FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission « Justice »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
3
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
11
LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
11
Les mesures de transfert
.......................................................................................................................
12
L’évolution tendancielle et les mesures nouvelles
...............................................................................
12
LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
15
La fongibilité
.......................................................................................................................................
16
Les fonds de concours et les attributions de produits
...........................................................................
18
L’ANALYSE DE L’ÉVOL
UTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
............
19
Les emplois et les dépenses de personnel
............................................................................................
21
Les dépenses de fonctionnement
..........................................................................................................
27
Les dépenses d’investissement
.............................................................................................................
29
Les dépenses d’intervention
.................................................................................................................
33
CHAPITRE II LES POLITIQUES PUBLIQUES
................................................................
37
ANALYSE DE CERTAINS DISPOSITIFS PAR PROGRAMME
................................................
37
Programme 166
–
Justice judicaire
.....................................................................................................
37
Programme 107 -
Administration pénitentiaire
....................................................................................
41
Programme 182 -
Protection judiciaire de la jeunesse
........................................................................
45
Programme 310
–
Conduite et pilotage de la politique de la justice
...................................................
45
LA PERFORMANCE
.......................................................................................................................
47
Programme 107
–
Administration pénitentiaire
...................................................................................
48
Programme 166
–
Justice judiciaire
.....................................................................................................
48
Programme 182
–
Protection judiciaire de la jeunesse
.........................................................................
49
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉS PAR L
’ÉTAT À LA POLITIQUE
DE LA
JUSTICE
....................................................................................................................................
51
LES DÉPENSES FISCALES
.............................................................................................................
51
LES OPÉRATEURS
.........................................................................................................................
51
Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués
................................................
52
Agence publique pour l’immobilier de la justice
.................................................................................
52
Institut des études et de la recherche sur le droit et la justice
...............................................................
53
École nationale d’administration pénitentiaire
.....................................................................................
53
École nationale de la magistrature
........................................................................................................
53
LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...................................................................
53
ANNEXES
..................................................................................................................................
55
Synthèse
La nouvelle hausse des crédits de la mission
Justice
en 2023 s’inscrit dans un contexte
marqué par les annonces faites à la suite des États généraux de la justice de 2022, la loi
n° 2023-
1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la
justice (LOPJ) 2023-
2027 et l’inflation.
En 2023, le budget voté en loi de finances initiale (LFI)
s’él
evait à 12,5
Md€ en
autorisations d’engage
ment (AE), soit une baisse de 2 % par rapport à 2022, et à 11,6
Md€
en
crédits de paiement (CP), soit 7,7 %
de plus qu’en 2022.
Tous les programmes ont connu une
augmentation de leurs crédits en AE et en CP par rapport à 2023, à l’exception notable des AE
du programme 107 -
Administration pénitentiaire
qui a connu une baisse de 17 %. Le
renouvellement des marchés pluriannuels de gestion délégués sur ce programme avait en effet
entraîné un besoin important en 2022.
En exécution, la gestion 2023 est marquée par une sous-consommation des AE pour les
programmes 107 et 166 mais par une consommation des CP qui progresse. Ainsi, en 2023, la
mission Justice a consommé 11,8
Md€ d’AE (soit
-6,8 % par rapport à 2022) et 11,3
Md€ de
CP (soit +6,2 % par rapport à 2022). Le taux de consommation de crédits par rapport à la LFI
s’élève ainsi à
91,5 % en AE et de 98,2 % en CP. S
’agissant en particulier
des crédits hors
titre 2, le niveau de sous-exécution est plus marqué puisque le taux de consommation des AE
est de 89,9 % par rapport aux crédits votés en LFI et de 84 % par rapport aux crédits disponibles.
Des recrutements importants qui
n’empêchent pas
une nouvelle sous-exécution du
plafond d’emplois
En 2023
, le plafond d’emploi
s de la mission Justice, tel que voté dans la loi de finances
de fin de gestion (LFG), a augmenté de 1 390 équivalents temps plein travaillés (ETPT, soit
+1,5 % en un an), constituant une nouvelle hausse après celles déjà enregistrées les années
précédentes (+ 2,6 % en 2021 et +1,6
% en 2022). Le plafond d’emplois a ainsi atteint
92 748 ETPT en loi de finances de fin de gestion. La hausse a principalement concerné le
programme 166
Justice judiciaire
et en son sein des ETPT de magistrats et greffiers.
Ce programme a également bénéficié de mesures générales et catégorielles qui ont été
mises en œuvre afin de revaloriser la carrière des magistrats
, des auditeurs de justice et des
fonctionnaires du ministère. Au niveau du programme 107, la fusion des grades de surveillant
et de brigadier a été déployée en année pleine.
Le plafond d’emploi
s reste cependant sous exécuté à hauteur de 1 573 ETPT, le
ministère ne parvenant pas à recruter à hauteur des emplois créés, notamment pour le
programme 107 -
Administration pénitentiaire
. L
e renforcement de l’attractivité du ministère
doit rester une priorité, notamment dans le contexte de la création de nouvelles places au sein
des établissements pénitentiaires.
COUR DES COMPTES
4
Des dépenses d’investissement sous
-exécutées en raison de difficultés de
déploiement des programmes immobiliers
Pour le h
ors titre 2, l’année a été marquée
pour le programme 107 -
Administration
pénitentiaire
, par le déploiement du plan de création de 15 000 places de prison. Celui-ci accuse
toutefois un surcoût important et
fait face à des difficultés de mise en œuvre au niveau local,
plusieurs projets étant contestés. Si 4 100 places pénitentiaires nettes ont déjà été créées fin
2023, la surpopulation carcérale s’est aggravée pendant l’année 2023, le seuil de 75
000 détenus
ayant été atteint en fin d’année
1
.
Le programme 166 a également été marqué par une sous-exécution des AE et CP du
titre 5 en raison du report de chantiers immobiliers.
La poursuite de l’
augmentation des frais de justice fragilise la soutenabilité du
programme 166
Cette année encore, le programme 166 -
Justice judiciaire
a été marqué par la forte
dynamique des frais de justice, qui obère sa soutenabilité financière. En 2023, les crédits de
paiement exécutés en faveur des dépenses de
frais de justice s’élèven
t à 715,9
M€, soit une
augmentation de 10,4 % par rapport à 2022 alors que la budgétisation en LFI prévoyait
uniquement une hausse de 8 %. Cette dynamique, mal anticipée, a imposé
d’importants
mouvements de fongibilité, notamment depuis les dépenses
d’investissement,
ainsi qu’
un dégel
de l’intégralité de la réserve de précaution.
Un plan a été lancé en 2023 afin de maî
triser l’augmentation des frais de justice
. Si sa
mise en œuvre
est trop récente pour en évaluer les effets, elle doit rester une priorité pour le
ministère en 2024.
Des dépenses informatiques mal maîtrisées avec un niveau élevé de charges à
payer et de dettes fournisseurs
S’agissant des dépenses informatiques relevant du programme 310
-
Conduite et pilotage
de la politique de la justice
(103
M€ en CP pour les crédits de fonctionnement et 161,4
M€ en
CP pour les crédits d’investissement en 2023), la gestion 2023 a été obérée par un niveau très
élevé des charges à payer entrantes et des dettes fournisseurs 2022.
La situation n’a pas été
redressée au cours de la gestion. Elle témoigne de la difficile maîtrise de la conduite des projets
informatiques au sein du ministère
2
. Le suivi des dépenses informatiques par projet et nature de
dépenses y reste difficile.
Un indicateur de récidive toujours fragile sur le plan méthodologique
Enfin, la méthodologie de calcul de l’indicateur de contexte «
récidive
» n’a pas été
modifiée malgré la recommandation de la Cour en ce sens l’an passé
. Il continue de présenter
1
Rapport public thématique de la Cour des comptes,
Une surpopulation carcérale persistante, une politique
d’exécution des peines en question
, octobre 2023.
2
Note structurelle de la Cour des comptes,
Améliorer la gestion du service public de la justice
, novembre 2021 ;
Point d’étape du plan de transformation numérique du ministère de
la justice
, janvier 2022.
SYNTHÈSE
5
des résultats très différents de ceux usuellement présentés par le ministère, ce qui est
préjudiciable à la lisibilité de la politique conduite.
Récapitulatif des recommandations
1.
Poursuivre la mise en œuvre du plan d’actions de maîtrise des frais de justi
ce, et mesurer
son impact sur l’évolution des dépenses exécutées et des restes à payer
en veillant à une
évaluation réaliste des enveloppes de crédits prévues en LFI
(
SG, DSJ).
2.
Veiller à la mise en œuvre effective du
suivi fin des projets informatiques par nature de
dépense, en autorisation d’engagement et en crédit de paiement, afin d’en mesurer
précisément le coût
(SG).
3.
Accélérer la mise en œuvre du plan de résorption des restes à payer des dépenses
informatiques
(SG).
4.
Revoir la méthodologie retenue pour le calcul de l’indicateur de récidive introduit dans le
PAP en vue d’assurer sa cohérence avec les études statistiques du ministère et faire de cet
indicateur un indicateur de performance
(SG, DACG, DAP, DB)
.
Introduction
Le périmètre de la mission justice
recouvre l’ensemble des attributions du
ministère de la
justice
3
. Il est constitué de six programmes.
Les trois programmes concernant les directions « métiers » concentrent la majeure partie
des crédits de la mission (82 %) :
-
le programme 166 -
Justice judiciaire
;
-
le programme 107 -
Administration pénitentiaire
;
-
le programme 182 -
Protection judiciaire de la jeunesse
.
Deux programmes transversaux concernent les crédits d’intervention et les fonctions
supports :
-
le programme 101 - Accès au droit et à la justice ;
-
le programme 310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice, qui porte les fonctions
transversales coordonnées par la secrétaire générale.
Enfin, le programme 335 -
Conseil supérieur de la magistrature
répond au souhait
politique d’assurer l’autonomie budgétaire de cette institution en vertu des dispositions de
l’article 65 de la
Constitution.
La mission
Justice
fait partie des missions prioritaires depuis 2012 et connaît à ce titre
une progression régulière de ses crédits. En LFI 2023, ses crédits de paiement progressent de
près de 7,7 % (contre 8,8 % en 2022). Cette nouvelle hau
sse s’inscrit dans un contexte marqué
par les annonces faites à la suite des États généraux de la justice de 2022, la loi n° 2023-1059
du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice
(LOPJ)
2023-2027
et l’inflation.
La mission représente 2,06
% du budget général de l’État en LFI (2,05
% en 2022). Les
dépenses de personnel constituent 58 % de ses dépenses. S
on plafond d’emplois représente
4,7 % de celui
de l’État.
3
Il ne comprend pas les juridictions administratives, dont les crédits sont inscrits au programme 165 -
Conseil
d’État et autres juridictions administratives
de la mission
Conseil et contrôle de l’État.
COUR DES COMPTES
10
Graphique n°1.
les dépenses de la mission
Justice
par programme - exécution 2023
(CP, en M€)
Source : données Chorus
4,62
658,62
704
1 072
4 125
4 748
11 312
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
P.335
P.310
P.101
P.182
P.166
P.107
Total
mission
Chapitre I
Analyse
de l’exécution budgétaire
La programmation initiale
L’exécution 2023 de la
mission
Justice
s’inscrit dans le cadre d’une augmentation à
horizon 2027 du budget de la mission. Il est ainsi prévu que, sur les deux quinquennats (2017-
2027), le budget de la justice bénéficie
d’une augmentation de près de 60
%.
En 2023, le budget voté en loi de finances initiale
s’él
evait à 12,5 M
d€
en autorisations
d’engagement (
AE), soit une baisse de 2 % par rapport à 2022, et à 11,6
Md€
en crédits de
paiement (CP), soit 7,7 %
de plus qu’en 2022
.
Tous les programmes ont connu une augmentation de leurs crédits en AE et en CP par
rapport à 2023, à l’exception notable des AE du programme 107
–
Administration pénitentiaire
qui a connu une baisse de 17 % de ses AE. Le renouvellement des marchés pluriannuels de
gestion délégués sur ce programme avait en effet entraîné un besoin important en 2022. En
2023, la progression la plus forte est celle des crédits attribués au programme 166
–
Justice
judiciaire
.
Tableau n° 1 :
tendanciel en CP de la mission
Justice
en M€
.
En CP
LFI 2022
Mesures de
périmètre et
de transfert
Tendanciel
Mesures
nouvelles
LFI 2023
T2 hors CAS
pensions
4 248,3
-1,5
4 584,4
103,7
4 686,6
CAS pensions
1 879,6
-0,73
1 898,0
93,55
1 990,8
Hors titre 2
4 613,5
6,87
4 625,6
259,59
4 892,1
Total mission
hors CAS
pensions
8 861,8
5,37
9 210,1
363,26
9 578,7
Total mission
10 741,4
4,5
11 108,1
456,8
11 570,3
Source : ministère de la justice
COUR DES COMPTES
12
Tableau n° 2 :
crédits ouverts en LFI
compte d’affectation spéciale (
CAS) pensions
compris pour 2023 par programme à périmètre constant en Md
€
Programme En Md
€
AE
Évolution
LFI 2023
/LFI 2022
CP
Évolution LFI
2023/LFI 2022
P166
–
Justice judiciaire
4,5
15,2%
4,1
7,8%
P107
–
Administration
pénitentiaire
5,4
-17.3%
4,9
7,5%
P182 - Protection judiciaire
de la jeunesse
1,1
11,84%
1,1
7,4%
P101 - Accès au droit et à la
justice
0,7
5%
0,7
5%
P310 - Conduite et pilotage
sa politique de la justice
0,8
23,5%
0,7
6,5%
P335 -Conseil supérieur de la
magistrature
0,004
70,5%
0,004
5,5%
Mission Justice
12,5
- 2%
11,5
7,7%
Source : ministère de la justice
Les mesures de transfert
Les mesures de transfert concernent trois équivalents temps plein travaillé
(
ETPT), du
programme 166 vers le programme 310 en crédits de titre 2 au profit de la délégation à
l’information et à la communication (DICOM) dans le cadre du transfert d
e la maîtrise
d’ouvrage du site internet
justice.fr
pour un montant de 0,16
M€.
L’évolution tendancielle et les mesures nouvelles
La mission
Justice
a bénéficié en loi de finances initiale 2023 de CP à hauteur de
11,6 Mds
€, montant en hausse de 7
,7 % (crédits du CAS compris) par rapport à 2022.
Le ministère
bénéficie d’un partenariat d’expertise
4
avec les services de la contrôleuse
budgétaire et comptable ministérielle (CBCM) depuis 2021.
En début d’exercice 2023, l
a
CBCM rendait, dans ce cadre, un avis favorable assorti de fortes réserves sur le document de
programmation unique (DPU) du programme 166 -
Justice judiciaire
, les montants des restes à
payer
de l’
immobilier et des dépenses de fonctionnement
n’éta
nt jugés pas compatibles avec
les économies annoncées.
4
Le partenariat d’expertise permet d’alléger certaines contraintes du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable notamment en exonérant le ministère de l’élaboration d’un document de répartition initiale
des crédits et des emplo
is par BOP intégrant la réserve de précaution. Un contrôle a posteriori s’exerce néanmoins
avec des correctifs possibles dans le cadre des comptes-rendus de gestion.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
13
La CBCM alertait, d’une part,
sur
l’évolution très dynamique des frais de
justice qui ont
nécessité
de mobiliser des crédits de la réserve de précaution dès le début de l’année
. D
’autre
part, elle appelait à améliorer la programmation immobilière sur la durée de la loi de
programmation judiciaire de façon à mieux en faire apparaître
la soutenabilité. L’exécution
budgétaire a confirmé la pertinence de ce diagnostic
s’agissant notamment des frais de justice
(voir
infra
).
