions s’inscrivaient dans
le prolongement de la stratégie pluriannuelle des ressources humaines du ministère de la
Justice de 2018-2022, et en particulier de l’objectif d’une «
politique RH qui
professionnalise le recrutement dans l’ensemble de ses filières
»
28
. Selon le ministère, la
réforme statutaire de la filière de surveillance, annoncée par le garde des sceaux, devrait
permettre de renforcer l’attractivité de ces métiers.
Depuis l’arrêté du 26 mai 2020, le ministre de la justice autorise également
l’ouverture de concours nationaux à affectation nationale et à affectation locale avec
identification du territoire de destination. Cette offre présente le double intérêt de
permettre aux candidats de connaître, dès l’origine, leur premier territoire d’affectation et
de leur faire bénéficier d’une prime spécifique de fidélisation, laquelle est toutefois
perdue en cas de spécialisation en équipe régionale d’intervention et de sécurité (ERIS).
28
La stratégie pluriannuelle RH 2018-2022 du ministère de la Justice est rappelée en annexe du
plan national pluriannuel de la formation 2022-2025 de l’administration pénitentiaire.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
35
Tableau n° 9 :
Concours nationaux et déconcentrés (recrutement de surveillantes et
surveillants)
Postes ouverts
2020
2021
2022
Concours national à affectation nationale
1 000
1 297
1 485
Concours national à affectation locale
150
700
532
Dont Île-de-France
700
532
Dont Auvergne-Rhône-Alpes
90
Dont Provence-Alpes-Côte d'Azur
42
Dont Grand Ouest
18
Concours déconcentré (Nouvelle Calédonie)
83
Total
1 233
1 997
2 017
Source : Cour des comptes d’après journaux officiels
L’aggravation, de 2021 à 2022, de l’écart entre les prévisions de postes offerts en
formation initiale et les réalisations (- 781) est toutefois révélatrice de la difficulté à
laquelle est confrontée l’administration pénitentiaire alors même que ses besoins
augmentent avec l’ouverture de nouveaux établissements. Ces difficultés se répercutent
sur l’ENAP et sur sa capacité à planifier son plan de charge, tout particulièrement celui
de la formation initiale des élèves surveillants, son effectif le plus important.
La réduction de leur part dans le volume total des formations initiales réalisées
(57 % en 2021 et 55 % en 2022) va ainsi à contre-courant des priorités portées par
l’administration pénitentiaire en termes de recrutement (62 % en 2021 et 63 % en 2022).
Tableau n° 10 :
Postes ouverts et pourvus en formation initiale au cours des deux dernières
années
2021
2022
Évolution
Ouverts
Pourvus
Écart
Ouverts
Pourvus
Écart
Élèves directeurs des services pénitentiaires (DSP) – A
26
22
-4
21
22
1
5
Élèves directeurs pénitentiaires d'insertion et de probation (DPIP) – A
62
41
-21
76
41
-35
-14
Élèves conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP) – A
419
348
-71
360
299
-61
10
Élèves chefs des services des services pénitentiaires (CSP) – A
45
246
201
67
91
24
-177
Élèves lieutenants pénitentiaires (LP) – B
230
86
-144
311
74
-237
-93
Élèves 1er surveillants (1er SVT) – C
326
308
-18
261
263
2
20
Élèves surveillants (SVT) – C
1 997
1 540
-457
2 017
1 072
-945
-488
Élèves directeurs techniques (DT) – A
24
34
10
23
23
0
-10
Élèves techniciens (TECH) – B
56
82
26
65
62
-3
-29
Élèves adjoints techniques (AT) – C
19
18
-1
25
19
-6
-5
Total
3 204
2 725
-479
3 226
1 966
-1 260
-781
Part des élèves surveillants dans le total
62%
57%
95%
63%
55%
75%
62%
Source : Cour des comptes d’après journaux officiels et bilans de la formation
En réponse à la recommandation de la Cour formulée en 2014 visant à «
mettre
en place une véritable gestion prévisionnelle des effectifs de l’administration
pénitentiaire et définir un plan de charge prévisionnel et glissant sur trois ans de
l’École
», la direction de l’administration pénitentiaire (DAP) indique que, dans le cadre
de la loi de programmation pour la Justice 2018-2022, le nombre de créations d'emplois
votées par corps avait été communiqué à l'ENAP. Par la suite, le schéma d'emplois a été
actualisé chaque année en fonction des données de gestion. Au bilan, ce sont 4 500
créations d'emplois qui ont été votées sur cette période quinquennale, en fonction du
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
36
rythme de construction des nouveaux établissements pénitentiaires. Pour l’avenir, les
arbitrages rendus à l'été 2022 dans le cadre de l'actuel quinquennal ne répartissent que
pour 2023 les créations d'emplois par programme de la mission
Justice
. Ce faisant, même
si l'administration centrale veille à transmettre à l'ENAP l'ensemble des éléments de
prévision dont elle dispose pour lui permettre d'anticiper au mieux son plan de charge, la
DAP n’est pas en mesure de communiquer à l’école des prévisions à trois ans.
Si elle ne dispose pas de leviers lui permettant d’agir massivement sur les volumes
d’élèves à recruter, l’école peut toutefois tirer parti de ses partenariats avec les universités
(paragraphe 2.2
infra
) pour sensibiliser et attirer des étudiants dans les métiers de
l’administration pénitentiaire, ainsi que du dispositif de classe préparatoire intégrée (CPI)
devenu classe « Prépa Talents » (CPT). Dans le cas de la CPI 2021, l’administration
pénitentiaire est parvenue à recruter dans les corps des catégories A et B des filières de
direction, d’insertion et de probation, et de surveillance, une grande partie des anciens
élèves, voire l’ensemble.
Il y a là un levier à valoriser et à consolider.
2.1.2
Les attendus et les contenus des formations
2.1.2.1
L’approche par les compétences a permis à l’école de structurer les
enseignements autour des enjeux professionnels de chaque filière
2.1.2.1.1
L’ouverture de la filière de direction aux enjeux interministériels
Issue du référentiel métier des directeurs des services pénitentiaires, la formation
initiale des élèves directeurs des services pénitentiaires est déclinée
29
en cinq unités de
formation
30
, elles-mêmes réparties en modules de deux séquences. Par exemple, l’unité
« assurer la sûreté et la sécurité des personnes » se décompose en quatre modules :
identifier les aspects réglementaires et sécuritaires, organiser les dispositifs de sécurité,
gérer une situation de crise, impulser une politique de sécurité.
La formation initiale des élèves DSP de la 51
e
promotion totalise, du 27 septembre
2021 au 27 septembre 2023, un volume de 710 heures d’enseignements, y compris les
activités dites de filières qui intègrent les temps protocolaires, les évaluations, les séances
de préparation et de restitution des stages ainsi que les activités de cohésion (76 heures
soit 11 %). Les enseignements dispensés par le département gestion et management (210
heures soit 29 %) par le département probation et criminologie (138 heures soit 19 %)
représentent près de la moitié du volume total de la formation initiale des DSP.
29
Elle porte sur : la prise en charge de la population pénale, la gestion des ressources humaines, le
management, la gestion économique, budgétaire et financière, la responsabilité pénale et administrative, le
contentieux administratif, les droits et obligations des fonctionnaires, et plus généralement le droit public,
le droit pénal et la procédure pénale, ainsi que les finances publiques et la commande publique.
30
Se situer dans son environnement professionnel, communiquer dans les situations de la vie
professionnelle, assurer la prise en charge des publics, assurer la sûreté et la sécurité de l’établissement et
des personnes, manager les services et les ressources.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
37
Les formations sont réparties sur six cycles relativement homogènes. Toutefois,
les cycles 3 et 5 situés en février 2022 et juillet 2023 sont les plus volumineux en termes
d’heures de formation (155 et 160 heures chacun), avec en particulier respectivement 61
heures et 51 heures d’enseignements dispensés par le département gestion et
management.
Du fait de promotions peu importantes (20 à 22 élèves), l’accompagnement est
individualisé : retours d’expérience des stages de mise en situation, soutien sur le projet
professionnel formalisé, en adéquation avec les besoins du service, et pour lequel l’élève
doit être attentif au temps qu’il pourra lui accorder. Cependant, les personnels des
établissements pénitentiaires regrettent un décalage entre les demandes de l’école et la
réalité du terrain, notamment en ce qui concerne les projets professionnels, dont certains
paraissent incohérents pour l’école alors qu’ils répondent à des situations concrètes
vécues en établissement pénitentiaire par les élèves. Par ailleurs, les personnels des
établissements estiment que, lors de la deuxième année, les stagiaires ne sont plus assez
en contact avec l’école, en dépit des volontés d’accompagnement qu’elle affiche, se
retrouvant ainsi à occuper un poste de direction tout en finalisant un projet pour leur
titularisation. Enfin, certains élèves déplorent le peu de préparation, en comparaison de
celle dont ils ont bénéficié en première année, pour choisir de manière optimale leur future
affectation.
Des réflexions en cours identifient des pistes pour améliorer certains points :
permettre au stagiaire, avant sa prise de poste, d’exercer auprès d’un tuteur
d’un autre service, tout en bénéficiant de la feuille de route du poste qu’il
sera amené à prendre ;
proposer des retours réguliers à l’école après la prise de poste ;
faire déborder la première année sur la deuxième avec des cycles de
formation initiale étendus avant la prise de poste.
mettre en place un stage de plusieurs mois en début de deuxième année
dans un établissement similaire à celui d’affectation,
augmenter le nombre de regroupements à l’ENAP au cours de la deuxième
année afin de mieux accompagner les élèves,
instituer une semaine de formation à la gestion de crise sur un site
pénitentiaire.
Depuis la promotion « DSP 51 » entrée en septembre 2021, une unité
supplémentaire prend en compte un module d’intégration du corps des directeurs des
services pénitentiaires dans le dispositif de formation commun aux futurs cadres de la
haute fonction publique. Ce « tronc commun », qui vise à créer une culture commune à
l’ensemble des cadres supérieurs du service public, se compose de cinq axes
31
et mobilise
100 heures d’enseignement supplémentaire
32
,. Ces enseignements sont dispensés en
distanciel asynchrone. Afin d’incarner professionnellement ces modules, l’ENAP a choisi
d’y ajouter des projets pré-professionnalisants, comme l’animation d’ateliers autour des
enjeux climatiques, le montage d’un projet de déploiement du numérique en prison ou la
réalisation d’une vidéo sur les valeurs de la République. Pour permettre l’organisation de
31
Les valeurs de la République et les principes du service public, la transition numérique,
l’intégration du rapport à la science dans les prises de décision, l’intégration de la transition écologique
dans les politiques publiques, l’intégration des inégalités et de la pauvreté pour donner de la cohérence à
l’action publique.
32
Ces 100 heures théoriques constituent en réalité 120, voire 150 heures pour les stagiaires.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
38
ces enseignements, les temps de stage ont été réduits, le choix ayant été fait d’entamer
impérativement le module sur les valeurs de la République en cycle 1.
2.1.2.1.2
La filière d’insertion et de probation, éclairée par le référentiel des pratiques
opérationnelles
L’ingénierie de la formation initiale des élèves directeurs pénitentiaires
d’insertion et de probation (DPIP) est articulée autour de cinq objectifs, déclinés en unités
de formation, modules et séquences, chaque séquence faisant l’objet d’une ou plusieurs
séances. Les unités sont semblables à celles des directeurs des services pénitentiaires
33
.
Le regard porté par les stagiaires DPIP en pré-affectation rejoint les remarques
formulées par les stagiaires DSP. Ils notent souvent une faible présence de l’ENAP, avec
un facteur aggravant pour les chefs d’antenne qui se retrouvent isolés et demandent à être
mieux accompagnés, notamment par des intervenants locaux qui connaissent bien le
service et le territoire. De même, la composition des jurys interroge certains DPIP en
fonctions dans des sites en souffrance. Ayant validé, voire sollicité le portage de certains
projets, ils sont parfois dans l’obligation de défendre leurs stagiaires en difficulté lors de
leur évaluation lorsque leurs études ne sont pas comprises par le jury. Présentés au
coordonnateur, tous les projets devraient pouvoir être au moins étudiés par l’ENAP. Cela
pourrait permettre au stagiaire d’une part de réorienter ses travaux, d’autre part de le
placer en position de plus grande confiance.
Pour les
conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP), le référentiel
de la formation initiale est composé de trois unités de compétences à acquérir : construire
son environnement professionnel, assurer le suivi de la personne dans le cadre de
l’exécution de la décision de justice et accompagner la personne suivie vers la sortie de
la délinquance. Il prend appui sur le référentiel des pratiques opérationnelles (RPO1) et
sur les enjeux d’évaluation et d’accompagnement qui sont des marqueurs forts de la
formation des DPIP et des CPIP.
La formation initiale de la 26
e
promotion entrée en formation le 30 août 2021
jusqu’au 29 août 2023 représente un volume total de 870 heures d’enseignements, y
compris les activités dites de filières. Les trois quarts des heures d’enseignements sont
dispensées par les départements probation et criminologie (272 heures soit 31 %), droit
et service public (126 heures soit 14 %) ou consacrées aux activités de filière (243 heures
soit 28 %). Les enseignements sont étalés sur neuf cycles de volume homogène (11 %
des heures d’enseignement en moyenne), avec toutefois des volumes plus importants pour
le premier cycle (139 heures soit 16 %, dont 38 heures dispensées par le département droit
et service public et 35 heures d’activités de filière), pour le quatrième cycle en janvier et
février 2022 (142 heures soit 16 %, dont 63 heures assurées par le département probation
et criminalité) et pour le cinquième cycle en avril 2022 (145 heures soit 17 %, dont 60
heures d’activités de filière et 53 heures d’enseignement par le département probation et
criminalité).
33
Se situer dans son environnement professionnel, communiquer dans les situations de la vie
professionnelle, assurer la prise en charge des publics en milieu fermé et en milieu ouvert, assurer la sûreté
et la sécurité du SPIP et des personnes, manager les services et les ressources.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
39
2.1.2.1.3
La filière de surveillance et les enjeux de sécurité dynamique
La formation initiale des élèves surveillants, profondément révisée en 2018
34
,
s’inscrit dans le cadre d’une charte fixant ses principes déontologiques et professionnels.
Souhaitée par l’administration centrale, la réforme de 2018 posait la question suivante :
« que doit connaître un jeune surveillant pour être compétent lors de sa prise de poste ? ».
La réponse tient en trois axes, déclinés en unités de compétences : savoir se positionner
dans son environnement professionnel, gérer la population pénale au quotidien, gérer des
situations complexes d’urgence. La sécurité dynamique, qui vise à redéfinir les relations
entre surveillants et détenus pour une vie en prison plus apaisée, structure les formations
de la filière, autour notamment du concept de surveillant acteur.
En trois mois à l’école, les surveillants, doivent ainsi acquérir des compétences
tant théoriques (description du parcours pénal et des régimes de détention) que pratiques
(appliquer les gestes de premiers secours, lutter contre les incendies, faire usage d’une
arme à feu) et relationnelles (prévenir les violences ou les suicides, instaurer une relation
d’autorité positive). Les enseignements de la promotion 213 représentent un volume de
364 heures, réparties en trois cycles, en septembre et novembre 2022 pour les deux
premiers qui totalisent 80 % des temps de formation, puis en janvier et février 2023 pour
le dernier. Les activités de filière sont prépondérantes (94 heures soit plus du quart des
enseignements), puis les enseignements dispensés par le département sécurité (89 heures
soit un peu moins de 25 %) et le département probation et criminologie (54 heures soit
15 % des volumes de cours).
L’école peine à faire passer 25 groupes d’élèves sur des équipements de pratique
(tir, simulation) et les retours de stages sont insuffisamment travaillés. En effet, de
nombreux élèves sont surpris, à l’occasion de leur premier stage, de découvrir un milieu
pénitentiaire différent de ce qu’ils imaginaient et auquel ils estiment que l’école n’a pas
pu les préparer totalement.
Enfin, le niveau global des élèves reçus au concours, accessible aux titulaires d’un
brevet des collèges, pose question. Certains ont de grosses lacunes en français, ce qui
impose à l’école de proposer des modules supplémentaires, souvent en distanciel. Il
importe d’adapter les schémas pédagogiques à cette nouvelle caractéristique des élèves,
qui risque de s’accentuer avec les difficultés de recrutement. L’administration
pénitentiaire indique que l’augmentation annoncée de la durée de la formation initiale des
élèves surveillants devrait contribuer à remédier à ces difficultés.
La formation initiale des élèves lieutenants pénitentiaires repose sur l’alternance
entre quatre cycles de formation à l’ENAP, deux semaines de distanciel et quatre stages
(découverte de la fonction d’officier, mise en situation 1, mise en situation 2 et prise de
poste) au sein d’établissements pénitentiaires distincts. Elle est déclinées en 4 unités de
compétences, 13 modules, 36 séquences et 115 séances visant à permettre aux élèves
lieutenants de s’approprier leur environnement professionnel (les valeurs du service
public pénitentiaire, le collectif de travail et les principes du parcours pénal des détenus),
de superviser la prise en charge des personnes détenues (la relation au détenu, la journée
de détention, la situation administrative et pénale de la personne écrouée, la prévention
34
Arrêté du 26 octobre 2018.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
40
des comportements à risques), de manager les services et les agents et de gérer les
situations complexes ou d’urgence.
À titre d’exemple, la formation initiale de la 26
e
promotion a représenté un total
de 507 heures d’enseignements, du 28 juin 2021 au 28 juin 2022, dont 280 heures (55 %)
au titre des deux premiers cycles. Les départements sécurité, gestion et management, et
droit et service public ont totalisé à eux trois 280 heures d’enseignements. Le temps
consacré aux activités de filière (79 heures soit 16 %) est plus élevé que celui dévolu aux
enseignements des départements greffe pénitentiaire et applicatifs informatiques (65
heures soit 13 %), probation et criminalité (50 heures soit 10 %).
Il est à noter que les lieutenants partagent avec les premiers surveillants onze
heures d’enseignements mutualisés organisés par l’unité de formation des lieutenants et
des premiers surveillants, correspondant à des activités de cohésion (6 heures),
protocolaires (2 heures) et de préparation de stage (3 heures). Des temps de cohésion, de
préparation et de restitution de stages sont également organisés par l’unité de formation
des cadres de personnel de surveillance au cours des cycles 2 et 3 (14 heures soit 3 %).
