Le Président
Montpellier, le 7 février 2011
lettre recommandée avec A.R.
500, avenue des Etats du Languedoc - 34064 Montpellier cedex 2 - tél. 04 67 20 73 00 - télécopie : 04 67 20 73 49
crclr@lr.ccomptes.fr
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Référence : 116 / 034090 997 / 116
Monsieur le Président,
Par envoi en date du 30 décembre 2010, la chambre a porté à votre connaissance le second
cahier de son rapport d’observations définitives concernant la gestion du service départemental
d’incendie et de secours de l’Hérault au cours des exercices 2002 et suivants.
Cet envoi n’a pas donné lieu à réponse de votre part dans le délai d’un mois prévu par les
articles L. 243-5 et R. 241-17 du code des juridictions financières (CJF).
A l’issue de ce délai, le rapport d’observations définitives retenu par la chambre régionale
des comptes vous est à présent notifié.
En application des articles L. 243-5 et R. 241-17 du CJF, ce rapport devra être communiqué
à votre assemblée délibérante dès sa plus proche réunion. Il devra notamment faire l’objet d’une
inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner
lieu à un débat.
Il vous appartient d’indiquer à la chambre la date de cette réunion.
Après cette date, le document final sera considéré comme un document administratif
communicable aux tiers, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération distinguée.
Nicolas BRUNNER
Monsieur Michel GAUDY
Président du CASDIS 34
CONSEIL GENERAL DE L’HERAULT
1000 Rue d’Alco
34087 MONTPELLIER CEDEX 4
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Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon
Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Rapport d’observations définitives n° 116/116 du 7 février 2011
SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE L’HERAULT
Deuxième cahier
Exercices 2002 et suivants
S
O
M
M
A
I
R
E
1.
ORGANISATION DU SDIS 34
.................................................................................................................
3
1.1.
Direction
.........................................................................................................................................
3
1.2.
Conseil d’administration et bureau
................................................................................................
3
1.3.
La réorganisation du SDIS 34 en 2010
..........................................................................................
4
1.4.
La mutualisation
.............................................................................................................................
7
2.
LE FINANCEMENT DU SDIS
..................................................................................................................
7
2.1.
La prééminence des contributions des collectivités locales
..........................................................
7
2.2.
Les contributions communales et intercommunales
......................................................................
8
2.2.1. Les conventions de transfert
...............................................................................................
8
2.2.2. Evolutions de la contribution communale
..........................................................................
11
2.3.
La contribution départementale
...................................................................................................
11
2.3.1. La convention pluriannuelle de partenariat
........................................................................
11
2.3.2. Evolution de la contribution départementale
.....................................................................
12
2.4.
Les autres sources de financement
.............................................................................................
13
2.4.1. La facturation des interventions non obligatoires
..............................................................
13
2.4.2. La convention de carence ambulancière CHU-SDIS
........................................................
14
2.4.3. Les autres conventions
......................................................................................................
17
3.
LA SITUATION BUDGETAIRE ET FINANCIERE
................................................................................
20
3.1.
Le coût comparé du service
.........................................................................................................
20
3.2.
Evolution des principales charges de fonctionnement
................................................................
21
3.2.1. Evolution globale
...............................................................................................................
21
3.2.2. Les charges de personnel (chapitre 012)
..........................................................................
21
3.2.3. Le poste carburants (compte 60622)
.................................................................................
23
3.2.4. Le poste contrats de prestations de services (compte 611)
..............................................
24
3.2.5. Le poste habillement et vêtements de travail (compte 60636)
..........................................
24
3.3.
Les moyens de financement des investissements
......................................................................
25
3.3.1. Les subventions
.................................................................................................................
25
3.3.2. L’endettement
....................................................................................................................
26
3.3.3. L’autofinancement
.............................................................................................................
29
3.4.
La réalisation des investissements
..............................................................................................
29
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Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon
Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
3.4.1. Le niveau de réalisation des investissements budgétisés
.................................................
29
3.4.2. Les résultats d’exploitation et l’affectation des excédents
.................................................
31
3.4.3. L’amortissement des immobilisations
................................................................................
33
4.
LES CONTENTIEUX ET LA FONCTION JURIDIQUE
.........................................................................
33
4.1.
Les contentieux liés aux contributions communales
...................................................................
33
4.1.1. Le contentieux 2005 avec la communauté d’agglomération de Montpellier (CAM)
..........
34
4.1.2. Le contentieux relatif à la prise en charge de la contribution de Palavas-les-Flots
..........
34
4.1.3. Les contentieux relatifs à l’augmentation différenciée des contributions de 2006
............
34
4.1.4. Le contentieux avec la commune de Lodève
....................................................................
35
4.1.5. Les contentieux avec la commune de Béziers
..................................................................
35
4.2.
Le contentieux avec la chambre de commerce et d’industrie
......................................................
36
4.3.
Perspectives d’évolution de la fonction juridique
.........................................................................
37
5.
LES FONCTIONS ACHAT ET MATERIEL
...........................................................................................
38
5.1.
Fonction achat et circuit de la dépense
.......................................................................................
38
5.2.
Organisation de la fonction matériel
............................................................................................
39
5.3.
Le suivi de l’actif immobilisé
.........................................................................................................
41
5.4.
Le parc de véhicules
....................................................................................................................
41
5.4.1. Niveau d’armement
............................................................................................................
41
5.4.2. La gestion du parc opérationnel
........................................................................................
43
5.4.3. La gestion des véhicules légers de service
.......................................................................
43
5.4.4. Les réformes et cessions
...................................................................................................
46
5.5.
L’habillement et les effets de protection
......................................................................................
46
5.5.1. La gestion de l’habillement
................................................................................................
46
5.5.2. Le coût des effets
..............................................................................................................
48
5.6.
Petits matériels, consommables
..................................................................................................
48
6.
LES CAMPAGNES « FEUX DE FORÊT »
............................................................................................
49
6.1.
L’Hérault et le risque incendie
......................................................................................................
49
6.2.
Le coût des campagnes « feux de forêt »
....................................................................................
49
6.3.
Le marché d’aviation légère
.........................................................................................................
51
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Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon
Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Aux termes de l’article L. 211-8 du code des juridictions financières « l’examen de la gestion
porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en oeuvre et sur l’évaluation
des résultats atteints par rapport aux objectifs de l’assemblée délibérante ou de l’organe délibérant.
L’opportunité de ces objectifs ne peut faire l’objet d’observations ».
La chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon a examiné la gestion du
service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault sur les exercices 2002 et suivants. Le rapport
ci-après constitue le deuxième cahier dudit contrôle. Il porte sur les thèmes suivants : finances,
contentieux et fonction juridique, fonctions « achats » et « matériel », ainsi que campagnes « feux de
forêt ».
Ce contrôle s’inscrit par ailleurs dans le cadre d’une enquête nationale menée par les
chambres régionales des comptes et par la quatrième chambre de la Cour des comptes.
1. ORGANISATION DU SDIS 34
1.1. Direction
La présidence du CASDIS a été assurée, sur toute la période, par Monsieur Michel GAUDY,
lequel occupe ces fonctions depuis le 14 novembre 1997.
Par ailleurs, vice-président du conseil général de l’Hérault en charge des finances et des
marchés publics, il est l’ordonnateur du SDIS 34.
Le dernier arrêté de délégation de la présidence du SDIS par le président du conseil général
de l'Hérault date du 21 juin 2008.
Le poste de directeur départemental (DDIS) est tenu par le colonel Christophe RISDORFER
depuis le 1
er
octobre 2009. Jusqu’à cette date, ces fonctions avaient été exercées par le colonel Charles
CASSAR, en poste depuis le 1
er
mars 1994.
1.2.
Conseil d’administration et bureau
En ce qui concerne le conseil d’administration du SDIS (CASDIS), il est, depuis une
délibération n° 07-078 du 18 décembre 2007, composé de 15 membres répartis entre 1/3 de
représentants des communes et établissements de coopération intercommunale (EPCI), et 2/3 de
représentants du conseil général de l’Hérault.
Conformément à la loi, le CASDIS a été renouvelé suite aux élections cantonales et
municipales de mars 2008 :
-
les représentants départementaux par délibération du conseil général en date du 20 mars
2008 ;
-
les représentants communaux par élection organisée par la préfecture le 20 juin 2008.
Le bureau du CASDIS regroupe 5 membres : le président, 3 vice-présidents et un membre
de l’assemblée délibérante. Cette composition est conforme à l’article L. 1424-17 du code général des
collectivités territoriales.
Avec 3 membres issus du conseil général et deux maires, le bureau présente les mêmes
caractéristiques de majorité départementale que le conseil d’administration.
Sur une période d’évaluation couvrant les années 2006 à 2008, le CASDIS, ainsi que son
bureau se sont réunis selon une fréquence conforme à la réglementation. Les sujets qui sont présentés
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Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon
Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
au CASDIS et au bureau, n’appellent pas d’observations particulières, si ce n’est pour constater la très
large délégation d’attributions du CASDIS envers le bureau.
L’article L. 1424-27 du code général des collectivités territoriales autorise, en effet, le conseil
d’administration à déléguer au bureau
« une partie de ses attributions »
à l’exception des compétences
relatives :
-
à l’adoption du budget et du compte administratif ;
-
à la modification de la composition du conseil d’administration ;
-
aux modalités de calcul et de répartition des contributions des collectivités locales.
Par délibération en date du 27 juin 2008, le conseil d’administration a accordé au bureau du
SDIS 34 le maximum des compétences déléguées ainsi autorisées par la loi, réserve faite des
attributions, au demeurant es qualités, du président du CASDIS en matière de marchés publics et
d’emprunts.
1.3.
La réorganisation du SDIS 34 en 2010
L’arrivée, le 1
er
octobre 2009, du nouveau directeur départemental a marqué un changement
réel dans le mode de management du SDIS.
D’entrée, les élus ont donné à la nouvelle direction une impulsion et un cadre d’action avec,
datée du 5 octobre 2009, une « feuille de route du président du conseil d’administration au directeur
départemental ».
Cette véritable lettre de mission formalise une démarche réellement nouvelle au sein du
SDIS, même si elle laisse cohabiter des objectifs d’importance inégale, sans réellement les hiérarchiser.
Elle n’en a pas moins constitué un guide-file pour la promotion d’une nouvelle dynamique au
sein de l’établissement, assise sur un projet de service formalisé. Cette démarche, jusqu’alors inconnue
au SDIS 34, a permis de présenter au CASDIS, qui l’a approuvé le 18 janvier 2010, un projet d’arrêté
portant nouvelle organisation du service et du corps départemental : l’arrêté n° 2010-01-330 du 03 fév rier
2010 d’organisation du SDIS de l’Hérault et de son corps départemental porte désormais cadre
organique de l’établissement public.