Tableau n° 3 :
construction de la LFI 2023 - détail des mesures nouvelles en 2023
En M€
LFI 2022
10 741
Divers entrants
Périmètre et transfert
5
FDC et ADP
0
Évolution tendancielle
Évolution des dépenses obligatoires
ou inéluctables
367
Autre évolution tendancielle
0
Détails mesures nouvelles 2023
Dépenses exceptionnelles
7
Nouvelles dépenses pérennes
450
Économies structurelles
0
Économies non reconductibles
0
LFI 2023
11 570
Source : ministère de la justice
COUR DES COMPTES
14
Graphique n°2.
d
e la LFI à l’exécution
(CP en M
€
)
Source : Cour des comptes
–
ministère de la justice
La consommation des frais de justice explique le haut niveau des dépenses obligatoires
en début d’année
, qui
s’inscrivent dans une tendance hauss
ière. Le niveau du stock de mémoires
en attente de traitement dans les juridictions
en fin d’année, dont le suivi
ne peut par ailleurs
être directement vérifié par les services du CBCM (hors Chorus), explique en partie cette
situation (cf.
infra
).
S’agissant de l’aide juridictionnelle
, la hausse continue de la dotation allouée à son
financement
s’explique par le dynamisme de cette dépense de guichet, qui évolue en
fonction
de l’activité judiciaire
et de
l’impact des revalorisations successives
5
. Le dynamisme de la
dépense vient également des dépenses enregistrées lors des grands procès terroristes qui
n’avaient pas
fait
l’objet d‘une programmation prévisionnelle, le financement étant effectué en
gestion. En 2023, l’impact du procès en appel de Nice a
par exemple représenté +17 M
€
.
5
Rapport de la Cour des comptes sur l’aide juridictionnelle, octobre 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
La gestion des crédits et sa régularité
Une sous-consommation des AE pour les programmes 107 et 166 mais une
consommation des CP qui progresse.
En 2023, la mission
Justice
a consommé 11,8
Md€
d’AE (soit
- 6,8 % par rapport à 2022)
et 11,31
Md€ de CP (soit
une augmentation de 6,2 % par rapport à 2022). Le taux de
consommation de crédits par rapport à la LFI est de 91,5 % en AE et de 98,2 % en CP. Il est en
baisse par rapport à 2022 pour les AE (99,3 % en 2022) et demeure à un niveau élevé pour les
CP (99,2 % en 2022).
Sur les crédits hors titre 2, le taux de consommation des AE est de 89,9 % par rapport aux
crédits votés en LFI et de 84 % par rapport aux crédits disponibles. Le taux de consommation
des CP reste élevé. Il atteint 96,8 % par rapport aux crédits votés en LFI et 97,8 % par rapport
aux crédits disponibles. Les mouvements intervenus en gestion ont consolidé la ressource en
AE hors titre 2 à hauteur de 400
M€
et de 50
M€ de CP
hors titre 2.
Tableau n° 4 :
crédits hors titre 2 consommés par rapport aux crédits votés en LFI et
aux crédits disponibles en M€
Programmes
Mission justice
LFI
Disponible
Exécuté
% - Exécuté/LFI
% -
Exécuté/Disponible
En M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
166
1 771
1 403
1990
1 410
1 529
1409
86,3
100,36
76,8
99,9
107
2 343
1 861
2 528
1842
2 135
1 754
91,1
94,20
95,2
95,2
182
464
448
494
438
443
423
95,4
94,4
89.6
96,6
310
543
461
530
443
435
443
79,9
95,88
81,9
96,6
101
713
641
704
704
704
704
98,6
109,83
109,7
99,9
335
0,9
1,8
1
1,9
0,9
1,8
100,0
100,00
180,0
94,7
Mission hors
titre 2
5 838
4 890
6 249
4 840
5 246
4 733
89,9
96,8
84
97,8
Source : Cour des comptes
Le programme 107
–
Administration pénitentiaire
sous-exécute son budget par rapport à
la LFI à hauteur de - 208
M€ d’AE et
-107,7
M€
de CP. Cette sous exécution par rapport à la
LFI est comparable à celle constatée en 2022 (- 228
M€ d’AE et
-102
M€ de CP).
Pour les AE,
elle
s’explique par l’annulation partielle de la réserve de précaution (40,1
M€)
mais surtout par
le décalage d’opérations
immobilières (à hauteur de 142,2
M€ d’AE et 109,1 M€ de CP
(cf.
infra
). De plus, de
s crédits reportés sur l’exercice 2024 contribuent à hauteur de 44,5
M€ à cette
sous exécution.
Le programme 166 -
Justice judiciaire
a mis en œuvre des mouvements de fongibilité
depuis les dépenses de l’immobilier propriétaire (dépenses d’
investissement) vers les charges à
payer des frais de justice (dépenses de fonctionnement, voir
infra
).
Le programme 310 -
Conduite et pilotage de la politique de justice
sous exécute ses AE
du fait de mesures d
’évolution des calendriers des opérations immobiliers et de l’annulation de
COUR DES COMPTES
16
crédits décidée en gestion pour l’investissement informatique. L
e niveau des charges à payer
rest
e élevé, s’agissa
nt de ces dépenses (cf.
infra
).
La fongibilité
Réserve de précaution
En 2023, comme lors des exercices précédents, une réserve ministérielle de 4 %,
réhaussée à 5
% durant le premier semestre a été mise en place (soit 314 M€ en CP) et
pilotée
par le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFiM). Le complément de réserve
interne représentant 1 % des crédits HT2 de la LFI, soit 48
M€ en crédits de paiement, a été
utilisé dès le stade du DPU au profit du programme 166 afin de couvrir la charge liée aux des
frais de justice et, en mai, pour couvrir le surgel de 1 %.
Tableau n° 5 :
montants
des crédits mis en réserve et utilisation (en CP, en M€)
CP/en M€
Mission
Prog 101
Prog 107
Prog 166
Prog 182
Prog310
Prog 335
Mise en réserve
314
43
121
93
29
28
0
Réserve initiale
266
36
102
79
25
23
0
Surgel des reports
0
Surgels
48
7
18
14
4
4
0
Utilisation
314
43
121
93
29
28
0
Dégel initial
0
Dégels en gestion
0
Annulations
71
8
25
0
24
15
0
Réserve en fin de gestion
0
Contrôle (doit être 0)
0
0
0
0
0
0
0
Source : ministère de la justice
Décrets de virement et de transfert hors titre 2
L’ensemble de la mission a contribué à des décrets de transfert
à hauteur de 4,67
M€
d’AE et
de 14,49
M€ de CP.
Elle a bénéficié sur l’exercice de 2,84
M€ d’AE et de 14,78
M€
de CP entrants.
Loi de finances de fin de gestion (LFG)
Le budget de la mission a été réduit en LFG de 178 M
€
en AE et de 71
M€ en CP
. Les
baisses les plus fortes ont porté sur le programme 310 -
Conduite et pilotage de la justice
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
(117,6
M€ et
14,8
M€ en CP
) et le programme 107 -
Administration pénitentiaire
(40
M€
en
AE et 25
M€ en CP
).
Ces annulations sont moindres que sur l’exercice 2022, où elles s’élevaient
à 238
M€
en
AE et 161
M€ en CP.
Fongibilité ventilée par programme
Programme 166 - Justice judiciaire :
Un mouvement de fongibilité asymétrique du titre 2 vers le titre 6
a été mis en œuvre à
hauteur de 7,3
M€.
I
l s’agit d’un mouvement technique correspondant au remboursement de la
rémunération des salariés de droit privé de la CNAM mis à disposition des pôles sociaux suite
au transfert du contentieux social aux juridictions civiles.
Un second mouvement de fongibilité a été effectué, du titre 5 vers le titre 3 et correspond
à une modification importante dans
l’affectation des crédits par nature et par action
: 20
M€ de
CP ont ainsi
été redéployés de l’immobilier
«
propriétaire
» vers les frais de justice malgré les
orientations de la conférence immobilière 2024 qui prévoyait une sanctuarisation de ces crédits
d’investissement.
Ce report a été permis par
un report d’échéances dans le calendrier des
opérations menées par l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (
APIJ). Il a été mis à
profit pour faire face au dynamisme des frais de justice et à
l’accumulation des charges à payer
qui en est le corolaire au niveau des cours d’appel
.
Ce mouvement reflète la problématique cruciale de la maîtrise d’une dépense que le
ministère peine de longue date à réguler. Des actions sont en cours pour y contribuer. Leur mise
en œuvre et l’identification de leviers pour contenir la progression des frais de justice sont
indispensables pour éviter de recourir à des mouvements qui, en cours de gestion, modifient la
nature des crédits votés par le Parlement.
Dans cette attente, l’enveloppe de crédits pour les
frais de justice doit être prévue avec plus de sincérité pour éviter, chaque année l’accumulation
de charges à payer et le recours à des mesures de fongibilité (cf.
infra
).
Le ministère de la justice mentionne par ailleurs que 9
M€ de CP
, supplémentaires
s’ajoutant aux 20
M€
, ont été transférés depuis la brique «
immobilier propriétaire
». Celui-ci
n’est
toutefois
pas en mesure d’indiquer vers quelles briques ils ont été transférés. Ce manque
de traçabilité des mouvements de fongibilité du programme 166 témoigne d’une insuffisante
précision et transparence de la gestion 2023.
Programme 107
–
Administration pénitentiaire :
Au sein du hors titre 2, un redéploiement depuis l
’action «
dépenses de réinsertion
» a été
effectué au bénéfice du titre 5 sur le budget opérationnel de programme (BOP)
Immobilier
à
hauteur de 4,18
M€
.
Un abondement a également été effectué en faveur des
« d
épenses de l’occupant
»
à
hauteur de 5
M€
, provenant pour 3,8
M € du titre 5 et 1,2
M€ du titre 6
, afin de répondre au
besoin des crédits de fonctionnement d
’un
partenariat public privé (PPP).
Un redéploiement de 0,34
M€ du programme 107 vers
l’
Ecole nationale de
l’administration pénitentiaire
(ENAP)
a également été mis en œuvre,
correspondant à la masse
salariale associée au transfert de 5 ETP du
schéma d’emplois
du programme vers cet opérateur.
COUR DES COMPTES
18
Des crédits ont par ailleurs été redéployés en faveur
l’action n°2 du programme 107, qui
détient
notamment l’ensemble des crédits dédiés au fonctionnement des établissement
s en
gestion publique et en gestion déléguée, afin de financer les
effets de l’inflation
(notamment
sur les fluides, le carburant
et l’alimentation des personnes détenues
).
Programme 310
–
Conduite et pilotage de la justice :
L
a création, en 2023, de l’actio
n
relative au développement des techniques d’enquêtes
judiciaires a bénéficié de crédits de titre 2
de l’action
informatique ministérielle à hauteur de
4,4
M€ de masse salariale.
Hors titre 2, 2,3
M€
e
n AE ont fait l’objet d’une fongibilité de l’action «
gestion de
l’administration
centrale
»
vers
l’action
«
politiques
RH
transverses
»
et
l’action
5 «
développement des techniques
d’enquêtes judiciaires
». En CP, 7,30
M€ ont fait l’objet
d’une fongibilité de l’action
«
gestion de l’administration centrale
» et «
action informatique
ministérielle
» vers
l’action
«
développement des techniques d’enquêtes judiciaires
»
et l’action
«
politiques des ressources humaines transverses
».
Les fonds de concours et les attributions de produits
La mission
Justice
a perçu 9,4
M€ de fonds de concours et
2,3
M€ d’attributions de
produits en 2023 (respectivement + 2,4
M€ et
- 2,2
M€ en moins
par rapport à 2022). Comme
en 2022, ces ressources sont très limitées (11,7
M€ au total).
Les deux principaux programmes récipiendaires des fonds de concours en 2023 sont :
-
le programme 166
–
Justice judiciaire pour un montant de 4,1
M€
en AE=CP, dont 1,8
M€
au titre de la participation de l’
agence pour la gestion et le recouvrement des avoirs saisis
et confisqués (AGRASC) pour le financement d’opérations d’amélioration des lieux de
stockage de scellés ou encore le
renforcement de l’efficacité des magistra
ts dans la lutte
contre la délinquance (acquisition de matériel informatique, cabine d’interprétariat, etc.)
;
-
le programme 107
–
Administration pénitentiaire
pour un montant de 4,01
M€ au titre de
la
participation à diverses opérations d’investissement et
d’investissement d’avenir
(transition numérique de l’État et modernisation)
», qui participent à l’obtention de
«
certificats énergie
» et au financement de travaux de sécurisation de certains
établissements de la direction interrégionale des services pénitentiaires (DISP) Île-de-
France-Paris
dans le cadre d’une convention
passée entre la direction de l’administration
pénitentiaire et la région Île-de-France.
Pour les attributions de produits, les deux principaux programmes récipiendaires sont :
-
le programme 107 qui
s’est vu attribuer 0,4
M€ de
« produits des cessions de biens
mobiliers bénéficiant aux services pénitentiaires » en AE = CP ;
-
le programme 166 qui
a bénéficié d’attributions de produits
à hauteur d
’un million d’euros
en AE et en CP.
Ces montants
comprennent
l’attribution de la mission
appui au patrimoine
i
mmatériel de l’État
(APIE) pour un montant de 0,4
M€ et l’attribution de produits de
cessions de biens mobiliers pour un montant de 0,4
M€.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
L’
a
nalyse de l’évolution de la dépense et de
ses
composantes
Graphique n°3.
évolution des dépenses en Md
€
2019-2023
Source : données Chorus
Graphique n°4.
LFI
à l’
exécution 2019-2023 (AE
, Md€)
Source : données Chorus
Le taux de consommation des AE au regard des montants prévus en LFI est de 94,4 %. Il
est en baisse par rapport à 2022 (99,4 %).
8,92
9,15
9,87
10,66
11,31
9,06
10,03
10,20
12,69
11,83
0
2
4
6
8
10
12
14
2019
2020
2021
2022
2023
CP
AE
9,04
9,11
12,07
12,77
12,52
9,06
10,03
10,20
12,69
11,83
0
2
4
6
8
10
12
14
2019
2020
2021
2022
2023
LFI (AE)
Exécution (AE)
COUR DES COMPTES
20
Graphique n°5.
LFI et exécution 2019-2023
(CP, Md€)
Source : données Chorus
Le taux de consommation des CP de 97,7 % en 2023 est également en baisse par rapport
à 2022 (99,2 %).
Graphique n°6.
les dépenses 2018-2023
de la mission par titre (CP, en Md€)
Source : données Chorus
S’élevant à 6,
6
Md€ en AE=CP, les dépenses de
personnel ont cru de 5,7 % entre 2022
et 2023. Le poids relatif des dépenses du titre 2 - bien que toujours majoritaire - a reculé passant
de 58,4 % du total des CP en 2022 à 58 %.
9,06
9,39
10,06
10,74
11,57
8,92
9,15
9,87
10,66
11,31
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
2019
2020
2021
2022
2023
LFI (CP)
Exécution (CP)
5,58
5,70
5,90
6,22
6,58
2,19
2,23
2,42
2,59
2,92
0,70
0,72
0,89
1,02
1,03
0,45
0,51
0,65
0,82
0,78
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses d'investissement (T5)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
D’un
montant de 2,92
Md€
en CP, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de
12,7 % tandis que leur poids relatif est passé à 25,8 % du total des CP, en légère augmentation
par rapport à 2022 (+24,2 %).
D’un montant de
0,78
Md€ en CP, les dépenses d’investissement
sont en légère baisse
par rapport à 2022
(où elles s’élevaient à 0,82 Md€)
mais voient leur poids relatif passer de
7,7 % en 2022 à 6,9% du total des CP de la mission.
Avec 1,03
Md€
en CP, les dépenses
d’intervention
ont enregistré 32,9 %
d’augmentation
entre 2022 et 2023, passant de 9,6 % en 2022 à 9,1 % du total des CP de la mission.
Les emplois et les dépenses de personnel
Au titre du quinquennal 2023-2027, le ministère bénéficiera de 10 000 emplois
supplémentaires dont 605 ont été créés en anticipation dès 2022. Ces mesures font suite aux
décisions prises à la suite des États généraux de la justice de 2022 et ont été actées dans la loi
d’orientation et de programmation de la
justice (2023-2027) du 20 novembre 2023.
Le PLF 2023 marquait déjà cette priorité donnée à la justice judiciaire. Plus de la moitié
des moyens supplémentaires, évalués en ETP (+ 2 253) lui était allouée (+1 220 ETP) pour
recruter de nouveaux magistrats et étoffer les équipes de greffes.
