FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission « Transformation et fonction
publiques »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
15
I. LA PROGRAMMATION INITIALE
................................................................................................
15
A. Une programmation en hausse de 371,5 M€ par rapport à 2022
...........................................................
15
B. Une budgétisation initiale de la mission à affiner
.................................................................................
16
II. LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
..................................................................
18
A. Une réduction des reports d’autorisations d’engagement
......................................................................
18
B. Des ouvertures et annulations de crédits limitées en cours de gestion
..................................................
18
III. ANALYSE DE L’ÉV
OLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
.................
19
A.
Une consommation des crédits de paiement en hausse
........................................................................
19
B.
L’incidence sur l’environnement des dépenses budgétaires de la mission majoritairement
neutre ou non cotée
...............................................................................................................................
23
IV. LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
............................
27
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
29
I.
PROGRAMME 148
–
FONCTION PUBLIQUE
.................................................................
29
A. Des crédits en baisse
.............................................................................................................................
29
B.
Une budgétisation initiale de l’action sociale interministérielle qui doit être améliorée
......................
30
C.
Des difficultés dans la gestion des effectifs de l’INSP et des IRA
........................................................
32
D.
Une attractivité limitée des classes « Prépa Talents »
..........................................................................
34
II. PROGRAMME 348
–
PERFORMANCE ET RÉSILIENCE DES BÂTIMENTS
DE L’ÉTAT ET
DE SES OPÉRATEURS
...........................................................................................................................
34
A. Une
amélioration de la consommation des autorisations d’engagement en 2023
.................................
34
B. Une trajectoire de consommation des autorisations d
’engagement et des crédits de paiement en
décalage d’au moins trois ans
...............................................................................................................
35
C.
Un risque de moindre ambition des travaux de rénovation, énergétique lié à la hausse
des coûts de construction
......................................................................................................................
36
III.
PROGRAMME 349
–
TRANSFORMATION PUBLIQUE
............................................................
37
A.
Une sous-exécution des actions de
Renouveau démocratique
..............................................................
37
B.
Un accompagnement nécessaire des porteurs de projets FTAP dans l’objectivation
des économies attendues
.......................................................................................................................
38
IV.
PROGRAMME 352
–
INNOVATION ET TRANSFORMATION NUMÉRIQUES
......................
39
A.
Une sous-exécution persistante des crédits de personnel et des fonds de concours
..............................
39
B.
Une partition des crédits de la DINUM entre deux programmes distincts à laquelle
il doit être mis fin
.................................................................................................................................
39
V.
PROGRAMME 368
–
CONDUITE ET PILOTAGE DE LA TRANSFORMATION ET DE LA
FONCTION PUBLIQUES
.......................................................................................................................
40
ANNEXES
..................................................................................................................................
43
Synthèse
Une mission en mutation continue depuis 2018
Créée en 2018 sous l’intitulé
Action et transformation publiques,
la mission comportait
alors deux programmes
devant s’achever
en 2022 (les programmes 348 -
Rénovation des cités
administratives et autres sites domaniaux multi-occupants
et 349 -
Fonds pour la
transformation de l’action publique
). Renommée
Transformation et fonction publiques
en
2021, la mission, composée de cinq programmes, a depuis lors un périmètre qui se rapproche
du champ des politiques publiques relevant du ministère de la transformation et de la fonction
publiques créé en juillet 2020, sans le recouvrir parfaitement
1
et sans constituer son seul vecteur
budgétaire.
Elle porte les crédits destinés à accompagner la transformation de l’action de l’État
et de ses opérateurs afin que cette dernière soit plus efficiente, en optimisant les moyens
financiers et humains alloués et en améliorant la qualité du service rendu aux usagers.
En 2023, les contours de la mission
Transformation et fonction publiques
continuent
d’évoluer
. Le Fonds
d’accompagnement
interministériel des ressources humaines (FAIRH) a
été supprimé à compter du PLF 2023 (tout comme l’action 4 elle
-même).
En 2023, le programmes
348 -
Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants
n’a pas
pris fin comme prévu initialement et
a été renommé «
Performance et résilience des bâtiments
de l’État et de ses opérateurs
»
. Au sein de ce programme, de nouveaux projets ont été lancés,
notamment pour répondre à la création de l’
action 2
Résilience
dont
l’objectif
est
d’accélé
rer la
transition énergétique au sein du parc immobilier de l’Etat
. Le programme 349 -
Fonds pour la
transformation de l’action publique
a été étendu avec la création de deux actions, «
Conseillers
numériques France Services
» et
Renouveau démocratique
».
Des moyens accrus
Les
autorisations d’engagements
ouvertes (AE) sur la mission
Transformation et fonction
publiques
en LFI pour 2023
s’él
evaient à 819
M€,
en hausse de 371,4
M€ par rapport à 202
2 et
les crédits de paiements ouverts (CP) atteignaient 1 160,1
M€
, en hausse de 365,1
M€ par
rapport à 2022.
Cette dynamique est liée à la pérennisation de certains fonds ou programmes, ainsi qu’à
la po
ursuite en 2023 de l’élargissement du périmètre de la mission
Transformation et fonction
publiques
. Ces nouveaux crédits alimentent principalement les crédits de la mission
fonctionnant par appels à projets : le programme 348 -
Performance et résilience des bâtiments
de l’État et de ses opérateurs
et le
fonds de la transformation pour l’action publique (
FTAP) du
programme 349 -
Fonds pour la transformation de l’action publique
.
1
Le programme 348 relève des ministères économiques et financiers (MEF), le programme 368, bien que sous la
responsabilité du secrétariat général des MEF, relève du ministère de la transformation et de la fonction publiques.
COUR DES COMPTES
6
Un taux d’exécution en
AE en hausse mais une budgétisation initiale encore
volontariste
774,9 M€ d’AE (681
,0
M€ en 2022) et 985,
4
M€ de CP
(722,5 M€ en 2022)
ont été
exécutés en 2023. La mission
Transformation et fonction publiques
améliore son taux
d’exécution
budgétaire
: 78,8 % des autorisations d’engagement (AE) et 82
,4 % de crédit de
paiement (CP) disponibles ont été consommés, contre respectivement 65,4 % et 87,8 % en
2022. Seuls 15,3
M€ de CP ont été annulés en loi de finances de fin de gestion du 1
er
décembre
2023, contre 135,3
M€ d’AE en loi de finances
rectificatives 2022 (LFR 2022) et 192,1
M€ de
CP annulés en 2021.
15,4 M€ d’AE ont été par ailleurs été transférées du programme 349 vers
le programme 343
–
France Très Haut débit,
en cours de gestion.
Le niveau des AE reportées de 2022 à 2023 est en baiss
e par rapport à l’année précédente,
prorogeant un effort débuté en 2022. Ils restent portés par les programmes 348 et 349.
Les crédits du programme 348
–
Performance et résilience du parc immobilier de l’
État
et de ses opérateurs
ont conduit à
l’achèvement
, en 2023, de la rénovation de neuf cités
administratives :
Albi, Amiens, Aurillac, Besançon, Charleville-Mézières, Clermont-Ferrand,
Lille, Limoges et Mulhouse.
Pour le programme 349
–
Transformation publique
, sur les
203 M€ d’AE et 180 M€
de
CP disponibles, le f
onds de transformation pour l’action publique (FTAP) a un taux d’exécution
qui se limite à 52 % en AE et 86
% en CP. Ces taux d’exécution faibles s’expliquent
par
l’accumulation des retards d’engagements sur les
projets financés par le FTAP depuis 2018.
Par ailleurs, pour le programme 148
–
Fonction publique
,
13,3 M€ des AE et 25,4 M€
des crédits de l’action sociale interministérielle n’ont pas été consommés en 2023. Cela résulte
d’un glissement calendaire des travaux de rénovation de l
a restauration inter-administrative et
des difficultés à évaluer les dépenses de guichet des dispositifs des chèques emplois services
universels pour garde d’enfants de moins de six ans (CESU
-moins de six ans) et des chèques
vacances, auxquels se sont ajo
utés des dysfonctionnements dans les systèmes d’information des
partenaires du CESU. Cette situation a conduit à ce qu’une partie des crédits de l’action sociale
interministérielle a été mise à la disposition du CISIRH
(+1 M€ en CP), notamment pour acheter
des licences HRAccess, ou à soutenir l’organisation du salon «
Choisir le Service Public »,
(+0,6 M€) et le programme Mentor (+0,4 M€ en CP), dépenses à l’objet parfois éloigné
de
l’action sociale
. Une communication plus active à destination des publics éligibles au CESU -
enfants de moins de six ans et des chèques vacances semble dès lors nécessaire.
L
es restes à payer en 2023 de ce programme s’établissent à 322 M€ au 31 décembre 2023.
Ils correspondent aux engagements antérieurs à 2023 pour les cités administrative
s, ainsi qu’aux
engagements réalisés en 2023 et non payés pour les mesures
de l’action «
résilience II ».
Des efforts à amplifier pour réaliser les objectifs
d’économies et de performance
énergétique de la mission
S’il est courant que des programmes immobiliers connaissent des vicissitudes, les
résultats obtenus par certains programmes
–
notamment le Fonds de transformation de l’action
publique (FTAP)
–
sont loin des projections initiales, avec encore peu de projets achevés à ce
jour. Cela est notamment dû aux retards pris par certains projets issus de sa première enveloppe,
liés, entre autres, à
l’épidémie de covid 19
. Si 35 % des projets du FTAP sont terminés, fin
2023
, il est, comme l’indiquait la Cour en
2022,
difficile de savoir si les objectifs d’économies
seront atteints.
Six ans après la création de la mission
, l’enjeu réside désormais dans la vérification de la
performance des actions entreprises en termes de dépenses publiques ou de performance
énergétique
. Les programmes doivent créer ou mutualiser des indicateurs d’impact précisément
parce que ce sont des programmes de transformation qui doivent faire la preuve de leur
pertinence.
Cette dynamique
permettra d’
affiner la cotation environnementale des crédits rattachés à
la mission
Transformation et fonction publiques
, évaluée en 2023 comme ayant
majoritairement un impact neutre sur l’environnement, exception faite de ceux du programme
348 -
Performance et résilience des bâtiments de l’
État et de ses opérateurs
qui sont cotés
comme « favorable »
.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandationreformulée) : Compléter les indicateurs de performance des fonds
des programmes de la mission
Transformation et fonction publiques
par des indicateurs
d’impact
(
DIE, DITP, DINUM
).
2.
(Recommandation nouvelle) :
Revoir la liste des opérations
du programme 348 pour
faire face à la hausse des coûts de construction et assurer la soutenabilité du programme
sans abaisser ses ambitions en matière d’efficience énergétique (
DIE
).
3.
(Recommandation reformulée) : Unifier les programmes budgétaires portant les actions
en faveur de l’innovation et de la transformation
numérique (
DINUM
).