Indice de l’ampleur de la réforme, cette nouvelle organisation a occasionné, depuis sa mise
en oeuvre et aux dires du DDIS, le mouvement de pas moins de 74 cadres, et ce afin de donner corps
aux évolutions les plus significatives suivantes :
•
Equipe de direction
Le conseil de direction (ComDir), qui existait déjà sous l’ancienne direction, peut désormais
être élargi, en tant que de besoin, aux cadres de deuxième rang : chefs de service, adjoints aux chefs de
groupement, chefs de zone et chefs des principaux centres de secours.
•
Les groupements fonctionnels
Auparavant au nombre de deux (opérationnel et administratif), la structure en compte
désormais 5 : gestion des risques (GGR), ressources humaines (GRH), finances et administration (GFA),
technique et logistique (GTL) et enfin le service de santé et de secours médical (SSSM), lequel
préexistait, conformément au code des collectivités territoriales, mais est désormais érigé au rang de
groupement.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
•
Les pôles
Le concept de « pôle » provient des principes de l’organisation matricielle. Au sein du SDIS,
les pôles sont créés en tant que de besoin pour assurer la gestion transversale d’un domaine d’activité.
Ils peuvent donc regrouper des représentants et solliciter la participation de services et de groupements
différents.
Deux pôles ont été, à ce stade, constitués : la communication et le contrôle de gestion.
•
Le pôle contrôle de gestion
Ce dernier existait dans l’organigramme précédent. Cependant, la demi-douzaine de
chargés de mission auprès du DDIS qui l’animait était en réalité chargée des vacations des sapeurs-
pompiers volontaires (SPV).
Cette cellule, mieux dotée que la plupart des services administratifs d’alors, contrôlait en fait
les états nominatifs envoyés par les centres de secours et servant de base au décompte des vacations
dues et, durant la période estivale, préparait le paiement rapide des sapeurs-pompiers saisonniers
(dispositifs feux de forêt et surveillance des plages).
Il convient d’ailleurs à cet égard de relever que la pratique des décomptes de vacations au
SDIS 34 permet, certes, un règlement dans le mois des sommes dues, mais génère également des flux
extrêmement importants de mandats de faible montant (plusieurs dizaines de milliers par an). Il y aurait
peut-être là matière à rechercher, sans trop pénaliser les vacataires en termes de délais de paiement,
une optimisation de la procédure en recourant à des mandats collectifs appuyés par des états
d’émergement.
En tout état de cause, une telle activité de traitement et de contrôle des vacations, pour
importante qu’elle soit, relevait clairement du service chargé des rémunérations et n’avait de contrôle de
gestion que le nom.
Dans la nouvelle organisation du SDIS 34, le contrôle de gestion, toujours rattaché à la
direction en tant que pôle, est animé par deux cadres A
.
Une note à l’attention du DDIS du 22 avril 2010 porte proposition des missions de ce
nouveau pôle pour 2010 :
-
la mise en oeuvre d’une nomenclature et d’un guide de procédure pour les marchés publics
du SDIS 34 lesquels font actuellement défaut ;
-
l’élaboration de tableaux de bord et d’indicateurs de gestion pour les services du SDIS.
Cette nouvelle orientation devrait permettre à la direction du SDIS 34 de disposer d’outils
performants de suivi d’activité et d’aide à la décision, de mieux informer l’assemblée délibérante et son
président et de satisfaire enfin aux engagements contractuels pris vis-à-vis de son principal bailleur de
fond, le département, par le biais de la convention pluriannuelle de partenariat.
•
Groupements territoriaux
Les groupements territoriaux préexistants, Est et Ouest, se sont vus adjoindre un
groupement Nord.
Ce redécoupage semble matérialiser la prise en considération de l’organisation des
représentants de l’Etat sur le terrain dès lors que ces derniers peuvent être amenés à assumer le
commandement des services de sécurité (dont le SDIS).
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Ainsi, le groupement Ouest correspond approximativement à l’arrondissement de Béziers,
l’Est à celui de Montpellier et le Nord, à celui de Lodève.
•
Opérations
En 2003, la chambre relevait une articulation de l’organisation opérationnelle autour du
centre opérationnel départemental d’incendie et de secours (CODIS) de Vailhauquès et de 6 centres de
traitement de l’alerte (CTA).
Après une lente évolution, la gestion de l’alerte et des opérations au SDIS 34 s’organise
progressivement autour d’un CODIS et d’un Centre de traitement des alertes unique (CTAU),
regroupement qui constitue le préalable indispensable à une évolution ultérieure vers une plate-forme
commune de gestion des appels d’urgence 15-18-112.
•
Centres de secours
En 2003, la chambre avait constaté l’existence de 73 centres de secours, dont :
-
6 centres de secours principaux (CSP) ;
-
32 centres de secours (CS) ;
-
35 centres de première intervention (CPI), dont 1 n’était pas encore intégré au corps
départemental (Pignan).
L’état présenté par le SDIS pour 2007 décrit un dispositif sans grands changements
(70 centres), mais avec des situations de classement parfois peu compréhensibles. Ainsi, les centres de
première intervention de Sérignan et de Castries, par exemple, y disposent d’un effectif supérieur à
19 des 30 centres de la catégorie supérieure, les CS (centres de secours) et comparables à ceux des
2 centres de secours principaux les plus modestes.
L‘arrêté du 3 février 2010 décrit un dispositif qui, avec 71 centres de secours, n’a que
faiblement évolué :
-
7 CSP (la zone de Montpellier a été dédoublée) ;
-
31 CS ;
-
33 CPI (le CPI de Pignan a été départementalisé).
Depuis la fin de l’essentiel des transferts (soit en 2003 pour l’Hérault), le dispositif des
centres de secours n’a donc, en 7 années, évolué qu’à la marge.
A l’analyse du dispositif territorial, on constate pourtant que les centres de secours situés à
l’Ouest de Montpellier sont souvent très proches géographiquement les uns des autres, sans qu’aucune
justification opérationnelle, notamment au travers du Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture
des Risques (SDACR), n’ait été apportée au maintien d’un maillage diffus dans un cadre
départementalisé.
Le SDIS semble conscient de cette situation : le regroupement, annoncé depuis 2008, des
corps de Cournonsec et Cournonterral (les deux communes sont distantes d’à peine 1 kilomètre) est ainsi
acquis.
Par ailleurs, le projet de service de janvier 2010, sans encourager « le déclin des petites
structures existantes », laisse néanmoins ouverte la possibilité, longtemps taboue, de « peut-être
favoriser quelques regroupements ».
L’analyse des risques en cours conduira sans doute à envisager des arbitrages en termes
de redéploiement du dispositif et d’optimisation de la couverture au moindre coût. Pour autant, de l’aveu
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
même des autorités de direction, il importe de ne pas aller trop loin dans la concentration, qui peut, si elle
est excessive, nuire à la vitalité du volontariat.
Au demeurant d’ailleurs, le SDIS est, avec ses 71 centres de secours, actuellement dans la
moyenne nationale.
1.4. La mutualisation
D’une manière générale, la mutualisation mériterait d’être développée par le SDIS 34 qui, en
tant que seul SDIS de 1
ère
catégorie de la région Languedoc-Roussillon, pourrait avoir, au moins à cette
échelle, un rôle moteur décisif en la matière.
La mutualisation intra ou inter départementale a cependant dores et déjà fait l’objet
d’initiatives intéressantes, bien que dispersées. Ainsi :
-
les dépenses de télécommunications ont été réalisées sous l’égide d’un groupement de
commandes mené par le conseil général. Proposée par ce dernier en octobre 2006, l’adhésion du SDIS
au groupement a été approuvée par le CASDIS de décembre suivant.
L’article 13 de la convention pluriannuelle de partenariat passée avec le conseil général le
14 décembre 2006 ouvre d’ailleurs expressément la possibilité d’une coopération de ce type, mais
également de « groupements d’expertise » en matière de gestion financière, ainsi que de ressources
humaines et techniques. A ce titre, des démarches de mutualisation ont été mises en oeuvre dans des
domaines comme la dématérialisation des marchés publics ou le système d’information géographique.
D’après le SDIS, d’autres projets seraient en cours d’étude, tel que l’entretien des bâtiments ou des
véhicules ;
-
une convention a été présentée au bureau du CASDIS en mars 2008, visant à faire du
SDIS 34 le formateur des animateurs et opérateurs sportifs de sapeurs-pompiers. Cette formation était
prévue au CREPS de Montpellier, au profit des SDIS du Gard, de l’Aude, des Pyrénées-Orientales et du
Vaucluse ;
-
une convention d’entraide opérationnelle entre les SDIS du Gard et de l’Hérault a été
adoptée par le bureau du CASDIS le 30 juillet 2008. Elle vise, par des prestations croisées, à assurer une
gestion optimisée des moyens de secours pour les communes limitrophes aux deux départements.
Sur la base de ces expériences et dans la perspective de possibles contraintes financières
pesant sur le département dans les années à venir, la nouvelle direction du SDIS devrait explorer
d’autres pistes de mutualisation de moyens ou de compétences, que ce soit en interdépartemental (avec
les SDIS voisins) ou en infra-départemental, en particulier avec le conseil général de l’Hérault, partenaire
naturel de l’établissement.
2. LE FINANCEMENT DU SDIS
2.1.
La prééminence des contributions des collectivités locales
Bien qu’érigés par la loi en établissements publics autonomes, les SDIS sont à plus de 90 %
dépendants, en matière de recettes, des dotations et participations versées par les collectivités
territoriales.
La loi « démocratie et proximité » n° 2002-276 du 2 7 février 2002 avait prévu, en 2006, la
suppression totale des contributions des communes et EPCI au budget des SDIS, lequel devait alors être
quasi-totalement supporté par les conseils généraux.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Cette loi, qui consacrait définitivement le caractère départemental et de la compétence et du
financement, n’a pas connu d’application. Au contraire, la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 a
pérennisé définitivement la contribution des communes et des établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI), mais en maintenant un plafonnement de leur montant total.
Les contributions départementales aux budgets des SDIS sont ainsi les seules réellement
dynamiques, étant donné que l’effort financier des contributeurs communaux et intercommunaux est
strictement plafonné : depuis 2003, l’évolution de leur financement, votée chaque année par le CASDIS,
ne peut excéder l’indice des prix à la consommation (Code général des collectivités territoriales, article
L. 1424-35, 6
ème
alinea).