La formation initiale des élèves chefs des services pénitentiaires (CSP) recrutés
par concours externe et interne est articulée en modules visant à l’adhésion aux valeurs
du service public pénitentiaire, l’acquisition des connaissances juridiques et
réglementaires nécessaires à l’exercice des missions, la connaissance des publics et de
l’environnement professionnel pénitentiaire, le développement des compétences
d’encadrement et de management des personnels et des services, l’analyse des situations
et la capacité décisionnelle, la sécurité de la détention et des personnels, et la gestion d’un
service relevant de l’administration pénitentiaire. La formation des élèves CSP recrutés
par examen professionnel ou sur liste d’aptitude poursuit les mêmes objectifs
pédagogiques sans le volet relatif aux connaissances juridiques et réglementaires, mais
avec une thématique supplémentaire relative à la prise en charge des personnes placées
sous-main de justice.
2.1.2.2
Former aux compétences attendues dans l’exercice des métiers proposés en
sortie d’école
L’achèvement du nouveau référentiel métiers des personnels de surveillance a
conduit l’ENAP à substituer progressivement à partir de 2010 l’approche par les
compétences (APC) à l’approche par domaines d’enseignement. Le déploiement de
l’APC, déjà largement répandu au sein du réseau des écoles de service public (RESP),
devait permettre, comme le promeut la Commission européenne depuis la parution en
1995 du Livre blanc « Enseigner et apprendre, vers une société cognitive », de
professionnaliser la formation aux métiers de l’administration pénitentiaire en
rapprochant la théorie de la pratique grâce à l’apprentissage des compétences attendues
et à l’accompagnement des apprenants.
Cinq ans après cet important travail de remise à plat institutionnelle et
méthodologique, les progrès accomplis sont conséquents, tant du point de vue de la
connaissance des attendus professionnels et de la réponse apportée par l’ENAP, que de la
nature des actions pédagogiques ou de la prise en compte des besoins des apprenants. Le
contrat d’objectifs et de performance (COP) 2019-2021 dresse le bilan des actions
conduites : la refonte des arrêtés de formation a été suivie d’une rénovation de la
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
41
formation initiale et d’adaptation des lieutenants pénitentiaires et des chefs de service
pénitentiaire, elle s’est traduite par la formation de plus de 800 cadres du personnel de
surveillance incluant désormais la conduite d’un plan de requalification. L’adaptation des
enseignements des CPIP au modèle de l’APC a pour sa part été menée à son terme, en
intégrant le référentiel des pratiques opérationnelles (RPO1) dans les modules de
formation. L’école a enfin adapté la formation des directeurs notamment pour prévoir un
stage de mise en situation dans des établissements ayant développé des pratiques
innovantes (surveillant acteur d’une détention sécurisée, module respect, prévention de la
violence).
Les objectifs d’accompagnement de l’évolution des métiers pénitentiaires du
renseignement, des équipes locales de sécurité, de l’insertion et de la probation, du greffe,
et d’accompagnement des élèves dans l’exercice de leurs responsabilités managériales de
futur cadre et des élèves surveillants par des formations de remise à niveau participent
indéniablement de l’adaptation des compétences aux attentes des employeurs. L’ENAP
indique dans le COP 2019-2021 qu’ils ont été atteints. Cependant, des marges de progrès
existent pour mieux adapter les formations aux compétences attendues : elles concernent
la déclinaison des référentiels, l’individualisation des approches pédagogiques ainsi
qu’une meilleure valorisation de la contribution des formateurs locaux.
2.1.2.2.1
Les référentiels identifiant les compétences attendues en sortie d’école
Les référentiels des compétences et des pratiques qui sont associés aux métiers
pénitentiaires sont en cours de refonte ou d’adoption pour le référentiel des compétences
des SPIP (RPO2). Ils font partie intégrante de l’approche par les compétences dont le
succès du déploiement tient en particulier à la parfaite adéquation entre les compétences
attendues et les formations dispensées, ainsi qu’à la bonne articulation et à la juste
proportion entre les enseignements théoriques et pratiques. Mais les formations
dispensées par l’école doivent aussi répondre en priorité aux besoins des employeurs. Les
compétences auxquelles les élèves doivent être formés sont donc celles à mobiliser dès
leur sortie d’école. À cet égard, l’approche par les compétences suppose que la formation
reçue mette l’élève en capacité de tenir son premier poste. Dès lors, les blocs
pédagogiques devraient être en adéquation avec les fiches métier correspondantes,
déclinées en fiches emploi, fiches fonction et fiches capacités.
Or leurs attendus diffèrent parfois. Les compétences identifiées dans les blocs
pédagogiques sont rarement les domaines d’activités mentionnés dans les fiches métier
et les compétences citées dans ces dernières ne sont ni celles identifiées par l’ENAP, ni
les thématiques auxquelles renvoient les modules et les séquences de formation.
La DAP a engagé un travail de réécriture des fiches métiers dans le cadre de la
refonte, sous pilotage de la DGAFP, du «
répertoire interministériel des métiers de
l’État
» en un «
répertoire des métiers de la fonction publique
». Son référentiel intègrera
prochainement le répertoire ministériel, sous la dénomination de «
répertoire des
compétences et des métiers de la Justice
». L’uniformisation du format des référentiels
des métiers de la fonction publique doit être l’occasion pour l’administration pénitentiaire
d’homogénéiser ses référentiels, sans s’interdire de les décliner, sous le même format, au
niveau le plus fin des emplois, fonctions ou activités jugées stratégiques.
À cette occasion, la DAP gagnerait à répertorier, les métiers auxquels les élèves
sont préparés au cours de leur formation statutaire préalable, dans une logique de
construction de parcours professionnels offrant des perspectives d’évolution au sein des
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
42
établissements et des services pénitentiaires les accueillant à la sortie de l’école et au
cours de la période pendant laquelle ils se sont engagés à servir l’État.
Pour sa part, l’ENAP indique veiller à élaborer ses référentiels pédagogiques en
miroir des référentiels compétences et métiers correspondant aux emplois, fonctions et
capacités offerts aux élèves à la sortie de l’école, c’est-à-dire en pratique dès leur
nomination en qualité de stagiaire, pour que les enseignements ciblent au mieux les
besoins des premiers employeurs.
2.1.2.2.2
L’individualisation des approches de formation
L’objectif de formation « sur mesure » est inhérent à l’approche par les
compétences qui suppose une participation active de l’apprenant et, ce faisant, sous-tend
un enjeu d’individualisation de sa formation intégrant un suivi adapté.
L’observatoire de la formation de l’ENAP a mis en lumière, dans une étude
portant sur les 30 promotions entrées à l’école de 2008 à 2019, soit plus de 17 000 élèves
surveillants, les disparités de niveau d’études pouvant exister entre les élèves au sein de
chaque promotion. Ils sont un tiers à ne pas être bacheliers, la moitié à être diplômés du
baccalauréat et moins d’un cinquième à détenir un diplôme de l’enseignement supérieur.
Cette hétérogénéité des publics à former complique la définition des contenus et
l’organisation des modalités pédagogiques. Elle justifierait que soient davantage pris en
compte les besoins d’acquisition progressive et personnalisée des compétences.
Or, en raison notamment de considérations tenant au nombre d’élèves à former et
à la ressource pédagogique disponible, pratiquement la moitié des heures de cours, hors
activités filières (AF) sont dispensées à l’ensemble d’une promotion regroupée en
amphithéâtre. C’est pour les CPIP que la proportion est la plus élevée, en cohérence avec
leur formation initiale (86 % sont diplômés de l’enseignement supérieur, dont 45 % d’un
bac+5, selon une étude de l’observatoire de la formation de l’ENAP de janvier 2023).
Tableau n° 11 :
Configuration des séances de formation
É
lèves
Heures en
Groupes
Heures en
Promotion
Total
% d'heures en
promotion
1SVT30
84,0
53
137,0
39%
CPIP26
283,5
342,5
626,0
55%
ES213
145,0
125
270,0
46%
LP26
121,5
93,5
215,0
43%
Total
634,0
614
1 248,0
49%
Source : ENAP (réponse D34)
Les arrêtés de formation et les livrets qui en précisent les modalités de mise en
œ
uvre prévoient que les élèves bénéficient d’un accompagnement collectif et individuel,
assuré à un premier niveau par un coordinateur de l’ENAP et par un tuteur au sein de
l’établissement d’accueil en stage. L’objectif pédagogique est donc bien l’apprentissage,
non la note finale.
Pourtant, en 2017, l’audit déjà mentionné relevait que la formation semblait
souffrir de carences dans l’accompagnement des élèves surveillants. Un audit interne de
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
43
2021 sur la formation des surveillants illustre que des marges de progrès continuent
d’exister. Il a souligné que le modèle scolaire est prégnant avec la note de classement
administratif pour finalité, sans possibilité de retour en arrière pour permettre une
acquisition des compétences au rythme de chacun selon le niveau initial.
Dès lors, des notes à peine moyennes, voire inférieures à la moyenne comme la
note des élèves surveillants de la promotion 212 à l’épreuve IRIS (20,61/50 points) et
celle des 10 élèves non habilités au maniement du fusil HK au terme de l’épreuve de tir
(24,2/60 points), sont révélatrices de difficultés que le dispositif pédagogique actuel ne
parvient pas à résoudre. Elles appellent des mesures de soutien pédagogique spécifiques
A la suite de la crise sanitaire, des séances programmées dans le tableau des
modalités pédagogiques ne disposaient plus d’aucune heure de cours effectivement
allouée
35
. L’ENAP a indiqué que le maintien de cette situation traduit une nouvelle
organisation
pédagogique
fondée
notamment
sur
l’utilisation
de
modules
d’autoformation. Sont notamment concernées des séances portant sur des compétences
incontournables attendues d’un jeune surveillant comme le contrôle des effectifs et la
pratique des fouilles. Or certains directeurs d’établissement pénitentiaire font précisément
état de l’incapacité des élèves surveillants à réaliser un comptage des détenus. D’autres
indiquent devoir finaliser les formations au tir, aux fouilles ou aux techniques
d’intervention pendant l’année de titularisation, en formation continuée. Une attention
particulière doit donc être apportée à la qualité des choix pédagogiques effectués et
notamment à l’articulation entre ateliers pratiques et autoformation, a fortiori pour des
promotions, nombreuses, mais au niveau différencié.
Par ailleurs, le COP 2022-2025 ne fait qu’une place marginale à la qualité de la
formation des surveillants. Il ne dit rien sur l’organisation, les méthodes et les moyens
pédagogiques mobilisés pour atteindre l’objectif de qualité dans le déploiement de
l’approche par les compétences avec comme résultat une formation professionnelle
efficace d’élèves à même de répondre, en sortie d’école, aux besoins des employeurs. Or
cet objectif devrait être le c
œ
ur des préoccupations de l’école.
L’item 3.2 «
Accompagner l’évolution du métier de surveillant par la mise en
œ
uvre de la charte du surveillant acteur incontournable d’une détention sécurisée
» ne
dit rien de ce à quoi l’école s’engage. Il ne comporte que trois objectifs, dont un seul est
tourné vers les élèves : «
développer la mise en
œ
uvre d'un outil de remise à niveau en
orthographe pour les promotions d'élèves surveillants afin de les accompagner dans leur
montée en compétences et leur permettre une plus grande aisance dans les écrits
professionnels
». Un autre vise à évaluer l’impact de la formation
a posteriori
.
Le COP 2022-2025 devrait mieux prendre en compte l’objectif d’adaptation des
formations initiales des élèves surveillants pour leur permettre une acquisition
progressive des compétences attendues à la sortie de l’école.
35
Tel est le cas de six séances de la 213
e
promotion d’élèves surveillants, dont celles consacrées à
«
Réaliser des contrôles d’effectifs
» et «
Approfondir les pratiques de fouilles
», pourtant constitutives de
compétences incontournables attendues d’un jeune surveillant, et de 15 séances de la 30
e
promotion
d’élèves premiers surveillants, dont la plupart portent sur des thèmes sécuritaires ou disciplinaires comme
«
Encadrer une équipe d’intervention en cellule
», «
Contrôler l’utilisation du bagage
», «
Intervenir sur
incident à la Porte d’Entrée Principale
», «
Les principes fondamentaux du droit disciplinaire de la
personne détenue
», «
Habiletés techniques fondamentales et les fondamentaux de la sécurité
», «
Gestes
professionnels
», «
Utiliser le fusil à pompe en toute sécurité
», «
Utiliser le LBD 40X46 mm
».
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
44
2.1.2.2.3
La valorisation de l’implication des formateurs locaux dans la formation
initiale des élèves de l’ENAP
La plus-value des stages est incontestable. Ceux-ci sont même au c
œ
ur de
l’approche par les compétences. Pour les élèves surveillants, la place qui leur est réservée
dans le dispositif d’évaluation des élèves n’est toutefois pas à la hauteur des enjeux, car
ils ne sont plus pris en compte dans le barème de notation appliqué en vue de la
stagiairisation, excepté en cas de manquement circonstancié et motivé, avec la possibilité
pour les formateurs locaux de retirer des points au capital alloué aux élèves au titre du
positionnement professionnel.
Cette moindre prise en considération des capacités des élèves au cours des stages
est d’autant plus regrettable que l’ENAP a fort judicieusement déployé auprès des unités
du recrutement, de la formation et des qualifications (URFQ) des mallettes pédagogiques
« écrits
professionnels/surveillant
acteur »
pour
permettre
aux
formateurs
en
établissement d’animer une séance de formation de 3 heures portant sur un axe majeur du
métier de surveillant participant, outil d’une détention sécurisée considéré comme
incontournable. Ainsi, les compétences des formateurs locaux mériteraient d’être mieux
exploitées. Ils pourraient, comme le suggère une étude thématique
36
de l’école, contribuer
à l’actualisation des référentiels pédagogiques. Mais surtout, il conviendrait de restaurer
la place des stages dans le processus de « formation initiale » en permettant aux
formateurs locaux d’évaluer les élèves.
Leur rôle serait d’autant plus précieux que les entretiens avec les services
déconcentrés et les établissements pénitentiaires ont montré que les coordinateurs ne
suivent pas toujours chaque cas individuel en situation de stage, en lien avec les
formateurs d’établissement et les tuteurs. C’est toute la question de la capacité de l’ENAP
à assurer un suivi individuel de la montée en compétence progressive des élèves pour des
promotions si nombreuses qui est posée, et, de façon plus générale, celle de la qualité du
dispositif d’apprentissage en alternance dans une approche par les compétences
Une autre difficulté tient au statut des élèves en stage. Ces derniers questionnent
leur place et déplorent de mal identifier leur rôle, entre apprenant sans responsabilité et
faisant fonction d’agent, alors que l’ENAP, sous la responsabilité de laquelle ils
continuent d’être placés, est garante de leur statut d’élève. Ce statut est consubstantiel à
la façon dont l’alternance est conçue dans le dispositif actuel. La formation consiste en
effet en une juxtaposition de périodes en école et en stage pendant lesquelles les élèves
ne peuvent être assimilés à des fonctionnaires titulaires. À ce titre, comme le prévoit
l’arrêté du 26 octobre 2018 portant organisation de la formation des surveillants, ils ne
peuvent être inclus dans l’effectif de l’établissement et bénéficient de mesures de sécurité
spécifiques. Pourtant, les notes de cadrage prévoient qu’à partir de la 4
e
semaine de leur
premier stage, les élèves peuvent être positionnés seuls sur une unité de vie adaptée, et,
au cours du second stage, après une première semaine de fonctions en doublure, qu’ils
peuvent tenir seuls certains postes de travail non armés.
De surcroît, le retour à l’école entre les deux stages et au terme du second devrait
être saisi comme occasion de mieux valoriser l’acquisition progressive de l’autonomie
par les élèves. Pour les personnels de surveillance, cette alternance de passages à l’école
et en stages n’est pas mise à profit pour analyser les pratiques à l’aune des formations
36
La socialisation professionnelle des formateurs et des RF pénitentiaires, des carrières aux
missions décentrées, décembre 2020.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
45
dispensées, excepté les quelques heures de débriefing des stages. Sur le modèle des cycles
des CPIP qui y consacrent de nombreuses heures, ceux des autres filières devraient
davantage analyser tout au long des formations l’expérience vécue sur le terrain. L’ENAP
devrait s’interroger sur la valeur ajoutée d’une formation par alternance des élèves
surveillants laissant aussi peu de place dans ses séances à l’analyse des pratiques.
Pour mieux valoriser la formation en alternance, les dispositifs d’évaluation des
élèves surveillants devraient laisser une plus grande place à l’expérience professionnelle
acquise en stage. Pour les DSP ou des DPIP, les dispositifs d’évaluation accordent une
réelle importance aux compétences acquises sur le terrain, pour près de trois quarts des
coefficients. Celui des élèves CPIP prend en compte les périodes de stage pour un tiers
de la note finale. En revanche, les dispositifs d’évaluation des élèves lieutenants
pénitentiaires (ELP) et surveillants (ES) sont très faiblement représentatifs du temps passé
en établissement et des compétences qu’ils ont pu y acquérir. Les grilles d’évaluation des
ELP et des ES ne laissent pas de place aux périodes de stage, ou alors sous forme
théorique et incidemment par le biais des questionnaires à choix multiples (QCM) et des
questionnaires à réponses courtes (QRC) qui représentent près du tiers de la note finale
des ELP et près de 40 % de celle des ES. Cette situation est d’autant plus regrettable
qu’elle ne permet pas de valoriser le travail des formateurs locaux.
Le ministère de la justice explique la suppression de la note de stage pour les
élèves surveillants par les situations d’iniquité qu’elle générait, pour des promotions aussi
volumineuses où la péréquation est jugée compliquée voire impossible. Sans méconnaître
ces difficultés, la Cour considère que l’administration pénitentiaire gagnerait à prendre
appui sur les DISP en leur demandant d’assurer une fonction d’harmonisation des
appréciations des formateurs locaux. Ceci irait dans le sens du rôle de plus en plus
important qu’elles sont appelées à jouer en accompagnement de l’ENAP en matière de
formation initiale tel que souhaité par l’administration pénitentiaire.
Afin de répondre aux enjeux d’une meilleure acquisition des compétences et d’une
meilleure valorisation des stages qui en sont la concrétisation, l’ENAP gagnerait en
complément à réfléchir à l’institution d’un département des stages. Celui-ci pourrait être
chargé de la structuration d’un réseau avec les DISP et les établissements qui fait
aujourd’hui défaut.