Introduction
La mission, créée en 2018,
s’intitule depuis 2021
Transformation et fonction publiques
2
.
Initialement
conçue
comme
l’un
des
supports
budgétaires
du
grand
plan
d’investissement
(GPI), la mission est depuis 2021 dotée de crédits de droit commun depuis le
lancement du plan de relance
à l’automne 2020 et la création d’une mission budgétaire
P
lan de
relance
au 1
er
janvier 2021
3
.
Dotée de 819,0
M€ en AE et de
1 160,1
M€
de CP en loi de finances initiale (LFI) pour
2023, la mission
Transformation et fonction publiques
compte cinq programmes.
Le
programme 148
–
Fonction publique
, placé sous la responsabilité de la directrice
générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), porte les crédits alloués à la
formation interministérielle des fonctionnaires de l’État, à l’action sociale interministérielle et
à l’appui dans le domaine des ress
ources humaines. Il porte les crédits de personnels,
correspondant à 470 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2023 et des opérateurs
correspondant à 1100 ETPT.
Le programme 348
–
Performance et résilience du parc immobilier
de l’État et de ses
opérateurs
, piloté
par le directeur de l’immobilier de l’État
4
, a changé de nom en 2023
5
. En
plus de sa mission historique de rénovation des cités administratives
6
, le programme porte, en
2023, un appel à projets
sur l’amélioration de la performance énergé
tique des bâtiments de l'État
et de ses opérateurs, ainsi qu’un appel à projets sur l’aménagement intérieur des espaces de
travail.
Doté d’une enveloppe pluriannuelle de crédits limitative de 1
Md€, ce programme
permet de financer intégralement les coûts des études techniques, des opérations de
restructuration immobilière, d’acquisition ou de construction de bâtiments neufs, ainsi que des
travaux lourds relevant du propriétaire.
Le programme 349
–
Transformation publique
7
,
créé en 2018 et placé depuis 2021 sous
la responsabilité du délégué interministériel de la transformation publique (DITP)
8
, finance des
2
La mission a été nommée de 2018 à 2020
Action et transformation publiques.
3
La mission
Action et transformation publiques
comportait jusqu’en 2020 des crédits non soumis à la régulation
budgétaire et bénéficiant d’une exonération de mise en réserve, en raison de la labellisation de l’intégralité des
crédits par le GPI.
4
La DIE est une des directions de la direction générale des finances publiques.
5 Son intitulé évolue de « rénovation des cités administratives » à « performance et résilience du parc immobilier
de l'État et de ses opérateurs ».
6
L’instruction n°
07-035-D8 du 19 janvier 2007 de la direction générale de la comptabilité publique définit la
notion de cité administrative comme
« un ensemble immobilier où sont logés au moins trois services administratifs,
cette condition
devant s’apprécier au regard de départements ministériels différents.
»
7
Depuis le 1
er
janvier 2022, le programme
Transformation de l’action publique
est renommé
Transformation
publique
.
8
La responsabilité du programme 349 « Fonds pour la transformation
de l’action publique
» a d’abord été dévolue
à la Direction du Budget avant d’être transférée début 2021 à la Direction Interministérielle de la Transformation
Publique.
COUR DES COMPTES
12
projets visant à adapter les services publics aux besoins des usagers ou à améliorer les
conditions de travail des agents publics. Il est articulé autour de quatre actions : le Fonds pour
la transformation publique (FTAP), les crédits de fonctionnement hors titre 2 propres à la
direction interministérielle de la transformation publique (DITP) auparavant exécutés avant
2022 sur le programme 218, les conseillers numériques France Services et les actions de
renouveau démocratique.
Le programme 352
–
Innovation et transformation numériques
est placé sous la
responsabilité de la directrice interministérielle du numérique (DINUM). Initialement support
budgétair
e du fonds pour l’accélération du financement des
start-up
d’État (FAST), ce
programme agrège désormais deux actions : la première action continue de porter le FAST
–
tant en cofinancement qu’en financement direct de
start-ups
d’État par la DINUM
–
tandis que
la seconde action cofinance, depuis 2021, le recrutement de profils rares dans le domaine de
l’innovation numérique. Ce programme porte des moyens budgétaires limités, de l’ordre de
10
M€ par an, depuis sa création.
Le programme 368
–
Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction
publiques,
intégré au sein de la mission en 2022, regroupe les crédits de personnel de la
DGAFP, du CISIRH et de la DITP, correspondant à 470 ETPT
9
en 2023. Il relève de la
responsabilité de la secrétaire générale des ministères économiques et financiers (MEF).
9
ETPT : équivalent temps plein travaillé.
Mission transformation et fonction publiques
Programme
148
–
Fonction publique (DGAFP)
Programme
348
–
Performance et résilience du parc immobilier
de l’État et de ses opérateurs
10
(DIE)
Programme
349
–
Transformation de l’action publiq
ue
11
(DITP)
Programme
352
–
Innovation et transformation numériques
12
(DINUM)
Programme
368
–
Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques (SG
MEF)
Graphique n° 1 :
mission Transformation et fonction publiques
–
exécution 2023 (CP,
en M€)
10
Le programme 348
s’intitulait jusqu’à l’
exercice budgétaire 2023 «
Rénovation des cités administratives et
autres sites domaniaux multi-occupants
».
11
Le programme 349
s’intitulait jusqu’à l’exercice budgétaire 202
2 «
Fonds pour la transformation de l’action
publique ».
12
Le programme 352 s’intitulait jusqu’à l’exercice budgétaire 2021 «
Fonds pour l’accélération du financement
des
start-up
d’État
».
8,58
43,11
217,53
287,02
429,14
985,38
0
200
400
600
800
1 000
1 200
P.352
P.368
P.349
P.148
P.348
Total mission
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I. La programmation initiale
A.
Une programmation en hausse de 371,5 M€ par rapport à 2022
Les crédits ouverts sur la mission, dans la LFI pour 2023
, s’él
evaient à 819
M€ en AE
(en hausse de 371,5
M€ par rapport à 202
2) et 1 160,1
M€ en CP (en hausse de
365,1
M€ par
rapport à 2022).
Tableau n° 1 :
crédits ouverts en LFI pour 2023
En M€
AE LFI 2023
Evolution LFI
2023/2022
CP LFI 2023
Evolution LFI
2023/2022
Programme 148
295,5
-7,8
301,0
7,0
Programme 348
165,9
+165,9
552,7
+286,3
Programme 349
302,7
+207,5
251,5
+67,6
Programme 352
10,6
0
10,6
-1,5
Programme 368
44,4
+5,9
44,4
+5,9
Mission
819,1
+ 371,5
1 160,1
+365,1
Source
: Cour des comptes d’après l
a loi de finances initiale pour 2023
À titre principal, ces variations révèlent :
-
au sein du programme 348,
la création de l’action
Résilience
pour réduire la dépendance
aux énergies fossiles et améliorer la performance environnementale du parc immobilier
de l’
État et de ses opérateurs conduisant le programme à être doté
d’une enveloppe de
150 M€ en AE et en CP
supplémentaires. Par ailleurs,
16 M€ d’AE rouverts pour les
aléas et révisions suite à l’abandon du projet de Melun et 402
M€ CP pour les cités
administratives ;
-
au sein du programme 349,
la pérennisation du FTAP, qui se voit en outre doté d’une
nouvelle enveloppe de 120 M€ en 2023, avec une capacité d’engagement portée à
330
M€ en AE sur trois ans.
COUR DES COMPTES
16
-
au sein du programme 349, la création de deux nouvelles actions (
Conseillers
numériques France Service
et
Renouveau démocratique
, qui se voient respectivement
accorder 44 M€ et 0,1 M€).
Par ailleurs, la DITP a bénéficié de 1,3
M€ afin de poursuivre la montée en puissance des
travaux sur les plateformes et outils numériques et de 15 ETP supplémentaires au titre de
l’internalisation des compétences (conseil, expertises rares)
, gagés par une diminution de
l’ouverture de crédits de T3 (
-1,4
M€).
Au sein du programme 148,
l’enveloppe du programme se réduit du fait
, notamment, de
la dispa
rition du fonds d’accompagnement interministériel aux ressources humaines (FAIRH
,
baisse
de 12 M€ d’AE). L’effet est réduit de moitié par la
revalorisation des dispositifs d’action
sociale interministérielle par rapport à 2022 (
+6,5 M€
), le financement de 500 places
supplémentaires de classes Prépa Talents,
l’augmentation des bénéficiaires des
Bourses Talents
(
+1,7 M€ en AE et +4,5 M€ en CP
), des moyens renforcés pour le
CISIRH (+0,8 M€)
et la
plateforme « Choisir le Service Public » et des projets du programme Mentor (+1,2
M€)
, la
progression
de la rémunération des élèves des IRA (+0,8 M€)
liée aux revalorisation du point
d’indice
et la hausse des montants des subventions pour charge de service public (SCSP) des
opérateurs (INSP et IRA) pour respectivement 0,8
M€ et 1,14 M€
.
Au sein du programme 368, la masse salariale augmente de
4,9 M€ HCAS entre 2022
et 2023, en raison d’une valorisation de l’impact du schéma d’emplois (SE), de mesures
générales tenant à
l’impact en 2023 de l’augmentation de 3,5
% de la valeur du point fonction
publique à l’été 2022 (0,5 M€ HCAS)
et de mesures catégorielles (0,49 M€ HCAS).
L’enveloppe de crédits affectée au
programme 352 reste en revanche stable pour 2023.
17 M€ en AE et CP ont complété la budgétisation initiale après l’adoption de deux
amendements au PLF 2023.
15 M€ en AE et CP bénéficient au programme 148 pour soutenir
le
dispositif de l’apprentissage dans la
fonction publique territoriale.
2 M€ en AE et CP sont
venus compléter le programme 349 pour financer des outils de communication sur les résultats
locaux de la mise en œuvre des politiques prioritaires du gouvernement (PPG) par les préfets.
B. Une budgétisation initiale de la mission à affiner
1. Une programmation des AE volontariste
Sur l’ensemble de la mission, la qualité de la programmation des CP s’est globalement
améliorée en 2022, mais celle des AE continue d’entraîner des reports répétés.
S’agissant du programme
348, les AE ouvertes en 2023 pour les soldes des engagements
des projets de la première enveloppe FTAP pour 121,5
M€ ont largement excédé les capacités
d’engagement des projets pour l’année 2023.
Alors que 31
M€ en AE ont été
repris sur la
ressource 2023 du FTAP (15,32
M€ d’annulation et 15,46
M€ de
décret de transfert vers le
programme 343 -
Plan France Très haut débit
, les restes à payer en 2023 de ce programme
s’établissent à 322 M€ au 31 décembre 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
2.