Sur la période 2004-2008, le poids relatif des collectivités locales dans le financement du
SDIS 34 s’est établi comme suit :
2004
2005
2006
2007
2008
74
Dotations et participations
54 657
57 053
59 815
63 847
65 380
dont 7474 Communes
67,43%
65,97%
64,73%
61,79%
61,30%
dont 7473 Département
32,21%
33,84%
34,95%
37,95%
38,50%
Comme partout ailleurs, la part du département, dont la contribution est désormais la seule
véritable variable d’ajustement des moyens financiers du SDIS, augmente tendanciellement.
Les communes et EPCI représentent cependant toujours une source de financement
significative même si elles ont vu leur part de contribution financière passer de près de 75 % en 2002, à
environ 60 % aujourd’hui.
Selon les statistiques nationales 2009, le poids du département dans les recettes réelles de
fonctionnement du SDIS 34 en 2008, soit 37,44 %, est nettement inférieur à la moyenne des SDIS de
France à la même date, qui s’établit à 52,5 %.
Il convient cependant de relever qu’en sus de cette contribution au budget de
fonctionnement du SDIS, le conseil général verse également des subventions d’investissement, en
particulier pour les travaux de casernement.
De la même façon, les communes ont conservé la charge, via les conventions de transfert,
d’une partie des dépenses de fonctionnement liées aux centres de secours.
Une partie de l’effort financier consenti par les collectivités pour financer le SDIS échappe
ainsi aux statistiques comparatives.
2.2.
Les contributions communales et intercommunales
2.2.1. Les conventions de transfert
En août 2003, dans son rapport d’observations définitives, la chambre relevait que seule une
partie des corps de sapeurs-pompiers ex-communaux avait été transférée par voie de convention au
31 décembre 2001, alors que la date limite posée par la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 était le 3 mai 200 1.
Avec 38 centres transférés sur plus de 70 à la date butoir fixée par la loi, c’était ainsi un peu
plus de la moitié seulement du dispositif qui avait été intégrée par le SDIS.
La chambre relevait également des disparités entre les différentes conventions, en ce qui
concernait les personnels, le régime indemnitaire, le régime de travail et de garde. Elle soulignait que
certaines des conventions manquaient de précision.
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ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Elle notait enfin que l’application de certaines conventions avait conduit à des litiges avec les
communes concernées.
La loi de 1996 donnait un délai de 5 ans pour parvenir à la constitution d’un corps
départemental unifié, placé sous la responsabilité pleine et entière du SDIS. Cette longue période
transitoire laissait volontairement tout le temps nécessaire à la négociation avec les communes pour
parvenir aux conventions de transfert prévues aux articles L. 1424-13, L. 1424-14, L. 1424-16 et
L. 1424-17 du code général des collectivités territoriales.
Au-delà de ces délais légaux, souvent dépassés, les conventions de transfert des
personnels
et
matériels
conclues
dans
l’Hérault
présentent
les
caractéristiques
d’une
départementalisation largement incomplète et d’une répartition des compétences inachevée.
Dans les négociations de transferts longuement menées avec les communes, l’absence,
depuis l’origine, d’un Schéma d’analyse et de couverture des risques (SDACR) crédible a été
extrêmement nocive.
D’évidence, l’analyse des risques à l’échelle, nécessairement intégratrice, du département
aurait pu et dû être l’occasion d’affirmer l’autorité nouvelle du SDIS.
En effet, il lui revenait, sur la base de cette analyse, de procéder aux premiers arbitrages
concernant la réponse aux menaces identifiées et la répartition des moyens nécessaires pour y faire face
de façon optimale.
Au lieu de cela, la négociation a surtout conduit à maintenir la répartition des moyens à
l’identique et le corps départemental fut ainsi constitué de l’addition des corps communaux, avec
conservation des avantages acquis. Cette absence de volonté d’harmonisation a eu des conséquences
néfastes, que la chambre a précédemment analysées en matière indemnitaire.
Dans le domaine du transfert des centres de secours, le dispositif départemental s’est
constitué sur un décalque des centres municipaux préexistants, sans démarche d’intégration et de
rationalisation.
Plus qu’un transfert de compétences, l’analyse de plus du tiers des conventions de transfert
(soit un échantillon de 25 conventions sélectionnées au hasard) laisse à penser qu’elles ont été
considérées par les signataires d’alors comme des conventions de partenariat.
Dans nombre de ces conventions en effet, les communes conservent à leur charge une
partie des dépenses de fonctionnement des centres, que ce soit le remboursement d’emprunts, les frais
de nature administrative (fournitures de bureau, poste, photocopies), les dépenses associatives ou de
« fêtes et cérémonies », des subventions diverses, le nettoyage des locaux ou encore les frais d’eau.
De façon parfois cumulative, une partie des conventions prévoient également des accords
pour le financement total ou partiel de postes de sapeurs-pompiers affectés localement.
Ainsi, par exemple, deux conventions prévoient le financement par la ville d’1/2 poste de
sapeur-pompier professionnel, le SDIS de l’Hérault s’engageant à financer l’autre 1/2 part de ce poste.
Une communauté de communes, outre le financement de 8 postes (en totalité pour 7 postes
administratifs et à moitié pour 1 poste de SPP), conserve à sa charge les frais de photocopies ainsi que
de fêtes et cérémonies.
En contrepartie, le SDIS s’y engage sur le maintien voire l’augmentation de moyens
humains, ainsi que sur la rénovation ou la construction de casernements, tout cela sans que le besoin
opérationnel soit justifié par l’analyse prévue par la loi.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Une convention illustre cette configuration, avec l’engagement, pris par le SDIS, de
« tendre
vers un effectif de 45 sapeurs pompiers et de mettre en place un chef de centre au grade de capitaine de
SPP avec un financement pour partie par la commune, inclus dans la contribution /…/ »
.
Une autre stipule que les parties
« se mettront d’accord, à partir de 2001, pour financer un
casernement qui sera pris en charge à hauteur de 50 % de l’investissement TTC par chacune des
parties »
. Un autre document enfin prévoit que la ville intègre, dans sa contribution et en sus des charges
et du contingent incendie,
« un programme de réhabilitation de la caserne évalué à 4 millions de francs
dans un délai de deux ans »
, ainsi que des recrutements de personnels administratifs et la mise à jour de
l’équipement informatique.
En outre, ces conventions auraient dû être limitées aux conditions du transfert, entre 1996 et
2001, d’une compétence et des moyens correspondants. Or, certaines ont fait l’objet, parfois récemment,
d’avenants. A titre d’illustration, un « avenant à la convention de départementalisation » a été demandé
par une commune à l’été 2008 pour mettre fin à la mise à disposition à titre gratuit d’un agent municipal
oeuvrant comme secrétaire au centre de secours, la commune acceptant en contrepartie l’abondement à
due concurrence de sa contribution.
Le contenu des conventions de transfert témoigne ainsi du souci des communes de
conserver « leurs » pompiers, ou, à tout le moins, une capacité de décision à l’égard de leur implantation.
Avec le maintien d’un tel cordon ombilical entre les communes et les centres de secours,
toute tentative de révision du dispositif par le CASDIS ne peut que rencontrer, au mieux, des réticences
locales.
En acceptant ou bien en suscitant ce genre de conventions négociées « sur mesure » au
début des années 2000, le SDIS a limité la portée d’une compétence qui ne relevait désormais que de lui
seul et a fait le lit d’incompréhensions voire de conflits futurs.
Ainsi, quand la convention prévoit la construction d’une caserne neuve ou le maintien de
personnel en contrepartie d’une participation financière supplémentaire de la commune, le SDIS ne peut,
des années plus tard, que peiner à réduire ou fermer le centre de secours en question, même si, entre-
temps, les risques et les nécessités liées à leur couverture ont changé.
Ces difficultés touchent aussi la compréhension même des financements versés par les
communes. On est semble-t-il resté pour l’essentiel dans l’idée des anciens « contingents incendie » et
non dans le cofinancement d’un service à dimension départementale ; dans la préférence au maintien de
moyens au niveau local et non dans une couverture équilibrée et rationnelle du territoire départemental.
Le défaut d’application d’une règle identique à tous dès le transfert de compétence, pourrait
ainsi expliquer les contentieux nombreux que le SDIS a connu en matière de contributions communales.
Pourtant, il convient de rappeler que la prise en compte des contraintes, spécificités, risques
et impératifs départementaux de sécurité civile sont aujourd’hui du seul ressort décisionnel du conseil
d’administration du SDIS, où les communes sont représentées. Il n’y a donc plus aucune justification
objective pour que d’autres autorités s’immiscent dans sa compétence exclusive en matière d’affectation
des moyens et des effectifs relevant du corps départemental.
Il n’est pas admissible que la conduite d’une politique publique, a fortiori dans un domaine
aussi sensible que la protection des biens et des personnes, soit entravée par les conditions dans
lesquelles les transferts de compétence ont été réalisés au début de la décennie.
En outre, les accords particuliers qui ont été passés lors de la départementalisation
conduisent à des disparités, nuisibles à l’équité, entre les communes, certaines acquittant, au delà de
leur contribution, des dépenses concourant au fonctionnement de « leur » centre de secours alors que
l’objet des contributions demandées à tous est précisément de mutualiser ce genre de coûts.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
En tout état de cause, cette situation est financièrement favorable au SDIS 34, au profit
duquel les communes assument des charges courantes qui auraient dû, en toute hypothèse, lui être
transférées lors de la départementalisation.
La chambre prend acte du fait que ce dispositif, contestable au regard des objectifs de la
départementalisation et que le SDIS ne méconnait pas, est en cours de régularisation.
2.2.2. Evolutions de la contribution communale
Durant la période sous examen, l’évolution des contributions communales a connu, dans
l’Hérault, deux phases distinctes :
• En 2005, le CASDIS a voté des taux d’augmentation différenciés, selon que les communes
disposaient, sur leur territoire, d’un centre de secours armé de sapeurs-pompiers professionnels ou non,
les premières s’acquittant d’une augmentation plus importante que les secondes.
Cette démarche a généré un lourd contentieux avec la communauté d’agglomération de
Montpellier (CAM).
• En 2006, faisant machine arrière, le CASDIS a délibéré sur des taux différenciés
d’augmentation des contributions moins importants pour les commune disposant d’un centre de secours
que pour les autres.
Ce revirement n’a pas réglé le contentieux avec la CAM, dont le détail est examiné plus loin
dans ce rapport et qui court depuis lors.