Le programme 107
–
Administration pénitentiaire
était lui aussi bénéficiaire d’une part
importante des moyens nouveaux (+809 ETP,
soit 36% de l’ensemble
), dans la perspective de
l’ouverture de nouveaux établissement
s.
L’effort, plus limité, pour les
programmes 310 -
pilotage stratégique de la justice (+132 ETP) et 182 - direction de la protection judiciaire de la
jeunesse (+92 ETP) visait à accompagner respectivement le développement de politiques
transversales telles que le numérique et
l’immobilier
et la mise en œuvre
du nouveau code de
la justice pénale des mineurs (CJPM).
Le montant budgétaire programmé en titre 2
s’
élève en LFI à 6 680
M€
CAS pensions
compris, en progression de 440
M€ par rapport à l’année 2022
(soit +10 %). Au stade de la LFI,
le ministère a par ailleurs obtenu une enveloppe de 80
M€ pour financer des mesures
catégorielles nouvelles visant à revaloriser la carrière des magistrats et des fonctionnaires du
ministère.
Plafond d’emplois et schéma d’emplois
Le p
lafond d'emplois s’exprime en équivalent temps plein travaillé (ETPT) et correspond aux
autorisations d'emplois ouvertes au titre des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnels rémunérés
par l'État.
Le
schéma d’emplois
correspond au solde des créations et des suppressions d'emplois sur une année
civile. Il est exprimé en équivalents temps plein (ETP), et présenté chaque année, par mission du budget
général et des budgets annexes, en loi de règlement.
Le plafond d’emplois
Le plafond d’emplois
de la mission
Justice
a évolué
dans le sens d’une
augmentation en
cours de gestion en 2023 comme en 2022 (voir tableaux ci-
dessous), témoignant d’un fort
COUR DES COMPTES
22
dynamisme des besoins et de la priorité donnée aux programmes
Justice judiciaire
et
Administration pénitentiaire
.
Tableau n° 6 :
é
volution du plafond d’emplois au cours de l’année 2022 (en ETPT)
PAP 2022
LFI 2022
LFI 2022 + LFG
2022
Transfert
de
gestion
Total
autorisation
pour
l’annuité
2022
Montant du plafond
d’emplois
90 970
90 667
91 358
16
91 374
Delta par rapport à
l’étape précédente
-303
691
16
Source :
Cour des comptes, d’après
ministère de la justice
Tableau n°7 : é
volution du plafond d’emplois au cours de l’année 202
3 (en ETPT)
PAP 2023
LFI 2023
LFI
2023
+
LFG 2023
Transfert
de
gestion
Total
autorisation
pour 2023
Montant du plafond
d’emplois
92 061
92 753
92 748
29
92 777
Delta par rapport à
l’étape précédente
692
-5
29
Source :
Cour des comptes, d’après
ministère de la justice
Le plafond d’emploi
s de la mission, tel qu
’approuvé
par le Parlement et défini par la
LFG, a ainsi bénéficié en 2023 de 1 390 ETPT supplémentaires (soit + 1,5 % en un an),
constituant une nouvelle hausse après celle déjà enregistrée l
’
année précédente (+ 1 469 ETPT
en 2022).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Graphique n°7.
évolution et exécution du p
lafond d’emplois de 2020 à 2023 (en
ETPT)
Source : Cour des comptes
Cette augmentation, qui témoigne de la priorité donnée à la mission
Justice
,
ne s’est
pas
complètement concrétisée en exécution. Comme chaque année, le plafond
d’
emplois de la
mission est sous exécuté.
Alors que le ministère a bénéficié d’un effort en termes de créations
d’ETPT
depuis 2018, il ne réalise pas les recrutements correspondants. La sous-exécution
s’aggrave de surcro
ît en 2023 : elle a atteint 1 573 ETPT alors
qu’elle n’était
que de 390 en
2021 et 1 135 en 2022.
C’est principalement l
e programme 107 qui sous-
exécute son plafond d’emploi
s
(- 1 160 ETPT
en 2023) en raison d’un manque d’attractivité
(cf.
infra
). Pour les autres
programmes la situation est moins accentuée.
S’agiss
ant du programme 166, la sous-exécution
(- 154 ETPT en 2023) traduit la difficulté à recruter et à fidéliser le personnel de greffe
(cf.
infra
).
S’agissant d
u programme 182 et du programme 310, la sous exécution est également
significative puisqu’elle
s’établit
respectivement à - 198 ETPT et - 57 ETPT.
86 490
87 653
89 905
91 358
92 748
85 341
86 917
89 489
90 223
91 175
80 000
82 000
84 000
86 000
88 000
90 000
92 000
94 000
2019
2020
2021
2022
2023
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFG)
Emplois de la mission exécutés
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 7 :
évolution
du plafond d’emploi
s en ETPT
2021
2022
2023
Évolution 2023/2022
Plafond d'emplois (LFG)
89 878
91 358
92 748
1 390
Transferts prévus en gestion
23
5
1
-4
Exécution du plafond d'emplois
89 488
90 223
91 175
952
Écart
entre plafond d’emploi
s et exécution
-390
-1 135
- 1 573
-438
Source : ministère de la justice
Cette sous-
exécution régulière pour l’ensemble des programmes du ministère
ne s
’est pas
traduite par une application des dispositions
de l’article 11 de la LPFP 2018
-2022 (voir
encadré).
L’application de cet article s’apprécie en effet au niveau de la mission et non d
es
programmes. Or, en 2022, seul le programme 107 était concerné par une forte sous-exécution
de son plafond d’emploi
s. La sous-exécution, récurrente, du programme 107 a été ainsi
neutralisée par la bonne exécution du plafond d’emplois des autres programmes
de sorte que le
niveau d’exécution constaté en 2022 n’a pas justifié un ajustement automatique en LFI 2023.
En revanche, la sous-exécution significative
du plafond d’emplois constatée au niveau de la
mission
Justice
pendant
l’année 2023 s’est
traduite automatiquement, pour la première fois, par
l’appli
cation de
l’article 11 de la LPFP 2018
-2022 dans le cadre de la LFI 2024.
Ajustement des vacances structurelles du plafond d’emplois
L'article 11 de la LPFP 2018-2022 a introduit à compter du PLF 2019 un nouveau mode de calcul
des plafonds d'emplois afin de les calibrer plus précisément et de rendre à l'autorisation d'emplois votée
par le Parlement tout son caractère limitatif. Ce mécanisme a également pour objectif d'éviter que le
pilotage des emplois ne repose uniquement sur les schémas d'emplois, qui ne sont pas soumis au vote
du Parlement.
Une réduction s’applique automatiquement en LFI de l’année n+1 si la sous exécution constatée
à l’année n au niveau de la mission est supérieure à 1
%.
Cette situation montre que
l’attractivité
de
l’
administration pénitentiaire et, plus
largement, de
l’ensemble des professions de la mission
justice reste stratégique et prioritaire
compte tenu des perspectives d’accroissement des emplois d’ores et déjà programmées par la
LOPJ 2023-2027.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
Le
schéma d’emplois
Tableau n° 8 :
exécution du
schéma d’emplois
hors opérateurs 2021-2023
Source : ministère de la justice
Le
schéma d’emplois
de la mission programmé dans la LFI prévoyait une hausse de
919 ETP par rapport à 2022 soit 2 253
ETP pour l’année 2023. Ce schéma d’emplois
a été
réalisé à hauteur de 2 249 ETP soit moins 4 ETP par rapport à la LFI.
Le programme 310 présente la sous exécution la plus forte à hauteur de - 6 ETP. La
direction de l’administration pénitentiaire indique avoir presque réalisé son schéma d’emplois
à hauteur de 804 ETP (pour 809 ETP attendus), ce qui est inédit depuis trois ans (voir
infra
).
La masse salariale et la gestion des crédits du titre 2
Graphique n°8.
évolution des dépenses de personnel programmées et réalisées
de la mission entre 2019 et 2023 (CP, périmètre courant, en Md
€)
Source : données Chorus
5,58
5,70
5,90
6,26
6,58
5,0
5,2
5,4
5,6
5,8
6,0
6,2
6,4
6,6
6,8
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses de personnel (T2)
En ETP
Exécution 2021
Exécution 2022
LFI 2023
Exécution 2023
Sorties totales
8 050
8 504
7 019
9 091
dont sorties pour retraite
1 957
2 036
2 044
2 083
Entrées
9 867
9 838
9 272
11 340
Variation des ETP
(entrées moins sorties
totales)
1 817
1 334
2 253
2 249
COUR DES COMPTES
26
En 2023, le ministère indique une exécution du titre 2 (hors CAS pensions) à hauteur de
4 639
M€
correspondant à 98,9 % du montant programmé (soit une augmentation de 6,5 % par
rapport à 2022). Le mon
tant des crédits exécutés en intégrant le CAS pension s’élève à
6,58
Md€.
Tableau n° 9 :
facteurs
d’évolution de la masse salariale
hors CAS pension entre 2022 et
2023
(en M€)
Facteurs
Montants
Dépenses de personnel 2022
4 356,9
Mesures de transfert et de périmètre
-1,5
Débasages de dépenses au profil atypique
-56,9
Dépenses de personnel 2022 retraitées
4 298.4
Effet de noria GVT négatif
-45,4
Schéma d’emplois
68,5
Mesures générales
106,5
Mesures catégorielles
102,3
Mesures individuelles GVT positif
48,2
Rebasages de dépenses au profil atypique
35,3
Autres variations de dépenses*
25,4
Dépenses de personnel 2023
4 639,1
Source : ministère de la justice
Les mesures générales s’élèvent à
106,5
M€
pour l’ensemble de la mission
et concernent
notamment :
-
Le programme 107 a bénéficié de 47,6
M€ dont
29,5
M€ au titre de l’extension en année
pleine de la revalorisation du point d’indice intervenue en 2022
, et à hauteur de 13,0
M€ au
titre de la revalorisation du point d’indice intervenue en juillet 2023
;
-
Le programme 166 a bénéficié des mêmes mesures générales pour un montant de 45
M€
dont 2,8
M€ au titre de la
garantie individuelle du
pouvoir d’achat (
GIPA), 26,5
M€ au titre
de l’extension en année pleine de la revalorisation du point d’indice intervenue en
2022,
11,7
M€ au titre de la revalorisation du point d’indice intervenue en juillet 2023
, 3,9
M€
au
titre des mesures pour les bas salaires permettant de couvrir les hausses successives de
l’indice minimum de traitement.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Les mesures catégorielles d’un
montant total de 102,3
M€ concernent
majoritairement :
-
le programme 107, à hauteur de 29,3 M
€
, pour financer la poursuite de mesures déjà lancées
pendant les exercices précédents :
l’
extension en année pleine de la fusion des grades de
surveillant et de brigadier (3
M€
), la
mise en œuvre de
la dernière tranche de revalorisation
de l’indemnité pour charges pénitentiaires
(1,8
M€
),
la poursuite de la mise en œuvre de
la prime de fidélisation (1,37 M
€
) ; ainsi que des mesures nouvelles statutaires (notamment
la revalorisation des pieds de grilles des catégories B et C : 3,6
M€
décidées en conférence
salariale 2023 et diverses mesures indemnitaires en faveur des officiers, CSP, surveillants,
DPIP, DSP et des corps communs.
-
le programme 166, qui a
bénéficié de mesures catégorielles à hauteur de 56 M€.
Celles-ci
correspondent notamment à la revalorisation statutaire des greffiers (
à hauteur de 11,8 M€
en année pleine et 1
,97 M€ au titre de l’année 2023)
, à des mesures indemnitaires en faveur
des magistrats (
à hauteur de 108,05 M€ en année plein
e et de 27,5
M€
en 2023). Une
mesure a également bénéficié aux auditeurs de justice à hauteur de
4 M€ en année pleine
et 0,8 M€ en 2023 afin d’aligner l
eur rémunération sur celle des élèves de
l’
institut national
du service public (INSP).
L’exercice 2023 a
par ailleurs été marqué, pour le programme 107, par la préparation de
la réforme de la filière surveillance qui a été arbitrée en cours de gestion pour un coût global de
101
M€ pour la période 2024
-2028. La direction du budget indique que la mesure devra être
incluse dans la trajectoire des crédits de titre 2 dans le respec
t du plafond d’emplois
prévu dans
la loi de programmation des finances publiques (LPFP).
Les dépenses de fonctionnement
En 2023, bien que la LFI ait prévu des crédits de paiement à hauteur de 2 713
M€
(+194
M€ par rapport à la LFI de 2022)
, l
’exécution
est supérieure à la programmation à hauteur
de 210
M€. L’augmentation de la consommation des crédits traduit des réalités différentes selon
les programmes.
Tableau n° 10 :
évolution des dépenses de fonctionnement de la mission
Justice
(CP)
En M€
LFI 2022
Exéc.
2022
LFI 2022
format
2023
Exéc 2021
format
2023
LFI
2023
Exéc.
2023
Dépenses de
fonctionnement de l'État
2 429,4
2 496,9
2 429,4
2 496,9
2 614,6
2 824,4
Subventions pour charge
de service public
90,3
89,4
90,3
89,4
99,1
99,3
Total dépenses de
fonctionnement de l'État
2 519,7
2 586,3
2 519,7
2 586,3
2 713,7
2 923,7
Source : ministère de la justice
COUR DES COMPTES
28
Les frais de justice du programme 166
En 2023, pour les frais de justice du programme 166, les crédits de paiement exécutés
s’élèvent à 715,9
M
€
, soit une augmentation de 10,4 % par rapport à 2022 alors que la
budgétisation (LFI) prévoyait uniquement une hausse de 8 % (660,4
M€
).
Cet écart
a donné lieu à d’importants mouvements de fongibilité entrants pour supporter
cette hausse de 55
M€ en CP par rapport à la programmation ainsi qu’au dégel d’une partie de
la réserve de précaution, à hauteur de 33
M€, afin de diminuer les charges à payer des cours
d’appel. De surcro
î
t, une réserve interne supplémentaire d’un montant de 48,9
M€ en CP a
été
mise en place en 2023, comme lors des années précédentes. Elle a été en partie utilisée pour
financer les dépenses en frais de justice.
En dépit de ces abondements significatifs,
l’ensemble des charges 2022 pesant sur 2023
(charges à payer, dettes four
nisseurs et dette économique) s’est élev
é,
selon l’estimation d
e la
CBCM, à 213,94
M€
(soit + 13 % et + 24,23
M€, par rapport à leur niveau entrant en 2022
).
Dans cet ensemble, les seules charges à payer atteignent 87,9
M€
. La situation tend à
s’aggraver
: pour les frais de justice, elles obèrent de près de 34 % la dotation prévue (contre
29 % en 2022).
Le niveau élevé du report de charges d’une année sur l’autre
témoigne de la nécessite
de déployer un plan de maîtrise (voir
infra
) des frais de justice. Il révèle également une
insuffisance structurelle de la dotation des frais de justice programmée.
Les autres dépenses de fonctionnement
Le programme 107 a exécuté ses crédits de fonctionnement à hauteur de 1
204 M€ en CP
pour un montant programmé en LFI de 1 194
M€
(en augmentation de 138
M€ par rapport à la
LFI 2022).
Les augmentations les plus importantes concernent les dépenses de gestion publique au
sein des établissements pénitentiaires, en hausse de 14 % par rapport à 2022, qui atteignent un
montant de 423
M€. Trois facteurs principaux expliquent ce dynamisme
:
l’augmentation des
fluides (+ 39,2
M€), la reprise des activités de réinsertion (+
23,3
M€)
et les dépenses de
restauration et d’hébergement (+
9,7
M€) soumise à l’inflation et à l’augmentation du nombre
de personnes détenues.
Le programme 310 a exécuté ses crédits de fonctionnement à hauteur de 400
M€
pour un
montant de CP inscrit en LFI de 276
M€ (+124
M€
par rapport à 2022). Cette évolution traduit
le fort dynamisme des dépenses informatiques par rapport à 2022.