Une inflation à mieux prendre en compte dans les analyses de la budgétisation et
de l’exécution
La budgétisation 2023 faite en 2022 s’est fondée sur les hypothèses macro
-économiques
communiquées par la direction du budget. Les responsables de programme travaillent ensuite à
déterminer les lignes budgétaires possiblement impactées par ces hypothèses.
La DIE indique ne pas connaitre précisément les effets de l’inflation sur les grandes
catégories de dépense (personnel, fonctionnement, investissement, intervention). Les dépenses
sur marchés sont toutefois révisables, ce qui signifie que les paiements sont régulièrement
ajustés selon un indice officiel fixé contractuellement, souvent
l’indice du BT01 (ou équivalent)
auquel font référence les pièces du marché. Ils tiennent ainsi compte des éventuelles hausses
du coût des matériaux et des salaires pendant l
a période d’exécution des contrats.
Les montants des projets sélectionnés dans le cadre du programme 348 ont été validés en
CNIP en 2019. Ces montants prévoyaient alors une révision annuelle des prix de 1,5 %,
conforme aux pratiques en vigueur en matière de constructions publiques. L
’
épidémie de
covid 19 puis la situation internationale ont accru significativement le montant de ces révisions
depuis la fin d’année 2021
, l
’indice BT01 a
yant augmenté de 22 points depuis la création de la
mission en 2018.
Tableau n° 2 :
év
olution de l’indice du bâtiment depuis la création de la mission
Transformation et fonction publiques
Période
Index du bâtiment - BT01 - Tous
corps d'état - Base 2010
Date de parution au JO
2018-01
108,0
03/05/2018
2019-01
110,1
18/04/2019
2020-01
111,8
14/05/2020
2021-01
114,4
17/04/2021
2022-01
121,4
22/04/2022
2023-01
128,4
16/03/2023
2023-12
130,6
17/02/2024
Source : Insee
Les simulations effectuées par la DIE établissent un montant total de 70
M€ environ pour
couvrir les révisions de prix jusqu’à la réception des opérations sur la globalité du programme
de rénovation des cités administratives (2019-2027).
La DGAFP reconnait que les dépenses d’investissement en matière immobilière (RIA)
ou de sy
stèmes d’information (CISIRH) portées par le programme sont très touchées par
l’inflation mais n’a pas effectué de simulation d’impact. Les dépenses de RIA étant liées à celles
du programme 348, la prise en compte de l’évolution de l’indice BT01 pour calcu
ler la
programmation initiale aurait été utile.
COUR DES COMPTES
18
La DITP indique ne pas avoir pris de mesures particulières en 2023 concernant l’inflation,
y compris dans la conduite des projets mais l’inflation du coût global d’un projet constitue un
facteur de risque potentiel identifié dans le cadre de la revue des projets réalisée par les
directeurs d’investissement. Le FTAP ne prévoit pas d’ajustement de l’enveloppe allouée aux
projet cofinancés. L’effet de l’inflation sur les projets FTAP est à supporter sur la part d
e
financement sur fonds propre par les porteurs de projet. En cas de défaillance du cofinancement
sur fonds propres, il peut être décidé de mettre un terme au cofinancement du projet sur le
FTAP.
La DGAFP indique que l’inflation n’a pas d’effet direct sur
le coût des dépenses associées
aux prestations d’action sociale interministérielles dans la mesure où les montants de celles
-ci
ne sont pas indexés. Mais la DGAF
P estime que l’inflation fait baisser la valeur relative des
prestations servies ou augmenter le coût de certaines prestations (ex : berceaux de crèche).
Les natures de dépenses constatées majoritairement sur le programme 352 (prestations de
coaching et de développement) n’ont pas été particulièrement touchées par l’inflation.
II. La gestion des crédits et sa régularité
A. Une réduction d
es reports d’autorisation
s
d’engagement
Le montant des AE disponibles la mission
Transformation et fonction publiques
s’
est
établi à 982,9 M€ en raison de reports de l’exercice 2022 vers l’exercice 2023 (
155,1 M
€ en
AE et 33,98 M€ en CP).
Ces reports résultent essentiellement des modalités de fonctionnement budgétaire des
programmes 348
–
Performance et résilience du
parc immobilier de l’État et de ses
opérateurs
et 349 -
Transformation de l’action publique
(respectivement 141,2
M€ et
6,6
M€
de crédits
reportés de 2022 à 2023 en AE).
Pour la deuxième année consécutive cependant, les reports d’AE sont en baisse au regard
des crédits reportés de 2020 à 2021 (respectivement 737,8 M€ et 392,6 M€ pour ces deux
pro
grammes) et de ceux reportés de 2021 à 2022 (328,9 M€ et 258,6 M€).
B. Des ouvertures et annulations de crédits limitées en cours de
gestion
La mission
Transformation et fonction publiques
a bénéficié de 2,5
M€ par décret de
virement au profit du programme 348 et de 1
M€ par décret de transfert en CP.
8,7 M€
d’AE ouvertes en LFI 2023 ont été annulées en cours de gestion, soit moin
s de
1 % des AE ouvertes en LFI. Elles correspondent au solde entre des décrets de transferts à
hauteur de 12 M€ et à des décret
s
de virements à hauteur de 3,3 M€. Le programme 349 a
fortement contribué aux transferts d’AE, à hauteur de 21,6 M€.
La loi de finances de fin de gestion du 1
er
décembre 2023
a annulé 15 M€ de CP sur la
mission, issus du programme 349.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Graphique n° 2 :
de la LFI à
l’exécution (CP, en M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
III.
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
A.
Une consommation des crédits de paiement en hausse
L’augmentation des montants de CP consommés entre 202
2 et 2023 (+262,8
M€)
est
principalement le fait du
programme 348 (+189 M€) et résulte des décaissements intervenus
sur les principaux marchés globaux de performance attachés aux travaux de rénovation des cités
administratives.
COUR DES COMPTES
20
Graphique n° 3 :
é
volution des dépenses exécutées en M€
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
L’écart entre les montants d’AE consommés et la programmation initiale en 202
1 et 2022
s’explique par d’importants volumes de reports en cours d’année en
2021 et 2022. Les reports
de crédits se réduisent en 2023
par rapport aux exercices budgétaires 2021 et 2022. L’exécution
des AE s’améliore en 2023
.
55,46
113,08
455,35
722,55
985,38
166,15
327,25
821,41
681,03
774,94
0
200
400
600
800
1 000
1 200
2019
2020
2021
2022
2023
CP
AE
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Graphique n° 4 :
LFI, crédits disponibles exécution 2021-
2023 (AE, M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
La hausse du taux consommation des CP, amorcée en 2022, se poursuit en 2023
(985,3
M€ de CP consommés pour une programmation initiale en LFI de 1
160,1 M€). Cette
évolution est d’autant plus significative que le montant des CP annulés en LFG se sont limités
à 15 M€
.
Graphique n° 5 :
LFI, crédits disponibles et exécution 2021-2023 (C
P, M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
323,4
447,5
819
1422
795
982,9
821,4
681
774,9
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
2021
2022
2023
LFI (AE)
Crédits disponibles (AE)
Exécution (AE)
691,4
795
1160,1
508,8
829,6
1195,2
455,3
722,5
985,3
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
2021
2022
2023
LFI (CP)
Crédits disponibles (CP)
Crédits exécutés (CP)
COUR DES COMPTES
22
Entre 2022 et 2023
, les dépenses d’investissement ont considérablement augmenté sur
l’ensemble de la mission (+162 M€), situation principalement imputable à la consommation
des CP sur le programme 348
(234 M€), en raison des décaissements liés à l’exécution des
programmes de travaux de rénovation des cités administratives.
Les dépenses de fonctionnement ont également augmenté (+138
M€), portées notamment
par les programmes 148 et 348.
Les dépenses de titre 2, portées par le programme 368
- Conduite et pilotage de la
transformation et de la fonction publiques
en LFI pour 2022, regroupe les effectifs de la
direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), du CISIRH et de la
DITP.
Graphique n° 6 :
dépenses 2018-2023 de la mission
Transformation et fonction publiques
par titre (CP, en M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
8,05
38,97
101,32
263,43
409,64
20,83
52,46
298,36
358,51
385,50
21,46
7,92
51,44
44,40
108,94
0,00
0,06
0,09
37,51
43,26
0,0
200,0
400,0
600,0
800,0
1 000,0
1 200,0
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses d'investissement (T5)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses d'opérations financières (T7)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
B.
L’incidence sur l’environnement
des dépenses budgétaires de la
mission majoritairement neutre ou non cotée
Le budget vert prévoit l’attribution de chaque dépense en cinq cotations (favorable, mixte,
défavorable, neutre et non cotée).
51 % des dépenses de la mission
Transformation et fonction publiques
sont cotées comme
ayant une incidence neutre sur le changement climatique ou ne sont pas cotées, les 49 % cotées
comme favorisant la lutte contre le changement climatique étant entière celles du programme
348
–
Performance et résilience du parc immobilier de l’
État et de ses opérateurs
porte 49 %
des crédits cotés.
1.
Une cotation favorable quasiment limitée au programme 348
En PLF 2023, le programme 348 a été coté comme étant entièrement étant favorable à la
lutte contre le changement climatique, dans la mesure où il finance des travaux lourds de
rénovation et de restructuration, permettant de réduire la dépendance aux énergies fossiles et
d’améliorer la performance environnementale du parc immobilier de l’État et de ses opérateurs,
ainsi que les études associées. Cette cotation a été affinée ensuite. En PLF 2024
13
,
l
’action 348
-
13 nommée « Acquisition, construction » a été évaluée comme ayant un impact mixte sur
l’environnement. Cette action finance l’acquisition ou la reconstruction de bâtiments lorsque
cette solution est plus efficace que la rénovation de l’existant
. La
démolition suivie d’une
reconstruction génère significativement plus de déchets qu’une rénovation et est donc cotée
défavorablement sur l’axe « Déchets ».
Les crédits du programmes 368 sont considérés comme neutres, de même que ceux du
programme 148,
à l’exception de certaines dépenses d’investissement au titre des travaux des
RIA, cotées favorablement en faveur de l’environnement dès lors que
les travaux intègrent les
nouveaux standards environnement du décret tertiaire.
13
rapport sur l’impact environnemental du budget de l’état –
octobre 2023
COUR DES COMPTES
24
Une formation des agents de
l’
État à la transition écologique en deux phases
Des crédits du programme 148 ont été exécutés en 2023 pour initier la formation des agents de
l’
État à la transition écologique, via la signature de la
convention avec le CNRS visant à l’organisation
des conférences-débats animées par des scientifiques reconnus en matière de transition écologique
(1
M€). 64
000 € ont été délégués aux PFRH pour assurer la réalisation de
deux
ateliers à l’attention
de cadres supérieurs entre novembre et décembre 2023
14
.