Après deux tentatives contestées de différenciation, le CASDIS s’est limité, depuis 2007, à
accroître les contributions communales de façon uniforme et homogène des taux d’inflation constatés :
-
Pour 2007, application du taux d’inflation constaté en août 2006, soit + 1,9 % (débat
d’orientation budgétaire (DOB) du 20/10/06, délibération 06-057 du 18/12/06) ;
-
Pour 2008, application du taux d’inflation constaté d’août 2006 à août 2007, soit + 1,2 %
(DOB 30/11/07, délibération 07-0080 du 18/12/07) ;
-
Pour 2009, application du taux d’inflation constaté d’août 2007 à août 2008, soit + 3,2 %
(réunion CASDIS du 23 octobre 2008).
2004
2005
2006
2007
2008
74
Dotations et participations
54 657
57 053
59 815
63 847
65 380
dont 7474 Communes
36 856
37 639
38 720
39 452
40 080
+ 2,12 %
+ 2,87 %
+ 1,89 %
+ 1,59 %
On notera que si les recettes du compte 7474 sont conformes, en 2007, à l’augmentation
votée par le CASDIS, il n’en est pas de même l’année suivante, ce que le SDIS justifie par l’impact
financier d’avenants aux conventions de transferts, conclus à la demande des maires de trois communes.
2.3. La contribution départementale
2.3.1. La convention pluriannuelle de partenariat
L’article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales régit les relations
financières entre les conseils généraux et les SDIS et prévoit notamment qu’elles font l’objet d’une
convention pluriannuelle.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Si l’on considère les limites, précédemment évoquées, que la réglementation impose à
l’évolution des contributions communales et intercommunales, de même que le caractère relativement
marginal des autres sources de financement, il est manifeste que les conseils généraux se trouvent en
position d’attribuer aux SDIS ce qui s’apparente fort à une subvention d’équilibre.
Dès lors, la convention pluriannuelle prévue par le code revêt une importance capitale, pour
le département en tant que garde-fou contre toute évolution incontrôlée des dépenses et pour le SDIS
comme assurance sur le niveau d’engagement
financier du département.
Pour le SDIS 34, cette convention a été signée le 14 décembre 2006. Elle dessine, en
15 articles, le cadre des relations entre l’établissement et son principal bailleur de fonds.
Force est de constater, cependant, qu’une bonne partie des engagements pris par le
SDIS 34 à l’origine et qui visaient à assurer au département une information transparente et un suivi
précis, n’est pas honorée.
Ainsi, les tableaux de bord, prévus à l’article 5 de la convention et que le SDIS devait
élaborer afin de « piloter ses missions et ses moyens » et constituer « un outil de dialogue de gestion
entre les partenaires », n’existent pas encore.
De même, la prospective financière portant « au moins sur les quatre années à venir »
(article 7) n’est pas servie.
Enfin, contrairement à l’engagement souscrit à l’article 11 de la convention, le SDIS ne
comptabilise pas ses dépenses d’investissement en autorisations de programme et crédits de paiement
(AP/CP).
Afin de remplir sa part des obligations conventionnelles, autant que pour garantir un
dialogue de gestion transparent avec son principal contributeur financier, le SDIS devrait se mettre dans
les meilleurs délais en position de fournir au conseil général les éléments d’informations manquants.
La création récente d’un véritable pôle contrôle de gestion au SDIS 34 devrait contribuer à la
normalisation des flux d’information prévus par la convention pluriannuelle de partenariat. Dans cette
optique, la mise en oeuvre prochaine d’un SDACR révisé et de plans pluriannuels d’investissement, dont
l’absence nuisait jusqu’ici à l’instauration d’un véritable dialogue de gestion, constitue également une
perspective favorable.
2.3.2. Evolution de la contribution départementale
Compte-tenu de la quasi stagnation des contributions communales depuis 2003, la part
relative du département dans les recettes principales du SDIS, c’est-à-dire les « dotations et
participations », augmente régulièrement : mesurée à 28,5 % en 2002, elle a gagné 10 points en six ans.
2004
2005
2006
2007
2008
74
Dotations et participations
54 657
57 053
59 815
63 847
65 380
dont 7473 Département
17 604
19 304
20 904
24 228
25 172
32,21 %
33,84 %
34,95 %
37,95 %
38,50 %
Malgré cette progression significative, parmi les 19 départements protégés par un SDIS de
1
ère
catégorie, l’Hérault était en 2007 celui où le poids du SDIS dans le budget de fonctionnement du
conseil général était la plus faible : 2,90 %, au coude à coude avec le Nord (2,91 %).
Cette caractéristique, mesurée au travers des statistiques ministérielles annuelles, s’étendait
également cette année là aux 23 SDIS de deuxième catégorie, où seule la Meurthe-et-Moselle présentait
un pourcentage inférieur à 3 % (2,93 %).
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Du fait notamment de la couverture, par le département, de mesures indemnitaires en 2008,
l’Hérault figure désormais, avec 3,49 % de son budget de fonctionnement consacré au SDIS, à la
3
ème
place de la 1
ère
catégorie.
Indépendamment de ce constat, il demeure, sur les deux exercices 2007 et 2008, nettement
en retrait du poids moyen des SDIS dans les budgets de fonctionnement départementaux, qui s’élève à
4,70 % au niveau national et à 6,20 % pour les SDIS de 1
ère
catégorie.
La ponction, plus faible que la moyenne sur les ressources départementales, est confirmée
par les données rapportées à la population.
Ainsi, les participations du département de l’Hérault sont en 2008 de 30,40 € par habitant,
soit les 5
èmes
plus faibles des 19 SDIS de 1
ère
catégorie et loin de la moyenne de 44,79 € par habitant.
Il n’est cependant pas acquis que le SDIS 34 maintienne cette position dans un avenir
immédiat. En effet, les arbitrages financiers rendus pour 2009 par le conseil général lors de son vote du
20 octobre 2008 conduisent à une contribution de fonctionnement de 27 303 000 €, en nette
augmentation de + 8,47 % par rapport à 2008.
2.4.
Les autres sources de financement
2.4.1. La facturation des interventions non obligatoires
Aux termes de l’article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales, le service
départemental d'incendie et de secours n'est tenu de procéder qu'aux seules interventions qui se
rattachent directement à ses missions de service public. Il peut cependant agir au-delà de ce cadre de
compétence obligatoire, sous réserve d’en obtenir le remboursement au moins partiel.
Sur la période 2003-2007, le service finances du SDIS 34 a arrêté les recettes relatives aux
participations des usagers en cas d’intervention non rattachable à une mission obligatoire aux montants
suivants :
Exercice
2003
2004
2005
2006
2007
Recettes de fonct.
(en K€)
62 224
60 168
66 041
62 347
66 596
Montant
recouvrés
(recettes
du compte 7061)
1 280
1 248
978
1 363
1 388
%
2,06 %
2,07 %
1,48 %
2,19 %
2,08 %
Nota : toutes sommes en K€
On relèvera qu’il n’est pas assuré que ces recettes correspondent effectivement à une
facturation systématique des interventions non obligatoires :
-
d’une part, les conventions de transfert prévoient la possibilité d’un appel gratuit, par les
communes, aux moyens du SDIS en matière de « sécurité ». Cette définition, extrêmement floue et
générale, ne permet pas de définir précisément la nature des opérations et interventions susceptibles
d’entrer dans cette catégorie et donc, leur part dans l’activité globale du SDIS ;
-
d’autre part, le système informatique de traitement de l’alerte du SDIS 34 ne recense les
missions non obligatoires sous un code spécifique que depuis début 2008 (environ 1 à 2 % de l’activité).
Ces atténuations de dépenses reposent, pour la période la plus contemporaine, sur une
délibération n° 05-0100 du CASDIS en date du 29 sep tembre 2005.
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Elle modifie une grille tarifaire établie par délibération n° 01-0080 du 4 octobre 2001, avec
des tarifs différenciés selon la durée et les moyens mobilisés pour les interventions.
Il existe également, sur le même sujet, une délibération n° 04-046, datée du 27 mai 2004.
Or, elle n’est pas visée et donc, ni abrogée, ni modifiée, ni rapportée par la délibération de 2005.
Il y a donc, dans ce domaine, deux délibérations « concurrentes », de force juridique
théoriquement égale, ce qui présente un risque contentieux si l’on considère que la décision du CASDIS
est le seul justificatif de la liquidation des titres de recette émis en la matière, et qu’elle est ainsi
opposable aux tiers en cas de contestation.
On relève par ailleurs que la délibération de 2005 se distingue par un accroissement tout à
fait considérable des tarifs de la grille arrêtée 16 mois auparavant : à + 25 % de différence, se pose la
question, à tout le moins, de la validité de la démarche évaluative d’origine.
En tout état de cause, même en considérant la plus récente des délibérations comme
valable, elle a à présent près de 5 ans et mériterait une révision, ne serait-ce que pour vérifier si les tarifs
qu’elle affiche correspondent toujours à une juste participation des personnes bénéficiaires aux frais
supportés par le SDIS.
Incidemment, ce serait aussi l’occasion de clarifier le domaine en abrogeant les délibérations
concurrentes de 2004 et 2005.
Le SDIS souscrit aux recommandations de la chambre et prévoit un réexamen de ce
mécanisme de facturation, tendant à une meilleure correspondance entre les tarifs délibérés et la réalité
des coûts, tout en maintenant la pérennité des prestations de service de sécurité fournies aux tiers dans
le cadre des interventions non obligatoires.
2.4.2. La convention de carence ambulancière CHU-SDIS
Les SDIS participent, avec des moyens appropriés en véhicules médicalisés et personnels
formés, au dispositif de secours à victimes. Cette mission est décrite à l’article L. 1424-2 du code général
des collectivités territoriales :
« Les services d'incendie et de secours /…/ concourent, avec les autres services et
professionnels concernés, /…/ aux secours d'urgence.
Dans le cadre de leurs compétences, ils exercent les missions suivantes :
/…/
4° Les secours d'urgence aux personnes victimes d'a ccidents, de sinistres ou de
catastrophes ainsi que leur évacuation. »
Au-delà de ce domaine de pleine compétence, qu’il doit assumer sans contrepartie
financière, le SDIS 34 participe également à la garde départementale qui assure la permanence du
transport sanitaire.
L’article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales définit la carence
ambulancière et les modalités contractuelles ainsi que financières devant encadrer et accompagner
l’intervention du SDIS en matière de carence des transporteurs ambulanciers privés :
« Le service départemental d'incendie et de secours n'est tenu de procéder qu'aux seules
interventions qui se rattachent directement à ses missions de service public définies à l’article L. 1424-2.
/…/ Les interventions effectuées par les services d'incendie et de secours à la demande de
la régulation médicale du centre 15, lorsque celle-ci constate le défaut de disponibilité des transporteurs
sanitaires privés, et qui ne relèvent pas de l'article L. 1424-2, font l'objet d'une prise en charge financière
par les établissements de santé, sièges des services d'aide médicale d'urgence.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
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Les conditions de cette prise en charge sont fixées par une convention entre le service
départemental d'incendie et de secours et l'hôpital siège du service d'aide médicale d'urgence, selon des
modalités fixées par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé de la sécurité sociale.