Le programme 182 exécute les montants programmés en CP à hauteur de 105
M€
contre
98
M€ inscrits en LFI. Les frais liés à l’immobilier
du locataire, ainsi que les dépenses de
fluides, expliquent ce dynamisme. Les dépenses informatiques accusent en revanche une baisse
de - 27 % en raison
d’un ralentissement des opérations prévues
au titre d
’une
délégation de
gestion au service du numérique ministériel (SNUM).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
Les
dépenses d’investissement
Les crédits de titre 5 de la mission
Justice
exécutés sont en baisse. Ils s’élèvent à
1 093
M€ en AE (contre
1350
M€ en 202
2) et 782
M€ en CP (contre 8
25
M€ en 202
2
). L’écart
avec les crédits autorisés en LFI est
important puisqu’il
atteint 650
M€ en AE (contre 128
M€
en 2022) et 317
M€ en CP (contre un dépassement de +
238
M€ en exécution en 202
2).
Le programme 107 constitue toujours le premier poste de dépenses d’i
nvestissement du
ministère. Celles-
ci s’élèvent
en exécution à 579,5
M€ en AE et 534,4
M€ en CP contre 772
M€
en AE et 650,9
M€ en CP prévus en LFI. Cet écart s’explique, s’agissant des AE comme des
CP, par les crédits non-consommés par les projets relevant de l
’«
immobilier propriétaire
» du
fait de décalage d’opérations (voir
infra
), reportés en gestion 2024.
Le
s crédits d’investissement du
programme 166 s’élève
nt en exécution à 434,4
M€ en
AE et 2 180,8
M€
en CP (contre 501,8
M€ en AE et 269
M€ en CP
prévus en LFI). Cet écart
s’explique également, s’agissant des AE comme des CP, par les crédits non
-consommés de
l
’«
immobilier propriétaire
» du fait du
décalage d’opérations.
Le programme 182
s’élève en
exécution à 32,4
M€
en AE et 28,6
M€ en CP (contre
40,9
M€
en AE et 32,9
M€ en CP prévus en LFI). Les crédits exécutés sont en hausse par
rapport à l’exécution de l’année 2022
.
Le
programme 310 s’élève
en exécution à 46,8
M€ en AE et 38,7
M€ en CP (contre
258,8
M€ en AE et 183,1
M€ en CP prévus en LFI)
. C
et écart s’explique également, s’agissant
des AE comme des CP, par les crédits non-consommés de l
’«
immobilier propriétaire
» du fait
de décalage d
’opérations et d’un pilotage des AE par les CP pour les dépenses informatiques
.
Tableau n° 11 :
dépenses
d’
investissement
En CP
, en M€
LFI 2022
Exéc. 2022
LFI 2022
format 2023
LFI 2023
Exéc.2023
Investissements (AE)
1 511
1 383
1 511
1 573
1 093
Investissements (CP)
1 103
864
1 103
1 136
782
Source : ministère de la justice et Chorus
pour l’exécution
Tableau n° 12 :
évolution des dépenses
d’investissement
en CP- 2022-2023
Titre 5
en M€
2022
2023
Evolution
AE
CP
AE
CP
AE
CP
1 350
825
1 093
782
-19,07%
-5,14%
Source : Chorus
Les données relatives au titre 5 de la mission justice produites à la Cour par le ministère
de la justice ont été significativement différentes des
montants issus de l’application
Chorus,
COUR DES COMPTES
30
en particulier pour le programme 166. Cette situation témoigne tout
à la fois d’un pilotage
insuffisant des investissements et d’une
fiabilisation insuffisante
des données en fin d’exercice
.
Les réalisations immobilières en
maîtrise d’ouvrage publique
a)
Programme 107
–
Administration pénitentiaire
L’année 2023 a été notamment marquée par l’engagement de crédits pour financer l
e
projet de Saint-Laurent du Maroni après réception des offres (161
M€
), permettre le passage en
phase opérationnelle de la maison d’arrêt de Pau (123
M€)
et procéder au lancement des études
pour l’opération de Fresnes (50
M€), ainsi qu’à
l’engagement de crédits complémentaires afin
de faire face aux surcoûts des opérations en phase travaux et la mise en œuvre de la circulaire
du P
remier ministre relative à la théorie de l’imprévision
6
, en raison de la crise de la Covid 19
et de la crise ukrainienne.
Concernant le programme « 15 000 », huit établissements ont été livrés en 2023 (cinq
SAS de Valence, Avignon, Le Mans-Coulaines, Meaux, Osny, deux établissements
pénitentiaires de Caen-Ifs, Troyes-Lavau et le centre de jeunes détenus de Fleury-Mérogis).
Fin 2023, neuf opérations étaient en phase de travaux (les SAS de Noisy-le-Grand,
Toulon, Colmar, Ducos, le dispositif d’accroissement de la capacité de la maison d’arrêt de
Nîmes, et les établissements de Baumettes 3, Bordeaux-Gradignan, Baie-Mahault, Basse-
Terre).
Six opérations du programme « 15 000 » sont par ailleurs
entrées en phases d’études de
conception en 2023 (INSERRE Arras, Seine-Saint-Denis, Avignon-
Entraigues, SAS d’Orléans,
Perpignan-Rivesaltes et Saint-Laurent-du-Maroni), 7 opérati
ons en phase d’appel d’offres en
vue du choix du groupement constructeur qui poursuivra les études de conception du projet
(Toulouse-Muret, Vannes, Crisenoy, Angers, Nîmes, Noiseau-Val-de-Marne, Le Muy) et 9
opérations en phase d’études préalables (Wallis
et Futuna, Pau, Nord-Francilien (Bernes-sur-
Oise), Magnanville, Saint-Saulve, Inserre de Toul et Donchery, SAS de Lille-Loos et de
Châlons-en-Champagne).
Par ailleurs, en dehors du programme « 15 000 »
, l’élaboration de deux schémas
directeurs relatifs à la rénovation des établissements de Fresnes et de Poissy a été confiée à
l’Agence publique pour l’immobilier de la
justice (APIJ).
La gestion 2023 du titre 5 du programme 107 est par ailleurs marquée par le niveau élevé
d’
autorisations d'engagement affectées non engagées (AEANE), qui atteint 220
M€. Celles
-ci
comprennent 107,6
M€ correspondant aux opérations conduites par l’APIJ et 112,5
M€
correspondant aux opérations immobilières conduites par les directions interrégionales (et la
délégation interrégionale du secrétariat du ministère de la justice
pour l’immobilier non
-
spécifique). À
titre d’exemple, 65
M€ d’AEANE correspondent à l’opération de réhabilitation
-
extension du centre pénitentiaire de Faa’a (Polynésie française), dont le
passage en phase
opérationnelle était prévu en 2023. L’APIJ priorisant la mise en œuvre du programme
6
Circulaire du Premier ministre n° 6374/SG du 29 septembre 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
« 15 000 », il a été considéré que
cette opération n’a
vait pas avancé suffisamment pour justifier
un engagement en phase opérationnelle.
S’agissant du
stoc
k d’AEANE des services déconcentrés
, celui-ci a été réduit en 2023 par
des engagements d’opérations et la résorption d’engagements juridiques anciens, réduisant la
demande de report d’AEANE 2024 d’environ 25
M€.
b)
Programme 166 - Justice judiciaire
La gestion 2023 du programme 166 a été marquée par la finalisation de plusieurs
opérations déconcentrées conduites par les délégations interrégionales du secrétariat général,
notamment
la création de nouvelles salles d’audience et l’extension du tribunal judicaire
d’
Évry
, la mise en œuvre du schéma directeur du tribunal judiciaire d’
Évreux, la restructuration
du tribunal judiciaire de Valenciennes, l’extension du nouveau palais de
justice de Lyon pour
y installer le service d’accueil unique du justiciable
.
Par ailleurs, deux grands projets
conduits par l’APIJ
sont actuellement en phase travaux :
la construction du nouveau palais de justice de Lille (en programmation en 2023, 8
M€
en AE
et 24
M€ en CP
) et la restructuration et la remise aux normes du palais de justice historique de
Paris sur l’île de la Cité
(en programmation en 2023, 175
M€ en AE et 20
M€ en CP
).
L
a différence significative entre le montant d’AE d’ouverts en LFI 2023 et l
e montant
d’AE consommés correspond essentiellement
au 175
M€ d’AE ouvertes en LFI pour financer
la poursuite de l’opération de restructuration du palais de
justice
de l’île de la Cité. Il était en
effet prévu de passer en phase opérationnelle en 2023 (et
donc d’engager les AE pour les
déléguer à l’APIJ) pour l’un des bâtiments mais l’opération a pris du retard
en raison notamment
de la présence de plomb dans les matériaux. Ces AE ont été affectées sur tranche fonctionnelle
et seront engagées en 2024.
Le montant de CP consommés est également inférieur à la prévision en LFI, en raison
essentiellement d’un retard dans le lancement des travaux de construction du nouveau tribunal
judiciaire de Lille et de restructuration du palais de justice
de l’île de la Ci
té.
Les AEANE entrantes en 2023 restent élevées (199,46
M€)
mais ont toutefois été
diminuées par rapport à 2022 (259,15
M€).
Le programme 166 a choisi, contrairement au programme 107, de ne pas « sanctuariser »
sa non consommation de CP de crédits immobiliers comme la conférence immobilière pour
2024 le prévoyait pourtant, en procédant à la place à u
n redéploiement de l’immobilier
propriétaire vers les frais de justice à hauteur de 20
M€ de CP
(voir supra).
c)
Programme 310
–
Conduite et pilotage de la politique de la justice
Les crédits octroyés en LFI pour
l’
«
immobilier
–
dépenses du propriétaire
»
s’é
lèvent à
57,17
M€ en AE et 27,58
M€ en CP.
Ces crédits sont exécutés à hauteur de 6,33
M€ en AE et
17,69
M€ en CP.
La sous-consommation en AE
s’explique
par des affectations sur tranches fonctionnelles
ne conduisant qu’à engager
16,8
M€
des travaux du site de Rivery, de la rénovation sur les sites
COUR DES COMPTES
32
d’
Olympe de Gouge et Vendôme. 29,8
M€ en AE
ont dû être reportés dans le cadre des travaux
reportés à partir de 2024.
En CP, le montant de 13,56
M€
correspond aux redevances de crédit-bail immobilier du
site Olympe de Gouges.
Les crédits programmés au titre des
dépenses de l’occupant s’é
lèvent à 50,15
M€ en AE
et 38,92
M€ en CP.
La sous-exécution
s’explique
par les évolutions de calendrier qui ont
entraîné un report en 2024 de certaines opérations de maintenance des bâtiments.
Les contrats de partenariats public-privé
En 2023 le montant des dépenses réalisées au titre des partenariats public-privé (PPP) est
de 267,7 M€ en AE et 304,7 M€ en
CP.
Comme
la Cour l’a déjà relevé
pour les exercices précédents, les contrats de PPP obèrent
les marges financières de la mission. La composante fonctionnement des loyers minore la
capacité d’entretien du parc immobilier du
ministère dans son ensemble pour la durée des
contrats.
Depuis 2014, aucun nouveau contrat de partenariat n’a cependant été conclu par le
ministère de la justice.
Tableau n° 13 :
exécution des crédits relatifs aux opérations immobilières réalisées dans le
cadre des PPP en 2023 (en M€)
PPP - Année 2023
Fonctionnement
Investissement
Financement
Total
Exécution
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Prog 107
118,4
125,1
59,4
59,4
39,6
41,4
217,4
225,9
Prog 166
–
Tribunal judiciaire de Paris (Batignolles)
27,2
27,2
26,5
27,4
-6,4
20,1
47,3
74,7
Prog 166
–
Caen
1,7
1,7
1,5
1,5
-0,2
0,9
3
4,1
Total
147,3
154
87,4
88,3
33
62,4
267,7
304,7
Source : ministère de la justice
Comme lors des exercices précédents, le ministère effectue sa programmation annuelle
des dépenses de fonctionnement et de financement relatives aux PPP en AE=CP, en vertu des
prescriptions de la direction du budget
7
.
S’agissant des dépenses liées à la main
tenance des ouvrages réalisés en PPP, elles
n’ont
de caractère ferme ni à la signature du marché ni à la date de livraison des ouvrages et leur
engagement doit se faire annuellement en tenant compte des indices de révision de prix et le
cas échéant du dédit potentiel. Ces dépenses doivent donc être engagées à hauteur de la quote-
part de l’annuité liée au fonctionnement et au financement qui s’effectue également en crédits
de titre 3.
7
Arrêté du 16 juillet 2014 relatif aux règles de la comptabilité budgétaire de l’État pris en application de l’article
54 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
a)
Programme 107
–
Administration pénitentiaire
Six partenariats public-privé relevant du programme 107 ont été conclus entre 2006 et
2014. Ils ont
pour objet la conception, la construction, le financement et l’exploitation (dont le
périmètre varie selon le contrat considéré) de quatorze établissements pénitentiaires.
Bien que maîtrisés par les obligations du cadre contractuel, les postes de dépenses de cette
activité restent fortement soumis à l’inflation. Ainsi, l’exécution en 2023 s’élève à 225,8
M€,
en hausse de 19,6
M€ par rapport à 2022. Cette hausse s’explique par le double effet
inflation/population sur les coûts de fonctionnement des établissements en PPP.
D’une part, cette
augmentation significative résulte
de l’inflation du coût des matières
première alimentaire et du coût des énergies (gaz et électricité), les établissements en PPP
n’ayant pu notamment bénéficier
, pour des raisons contractuelles,
d’un transfert des prestations
de fourniture d’électricité sur le marché interministériel DAE.
D’autre part
, la densité carcérale a également progressé de 4% entre le 1er décembre 2022
et le 1
er
décembre 2023 sur l’ensemble des établissements concernés.
b)
Programme 166
–
Justice judiciaire
Sur le périmètre du programme 166, deux contrats de partenariat sont en vigueur. Le
contrat de partenariat du nouveau tribunal judiciaire de Paris (situé aux Batignolles) pour lequel
48,8
M€ ont été engagés en AE et 75,8
M€ en CP au titre de l’année 2023. S’agissant du contrat
de partenariat du palais de justice de Caen, 3
M€ ont été engagés en AE et 4,1
M€ en CP au
titre
de l’année 2023.
Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention
(titre 6)
s’élèvent à
1,03
Md€
. Elles sont donc quasiment
stables par rapport à
2022 où elles s’élevaient à 1
,05
M€.
La décomposition fournie par le ministère montre qu’elles
relèvent principalement des
programmes 101
–
accès au droit et à la justice et du programme 182
–
protection judiciaire de
la jeunesse. Les dépenses de guichet (aide juridictionnelle) du programme 101 et celles liées à
la prise en charge des mineurs délinquants du programme 182 y sont très largement
majoritaires.
Les dépenses d’intervention relèvent aussi, pour 1
4,9
M€
, du programme 107
–
administration pénitentiaire (versements directs aux personnes détenues sans ressources
suffisantes) et des programmes 166
–
justice judiciaire et 310
–
conduite et pilotage de la
politique de la justice (subventions diverses). Les dépenses de guichet du programme 166, qui
s’élèvent à 23,6
M€, sont en forte baisse par rapport à 2022 (où elles s’élevaient à 60,6
M€).
COUR DES COMPTES
34
Tableau n° 14 :
évolution
des dépenses d’intervention (CP en M€)
En CP, en M€
LFI
2022
Exéc.
2022
LFI
2022
format
2023
Exéc.
2022
format
2023
LFI
2023
Exéc.
2023
Dépenses de guichet
897,4
933,6
897,4
933,6
934,8
930,1
Dépenses discrétionnaires
90,7
88,6
90,7
88,6
108,8
93,7
Total des dépenses d'intervention
990,2
1 024,7
990,2
1 046,2
1 024,1
1 027,4
Source : données
–
Chorus - LFI - ministère de la justice
Programme 101 :
Accès au droit et à la justice
Les dépenses de guichet relatives à l’aide juridictionnelle se sont élevées à
617,8
M€
en
2023
en ce qui concerne les dépenses d’intervention
(soit une augmentation de 1,2 % par
rapport à 2022). Par ailleurs, 19,2
M€ relèvent également de l’aide
juridictionnelle pour ce qui
est des dépenses de fonctionnement.
L’année 2023 a été marquée, d’une part, par
la progression du nombre de missions, tenant
aux contentieux spécifiques aux personnes étrangères, aux soins sans consentement et
à
l’assistance éd
ucative ;
d’autre part, par
la progression du coût d
e l’
unité de valeur.