La
première phase a débuté en 2023 et doit s’achever en 2024. Elle vise à assurer la formation
des 25
000 cadres supérieurs de l’Etat. La délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de
l’
État (DIESE) a établi le parcours de formation, qui comprend des ateliers, des conférences de
scientifiques choisis par le CNRS, des visites de « terrain
» effectuées auprès d’acteurs impliqués
dans la transition écologique et un atelier de passage à l’action.
La DGAFP, à travers les PFRH,
assure la formation de quasiment 1700 cadres supérieurs (préfets, sous-préfets, recteurs, 700
magistrats de l’ordre judiciaire, des cadres supérieurs des ministères sociaux et du ministère des
Armées).
La seconde phase, qui débutera en 2025, vise, après avoir tenu compte du reto
ur d’expérience
de la première, à former l’ensemble des agents de l’Etat.
2.
Une évaluation de l’impact numérique à
renforcer
Le programme 349
–
Transformation de l’action publique
et le programme 352
–
Innovation et transformation numériques
ne sont pas cotés
en raison d’un manque de données
sur l’impact du numérique sur l’environnement
, déjà évoqué en 2022.
L
’ARCEP et l’ADEME
ont pourtant élaboré en 2022
une méthode d’
évaluation
multicritères, multi-étapes et multi composants des impact environnementaux du numérique
15.
L
’ARCEP et l’ADEME
ont calculé que le domaine numérique sécrète 16,9 Mt CO2 eq., soit
2,5
% de l’empreinte carbone de la
France, légèrement supérieur au secteur des déchets (14 MT
CO2 eq. 1). Mais selon cette étude,
d’autres indicateurs
présentent des impacts importants, en
particulier
l’utilisation de ressources abiotiques (minérales et fossiles) ainsi que les radiations
ionisantes, même après normalisation et pondération
. L’ADEME/ARCEP recommandent que
ces indicateurs soient pris en compte en priorité lors de stratégies de réduction des impacts
environnementaux, afin
d’éviter les transferts de pollution.
Le recours à cette méthode
permettrait d’intégrer les dépenses du programme 349 et du programme 352 dans l’annexe
dédiée au PLF.
De même, le FTAP a soutenu depuis sa création six projets
d’envergure
ayant un impact
direct sur la réduction des atteintes à l’environnement, pour un montant de cofinancement de
14
4
000 € par PFRH sauf la Corse et des départements d’Outre
-Mer dont le montant versé a été de 2 000
€).
15
Mandatées en août 2020 par le Gouvernement,
l’ADEME et l’Arcep
ont mené une étude pour préciser l'impact
environnemental du numérique en France. D'après les rapports publiés le 19 janvier 2022,
les terminaux
(et en
particulier les écrans et téléviseurs) génèrent l’essentiel des impacts environnementaux (
de 65 à 92 %),
suivi
des
centres de données (de 4 à 20 %)
puis des
réseaux (de 4 à 13 %
). Le troisième volet, publié le 6 mars 2023,
fait une
évaluation prospective de l'impact du numérique en France, à horizon 2030 et 2050
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
64
M€
16
.
Les critères de sélection des lauréats du FTAP intègrent un critère d’élig
ibilité relatif
au respect des engagements de l’
État dans ses services publics écoresponsables
17
. Les
estimations des impacts des projets sont présentées dans leurs contrats de transformation. Les
résultats des projets sont évalués à leur fin de vie pendant la phase de bilan réalisée par le
secrétariat du FTAP. En 2023, le FTAP a financé le challenge CUBE et le Guichet DINUM -
Numérique écoresponsable (Cf. Encadré infra). L
’identification
a posteriori
des projets
« verts » co-financés par le FTAP
pourrait justifier leur cotation dans l’annexe dédiée du PLF.
Les projets financés par le FTAP en faveur de l’atténuation ou l’adaptation
Le projet Forêt 4.0
- gestion forestière augmentée (financement accordé en 2020) finance la mise en
qualités des données de l’ONF et de les rendre disponibles pour les techniciens forestiers lors de leurs
déplacements. Ce projet soutient une gestion durable de la ressource bois, de préserver la biodiversité
et de prévenir les risques naturels. Le montant de cofinancement FTAP est de 4 M€
.
Le projet Contrôles automatisés
vise à diminuer la circulation de véhicules polluants et à améliorer
la qualité de l’air (Projet ZFE –
fina
ncement accordé en 2020) par la mise en œuvre de solutions
automatisées de contrôle. Le montant de cofinancement FTAP pour ce projet est de 16
M€.
Le projet équipement numérique de données Lidar à haute intensité
18
, porté par l’IGN, vise à mettre
à disposi
tion ces données au service de l’agriculture, de la prévention des risques naturels, de la
gestion de la ressource forestière, de l’aménagement du territoire, de la transition énergétique, de
l’archéologie, etc.
Le montant de cofinancement FTAP pour ce projet s’élève à 21,5 M€.
Le projet de référentiel d’occupation et usage des sols
sur l'ensemble du territoire national vise à
diffuser en open data des données relatives à l'artificialisation des sols
19
pour lutter contre l'étalement
urbain. Le montant de c
ofinancement FTAP pour ce projet est de 11 M€.
La plateforme Trackdéchets
(gérer la traçabilité des déchets en toute sécurité - financement accordé
en 2020) vise à dématérialiser, simplifier et fiabiliser le suivi des déchets dangereux en France pour
les entreprises grâce à un outil proposé par le Ministère de la Transition Écologique. Le montant de
cofinancement est de 600 000€ pour un coût global de 1,8 M€.
16
Ces 6 projets et leurs porteurs sont : Forêt 4.0 (ONF), Contrôles automatisés des véhicules polluants (DGITM),
Lidar Haute Densité (IGN), Observatoire de l’artificialisation des sols (DGALN), Trackdéchets (DGPR), Cube
État (Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires).
17
Les mesures favorisées dans le dossier de candidature sont notamment une politique d’achat écoresponsable, la
réduction de la consommation d’énergie dans les bâtiments publics ainsi que l’économie circulaire et
la maîtrise
de l’empreinte carbone du numérique. Les candidats doivent préciser dans le dossier de candidature les actions,
outils et mesures mobilisées pour assurer le respect de ces engagements aux différentes étapes de la vie du projet,
soit lors de la conception, de la réalisation et de la gestion pérenne une fois le projet achevé.
18
La technologie Lidar Haute Densité permet de décrire le territoire en trois dimensions (sol, végétation et sursol
artificiel) pour décupler la connaissance du territoire au service des politiques publiques.
19
Projet porté par l’observatoire de l’artificialisation des sols.
COUR DES COMPTES
26
Le Challenge CUBE État
(financement accordé en 2023), porté par le CEREMA (MTECT) et appuyé
par l
a Direction de l’immobilier de l’Etat, vise à 10% d’économie d’énergie en moyenne dans les
bâtiments de l’
État et se fonde sur les expériences du Challenge Usage Bâtiment Efficace (CUBE),
auquel quelques dizaines de bâtiments de l’
État ont déjà participé
20
.
Le montant de cofinancement
est de 12,3 M€.
Le Guichet DINUM - Numérique écoresponsable
, financé par le FTAP en 2023, a pour ambition
d’accélérer des projets numériques éco
-
responsables dans l’administration de l’Etat. Ce guichet est
doté d’1
M€.
L’appro
che peut être dupliquée pour le programme 352. 10 projets lauréats du FAST 12
et 13 ayant un impact sur la lutte contre le changement climatique ont été financés en 2023 par
le programme 352 à hauteur d’1,4 M€
(Cf. Tableau
infra
). Le produit « Agir » a été incubé par
la DINUM et financé à hauteur de 160 000
€.
L
’identification
a posteriori
de ces projets
« verts » pourrait là aussi
justifier leur cotation dans l’annexe dédiée du PLF.
Tableau n° 3 :
Projets
Projet
Objet
Montant
SPARTE FAST 12
Développer un outil qui fait le lien entre la
réglementation et les projets d’aménagement des
collectivités en favorisant la mise en œuvre du “Zéro
Artificialisation Nette”
210 000 €
Nos gestes climat
Apporter l'information environnementale au plus près
des citoyens
230 000
€
Registre de preuve
de covoiturage FAST
12
Développer un produit pour aider les territoires à
inciter la pratique du covoiturage courte distance en
toute confiance
300 000 €
Accélérateur de la
transition écologique
FAST 12
Aide à la structuration d’un i
ncubateur partenaire porté
par l’ADEME
200 000 €
EnvErgo FAST 13
Améliorer la prise en compte de l’environnement dans
les projets d’aménagement
200 000 €
Ma cantine FAST 13
Accompagner au mieux les acteurs de la restauration
collective dans leur offre aux consommateurs pour une
alimentation de qualité, saine et durable.
250 000 €
Source : DINUM
20
Sur la base des expériences passées, le déploiement de cette démarche sur les bâtiments de l’Etat permettrait
d’escompter 10
% d’économie d’énergie en moyenne. Le projet s’inscrit dans la réalisation des objectifs fixés dans
le cadre des politiques prioritaires du Gouvernement (PPG) visant à réduire le nombre de bâtiments de l’Etat
considérés comme des passoires thermiques et à renforcer la performance é
nergétique des bâtiments de l’Etat
conformément aux objectifs fixés dans le cadre du chantier « assurer la rénovation énergétique des bâtiments
publics ».
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
IV. Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
La LFI pour 2024 a augmenté de 46,3 % les
autorisations d’engagement
de la mission,
avec 1 198,5
M€ d’AE
(pour 819
M€ d’AE attribués par la LFI pour 202
3). Cette dynamique
résulte de la pérennisation de certains fonds ou programmes. En revanche, les crédits de
paiement sont en diminution de 5 % avec 1
095 M€ de CP
en 2024 pour 1
160 M€ de CP ouverts
en 2023.
Ainsi, en 2024, le programme 348
–
Performance et résilience des bâtiments de l’
État et
de ses opérateurs
se voit attribuer en LFI 654,8
M€ d’AE, soit une hausse
de 294,7 % par
rapport à 2022 (
165 M€
d’
AE attribuées en LFI 2023). Cette hausse est à la fois imputable à
l’action
« Résilience »
(+ 97,6 % d’AE en un an), mais aussi par des AE consacrées aux études
en hausse pour atteindre 36 M€. Les travaux et gros entretien à la charge du p
ropriétaire sont
en hausse de 298 M€ en AE
et tiennent compte du décalage de la trajectoire de décaissement
L
e programme semble disposer de marges de manœuvre relativement limitées pour
sécuriser sa trajectoire budgétaire et appelle la DIE à la vigilance sur l’atteinte des objectifs du
programme.
Surtout, le programme 352 bénéficie de 74,1
M€
en AE et CP, soit une hausse
exceptionnelle de 599 % par rapport à 2023.
Cette hausse est imputable à l’augmentation des
crédits du fonds pour l’accélération du financement des start
-
up d’Eta
t, par
l’ajout d
e crédits
dédiés à France Nation Verte (50 M€) et de crédits
d
’accessibilité numérique (12 M€).