»
L’arrêté ainsi évoqué, en date du 30 novembre 2006, précisait la définition de la carence et
prévoyait également trois modalités de financement :
-
une indemnisation du SDIS à l’intervention, plafonnée aux tarifs appliqués aux
transporteurs privés, à la condition de la préexistence d’une convention de carence avant le 07 décembre
2006 ;
-
un forfait global établi en début d’année, notamment sur la base des interventions
constatées précédemment. Ce forfait ne peut excéder le montant obtenu par le produit d’un tarif de 105 €
maximum en 2006 et la moyenne nationale des interventions pour 10 000 habitants, appliquée à la
population départementale majorée de 20 % ;
-
une indemnisation du SDIS à l’intervention selon un tarif arrêté par les ministres en charge
de l’Intérieur et de la Santé.
Il prévoyait, enfin, une durée de 3 ans de validité pour la convention entre le SDIS et le (ou
les) établissement(s) de santé siège(s) du service d’aide médicale urgente et précisait que ladite
convention devait définir les modalités de suivi et d’évaluation, ainsi que de traçabilité des interventions
au titre de la carence ambulancière.
Avant la mise en place de cette réglementation, le financement des carences ambulancières
faisait l’objet d’une convention annuelle signée entre le SDIS et le CHU :
Interventions de…
Date convention
Nombre
d’interventions
Tarif / intervention
Somme due par le
CHU
2003
06/03/2004
8 378
90,00 €
754 020 €
2004
12/07/2005
2 594
90,00 €
233 460 €
2005
25/10/2006
3 992
90,00 €
359 280 €
Signée le 30 octobre 2007, la première convention à être établie dans le cadre de l’arrêté de
2006 porte le n° 2007-1109 et pose, a posteriori, l es bases contractuelles relatives à l’année 2006.
Son article 5 précise le mode de financement retenu parmi les trois options : il s’agit du
forfait d’interventions assis sur la population départementale (26 pour 10 000 habitants) et majoré de
20 %, sur la base du tarif de 105 € l’intervention.
Interventions de…
Date convention
Nombre
d’interventions
Tarif / intervention
Somme due par le
CHU
2006
30/10/2007
4 056
105,00 €
425 880 €
On constate que la pratique, héritée des exercices passés, de la convention de
régularisation, c’est-à-dire signée a posteriori, persiste malgré l’article 4 de l’arrêté du 30 novembre 2006
qui précise expressément que le forfait dont l’option est ici choisie est fixé « en début d’année ».
De même, cette convention n’avait de validité qu’une seule année alors que le même article
de l’arrêté stipule que
« les modalités de détermination du montant de l’indemnisation sont fixées pour
une durée de trois ans »
.
Pour l’année 2007, un projet de convention a été soumis en 2008 à l’avis du CODAMUPS
(COmité Départemental de l’Aide Médicale Urgente, de la Permanence des Soins et des transports
sanitaires) et devait être présenté en suivant au CASDIS.
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A ce stade, la convention a achoppé sur la proposition, par le CHU, d’une base
conventionnelle de 939 interventions pour l’année 2007. Le projet, examiné en 2008 lors de deux
réunions de travail multipartites, s’est heurté à l’opposition du DDIS, opposition confirmée lors d’une
réunion organisée sous l’égide du préfet le 15 mai 2008.
S’il confirme l’accord qui avait été conclu fin 2007 autour d’une facturation au forfait,
l’établissement hospitalier justifie son non-respect par le fait qu’il est en la matière tributaire des crédits
alloués par le ministère de la Santé, lesquels sont établis en fonction des interventions décomptées par le
CHU et non selon un forfait.
La chambre observe cependant qu’aucun des arrêtés ou circulaires produits à l’issue des
trois phases de négociation interministérielle (2004, 2006-2007 et 2008-2009), menées sur ce thème, ne
prévoit qu’en la matière les enveloppes budgétaires attribuées par l’échelon ministériel doivent dicter les
modalités des conventions à établir entre CHU (sièges de SAMU) et SDIS.
En l’espèce, il est effectivement manifeste que le nombre d’interventions qu’il était proposé
de prendre en compte pour 2007 est très nettement inférieur à ceux retenus pour les années 2003-2006,
conduisant ainsi à une diminution de plus des trois-quarts de l’indemnisation annuelle moyenne reçue
jusqu’alors par le SDIS (de 424 K€ à moins de 100 K€). Cette évolution est sans nul doute à l’origine du
différend.
A cet égard, le CHU considère cependant que les décomptes 2003-2006 étaient arrêtés
selon des modalités particulièrement imprécises. En effet, les données étaient alors essentiellement
déclaratives ou, dans le cas de la convention pour 2006, arrêtées au maximum du forfait autorisé par
l’arrêté alors applicable.
Ainsi, depuis 2007 et malgré de nombreuses réunions organisées par le préfet, aucune
convention conforme à la réglementation n’a fixé les bases de calcul de l’indemnisation due au SDIS 34
au titre de ses interventions en matière de carence ambulancière et, de façon plus générale, des
missions non obligatoires qu’il assure à la demande du SAMU-centre 15. Seules des conventions
annuelles, plus ou moins contestées et toujours établies a posteriori, ont permis de solder les exercices
2007, 2008 et 2009 (respectivement pour 116 288 €, 54 810 € et 51 450 €).
Face à cette situation, la chambre rappelle que le législateur a créé les conditions d’une
tarification permettant le fonctionnement du service de permanence ambulancière, sans que les SDIS
n’aient à assumer la charge financière d’une compétence qui ne leur a pas été transférée.
Elle ne saurait à cet égard accueillir totalement l’argument du CHU quand ce dernier prétend
qu’il n’est pas le financeur du dispositif, l’article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales
attribuant expressément la prise en charge financière des interventions par carence aux établissements
de santé, sièges des services d'aide médicale d'urgence.
Pour autant, le SDIS 34, pour pouvoir argumenter valablement à l’encontre des chiffres
présentés par le CHU, aurait dû se doter depuis longtemps de moyens performants de décompte et de
classification de ses interventions.
Il importe donc que des solutions soient activement recherchées par les deux parties pour
que le cadre conventionnel d’une indemnisation équitable soit enfin mis en place entre le CHU de
Montpellier et le SDIS de l’Hérault et ce, sous l’égide du préfet et de l’Agence régionale de santé (ARS).
Pour atteindre cet objectif, il apparaît nécessaire d’obtenir enfin un consensus autour des
modalités de décompte des interventions au titre de la carence ambulancière, point d’achoppement
principal des négociations.
Pour ce faire, la réduction du nombre de centres gérant l’alerte (d’une demi-douzaine en
2003 vers un CTA unique aujourd’hui), la rénovation du système informatique de traitement et la
constitution, à terme, d’une plate-forme commune regroupant les numéros d’alerte 18-15 et 112, seraient
autant d’atouts.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
De telles évolutions apparaissent aujourd’hui possibles, tant les deux parties constatent
unanimement l’amélioration de leurs relations depuis fin 2009, avec comme première avancée la
constitution d’un groupe de travail qui se réunit chaque mois afin de traiter les dossiers communs au
SDIS et au CHU.
La chambre souligne la nécessité de mettre fin, dans les meilleurs délais, au différend entre
les deux services publics. A cet égard, elle prend acte de l’engagement, semble-t-il partagé par les deux
établissements, de créer à terme une plate-forme commune de traitement des appels d’urgence, laquelle
devrait notamment permettre le règlement définitif des litiges apparus ces dernières années autour du
décompte du nombre de carences hospitalières.
2.4.3. Les autres conventions
a)
Depuis le 1
er
décembre 2005, le SDIS 34 effectue les transports primaires de patients
hospitalisés d’office à l’hôpital de la Colombière, établissement spécialisé en psychiatrie et qui dépend du
CHU de Montpellier.
Une convention n° 2005-900 entre ce dernier et le S DIS encadre cette prestation, qui fait
l’objet d’un remboursement à hauteur de 180 euros par intervention.
L’article 4 de cette convention précise sa durée. Cette dernière arrivera à son premier terme
le 1
er
janvier 2011 (soit 5 ans et 1 mois), renouvelable tacitement pour 5 années supplémentaires. Le
total ainsi atteint de plus de 10 ans est peu propice à l’adaptation de la convention aux évolutions,
inévitables durant une si longue période, des conditions de son exécution.
b)
Une convention multipartite implique le SDIS 34 dans le fonctionnement de l’antenne
service mobile d’urgence et de réanimation (SMUR) à Lunel.
Exemple d’une coopération interdépartementale, cette convention, datée du 1
er
juillet 2004,
est signée des représentants du CHU de Montpellier (qui détient l’autorisation de fonctionnement de
l’antenne), du CHU de Nîmes, de l’hôpital local de Lunel, ainsi que des SDIS du Gard et de l’Hérault.
Elle porte également le visa de la directrice de l’Agence régionale d’hospitalisation (ARH).
Une telle diversité s’explique par la zone desservie par l’antenne : 33 communes, dont 9
dans le Gard et 24 dans l’Hérault.
Dans ce dispositif conventionnel,
-
le SDIS de l’Hérault met en permanence H24 et 7 jours/7 à la disposition de l’antenne
SMUR un chauffeur sapeur-pompier pour conduire le véhicule médicalisé de liaison (VLM). Le VLM est
fourni par le CHU de Montpellier et entretenu par lui, mais stationné à la caserne des sapeurs-pompiers
de Lunel.
La convention prévoit aussi que les véhicules de secours du SDIS peuvent également être
appelés à contribuer au fonctionnement de cette antenne SMUR.
En compensation de ces engagements, le CHU verse au SDIS la somme forfaitaire annuelle
de 80 000 € ;
-
l’hôpital local de Lunel prend en charge la permanence infirmière de jour (6h30 - 21h30).
Le SDIS 34 fournit quant à lui la présence infirmière de nuit, soit de 21h00 à 7h00 tous les jours.
L’hôpital local de Lunel indemnise le SDIS à hauteur de 45 000 € forfaitaires annuels.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Cette convention a été conclue pour 3 ans, à compter du 1
er
juillet 2004, tacitement
renouvelable par tranches de trois ans. Elle va donc arriver prochainement à l’échéance de son premier
renouvellement tacite.
c)
Une autre convention avec des établissements hospitaliers ressort des comptes de
recettes : la participation du SDIS aux antennes SMUR d’Agde, Sète et Frontignan.