2.1.3
La mobilisation des ressources des DISP en appui de la mission de
formation initiale de l’ENAP
Les personnels de formation des DISP et les formateurs des établissements
pénitentiaires et des services d’insertion et de probation participent à la formation initiale
des élèves lors des stages de mise en situation ainsi qu’à leur formation continuée au cours
de l’année précédant leur titularisation. Or la situation des effectifs des pôles de formation
et du réseau des formateurs est très critique. Le taux moyen de vacance des postes de
formateur s’élève à 48 %. Il atteint même 75 % à la DISP de Lyon, respectivement 64 %,
62% et 54% pour celles de Toulouse, Paris et Lille. A l’inverse des autres, la DISP de
Marseille a un surnombre de formateurs. À cela, s’ajoute le fait que tous les
établissements ne parviennent pas à susciter l’intérêt des surveillants pour la fonction de
tuteur.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
46
Tableau n° 12 :
Taux de vacance des postes de formateurs en 2022
DISP
Établissements pénitentiaires
SPIP
Prévu
Réalisé
Vacance
Prévu
Réalisé
Vacance
Prévu
Réalisé
Vacance
Bordeaux
1
0
100%
12
8
33%
0
0
Dijon
1
0
100%
12
9
25%
1
0
100%
Lille
2
1
55%
15
7
53%
0
0
Lyon
1
0
100%
15
4
73%
0
0
Marseille
1
3
-200%
19
9
53%
0
0
MOM
0
0
12
10
17%
0
0
Paris
1
0
100%
35
14
61%
0
0
Rennes
0
0
17
10
41%
0
0
Strasbourg
0
0
18
12
33%
0
0
Toulouse
1
0
100%
13
5
62%
0
0
Ensemble
8
4
51%
168
88
48%
1
0
100%
Source : DAP (réponse D11). Note de lecture : un taux de vacance négatif correspond à un surnombre
Pourtant, la DAP ne tient aucun inventaire de cette ressource formative essentielle
à l’accompagnement des élèves en stage.
En l’état actuel de l’organisation, les formateurs et les responsables de formation
locaux sont rattachés aux DISP. Ils sont mis pour emploi, soit auprès de leurs unités du
recrutement, de la formation et des qualifications (URFQ), soit directement auprès des
établissements pénitentiaires, plus exceptionnellement auprès d’un service pénitentiaire
d’insertion et de probation (SPIP). L’ENAP est donc tributaire, pour la réalisation du
complément de formation pratique à l’occasion des stages de mise en situation, des
moyens dévolus aux DISP.
Les ressources formatives allouées aux DISP sont mobilisées au profit du
dispositif de formation initiale mais aussi au profit de la formation continue des agents de
l’interrégion. La DAP n’a pas défini de priorité entre ces deux missions, ni établi de règles
de quote-part de contribution des DISP à l’une et à l’autre. Des DISP, comme celle de
Dijon (DISP Grand-centre), réalisent des efforts conséquents pour créer des ressources
formatives supplémentaires en s’appuyant sur le renfort d’instructeurs, de moniteurs, de
tuteurs, de formateurs internes occasionnels, d’agents de l’équipe régionale d’intérim
pour la formation
37
et de personnels de la réserve civile pénitentiaire.
Outre la capacité pédagogique des DISP, l’ENAP doit pouvoir compter sur celle
des établissements pénitentiaires, incluant leur capacité matérielle à mettre à la
disposition des élèves des places d’hébergement. Or ces capacités, déterminantes quant à
la possibilité d’accueillir des élèves en stage, ne font pas l’objet d’une cartographie
centralisée actualisée en temps réel. Elles sont recensées une à une auprès des formateurs
de chaque structure par les unités de formation de l’ENAP via l’application informatique
Violette
.
La Cour engage la DAP à mobiliser davantage les ressources formatives des
directions interrégionales, des services et des établissements pénitentiaires, en appui des
missions pédagogiques de l’école.
37
Les modalités d’emploi des équipes régionales d’intérim de la formation (ERIF) sont fixées par
la circulaire AP 2004-05 RH3/17-06-2004 NOR JUSK0440111C du 17 juin 2004.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
47
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE __________________
Comme peu d’établissements du réseau des écoles du service public, l’ENAP
présente la particularité de former sur un même site l’ensemble des personnels de
l’administration pénitentiaire. Elle s’est engagée dans une démarche de modernisation
de ses formations, par l’ouverture sur l’extérieur, en interministériel et en partenariat
avec des universités, et par la certification de certaines de ses formations.
Elle voit le nombre de ses élèves en formation initiale progresser de nouveau en
2021, après un ralentissement dû à la pandémie de Covid-19, sans toutefois atteindre le
niveau du début de période sous revue (2017), puis reculer légèrement en 2022. Ces
évolutions, qui reflètent les difficultés de recrutement rencontrées par l’administration
pénitentiaire, se répercutent sur l’ENAP et sur sa capacité à planifier son plan de charge,
tout particulièrement celui des élèves surveillants, son effectif le plus important.
L’école doit achever le déploiement de l’approche par les compétences dans ses
dispositifs pédagogiques, en intégrant encore mieux les compétences attendues des
employeurs, mais aussi les évaluations réalisées par les formateurs locaux, et les besoins
spécifiques des élèves ayant le plus de difficultés. Elle doit réformer son organisation afin
de mobiliser au mieux la contribution des formateurs.
Recommandation n° 3.
(DAP) :
mobiliser davantage les ressources en formateurs
des directions interrégionales, services et établissements pénitentiaires en appui des
missions pédagogiques de l’école.
2.2
La formation continue par l’ENAP des agents de l’administration
pénitentiaire
Comme la formation initiale, la formation continue constitue l’une des actions de
la formation professionnelle tout au long de la vie. Elle vise à «
maintenir ou parfaire la
compétence des fonctionnaires en vue d’assurer leur adaptation immédiate au poste de
travail, leur adaptation à l’évolution prévisible des métiers,
[et]
le développement de
leurs qualifications ou l’acquisition de nouvelles qualifications
»
38
,
Les actions de formation continue conduites par l’ENAP comprennent les
formations d’adaptation à la prise de fonction et les formations continues proprement
dites, qu’elles soient demandées par l’administration ou par les agents. Elles incluent
également les soutiens apportés par l’école aux dispositifs déconcentrés de formation
continue, en termes d’ingénierie pédagogique.
Cette offre vient compléter celle proposée par les directions interrégionales des
services pénitentiaires (DISP), sans que les périmètres de l’une et de l’autre soient
clairement définis.
38
Article 1er du décret n° 2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout
au long de la vie des fonctionnaires de l’État.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
48
2.2.1
Une offre diversifiée, une activité relativement stable
2.2.1.1
De nombreuses formations proposées
Le catalogue de la formation continue de l’ENAP propose 112 formations relevant
de 11 domaines
39
. Cette offre représente un volume potentiel d’environ 12 000 jours de
stagiaires (JS), dont 6.400, soit 54 %, au titre des formations proposées par le réseau des
écoles du service public (2.480 JS), la formation supérieure validante de master II délivrée
en partenariat avec l’université d’Agen « Droit de l’exécution des peines et droits de
l’Homme » (2.050 JS) et les formations « Administration, RH, budget, finances » (1.883
JS).
Les formations d’adaptation, d’un volume prévu de 1.730 jours de stagiaires, sont
celles proposées en adaptation à l’emploi (elles sont assimilées à de la formation initiale
car les élèves accèdent à un nouveau grade) aux élèves adjoints techniques, techniciens
et directeurs techniques de l’administration pénitentiaire, et en adaptation à la prise de
fonctions (elles sont comptées comme de la formation continue) aux stagiaires adjoints
administratifs, membres des équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS),
formateurs
et
responsables
de
formation,
enseignants,
responsables
locaux
d’enseignement, moniteurs de sport pénitentiaires, personnels affectés en quartier et en
établissement pour mineurs.
Les formations « Droit – Greffe » (1.133 JS) sont en grande partie consacrées à
l’initiation de niveau II (480 JS) et aux grands débutants niveau I (160 JS) ainsi qu’à des
modules de perfectionnement de niveau III (120 JS).
Les formations relevant du domaine « Connaissance et prise en charge du public »
(889 JS) portent essentiellement sur la thématique de la justice restaurative (496 JS), mais
aussi la médiation en contexte professionnel (216 JS) et le module respect (53 JS).
Les formations du domaine « Sécurité » (358 JS) portent notamment sur des
monitorats sécurité incendie (150 JS) et des enseignements destinés aux instructeurs et
moniteurs exerçant en base ERIS (100 JS).
39
« Administration, RH, budget, finances », « Connaissance et prise en charge du public »,
« Droit, greffe », « Formation diplômante Master II droit de l’exécution des peines et droits de l’Homme »,
« Formations ENM », « Formations du réseau des écoles du service public », « Formations d’adaptation »,
« Ingénierie de formation et pédagogique », « Maintenance, technologie et logistique des infrastructures »,
« Management et communication », « Sécurité »
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
49
Tableau n° 13 :
Domaines de formation du catalogue de formation continue de l’ENAP 2023
Domaines
Formations
Part
JS
Part
FORMATION réseau des écoles du service public (RESP)
20
17,9%
2 480
20,9%
FORMATION DIPLÔMANTE
1
0,9%
2 050
17,3%
ADMINISTRATION- RH- BUDGET- FINANCES
17
15,2%
1 883
15,9%
FORMATIONS D’ADAPTATION
11
9,8%
1 730
14,6%
DROIT – GREFFE
18
16,1%
1 133
9,5%
CONNAISSANCE ET PRISE EN CHARGE DU PUBLIC
8
7,1%
889
7,5%
MAINTENANCE, TECHNOLOGIE ET LOGISTIQUE DES INFRASTRUCTURES
9
8,0%
532
4,5%
INGENIERIE DE FORMATION ET PEDAGOGIQUE
5
4,5%
461
3,9%
SÉCURITÉ
8
7,1%
358
3,0%
FORMATION ENM
12
10,7%
215
1,8%
MANAGEMENT ET COMMUNICATION
3
2,7%
146
1,2%
Ensemble
112
11 875
Source : Cour des comptes d’après données ENAP
Cette offre représente un volume potentiel d’environ 12 000 jours de stagiaires,
dont 74 % sont proposés par l’ENAP et 26 % par d’autres sites de formation continue que
l’ENAP, essentiellement le réseau des écoles du service public (RESP)
40
, et dans une
moindre mesure les formations assurées par l’école nationale de la magistrature (200 JS)
et l’école nationale des greffes (180 JS). La part des enseignements à distance est
relativement faible (416 JS, dont 200 assurés en intégralité, et 216 en temps de présence
partagé à l’ENAP et en enseignements à distance).
Tableau n° 14 :
Sites de formation continue en jours de stagiaires (JS) en 2023
Étiquettes de lignes
JS
Part
JS hors RESP
Part hors
RESP
DISP Dijon
30
0,3%
30
0,3%
Distanciel
200
1,7%
200
2,1%
Divers
2 522
21,2%
Dont RESP
2 480
20,9%
ENAP
6 149
51,8%
6 149
65,7%
ENAP & Autres
325
2,7%
325
3,5%
ENAP & Distanciel
216
1,8%
216
2,3%
ENG
183
1,5%
183
2,0%
ENM
200
1,7%
200
2,1%
Faculté d'Agen & ENAP
2 050
17,3%
2 050
21,9%
Total général
11 875
9 353
Source : Cour des comptes d’après données ENAP
Ces formations s’adressent à toutes les catégories d’agents. Les agents de
catégorie A bénéficient toutefois d’une offre plus nombreuse. En effet, 8 705 jours de
stagiaires (JS), soit 73 % du nombre total de JS, leur sont ouverts, principalement au titre
des sessions inter-écoles du RESP (2 480 JS) et de la formation supérieure validante de
master II délivrée en partenariat avec l’université d’Agen « Droit de l’exécution des
peines et droits de l’Homme » (2.050 JS). Les agents de catégorie B sont concernés par
40
Le catalogue du RESP propose une vingtaine de sessions inter-écoles (SIE) organisées par 11
d’entre elles. La seule école du ministère de la justice à proposer une formation est l’ENPJJ, sur le thème
de « La puissance publique face à l'engagement violent, radical ou extrême ». L’école des hautes études en
santé publique (EHESP) assure 8 sessions de formation, dont la première porte sur « Le phénomène sectaire
: réalités des dérives et contours de l'action publique ».
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
50
au moins 6.400 JS soit 55 % du nombre total de JS. Les agents de catégorie C sont visés
par 5.600 sessions de formation continue, soit 47 % du nombre total de JS.
L’offre de formation continue de l’ENAP s’enrichit en évoluant vers davantage
de synergie avec celle des autres écoles et institutions de formation, que ce soit dans le
cadre de ses partenariats avec ses homologues du réseau des écoles du service public, ou
avec les partenaires de l’enseignement supérieur, en particulier l’université d’Agen.
Les modalités d’inscription à ces formations sont conformes à celles en vigueur
dans l’administration pénitentiaire. Les chefs de l’unité recrutement formation et
qualifications (CURFQ) des DISP diffusent les appels à candidature auprès des services
pour information des agents qui font acte de candidature via le portail SIRH Harmonie.
Les demandes, motivées et validées par le supérieur hiérarchique, le service formation et
l’unité recrutement, formation et qualifications, sont ensuite sélectionnées par le
responsable de formation référent.
2.2.1.2
Des volumes d’activité globalement stabilisés
Environ 2.500 stagiaires ont bénéficié chaque année d’une formation continue ou
d’une formation d’adaptation à la prise de fonctions, entre 2017 et 2022.
Cette relative stabilité masque en réalité deux évolutions contraires, s’agissant,
d’une part, des formations continues au sens strict, constituées des monitorats et des
formations qualifiées par l’ENAP de « catalogue »
41
et dont le nombre de stagiaires a
augmenté de 12 % de 2017 à 2022 (+ 222), et, d’autre part, des formations d’adaptation
à la prise de fonctions dont le nombre de stagiaires a quant à lui nettement diminué (- 263
soit - 41 %).
Le nombre de stagiaires ayant bénéficié de formations dites « catalogue » a
nettement augmenté en 2022 par rapport aux années précédentes, sous l’action de l’unité
de formation interdisciplinaire et continue (1.349 stagiaires formés en 2022) et du
département greffe pénitentiaire et applicatifs informatiques (488 stagiaires formés en
2022). Le département sécurité a contribué à cette évolution au titre des formations
« catalogue » à hauteur de 209 stagiaires et au titre des monitorats « Recyclage monitorat
de tir associé », « Moniteur sécurité pénitentiaire », « Moniteur sécurité incendie »,
« Moniteur sécurité incendie associé »,
« Moniteur FROP »,
« Renouvellement
habilitation moniteur FROP », avec 104 stagiaires formés en 2022.
41
Les formations dites « catalogue » ne correspondent toutefois pas à l’ensemble des formations
du catalogue de la formation continue, lequel inclut également les formations d’adaptation à l’emploi
(assimilées à des formations initiales) les formations à la prise de fonctions (assimilées à des formations
continues) et d’autres formations continues.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
51
Tableau n° 15 :
Nombre de stagiaires en flux au cours des années 2017 à 2022
Flux au cours de l'année
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Part
Évolution
Monitorats
220
184
108
102
144
104
4%
-53%
Formations dites " catalogues "
1 708
1 808
1 987
674
1 121
2 046
81%
20%
Sous-total FC
1 928
1 992
2 095
776
1 265
2 150
85%
12%
Chefs d'établissements ou DFSPIP et Adjoints (FAPF)
59
80
70
0
0
0
0%
-100%
Moniteurs de sport (FAPF)
15
14
14
13
21
13
1%
-13%
Formateurs et RF (FAPF)
34
35
22
32
19
18
1%
-47%
ERIS 2 sessions par an (FAPF)
70
67
70
70
70
59
2%
-16%
Agents extractions judiciaires EJ (FAPF)
280
444
135
0
0
0
0%
-100%
Équipe de sécurité pénitentiaire ESP (FAPF)
24
1%
QM (FAPF)
42
60
40
27
59
63
2%
50%
EPM (FAPF)
40
40
19
17
60
0
0%
-100%
RLE (FAPF)
0
0
0
0
29
32
1%
10%
Enseignants (FAPF)
0
0
0
0
95
72
3%
-24%
Assistant social (FAPF)
0
0
0
24
18
12
0%
-33%
Major (FAPF)
0
0
0
9
0
0
0%
-100%
Adjoints administratifs (FAPF)
65
0
0
0
64
63
2%
-3%
Secrétaires administratifs (FAPF)
43
19
34
17
23
30
1%
-30%
Attachés GREFFE (FAPF)
1
0
0
0
0
0
0%
-100%
Sous-total FAPF
649
759
404
209
458
386
15%
-41%
Total FC
2 577
2 751
2 499
985
1 723
2 536
100%
-2%
Source : Cour des comptes d’après données ENAP (FAPF : formation d’adaptation à la prise de
fonctions)
Le nombre de jours de stagiaires en formations d’adaptation et continues a
nettement augmenté de 2017 à 2022, passant de 26.400 à 31.300, soit une progression de
+ 19 %.
Tableau n° 16 :
Nombre de jours de stagiaires (JS)
Nombre de jours élèves (NJE) et stagiaires (NJS)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2017 à
2022
NJE formation initiale (FI)
175 880
165 332
164 696
104 275
125 105
124 708
-29%
NJE formations continues (FC) et d'adaptation (FA)
26 427
30 200
27 625
22 820
31 915
31 326
19%
NJE Totaux
202 307
195 532
192 321
127 095
157 020
156 034
-23%
NJE FC et FA/NJE totaux
13%
15%
14%
18%
20%
20%
Source : Cour des comptes d’après données ENAP
Les données relatives au nombre de jours de stagiaires effectivement réalisés au
titre des formations continues sont toutefois à considérer avec prudence, dans la mesure
où l’ENAP les associe à celles relatives aux formations d’adaptation sans séparer les
formations d’adaptation à l’emploi, pourtant assimilées à de la formation initiale, des
formations d’adaptation à la prise de fonctions qui sont considérées comme des
formations continues
42
.
42
Si le rattachement à la formation initiale (FI) des formations d’adaptation à l’emploi (FAE) ne
soulève pas de difficulté sous le prisme du critère de la formation statutaire destinée à des agents non encore
titularisés dans leur corps d’accueil, la distinction avec les formations d’adaptation à la prise de fonction
(FAPF), considérées comme des actions de formation continue (FC), peut sembler malaisée.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
52
L’ENAP retient deux classifications contradictoires, dont l’une, présentée dans le
bilan de la formation établi par la direction de la formation, assimile la FAE à de la
formation initiale, et l’autre, proposée dans le catalogue de formation continue de
l’ENAP, mêle formations d’adaptation à l’emploi (FAE) et formations d’adaptation à la
prise de fonctions (FAPF) au sein de la formation continue (FC)
43
.
Au plan budgétaire, si la distinction entre ces deux catégories permet d’imputer
les coûts sur les comptes par destination dédiés respectivement aux formations initiales
et continues, les données d’activité (nombre d’élèves et nombre de jours élèves)
continuent d’être suivies séparément, dans une troisième catégorie de formations dites
d’adaptation (FA) englobant FAE et FAPF, ce qui ne contribue ni à la clarification des
notions, ni à la consolidation des données d’activité.