Enfin, les crédits du programme 368 sont également en hausse en 2024 de 8,9 % (48,3
M€
en AE et en CP), évolution liée à la dynamique des actions de modernisation de la DITP.
Toutefois, la mission
Transformation et fonction publiques
a subi des annulations de
crédits conséquentes (à hauteur de 93 M€) dès le début de gestion 2024, en application du décret
d’annulation du 21 février 2024. Le programme 352 perd 29
M€, ce qui réduit de près de
moitié
la hausse des crédits obtenus en LFI 2024. 42, 2 M€ de crédits sont annulés pour le
programme
348. Les programmes 148 et 349 font face à des annulations de crédits plus limitées
(respectivement -
12,2 M€ et
-10,3
M€).
Chapitre II
Points d’attention par programme
I.
Programme 148
–
Fonction publique
A. Des crédits en baisse
Le programme 148 porte 35 % des AE et 26 % des CP ouverts en LFI pour 2023 sur la
mission. 83 % des dépenses du programme relèvent de dépenses de fonctionnement (titre 3),
dont 86
M€ de subventions pour charges de service public versées à l’
Institut national du
service public (INSP) et aux cinq Instituts
régionaux d’administration (I
RA). Ses moyens
budgétaires se sont réduits en LFI pour 2023 par rapport à la LFI 2022, en raison de la
disparition du fonds d’accompagnement interministériel aux ressources humaines (FAIRH,
baisse de 12 M€ d’AE), de l’achèvement d’une partie des projets d’aménagement des
restaurants inter-administratifs (
baisse des AE de 15,9 M€
par rapport à 2022).
Ces réductions ont été tempérées par plusieurs revalorisations par rapport à 2022, dont
celle
des dispositifs d’action sociale in
terministérielle par rapport à 2022 (
+6,5 M€
par rapport
à 2022), le financement de 500 places supplémentaires de classes Prépa Talents et
l’augmentation des bénéficiaires des
Bourses Talents (
+1,7 M€ en AE et +4,5 M€ en CP), et de
la hausse des montants des SCSP des opérateurs (INSP et IRA) pour respectivement 0,8
M€ et
1,14 M€
.
Le programme a bénéficié d’un amendement parlementaire (15 M€), pour proroger le
financement de l’apprentissage dans la fonction publique territoriale en application de la
convent
ion d’objectifs et de moyens 2022 du 23 février 2022 signée entre le CNFPT et l’État.
Avec 302,3
M€ d’AE et 312,6
M€ de CP disponibles en 2023
21
, le programme affiche un
taux de consommation de 96,4 % des AE (291,6
M€) et de 91,8
% des CP (287,0
M€). Il se
22
S’agissant des RIA, la conjonction des retards dans l’exécution des travaux, des pénuries de matér
iaux de
construction ainsi que de la hausse du coût des matériaux, entraînera vraisemblablement des surcoûts en matière
de travaux en 2023 et 2024. Les principaux écarts portent sur les activités suivantes :
COUR DES COMPTES
30
rapproche de celui constaté en 2021 (97,3 % en AE et 95 % en CP) alors que la consommation
s’était dégradée en 2022.
B.
Une budgétisation initiale de l
’action sociale interministérielle qui
doit être améliorée
L’
action sociale interministérielle renvoie aux
politiques mises en place par l’
État en sa
qualité d’employeur.
Elles se déclinent principalement en quatre prestations
individuelles
d’action sociale interministérielle
(le Chèque-vacances, le CESU -
garde d’enfant 0/6 ans,
l’aide à l’installation des personnels de l’État et la prestation d’aide au maintien à domicile pour
les pensionnés civils de l’État
) et en dispositifs collectifs.
Tableau n° 4 :
d
épense d’action sociale
interministérielle
par nature et par type d’aide
Prestation
Aide
Dépenses en M€
individuelle
Chèque-vacances
33,7
individuelle
CESU
27,7
individuelle
Aide à la première installation
16,1
individuelle
Aide au maintien à domicile
4,7
collective
Berceaux en crèches
33,8
collective
Rénovation des restaurants inter-
administratifs
11,1
collective
Sections interministérielles régionales
d’action sociale
6,2
collective
Logements temporaires
0,75
Source : DGAFP
Comme la Cour
l’anticipait
dès l’analyse de l’exécution budgétaire 2022
22
, la
consommation des crédits d’investissement relatifs à la
restauration inter-administrative (RIA)
a pâti des retards de travaux et donc un glissement calendaire sur certains projets (-13,9
M€ en
CP).
La consommation des crédits finançant les CESU- enfant de de moins de 6 ans a été
également moindre que programmée (-
13,5 M€ en AE et
-
8,2 M€ en CP) malgré une satisfaction
22
S’agissant des RIA, la conjonction des retards dans l’exécution des travaux, des pénuries de matér
iaux de
construction ainsi que de la hausse du coût des matériaux, entraînera vraisemblablement des surcoûts en matière
de travaux en 2023 et 2024. Les principaux écarts portent sur les activités suivantes :
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
31
élevée des bénéficiaires
23
. La DGAFP estime qu’il s’agit d’une prestation de guichet soumise
à des aléas non maitrisables. L’écart tient compte d’un dysfonctionnement sur le SI des
prestataires ayant généré la non-instruction de certains dossiers pour près de 3
M€ qui seront
payés en 2024
alors qu’un rétablissement de crédit de 3,7
M€ était intervenu en 2023. Cette
situation se rapproche de celle de 2022, durant laquelle le dispositif avait bénéficié
d’un
rétablissement de crédits de même montant, pour finalement sous-consommer ses crédits
(-7,8
M€). La DGAFP indique que les marges de progression en matière de consommation
nécessiteront un accroissement de la communication sur ce dispositif en direction des agents.
La baisse de consommation des chèques-vacances (-
2,8 M€ en AE et
-
2,9 M€ en CP)
s’explique par un ralentissement des ouvertures de plans en 2023 avec une incidence sur les
plans débloqués en 2023 (et sur la consommation 2023), en partie liée au fait que les agents
retraités ne sont plus éligibles.
La Cour avait relevé en 2021 et 2022 que le programme présentait depuis plusieurs années
un écart à la programmation des dépenses d’action sociale interministérielle, du
fait, selon la
DGAFP, d’une décrue du nombre de bénéficiaires combinée à une connaissance insuffisante
de ces dispositifs par les agents.
Cette situation conduit l’action sociale interministérielle à
être la réserve de crédits du
programme pour des dépens
es d’investissement et de fonctionnement.
2 M€ de crédits fléchés
sur l’action sociale interministérielle ont été redéployés au sein du programme pour financer
l’achat de licences HRAcess pour le CISIRH, le dispositif Mentor et le salon «
Choisir le
Service Public ».
Les dispositifs d’action sociale interministérielle
Le
chèque vacances
est une prestation d’aide au financement des loisirs ou des vacances versée
aux agents actifs de l’État remplissant les conditions d’attribution et remise sous forme de titr
es de
paiement spécialisés. Il repose sur une épargne de l’agent, abondée d’une participation de l’État à
hauteur de 10, 15, 20, 25 et 30% selon le revenu fiscal de référence (RFR) de l’agent. Les agents de
moins de 30 ans bénéficient d'une bonification de 35% et les agents affectés dans les départements
d’outre
-
mer (DOM) bénéficient d’un barème spécifique. En 2023, plus de 115 000 agents ont
bénéficié des Chèque-vacances, un volume stable par rapport à 2022.
Le dispositif
d’
aide à l’installation des personnels de l’État
(AIP) est destiné à accompagner
l’accès au logement
locatif des agents entrant dans la fonction publique de l’État en prenant en charge
une partie des dépenses rencontrées lors de la conclusion du bail (premier mois de loyer, frais
d’agence, dépôt de garantie et frais de déménagement), pour un montant individuel situé entre 1500€
et 700€. La prestation est attribuée sous conditions de ressources, son barème étant aligné sur celui
du chèque-vacances. Cette prestation est désormais ouverte aux
agents contractuels disposant d’un
contrat d’une durée au moins égale à un an. Ainsi, les crédits exécutés en 2023 s’élèvent à 16,1 M€
pour environ 13 075 agents bénéficiaires (volume en cours de stabilisation).
23
L
’issue de l’enquête de satisfaction menée en 2023 auprès d’un échantillon représentatif de 10
000 bénéficiaires
du titre CESU-
garde d’enfants 0
-
6 ans, le taux de satisfaction (CESU garde d’enfants 0
-6 ans) a atteint un niveau
très satisfaisant de 96 % en 2023 (contre 95 % l’année dernière).
COUR DES COMPTES
32
Versée sous la forme de
chèques emploi-service universels préfinancés
, cette prestation est
destinée à prendre en charge une partie des frais engagés par les agents pour la garde de leurs enfants
de moins de six ans durant leurs heures de travail. En 2023, la prestation a été servie à environ 63 000
bénéficiaires (volume en cours de stabilisation), représentant une dépense de 27,7
M€.
L’
AMD
, destinée aux pensionnés civils et ouvriers retraités de l’État de plus de 55 ans
n’entrant pas dans le champ des allocataires de l’aide à l’autonomie (APA), es
t versée sous
condition de ressources, après élaboration d’un plan d’aides personnalisé (PAP) établi par une
structure évaluatrice, comme pour les salariés retraités. La mise en place de deux tranches d’aides
supplémentaires (tranche 7 et 8) permet d’align
er depuis 2021 le barème sur celui de la prestation
servie aux retraités relevant du régime général.
Le niveau de dépenses s’élève ainsi à 4,7 M€ en
2023.
Les
contrats de réservation de places en crèches
sont passés au niveau déconcentré, avec des
structu
res d’accueil implantées dans des aires adaptées aux besoins des ag
ents. Les crédits 2023
s’établissent à 38,1 M€ en AE et 33,8 M€ en CP.
Le programme de
remise aux normes et de rénovation des restaurants inter-administratifs
(RIA) se déroule sur le fondem
ent d’opérations pluriannuelles engagées dans une partie du parc
des 86 Restaurants inter-administratifs.
Le montant 2023 consacré à la restauration collective
s’élève à 13,5 M€ en AE et 11,1 M€ en CP.
Le financement d’actions entreprises par les
sections régionales interministérielles
d’action sociale
(SRIAS). Les SRIAS proposent, dans le respect des orientations arrêtées par le
comité interministériel d’action sociale, des actions innovantes ou des expérimentations, en
complément des dispositifs déjà mis
en œuvre. Compte tenu du dynamisme des actions conduites
en région, le montant des crédits exécutés en 2023 s’élève à 6,3 M€ en AE et 6,2 M€ en CP.