Cette convention, non communiquée, aurait été passée avec le Centre hospitalier (CH) du
bassin de Thau et serait arrivée en préfecture le 18 juillet 2001.
Même si les montants en cause sont relativement limités (moins de 50 K€ / an en moyenne
sur la période 2001-2009), il conviendrait de réviser cette convention, ancienne, notamment en ce qui
concerne l’identité exacte du partenaire du SDIS chargé de déclarer les décomptes d’interventions et les
modalités de calcul desdits décomptes.
Concernant les conventions avec les SMUR, le SDIS a fait savoir qu’une renégociation avec
actualisation des tarifs était prévue, ce dont la chambre prend acte.
d)
Outre les carences hospitalières, l’article L. 1424-42 du code général des collectivités
territoriales prévoit également que
« les interventions effectuées par les services d'incendie et de secours
sur le réseau routier et autoroutier concédé font l'objet d'une prise en charge par les sociétés
concessionnaires d'ouvrages routiers ou autoroutiers. »
Une convention doit être établie pour fixer les conditions de cette prise en charge. Celle qui
lie le SDIS 34 à la société des autoroutes du sud de la France (ASF) date de juillet 2005. Elle prévoit, en
son article 3, une réévaluation annuelle des tarifs appliqués par le SDIS selon l’évolution de l’indice des
prix à la consommation.
Cette mise à jour des tarifs n’a été effectuée pour la première fois qu’à l’été 2008, par
avenant n° 1 à la convention. Les 5,59 % d’augmenta tion des tarifs comprennent le rattrapage des
réévaluations omises depuis la date de prise d’effet de la convention.
Cet oubli est le signe d’un suivi pour le moins perfectible de la convention souscrite par le
SDIS 34 dans ce domaine. La chambre prend néanmoins acte de l’actualisation de cette dernière en
2010, selon les précisions apportées par le SDIS.
e)
Le SDIS 34 participe chaque année à la surveillance des baignades sur les plages du
département. Il recrute pour ce faire des personnels sapeurs-pompiers volontaires (SPV) qualifiés qu’il
affecte aux communes qui en expriment le souhait.
Ces personnels sont des SPV saisonniers, dont on retrouvera les homologues ci-après lors
de l’examen des campagnes « feux de forêt ». Ils sont installés, à la charge des communes bénéficiaires,
dans des postes de secours et relèvent du centre de secours territorialement compétent.
Cette prestation, qui est considérée comme étrangère aux missions obligatoires du SDIS,
fait l’objet de conventions ad hoc, dont la dernière version a été présentée au bureau du CASDIS en
mars 2008.
Les vacations que perçoivent les surveillants de baignade sont réglées par le SDIS sur la
base d’états récapitulatifs, établis par les chefs de centre de secours de ressort territorial et visés par les
maires.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Le SDIS est par la suite remboursé par les communes sur la base d’un état de paiement et
d’un titre de recettes liquidés comme suit :
-
les vacations horaires versées par le SDIS aux surveillants, augmentées de 20 % au titre
des frais de gestion ;
-
un forfait de 350 € par poste de surveillant demandé par la commune, au titre de la
couverture des frais de formation, d’habillement et d’assurances.
En outre, une indemnisation supplémentaire peut être exigée si une commune utilise, dans
le cadre de cette prestation, du matériel appartenant au SDIS.
Le cadre ainsi posé, dans un domaine d’intervention particulièrement sensible en termes de
responsabilité, doit impérativement être maintenu et mis à jour régulièrement, ce que le SDIS affirme
avoir opéré en 2010.
La couverture financière des dépenses assumées par le SDIS est, quant à elle, largement
assurée, ce qui n‘est pas sans incidence : le coût de la prestation était évalué à 600 000 € au budget
supplémentaire 2008.
f)
En sus du dispositif de surveillance de baignade, certaines communes peuvent faire appel
aux moyens du SDIS pour des dispositifs spécifiques.
Ces prestations particulières sont alors encadrées par des conventions de partenariat ou de
financement, qui prévoient la période de service, les moyens requis et les mesures d’accompagnement
(compensation financière et mise à disposition de locaux, notamment).
A titre d’illustration, à l’été 2008, le CASDIS a ainsi validé une convention visant à
l’armement d’un poste de secours avancé sur les sites de Marseillan et Marseillan-plage, soit 7 hommes
pendant 58 jours pour un coût de 26 691,60 €.
A la même période, une convention était également approuvée, par laquelle la commune de
Valras finançait une garde H24 de 5 sapeurs-pompiers pour les mois de juillet et août.
La chambre recommande au SDIS 34 d’établir, pour ces prestations particulières fournies à
la demande des communes, un modèle type de convention en remplacement des documents actuels,
hétérogènes tant du point de vue de leur forme que de celui du dispositif de sécurité juridique.
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ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
3. LA SITUATION BUDGETAIRE ET FINANCIERE
3.1.
Le coût comparé du service
La clef de répartition usuelle des analyses comparées dans ce domaine est la population. Si
l’on retient la population INSEE (prise en compte dans les calculs pour la définition de la catégorie
d’appartenance), le SDIS 34 se positionne comme suit :
SDIS 1
er
cat
6
Alpes
maritimes
13
B. du
Rhône
33
Gironde
34
Hérault
35
Ille et
vilaine
38
Isère
44
Loire
Atlant.
57
Moselle
59
Nord
Dépenses réelles de
fonctionnement par habitant
109,58
97,46
94,08
57,74
57,40
59,17
63,43
49,34
59,72
Dépenses réelles
d’investissement par habitant
13,29
16,85
14,51
13,34
10,49
20,51
19,96
5,51
21,69
DEPENSES GLOBALES
REELLES / HABITANT
122,86 114,31 108,59
71,08
67,89
79,68
83,39
54,85
81,41
SDIS 1
er
cat (suite)
62
Pas de
calais
67
Bas-
Rhin
69
Rhône
74
Haute
Savoie
76
Seine
maritime
77
Seine et
marne
78
Yvelines
83
Var
91
Essonne
95
Val
d’Oise
Dépenses réelles de
fonctionnement par
habitant
54,14
51,18
64,21
71,64
54,12
80,13
66,32
92,37
69,90
75,20
Dépenses réelles
d’investissement par
habitant
13,18
8,02
18,85
38,13
11,49
19,89
6,28
32,37
16,34
16,52
DEPENSES
GLOBALES REELLES
/ HABITANT
67,33
59,20
83,06 109,77
65,61 100,02
72,60 124,74
86,24
91,72
En euros par habitant, Données statistiques nationales, 2009
Le niveau moyen de dépenses annuelles totales qui ressort de ce tableau est de 86,55 € par
habitant des départements protégés par un SDIS de 1
ère
catégorie, avec de très forts écart-types.
Dans cet ensemble, le coût du SDIS 34 par rapport à la population qu’il protège est
nettement inférieur à la norme : son coût par habitant est donc qualifiable de modéré.
Cette caractéristique est d’autant plus remarquable que l’on observe, parmi les SDIS de
1
ère
catégorie, que les départements situés au sud de la France affichent tous des coûts par habitant
parmi les plus élevés, sauf l’Hérault.
En particulier, sur ces 19 SDIS de 1
ère
catégorie, 4 se situent dans des régions méridionales
où ils sont confrontés, notamment, aux surcoûts liés à une problématique « feu de forêt » bien plus aiguë
qu’ailleurs.
Dans ce contexte, les SDIS de Provence-Alpes-Côte d’Azur (Var, Bouches-du-Rhône et
Alpes-Maritimes) présentent tous un coût par habitant supérieur à 110 euros.
Sans méconnaître les spécificités locales, l’Hérault se distingue donc nettement de ces
départements.
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ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
3.2.
Evolution des principales charges de fonctionnement
3.2.1. Evolution globale
Entre 2004 et 2008, les dépenses réelles de fonctionnement du SDIS 34 ont évolué comme
suit :
en K€
2004
2005
2006
2007
2008
011
ch. à caractère général
9 463
9 714
11 426
10 769
11 489
012
ch de pers et ass.
37 600
39 686
43 730
45 614
46 511
65
ch de gestion courante
783
2 223
1 164
831
786
014
Att de prod
Total dépenses gestion des services
47 846
51 623
56 320
57 214
58 786
66
Charges financières
941
741
651
548
360
67
Charges exceptionnelles
183
722
218
275
6
68
Dotations aux provisions
TOTAL DEPENSES REELLES
48 970
53 086
57 189
58 037
59 152
Avec une hausse 2007-2008 d’un peu moins de 2 %, le SDIS 34 se classe très en-dessous
de l’évolution nationale de + 5,6 %.
La période sous examen est à cet égard significative d’une modération progressive du
rythme d’accroissement des dépenses, avec une hausse moyenne de 8 % sur la période 2005-2006 et
de l’ordre de 1,70 % sur la période 2007-2008.
Impulsée notamment par les postes relatifs aux rémunérations, dont le poids est largement
prépondérant dans la section de fonctionnement du SDIS 34, cette tendance affecte tous les postes
significatifs, sauf les dépenses de carburants.
3.2.2. Les charges de personnel (chapitre 012)
Les charges de personnel du SDIS 34 se répartissent pour l’essentiel comme suit :
2004
2005
2006
2007
2008
012 ch de pers et assimilées
37 600
39 686
43 730
45 614
46 511
dont 64111 rémun. principale
14 270
15 179
15 876
17 069
17 307
En % des charges de pers
.
37,95 %
38,25 %
36,30 %
37,42 %
37,21 %
dont 664118 Autres indemnités
6 796
7 027
7 456
8 211
9 079
En % des charges de pers
.
18,07 %
17,71 %
17,05 %
18,00 %
19,52 %
dont 64141 Vacations versées aux SPV
7 582
8 282
8 655
8 716
8 320
En % des charges de pers
.
20,16 %
20,87 %
19,79 %
19,11 %
17,89 %
Avec un total de 46,5 M€ en 2008, les charges de personnel représentent plus de 78 % des
charges de fonctionnement totales du SDIS 34 :
2004
2005
2006
2007
2008
012
ch de pers et assimilées
37 600
39 686
43 730
45 614
46 511
% des dépenses de fonct.
76,78 %
74,76 %
76,47 %
78,59 %
78,63 %
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Ce ratio situe l’établissement dans la moyenne nationale des départements (78,35 %) et un
peu en-dessous des 79,34 % de moyenne relevés pour les SDIS de la 1
ère
catégorie.
En termes de tendance, les charges de personnel moyennes des SDIS ont augmenté de
+ 7,16 % entre 2006 et 2008, alors que dans le même temps, le SDIS 34 affichait une hausse plus
modérée de + 6,36 %.