Les modalités de décompte n’étant par ailleurs pas stabilisées d’une année sur
l’autre, voire, la même année, d’une source à l’autre, l’école devrait adopter une position
cohérente en séparant clairement et de manière pérenne, dans les documents de suivi du
nombre de stagiaires et de journées de stagiaires, les formations d’adaptation selon
qu’elles relèvent de la formation initiale ou de la formation continue.
2.2.2
La répartition des compétences entre l’ENAP et les DISP en matière de
formation continue n’est pas claire
2.2.2.1
Des interventions parfois concurrentes
L’ENAP a formé de 2019 à 2021 plus de stagiaires qu’aucun autre site, tous corps
et types de formations confondus. Mais sa part dans l’ensemble reste néanmoins modeste.
43
À titre d’exemple, le bilan de la formation comptabilise les élèves directeurs techniques,
techniciens et adjoints techniques de l’administration pénitentiaire dans les effectifs des élèves de la
formation initiale, au titre de la formation d’adaptation à l’emploi (FAE), et le secrétariat général impute
les coûts afférents à ces publics sur ceux de la formation initiale, alors que le catalogue de la formation
continue de l’ENAP les liste parmi les formations d’adaptation à la prise de fonction (FAPF), assimilées
budgétairement à de la formation continue.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
53
Tableau n° 17 :
Sites ayant formé plus de 1 000 stagiaires en FC
Lieux de formation
2019
2020
2021
CP VALENCE
1 598
686
2 181
ENAP
3 058
1 815
2 168
CP FRESNES
765
1 515
1 567
DISP MARSEILLE
644
427
1 548
DISP RENNES
1 574
843
1 542
POLE FLEURY
2 533
820
1 345
CP DE CONDE SUR SARTHE
273
974
1 336
CP BORDEAUX GRADIGNAN
1 153
739
1 270
CP MOULINS
2 162
1 335
1 193
POLE NANTES
767
658
1 161
CP AIX LYNES
1 391
973
1 021
CP RIOM
1 076
879
1 011
Pour mémoire autres sites
53 184
35 597
56 956
Pour mémoire France entière
76 940
51 697
74 299
Source : Cour des comptes d’après données DAP
À cet égard, si près de 80 % du nombre de jours de stagiaires en formation
continue échappent à l’ENAP, cette dernière a l’exclusivité sur environ 10 % des
formations, dont, par ordre décroissant des volumes formés : les modules d’initiation aux
métiers du greffe pénitentiaire, les formations d’adaptation aux fonctions en équipes
régionales d’intervention et de sécurité (tir, gestion du stress, escorte, clôture), les
monitorats de sport et de sécurité pénitentiaires, et le master II Droit de l’exécution des
peines et droits de l’Homme. Ces formations continues, qu’elle est le seul site en France
à dispenser, représentent plus de la moitié de ses volumes de stagiaires, mais seulement
3 % en 2022 (contre 4 % en 2019) des stagiaires de formations continues au plan national.
Les 10 derniers pourcents sont partagés dans des proportions variables entre l’ENAP et
les autres sites (2 % des formations sont assurées pour plus de la moitié du nombre de
jours de stagiaires par l’école , environ 4 % le sont par l’école pour un quart à la moitié
des stagiaires, et le reliquat, soit approximativement 4 %, représente moins du quart du
nombre de jours de stagiaires en formation continue), sans aucune corrélation entre les
programmations respectives qui fluctuent indépendamment l’une de l’autre et d’une
année sur l’autre.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
54
Tableau n° 18 :
Quelques formations partagées entre l’ENAP et les autres sites
Formations
2019
2020
2021
É
volution
APPI
ENAP
10
7
10
0%
Autres sites
171
53
2
-99%
Découverte Harmonie
ENAP
40
19
19
-53%
Autres sites
124
33
17
-86%
FAE EPM
ENAP
9
11
17
89%
Autres sites
31
40
18
-42%
GENESIS module Comptes nominatifs
ENAP
40
40
38
-5%
Autres sites
6
0
30
400%
Organisation du service + ORIGINE
Formations
2019
2020
2021
É
volution
ENAP
66
34
89
35%
Autres sites
176
29
110
-38%
Source : DAP
Le travail de rationalisation du catalogue des formations continues de l’ENAP
devra être conduit de concert avec celui mené par les DISP, sous pilotage de
l’administration centrale, en l’intégrant à la réflexion d’ensemble visant à mieux définir
le rôle des différents acteurs de la formation au sein de l’administration pénitentiaire.
La reconnaissance de la compétence de l’ENAP en matière d’ingénierie
pédagogique et sa mobilisation au service des DISP dans le domaine des formations
continues appelle la mise en place d’une réelle démarche de conventionnement entre
l’école et les directions, et de suivi, tant quantitatif que qualitatif, des prestations fournies,
afin de mettre en
œ
uvre l’objectif du COP 2022-2025 visant à « apporter l'expertise et le
savoir-faire de l'école et veiller à l'harmonisation des contenus et supports des formations
dispensées au sein des centres régionaux de formation continue » ainsi que les autres
objectifs tendant à développer les partenariats avec les unité du recrutement, de la
formation et des qualifications (URFQ).
2.2.2.2
Un cadre d’intervention de l’ENAP et des DISP insuffisamment formalisé
Tout agent de l’administration pénitentiaire est tenu de parfaire ses connaissances
professionnelles et de participer à des formations ou à des stages de perfectionnement
assurés par l’ENAP dans le cadre du dispositif déconcentré de formation continue, ou par
tout autre organisme (article R. 113-4 du code pénitentiaire). C’est en effet à l’ENAP
qu’échoit la mission d’assurer «
la formation professionnelle initiale et tout au long de la
vie des fonctionnaires et agents publics occupant un emploi dans l'administration
pénitentiaire ainsi que la formation professionnelle continue des partenaires du service
public pénitentiaire
» (R. 112-44-1° du code pénitentiaire). Les directions interrégionales
des services pénitentiaires (DISP), quant à elles, sont chargées dans leur ressort territorial
du «
recueil et
(de)
l'analyse des besoins individuels et collectifs de formation ainsi que
(de)
l'élaboration du plan interrégional de formation continue
» (article R. 112-9-9° du
code pénitentiaire).
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
55
Aux termes de l’article 3 de l’arrêté du 22 mai 2014 portant règlement d’emploi
des fonctions spécialisées exercées par les personnels pénitentiaires «
La formation dans
les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire s'organise dans chaque
direction interrégionale des services pénitentiaires, en lien avec l'École nationale
d'administration pénitentiaire (ENAP) au sein d'unités du recrutement, de la formation
et des qualifications chargées de l'animation des pôles de formation sous le pilotage du
bureau chargé de la formation à la direction de l'administration pénitentiaire
».
Aucun document cadre émanant de l’administration pénitentiaire ne fixe de ligne
directrice dans la répartition des attributions de ces différents acteurs de la formation.
Tout au plus le plan national pluriannuel de formation (PNPF) 2020-2022 précise-t-il que
les DISP assurent la formation des équipes de sécurité pénitentiaire, mais sans en donner
l’explication. Les compétences en la matière, éclatées entre plusieurs niveaux d’acteurs,
font l’objet de circulaires et de notes anciennes, éparses, et au périmètre restreint.
En outre, alors que le PNPF a identifié la gouvernance du processus de formation
comme l’un des trois enjeux méritant une attention particulière, les DISP n’ont pas toutes
décliné cet axe fort en plan interrégional de formation et en catalogue de formation
continue
44
. Elles ont pourtant assuré de 2019 à 2021 la formation continue de 30 fois plus
de stagiaires que l’ENAP
45
.
Le PNPF recense, au titre des orientations transversales, les actions à mener
46
.
Pourtant, il ne désigne pas les responsables de ces actions et ne fixe aucune doctrine en
matière de répartition des compétences. Il ne détermine pas les principes généraux ni ne
rappelle les dispositions existantes quant aux attributions respectives de l’ENAP et des
DISP dans les domaines des formations continues et d’adaptation, notamment celle des
acteurs de la formation et des autres agents exerçant des fonctions spécialisées (moniteurs
de sports pénitentiaires et agents des équipes régionales d'intervention et de sécurité), pas
plus qu’il n’évoque les projets phares de l’administration pénitentiaire en matière de
formation.
Rien n’est dit non plus quant aux actions conduites en direction du réseau interne
des formateurs et du réseau des acteurs externes de la formation, des autres
administrations comme des partenaires français et étrangers. Enfin, il est silencieux sur
les moyens y afférents, les volumes d’agents à former, les opérations immobilières et
autres coûts de formation associés, et ne définit pas d’objectifs quantitatifs et qualitatifs
ni d’indicateurs de suivi.
Le plan national pluriannuel de formation mériterait d’être étoffé pour donner à
ce document cadre une réelle portée stratégique et prospective pluriannuelle, et clarifier
la répartition des responsabilités entre l’ENAP, les DISP, les services et les établissements
44
Deux DISP sur dix n’ont pas transmis leur plan interrégional à l’administration centrale et huit
autres DISP n’ont pas élaboré de catalogue de formation continue.
45
Les formations continues dispensées par les DISP et les missions outre-mer ont représenté
71 966 jours de stagiaires. Celles assurées par l’ENAP ont représenté 2 333 jours de stagiaires (
source DAP,
réponse à D26
).
46
Les actions relatives à la prise en charge des publics, celles en lien avec la responsabilité sociale
de l’employeur, et celles induites par la transformation numérique, et au titre des orientations par filières,
les actions concernant le corps d’encadrement et d’application, la filière de commandement, les conseillers
pénitentiaires d’insertion et de probation, les assistants de service social, les assistants socioculturels, les
personnels techniques, les psychologues, les personnels administratifs, les personnels de direction, les
cadres dirigeants et les réservistes civils pénitentiaires.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
56
pénitentiaires dans les domaines des formations statutaires préalables obligatoires et des
formations continues, au moment où l’administration centrale et les DISP ont en projet,
à des stades d’avancement divers, la réalisation de centres de formation continue
47
. Il
mériterait d’être doté d’une valeur prescriptive, et devrait prévoir les modalités de sa mise
en
œ
uvre par les services déconcentrés.
Dès lors, la Cour reconduit la recommandation formulée en 2014 visant à fixer la
répartition des rôles, en matière de formation continue, entre l’ENAP et les directions
interrégionales.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE __________________
La place de l’ENAP dans le dispositif national de formation continue mériterait
d’être mieux définie car la moitié des formations qu’elle propose le sont également par
d’autres services déconcentrés de l’administration pénitentiaire, sans que la pertinence
de leur maintien sur le site agenais ne soit démontrée.
Premier site de formation continue, elle cumule en 2022 des volumes de
stagiaires relativement faibles (3 %) en comparaison des volumes nationaux et en recul
par rapport à 2019 (4 %). La moitié des volumes de stagiaires concernent des formations
continues aux monitorats ou dites « catalogue » qu’elle est la seule à dispenser.
L’analyse de son activité est de surcroît compliquée par un mode de
comptabilisation des formations d’adaptation à l’emploi peu stabilisé.
Recommandation n° 4.
(ENAP) : adopter un mode de décompte unique et pérenne
des stagiaires et des jours de stagiaires en formations d’adaptation.
Recommandation n° 5.
(DAP, ENAP) : Fixer la répartition des rôles en matière
de formation continue et les modalités de sa mise en
œ
uvre par l’ENAP et les
services déconcentrés de l’administration pénitentiaire.
47
À ce stade, la DISP Paris est la seule à voir s’achever la réalisation, sur le site de Fleury-Mérogis,
de l’opération de création d’un centre de formation continue (CFC) qui sera notamment dédié à
l’enseignement des pratiques de sécurité pénitentiaire. Le CFC devrait être livré au second semestre 2023.
Le coût final estimé s’élève à 15 M
€
, hors moyens humains nécessitant la création de 8 postes de moniteurs
appartenant au corps d’encadrement et d’application (catégorie C), d’un poste d’adjoint administratif, d’un
poste de technicien, d’un poste d’agent du corps de commandement (catégorie B) et d’un poste de
responsable de site (catégorie A : attaché ou chef des services pénitentiaires). Huit autres DISP seraient
dotées chacune d’un centre de formation continue, avec des espaces de pratique professionnelle dont un
dédié à la pratique du tir, pour un coût d’objectif global de 116 M
€
à horizon 2027.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
57
2.3
Une mission de recherche et d’étude reconnue mais dont les
actions doivent être mieux programmées et suivies
La direction de la recherche, de la documentation et des relations internationales
(DRDRI) réalise au profit de l’ENAP des travaux de recherches et d'études dont elle
assure la diffusion. Elle assure également le développement et la mise en
œ
uvre d'actions
de partenariat avec des institutions d'enseignement et de recherche, et le développement
et la mise en
œ
uvre d'actions de coopération internationale, notamment en matière de
formation et de recherche (article R. 112-44 du code pénitentiaire).
Or l’activité de la DRDRI paraît peu mise en valeur. Il est difficile d’en mesurer
les retombées, pour l’école et pour l’administration pénitentiaire. En outre, la
programmation de ses activités n’est pas arrêtée suffisamment en amont.
2.3.1
Une activité de partenariat dont les effets sont difficiles à mesurer
2.3.1.1
Quelques partenariats nationaux et internationaux récents
2.3.1.1.1
Les partenariats avec des établissements d’enseignement publics
L’ENAP a mis en
œ
uvre depuis plusieurs années des actions de partenariat avec
des universités en vue de préparer des professionnels de l’administration pénitentiaire à
des formations diplômantes. Les dernières conventions en vigueur dont la Cour a pu
prendre connaissance se limitent à trois partenariats portant sur des dispositifs de
formation, et deux autres organisant des colloques.
L’ENAP a conçu en 2020, avec l’université de Lille, le cadre d’une coopération
triennale réservant chaque année trois places aux professionnels de l’ENAP au titre de la
formation continue au diplôme universitaire
Évaluation et interventions probantes en
matière de prévention de la récidive
. Cette formation, d’une durée de 96 heures, est
également proposée à 17 autres élèves, professionnels de la justice (CPIP, cadres de
l’administration pénitentiaire, psychologues des SPIP, professionnels de la protection
judiciaire de la jeunesse, magistrats), du secteur de la santé (psychologues, psychiatres),
du secteur privé, du monde associatif, ou étudiants qui se destinent à une pratique
professionnelle en lien avec le domaine de la formation. Le partenariat vise également à
jeter les bases d’un rapprochement en matière de recherche et d'enseignement, en
particulier dans le domaine de la psychologie légale et de la criminologie.
Prolongeant une coopération de près de 20 ans avec les universités de Pau et de
Bordeaux, l’ENAP a établi en 2021 une collaboration jusqu’en 2023 visant à réserver à
ses professionnels une quinzaine de places sur les 55 prévues en deuxième année du
Master 2
Droits de l’exécution des peines et droits de l’homme
, au titre de la formation
continue. L’ENAP finance les hébergements et les repas des intervenants, tandis que les
frais de déplacement des intervenants et l’accueil pédagogique et logistiques sont pris en
charge par les deux universités parties à la convention et l’institut droit et économie
d’Agen (IDEA).
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
58
Outre ces partenariats, l’ENAP a mis en place une collaboration avec l’université
de Bordeaux, en 2019 et en 2020, pour organiser deux colloques, l’un sur la loi
pénitentiaire, l’autre sur l’univers carcéral intitulé
Un ciel par-dessus le toit
.
2.3.1.1.2
Les partenariats internationaux
Dès son installation à Agen, en 2000, l’ENAP a cherché à développer son activité
internationale. Avec son département des relations internationales, composé de trois ETP,
l’ENAP entretient cette coopération à plusieurs niveaux.
Les actions de coopération bilatérales visent à confronter, améliorer et enrichir les
méthodes pédagogiques et les contenus de formation, mais également à développer la
recherche à l’international en matière pénitentiaire. À ce titre, l’école a notamment passé
des conventions avec plusieurs écoles
48
.
Des colloques et voyages à l’étranger ont également permis de transposer de
bonnes pratiques. Ainsi, l’ENAP a contribué à la diffusion des pratiques liées au « module
de respect », inspiré d’un modèle espagnol.
L’ENAP est également partenaire ou coordinatrice de projets internationaux.
Entre 2018 et 2021, elle a participé, aux côtés de cinq autres partenaires européens, au
programme «
Tackling gaps in cross-border cooperation for penitentiary training
academies
49
», financé par le programme Justice de l’union européenne. Depuis 2021,
elle participe au projet «
Innovating together : connecting the european penitentiary
training academies
50
», également financé par le programme Justice de l’union
européenne.
Par ailleurs, les personnels de l’ENAP sont régulièrement sollicités pour des
missions de formation et d’expertise prévues dans le cadre de projets pour lesquels elle
représente, sans cadre juridique l’y habilitant, le ministère de la justice, la direction de
l’administration pénitentiaire ou le ministère de l’intérieur
51
.
Dans le cadre de ses échanges internationaux, l’ENAP est membre ou participe à
l’action de différents réseaux européens destinés à développer des activités qui valorisent
48
-L’école d’administration pénitentiaire tchèque (mémorandum d’entente) ;l’école supérieure de
criminologie et des sciences pénitentiaires de Varsovie (projet de recherche destiné à partager une grille de
lecture critique de la question de la violence et de son traitement en prison avec une réflexion mobilisant
les personnels et professionnels pénitentiaires) ; l’académie de justice de Varsovie (travaux de recherche
sur la violence en détention) ; le centre de formation pénitentiaire uruguayen (élaboration et développement
de projets communs, partage de programmes de formation initiale et continue) ; l’école de criminologie de
la faculté des arts et des sciences de l’université de Montréal et le centre international de criminologie
comparée de l’université de Montréal (échange de pratiques en matière d’ingénierie pédagogique,
formation de formateurs, intervention d’universitaires et de formateurs et formation initiale et continue,
échange de documentation pédagogique). ; l’académie nationale pénitentiaire et l’institut national
pénitentiaire du Honduras (élaboration et développement de projets communs pour porter un effort continu
à la formation des personnels de l’administration pénitentiaire pour répondre aux exigences induites par les
changements et l’évolution de l’environnement international.
49
Combler les lacunes de la coopération transfrontalière des académies de formation pénitentiaire.
50
Innover ensemble : connecter les académies de formation pénitentiaire
51
projet d’appui à la justice à Madagascar, programme d’appui à la réforme de l’état de droit au
Sénégal, projet de renforcement du système judiciaire et pénitentiaire et de la protection des droits de
l’homme en Côte d’Ivoire
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
59
les méthodes et contenus de formation efficaces et innovants et renforcent les
compétences des acteurs de la formation. L’
European penitentiary training academies
network
(EPTA
52
) rassemble l’ensemble des écoles pénitentiaires européennes et
organise chaque année une conférence thématique (motivation et fidélisation du
personnel, sécurité dynamique et relation positive entre les personnes détenues et les
personnels de surveillance, etc.). L’ENAP est également membre de la confédération
européenne de la probation.