Programme 107 :
Administration pénitentiaire
Les
crédits d’intervention compren
nent les versements directs aux personnes détenues
sans ressources financières suffisantes, près de 15 000 personnes en 2023, et le versement de
subventions aux associations.
Ces dépenses se sont élevées à 14,9 M
€
en 2023, en augmentation par rapport à 2022 (où
elles s’élevaient à 13,1
M€) en raison de l’augmentation de la population carcérale.
Programme 182 :
Protection judiciaire de la jeunesse
Les dépenses d’intervention
pour l’ensemble du programme se sont élevées
en 2023 à
288,3
M€ en AE
et 288,9
M€ en
CP (
les crédits programmés s’élevaient à 311,6
M€
en LFI).
Les dépenses liées au secteur associatif habilité ont été réalisées à hauteur de 273
M€ en
AE=CP (contre une prévision en LFI de 294,4
M€ en AE=CP), ce qui constitue la plus forte
dépense en titre 6 du programme.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
Programme 310 :
Conduite et pilotage de la politique de la justice
L
es dépenses d’intervention
ont augmenté
d’environ 30
% en 2023, atteignant 3,57
M€
en AE et 3,48
M€ en
CP contre 2,7
M€ en AE et 2,66
M€ en CP en 2023
. Cette augmentation
est essentiellement liée à la subvention versée à Orpheopolis
(Œuvres de l’orphelinat mutualiste
de la police nationale) au titre des «
politiques des ressources humaines transverses
».
S
’agissant
du « fonctionnement courant », l
es crédits d’intervention sont en revanche en
baisse : en 2023, 1,06
M€ en
AE (contre 1,23
M€ en 2022
) et 0,97
M€
en CP (contre 1,19
M€
)
en 2022.
Programme 166 :
Justice judiciaire
Les dépenses de guichet correspondent essentiellement au paiement des cotisations
sociales des collaborateurs occasionnels du service public à hauteur de 12
M€
en 2023 (contre
34,1
M€ en 2022)
, au versement complémentaire de subventions aux unités médico-judiciaires
à hauteur de 7,7
M€ en 2023
(contre 17,4
M€ en 2022)
et au versement aux pôles sociaux de la
caisse nationale d’assurance maladie (
CNAM) au titre du remboursement des dépenses de
personnel des organismes de sécurité sociale mis à disposition au sein des juridictions
compétentes à hauteur de 3,5
M€ en 2023
(contre 9,3 M
€
en 2022).
Par ailleurs, les crédits ouverts pour les dépenses discrétionnaires sont destinés à
subventionner le Conseil national des barreaux pour 1,7
M€ et la Fédération des conciliateurs
de France pour 0,05
M€.
En outre, s’impute sur
ces crédits la contribution française à la juridiction unifiée du
brevet
payée au mois d’avril (1,8
M€) au niveau du BOP central suite à l’appel à contribution
et ayant fait l’objet d’une fongibilité sur le fonctionnement courant.
Chapitre II
Les politiques publiques
Les priorités de la mission justice en 2023 ont été retracées dans le projet annuel de
performance (PAP) annexé au projet de loi de finances (PLF) pour l’année 202
3.
Dans le périmètre hors titre 2
, l’accent a été mis sur
:
-
le déploiement du plan de construction de 15
000 places de prison supplémentaires d’ici
2027 et l’amélioration de la maintenance des établissements existants
, notamment via la
hausse des crédits dédiés à la gestion déléguée ;
-
la lutte contre les violences intrafamiliales, en consacrant notamment un budget de 600
M€
aux frais de justice (soit +12 M
€ par rapport à 2022)
.
Les autres priorités du ministère se traduisaient par une progression des crédits consacrés
aux projets et politiques suivants :
-
investissements informatiques (195 M
€
, soit + 3,3 %) ;
-
immobilier judiciaire (269
M€, soit +12,6 %)
;
-
accès
au droit, à l’aide aux victimes et à la médiation
(713
M€, soit +4,8 %)
;
-
protection judiciaire de la jeunesse (443
M€, soit +6 %)
;
-
aménagements de peine et alternatives à l’incarcération
(53
M€,
+34 %).
Les indicateurs de performance retenus pour le PLF 2023 figurent en annexe.
Analyse de certains dispositifs par programme
Programme 166
–
Justice judicaire
Une première année du quinquennal 2023-2027 marquée par des recrutements et
un mouvement social
La réalisation du
schéma d’emplois
de l’année 2023
correspondait à la première année du
quinquennal 2023-2027 prévoyant à terme le recrutement de 10 000 emplois supplémentaires
dont 1 500 magistrats, 1 800 greffiers et 1 100 attachés de justice, ainsi que la revalorisation
des rémunérations.
En 2023, l’exécution du schéma d’emplois
dépasse la cible globale fixée en
COUR DES COMPTES
38
LFI à 1 220 ETP et atteint 1 226 ETP sur le programme 166 (soit + 6 ETP par rapport à la
LFI)
en regard d’une sous
-exécution du schéma
d’emplois
de
l’
École nationale de la
magistrature (ENM) à hauteur de 6 ETP.
Afin de répartir de façon équitable et efficiente ces nouveaux moyens, la direction des
services judiciaires a élaboré une méthodologie nouvelle, mobilisant aussi bien des indicateurs
d’activité
s (
moyenne d’affaires en «
stocks » et durée moyenne des affaires civiles comme
pénales) que des données démographiques (densité, croissance de la population, nombre
d’avocats) ou
socio-économiques (niveau de vie médian, part de la population dans le parc
locatif social, ménages avec des enfants de moins de 18 ans...)
jugées représentatives d’un
« besoin de justice » ou relatives à la délinquance. Elle a décidé, dans un premier temps, de
combler les vacances de postes observées au 1
er
janvier 2023 (
403 postes s’agissant des
magistrats et 683 s’agissant des greffiers
) et de constituer une réserve pour les emplois de
magistrats (10 %) en vue de répondre à des demandes spécifiques, pour certaines fonctions
notamment au sein des juridictions spécialisées. Dans un second temps, le modèle statistique
qu’elle a créé à cette fin a été utilisé pour répartir les emplois entre les cours d’appel. Toutes
ont reçu deux dotations, l’une en comblement des vacances
de postes constatées en 2023
, l’autre
au titre des créations d’emplois
échelonnées sur le quinquennal. Ce sont ensuite les cours
d’appel qui
ont eu et auront la charge de répartir les emplois correspondants dans leur ressort.
Cette approche
est novatrice d’un double point de vue. D’une part,
elle fait reposer la
répartition des emplois sur des critères objectifs permettant d’évaluer les besoins relatifs entre
les juridictions. D’autre part, elle va dans le sens d’une plus grande déconcentration. Sur ces
deux points, la méthode s’inscrit dans l
a ligne des recommandations réitérées de la Cour en vue
d’améliorer l’efficacité de la gestion du ministère
8
.
Il s’agit là d’un enjeu stratégique compte
tenu de l’effort budgétaire consenti au bénéfice de la mission
justice.
En complément de cet effort en
termes de créations d’emplois, d
es mesures catégorielles
d’ampleur ont été mises en œuvre
pour les magistrats, les auditeurs de justice et les greffiers.
S’agissant d
es greffiers,
l’année a été marquée par
une grève de plusieurs mois à compter
de juin 2023 afin de contester principalement la nouvelle grille indiciaire proposée. Un
protocole d’accord majoritaire a été signé le 26 octobre 2023
entre le garde des sceaux et trois
organisations syndicales prévoyant, outre la poursuite des négociations, une revalorisation
indiciaire dès la fin de l’année
9
, une modification de la grille statutaire des greffiers permettant
8
Audit Flash sur les contractuels de la justice, précité, 2023 ; Améliorer la gestion du service public de la justice,
les enjeux structurels pour la France, 2021.
9
Les greffiers ont bénéficié d’une revalorisation indiciaire à compter du 1er novembre
2023 à travers le Décret n°
2023-996 du 27 octobre 2023 modifiant le décret n° 2015-1277 du 13 octobre 2015 fixant l'échelonnement
indiciaire applicable aux membres du corps des directeurs des services de greffe judiciaires, aux emplois de
directeur fonctionnel des services de greffe judiciaires, aux membres du corps des greffiers des services judiciaires
et aux emplois de greffier fonctionnel des services judiciaires).
LES POLITIQUES PUBLIQUES
39
d’accélérer le passage d’un grade à un autre
10
et la création d’un corps de débouché de
catégorie
A devant compter, à terme, environ 25 % des greffiers
11
.
Par ailleurs, un plan de requalification 2024-2026 des adjoints administratifs faisant
fonction de greffier dans le corps des greffiers est initié sur la base d’une volumétrie de 700
agents en trois ans, à raison de 233 agents par an en moyenne, permettant de valoriser et de
rendre plus attractives des fonctions désaffectées, ce dont témoignent les difficultés de
recrutement. Le résultat des concours de greffiers
au titre de l’année
2023 font ainsi état de 288
postes non pourvus dont 48 renonciations (sur 647 postes ouverts, seuls 359 postes ont ainsi été
pourvus).
C
es différentes mesures devraient renforcer l’attractivité des fonctions de greffier
. La
direction des services judiciaires devra être vigilante s’agissant des évolutions de carrière des
agents dès lors
qu’un nombre significatif d’entre eux
accèdera plus rapidement à la catégorie A.
Par ailleurs, le recrutement important
de juristes assistants et d’assistants spécialisés
en 2023
(respectivement 443 et 8)
doit faire l’objet d’une attention particulière en termes
de formation
et
d’évolution de
carrière.
Le déploiement d’un plan de ma
îtrise des dépenses de frais de justice
Les dépenses de frais de justice sont en hausse de 11
% par rapport à l’exercice 2022 mais
certains segments augmentent dans une proportion bien plus importante que l’ensemble. Ainsi,
les mesures judiciaires ont augmenté à hauteur de 22
%
12
, les expertises informatiques à hauteur
de 37
%, les analyses et expertises médicales à hauteur de 26
% (notamment en raison de
l’augmentation de certains tarifs
13
), les interceptions judiciaires à hauteur de +
27
% (en raison
d’une augmentation de +
20
% de l’activité de la plateforme nationale des interceptions
judicaires (PNIJ), les dépenses de traduction/interprétariat à hauteur +
21
%. À l’inverse, les
dépenses en médecine légale ont baissé à hauteur de 13
%, essentiellement en raison de la baisse
d’activité de certaines unités médico-judiciaires.
Cette évolution, qui s’explique pour partie par la technicité croissante des affaires,
l’augmentation du contentieux des violences intrafamiliales et les exigences liées au respect des
droits de la défense et des victimes traduit également une insuffisante maîtrise de la dépense,
qui a conduit la CBCM à émettre à nouveau des réserves sur la soutenabilité du programme.
10
À travers un projet de décret modifiant le décret n°2105-1277 du 13 octobre 2015 fixa
nt l’échelonnement
indiciaire applicable aux membres du corps des directeurs des services de greffe judiciaires, aux emplois de
directeur fonctionnel des services judiciaires, aux membres du corps des greffiers des services judiciaires et aux
emplois de greffiers fonctionnels des services judiciaires.
11
La constitution initiale de ce corps concerne une volumétrie de 3200 greffiers sur 3 ans : 1200 la première année
et 1000 les deux années suivantes.
12
En particulier s’agissant de l’activité « Enquête sociale rapide » dont la dépense est passée de 12,7
M€ à 20,7
M€.
13
L’arrêté du 7 septembre 2021 modifie l’article A43
-6 du code de procédure pénale et revalorise les tarifs des
expertises psychiatriques q
ui passent à 507 € HT (contre 429 €) en métropole et à 526,50 € (contre 448,50 €) pour
les expertises psychiatriques en cas d’infractions sexuelles.
COUR DES COMPTES
40
Dans ce contexte, la DSJ a mis en place en 2023 un plan d’actions qui se décline de la
façon suivante
:
-
Développement des fonctionnalités de la PNIJ.
Si l’article 230
-45 du code de procédure
pénale édicte le principe du recours à la PNIJ, sauf impossibilité technique, la part des
interceptions hors PNIJ a connu une augmentation importante depuis 2020 pour atteindre
près de 25 % du total des écoutes judiciaires. Entre janvier-mai 2023 et la même période
de l’année précédente, cette part a même augmenté de 40
%. Or le recours aux solutions
hors PNIJ, sont sensiblement plus coûteuses que les services offerts par la PNIJ. Une
stratégie 2023-2028 a donc été mise en place afin de réduire le recours aux interceptions
hors PNIJ à travers, notamment le déploiement des fonctionnalités offertes par la PNIJ
14
.
Par ailleurs, alors que plus de 60% des prescriptions de frais de justice sont réalisées par
les officiers de police judiciaire, une circulaire du directeur général de la police nationale
en date du 5 septembre 2023 a
rappelé l’obligation de recourir exclusivement à la PNIJ
lorsque celle-ci propose les services demandés.
-
Création de services centralisateurs régionalisés des frais de justice.
Des pratiques très
différenciées dans le traitement des mémoires, une professionnalisation variable des agents
et une disparité des délais de traitement des mémoires ont été observées au niveau local. Il
a ainsi été décidé d’expérimenter la mise en place d’un service centr
alisateur régionalisé
des frais de justice dans le ressort de
s cours d’appel de Basse
-Terre, Chambéry, Dijon,
Douai, Lyon et Rennes, dans la continuité d’une première expérience initiée dès fin 2021
par la cour d’appel de Toulouse
. Le projet de décret port
ant sur cette expérimentation n’a
,
à ce jour, pas été adopté.
-
S’il n’existe pas
, à ce stade,
d’évaluation
,
l’expérience conduite à la cour d’appel de
Toulouse a permis d’identifier et de rejeter deux fois plus de mémoires erronés depuis 2021
,
favorisant ainsi une meilleure qualité des mémoires déposés. Le taux de rejet des mémoires
a pu atteindre 24 %, contre seulement 14 % pour les mémoires traités hors du périmètre de
l’expérimentation. Ces résultats encourageants devront être confirmés.
-
Pilotage renforcé par les responsables de BOP.
Ceux-ci vont désormais avoir pour mission
de piloter le plan de maîtrise du BOP pour l’ensemble des unités opérationnelles. À ce titre,
il est prévu la création d’un poste de chargé de mission «
maîtrise des frais de justice » (cat.
A) au sein de chaque BOP de métropole et d’un poste de contrôleur de gestion (cat. A) dans
chaque BOP. Il s’agira notamment d’harmoniser les délais de paiement, en fort allongement
en 2023.
-
Expérimentation de la contractualisation d’interprètes
-traducteurs.
Celle-ci a débuté en
2016. 41 contractuels ont ainsi été recrutés. Les dialogues de gestion 2023 ont permis de
faire émerger des besoins nouveaux des cours d’appel en la matière (Paris, Versailles,
Papeete, Douai, Basse-Terre). La direction du budget fait valoir que les dépenses de HT2
de traduction et d’interprétariat
du programme ont augmenté de façon significative sur le
moyen terme (+105% entre 2016 et 2022). En outre, cette expérimentation, initiée il y a 7
ans,
n’a
toujours
pas fait l’objet d’une évaluation
à ce jour.
14
Géolocalisation en temps réel des interceptions ou en différé des fadettes, accessibilité en mobilité via les
smartphones Neo, analyse des flux de communication chiffrées RTP.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
41
-
Harmonisation des tarifs des expertises informatiques et génétiques.
S’agissant des
expertises informatiques, sont ou vont être mises en place une grille des temps (diffusée en
février 2023) et une grille des tarifs (dont les travaux ont commencé en septembre 2023).
S’agissant des analyses génétiques, il est envisagé dans un premier temps de diffuser auprès
de l’ensemble des cours d’appel les tarifs des principales prestations des différents
laboratoires agréés, puis d’initier
des échanges avec ces groupes en vue de la mise en place
d’une tarification harmonisée.
-
Destruction des armes.