Il convient cependant de relativiser ce résultat, si l’on considère qu’il est principalement dû
au niveau des vacations de 2008, plus bas que les deux exercices précédents. Ce type de dépenses de
personnel est, en effet, partiellement dépendant du volume d’activité opérationnelle, notamment en été.
Sans qu’il soit possible de le comparer avec des données nationales, on constate que les
dépenses de personnel augmentent de façon significative sur la période examinée, puisque les dépenses
de 2008 sont d’un quart supérieures à celles de 2004. Le taux est moindre si l’on compare l’année 2008
avec la moyenne des cinq exercices 2004-2008.
Compar.
2004 et 2008
Compar.
moy 04-08
et 2008
012 Charges de personnel et assimilées
23,70 %
11,65 %
dont 64111 rémun. Principale
+ 21,28 %
+ 11,70 %
dont 664118 Autres indemnités
+ 33,59 %
+ 13,51 %
dont 64141 Vacations versées aux SPV
+ 9,73 %
+ 9,61 %
Ce tassement est dû au fait que la tendance globale à l’accroissement des charges de
personnel s’infléchit, particulièrement entre 2005 et 2008 :
Evol. 05-06
Evol. 06-07
Evol. 07-08
012 ch de pers et ass
10,19 %
4,31 %
1,97 %
dont 64111 rémun. Principale
+ 4,59 %
+ 7,51 %
+ 1,39 %
dont 664118 Autres indemnités
+ 6,11 %
+ 10,13 %
+ 10,57 %
dont 64141 Vacations versées aux SPV
+ 4,50 %
+ 0,70 %
-4,54 %
Ces hausses globalement modérées ne doivent pas pour autant faire oublier la progression
constante des charges liées au régime indemnitaire, au rythme élevé de près de 9 % par an en moyenne
sur les trois derniers exercices de la période.
Ce type d’évolution inflationniste n’est pas toujours imputable aux directions et aux conseils
d’administration des SDIS : la réglementation vient parfois imposer des coûts indemnitaires nouveaux. Il
en a été, par exemple, ainsi en 2008 avec l’extension aux sapeurs-pompiers professionnels du bénéfice
de l’indemnité d’administration et de technicité (surcoût 1 M€ au budget supplémentaire de 2008).
Sous cette réserve, il conviendra néanmoins d’accorder aux charges indemnitaires d’autant
plus de vigilance qu’il est certain qu’elles vont augmenter significativement, à la fois en part des
dépenses de fonctionnement et en volume financier, du fait des décisions prises en 2009 et début 2010
par le CASDIS en faveur d’un alignement des régimes par le haut.
La prise en compte du glissement vieillesse-technicité (GVT) au sein de l’établissement
s’ajoutera à ces augmentations de charges. Lors de la préparation du budget 2008, son impact a, en
effet, été évalué par les services du SDIS à 3 % pour les PATS et à 5 % pour les SPP, pour un GVT
moyen pondéré des effectifs de 4,50 %.
L’augmentation attendue des charges de régime indemnitaire, couplée à un glissement
vieillesse-technicité aussi défavorable, devrait conduire à une certaine prudence en matière de volume
des effectifs.
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3.2.3. Le poste carburants (compte 60622)
Ce poste a subi une hausse constante et soutenue sur toute la période, jusqu’à atteindre, en
valeur 2008, plus du double des dépenses réalisées en 2004 (+ 129,71 %).
Il représente 2,72 % des dépenses totales de fonctionnement en 2008.
Parallèlement, sa part dans les charges à caractère général a doublé en quatre ans.
En K€
2004
2005
2006
2007
2008
Evol. 04-08
011 ch. à caractère général
9 463
9 713
11 426
10 769
11 489
21,41%
dont 60622 Carburants
700
955
1 052
1 098
1 608
+ 908
En % des charges à caractère général
7,40%
9,83%
9,21%
10,20%
14,00%
129,71%
Certes, l’évolution des tarifs des carburants entre 2004 et 2008 a été particulièrement
défavorable à un établissement dont la mission implique de nombreux déplacements routiers. Les
statistiques nationales de la Direction de la Sécurité Civile reconnaissent d’ailleurs le renchérissement du
prix des carburants comme une cause principale de l’augmentation des achats de biens réalisés par les
SDIS en 2008.
Cependant, si l’on se réfère aux données de la Direction des Ressources Energétiques et
Minérales (DIREM) du Ministère de l’économie et des finances, une inflation de charges aussi importante
de semble pas complètement justifiée par l’évolution des prix à la pompe, lesquels ont augmenté de
moins de 50 % en 4 ans.
Exemple du prix à la pompe du gazole, hors T.V.A. en fin de mois, en euros par litre :
Prix moyen sur l’année
2004
0,745
2005
0,859
2006
0,900
2007
0,919
2008
1,051
Evol. 2004 / 2008
du prix moyen à la pompe
+ 41,07 %
Evol. 2004 / 2008 du compte
60622 « carburants » du SDIS 34
+ 129,71 %
Outre l’augmentation du prix des carburants, l’établissement justifie cette évolution par un
transfert au SDIS de certains centres de secours durant la période examinée et par l’augmentation
globale de l’activité opérationnelle générant une hausse des sorties de véhicules.
La chambre observe cependant que cette justification n’est pas étayée par des données
chiffrées, alors même que ce poste de charges devrait bénéficier d’un suivi et d’un contrôle attentif de la
part des services techniques du SDIS et du contrôle de gestion, compte tenu de l’évolution enregistrée.
Des indicateurs précis sur ce poste de dépenses, a fortiori dans la perspective, signalée par
le SDIS, d’un futur marché réparti par lots géographiques, pourraient en effet permettre de justifier les
évolutions de coûts en fonction des tarifs des carburants et de l’activité opérationnelle et ainsi d’anticiper
les besoins de financement, tout en veillant à l’absence de toute dérive.
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3.2.4. Le poste contrats de prestations de services (compte 611)
Ce poste, dédié en comptabilité aux imputations de contrats de sous-traitance, représente
en moyenne, sur la période et de façon assez stable, plus de 11 % des charges à caractère général du
SDIS 34. Il représente 2,20 % des dépenses totales de fonctionnement en 2008.
2004
2005
2006
2007
2008
011
ch. à caractère général
9 463
9 713
11 426
10 769
11 489
dont 611 contrats de prestations de service
905
1 166
1 186
1 208
1 301
En % des charges à caractère général
9,56 %
12,00 %
10,38 %
11,22 %
11,32 %
Les statistiques de la Direction de la Sécurité Civile, édition 2009, signalent une progression
sensible de ces dépenses entre 2007 et 2008, et ce à hauteur de + 4,5 %. Le SDIS 34 affiche un taux
supérieur de moitié, à + 6,69 % à la même date.
Pour autant, cette lecture directe n’est pas totalement significative : en effet, le SDIS 34
impute sur le compte 611 les dépenses liées à l’affrètement estival de moyens aériens légers de lutte
contre les incendies.
Ce marché, qui fera l’objet de développements infra, concerne une flotte mixte d’hélicoptères
et d’avions bombardiers d’eau légers tout à fait significative.
Aucun autre SDIS ne fait appel à des moyens privés aussi considérables, hormis, selon le
DDIS de l’Hérault, le SDIS du Var. Dans ce cas cependant, seuls des hélicoptères sont affrétés.
Ce choix opérationnel étant pratiquement spécifique au SDIS 34, il convient donc de
relativiser la comparaison avec les données financières nationales sur ce poste.
En ce qui concerne sa situation propre, le poste 611 des contrats de prestations de services
a évolué comme suit :
Evol. 04-08
Evol.
moy 04 à 08 -
2008
+ 43,76 %
+ 27,43 %
Evol. 04-05
Evol. 05-06
Evol. 06-07
Evol. 07-08
+ 28,84 %
+ 1,72 %
+ 1,85 %
+ 7,70 %
L’essentiel de l’augmentation du niveau de charge sur ce compte entre 2004 et 2008, se
situe donc sur l’exercice 2005.
C’est, en effet, à cette date que la cellule aérienne a vu renouveler son marché, avec une
très nette augmentation des dépenses.
3.2.5. Le poste habillement et vêtements de travail (compte 60636)
Ce poste de dépenses supporte à la fois les achats d’effets d’uniforme, les vêtements
techniques (par exemple de sécurité) et les équipements de protection individuels (EPI).
Il représente 3,34 % des dépenses totales de fonctionnement en 2008.
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Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon
Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Sur la période 2004-2008, sa part moyenne est d’environ 17 % des charges à caractère
général, chiffre stable sur les deux derniers exercices :
2004
2005
2006
2007
2008
011
ch. à caractère général
9 463
9 713
11 426
10 769
11 489
dont 60636 Habillement et vêts de travail
1 577
1 375
2 333
1 846
1 975
En % des charges à caractère général
16,66 %
14,16 %
20,42 %
17,14 %
17,19 %
On constate toutefois une nette augmentation des dépenses moyennes en valeur entre la
période 2004-2005 et les 3 exercices qui suivent.
En tendance, le compte évolue comme suit :
Evol. 04-08
Evol.
moy04 à 08 - 2008
+ 25,24 %
+ 15,49 %
Evol. 04-05
Evol. 05-06
Evol. 06-07
Evol. 07-08
-12,81 %
+ 69,67 %
- 20,87 %
+ 6,99 %
Compte-tenu du poids financier et de l’évolution à la hausse du poste, la gestion de ce type
de matériels a fait l’objet d’un examen particulier, développé ci-après.
3.3.
Les moyens de financement des investissements
Une collectivité locale en général et un SDIS en particulier, financent pour l’essentiel leurs
investissements de l’année de trois manières distinctes mais complémentaires.
Deux sont extérieures, il s’agit des ressources propres externes (subventions, fond de
compensation de la taxe sur la valeur ajoutée ou FCTVA, dotation globale d’équipement ou DGE…) et de
l’emprunt. L’autre est propre à la gestion de la collectivité ou de l’établissement : il s’agit de
l’autofinancement.
3.3.1. Les subventions
Les subventions d’investissement versées par l’Etat s’élèvent en moyenne à ½ million
d’euros par an sur la période 2004-2008. Elles représentent ¼ des 10 M€ environ de subventions
perçues au total par le SDIS sur la même période.
Cependant, leur maintien à ce niveau, déjà relativement modeste, n’est pas garanti pour
l’avenir, avec notamment le redéploiement en cours des crédits du Fond d’aide à l’investissement (FAI)
sur les projets structurels à l’échelle nationale tels que le système numérique de télécommunications
ANTARES.
Les subventions communales, quant à elles, sont encore plus faibles avec moins de 15 %
des sommes encaissées par le SDIS sur la période 2004-2008. Les deux derniers exercices de la
période n’ont d’ailleurs enregistré aucune recette de ce type.