Enfin, l’ENAP travaille activement avec un réseau de partenaires divers, tels
Justice
coopération
internationale,
Expertise
France,
l’Agence
française
de
développement, Civipol ou encore la commission européenne et le conseil de l’Europe.
Les journées internationales de la recherche en milieu pénitentiaire
Les 23 et 24 novembre 2022, l’ENAP accueillait les 6
es
journées internationales
de la recherche en milieu pénitentiaire sur la violence en prison, ouvertes par le directeur
de l’administration pénitentiaire.
Créées en 2010 au bénéfice des personnels pénitentiaires et des élèves de l’école,
ces journées permettent à des chercheurs d’horizons divers d’échanger avec les acteurs
de terrain.
Huit délégations étrangères avaient répondu présentes aux côtés de nombreux
chercheurs et universitaires pour partager analyses et pratiques relatives à la gestion de la
violence en prison, sous toutes ses formes. Des intervenants venus de Pologne,
d’Angleterre, d’Italie ou d’Uruguay ont démontré la capacité des acteurs à modifier leurs
pratiques et leurs comportements pour s’adapter aux changements qui affectent leur cadre
professionnel.
Les professionnels et les élèves présents ont pu poser de nombreuses questions
aux intervenants, notamment lors de la présentation par la DISP de Dijon du « surveillant
pénitentiaire, par le prisme de la sécurité dynamique, un acteur incontournable pour
prévenir et lutter contre les violences » ou encore quand la représentante du CIRAP a
présenté « Les modules de respect et la prévention des violences »,
Ce colloque a été l’occasion pour la direction de l’administration pénitentiaire de
présenter, en avant-première, le plan national de lutte contre les violences qui aura des
répercussions sur l’activité de l’école puisqu’il comporte un volet formation.
Le partenariat avec Expertise France a permis une diffusion simultanée en trois
langues et un enregistrement qui sera mis en ligne sur le site de l’école.
2.3.1.2
L’évaluation des activités de la DRDRI n’est pas réalisée
Les missions dévolues à la direction de la recherche, de la documentation et des
relations internationales (DRDRI) sont inscrites dans les contrats d’objectifs et de
performance (COP) successifs. Éclatées en 3 axes stratégiques porteurs de 4 objectifs et
de 5 indicateurs dans le COP 2014-2017, elles ont été réunies au sein d’un axe visant à
52
L’EPTA, initialement composé de onze institutions fondatrices, possédait en 2020 un réseau de
32 membres.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
60
Développer la recherche, les relations internationales et les fonds documentaires
patrimoniaux
, regroupant une vingtaine d’objectifs et trois indicateurs quantitatifs dans
le COP 2019-2021, et sous-tendant 18 objectifs et de 59 indicateurs quantitatifs dans le
COP 2022-2025.
Le nombre élevé d’objectifs et d’indicateurs n’est pas un gage d’efficacité et
d’efficience dans la mise en
œ
uvre et le suivi de ces actions. Il apparaît manifestement
disproportionné au regard du budget alloué à la DRDRI, et en comparaison du nombre de
ceux dévolus à la direction de la formation, chargée de la première des missions de
l’ENAP, et au poids financier de celle-ci.
Tableau n° 19 :
Budgets et performance de la DIRFOM et de la DRDRI
Budget exécuté
2021
Objectifs
COP 2022-2025
Indicateurs
COP 2022-2026
DIRFORM (FI et FC)
19 940 582
€
21
10
DRDRI
2 732 337
€
18
59
Source : ENAP
Il est périodiquement rendu compte de l’activité générale de la DRDRI à
l’occasion des réunions du conseil pédagogique et scientifique et du conseil
d’administration, ainsi qu’une fois par an dans le rapport d’activité et le compte financier
de l’ENAP. Mais à aucun moment, ces instances et documents n’ont été l’occasion d’un
point précis de l’avancée des différentes actions, leur nombre élevé et leur caractère
détaillé et technique ayant pu dissuader toute présentation en ce sens. Ils n’ont pas non
plus été mis à profit pour évoquer les résultats de l’évaluation qualitative des effets
produits par ces différents partenariats sur les méthodes et les compétences enseignées à
l’ENAP, ainsi que sur contribution à l’enrichissement des politiques de prise en charge
de la DAP.
Le volet du COP 2022-2025 consacré à l’action de la DRDRI reste à rationnaliser
pour limiter le nombre d’objectifs et d’indicateurs associés, et les circonscrire, dans un
document censé avoir des visées stratégiques, aux enjeux auxquels l’ENAP doit
prioritairement répondre.
2.3.2
Une activité de recherche et d’étude mal programmée et insuffisamment
valorisée
2.3.2.1
Fixer le cadre et le programme des travaux
À ce jour, aucun arrêté pris par le Garde des sceaux ne fixe les programmes de
recherche de l’ENAP. Or, aux termes des dispositions de l’article R.112-58 du code
pénitentiaire, «
Les programmes d'enseignement et de recherche, l'organisation de la
formation initiale et continue ainsi que les modalités d'évaluation de la scolarité sont
fixés par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, pris après avis du conseil
d'administration
». Par ailleurs, le COP 2022-2025 prévoit un objectif 47 visant à
«
maintenir un haut niveau scientifique des travaux de recherche et des études menés au
sein du département de la recherche dans le respect des process
», le respect des process
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
61
impliquant nécessairement que les programmes soient fixés en amont par arrêté du Garde
des sceaux.
Il ressort des procès-verbaux des réunions du conseil d’administration (CA) de
l’ENAP que celui-ci est régulièrement tenu informé des travaux et des projets d’activités
de la DRDRI (colloques, études). Mais il ne dispose pas d’informations en amont, ni
même au cours des réunions, ou alors très parcellaires, étayant ces projets et renseignant
sur les commanditaires, les calendriers prévisionnels, les publics visés, les intervenants,
les modalités de sélection et les critères d’appréciation, les objectifs, les coûts estimés,
les durées prévues, les actions de communication visant à faire connaître les résultats de
ces travaux, et leur plus-value en termes de préconisations ou d’actions restant à conduire
par rapport aux travaux précédents.
S’agissant des projets de colloques, il faut attendre fin 2019 pour que des
informations limitées soient communiquées, mais sans aucun retour sur d’éventuels
colloques organisés en 2017 ou 2018 par l’ENAP ou auxquels la DRDRI et d’autres
personnels ou élèves auraient pu participer.
Par ailleurs, le programme annuel des recherches, études et colloques sur lequel
le conseil d’administration doit délibérer après avis du conseil pédagogique et scientifique
(article R. 112-50 du code pénitentiaire) n’est pas soumis, en tant que tel, à son vote
l’année précédant sa mise en
œ
uvre, mais en cours d’année, projet par projet, au mieux
juste avant son lancement, sinon
a posteriori
alors que les premiers travaux ont été
engagés.
En outre, contrairement à ce que prévoit l’article R. 112-50 précité du code
pénitentiaire, le conseil pédagogique et scientifique (CPS) n’a pas examiné les projets de
programmes à présenter au vote du conseil d’administration de l’école.
Il est enfin relevé qu’une dizaine d’études, recherches et colloques, ainsi que la
présentation par la DRDRI des programmes de formation des auditeurs étrangers n’ont
pas fait l’objet d’une délibération du conseil d’administration. Or certains membres du
CA ont demandé depuis longtemps
53
que la DRDRI définisse un programme annuel de
recherches et que soit produite une synthèse des débats du CPS.
L’absence de délibération sur la programmation des formations d’auditeurs
étrangers, et des recherches, études et colloques, l’année précédant leur réalisation, est
d’autant plus problématique que l’ENAP n’établit pas son plan de charge en fonction de
ses propres arbitrages et des commandes passées par l’administration centrale et les
services déconcentrés de l’administration pénitentiaire. La DRDRI n’inclut pas non plus
dans son programme, au moins pour information, les travaux des étudiants doctorants
dont les bourses sont pourtant financées par l’ENAP et qu’ils s’engagent à présenter dans
une synthèse publiée par l’école.
L’ENAP doit mettre le conseil d’administration en capacité de valider les
programmes annuels de formation des auditeurs étrangers, et les programmes de
recherches, études et colloques, en veillant à la tenue des réunions du conseil pédagogique
et scientifique, avant chaque réunion du conseil d’administration, et en s’assurant de la
communication à celui-ci de l’avis que ces programmes appellent de sa part.
L'administration pénitentiaire indique qu'une coopération s'est nouée depuis 2022
entre le centre interdisciplinaire de recherche appliquée au champ pénitentiaire (CIRAP)
53
Procès-verbal de la réunion du conseil d’administration de l’ENAP du 28 novembre 2017.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
62
et la DAP qui pourrait donner lieu à une convention
ad hoc
. L'administration reconnaît
qu'il n'y a pas de programmation en amont, mais au fil de l'eau. Elle admet qu'un
programme annuel pourra être proposé à la validation du conseil d’administration et
qu'une articulation adéquate reste à trouver avec le conseil pédagogique et scientifique
(CPS).
2.3.2.2
Mieux communiquer sur les résultats des travaux de la DRDRI
Le contrat d’objectif et de performance 2022-2025 consacre un axe stratégique au
développement de la recherche, des relations internationales et des fonds documentaires
patrimoniaux, et un autre à la communication, mais ne prévoit aucun objectif relatif à la
diffusion des travaux de recherche et d’études, alors qu’il s’agit d’une des cinq missions
de l’ENAP (3° de l’article R. 112-44 du code pénitentiaire).
Les travaux de recherche de la DRDRI font l’objet d’une publication sur le site de
l’ENAP et peuvent être édités et vendus par l’école. Ceux consultables en ligne sont
toutefois anciens et peu nombreux (les deux derniers datent de 2018). Le catalogue des
ouvrages proposés dans les trois collections des presses de l’ENAP
54
gagnerait à être
actualisé.
En outre, ces travaux de recherche mériteraient d’être complétés d’un document
opérationnel récapitulant les idées forces et les préconisations concrètes destinées aux
professionnels, comme le proposent certaines études parues dans la collection des
dossiers thématiques
55
. D’autres travaux de la direction sont également disponibles sur le
site de l’école, comme les études thématiques ponctuelles rattachées à la rubrique
Formation
qui permettent de mieux connaître les profils socio-démographiques des
élèves et leurs parcours professionnels. Ils constituent une source d’information interne
précieuse.
Quelques exemples de publications (Une liste exhaustive des travaux figure en
annexe 2)
Les différents sujets de recherches ont le même objectif : faire connaître les
dispositifs étudiés, en attester la mise en
œ
uvre concrète et permettre une modélisation.
Nouvelles problématiques de prise en charge des auteurs d’infractions à
caractère sexuel (construction et accompagnement de programmes au sein de trois
établissements pénitentiaires spécialisés de la direction interrégionale de Bordeaux)
:
rapport de recherche-action de Guillaume Brie, docteur en sociologie, enseignant-
chercheur à l’ENAP, publié en 2018 par le CIRAP. Ce dossier thématique propose des
pistes d’action construites par les professionnels à partir d’échanges avec le chercheur.
Les participants ambitionnaient de construire des prises en charges strictement
pénitentiaires (et non médicales), en envisageant notamment une prise en charge globale
et diversifiée.
54
Les Presses de l’ENAP proposent une collection scientifique (Savoirs et pratiques
criminologiques), une collection historique (Mémoires pénitentiaires) et une collection pédagogique (
Enap
pedagogia
). Le dernier catalogue date de novembre 2021.
55
Par exemple l’étude
Nouvelle ingénierie de la formation des élèves surveillants, l’impact de
l’approche par les compétences sur l’alternance
, 2021, précitée.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
63
Un programme de préparation à la sortie en maison d’arrêt (analyser et
comprendre les processus en jeu pouvant faire obstacles à sa mise en place et à son
fonctionnement)
: rapport de recherche de Lucie Hernandez, enseignante-chercheur en
psychologie publié en 2018 par le CIRAP. Alors que s’expérimentent divers programmes
et dispositifs, l’absence de modélisation à l’échelon national fait que, souvent, ces actions
ne vivent que grâce à la bonne volonté des animateurs/concepteurs et pour le temps de
leur investissement. Le travail de Lucie Hernandez sur le programme se déroulant à la
maison d’arrêt de Lyon-Corbas montre qu’il est possible de s’appuyer sur ces études pour
modéliser des programmes reconnus et validés.
La sécurité dynamique - enjeux et perspectives pour les prisons françaises
:
dossier thématique publié en 2021 par le CIRAP, dans le cadre du réseau européen des
écoles de formation pénitentiaire (EPTA), sous la direction de Guillaume Brie et Jean-
Philippe Mayol. La sécurité dynamique repose sur un ensemble de pratiques
professionnelles au sein desquelles la relation à l’autre est considérée comme
prépondérante et participe à la prévention des violences en détention. Elle promeut
l’apaisement des tensions par une parole mesurée liée à un positionnement adapté, la
prévention des conflits par la connaissance des individus et le partage d’informations,
l’écoute, l’observation et les échanges avec les personnes placées sous main de justice.
Dire et prédire la radicalisation. Le cas de la prison
: dossier thématique publié
en 2020 par le CIRAP, dans le cadre du réseau européen des écoles de formation
pénitentiaire (EPTA), sous la direction de Guillaume Brie et Cécile Rambourg. Le travail
de recherche analyse notamment les enjeux des différents dispositifs de lutte contre la
radicalisation et leurs effets.
La Cour encourage l’ENAP à faire de la diffusion des travaux de la DRDRI l’un
de ses objectifs supports prioritaires, afin d’en optimiser l’organisation et de concourir
ainsi plus efficacement à la réalisation des axes stratégiques visant à « Développer la
recherche, les relations internationales et les fonds documentaires patrimoniaux » et à
« Renforcer la politique de communication et de culture de l'école ».
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE __________________
L’activité de recherche et d’étude conduite par l’école lui permet d’enrichir le
dispositif pédagogique et de faire profiter l’administration pénitentiaire dans son
ensemble de savoirs échangés avec ses partenaires français et étrangers dans les
domaines pénitentiaire et de la maîtrise des risques criminologiques. Cette activité doit
cependant être mieux programmée et rendre compte plus précisément des effets tangibles
ainsi obtenus sur les formations dispensées par l’école ainsi que sur les modalités de
prise en charge des personnes placées sous-main de justice. En outre la programmation
doit systématiquement être délibérée par le conseil d’administration.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
64
Recommandation n° 6.
(ENAP) : soumettre au conseil d’administration les
programmes de recherches, études et colloques.
3
UNE SITUATION FINANCIERE CONFORTABLE, DES
MODALITES DE GESTION A CLARIFIER
La situation financière de l’ENAP est confortable sur l’ensemble de la période,
avec un fonds de roulement équivalent à 4 mois de fonctionnement. L’école doit toutefois
mieux programmer ses dépenses. L’administration pénitentiaire, pour sa part, doit
clarifier les conditions du financement des opérations lourdes de travaux que l’école n’a
pas vocation à assumer en tant qu’occupante du site agenais. La gestion de l’école par les
services généraux donne globalement satisfaction.
Tableau n° 20 :
Situation du fonds de roulement
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
FDR mobilisable (A)
14 740 996
€
16 969 804
€
13 440 773
€
15 148 206
€
11 657 146
€
-21%
Comptes 60 à 65 (B)
35 683 919
€
35 232 146
€
37 518 383
€
30 128 537
€
34 171 245
€
-4%
A x 360 / B
149
173
129
181
123
-17%
Source : Cour des comptes d’après ENAP
3.1.1
Un budget de fonctionnement maîtrisé
3.1.1.1
Ajuster la prévision des ressources de fonctionnement
L’ENAP indique fonder ses prévisions budgétaires sur son plan de charge en
nombre de journées élèves (NJE). Dans les faits, les budgets sont déterminés à partir
d’autres sous-jacents, car l’écart entre les budgets prévus et réalisés est nettement plus
faible à partir de 2018 que celui entre les prévisions et les réalisations de NJE, signe d’une
amélioration des anticipations de consommation de crédits, sans lien avec l’évolution des
NJE.
L’école est étroitement dépendante de la subvention pour charges de service
public (SCSP) qui constitue la quasi-intégralité de ses ressources de fonctionnement,
même si l’année 2022 a été marquée par une augmentation particulièrement forte du
montant des recettes propres de l’école qui correspondent essentiellement à des
remboursements de trop-perçus de rémunération (0,17 M
€
), à des avoirs de facturation
(70 000
€
), à des locations diverses (64 000
€
) et à des refacturations de frais d’électricité
au prestataire de restauration (50 000
€
).
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
65
Tableau n° 21 :
Agrégats budgétaires (tableau 2 extrait du rapport de l’ordonnateur)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
É
volution
NJE (A)
204 762
198 352
195 269
129 555
160 360
159 414
-22%
SCSP (1)
30 792 306
€
30 394 095
€
32 862 912
€
31 675 657
€
32 105 983
€
33 151 829
€
8%
Recettes État, autres, propres (2)
255 151
€
1 637 178
€
196 882
€
160 886
€
341 720
€
544 829
€
114%
Recettes de fonctionnement (3 = 1+2)
31 047 457
€
32 031 273
€
33 059 794
€
31 836 543
€
32 447 703
€
33 696 658
€
9%
Part de la SCSP (1/3)
99,20%
94,90%
99,40%
99,50%
98,90%
98,38%
SCSP/NJE (1/A)
150
€
153
€
168
€
244
€
200
€
208
€
39%
Source : Cour des comptes d’après ENAP
La SCSP est destinée à couvrir tout ou partie des charges de fonctionnement, y
compris les dépenses de personnel. Elle n’a pas vocation à financer les dépenses
d’investissement, lesquelles doivent faire l’objet de subventions d’investissement et
exceptionnellement de dotations en fonds propres. En revanche, le solde entre les charges
et les produits, constitutif du résultat de l’exercice, détermine la capacité ou l’insuffisance
d’autofinancement qui constitue, lorsqu’elle est positive, l’une des sources de
financement des investissements. Cela a été le cas pour l’ENAP en fin de période
contrôlée.
Tableau n° 22 :
Capacité et insuffisance d’autofinancement
2017
2018
2019
2020
2021
2022
É
volution
Produits
31 263 092
€
32 195 930
€
32 786 909
€
32 171 978
€
32 788 394
€
34 658 381
€
11%
Charges
29 253 126
€
31 210 903
€
33 995 111
€
30 741 802
€
34 489 592
€
35 147 696
€
20%
Résultat
2 009 966
€
985 027
€
-1 208 202
€
1 430 176
€
-1 701 198
€
-489 315
€
-124%
Capacité d'autofinancement après
retraitement des produits et charges sans
incidence sur la trésorerie
2 749 805
€
2 184 162
€
1 507 968
€
2 519 751
€
-521 333
€
-56 731
€
-102%
Source : Cour des comptes d’après ENAP
En novembre 2022, un budget rectificatif d’urgence a été voté afin de financer une
augmentation des dépenses de fonctionnement à hauteur de 0,827 M
€
par abondement à
due concurrence de la subvention pour charges de service public et inscription de recettes
propres supplémentaires d’un montant de 0,45 M
€
.