Dans le cadre de la gestion des scellés, un nouveau processus de
destruction des armes, piloté par le ministère de l’
i
ntérieur, a fait l’objet d’
une
expérimentation auprès de quatre juridictions du ressort de la cour d’appel de Lyon. Ce
processus intègre un réseau d'armuriers référents dans chaque arrondissement et le banc
national d'épreuve de Saint Étienne pour assurer périodiquement la collecte de l'ensemble
des armes et leur destruction. Avant d’envisager une généralisation du dispositif, il est
prévu d’élargir le périmètre de l’expérimentation en 2024, en incluant notamment les cours
d’appel d’Aix
-en-Provence, de Fort-de-France et de Saint-Denis de la Réunion. Le coût de
la collecte, de l’enregistrement et de la destruction des armes est pour partie atténué par les
recettes tirées de la valorisation de certaines d’entre elles.
Le plan d’actions lancé par la direction des services judiciaires
té
moigne d’une volonté
d’identifier des leviers nouveaux de maîtrise de dépenses dont le dynamisme a, de longue date,
été au cœur de difficultés de gestion des services judiciaires. Ces leviers s’inscrivent notamment
dans une logique de déconcentration et de mise en place de mutualisation de certaines
prestations. Ces mesures, novatrices pour certaines, sont encore trop récentes pour avoir, déjà,
produit leurs effets et pouvoir être évaluées. Leurs effets sur la dépense devront être
scrupuleusement suivis et mesurés.
Programme 107 -
Administration pénitentiaire
Le programme 15 000 se déploie mais affiche un surcoût et reste sans effet sur la
surpopulation carcérale
L’immobilier est resté en 2023 une priorité du programme 107 à travers le déploiement
du plan « 15 000 ». La loi du 20 novembre 2023 d'orientation et de programmation du ministère
de la justice 2023-2027
a par ailleurs prévu d’amplifier ce programme à travers
la création de
3 000 places supplémentaires
, dont il est prévu qu’elles seront
«
réalisées sous réserve de la
délivrance par les collectivités territoriales des autorisations d'urbanisme nécessaires à la
réalisation de la première partie de ce plan
». Le plan « 15 000 » a ainsi vocation à devenir un
plan « 18 000 ». Le besoin de financement complémentaire, nécessaire à compter de 2027, sera
formulé à l’occasion de la clause de
« revoyure » formulée dans le cadre du projet de loi de
finances pour 2025, telle que prévue par la loi de programmation.
À
la date de l’examen par la Cour des comptes
, 19 établissements ont été livrés, dont huit
en 2023, soit 6 074 places brutes et 4 101 places nettes, une fois prises en compte les fermetures
d’établissements.
Dix établissements sont en travaux pour un total de 2 233 places nettes. Cinq
opérations sont en phase étude de conception, sept
opérations en appel d’offres en vue du choix
COUR DES COMPTES
42
du groupement constructeur et neuf opérations en études préalables, pour un total de 9 525
places nettes environ.
Les travaux n’ont toujours pas commencé pour 2
1 établissements. Plusieurs projets sont
ralentis par des contentieux (par exemple, s’agissant de la SAS d’Orléans, avec la
communauté
de communes), des négociations avec les élus (à propos par exemple des établissements de
Magnanville ou de Noiseau) ou encore des contraint
es environnementales (s’agissant par
exemple de l’
établissements de Rivesaltes). La
direction de l’administration pénitentiaire
(DAP) fait ainsi part de difficultés pour faire accepter un nombre significatif de projets au
niveau local sans annoncer pour autant, à ce stade, un retard dans le déploiement global du
programme.
Le coût du programme accuse par ailleurs un surcoût significatif. Les hypothèses,
notamment relatives à l’inflation, conduisent ainsi l’APIJ à évaluer
le coût global du
programme, à date, à hauteur de 5,87 Mds
€
. Par ailleurs, 117,5
M€ ne sont pas encore financés
et devront être demandés dans le cadre du PLF 2025.
Les hypothèses de la direction de l’administration pénitentiaire divergent de celles de
l’APIJ, et la conduisent à estimer que
de nouveaux surcoûts doivent être envisagés, à hauteur
de 303
M€ environ, ce qui porterait le montant du
plan « 15 000 » à terme à 6,17 Mds
€
. Cette
estimation se base sur les surcoûts subis par les opérations récemment livrées (hors ceux liés à
la crise des matériaux) et l’hypothèse d’un probable décalage dans le temps de certaines
opérations (et donc une inflation plus importante que prévue).
Il n’est pas possible à ce stade
de trancher entre ces différentes hypothèses.
À titre de comparaison, le coût du plan « 15 000 » était estimé à 4,5
Mds€
à son lancement
en 2017 et à 5,4
Mds€ en juin 2022.
Le surcoût actuel est donc estimé par la direction de
l’administration pénitentiaire
à 1,67
Mds€.
Le plan 15 000 vise notamment à résorber la surpopulation carcérale et améliorer les
conditions de vie des détenus. Il avait été conçu en 2017 pour répondre à une prévision de
75 000 détenus en 2027. Or ce niveau de population carcérale a déjà été atteint en décembre
2023 (75 130 détenus, soit près de + 3 000 détenus en un an).
Ce plan immobilier, même s’il est prochainement porté à 18
000, ne paraît ainsi pas, à lui
seul, en mesure de résorber le problème persistant de la surpopulation carcérale
15
.
Une politique de renforcement de l’attractivité des métiers
pénitentiaires
Le plan « 15 000 »
doit s’accompagner d’un recrutement important de personnels. Le
quinquennal 2023-2027 le prévoit
, quoique le nombre d’emplois créés sur la période n’ait pas
été précisé (contrairement à ce qui a été fait pour le programme 166). Le risque existe toutefois
que ces recrutements ne puissent être réalisés, faute d’une attractivité suffisante de plusieurs
corps relevant du programme 107, en particulier de celui des personnels de surveillance qui
représente environ 70% du
personnel de l’administration pénitentiaire.
15
Cour des comptes - Rapport public thématique Octobre 2023
–
« Une surpopulation carcérale persistante, une politique
d’exécution des peines en question
».
LES POLITIQUES PUBLIQUES
43
Le
schéma d’emplois
du programme 107 a ainsi été sous-exécuté de façon quasi-
constante depuis 2017
16
. Cette sous-
exécution s’est élevée à 122
ETP en 2017, 81 ETP en 2018,
202 ETP en 2019, 142 ETP en 2021, 149 ETP en 2022
17
.
S’agissant des surveillants, l’écart cumulé entre 2018 et 2022 par rapport au
schéma
d’emplois
s’est élevé à
- 283 ETP. En conséquence, les effectifs de surveillants en activité sont
restés stables entre 2021 et 2024 malgré la volonté de les renforcer.
Tableau n° 15 :
répartition des surveillants brigadiers en effectifs réels entre le
1
er
janvier 2021 et le 1
er
janvier 2024 (ETPT)
1
er
janvier
2021
1
er
janvier
2022
1
er
janvier
2023
1
er
janvier
2024
Décompte PAE
Position
administrative
Agent décomptant
du PAE
Congés (1)
107
122
156,4
120
En activité
27 887
27 848
27 150,30
27 603
Total agent
décomptant du
plafond d'emplois
27 994
27 970
27 307
27 724
Agent ne
décomptant pas
du PAE
Congés (2)
174
175
165
180
Détachement
191
184
174
260
Disponibilité
361
365
415
466
Autres (3)
Total agent ne
décomptant pas
du plafond
d'emplois
726
724
754
906
Total général
28 720
28 694
28 061
28 630
(1) congé de formation professionnelle, congé longue maladie,
(2) congé longue durée, congé sans traitement, congé parental
(3) MAD sortante, suspension/exclusion
Source : ministère de la justice
Cette situation s’explique par des difficultés persistantes de
recrutement. Elles se
traduisent
par un écart significatif entre nombre d’emplois offerts
aux concours et nombre de
nommés
. La direction de l’administration pénitentiaire continue de faire face à des
renoncements de poste en cours de scolarité compensés seulement partiellement par un recours
à la liste complémentaire.
Ce phénomène s’observe aussi pour les concours nationaux à
affectation locale dont l’organisation visait à cibler les recrutements sur des territoire cohérents.
16
Sauf en 2020 où des départs moins importants que prévus ont été observés en raison de la crise sanitaire.
17
Ces données correspondent à l’écart entre RAP et cibles en gestion, telles que reprises dans les RAP.
COUR DES COMPTES
44
Tableau n° 16 :
résultats du concours de surveillant 2022-2023
Année de
recrutement
Emplois
offerts
Candidats
inscrits
Postes
pourvus
Liste
principale
Nommés (après
tirage Liste
complémentaire)
Écart
nommés /
emplois
offerts
2022A
Dont CNAL*
617
140
9 856
1 941
417
57
480
137
2022B
Dont CNAL*
1 022
178
11 342
1 895
615
108
570
452
2023A
Dont CNAL*
961
205
9 263
2 023
776
128
752
209
2023B
Dont CNAL*
1 391
255
9 153
1 852
968
216
-
2023 C
(CNAL)*
142
1 638
142
-
2023 D
(CNAL)*
18
2 900
18
-
*CNAL : concours national à affectation locale
Source : ministère de la justice
L’exécution 2023 s’est davantage rapprochée de la cible puisque
la DAP a exécuté son
schéma d’emplois
à hauteur de 804 ETP contre 809 ETP prévus en LFI.
S’agissant des
surveillants, la cible a été atteinte pour la première fois depuis 2020 (contre un écart de - 305
ETP en 2022 entre la LFI et l’exécution
).
Ces résultats s’expliquent
notamment par
l’entrée en formation d’une troisième
promotion en décembre 2023 et par des efforts pour accroître le vivier au travers de campagnes
de communication. En outre, l
es annonces relatives au passage du corps d’encadrement et
d’application en catégorie B et des officiers en catégorie A, à compter du 1
er
janvier 2024, ont
vraisemblablement renforcé l’attractivité du concours. Il conviendra de vérifier que cette
tendance se poursuit l’an prochain.
Deux autres tendances de fond restent cependant plus négatives.
D’une part, le coût
global des heures supplémentaires rémunérées pour les emplois en
détention a connu en 2023 une augmentation significative en raison de la baisse du taux de
couverture des emplois. La variation des heures supplémentaires a ainsi été de + 9,2
M€ entre
2022 et 2023, et a atteint 103,6
M€. Cette augmentation s’explique à la fois par le régime horaire
de travail des agents (calibré sur 39 heures et générant mécaniquement 4 heures
supplémentaires par agent) et par un niveau élevé d
’ab
sentéisme
qui s’ajoute aux vacan
ces
d’emplois
.
D’autre
part, en matière
d’exécution du plafond d’emplois,
le programme 107 affiche le
plus grand écart de la mission justice
par rapport à l’autorisation parlementaire, en hausse par
rapport à l’écart de l’année précédente
.
L
e renforcement de l’attractivité de s
es corps de personnels, notamment de celui des
surveillants, doit ainsi rester une priorité pour l’administration pénitentiaire.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
45
Programme 182 -
Protection judiciaire de la jeunesse
Ce programme est spécifiquement dévolu à la prise en charge des mineurs au sein de la
mission justice. L
’
entrée en vigueur du nouveau CJPM, le 30 septembre 2021 a induit
d’importantes évolutions, notamment
un infléchissement de la part des mineurs prévenus et une
augmentation progressive de la part de condamnés dans un contexte de diminution globale du
nombre de mineurs incarcérés.
Pour accompagner cette évolution, la PJJ s’est dotée d’une nouveau plan stratégique
national 2023-2027 pour «
dynamiser sa feuille de route
». Elle vise notamment à rénover ses
dispositifs de prise en charge, pour s’adapter aux besoins des mineurs et éviter les ruptures de
parcours. Elle entend également s’affirmer dans son rôle de coordination de la justice des
mineurs et construire une «
PJJ exemplaire
». À ce titre, elle a identifié un objectif stratégique
de consolidation de l’évaluation de la politique publique qu’elle pilote. Il y a là une priorité
dont la Cour a rappelé l’importance
18
s’agissant tout particulièrement de la contribution des
centres éducatifs fermés (CEF) et des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) à la
prise en charge des jeunes délinquants.
Cette évaluation est d’autant plus indispensable que la PJJ a lancé en septembre 2018 un
plan de construction de 20 nouveaux CEF, ultérieurement porté à 22
19
, en plus des 51 entrés
progressivement en fonction depuis 2002. Ce plan a donné lieu en 2023 à une exécution
budgétaire de 0,93 M
€ en AE et
de 2
M€
en CP pour les structures du secteur publique et 5,6
M€
en AE et 6,4
M€ en CP pour les CEF
portés par le secteur associatif habilité (SAH). Mais la
PJJ indique rencontrer
des problèmes d’acceptabilité par les riverains de certains projets comme
à Apt où les autorisations de construire ont fait l’objet de recours.
L’avancée des projets pour
les é
tablissements en construction fait l’objet d’un
suivi particulier.
Compte tenu de ces difficultés et de celles que rencontrent certains CEF aujourd’hui en
fonctionnement en raison notamment de la problématique des recrutements des métiers des
carrières sociales, il est indispensable de conditionner le lancement de nouveaux projets à une
évaluation des besoins à satisfaire et
l’offre existante
pour l’ensemble des dispositifs de
placement sur chacun des territoires concernés. La DPJJ
indique qu’elle
mettra en place un
tableau de suivi renforcé de ces structures dès 2024 afin
d’identifier
celles qui rencontreraient
des difficultés récurrentes.
Programme 310
–
Conduite et pilotage de la politique de la justice
Le programme 310, porté par le secrétariat général du ministère, a bénéficié hors crédits
de titre 2 de 543,8
M€ en
AE et de 461,8
M€
en CP. Le budget du service du numérique
ministériel (SNUM)
s’élevait en LFI à
309,4
M€ en AE et
264,3
M€ en CP
hors crédits de
techniques d’enquêtes numériques judiciaires (27,2
M€ en AE et 40,8
M€ en CP).
18
Rapport sur « Les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs », juillet 2023.
19
Varenne-le-Grand sur le SAH et Mayotte sur le SP.
COUR DES COMPTES
46
Les dépenses informatiques représentent 44,7 % des dépenses du programme, soit
103
M€
en CP pour les crédits de fonctionnement et 161,4
M€
en CP pour les crédits
d’i
nvestissement.
Les dépenses d’investissement sont en baisse de 15,5
% par rapport à 2022.
Les crédits du SNUM permettent la mise
en œuvre
du deuxième plan de transformation
numérique (PTN) dont les trois objectifs majeurs sont la modernisation du socle informatique
ministériel, l’amélioration du
soutien aux utilisateurs et le développement des outils métiers.
Dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice pour la
période 2023-2027, le programme 310, pour 2023 s
’est vu allouer
46 nouveaux emplois sur les
fonctions numériques.
Afin de suivre ces investissements, le ministère de la justice a mis en place depuis 2021
une instance dédiée à la maîtrise de son budget numérique : en complément de son conseil en
stratégie de transformation numérique (CSTN), elle a institué en 2021 une instance
intermédiaire, le comité numérique. Celui-ci doit suivre chacune des phases de développement
informatique et les valider. L’objectif est de parvenir à une maîtrise effective du budg
et
numérique grâce, notamment, à la comptabilité analytique mise en place.
Le SNUM indique avoir mis en place une revue des 190 projets de développement
informatique vus par le CSTN,
qui concernent l’ensemble des logiciels métiers des différentes
directions (Genesis, Cassiopée, APPI, Parcours, etc.). Même si fin 2023, 24 projets seulement
faisaient l’objet d’un démarrage et d’un suivi
, cette évolution va dans le sens des
recommandations de la Cour
20
qui identifiaient, comme facteur de réussite du PTN, la
cohérence des priorités et l’accompagnement des professionnels
. La poursuite de cette
démarche et son pilotage au niveau du secrétariat général sont essentiels pour l’efficience de la
gestion du ministère. Il suppose aussi la généralisation du suivi par nature de dépenses que la
Cour a appelé de ses vœux pour en suivre précisément le coût.
À
plus court terme, ce suivi est d’autant plus nécessaire que le ministère continue de faire
face à l’accumulation de charges à payer dont certain
es correspondent à des factures remontant
à 2018. La CBCM
s’en est inquiétée dans une note du 5 décembre 2023 à
la secrétaire générale
du ministère. Elle y relevait notamment que «
721 factures ou avoirs (42% du stock en nombre)
ont plus de 1 an d’ancienneté pour un montant de 16,70 M€ (30% du stock en montant)
». Elle
indiquait que ces factures constituent «
un risque important en termes de fluidité
» de la chaîne
de la dépense. Elle concluait que «
les crédits informatiques du programme 310, en raison du
poids des charges à payer entrantes et des dettes fournisseurs 2022
» avait obéré la gestion
2023 et posait la question de la soutenabilité. Elle invitait le ministère à engager un audit sur le
stock des factures et sur le circuit de la dépense.