La
réservation de logements conventionnels
correspond à la couverture des engagements
liés aux conventions pluriannuelles conclues avant 2012 et donnant lieu le cas échéant à la
livraison de nouveaux logements en 2023. La mise en œuvre de
dispositifs de logements
temporaires
(0,77 M€ en AE et 0,75 M€ en CP)
au niveau déconcentré afin de permettre l’accès
à un logement ou un hébergement temporaire aux agents soudainement placés dans des
circonstances d’urgence sociale ainsi qu’à ceux exprimant un besoin provisoire de logement sans
urgence sociale (à la suite d’une nouvelle affectation par exemple).
C.
Des difficultés dans la gestion des effectifs
de l’INSP et des IRA
Au sein des écoles d’application financées par le programme 148, l’année 2023 est
marquée par des difficultés dans la gestion des effectifs : absentéisme, fort turn-over des
équipes ou encore allongement délais de recrutements.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
33
Tableau n° 5 :
financement des écoles de formation des fonctionnaires (CP en
exécution)
En M€
2019
2020
2022
2023
ENA puis INSP
ETPT sous plafond
408
403
432
443
Subventions (en M€)
30,6
30,4
31,7
38,5
Subventions / ETPT
75
75,4
73,4
86,9
(en K
€)
IRA
ETPT sous plafond
712
639
625
650
Subventions (en M€)
43,6
39,7
39,7
46,1
Rétablissements de crédits
1,2
0,9
0,9
0,9
Total
44,8
40,6
40,6
47,0
Subventions / ETPT
63
62,1
63,5
72,3
(en K
€)
Subventions totales
(en M€)
75,4
70,1
71,4
85,5
Source : DGAFP
Le plafond
d’emploi autorisé en LFI 2023 est de 646 ETPT, comme en 2022, tandis que
la prévision d’exécution 2023 ressort à 650 ETPT sous
-
plafond. Cela s’explique par l’existence
pour certains IRA de doublons sur certains postes, du fait d’absences de longue durée d
e
personnels devant être remplacés.
Concernant l’INSP, l’année 2023 s’inscrit dans la continuité de 2022 qui avait été
marquée par un retour à une situation normale d’activité comparée aux deux années
précédentes.
Pour autant, la prévision d’exécution du schéma d’emplois (443 ETPT fin
décembre 2023, dont 186 agents, 165 élèves et 92 stagiaires des cycles préparatoires) est
inférieure au plafond
24
, en raison notamment de la difficulté à recruter les enseignants
chercheurs. La subvention pour charges de servic
e public (SCSP) de l’INSP a évolué de 0,8 M€
en PLF 2023 par rapport à la LFI 2022, du fait de la prise en charge du coût de la revalorisation
du point d’indice, soit des crédits ouverts en LFI 2023 à hauteur de 39,1 M€. En gestion 2023,
la SCSP versée à l
’INSP s’est élevée à 38,5 M€ (contre 37,9 M€ en 2022).
L’exercice 2023 est marquée par la poursuite du chantier d’harmonisation des données
budgétaires et comptables des IRA. Le
travail d’harmonisation de son calcul de l’indicateur
«
coût de l’élève
»
s’es
t poursuivi sur 2023. L
a Cour a plusieurs fois relevé qu’au sein de
l’objectif n° 2, «
Optimiser la formation initiale des fonctionnaires », les sous-indicateurs
concernant les coûts complets annuels unitaires des élèves des IRA et de l’
INSP étaient peu
pe
rtinents car fortement dépendants de la variation du nombre d’élèves.
24
Le pl
afond d’emplois autorisé en LFI est de 454 ETPT (197 agents, 155 élèves et 102 stagiaires des cycles préparatoires).
COUR DES COMPTES
34
D.
Une attractivité limitée des classes « Prépa Talents »
Le programme « Talents du service public », qui comprend notamment les Prépas Talents
et les concours Talents, vise à renforcer la diversité sociale et géographique de la haute fonction
publique en accompagnant des jeunes bénéficiaires d’une bourse de l’enseignement supérieur
et issus de la diversité des territoires ou des demandeurs d’emploi vers les concours de la
fonction publique. Les Prépas Talents proposent à ces bénéficiaires un parcours de préparation
aux concours d’accès à la fonction publique. Certaines de ces Prépas Talents
25
donnent accès
aux concours Talents, qui sont des concours externes spéciaux d’accès à six corps de la haute
fonction publique
26
, institués à titre expérimental par l’ordonnance du 3 mars 2021 favorisant
l’égalité des chances pour l’accès à certaines écoles
de service public.
La sous-consommation du dispositif de classes Prépa Talents (-
2,9 M€ en CP) résulte
principalement du taux limité de remplissage des classes, soit 1 191 places pourvues sur les
1 885 prévues.
S’agissant d’une expérimentation, l’ordonna
nce prévoit que, au plus tard le 30 juin 2024,
un rapport portant sur l'évaluation de la mise en œuvre des concours externes spéciaux et des
cycles de formation qui y donnent accès soit remis au Parlement. Le contenu de cette évaluation
est précisé par le décret n° 2021-239 du 3 mars 2021 instituant des modalités d'accès à certaines
écoles de service public et relatif aux cycles de formation y préparant : taux de réussite aux
concours et taux de diplomation. L’enquête relative au second bilan du dispositif
(année scolaire
2022/2023) a été lancée en décembre 2023.
II.
Programme 348
–
Performance et résilience des
bâtiments de l’État et de ses opérateurs
A.
Une amélioration de la consommation des autorisations
d’engagement
en 2023
Les AE disponibles proviennent de la LFI pour 2023 (165,9 M
€
) et de reports de crédits
de 2022 vers 2023 (
141,29 M€).
En CP, en complément des 552,7
M€ ouverts en LFI, 7,9
M€
ont été reportés de 2022 vers 2023.
Une ouverture complémentaire de 11,6
M€ en AE et
9,8
M€ en CP est intervenue
en cours
d’année au bénéfice du programme via deux décrets de transfert
. Les virements et transferts
concernent la participation des programmes supports au dispositif nouveaux espaces de
travail (8,6
M€
), la participation de la DGAFP aux travaux des cités administratives pour celles
25
listées dans l’arrêté du 5 août 2021 fixant la liste des cycles de formation dénommés « Prépas Talents » préparant aux concou
rs
d'accès à certaines écoles ou organismes assurant la formation de fonctionnaires ou de magistrats de l'ordre judiciaire
26
INSP, administrateur territorial, directeur d’hôpital, directeur des établissements sanitaires, sociaux et médico
-sociaux, commissaire
de police, directeur des services pénitentiaires
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
35
qui contiennent des restaurants inter-administratifs (2,1
M€
) et la participation des programmes
supports pour les études pour la rénovation de la cité administrative de Nanterre (4,2
M€
)
27
.
10,6
M€ d’AE et
34,4
M€ de CP ont été
mis en réserve (réserve initiale et surgel) et ont
été débloqués le 16 novembre 2023.
La LFG a ouvert 29
M€ en AE sur le programme afin
d’
opérer un versement du budget
général
au compte d’affectation spéciale «
gestion du patrimoine immobilier de l’
État » afin de
financer la part État
de l’acquisition du bâtiment Osmose pour accueillir les services du
parlement européen.
En 2023, 74,2 % des AE disponibles
28
ont été consommées, soit une amélioration de 15
points par rapport à 2022 (55,8 % en 2021, 59,2 % en 2022). En revanche, 74,9 % des crédits
disponibles
29
en CP ont été consommés, en baisse
s’agissant de la consommation des CP par
rapport à 2022 (83,6 %) mais aucun
crédit en CP n’a été annulé en LFR sur l’exercice
. Le solde
des AE non exécutées est donc de 90 M€. L’essentiel (73
M€) correspond aux cités
administratives, dont 33
M€ sur tranche fonctionnelle et 40
M€ à la main du responsable de
programme dans le cadre de la gestion mutualisée des aléas et révisions de prix. La deuxième
grande composante (11,7
M€) correspond aux projets Résilience II, dont 3
M€ sur tranche
fonctionnelle et 8,7
M€ à la main du responsable de programme.
B.
Une trajectoire de consommation des
autorisations d’engagement
et des crédits de paiement
en décalage d’au moins
trois ans
Alors qu’initialement, l’ensemble des AE du programme devait être consommé en 2020,
132
M€ d’AE demeur
aient à engager en 2023 pour consommer le milliard de ressources
cumulées 2018-2022. Ce solde correspond aux marchés dont la notification est repoussée en
2024
, à l’enveloppe mutualisée pour aléas et révisions de prix et aux transferts reçus d’autres
programmes pour le cofinancement des cités administratives ou de l’appel à projets «
nouveaux
espaces de travail » qui fe
ront l’objet d’une mise à disposition en 2023.
L
es reports d’AE de 2022 sur 2023 concernent les cités administratives pour 44 M€.
Les
reports de crédits « libres » en AE se montent à 88,2
M€ pour les cités administratives, 4
M€
pour les nouveaux espaces de travail et 4,7
M€ de remboursement P723 au titre du dispositif
résilience.
Les reports de crédits “libres” en CP se montent
à 7,9
M€
. Ils correspondent aux
reports de CP ouverts en LFI 2022, non payés au cours de l'année, et au plafonnement de 3%
des crédits ouverts en LFI (266
,4 M€ en
CP).
La LFI 2023 a rouvert 15,9 M€ correspondant aux autorisations d’engagement affectées
non engagées (AENE) figurant sur la tranche fonctionnelle de la cité administrative de Melun,
dont le projet a été abandonné, crédits destinés à couvrir la hausse des coûts.
27
Il convient d’ajouter
81 000
€ pour la participation d’un ministère au dispositif Résilience II
28
Incluant reports de crédits, crédits ouverts en LFR et décrets de transfert.
29
Incluant crédits ouverts en LFI, reports de crédits, crédits ouverts en LFR et décrets de transfert.
COUR DES COMPTES
36
Graphique n° 7 :
t
rajectoires d’ouverture et de consommation des AE depuis le
lancement du programme 348
Source : DIE, traitement Cour des comptes
Suivant l’avis du Conseil de l’immobilier de l’État (CIE) qui s’était inquiété de la maîtrise
des coûts du programme en 2018
30
, la Cour avait fait part dès 2019 de la vigilance nécessaire
quant à la maîtrise des délais des opérations lauréates du programme 348, considérant que la
trajectoire de consommation des AE reposait sur un recours très large aux MGP
–
ce qui n’a
finalement pas été le cas, la DIE ayant privilégié les marchés loi « MOP ».
Comme le soulignait précédemment la Cour, le décalage calendaire constaté est de
manière récurrente en partie imputable au fait que la DIE a dû retravailler avec certaines équipes
afin de s’assurer que leur projet s’inscrirait dans l’enveloppe initialement prévue
31
.
C.