3.1.1.2
Des dépenses de fonctionnement maîtrisées
Avec une augmentation de 19 % de 2017 à 2022, les dépenses du budget de
fonctionnement ont progressé plus vite que les recettes (+9 %). Leur progression reste
toutefois maîtrisée.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
66
Tableau n° 23 :
Évolution des recettes et dépenses budgétaires
2017
2018
2019
2020
2021
2022
É
volution
SCSP et autres recettes
31 047 457
€
32 031 273
€
33 059 794
€
31 836 543
€
32 447 703
€
33 696 658
€
9%
Dépenses budgétaires
28 327 676
€
29 746 421
€
31 484 167
€
29 313 981
€
33 009 216
€
33 668 305
€
19%
Source : Données ENAP (réponse D11) retraitées
La progression concerne surtout certains postes de dépenses, l’essentiel de
l’augmentation venant des charges de personnels, les plus importantes en volume.
Tableau n° 24 :
Évolution des dépenses budgétaires
Classes
2017
2018
2019
2020
2021
Part
Hors 68
É
volution
2021-2020
60 (achats)
1 869 287
€
2 514 204
€
2 107 526
€
1 657 075
€
1 861 622
€
5%
0%
204 548
€
61 (services
extérieurs)
6 700 512
€
5 556 856
€
5 039 272
€
3 045 350
€
3 176 102
€
9%
-53%
130 752
€
62 (autres
services
extérieurs)
10 629 617
€
11 375 629
€
12 671 713
€
8 394 284
€
11 059 045
€
32%
4%
2 664 761
€
63 (impôts,
taxes, etc.)
955 953
€
284 272
€
246 144
€
283 916
€
274 613
€
1%
-71%
-9 304
€
64 (charges de
personnel)
15 492 500
€
15 384 895
€
17 417 575
€
16 692 546
€
17 669 177
€
52%
14%
976 631
€
65 (autres
charges de
gestion
courante)
36 050
€
116 291
€
36 153
€
55 366
€
130 687
€
0%
263%
75 321
€
68 (dotations
aux
amortissements)
1 045 921
€
1 453 868
€
1 247 998
€
1 505 903
€
1 575 527
€
51%
69 624
€
Total hors 68
35 683 919
€
35 232 146
€
37 518 383
€
30 128 537
€
34 171 245
€
-4%
4 042 709
€
Source : Agence comptable ENAP (balances définitives)
Parmi les comptes 60
Achats
, les dépenses de fluides (eau, gaz, électricité)
marquent en 2021 une nette progression (+ 51 %), soit un surcoût de 0,28 M
€
par rapport
à 2020. Leur suivi est intégré sur la plateforme Opérat (observatoire de la performance
énergétique de la rénovation et des actions du tertiaire), mise en place par l’ADEME à la
demande du gouvernement pour permettre la réduction de la consommation énergétique.
Consciente des enjeux en la matière, l’école a engagé une démarche en vue de les
contenir
56
.
Mais, si l’école estime que l’extension de la salle de musculation et du stand de
tir, les bâtiments modulaires et le quatrième village de Riac représentent un surcoût
annuel de l’ordre de 0,15 M
€
au titre des dépenses de maintenance et de nettoyage, elle
ignore toujours l’impact de ces constructions sur sa facture énergétique. Bien que leur
poids dans le budget de l’école soit actuellement relativement faible (1,8 %), les dépenses
de fluides doivent faire l’objet d’une anticipation et d’une estimation financière dans le
cadre des projets de constructions nouvelles, ainsi que d’un suivi spécifique pouvant
56
Travail sur l’acculturation des personnels et des élèves, et des réflexions sur de possibles
ombrières au niveau des parkings, sur l’installation de panneaux photovoltaïques sur les toits terrasse et sur
un pilotage centralisé de tous leurs fluides. Les futurs bâtiments du pôle de criminologie et du plateau
technique devraient être chauffés grâce à la géothermie.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
67
justifier l’installation de sous-compteurs, compte tenu du nombre d’utilisateurs et des
conditions d’occupation domaniale (services de l’école, élèves et prestataires privés).
Les comptes 62
Autres services extérieurs
contribuent en grande partie à
l’augmentation des dépenses de fonctionnement (+ 2 ,7 M
€
), en particulier les indemnités
de stage (+ 1,4 M
€
par rapport à 2020), en hausse de + 34 % suite à la fin des mesures de
confinement, les frais de missions (+ 0,25 M
€
), et les dépenses de formation initiale des
élèves et de formation continue des agents de l’ENAP (+ 0,22 M
€
).
L’augmentation des dépenses de personnel contribue également à cette évolution
à la hausse, en particulier les traitements des titulaires (+ 0,4 M
€
) et des contractuels
(+ 0,1 M
€
), les pensions civiles (+ 0,25 M
€
), et l’indemnité de fonctions, de sujétions et
d’expertise dont la progression (+ 47 % soit un surcoût de 0,25 M
€
) est plus dynamique
que celle des autres éléments de rémunérations.
L’augmentation du nombre d’ETP, de 243 en 2017 à 271 en 2021 au titre du
plafond d’emplois de l’organisme a contribué à cet accroissement des charges de
personnel. Outre la forte progression de l’IFSE, indemnité qui représente 1,5 % des
crédits de masse salariale, soit le sixième poste des dépenses de personnel, le
renchérissement de la masse salariale tient aussi à un effet de substitution d’agents de
catégorie B par des agents de catégorie A.
Graphique n° 1 :
Évolution comparée des charges de personnel et du nombre d’ETP (base 100
en 2017)
Source : Cour des comptes d’après ENAP
3.1.2
La programmation des dépenses d’investissement
3.1.2.1
Le renouvellement des équipements et la planification des opérations
courantes de travaux à moyen terme
Le financement des opérations d’investissement de l’ENAP s’effectue par la
ressource dégagée en capacité d’autofinancement, par des dotations en fonds propres, des
100
105
110
115
120
125
130
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Charges de personnel (CR)
ETP
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
68
subventions d’investissement, à titre résiduel par d’autres ressources, et le cas échéant par
des prélèvements sur le fonds de roulement.
Tableau n° 25 :
Sources de financement des investissements
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
CAF (1)
2 749 805
€
2 184 162
€
1 507 968
€
2 519 751
€
-521 333
€
-119%
Dotations en fonds propres (2)
99 440
€
2 128 980
€
1 240 260
€
120 302
€
0
€
-100%
Autres ressources (3)
15 411
€
12 899
€
20 366
€
16 008
€
Ressources d'investissement (4 = 1+2+3)
2 849 245
€
4 328 553
€
2 761 127
€
2 660 419
€
-505 325
€
-118%
Acquisition d'immobilisations CF (4)
492 777
€
1 447 841
€
3 248 614
€
4 330 331
€
1 584 677
€
222%
Abondement ou prélèvement sur FDR
2 356 468
€
2 880 712
€
-487 487
€
-1 669 913
€
-2 090 002
€
-189%
Source : Cour des comptes d’après ENAP
Les prélèvements sur le fonds de roulement intervenus à partir de 2019 sont dus à
l’effet conjugué d’une augmentation des dépenses d’investissement, avec en particulier
l’arrivée à maturité et l’achèvement d’opérations de travaux, et d’une diminution en fin
de période des dotations en fonds propres. L’effet est majoré à partir de 2021 par une
capacité d’autofinancement négative. Cette situation ne pose pas de difficultés tant que la
situation du fonds de roulement de l’école, qui reste élevé, lui permet de couvrir ses
besoins.
Tableau n° 26 :
Évolution de la trésorerie et du fonds de roulement
2017
2018
2019
2020
2021
2022
É
volution
Trésorerie
14 697 970
€
17 554 272
€
17 311 625
€
15 494 561
€
13 342 371
€
10 974 102
€
-25%
Fonds de roulement
14 740 996
€
17 621 708
€
17 134 220
€
15 464 307
€
13 374 305
€
11 002 025
€
-25%
Source : Cour des comptes d’après ENAP (réponse D11)
L’école doit toutefois améliorer sa programmation immobilière en la lissant et en
l’ajustant à moyen terme pour intégrer ses besoins d’entretien et de renouvellement des
immobilisations, rendus nécessaires par un état de vétusté avéré.
Tableau n° 27 :
Vétusté et renouvellement des immobilisations
2017
2018
2019
2020
2021
Taux de vétusté des équipements
105%
40%
14%
65%
99%
Renouvellement en nombre d'années
19
7
5
5
19
Source :
Cour des comptes d’après données comptables (balance)
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
69
3.1.2.2
Les conditions de réalisation des opérations lourdes de travaux sur le site de
l’école doivent être précisées
3.1.2.2.1
Mieux définir les conditions d’exercice par l’ENAP de la maîtrise d’ouvrage
d’opérations de travaux décorrélées de son statut d’occupant
Les responsabilités de l’école en matière immobilière sont définies à l’article 9 de
la convention d’utilisation du site agenais, propriété de l’État
57
, aux termes desquelles
l’ENAP supporte l’ensemble des dépenses d’entretien courant et de petites réparations
sur les biens immobiliers existants. L’ENAP est également fondée à supporter les
dépenses d’acquisition de biens immobiliers décidées par son conseil d’administration,
comme le prévoient respectivement les dispositions de l’article R. 112-63 et de l’article
R. 112-50 du code pénitentiaire.
Or parmi les opérations immobilières d’envergure réalisées sur le site de l’école,
la plupart ont été ou sont encore sous maîtrise d’ouvrage de l’ENAP. L’une d’elles, le
réaménagement de la distribution du restaurant administratif, avait été initialement
programmée par l’agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ). Compte tenu
de son faible coût pour l’opérateur immobilier du ministère (0,8 M
€
), et alors qu’elle avait
commandité un assistant à maîtrise d’ouvrage en vue d’établir un programme technique
détaillé, l’agence a finalement décidé de laisser l’ENAP s’en charger. Une opération
toujours en cours, d’un coût final estimé initialement à 60 M
€
et réévalué en 2022 à 63,4
M
€
, soit six fois plus que toutes celles menées par l’ENAP, est réalisée sous maîtrise
d’ouvrage de la DAP. Financée directement sur les crédits du programme 107
Administration pénitentiaire
, elle est conduite par l’APIJ sans convention passée avec
l’ENAP.
Tableau n° 28 :
Les opérations immobilières sur le site de l’ENAP depuis 2017
ENAP
Coût TDC
M
€
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Extension bâtiment simulation /tir,
Clôture périmétrique, Extension de
la salle de musculation,
Surveillance contrôle, Sécurisation
des amphithéâtres, Restaurant
administratif, Gestion des accès,
PC SECU, central alarmes
Initial (I)
9,670
AE
0,877
0,733
4,852
0,422
2,169
0,847
Final (F)
10,668
CP
0,189
0,777
1,807
3,744
0,823
1,871
(F/I)*
110%
% CP/AE
22%
106%
37%
887%
38%
221%
APIJ
Coût TDC
M
€
2017
2018
2019
2020
2021
Extension du site : modulaires,
4ème village d'hébergements (450
chambres), locaux pédagogiques
Initial (I)
60,000
AE
6,000
28,000
28,000
Final (F)
63,400
CP
3,900
2,900
19,400
3,400
(F/I)*
106%
% CP/AE
65%
20%
42%
Source : Données ENAP retraitées - * En l’absence de coût TDC final pour les opérations de l’ENAP
surlignées en gris, le calcul de l’évolution est faussé
57
Convention du 30/12/2016. Les trois bâtiments d’hébergement des élèves, appelés les
« villages » de Trenque, la Capelette et Peyrac sont la propriété jusqu’en juin 2025 de l’OPH Agent Habitat.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
70
L’opération d’extension du site conduite par l’APIJ
En 2017, afin de faire face à l’augmentation du nombre d’élèves et de stagiaires à
former dans les années à venir, la Garde des Sceaux a annoncé l’extension de l’école sur
son site agenais.
L’école ne disposant pas des ressources humaines et des compétences suffisantes
pour mener l’opération, la conduite du projet a été confiée à l’agence pour l’immobilier
de la justice (APIJ), laquelle a formalisé les besoins en lien avec toutes les parties
prenantes avant de conduire les phases opérationnelles, pour un budget global de 60 M
€
,
dont 48 M
€
sur la période 2018-2022.
La première phase, menée en 2019, a consisté en l’installation de 1 760 m
2
de
locaux modulaires comportant 12 salles pédagogiques, cinq salles informatiques, deux
salles de secourismes (équivalant à 600 places) et 20 bureaux pouvant accueillir 30
personnels.
La deuxième phase, menée en 2020 et 2021, a porté sur la réalisation d’un nouveau
« village » d’hébergement, pour que l’école puisse répondre à la présence simultanée de
1900 élèves. Il comporte 438 chambres doubles et 23 chambres PMR, soit 899 lits
supplémentaires dans le respect du niveau E2-C1 du label Energie Carbone. Il a été
imposé, en complément, que 20 % de la consommation de chauffage, eau chaude sanitaire
et électricité des communs en énergie primaire soient couverts par des énergies
renouvelables, ainsi que des efforts soient faits sur le confort des occupants. La création
de ce « village » a été lancée en 2019 sous la forme d’un marché performanciel de type
conception, réalisation, exploitation, maintenance (CREM) avec un processus de
négociation. Le groupement Bouygues (conception, réalisation) / ENGIE (exploitation,
maintenance) a été choisi après engagement sur une consommation annuelle d’énergie.
Ce « village » a été mis en service début 2022.
La dernière phase, prévue entre 2023 et 2025, comprend trois interventions
majeures : la création d’un plateau technique de simulation, la création d’un pôle de
criminologie et un réaménagement du bâtiment d’enseignement.
L’exercice de ces deux maîtrises d’ouvrage concurrentes, parfois successives, nuit
à la lisibilité du partage des responsabilités, ainsi qu’à la programmation et au suivi des
opérations immobilières. Si l’ENAP ne doit financer que les opérations de travaux
d’entretien courant et de petites réparations, comme le prévoit la convention d’utilisation
précitée du 30 décembre 2016, les opérations précédemment décrites n’auraient donc pas
dû lui incomber. Si l’école est considérée comme responsable des ouvrages, donc maître
d’ouvrage au sens de l’article L. 2411-1 du code de la commande publique, notamment
parce que ceux-ci sont inscrits dans son patrimoine, il convient alors d’amender la
convention pour qu’elle fonde expressément l’ENAP à réaliser d’autres opérations de
travaux que celles aujourd’hui prévues, en particulier des opérations d’entretien lourd,
d’extension et de restructuration qui incombent en principe au propriétaire, et qu’elle
réalise en pratique. Mais il faut alors que ses capacités financières le lui permettent, ce
qui n’est à ce jour pas le cas.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
71
Quoi qu’il en soit, les conditions d’intervention de l’ENAP ne sont pas
satisfaisantes. Mobilisée en urgence sur des chantiers d’envergure
58
, l’école court le
risque de négliger la réalisation de la programmation des opérations d’entretien courant
prévues dans son schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) 2021-2025.
3.1.2.2.2
Bâtir une programmation pluriannuelle des opérations immobilières en phase
avec le schéma pluriannuel de stratégie immobilière
La gestion immobilière représente un réel enjeu pour l’ENAP, au regard des
impératifs de montée en charge de ses missions et de gestion optimisée de son parc.
L’école s’est ainsi engagée, en 2020, dans la rédaction d’un schéma pluriannuel
de stratégie immobilière (SPSI) pour les années 2021 à 2025, dont la construction et
l’analyse répondent aux préconisations de la direction de l’immobilier de l’État (DIE). La
rédaction de ce document et l’utilisation des différentes applications immobilières
proposées par la DIE (référentiel technique - RT, outil d’aide au diagnostic - OAD, etc.)
permettent à l’école d’établir un diagnostic détaillé de son parc (y compris en ce qui
concerne les différents coûts immobiliers et la performance énergétique), mais aussi de
formaliser et de définir ses besoins avant d’élaborer sa stratégie et les opérations y
afférentes. Après prise en considération de l’avis de la tutelle, des observations du préfet
de la région Nouvelle-Aquitaine, la direction de l’immobilier de l’État a approuvé, en
décembre 2020, le projet de SPSI au regard de sa cohérence avec les enjeux de
l’établissement, approbation assortie de plusieurs recommandations, relatives notamment
au bail emphytéotique, à la complétude de remplissage dans RT-OAD et aux attendus en
matière de performance énergétique. Le SPSI a ensuite été adopté par le conseil
d’administration en mars 2021.
Anticiper la fin prochaine de la multipropriété des bâtiments
Toute l’activité de l’école est répartie sur un campus de 16 hectares, au sein d’un
parc composé de plusieurs bâtiments pédagogiques, d’hébergement et de restauration.
À l’arrivée de l’école à Agen en 2000, la ville a cédé les terrains à l’État qui les a
évalués et les a fait entrer dans son patrimoine. Ces biens sont mis à disposition de l’école
via une convention d’utilisation de décembre 2016 qui a fait l’objet d’avenants en 2021
consécutivement à l’acquisitions de parcelles. L’ensemble immobilier, constitué par le
bâtiment d’enseignement, les bâtiments de simulation, le centre sportif, le pôle de
restauration et les « villages » d’hébergement, se situe aujourd’hui sur les communes
d’Agen et de Boe.
Parallèlement à l’implantation de l’ensemble pédagogique, lors de la création de
l’école, la construction de trois « villages » d’hébergement d’une capacité de 847
chambres individuelles a été confiée à Agen Habitat, propriétaire de ces bâtiments. Le
bail emphytéotique conclu en 2000 arrivera à son terme en juin 2025, et les bâtiments
rentreront dans le patrimoine de l’école après évaluation par France Domaine. Ils doivent
58
Les opérations d’extension du bâtiment de simulation, du stand de tir et de la salle de
musculation ont coûté plus de 6 M
€
répartis sur 7 années.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
72
faire l’objet d’une campagne de rénovation conduite par le bailleur, indispensable après
20 ans d’exploitation.
Le montant des loyers annuels, établi en 2000 à 1,19 M
€
et révisé en référence à
l’indice des coûts de la construction, représente en 2021 plus de 2M
€
.