Face à cette situation, le ministère de la justice indique avoir mis en place fin 2023 une
procédure de dégel permettant
d’apurer une partie de la dette à l’égard des fournisseurs,
ramenée à 10.3 M€
. Un groupe de travail en lien avec la CBCM a mis en place un audit afin de
traiter le stock de factures dues. Le travail porte également sur le solde des engagements
juridiques en vue de procéder, en tant que de besoin, à des annulations.
20
Améliorer le fonctionnement de la justice
–
point d’étape du plan de transformation numériq
ue du ministère de
la justice, communication à la commission des finances, janvier 2022.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
47
La CBCM confirme que des premiers résultats ont été obtenus entre début janvier et fin
février 2024 pour les restes à payer (factures en stock) qui correspondaient, en novembre 2023,
à 721 factures ou avoirs (soit 42% du stock en nombre) ayant
plus de 1 an d’ancienneté
. Ces
restes à payer atteignaient alors un
montant de 16,70 M€ (
soit 30 % du stock en montant). Fin
février 2024, le stock avait été ramené à 475 factures correspondant à
10,62 M€.
Ces actions
conjointes du SNUM et du service facturier se poursuivent pour apurer au mieux la situation et
pour éviter la
reconstitution d’un stock aussi ancien à l’avenir.
Ce plan doit être poursuivi en 2024 et pourra alors donner lieu à un bilan.
La performance
À
la date de l’analyse de la Cour
, une part significative des indicateurs 2023 de la mission
n’était pas disponible. C’était le cas notamment pour l’ensemble des indicateurs des
programmes 101 et 310.
Les indicateurs de performance retenus pour le PLF 2023 figurent en annexe.
Au niveau de la mission justice, la Cour, reprenant une recommandation émise dès 2016,
avait relevé l’an passé que l’indicateur de contexte
« récidive », introduit dans le projet annuel
de performance 2023, suivait une méthodologie différente de celle usuellement adoptée par le
ministère. Cette approche conduisait à présenter des taux de récidive
de l’ordre de 10
-11 %
correspondant à la récidive légale à deux ans, très inférieurs à ceux habituellement présentés.
La
Cour considérait qu’une telle présentation était
préjudiciable à la lisibilité de la politique
conduite et avait émis une recommandation en conséquence.
S’agissant de la mise en œuvre de cette recommandation, le
ministère souligne tout
d’abord
que cet indicateur a vocation à rester un indicateur de contexte et non à devenir un
indicateur de performance. Il fait également valoir que la sous-direction de la statistique et des
études a animé en 2023 un groupe de travail au sein du ministère visant à rédiger un document
de politique transversale permettan
t d’agréger des données provenant des autres
ministères, la
récidive étant un indicateur complexe ne dépendant pas du seul ministère de la justice. Il relève
enfin que
l’indicateur de contexte «
récidive », qui se fonde actuellement sur la récidive légale
à deux ans, va être remplacé par deux indicateurs permettant de donner une vision plus large
du phénomène : un indicateur de récidive légale à 5 ans et un indicateur de re-condamnation à
5 ans. L’échéance à laqu
elle cette évolution méthodologique
va être mise en œuvre n’
a toutefois
pas été indiquée.
Bien que les travaux sur la mesure de la récidive aient été initiés en 2022, ceux-ci
n’
ont
ainsi toujours pas abouti alors même que cet indicateur de contexte est central pour le citoyen.
Il l’est également pour appréhender les résultats des politiques menées par le ministère, dont
une part très significative des actions vise à prévenir la récidive et la réitération
L’importance
de cet indicateur pour la mesure de la performance de la mission
Justice
nécessite que les
travaux sur la mesure de la récidive aboutissent.
COUR DES COMPTES
48
Programme 107
–
Administration pénitentiaire
La population pénale sous-main de justice a fortement augmenté en 2023 (+ 2 957 détenus
en 2023), soit une hausse de 4,1 %, qui a conduit la population carcérale au niveau inégalé de
75 100 personnes en décembre 2023. La population pénale relevant du milieu ouvert a
également augmenté. 937 mesures supplémentaires de placement sous surveillance
électroniques ont par exemple été prises en 2023 par rapport à 2022.
En conséquence, le taux d'occupation des places en maison d'arrêt et quartiers maison
d’arrêt a atteint 142,4
% en 2023 (contre une cible de 131 %). La cible 2024 a été ajustée en
conséquence et s’élève à
141,1
%. S’agissant du taux d'occupation des places en centre de
détention et quartiers centre de détention, celui-
ci s’établit à 95
% conformément à la cible.
S’agissant du p
ourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant
d
’
une mesure sous écrou de détention à domicile sous surveillance électronique
21
, la cible était
de 30 % en 2023 et le niveau atteint de 27,2 %. Le déploiement de la libération sous contrainte
en 2023
22
n’a ainsi par permis d’atteindre la cible
, même si une augmentation est constatée par
rapport à 2022 (où le niveau avait atteint 26,4 %).
Programme 166
–
Justice judiciaire
L’une des priorités de la
mission justice porte sur le délai de traitement des affaires.
L’évolution de la durée moyenne des
affaires terminées doit s’interpréter en parallèle avec
l’évolution du stock (en âge et en volume) afin de prendre en compte la complexité des affaires.
S’agissant de la proportion d’affaires civiles terminées en moins de douze mois sur les
douze derniers mois en première instance, la cible était de 82 % en 2023 (contre 81,4 % en
2022).
Au regard des données disponibles, l’exécution de juillet 2022 à juin 2023 (année
glissante) est actuellement de 83,5 %.
Ce bon résultat s’explique notamment par une légère
diminution du nombre total de décisions civiles rendues et plusieurs réformes (notamment
réforme du divorce ayant permis de supprimer la phase de tentative de conciliation et de
procéder à l’
apurement du stock d
’
affaires anciennes récupérées des tribunaux des affaires de
sécurité sociale et tribunaux du contentieux de l'incapacité début 2019).
S’agissant de la proportion d’affaires pénales terminées en moins de douze mois sur les
douze derniers mois en première instance, la cible était de 80% en 2023 (contre 79,4 % en
2022).
Au regard des données disponibles, l’exécution de juillet 2022 à juin 2023 (année
glissante) est de 80,3
%. Les procédures qui ont le plus influé sur l’amélioration du taux sont
les comparutions en reconnaissance préalable de culpabilité, les ordonnances pénales et les
convocations par procès-verbal du procureur.
21
Placement extérieur ou semi-
liberté, notamment dans le cadre d’une libération sous contrainte, qui correspond
à l’une des priorités du programme.
22
Cf. rapport précité de la Cour des comptes,
Une surpopulation carcérale persistante, une politique d’exécution
des peines en question
, septembre 2023.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
49
Programme 182
–
Protection judiciaire de la jeunesse
La réduction des
délais moyens de prise en charge constitue l’une des priorités de la
mission. Celui-ci était de
11,5 jours en 2023, soit 1,6 jours de moins qu’en 2022. La cible
2023
d’une prise en charge en moins de 10 jours n’est cependant pas atteinte.
La DPJJ indique
toutefois que des différences significatives existent entre les différentes directions
interrégionales.
La DPJJ indique
par ailleurs que, s’agissant
de la mise en service du lot 2 de PARCOURS,
celle-ci ne pourra pas être atteinte en 2024.
L’insertion, qui constitue une autre priorité de la
mission, est mesurée
par le taux d’inscription des jeunes pris
en charge dans un dispositif
d’insertion sociale et professionnelle ou de formation
(hors investigation, TIG et réparations).
Ce taux a atteint 74 % en 2023 contre une cible de 90 %
. La direction indique qu’une
cible de
90 % est maintenue pour 2024 en
raison du déploiement du lot 2 de l’application PARCOURS
fin 2024 qui devrait améliorer le niveau de saisie des données liées aux parcours scolaires,
professionnels et d’insertion des mineurs pris en charge, celui
-
ci n’étant actuellement pas
optimal.
COUR DES COMPTES
50
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
p
oursuivre la mise en œuvre du plan d’actions de maîtrise des frais de justice, et mesurer
son impact sur l’évolution des dépenses exécutées et des restes à payer
en veillant à une
évaluation réaliste des enveloppes de crédits prévues en LFI
(
SG, DSJ) ;
2.
v
eiller à la mise en œuvre effective du suivi fin des projets informatiques par nature de
dépense, en autorisation d’engagement et en crédit de paiement, afin d’en mesurer
précisément le coût
(
SG) ;
3.
a
ccélérer la mise en œuvre du plan de résorption des restes à payer des dépenses
informatiques
(
SG) ;
4.
r
evoir la méthodologie retenue pour le calcul de l’indicateur de récidive introduit dans le
PAP en vue d’assurer sa cohérence avec les études statistiq
ues du ministère et faire de cet
indicateur un indicateur de performance
(
SG, DACG, DAP, DB).
Chapitre III
Les moyens consacrés par
l’
État à la politique de
la justice
Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales de la mission justice concernent uniquement le programme 101 -
Accès au droit et à la justice
.
La principale porte sur la franchise en base pour les avocats dont
au Conseil d’
État et à
la Cour de cassation dont
le chiffre d’affaires n’excède pas la limite fixée au III de l’article
293 B du code général des impôts soit 47 700
€.
Les trois autres mesures fiscales sont négligeables
et ne font pas l’objet d’une estimation
par le ministère de la justice.
Aucun indicateur de performance n’est
associé aux dépenses
fiscales.
Les opérateurs
Tableau n° 17 :
ressources et dépenses des opérateurs
En CP, en M€
LFI 2022
Exéc.
2022
LFI 2022
format
2023
Exéc. 2022
format
2023
LFI 2023
Exéc.
2023
Ressources
108,2
108,8
108,2
108,8
117
121,2
dont fonctionnement (T3)
90,3
90,6
90,3
90,6
99,9
101,1
dont intervention (T6)
0,7
0,6
0,7
0,6
0,6
0,6
dont investissement (T7)
0
0
0
0
0,5
1,5
dont taxes affectées
9,9
9,9
9,9
9,9
9,9
9,9
dont recettes fléchées
4,1
4
4,1
4
4,6
4,5
dont ressources propres
3,2
3,7
3,2
3,7
1,4
3,6
Dépenses
111,3
108,9
111,3
108,9
123,8
122
dont personnels (titre 2)
56,6
56,5
56,6
56,5
65,1
62,5
dont autres (hors titre 2)
54,7
52,4
54,7
52,4
58,7
59,4
Source : ministère de la justice
COUR DES COMPTES
52
Le ministère de la justice exerce une tutelle directe sur cinq opérateurs :
l’APIJ, l’
agence
de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC), le groupement
d’intérêt public
Institut des études et de la recherche sur le droit et la justice (IERDJ).
L’école
nationale de la magistrature (ENM), et
l’ENAP.
Tableau n° 18 :
dotation pour charge de service public par opérateur
exécutée en M€
En CP
/M€
2022
2023
APIJ
14
16,9
AGRASC
8,6
10,7
IERDJ
0,8
0,9
ENAP
32,8
36,39
ENM
32,8
35,8
Total
92,2
102,2
Source : ministère de la justice
Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués
La création des quatre dernières antennes
23
a nécessité le rehaussement du plafond
d’emplois à 69 ETPT (+ 15)
ETPT.
L’agence a poursuivi en 2023 son travail de maîtrise des risques.
Le premier contrat
d’objectifs et de performance, pour la période 2024 2026, devrait être présenté
au début de
l’année 2024.
A
gence publique pour l’immobilier de la
justice
En 2023, la subvention pour charges de service public (SCSP) et la subvention pour
charges d’investissement (SCI) allouées à l’APIJ
, se sont élevées à 16,9 M
€ en exécution.
L’APIJ dispose également de recettes propres à hauteur de
0,3 M
€ liées à différentes
conventions.
En
LFI 2023, l’APIJ a obtenu une majoration de son plafond d’emplois pour atteindre
164 ETPT.
L’APIJ a poursuivi en 2023 sa structuration
pour couvrir les différentes phases des
opérations de l’immobilier judiciaire.
80 opérations sont en cours, allant des schémas directeurs
jusqu’aux phases de garantie de parfait achèvement
.
23
Bordeaux, Nancy, Fort de France et Paris.
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT
À LA POLITIQUE DE LA JUSTICE
53
Institut des études et de la recherche sur le droit et la justice
En 2023, les ressources exécutées
s’élèvent
à 0,9 M
€,
et proviennent à 80 % des
subventions de l’
État.
Le plafond
d’emploi
s pour le
groupement d’intérêt public
Institut des études et de la
recherche sur le droit et la justice (IERDJ) a été fixé, en 2023, à cinq ETPT.
Le soutien du ministère de la justice se traduit par la prise à bail par le ministère des
locaux de l’
IERDJ ainsi que par la mise à disposition de personnels.
L’activité scientifique
constitue le poste budgétaire le plus important.
École
nationale d’administration pénitentiair
e
Le montant de la subvention pour charges de service public
exécuté s’élève à 3
6,3
M€
,
les crédits de l’école n’ayant pas fait l’objet de mise en
réserve. Une hausse, constatée à la fin
de l’exercice 2022 sur plusieurs postes de dépenses, tels que les fluides et les dépenses de
restauration, s’est confirmée en 2023.
École nationale de la magistrature
Le montant de la
subvention pour charges de service public s’
élève à 35,8
M€
.
En LFI 2024, il a été décidé de porter la SCSP à 46
M€ soit une hausse de près de 31
%.
Cette augmentation se justifie par les recrutements supplémentaires et la prise à bail de
nouveaux espaces pour
permettre l’accueil des promotions renforcées dans les années à venir.
À
l’instar de l’année précédente, les emplois
de
l’opérateur sont en hausse de 33 ETPT
au PLF 2024 pour accompagner les 305 auditeurs supplémentaires attendus et les stagiaires
formés au sein de l’école.
Les fonds sans personnalité juridique
Aucun fonds sans personnalité juridique n’est rattaché à la mission
justice.
Annexes
Annexe n° 1 :
suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2022
N°
Recommandation
Réponse de l’administration
Cotation
DSJ
1
(DSJ) Dresser un bilan du plan
d’action mis en œuvre afin de
poursuivre les efforts de maîtrise
des frais de justice en optimisant
les outils de gestion
Le plan d’action 2023 de la direction des services
judiciaires de maîtrise des frais de justice
comprend 15 actions phares, dont la grande
majorité est déclinée au niveau local par les cours
d’appel :
Mise en œuvre
en cours
1- Maintenir et animer les instances de dialogues :
un comité stratégique des frais de justice et divers
comités consultatifs (achat, gestion des scellés,
référents frais de justice, service centralisateurs)
se réunissent régulièrement.
2- Sensibiliser les acteurs des frais de justice à la
maîtrise des frais de justice : des déplacements à
ce titre sont effectués dans les cours d’appel.
3- Former les agents et magistrats aux frais de
justice :
des formations ont été effectuées à l’ENG
et à l’ENM.
4- Renforcer le pilotage pluriannuel du RBOP
dans les plans de maîtrise : des tableaux de bord
faisant l’objet d’une analyse mensuelle ont été mis
en place.
5-
Poursuivre l’expérimentation des services
centralisateurs régionalisés : un décret portant
l’expérimentation est en cours d’examen devant le
Conseil d’
État (janvier 2024) pour un déploiement
dans les 7 cours expérimentatrices à l'issue.
6- Améliorer la gestion des stocks et des flux des
véhicules sous main de justice entrants et
sortants :
l’actualisation du système d’information
des fourrières permettra de connaître en temps réel
les entrées et les sorties de véhicules gardiennés.
7- Expérimenter un nouveau processus de
destruction des armes en lien avec le ministère de
l’intérieur : un nouveau processus de destruction
des armes en lien avec le ministère
de l’intérieur a
fait l’objet d’une expérimentation sur le ressort de
la cour d’appel de Lyon.