Un risque de moindre ambition des travaux de rénovation
,
énergétique lié à la hausse des coûts de construction
L
’’inflation et, en particulier la hausse des coûts des matériaux, reflétée par l’indice BT01
(Cf. S
upra
), renchérit le coût des chantiers, à programme de travaux inchangés. À ce stade, la
Cour souligne que c’est surtout le
retrait du projet de rénovation des cités administratives de
Melun
et de Brest, dont les AE rendues disponibles sont absorbées par l’augmentation des coûts
sur l’ensemble du programme, qui a permis de faire face
à ce contexte économique en 2023.
La DIE indique anticiper les tendances inflationnistes en matière de coût de construction.
D’une part,
elle met en place des échanges périodiques avec les professionnels du bâtiment et
30
Conseil de l’immobilier de l’État,
Avis sur la rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux
multi-occupants (programme 348)
, séance du 17 mai 2018.
31
Mission
Action et transformation publiques
–
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022, avril 2023, Cour
des comptes.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
a développé un outil de simulation du montant prévisionnel des révisions de dépenses ; d
’autre
part, elle mutualise à so
n niveau l’enveloppe prévisionnelle pour aléas et révisions de prix afin
de réallouer les crédits entre projets. T
oute demande d’abondement au titre des aléas est étudiée
en vérifiant l’impact des modifications des programmes sur les objectifs de densification et de
performance énergétique. La DIE indique également suivre les gains énergétiques
contractualisés dans les MGP et considère que ce dispositif de pilotage permet, si nécessaire,
d’actualiser la répartition entre aléas et révisions prévues initialement, au plus près des besoins,
et d’abonder les projets au regard des tendances haussières actuelles, cette priorité étant
maintenue en 2024.
À cet égard, la Cour appelle
la DIE à la plus grande vigilance sur l’atteinte des objectifs
du programme. En effet, dans le cadre d’un programme qui fonctionne sur une «
enveloppe
fermée », le contexte économique global
que connait le secteur du bâtiment, auquel s’ajoutent
les aléas inhérents aux gros marchés de travaux publics, fait peser un risque de révision à la
baisse du périmètre des travaux de rénovation. Par ailleurs, la DIE doit parvenir à atteindre les
objectifs exprimés
en termes de réduction de l’empreinte carbone des cité
s administratives. La
DIE a créé trois indicateurs de performance cibla
nt l’impact des projets financés par le
programme
: il s’agit de l’économie d’énergie, de la réduction des surfaces
occupées et le coût
d’énergie économisée
(coût du kwhep économisé). O
r il convient de relever que d’ores et déjà,
dans le projet annuel de performance annexé au PLF pour 2024
, la prévision d’économie
d’énergie a été revue à la baisse. La prévision coût d’énergie économisée
a également connu
une diminution. Ces évolutions si
gnent une moindre ambition en matière d’économies
d’énergie.
La DIE reconnait que les réallocations, à enveloppe fermée et privilégiant l’atteinte
des objectifs d’économie d’énergie et de densification, se font en acceptant éventuellement des
délais de réalisation plus longs.
La Cour s'interroge sur l’ampleur des marges de manœuvre qui
peuvent être dégagées de cette manière.
La Cour recommande
donc que, dans ce contexte d’inflation des coûts, la DIE
sécurise
les marges de manœuvres budgétaire
s pour faire face à la hausse des coûts de construction et
assure la soutenabilité du programme sans abaisser ses ambitions en matière d’efficience
énergétique, en réduisant la liste des projets financés et en exposant dans les documents
budgétaires les tendances inflationnistes et les réallocations effectuées ainsi que leur impact
direct sur la performance du programme.
III.
Programme 349
–
Transformation publique
A.
Une sous-exécution des actions de
Renouveau démocratique
Le programme 349 se décline en quatre actions, la première consacrée au
Fonds pour la
transformation de l’action publique
, la deuxième finançant l’
accompagnement du changement
de l’action publique
concernant les crédits de fonctionnement, hors titre 2, de la direction
interministérielle de la transformation publique (DITP), la troisième pour financer les
COUR DES COMPTES
38
Conseillers numériques France Services
32
(dotée en LFI de 44 M€ en AE et en CP), et la
quatrième pour soutenir le
Renouveau démocratique
(dotée de 0,1 M€ en
AE et en CP).
302,7
M€ ont été ouverts en AE et 251
,5
M€ en CP lors de la LFI 2023. Les reports de
crédits, tous reports confondus, ont été limités à 7,2
M€ en AE et 6
,6
M€ en CP.
Une annulation
de 15,3
M€ d’AE est intervenue en LFG.
15,4 M€ d’AE ont été transférés vers le programme
343
–
Plan France Très Haut Débit.
Le rythme de
consommation de l’action 02
-
Accompagnement du changement de l’action
publique a été soutenu, pour une ressource
de 21,3 M€ en AE et 20,7 M€ en CP. Les taux
de
consommation ont atteint 103% en AE et 95% en CP. La ressource disponible
de l’action
Conseillers Numériques France Services à 41,36 M€
en AE et CP a été consommée
intégralement.
En revanche, les crédits de l’action Renouveau démocratique ont été
moins consommés.
L
a ressource initiale était de 3,1 M€ en AE et en CP
(0,1 M€ en AE et en CP ouverts en LFI
2023
et 3 M€ en AE et CP issus des reports généraux. Les taux de consommation ont
atteint 45% en AE et 26% en CP.
Les crédits 2023 du FTAP ont été surdotés initialement, comme évoqué au point I.B.1 du
chapitre 1
. L’exercice budgétaire 2023 se caractérise néanmoins par un effort
de suivi des
projets et par
des reprises de crédits en 2023. Ainsi, le Comité d’Investissement du FTAP tenu
le 23 Mai 2023 a entériné le retrait des crédits de trois projets pour un total de 12
M€. Les
comités d’investissement ont poursuivi cette démarche et ont retiré le solde des crédits attribués
à 4 projets complémentaires pour 11,5
M€.
À
la fin de l’exercice 2023, 30 M€ de CP r
estaient
disponibles et 50 M€ ont été consommés en CP sur l’enveloppe FTAP (contre moins de 10M€
en décembre 2022).,
B.
Un accompagnement nécessaire des porteurs de projets FTAP dans
l’objectivation des économies attendues
Le principal moyen de contrôle des économies promises par les projets dont dispose le
FTAP repose sur les déclarations de leurs porteurs. Le recrutement de trois directeurs
d’investissement chargés du suivi du FTAP à la DITP permet une première analyse de
la
régularité et de la précision des économies attendues.
L’équipe a par ailleurs construit un outil
de bilan standard afin de vérifier l’atteinte des objectifs d’économies, revus et ajustés tout au
long du projet. Ce bilan devrait être intégré à l’outil numérique du FTAP en 2024, afin de
permettre un traitement plus fiable et centralisé des données concernant les économies.
Un besoin de fiabiliser
les économies anticipées, en termes d’emplois économisés ou
d’emplois redéployés
et de coûts de fonctionnement évités, ainsi que de mieux quantifier les
32
L’État subventionne la formation et l’activité de plus de 3 600 conseillers numériques France Services accueillis
pa
r des collectivités territoriales et les acteurs privés et associatifs ou relevant de l’économie sociale et solidaire,
afin de permettre l’accompagnement dans les usages numériques du quotidien. Le dispositif a été mis en place
grâce à la mobilisation de 2
50 M€ du plan France Relance qui financeront encore le programme à hauteur de
28
M€ en 2023. Il a été décidé une pérennisation du soutien de l’État à ce dispositif avec l’ouverture d’une ligne
budgétaire dédiée.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
effets indirects du projet, a été identifié à la DITP. Un
vade-mecum
des économies attendues
est en cours de publication.
Dans cette perspective, la Cour recommande de compléter les indicateurs d’impact du
programme. En tant que programme de la mission
Transformation et fonction publiques
, le
programme doit démontrer la pertinence des actions financées, en termes de dépenses publiques
ou de performance énergétique.
IV.
Programme 352
–
Innovation et transformation
numériques
A.
Une sous-exécution persistante des crédits de personnel et des
fonds de concours
Le programme 352 porté par la DINUM dispose, en 2023, de 10,6
M€ d’AE
et de CP
ouverts en LFI, auxquels se sont ajoutés des reports de crédits (0,2 M€ en AE et 1 M€ en CP)
et 3,4 M€
de fonds de concours, en application des conventions de partenariat pluriannuel
établies
entre l’incubateur DINUM et l’ANCT, l’
ADEME,
l’
IGN, le CEREMA
et l’
ANS qui
sont
accompagnés pour construire des Startups d’État.
Les crédits disponibles sont stables par rapport à 2022 tandis que la sous-exécution des
crédits, soulignée par la Cour dans les notes
d’analyse
s
de l’exécution budgétaire 2021 et 2022
,
persiste en 2023 avec 78,8 % de consommation des AE disponibles et 65,5 % des CP (crédits
T2, hors T2 et fonds de concours).
La DINUM indique que la sous-
exécution des crédits du programme s’explique
notamment par la date tardive des engagements FAST 13, décalant ainsi les paiements sur
l’exercice 2023.
Un déplafonnement du report en CP a été obtenu en loi de finances initiale
2024 pour permettre de couvrir une partie des restes à payer du programme.
En revanche, la DINUM rappelle que l’exécution des crédits hors T2 et hors fonds de
concours s’améliore, avec 99 % des AE exécutées et 94 % des CP.
Néanmoins, en tant que programme de la mission
Transformation et fonction publiques
,
le programme doit compléter s
es indicateurs d’impact
pour démontrer la pertinence des actions
financées, en termes de dépenses publiques ou de performance énergétique.
Les méthodes et outils innovants pour évaluer
l’impact
des projets, créés par la DINUM,
pourraient du reste être mutualisés au sein de la mission.
B.
Une partition des crédits de la DINUM entre deux programmes
distincts à laquelle il doit être mis fin
La création en juillet 2020 du ministère de la transformation et de la fonction publiques
regroupant l’ensemble des
services
de l’État sur ces thématiques invite à ce qu’un effort
COUR DES COMPTES
40
similaire de regroupement soit engagé sur la maquette budgétaire. Une première étape a déjà
été engagée avec l’adjonction du programme 148
-
Fonction publique
à la mission renommée
Transformation et fonction publiques.
Un mouvement inverse serait à réaliser pour fusionner les crédits du programme
352 -
Innovation et transformation numériques
et du programme 129 -
Coordination du travail
gouvernemental
porté par le secrétariat général du gouvernement.
En effet, le programme 129
est le
programme support de la DINUM ;
il portait jusqu’en 2019 la plupart des dépenses
,
désormais mises en œuvre par le programme 352
33
. Ainsi que la Cour le rappelait en 2021 et
2022, «
la valeur ajoutée du portage de ces crédits par un programme spécifique et distinct du
programme 129 semble donc limitée
»
34
.
Une réflexion en vue d’un évent
uel changement de maquette budgétaire a été menée par
le ministère en 2021, pour étudier la pertinence de
l’intégration des crédits du programme 352
au sein d’un autre programme du ministère de la transformation et de la fonction publiques. Ce
schéma n’a p
as été retenu afin de préserver le positionnement interministériel de la DINUM.