Tableau n° 29 :
Montant des loyers versés à Agen Habitat (en
€
)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
1 802 638
€
1 826 150
€
1 865 538
€
1 912 392
€
1 950 787
€
2 009 828
€
Source : ENAP
Optimiser la maintenance du parc immobilier
Pour faire suite aux recommandations de la DIE, dans l’objectif de la reprise des
villages gérés par Agen Habitat et de la réception des nouveaux bâtiments construits par
l’APIJ, l’ENAP a lancé une étude portant sur la maintenance de l’ensemble de son parc.
Actuellement, l’école gère la maintenance de son site en régie, grâce notamment aux
équipes du service technique : 7 ETP (un chef d’unité, un technicien et cinq
gestionnaires). Elle procède par ailleurs à une délégation partielle de sa maintenance, par
le biais de marchés publics, qui concernent notamment le chauffage, la ventilation, la
climatisation (CVC), la maintenance du « village » de Riac, la maintenance des
installations de courant fort, de sécurité incendie, de téléphonie, et des toitures et terrasses.
L’ensemble est évalué à 530 000
€
en 2023.
Une étude a été confiée à ENGIE afin d’intégrer à l’estimation les bâtiments qui
seront livrés d’ici 2025 et, à la demande du directeur de l’école, des prestations annexes
incluant le gardiennage du site (actuellement 0,1 M
€
par an), le nettoyage (actuellement
0,5 M
€
) et l’entretien des espaces verts (0,
1ִ
M
€
). L’objectif, avec un seul prestataire
susceptible de faire appel à des sous-traitants, est de rendre le pilotage plus efficient.
ENGIE évalue le coût total à 2,15 M
€
, soit 1 M
€
de plus que le coût actuel. L’économie
résultant, à partir de juillet 2025, de la fin du paiement du loyer annuel de 2 M
€
au titre
du bail emphytéotique serait donc en partie perdue avec cette solution de maintenance en
gestion déléguée.
Plusieurs points restent à arbitrer :
a.
Choisir un périmètre pour la gestion déléguée, en distinguant les anciens
bâtiments des nouveaux, ce qui apporte peu de plus-value ; intégrer
l’ensemble des prestations de maintenance, la sous-traitance y afférente
induisant un coût supérieur ;
b.
Déterminer le logiciel de suivi des marchés, les souhaits de la DAP ne
correspondant pas aux intérêts de l’école.
Les arbitrages devront être rendus dans les plus brefs délais, l’école étant bien
consciente que la bascule vers une gestion déléguée aura des répercussions en termes de
ressources humaines. Encore à l’étude, une analyse affinée devra être jointe aux
différentes propositions lors de la validation par les instances de gouvernance.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
73
3.1.2.2.3
Mieux imputer les dépenses d’investissement sur les axes de destination
La nomenclature du tableau budgétaire 3 des dépenses par destination, décidée
d’un commun accord avec les tutelles, est composée des axes
Formation initiale (FI)
,
F
ormation continue (FC)
,
Recherche et échanges (RE)
, et
Support (S)
.
Les dépenses de « formation initiale » (FI) ont augmenté de plus d’un tiers, soit
près de + 5 M
€
depuis 2017, gagnant 6 points de pourcentage dans la part des dépenses
totales. Cette évolution ne suit pas la progression du nombre de jours élèves en FI qui a
chuté de 29 %, passant de 176 000 en 2017 à 125 000 en 2021.
Tableau n° 30 :
Dépenses par axes de destination
2017
2018
2019
2020
2021
2017 à
2021
Part en
2017
Part en
2021
FC
1 788 033
€
1 710 308
€
1 561 814
€
1 475 969
€
1 547 345
€
-13%
6%
4%
FI
13 549 399
€
15 104 019
€
17 727 039
€
15 302 887
€
18 393 236
€
36%
47%
53%
RE
2 400 747
€
2 407 494
€
2 531 004
€
2 545 978
€
2 732 337
€
14%
8%
8%
S
11 082 273
€
12 085 468
€
12 704 852
€
14 486 661
€
11 908 650
€
7%
38%
34%
Total
28 820 452
€
31 307 289
€
34 524 709
€
33 811 495
€
34 581 568
€
20%
100%
100%
Source : Données ENAP retraitées
L’ENAP n’impute pas suffisamment les dépenses d’investissement sur les axes
Formation initiale
et
Formation continue
, ce qui enlève une bonne part de l’intérêt de la
présentation par destination. À titre d’exemple, les dépenses de l’opération d’extension
du bâtiment simulation/stand de tir et de sécurisation ont représenté 1,8 M
€
sur les 3 M
€
de crédits de paiement (CP) consommés en 2019. En 2020, le montant des CP consommés
au titre de cette première opération s’est élevé à 3,7 M
€
sur un total de CP consommés de
4,4 M
€
au titre des investissements. Or ces opérations concernent bien des bâtiments
dédiés à la formation. Elles devraient en toute rigueur être comptabilisées dans les axes
par destination
Formation initiale
et
Formation continue,
selon une clé de répartition à
définir en fonction par exemple du nombre de jours élèves/stagiaires.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE __________________
En dépit du décalage constaté entre l’évolution des dépenses et des recettes
d’exploitation, la situation financière de l’ENAP reste confortable. Ceci lui permet de
contribuer au financement des immobilisations par un prélèvement sur le fond de
roulement.
Pour l’avenir, elle gagnerait à finaliser les études en cours concernant les fluides
et la maintenance pour s’assurer de la maîtrise des coûts correspondants. Surtout,
s’agissant des dépenses d’investissement, les conditions de son intervention pour des
opérations lourdes doivent être clarifiées.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
74
Recommandation n° 7.
(DAP, ENAP) : clarifier les conditions d’exercice par
l’ENAP de la maîtrise d’ouvrage publique.
Recommandation n° 8.
(ENAP) : finaliser les études visant à optimiser les
dépenses de fluides et la maintenance de l’ensemble du parc immobilier.
3.2
Des services support bien organisés
3.2.1
Une fonction achat performante
L’application informatique « SIREPA » de gestion budgétaire sécurise la chaîne
de la dépense en soumettant la validation de l’engagement au niveau requis en fonction
du seuil de délégation
59
.
Malgré l’absence d’une réelle cartographie des achats, qui lui permettrait
d’améliorer ses procédures et de développer une stratégie d’achats approfondie, l’école a
mis en place des dispositifs formalisés qui lui permettent, d’une part de sécuriser ses
achats, d’autre part de démontrer sa volonté d’encourager une démarche de performance.
L’école a ainsi établi un guide de procédure d’achats, régulièrement actualisé, destiné à
l’ensemble des services, prescripteurs de commandes, qui rappelle les notions de l’achat
public (circuit de la dépense, modalités de mise en concurrence, dépenses nécessitant des
contrats ou conventions, etc.) et précise les différentes procédures de marchés publics. Ce
guide, qui se veut une politique d’achat, a pour but d’optimiser la dépense publique en
obtenant la meilleure prestation au meilleur prix, en assurant l’égalité de traitement des
candidats, la transparence des procédures et la liberté d’accès à la commande publique.
Afin de responsabiliser les services prescripteurs et de les intégrer à cette
démarche de performance, l’école a développé et déployé en 2017 l’application
Marguerite
qui leur permet de gérer, en interne, leur budget (saisie des commandes et
certification du service fait) avant validation du supérieur hiérarchique, puis acceptation
par le service économique et saisie dans le logiciel
Sirepa
. L’école aurait souhaité pouvoir
déployer
Sirepa
pour l’ensemble des 20 services acheteurs mais les licences étaient trop
onéreuses.
Marguerite
propose une finesse de suivi qui permet de connaître le statut des
demandes (attente ordonnateur, attente EJ, attente livraison, etc.) et qui satisfait les
utilisateurs. En dépit des différents contrôles imposés par les outils, cette double saisie est
toutefois un risque à ne pas négliger.
Le service économique est garant du suivi des marchés. Il veille notamment aux
renouvellements à venir et alerte sur des seuils qui pourraient être dépassés pour des
achats communs à plusieurs services. Les veilles assurées, tant par les prescripteurs que
par le service économique, permettent à l’ENAP de s’orienter de plus en plus souvent
59
Le directeur adjoint et le secrétaire général ont délégation du directeur de l’école jusqu’à 50 000
euros
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
75
vers des marchés mutualisés dont les sources sont multiples
60
. Ces mutualisations
permettent un réel gain d’efficience. Ces marchés représentaient 3 % des volumes
financiers prévisionnels des marchés conclus en 2017. Ils représentent les deux tiers de
ceux conclus en 2021.
Les vérifications opérées par la Cour sur une sélection d’opérations n’ont pas
rélévé d’irrégularité. Les achats de l’ENAP répondent aux exigences du code de la
commande publique et du décret GBCP. Les procédures sont également respectées pour
les procédures de frais de déplacement et de mission.
Une unité dédiée aux frais de déplacement et de mission
Composée de huit agents (deux cadres, deux secrétaires administratifs et six
adjoint administratifs), l’unité billetterie-frais de déplacements gère les frais de
déplacement pour l’ensemble des personnels et des élèves (y compris les indemnités de
stage). Les nombreux stages imposés par les différentes formations nécessitent en effet
un traitement particulier de ces remboursements. Toutes les modalités de remboursement
sont régies par le décret n° 2006-781 du 03 juillet 2006 modifié. Elles sont rappelées dans
un guide complet régulièrement mis à jour par l’unité, consultable sur le site internet de
l’école.
En utilisant les données saisies dans
Violette
par les unités de formation pour
chaque promotion, l’unité billetterie-frais de déplacement crée dans un outil dédié, GFD,
des fiches agents qui comportent toutes leurs coordonnées, et notamment leur relevé
d’identité bancaire. Le paiement de chaque mission est préparé, qu’elle soit collective
(ensemble d’une promotion) ou individuelle (pour un personnel par exemple) avec
précision du type de déplacement (avec ou sans logement notamment). Après ventilation
des imputations budgétaires, un lien permet la mise en paiement directement par
Sirepa
.
Du fait du montant des prestations (1,4 M
€
exécutés depuis janvier 2019), l’école
a conclu un marché avec une agence de voyage, arrivé à son terme fin 2022. Un nouveau
marché a été lancé mais le montant réglementaire des indemnités, jugé d’une part
particulièrement faible pour certaines régions et d’autre part parfois incohérent,
complexifie la tâche, tant pour l’élève que pour l’école et le prestataire. Les lieux de stage
les plus proposés concernent la région parisienne, où les tarifs sont les plus élevés. Le
sujet devient particulièrement sensible avec une augmentation de la précarité des élèves.
Les demandes d’avance ont ainsi triplé en un an et ce, même si l’école s’efforce de trouver
des stages avec hébergement ou d’envoyer les élèves à proximité de leur environnement
familial.
Aucune faille n’étant permise (les organisations syndicales se saisissent des
non-paiements), des fiches de procédures ont été formalisées, récapitulant tous les cas de
figure possibles. L’ensemble du processus a été intégré dans le plan d’action du contrôle
budgétaire et comptable et priorisé compte tenu de l’enjeu financier.
60
Direction des achats de l’État, DAP, plateforme régionale d’Aquitaine, groupement d’achat des
marchés publics d’Aquitaine (AMPA), accords cadre du ministère de l’enseignement supérieur et de la
recherche, UGAP
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
76
3.2.2
Une politique de systèmes d’information au milieu du gué
En dépit d’une taille réduite (dix ETP répartis en trois unités support, technique et
développement), le département des systèmes d’information de l’ENAP a conçu, déployé
et il assure la maintenance de nombreux outils métiers destinés à toutes les fonctions de
l’école :
c.
Gestion des scolarités (
Violette
) ;
d.
Gestion des intervenants extérieurs (
Lotus
) ;
e.
Système hôtelier (
Jonquille
) ;
f.
Budget, précommande et service-fait (
Marguerite
) ;
g.
Gestion des autorisations d’accès et référencement des badges (
Cactus
) ;
h.
Simulateur d’inspection des bagages par rayon X sur intranet (
Iris
).
Ces différentes applications, ainsi que tous les autres logiciels et applicatifs, ont
été répertoriées (avec leur nombre d’utilisateurs potentiels) et cartographiées (dans leur
globalité et par thématique en distinguant les outils développés en interne de ceux gérés
par l’ENAP ou les ceux gérés ou hébergés par des sociétés extérieures). Des diagrammes
de flux formalisent également toutes les interactions entre les différentes applications.
Enfin, les risques des différents services (réseaux, infrastructures, prises,
authentification, etc.) ont tous fait l’objet d’une évaluation (panne ou risque cyber) et le
niveau de maintenance a été formalisé. Cette démarche démontre les capacités de l’école
à s’emparer d’un sujet complexe mais indispensable pour faire face aux menaces cyber.
L’ENAP a toutefois formalisé tardivement sa stratégie informatique sous la forme
d’un schéma directeur informatique. La première version, élaborée en 2020, avait pour
objectif de formaliser les chantiers majeurs à réaliser jusqu’en 2023, notamment dans le
cadre de recommandations du contrat d’objectifs, mais également en fonction de
l’évolution des formations, des modes de travail (distanciel) ou de la réglementation
(audits et homologations).
De nombreux chantiers ont été menés à leur terme ou sont en cours et ce malgré
le contexte de la pandémie. Sur ce volet, l’ENAP fait valoir son autonomie pour
s’affranchir des contraintes que peuvent engendrer des demandes d’autorisation auprès
des services centraux. Le service support évoque notamment quelques difficultés suite à
l’intégration de certains services à la direction interrégionale de Bordeaux, l’émission de
tickets ne permettant plus la réactivité nécessaire au bon fonctionnement des applications.
L’école jouit dans les faits d’une indépendance totale, alors que dans le même temps elle
dispose d’un régime dérogatoire « d’intération sous contrôle » au réseau ministériel. Le
secrétariat général du ministère de la justice (SGMJ) n’est donc pas en capacité de
maîtriser totalement la sécurité informatique de l’école.
Dans le cadre de son prochain schéma, que le conseil d’administration sera appelé
à valider, l’ENAP ambitionne d’améliorer la sécurité informatique en mettant notamment
en
œ
uvre, d’une part le décret n°2022-513 du 8 avril 2022 relatif à la sécurité numérique
du système d’information et de communication de l’État et de ses établissements publics,
et, d’autre part, les cinq mesures cyber préventives prioritaires établies par l’ANSSI.
L’ENAP s’est ainsi lancée dans une réelle politique de sécurité de son système
d’information en engageant son analyse des risques, confiée par contrat à Orange
Cyberdéfense France SAS pour un coût de 24 000
€
(dont les autorisations d’engagement
ont été exécutées en 2022, les crédits de paiement l’étant en 2023). La date de livraison
de l’analyse a été fixée au 30 mars 2023. Par ailleurs, malgré les coûts engendrés par
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
77
l’opération (estimés à 270 000
€
sur le budget de fonctionnement), l’ENAP a d’ores-et-
déjà programmé pour 2023 les travaux nécessaires à l’homologation de son système
(applications développées en interne, plateforme de formation à distance MoodÉnap,
connexion internet et réseau Wifi déployé sur le campus, ainsi que le logiciel de la
médiathèque).
De son côté, la direction de l’administration pénitentiaire ambitionne d’intégrer
complètement l’école dans le système d’information du ministère, ce qui est impossible
tant que l’ENAP n’abandonne pas ses applications « maison », son système de
visioconférence, son réseau Wifi et continue d’offrir la possibilité aux élèves de se
connecter avec des postes externes. Dans une telle hypothèse, il appartiendrait aux
services centraux d’évaluer les coûts de l’abandon de toutes les applications développées
en interne, des différentes homologations et de tous les investissements informatiques
effectués
61
. Par ailleurs, une solution devra être proposée pour que tous les élèves puissent
accéder aux formations en distanciel sur du matériel ministériel. Il convient donc
d’évaluer également la possibilité de doter tout élève en formation initiale d’un ordinateur
ministériel.
De même, le SGMJ souhaiterait pouvoir intégrer l’ENAP dans son environnement
de travail, au sein du réseau interministériel de l’État (RIE), ainsi que cela a été fait pour
l’école nationale de la magistrature. À cette fin, il propose une configuration standardisée
intégrant les outils Windows, visioconférence, Wifi et réseau. Mais l’ENAP utilise
actuellement des matériels et des applications qui n’offrent pas, selon le ministère, toutes
les garanties de sécurité informatique acceptables.
La solution proposée par le SGMJ serait envisageable compte tenu de l’expertise
de l’ENAP et de la maîtrise qu’elle a de son système. En outre, elle apparaît souhaitable
au regard du contrat d’objectif de l’école qui prévoit qu’elle accompagne les
développements des projets numériques de la direction de l’administration pénitentiaire
(objectif 23), et qu’elle renforce sa sécurité informatique (objectif 70). Mais elle ne
pourrait être retenue qu’à la condition de renoncer à un certain nombre d’applications et
d’outils acquis librement.
La solution de l’intégration numérique voulue par le ministère et celle du lien ou
raccordement partenaire au RIE défendue par l’école devront être étudiées à l’aune des
conditions de sécurité informatique, de la nécessité d’une imbrication forte entre la DAP
et l’école, d’une liaison optimale avec les services déconcentrés, et en tenant compte du
caractère stratégique des moyens numériques intégrés au processus de formation, au vu
en particulier du nombre d’élèves accueillis en formation. Compte tenu des enjeux en
termes de sécurité, l’école doit se rapprocher de l’ANSSI, dont l’une des principales
missions est d’accompagner les entités publiques dans le domaine de la cybersécurité.
Le ministère n’a pas indiqué laquelle de ces deux solutions serait retenue.
61
À titre d’exemple, la mise en place et la maintenance du réseau Wifi ont coûté 0,3 M
€
à l’école
en 2018 et son parc informatique était évalué à 1,2 M
€
fin 2021.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
78
3.2.3
La restauration et l’hébergement
3.2.3.1
Des prestations de restauration perfectibles
Plusieurs points de restauration, dont la gestion est externalisée dans le cadre d’un
marché public, sont mis à disposition des élèves, stagiaires (toutes formations incluses),
intervenants et personnels de l’école.
Un restaurant administratif, qui fonctionne en self-service. Celui-ci a
également vocation à accueillir les étudiants du pôle universitaire d’Agen-
Sud, uniquement pour le déjeuner, (
cf. infra
) ainsi que des convives
extérieurs .