8- Expertiser de nouveaux outils en matière
d’interprétariat
-
traduction : l’expérimentation de
ANNEXES
57
N°
Recommandation
Réponse de l’administration
Cotation
la contractualisation des interprètes-traducteurs a
débuté en 2016 et se poursuit depuis lors sur seize
cours d’appel.
Par ailleurs, l’expérimentation d’un traducteur
neuronal a débuté au sein du tribunal judiciaire de
Paris en 2023. Le modèle repose sur une
traduction automatique complétée d’une «
post-
édition » par un traducteur personne physique qui
vérifie la cohérence du texte.
9- Clarifier la prise en charge financière des
analyses toxicologiques par les laboratoires
publics : une régie est en cours de création pour le
paiement direct des mémoires du SNPS. Un
examen des capacités du SNPS de traitement est
également opéré.
10- Envisager la tarification des prestations
d’analyses
génétiques
des
sept
laboratoires
privés :
il est envisagé de diffuser à l’ensemble des
cours d’appel les tarif
s des principales prestations
des différents laboratoires agréés et de mettre en
place à terme une tarification.
11- Envisager la tarification des prestations
informatiques les plus courantes : un groupe de
travail avec des représentants de la CNEJITA a été
mis en place afin de repérer les prestations
pouvant donner lieu à tarification.
12- Améliorer la gestion des scellés biologiques
gardés par les laboratoires ou les hôpitaux : un
groupe de travail réfléchit au périmètre en matière
de scellés biologiques et envisage les actions à
mettre en place pour en assurer une meilleure
gestion.
13- Généraliser la passation des marchés de
transport de corps aux dernières cours d’appel
:
des marchés publics de transport de corps ont été
mis en place dans pratiquement toutes les cours
d’appel.
14-
Poursuivre l’évaluation des actions générant
des recettes : un groupe de travail a été mis en
place afin d’établir le circuit du recouvrement des
enquêtes sociales en matière civile. Des réflexions
sont également en cours pour le recouvrement des
frais de justice sur les personnes morales
condamnés en matière pénale.
COUR DES COMPTES
58
N°
Recommandation
Réponse de l’administration
Cotation
15- Inciter les magistrats et officiers de police
judiciaire à avoir recours à la PNIJ : une note du
DGPN établie en 2023 demande le recours
exclusif à la PNIJ pour les prestations relevant de
son périmètre.
DSJ DAP
2
(DSJ,
DAP)
Conformément
à
l’article 8 de la LOLF, prévoir que
les
autorisations
d’engagement
correspondant
aux
opérations
immobilières
financées
en
partenariat
public-privé
(PPP)
couvrent, au plus tard à la livraison,
l’intégralité de l’engagement de
l’État, investissements et loye
rs de
financement et d’exploitation.
Comme indiqué les années précédentes, les
modalités de couverture des engagements du
ministère
de
la
justice
correspondant
aux
opérations immobilières financées en PPP sont
conformes à l’arrêté du 16 juillet 2014 relatif aux
règles de la comptabilité budgétaire de l’État pris
en application de l’article 54 du décret du 7
novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable
publique.
Ce
recueil
précise
notamment,
s’agissant
des
règles
de
consommation des AE et des CP des marchés de
partenariat :
Devenue sans
objet
"Coûts de fonctionnement et de financement (titre
3) :
-
Les AE sont consommées au début de
ch
aque année civile, jusqu’au terme du
contrat, pour un montant égal au total des
paiements programmés dans l’année
;
-
Les CP sont consommés au cours de
chaque année civile, jusqu’au terme du
contrat,
selon
les
échéanciers
de
règlement prévus au contrat."
En outre, cette recommandation est obsolète pour
ce qui concerne la DAP dans la mesure où celle-
ci n’initie plus d’opération menée sous le régime
du PPP. La dernière en date (CP Paris La Santé)
a en effet été livrée en 2018
SEM
ANNEXES
59
N°
Recommandation
Réponse de l’administration
Cotation
3
(Secrétariat
général)
Distinguer
dans l’indicateur de performance
énergétique du parc immobilier les
nouvelles
constructions
pour
identifier
les
améliorations
apportées sur le parc le moins
vertueux énergétiquement.
L’indicateur de performance énergétique du parc
immobilier du ministère de la justice est établi à
partir des données de l’OSFI (consommation
totale en kWh énergie finale par m² Surface utile
brute) ; il est toujours en phase de consolidation
car il dépend de l’exhaustivité et de la qualité des
données dans l’outil.
La Cour suggère de
distinguer dans cet indicateur les bâtiments
anciens de ceux qui sont récents.
Compte tenu de la marge d’erreur et du nombre
limité de livraisons de bâtiments neufs, l’impact
de cet ajustement est aujourd’hui très inférieur à
la marge d
’erreur.
Par ailleurs, il convient de préciser que le
dispositif éco énergie tertiaire auquel sont soumis
plus de 1100 biens gérés par le ministère de la
justice s’applique, depuis la loi énergie
-climat
adoptée le 8 novembre 2019, à tous les biens de
plus de 1000m² Surface plancher, y compris ceux
entrés en service après la promulgation de la loi
ELAN du 23 novembre 2018. Ainsi le ministère
de la justice établit sa stratégie de réduction des
consommations énergétiques pour l’ensemble de
son parc, tant ancien que récent ou à venir, dans
l’objectif de 2030.
Enfin, les réductions de consommation d’énergie
s’obtiennent certes par les travaux d’amélioration
des performances énergétiques et à ce titre les
constructions neuves en lieu et place de bâtiments
existants peu performants y contribuent, mais
aussi
par
l’optimisation
du
pilotage
des
équipements
et
par
les
évolutions
comportementales des occupants. Ces deux
derniers leviers sont de mise en œuvre permanente
et concernent l’ensemble du parc quelle que soit
sa date de construction.
C’est pourquoi le ministère souhaite maintenir un
indicateur portant sur l’ensemble du parc et
poursuivre
l’effort
de
complétude
de
renseignement de l’OSFI pour améliorer la qualité
de l’indicateur.
Mise en œuvre
partielle
COUR DES COMPTES
60
N°
Recommandation
Réponse de l’administration
Cotation
4
(Secrétariat général, DACG, DAP,
DB)
La prévention de la récidive est un des objectifs
majeurs du ministère de la justice. Elle s’inscrit
pleinement
dans
le
champ
des
politiques
publiques applicables en matière de répression des
infractions et de réinsertion des personnes placées
sous mains de justice. Réalité forcément multi
factorielle, le phénomène de récidive se plie
toutefois difficilement à l’exercice de traduction
en un indicateur de performance. Le ministère de
la justice, en 2022, s’est saisi pour organise
r les
travaux de conception d’un indicateur de récidive
plus efficient que celui qui avait été présenté pour
la première fois dans le projet annuel de
performance (PAP) 2021, en vue de l’intégrer au
PAP 2023. Cela a pris la forme d’un indicateur
« de contexte » transverse aux programmes
budgétaires, sans enjeu de « performance ». La
réflexion ainsi initiée a permis de réunir autour de
la notion de récidive - notion complexe qui
approche plusieurs autres notions distinctes les
unes des autres (réitération, récidive légale,
recondamnation, désistance) - un groupe de travail
composé de représentants de différents services et
directions. L’ambition est à plus long terme la
création d’un document de politique transversale
(DPT) qui permettrait d’agréger des donné
es
provenant des autres ministères concernés par la
lutte contre la récidive, le ministère de la justice
n’intervenant qu’en « fin de chaîne » (intérieur,
santé, éducation…). L’indicateur de contexte a été
maintenu en l’état pour le PAP 2024 avec un taux
à
deux ans mais les perspectives d’évolution
s’orientent à plus long terme vers la production
d’un taux à 5 ans permettant d’approfondir la
problématique.
Revoir la méthodologie retenue
pour le calcul de l’indicateur de
récidive introduit dans le PAP en
vue d’assurer sa cohérence avec les
études statistiques du ministère et
faire de cet indicateur un indicateur
de performance.
Mise en œuvre
partielle
SNUM
5
(Secrétariat général) Pour mieux
piloter les projets informatiques,
généraliser le suivi fin par nature de
dépense,
en
autorisation
d’engagement et en crédit de
paiement,
afin
d’en
mesurer
précisément le coût.
Dans le cadre du PTN2, dans le cadre du schéma
directeur, faire un suivi par projet par projet/par
titre/par
AE/CP,
etc.
À préciser, affiner « par nature de programme »
Dans une démarche d'amélioration continue du
pilotage des projets, le ministère de la justice a
entrepris plusieurs chantiers, dont certains ont
déjà abouti à de premiers résultats, notamment :
1/
La mise à jour de la nomenclature de
programmation budgétaire :
Mise en œuvre
partielle
ANNEXES
61
N°
Recommandation
Réponse de l’administration
Cotation
-
Améliorer le suivi des évolutions des
priorités ministérielles telles que portées
par les projets ;
-
Faciliter le dialogue entre les acteurs de la
gestion budgétaire, en interne, au niveau
du ministère, comme en externe (Direction
du budget, CBCM, DINUM) ;
-
Simplifier
la
gestion
tant
en
programmation qu'en exécution.
2/ Le renforcement du cadre de gouvernance,
permettant :
-
Une
collaboration
améliorée
dans
l'exercice de programmation, avec un
meilleur consensus ;
-
La mise en place d'un pilotage par les
autorisations d'engagement (AE) ; des
critères de priorisation de dépenses plus
rigoureux.
3/ L'amélioration de l'outillage :
-
L'outil de gestion interne au ministère (le
« centre de pilotage » du SNUM) permet
de retracer finement les natures de
dépenses
(investissement
et
fonctionnement), ainsi que les objets de
dépenses (projets, applications) ;
-
Cet outil permet également une projection
des paiements à venir dans le but de
sécuriser les crédits de paiements (CP) ;
-
Les prochaines évolutions de l'outil
permettront d'y gérer directement les CP,
afin de suivre plus finement que le permet
l'outil Chorus le budget des projets en AE
et CP.
En outre, les nouvelles activités ont été
rassemblées
sous
une
seule
brique
« Informatique
ministérielle »
qui
regroupe
désormais
les
dépenses
informatiques. La nouvelle nomenclature
d'activités permettra particulièrement un
suivi
précis
des
grands
projets
ministériels. Ces améliorations ont ainsi
contribué à rationaliser le suivi des
dépenses des grands projets numériques,
en lien étroit avec les priorités publiques
du
gouvernement
auxquels
ils
sont
associés.
COUR DES COMPTES
62
Annexe n° 2 : PLF 2023
–
Mission justice
–
maquette des indicateurs de performance
Source : ministère de la justice
Administration pénitentiaire
P166 – Justice judiciaire
1 – Favoriser la réinsertion
P166.
1 – Rendre une justice de qualité
1
.1
Pourcentage de personnes placées sous écrou et
condamnées bénéficiant d’une mesure sous écrou de DDSE, PE ou SL
citoyen
P166.
1
.1
Délai moyen de traitement des procédures civiles, hors
procédures courtes
usager
1
.2
Evolution du TIG
citoyen
P166.
1
.2
Délai moyen de traitement des procédures pénales
usager
1
.3
Mesure de l’activité des services pénitentiaires d’insertion et de
probation
citoyen
P166.
1
.3
Délai théorique d’écoulement du stock des procédures
citoyen
1
.4
Pourcentage de détenus bénéficiant d’une formation générale ou
professionnelle
citoyen
P166.
1
.4
Nombre d'affaires civiles et pénales traitées par magistrat
contribuabl
e
1
.5
Pourcentage de personnes détenues travaillant à l’intérieur des
établissements pénitentiaires
citoyen
P166.
1
.5
Nombre d’affaires civiles et pénales traitées par personnel de
greffe
contribuabl
e
1
.6
Part des prévenus en attente de jugement sur l’ensemble de la
population pénale
citoyen
P166.
1
.6
Taux de cassation (affaires civiles et pénales)
usager
1
.7
Impact sur la population carcérale du développement des peines
courtes alternatives à l’incarcération
citoyen
P166.
2 – Renforcer l’efficacité de la réponse pénale, le sens et l’efficacité de la peine
P166.
2
.1
Alternatives aux poursuites (TJ)
citoyen
2
.1
Taux d’occupation des établissements pénitentiaires
citoyen
P166.
2
.2
Taux de peines alternatives à l’emprisonnement ferme
citoyen
2
.2
Taux de personnes détenues bénéficiant d’une cellule individuelle
citoyen
P166.
2
.3
Taux de mise à exécution des peines d’emprisonnement
ferme ou en partie ferme
citoyen
2
.3
Taux d’établissements pénitentiaires labellisés dans le processus
de
citoyen
P166.
2
.4
Délai de mise à exécution des peines d’emprisonnement
ferme ou en partie ferme
contribuabl
e
2
.4
Taux d’occupation des structures dédiées au maintien des liens
familiaux
citoyen
P166.
3 – Adapter et moderniser la justice
2
.5
Taux de recours à la visioconférence dans le cadre des extractions
judiciaires
citoyen
P166.
3
.1
Dépense moyenne de frais de justice par affaire faisant
l’objet d’une réponse pénale
contribuabl
3 – Renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires
P166.
3
.2
Transformation numérique de la justice
usager
3
.1
Nombre d’évasions pour 10 000 détenus (sous garde pénitentiaire
directe/hors de l’établissement)
citoyen
P166.
3
.3
Part des conciliations réussies
usager
3
.2
Nombre d’actes de violence pour 1000 personnes détenues
citoyen
P166.
3
.4
Satisfaction sur la qualité de l’accueil dans les tribunaux
usager
3
.3
Taux de détenus radicalisés ayant suivi un programme de
prévention de la radicalisation violente
citoyen
2 – Améliorer les conditions de détention des personnes sous main de justice
ainsi que les conditions de travail des personnels pénitentiaires
ANNEXES
63
Source : ministère de la justice
P101 – Accès au droit et à la justice
Protection judiciaire de la jeunesse
P101.
1 – Favoriser l’accès de tous au droit et à la justice
1 – Garantir une aide à la décision efficace et améliorer la qualité des prises en charge éducatives
P101.
1
.1
Délai de traitement des demandes d’aide juridictionnelle
usager
1
.1
Délais moyens de prise en charge (imputables aux services du
secteur public et du secteur associatif habilité)
usager
P101.
1
.2
Part des demandes d’aide juridictionnelle déposées et
traitées par voie dématérialisée
usager
1
.2
Taux d’inscription des jeunes pris en charge dans un dispositif
d’insertion sociale et professionnelle
ou de formation
usager
P101.
1
.3
Part de la population à moins de 30 minutes d’un point-justice
par voie routière
usager
1
.3
Durée de placement
usager
P101.
2 – Garantir l’efficience du dispositif d’aide juridictionnelle
1
.4
Proportion de jeunes en détention provisoire parmi les jeunes
détenus
usager
P101.
2
.1
Coût de traitement d’une décision juridictionnelle
contribuabl
e
2 – Optimiser l’emploi des moyens humains, financiers et matériels
P101.
2
.2
Taux de mise en recouvrement des frais avancés par l’Etat au
titre de l’aide juridictionnelle
contribuabl
e
2
.1
Taux d’occupation et de prescription des établissements
contribuable
P101.
3 – Améliorer l’accompagnement des victimes d’infraction(s)
P101.
3
.1
Taux de prise en charge des victimes d'infractions pénales
usager
Conduite et pilotage de la politique de la justice
1 – Optimiser la qualité et l’efficience des fonctions de soutien
P335 – Conseil supérieur de la magistrature
1
.1
Performance énergétique du parc occupé en année N-1
contribuable
P335.
1 – Contribuer à la continuité du fonctionnement de l’institution judiciaire
1
.2
Respect des coûts et des délais des grands projets immobiliers
contribuable
P335.
1
.1
Délai utile d’examen des propositions de nomination du
garde des Sceaux
usager
1
.3
Efficience de la fonction achat
contribuable
1
.4
Respect des coûts et des délais des grands projets informatiques
contribuable
1
.5
Performance des SIC
contribuable
2 – Egalité professionnelle entre les femmes et les hommes
2
.1
Part des femmes et des hommes ayant pris un congé parental au
cours de l'année
citoyen