La Cour précise que sa recommandation en 2020 visait déjà à garantir ce positionnement
interministériel en supprimant le programme 352 pour rattacher ses dépenses au programme
129 et non en les rattachant à un autre programme.
La DINUM propos
e qu’un regroupement soit effectué entre le
programme
352
et le
programme
349
–
Transformation publique
porté par la DITP (pour ce qui concerne le
numérique) au sein du programme
129 - Coordination du travail gouvernemental
porté par le
SGG.
Dans ce contexte et au regard de la nouvelle feuille de route établie par la DINUM en
2023, la Cour est donc amenée à reformuler sa recommandation, pour inciter à unifier les
programmes
budgétaires portant les actions en faveur de l’innovation et de la transformation
numérique.
V.
Programme 368
–
Conduite et pilotage de la
transformation et de la fonction publiques
Pour 2023, le plafond d’ETPT s’élève 470 en hausse de 8,5
% par rapport à 2022,
correspondant à 37 ETPT supplémentaires entrainant une hausse de la masse salariale de
15,3 %. Sur ce total, si 15 ETPT relèvent de corrections techniques (effet extension en année
pleine sur 2023 du schéma d’emplois de la LFI 2022, +
30 ETP), 22 ETPT correspondent à des
création nettes emplois. Le programme 368 apparait ainsi, depuis sa création, caractérisé par
une hausse des ETPT, bénéficiant essentiellement à la DITP.
33
À l’exception du dispositif des entrepreneurs d’intérêt général (EIG) qui étaient financés dans le cadre du
programme d’investissements d’avenir.
34
Mission
Action et transformation publiques
–
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2020, avril 2021, Cou
r
des comptes.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1. (Recommandation reformulée) : compléter les indicateurs de performance des fonds des
programmes de la mission Transformation et fonction publiques
par des indicateurs d’
impact
(DIE, DITP, DINUM
35
) ;
2. (Recommandation nouvelle)
:
revoir la liste des opérations du programme 348 pour faire
face à la hausse des coûts de construction et assurer la soutenabilité du programme sans
abaisser ses ambitions en matière d’efficience énergétique (DIE)
;
3. (Recommandation reformulée) : unifier les programmes budgétaires portant les actions en
faveur de l’innovation et de la transformation numérique
(DINUM).
35
Du fait de l’extinction du FAIRH en 2023, la DGAFP n’est plus concernée par cette recommandation.
Annexes
COUR DES COMPTES
44
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Rapport public annuel 2018,
Tome I. Amplifier la modernisation numérique de l’État, p.
145-164.
La
documentation
française,
février
2018,
624
p.,
disponible
sur
www.ccomptes.fr
-
Rapport public annuel 2018,
Tome II. Les services publics numériques en santé : des
avancées à amplifier, une cohérence à organiser, p. 215-231. La documentation française,
février 2018, 522 p., disponible sur www.ccomptes.fr
-
L’affectation et la mobilité des fonctionnaires de l’état. Pour une gestion plus active afin
de mieux répondre aux besoins des usagers
, juillet 2019, 140 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Certification des comptes de l’État
, juillet 2022, 46 p., disponible sur www.ccomptes.fr
-
Rapport sur le budget de l’État en 2021,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire, Compte
de commerce « Opérations commerciales des domaines », juillet 2022, 20 p., disponible
sur www.ccomptes.fr
-
Rapport sur le budget de l’État en 2021,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire,
«
Gestion du patrimoine immobilier de l’État
», juillet 2022, 27 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Une stratégie de croissance pour assurer la soutenabilité des finances publiques dans un
cadre rénové
, juin 2021, 208 p., disponible sur www.ccomptes.fr
-
Améliorer le fonctionnement de la justice
–
point d’étape du plan de transformation
numérique du ministère de la justice
, (pp. 93
–
102), janvier 2022, 148 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Rapport sur le budget de l’État en 2022,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire, «
Gestion du patrimoine immobilier de l’État », avril 2023, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
La Direction Interministérielle de la Transformation Publique : organisation, missions et
gestion, exercices 2018-2022
, mai 2023
-
Le recours par l'État aux prestations intellectuelles de cabinets de conseil,
juillet 2023,
disponible sur www.ccomptes.fr
-
L
a modernisation de l’
État: des méthodes renouvelées, une ambition limitée
, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
L
a loi de transformation de la fonction publique : bilan d’étape
, novembre 2023, disponible
sur www.ccomptes.fr
-
La politique immobilière de l’État,
communication à la commission des finances de
l’Assemblée nationale, décembre 2023
,
disponible sur www.ccomptes.fr
.
ANNEXES
45
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 202
3
N
°
Recommandation
formulée au sein
de la note d
’
analyse de l
’
exécution
budgétaire 2022
Réponse de l
’
administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œ
uvre*
1
(DINUM) :
Rattacher les
actions portées par
le programme 352
Innovation et
transformation
numériques au
programme 129
Coordination du
travail
gouvernemental
(recommandation
réitérée).
Le statu-quo permet de préserver
le positionnement interministériel
de la DINUM et dont le
rayonnement bénéficie
a priori
de
la proximité des services de la
Première ministre tout en
maintenant l
’
existence d
’
un
programme sous l
’
autorité du
ministre en charge de la
transformation et de la fonction
publiques, sous l
’
autorité duquel
est placé la DINUM, pour toutes
les actions de la DINUM
contribuant à la transformation
numérique et à l
’
innovation au
sein des services de l
’
Etat.
De plus, deux enveloppes ont été
ajoutées au programme 352 pour
l'année 2024 : les 12 M
€
annuels
du fonds accessibilité et les 50 M
€
de France nation verte.
A l
’
issue de sa
réflexion sur l
’
évolution de sa maquette
budgétaire, la DINUM
indique maintenir le
partage de son budget en
deux programmes et fait
état d
’
un élargissement
du périmètre du
programme 352 en 2024
pour plaider le statu quo.
La Cour est donc amenée
à réitérer sa
recommandation en ce
sens.
Refus de mise en
œ
uvre
Recommandation
reformulée
COUR DES COMPTES
46
2
Compléter les
indicateurs de
performance des
fonds des
programmes de la
mission afin de
mesurer l
’
efficacité du suivi
de l
’
avancement
des projets
financés et de leur
impact (DINUM)
Comme en 2022, la DINUM indique
que les produits lauréats au FAST
et/ou incubés à la DINUM sont tenus
de suivre et de mesurer leur impact à
travers une page de statistiques. La
majorité des lauréats FAST de l
’
année 2022 a d
’
ailleurs appliqué
cette demande. Ces pages de
statistiques permettent notamment de
suivre les indicateurs d
’
impact sur
les usagers, qu
’
ils soient d
’
ordre
quantitatif (exemples : nombre de
visiteurs uniques, nombre de comptes
ouverts) ou qualitatifs (exemple :
taux de satisfaction des usagers).
S
’
agissant de la
DINUM, la maquette
de performance pourrait
inclure des indicateurs
de suivi de l
’
impact
sur les usagers pour les
principaux dispositifs, l
’
indicateur actuel du
« nombre de produits
devenus des services
publics à impact
national majeur au
cours de l
’
année »
apparaissant
insuffisamment fin.
Partiellement
mise en
œ
uvre
Recommanda
tion
reformulée
2
Compléter les
indicateurs de
performance des
fonds des
programmes de la
mission afin de
mesurer l
’
efficacité du suivi
de l
’
avancement
des projets
financés et de leur
impact (DITP)
La DITP a changé son mode de
sélection : le FTAP traite les
candidatures entrantes en continu
pour plus de fluidité dans le
processus d
’
instruction. L
’
introduction d
’
un délai maximal de
2 mois entre la sélection et la
signature du contrat avant que ce
dernier ne devienne caduc est venue
appuyer les efforts faits pour limiter
les délais.
Enfin, le cahier des charges 2023 du
FTAP priorise «la simplification à
fort impact des parcours usagers, plus
particulièrement dans le cadre du
chantier prioritaire des « 10 moments
de vie » » ; « la transition omnicanale
des services publics » et « l
’
efficacité opérationnelle des
services ».
La capacité des lauréats à bien
calculer leur économies et recettes
directes a été améliorée grâce à l
’
accompagnement et au suivi assurés
par les 3 directeurs d
’
investissement FTAP recrutés en
2023.
S
’
agissant de la DITP,
il conviendrait de
renforcer l
’
indicateur
sur la réalisation par le
projet des économies
attendues initialement.
Partiellement
mise en
œ
uvre
Recommanda
tion
reformulée
2
Compléter les
indicateurs de
performance des
fonds des
programmes de la
mission afin de
Comme en 2022, la DIE indique que
trois indicateurs sont actuellement
suivis : l
’
économie d
’
énergie, la
réduction des surfaces et le coût de l
’
énergie économisée. Depuis 2019,
en effet, la DIE ne présente plus d
’
Pour la DIE, il
demeurerait pertinent
de compléter les
indicateurs de
performance afin de
mesurer l
’
efficacité
Partiellement
mise en
œ
uvre
Recommanda
tion
reformulée
ANNEXES
47
mesurer l
’
efficacité du suivi
de l
’
avancement
des projets
financés et de leur
impact (DIE)
indicateur d
’
avancement du
programme, afin de respecter les
règles relatives aux critères de
performance telles que définies dans
la LOLF, la circulaire 1BE-19-
3857 et le guide de la performance d
’
avril 2019 qui préconisent le retrait
des indicateurs d
’
activité ou de
production. Toutefois, pour répondre
à la recommandation de la Cour
formulée en 2020 et compléter ces
trois indicateurs, un état d
’
avancement des opérations
immobilières est présenté dans le
PAP et le RAP du programme 348 et
dans le document de politique
transversale consacré à la politique
immobilière de l'État.
Les indicateurs de performance mis
en
œ
uvre, si leur résultat n
’
est
connu effectivement qu
’
à la fin du
programme, sont indispensables pour
piloter le programme. Ils sont
régulièrement aménagés à la hausse
ou à la baisse en fonction des
validations de programme et servent
de guide pour s
’
assurer que les
objectifs essentiels du programme
sont respectés. Grâce à la
consolidation des remontées des
porteurs de projets sur la
performance attendue des opérations,
la DIE se met en mesure de piloter
réellement la performance attendue
sur le programme et d
’
en informer
la représentation nationale sans
attendre la livraison des travaux.
du suivi de l
’
avancement des projets
financés et de leur
impact, dans la mesure
où le programme 348 n
’
a plus vocation à s
’
achever prochainement
(projections de
réception des travaux
jusqu
’
en 2025, ajout d
’
une action Résilience
au programme,
programme référent
pour mener la transition
environnementale des
bâtiments de l
’
État).
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue
sans objet