Une cafétéria à la ferme de Trenque
Une cafétéria au sein du bâtiment d’enseignement
Le cas des étudiants agenais
La création de l’école ayant eu lieu concomitamment avec celle du pôle
universitaire sud-agenais, il a été décidé de permettre aux étudiants de fréquenter le
restaurant de l’école, la gestion de leur restauration ayant été confiée au CROUS dans le
cadre d’une convention de subventionnement signée entre les deux institutions. Depuis
2015, la gestion de la restauration ayant été déléguée à un prestataire, le CROUS
conventionne directement avec ce prestataire (Eurest entre 2015 et 2019, Sodexo depuis
2019). Le tarif fixé pour les étudiants est le tarif CROUS : 1
€
le repas pour les étudiants
boursiers, 3,30
€
pour les étudiants non boursiers (le CROUS subventionnant 0,8
€
par
repas, quel que soit son montant). En juillet 2022, du fait de l’évolution défavorable de la
situation des étudiants, la convention a fait l’objet d’un avenant destiné à permettre une
compensation supplémentaire de 2,30
€
par repas pour les étudiants boursiers, mais
également aux étudiants non boursiers précaires ayant déposé une demande d’accès au
tarif à 1
€
auprès des services du CROUS. Cette prestation offerte aux étudiants est
clairement inscrite dans le cahier des charges du prestataire de restauration.
Les différents rapports d’analyse bactériologique sont également mis en ligne sur
le site internet de l’ENAP.
Par ailleurs, depuis 2011, les évaluations de satisfaction réalisées auprès des
élèves et stagiaires en fin de cursus intègrent la restauration. Au regard des autres critères
de satisfaction, ce service obtenait en 2019 et 2020 de très mauvais résultats. En
regroupant les répondants plutôt insatisfaits et pas du tout satisfaits, près de la moitié des
usagers se déclaraient insatisfaits.
Le secrétariat général de l’école a ainsi décidé, en 2021, de commander une étude
destinée notamment à orienter le futur marché public qui débutera en septembre 2023.
Sur les 1912 personnes ayant reçu le questionnaire, 701 ont répondu, ce qui a été
considéré comme suffisamment significatif.
Si l’environnement, l’accueil ou la disponibilité du personnel sont jugés
satisfaisants, les usagers souhaitent une amélioration des services proposés notamment
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
79
dans la qualité, la quantité, l’équilibre, l’assaisonnement et la variété des menus proposés.
Ils aimeraient que le restaurant valorise l’agriculture locale et biologique présente dans le
département, tout en adaptant les quantités pour ne pas gaspiller et les possibilités de tri
à l’issue de ce service. Les végétariens et les sportifs souhaitent une diversification des
prestations qui prenne en compte leur particularité. La plupart de ces souhaits ont été pris
en compte dans l’élaboration du cahier des charges du nouveau marché qui vient d’être
lancé.
3.2.3.2
La gratuité sous condition
3.2.3.2.1
L’ENAP a mis fin à la gratuité de la restauration
À la demande de la Cour, l’ENAP a mis fin à la gratuité totale des repas des élèves.
La restauration est désormais dite « participative ». La participation est fonction du statut
de l’élève, du stagiaire ou de tout autre personne amenée à fréquenter le restaurant. Ses
modalités sont adoptées en conseil d’administration. Seuls les élèves de la classe Prépa
Talents (CPT) bénéficient d’une gratuité totale, eu égard au versement de la subvention
par la DGAFP. Cette modification dans la politique tarifaire fait notamment suite au
précédent rapport de la Cour, dont les remarques ont donc bien été prises en compte. Elle
a été actée par une délibération du conseil d’administration du 27 juin 2019.
Élèves et stagiaires sont :
Usagers s’agissant des élèves de la CPT : leur repas est intégralement pris
en charge par l’école ;
Clients s’agissant des autres élèves et stagiaires : ils participent totalement
ou partiellement au prix du repas, la participation étant complétée d’une
subvention de l’école et, pour certains, du service d’action sociale du
ministère, lors des dîners.
Le tableau suivant récapitule les différents tarifs et modalités de prise en charge.
Une fiche d’information relative à la participation financière des élèves et stagiaires à la
restauration est en ligne sur le site internet de l’ENAP. Elle précise notamment les
éventuelles facturations conséquentes à des ingrédients supplémentaires choisis par les
usagers et les clients. Elle est mise à jour lors des modifications tarifaires.
Tableau n° 31 :
Tarif de la restauration eu euros
Petit-déjeuner
Déjeuner
Dîner
Total
Total en %
Coût
élève ou
stagiaire
Coût
ENAP
Coût
élève ou
stagiaire
Coût
ENAP
Coût
élève ou
stagiaire
Coût
ENAP
Subvention
DRHAS
Coût
élève ou
stagiaire
Coût
ENAP
% élève
ou
stagiaire
% ENAP
% SG
Elèves en formations statutaires préalables à la titularisation (notamment DSP, DPIP, CPIP, surveillants, lieutenants, CSP)
1,12
€
1,00
€
0,00
€
8,42
€
2,50
€
0,00
€
1,38
€
3,62
€
9,42
€
25,10
€
65,32
€
9,57
€
Stagiaires titulaires en formations statutaires, en formation continue ou en formation professionnelle tout au long de la vie
2,12
€
0,00
€
0,00
€
8,42
€
0,00
€
3,87
€
0,00
€
2,12
€
12,29
€
14,71
€
85,29
€
0,00
€
Source : ENAP
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
80
Ces tarifs laissent à la charge des élèves et des stagiaires un montant journalier de
repas qui reste inférieur à la moitié du forfait fixée à 5 euros pour deux repas en 2022,
plancher en dessous duquel l’avantage en nature est assujetti aux cotisations sociales.
3.2.3.2.2
La gratuité de l’hébergement des élèves et des stagiaires
Les élèves et les stagiaires de l’ENAP bénéficient de la gratuité totale de
l’hébergement. Pourtant, le 9° de l’article R.112-62 du code pénitentiaire liste «
Les
contributions aux frais de restauration et d'hébergement ou à tous autres frais des
personnes séjournant à l'école
» parmi les recettes de l’école, sans toutefois donner de
définition aux termes de «
personnes séjournant à l’école
». Le régime de gratuité
gagnerait à être prévu dans les statuts de l’ENAP.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE __________________
La gestion de l’école par les services généraux donne globalement satisfaction.
Le suivi des achats et des frais de transports et de déplacement est rigoureux. La
principale question en suspens a trait à la sécurité informatique. Aujourd’hui, en dépit
de toutes ses bonnes pratiques en matière de systèmes d’information, l’ENAP ne peut plus
se satisfaire de la situation « hybride » dans laquelle elle se trouve. Elle doit
impérativement
œ
uvrer, aux côtés de l’administration centrale, non seulement pour
conserver ses compétences en termes de systèmes d’information mais pour être en mesure
d’utiliser un réseau totalement sécurisé, notamment du fait des menaces grandissantes.
Compte tenu de ces enjeux en termes de sécurité, l’école doit donc se rapprocher de
l’ANSSI, dont l’une des principales missions est précisément d’accompagner les entités
publiques dans le domaine de la cybersécurité
.
Le ministère n’a pas fait connaître la
solution qu’il entendait privilégier entre le lien partenaire ou l’intégration au réseau
interministériel de l’Etat.
Recommandation n° 9.
(SG, DAP, ENAP) : choisir définitivement entre le lien
partenaire au réseau interministériel de l’État ou l’intégration totale dans le réseau
du ministère.
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
81
ANNEXES
Annexe n° 1.
Glossaire
............................................................................................
82
Annexe n° 2.
Liste des travaux de recherche
...........................................................
85
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
82
Annexe n° 1.
Glossaire
AA
: adjoint administratif
AEMO
: assistance éducative en milieu ouvert
ALIP
: antenne locale d'insertion et de probation
AP
: administration pénitentiaire
APIJ
: Agence publique pour l'immobilier de la Justice (jusqu'en 2008, l'APIJ s'appelait
AMOTMJ
: agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la Justice)
APPI
: application des peines, probation et insertion
ARCAP
: appareil de radiocommunication de l'administration pénitentiaire
ARPEJ
: autorité de régulation et de programmation des extractions judiciaires
ARSE
: assignation à résidence sous surveillance électronique
BCRP :
bureau central du renseignement pénitentiaire
BEP
: brevet d'enseignement professionnel
BGD
: bureau de gestion de la détention
BPT
: bâton de protection télescopique
BSP
: brigade de sécurité pénitentiaire
CAP
: commission administrative paritaire ou commission d'application des peines
CEF
: centre éducatif fermé
CET
: compte épargne temps
CGLPL
: contrôleur général des lieux de privation de liberté
CHSCT
: comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail
CIC
: contrôle interne comptable
CIRP :
cellule interrégionale du renseignement pénitentiaire
CNIL
: commission nationale de l'informatique et des libertés
COPIL
: comité de pilotage
CP
: centre pénitentiaire ou code pénal
CPIP
: conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation
CPP
: code de procédure pénale
CProU :
cellule de protection d’urgence
CPU
: commission pluridisciplinaire unique
CSIP
: chef des services d'insertion et de probation
CSL
: centre de semi-liberté
CUFQ
: chargé d'unité de formation et de qualification
CURFQ : chargé d'unité régionale de formation et de qualification
DAF : département administration et finances (AP niveau régional)
DAP
: directeur ou direction de l'administration pénitentiaire
DAPA
: adjoint au DAP
DBF
: département du budget et des finances (en DI)
DDSP
: direction départementale de sécurité publique
DFSPIP
: directeur fonctionnel des services pénitentiaires d'insertion et de probation
DI
: direction interrégionale et/ou directeur interrégional
DIA
: directeur interrégional adjoint
DISP
: direction interrégionale et/ou directeur interrégional des services pénitentiaires
DPIP
: directeur pénitentiaire d'insertion et de probation
DPJJ
: direction de la protection judiciaire de la jeunesse
DRHRS
: département des ressources humaines et des relations sociales (niveau DI)
DSI
: département du système d'information
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
83
DSJ
: direction des services judiciaires
DSD
: département de la sécurité et de la détention (niveau DI)
DSP
: directeur des services pénitentiaires
DU
: document unique (relatif à l'évaluation des risques pour la santé et la sécurité des
travailleurs)
ELSP
: équipe locale de sécurité pénitentiaire
EJ/MEJ
: extractions judiciaires/mission extractions judiciaires
ÉNAP
: école nationale d'administration pénitentiaire
EPM
: établissement pénitentiaire pour mineurs
ERIF
: équipe régionale d'intérim pour la formation
ERIS
: équipe régionale d'intervention et de sécurité
ESP
: équipe de sécurité pénitentiaire
ETPT
: équivalent temps plein annuel travaillé
FSI
: forces de sécurité intérieure (auparavant FLO - forces de l'ordre)
GD
: gestion déléguée
GENESIS
: gestion nationale des personnes écrouées pour le suivi individualisé et la sécurité
(logiciel qui sera amené à remplacer GIDE et le CEL)
GIDE
: gestion informatisée des détenus
GPB
: gilet pare-balles
GRREJ
: gestion et de réservation des ressources liées aux extractions judiciaires
HFD
: haut fonctionnaire de Défense
IAT
: indemnité d'administration et de technicité
ICP
: indemnité pour charges pénitentiaires
IFO
: indemnité de fonction et d'objectifs
IFTS
: indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires
IGSJ
: Inspection générale des services judiciaires
ISIS
: Interface de Signalement d’Information et de Suivi (application informatique)
M3P
: mission pratiques professionnelles pénitentiaires
MA
: maison d'arrêt
MAF
: maison d'arrêt des femmes
MAH
: maison d'arrêt des hommes
MAPA
: marché à procédure adaptée
MTI
: menottage et techniques d'intervention
ou
moniteur techniques d'intervention
NBI
: nouvelle bonification indiciaire
NED
: numérique en détention
OCERIS
: office central des ERIS
OMAP
: organisation méthodologique de l'administration pénitentiaire
PA
: personnel administratif
PE
: placement extérieur
PFI
: plateforme interrégionale
PFR
: prime de fonction et de résultats
PIC
: poste d'information et de contrôle
PIP
: personnel d'insertion et de probation
PIPR
: pôle d’insertion et de prévention de la récidive
PLAT
: plan de lutte anti-terroriste
PLF
: plan local de formation
PPI
: plan de protection et d'intervention
PPSMJ
: personne placée sous main de justice
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
84
PREJ
: pôle de rattachement des extractions judiciaires
PSS
: prime de sujétions spéciales
PT
: personnel technique
RH
: sous-direction des ressources humaines et des relations sociales (DAP niveau central)
RIEP
: régie industrielle des établissements pénitentiaires
RLE
: responsable local d'enseignement
RLFP
: responsable local de la formation professionnelle (niveau établissement)
RPO
: Référentiel des pratiques opérationnelles en SPIP
SA
: secrétaire administratif
SCERIS
: section centrale des ERIS
SDIS
: service départemental d'incendie et de secours
SNT
: service national de transfèrement (CP de Fresnes et CP Sud Francilien)
SPIP
: service pénitentiaire d'insertion et de probation
TA
: tableau d'avancement
ou
tribunal administratif
ULE
: unité locale d'enseignement (niveau établissement)
ULF
: unité locale de formation
UPR
: unité pédagogique régionale
URFQ
: unité du recrutement, de la formation et des qualifications
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
85
Annexe n° 2.
Liste des travaux de recherche
CA
Type
Étape
Nature
Thématiques
Commande
Durée ou date
Internet
01/03/17
D
PJT
RCH
Module respect
18 mois
01/03/17
I
CR
RCH
Cadres de l'AP et autorité (socio-démographie)
27/06/17
I
CR
EVL
Élèves lieutenants
28/11/17
I
CR
EVL
La formation des premiers surveillants : cadre de
formation et positionnement en cours de formation
28/11/17
I
CR
EVL
Évaluation différée de la formation de la 30ème
promotion de moniteurs de sport pénitentiaires, la
formation internalisée à l'épreuve du terrain
28/11/17
D
PJT
RCH
La pénitentiaire et son image
28/11/17
I
CR
RCH
Prise en charge des auteurs d’infraction à caractère
sexuel. Construction et accompagnement de
programmes au sein de 3 EP
DISP BDX
28/11/17
I
CR
RCH
Programme de préparation à la sortie de MA
SPIP du
Rhône
13/03/18
I
PJT
RCH
Programme de recherche, outre les travaux
précédents : l'évaluation d'un programme de
préparation à la sortie, maison d'arrêt de Lyon-
Corbas
13/03/18
I
PJT
RCH
Les nouvelles problématiques de prise en charge
des auteurs d'infractions à caractère sexuel
13/03/18
I
PJT
RCH
La recherche sur la radicalisation
13/03/18
I
PJT
RCH
L'évaluation différée de la formation d'adaptation
à la prise de fonction des chefs
d'établissement, directeurs fonctionnels des
services pénitentiaires d'insertion et de probation
et adjoints
13/03/18
I
PJT
RCH
L'évaluation différée de la formation de la 30ème
promotion de moniteurs de sport pénitentiaires
13/03/18
I
PJT
RCH
L'évaluation différée des secrétaires administratifs
formés au greffe
13/03/18
I
PJT
RCH
La formation des premiers surveillants : cadre de
formation et positionnement en cours de formation
13/03/18
I
PJT
RCH
La place de la formation dans l'administration
pénitentiaire : le point de vue des formateurs et
des responsables de formation
13/03/18
I
CR
RCH
La médiation animale
DISP STRBG
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
86
CA
Type
Étape
Nature
Thématiques
Commande
Durée ou date
Internet
29/03/18
I
CR
CLQ
Ce que la formation fait aux individus
28/11/18
D
PJT
RCH
La pédagogie de la responsabilité dans les mesures
probatoires françaises
18 mois
28/11/18
I
CR
ETD
Quand les élèves évaluent leur formation, 174e-
194e promotions de surveillants pénitentiaires
28/11/18
I
CR
ETD
Les démissions au rythme des quatre saisons de la
formation, 190ème à 193ème promotion de
surveillants pénitentiaires
DF
06/03/19
D
PJT
CLQ
Les dix ans de la loi pénitentiaire
06/03/19
D
PJT
CLQ
Journées internationales de la recherche en milieu
pénitentiaire sur la « prison au-delà des frontières
06/03/19
I
PJT
RCH
La pédagogie de la responsabilité dans les mesures
probatoires françaises
21/11/19
I
CR
CLQ
Les 5èmes journées internationales « La prison au-
delà des frontières
21/11/19
I
CR
CLQ
Les dix ans de la loi pénitentiaire
21/11/19
I
CR
RCH
La recherche sur la radicalisation
21/11/19
I
CR
RCH
Module respect
21/11/19
I
CR
ETD
Le profil des élèves surveillants 2008-2019
OF
21/11/19
I
CR
ETD
L’impact économique de l’ENAP sur
l’agglomération agenaise
01/03/20
I
CR
ETD
L’évaluation différée de la 21ème promotion de
CPIP
OF
01/03/20
D
PJT
ETD
L’appropriation par les acteurs de formation
régionaux de l’APC dans la formation des élèves
surveillants
01/03/20
I
PJT
PROG
Formations proposées aux auditeurs étrangers
03/04/20
I
CR
CLQ
Un ciel par-dessus le toit : littérature et univers
carcéral du moyen-âge à nos jours
24/11/20
D
PJT
RCH
La prise en charge des auteurs de violences
conjugales
24/11/20
I
CR
RCH
L’appropriation par les acteurs de formation
régionaux de l’APC dans la formation des élèves
surveillants
24/11/20
I
CR
RCH
La socialisation professionnelle des formateurs et
responsables de formation
OF
24/11/20
I
PJT
CLQ
La justice restaurative dans le cadre des 20 ans de
la délocalisation de l’ENAP à Agen
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE (ÉNAP)
87
CA
Type
Étape
Nature
Thématiques
Commande
Durée ou date
Internet
17/11/21
I
CR
CLQ
La justice restaurative : des frontières plurielles et
mouvantes
15/02/22
I
CR
ATL
Les ateliers du CIRAP : souffrance et travail des
personnels de surveillance pénitentiaire
03/03/22
D
PJT
CLQ
6èmes journées internationales de la recherche en
milieu pénitentiaire, sur la thématique des «
violences en prison », nouvelles pratiques
03/03/22
I
CR
ETD
Mobilité des élèves surveillants
29/03/22
I
CR
ATL
Les ateliers du CIRAP : rescaled
62
, de la prison à
la maison de détention
23/06/22
D
PJT
RCH
Déploiement du RPO1
18 mois
08/11/22
I
CR
ATL
Les ateliers du CIRAP : la construction de la
politique publique relative à la radicalisation et
son application au sein de l'AP
Source : Cour des comptes d’après ENAP
Légende :
CA = date du conseil d’administration ;
Dans type : D = décision du CA ; I = information du CA ;
Dans étape : PJT = projet ; CR = compte-rendu ;
Dans Nature : RCH = recherche ; EVL = évaluation ; CLQ = colloque ; ETD = étude ; PROG = programmation
; ATL = atelier
Dans commande : DF = direction de la formation ; OF = observatoire de la formation.
62
Rescaled : mouvement européen qui promeut la détention à petite échelle.