Aussi, en matière d’investissement comme de fonctionnement, le département a
progressivement pris de plus en plus d’importance dans le financement du SDIS.
26/57
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon
Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Sa politique de financement des investissements du SDIS 34 a évolué au cours de la
période sous examen. Les subventions d’investissements versées à l’établissement passent ainsi de
l’inexistence en 2004 à, dès 2008, des montants très significatifs.
En K€
2004
2005
2006
2007
2008
13 Subventions d’investissement reçues
0
1 675
1 851
320
6 277
Dont 1311 Etat
0
830
898
320
477
Dont 1313 Département
0
293
125
0
5 800
Dont 1314 Communes
0
552
828
0
0
Source : Comptes administratifs et comptes de gestion
Pour 2009, les arbitrages financiers rendus par le conseil général de l’Hérault lors de sa
réunion du 20 octobre 2008 confirment cette stratégie financière avec, outre une subvention de
fonctionnement de 27 303 000 €, une subvention d’investissement de 5,8 M€ (identique à celle de 2008).
Ces subventions directement versées au SDIS 34 constituent pour lui des recettes réelles
d’investissements et contribuent au financement, pour l’essentiel, d’achat de matériels d’incendie et de
secours dont notamment les véhicules opérationnels.
En ce qui concerne les casernements, les travaux sont subventionnés par département, qui
inscrit à son propre budget les crédits d’investissement correspondants (1,2 M€ en 2008).
En effet, dès lors que la compétence est clairement passée à l’établissement départemental,
les travaux des casernes ne relèvent plus du seul intérêt communal et par délibération du 8 décembre
2004, le conseil général de l’Hérault a donc avalisé un système pluripartiste de financement des
investissements liés aux casernes de sapeurs-pompiers : la maîtrise d’ouvrage (commune, EPCI ou
SDIS) fournissait gratuitement le foncier et le conseil général subventionnait les travaux au titre des aides
à l’investissement et des contrats de territoire.
Récemment et pour la première fois concernant des infrastructures du SDIS, le conseil
général a décidé d’assurer, en plus du soutien financier, la maîtrise d’ouvrage pour les casernes neuves
qui doivent être construites à Sète et à Lunel. La mise à disposition gratuite du foncier viabilisé demeure
à la charge des communes, a priori sous forme de bail emphytéotique à Sète et en cession gratuite à
Lunel.
Il convient enfin de souligner que le SDIS 34 et son conseil général de rattachement ne font
donc pas exception dans le paysage du financement des casernements en France.
En effet, la conservation des droits de propriété sur les casernes et leur mise à la disposition
des SDIS concerne, depuis la départementalisation, la majorité des établissements : seuls 8 % auraient
bénéficié de transferts en pleine propriété. De même, le cofinancement des casernes par les communes /
EPCI et le département concerne une part non négligeable des SDIS (44 %).
1
3.3.2. L’endettement
Dans son rapport d’observations définitives de 2003, la chambre soulignait que la dette du
SDIS, stable sur la période 1994-2000 en valeur absolue, s’était réduite en valeur relative du fait de la
forte augmentation des crédits de fonctionnement. Pour autant, il demeurait l’un des SDIS les plus
endettés de sa catégorie.
La dette du SDIS 34 est actuellement répartie entre Dexia et le Crédit Agricole
(respectivement 1/3 et 2/3 des contrats). Elle se caractérise par une grande stabilité sur la période 2004-
2008, avec une tendance à la diminution du nombre des contrats en cours :
1
Ces chiffres, qui ont été rapportés par le président du CASDIS devant l’assemblée délibérante en juin 2008, proviennent de
l’association des départements de France (ADF).
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
-
le capital restant dû en 2008 (15 574 K€) n’est supérieur que de 2,22 % à la moyenne du
capital restant dû de la période 2004-2007 (15 236 K€) ;
-
l’annuité de 2008 est inférieure de l’ordre de 1 % à la moyenne 2004-2007.
En K€
2004
2005
2006
2007
2008
Compte 66
Charges
financières
941
741
651
548
360
en K€
2004
2005
2006
2007
2008
Nb d'emprunts en cours au 31/12
18
19
15
16
15
dont taux fixe
18
18
14
15
15
dont taux indexé Euribor 12 M + 0,04
0
1
1
1
0
Capital initial
NP
28 379
30 598
34 674
35 341
Capital restant dû
15 412
16 238
13 908
15 385
15 574
Amortissement annuel capital
3 504
2 534
2 599
2 811
2 844
Intérêts de l'année
941
711
604
689
716
Annuité
4 445
3 245
3 203
3 500
3 560
Source : états de la dette, annexes aux comptes administratifs
Toutefois, cette stabilité est due à l’arrivée à échéance finale d’emprunts anciens et non à
une diminution des montants annuels souscrits, tout du moins sur les exercices 2007 et 2008.
En effet, ceux-ci portent un niveau élevé de dette souscrite, traduisant peut-être le début
d’une tendance de long terme dont il conviendra, si elle se confirme, de contrôler avec vigilance l’impact
sur les finances de l’établissement.
Montants empruntés par année depuis la départementalisation :
en K€
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Montants empruntés
totaux
2 143
4 009
0
3 996
0
4 076
3 000
La dette du SDIS 34 est, au 31 décembre 2008, totalement sécurisée : la totalité des
emprunts en cours est assise sur des taux fixes, qui s’étagent de 3,35 % pour le plus bas (emprunt
n° 000006 de 2003) à 7,35 % (emprunt n° 000017 de 1
995) pour le plus haut.
Le recours systématique à des emprunts à taux fixe est le fruit d’une politique prudentielle
assumée que mène l’établissement en matière de gestion de sa dette.
L’emprunt (n° 000017) souscrit en 1995 chez Dexia, représente la plus forte annuité en
2008 : 650 687 €, soit environ 1/6
ème
du service annuel de la dette.
Constitué à l’origine d’un capital emprunté de plus de 6 M€ sur 15 ans à 7,35 % fixe, cet
emprunt est arrivé à terme en 2010. Il demeure le contrat le plus ancien du portefeuille d’endettement du
SDIS 34 et son taux s’avère particulièrement élevé, même pour l’époque où cet emprunt a été souscrit.
La seule expérience de taux indexé menée par le SDIS 34 durant la période sous examen
concerne un emprunt souscrit en 2005 chez Dexia CLF en taux indexé Euribor à 12 mois. Cet emprunt
est passé en taux fixe à partir de 2008.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
L’évolution, entre 2005 et 2008, de cette dette à taux variable s’établit comme suit :
Année
Taux
2005
2,9250 %
2006
2,9250 %
2007
4,1963 %
2008
4,69% (fixe)
En ce qui concerne la durée des contrats, le SDIS emprunte très majoritairement à 10 ans
(11 contrats / 15), marginalement à 12 ou 15 ans (3 contrats / 15) et une seule fois à 20 ans.
Sur le portefeuille au 31/12/2008, les perspectives de désendettement sont :
Sur 15
contrats
%
Sur 15 574 K€
restant dus au
31/12/08
%
Echéance en 2009-2010
4
26,67 %
1750
11,24 %
‘’
‘’
en 2011-2012
5
33,33 %
1325
8,51 %
‘’
‘’
en 2013-2014
1
6,67 %
2171
13,94 %
‘’
‘’
en 2015-2016
1
6,67 %
3283
21,08 %
‘’
‘’
en 2016-2017
2
13,33 %
3668
23,55 %
‘’
‘’
au-delà (max 2021)
2
13,33 %
3377
21,68 %
15
100,00 %
15574
100,00 %
Le SDIS 34 devrait donc, dans les 5 ans à venir, se défaire des 2/3 des emprunts en cours
au 31 décembre 2008, pour 1/3 du capital restant dû.
Cette évolution prévisionnelle plutôt favorable du portefeuille devrait permettre de dégager
dans les années à venir de nouvelles marges de manoeuvre en termes de capacité d’endettement.
Elles
seront
d’ailleurs
probablement
sollicitées,
aux
côtés
des
réserves
et
de
l’autofinancement, pour faire face aux projets d’équipement majeurs qui attendent le SDIS 34 (réseau
ANTARES, systèmes d’information, véhicules polyvalents, rénovation / construction de casernes).
Le ratio de rigidité des charges obligatoires, qui mesure le poids des dépenses peu ou pas
compressibles sur les recettes de fonctionnement, est symptomatique de la prééminence des charges de
personnel, déjà évoquée, dans l’équation financière du SDIS :
2004
2005
2006
2007
2008
Frais de personnel
37 600
39 686
43 730
45 614
45 511
- Atténuations de charges de personnel
2 835
5 902
94
195
322
+ Annuité de la dette en capital
3 504
2 534
2 330
2 598
2 811
/ produits de fonctionnement (1)
60 168
65 987
62 332
66 263
67 239
Ratio de rigidité
0,64
0,55
0,74
0,72
0,71
(1) recettes réelles de fonctionnement
Sources : comptes administratifs.
Ainsi, même si l’annuité évolue de façon maîtrisée au-delà de 2004, il suffit d’un à-coup sur
les charges de personnel pour qu’aussitôt le ratio se dégrade.
29/57
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
L’année 2006 marque à cet égard une rupture, avec une brutale augmentation des charges
de personnel qui vient rompre la tendance à la décrue du ratio de rigidité des charges. Il était, en effet, de
0,76 en 2002 et n’avait jamais cessé de diminuer jusqu’alors.
A compter de cette date, et même si le ratio ne s’aggrave pas par la suite, le SDIS revient
sur des chiffres supérieurs à 0,7, comparables à ceux du début de la décennie.
Pour autant, on ne peut faire reproche au SDIS de la totalité de cet accroissement des
coûts : le 20 octobre 2006, le conseil d’administration de l’établissement a dû ouvrir, par décision
modificative n° 2 du budget, 2 millions d’euros sup plémentaires pour financer la prestation de fidélisation
et de reconnaissance aux sapeurs-pompiers volontaires au titre des exercices 2005 et 2006.
Enfin, en termes de comparaison de strate, les statistiques nationales pour 2008 classent le
SDIS 34 au 10
ème
rang sur 19 SDIS de 1
ère
catégorie en ce qui concerne le poids de la dette comparé à la
capacité d’autofinancement : avec 1,93 années, score identique à 2007, le SDIS occupe dans sa
catégorie une position médiane et stable.
3.3.3. L’autofinancement
Ce mode de financement des investissements repose sur la maîtrise des recettes et des
charges, donc du résultat de fonctionnement. En effet, les excédents éventuels peuvent être versés à la
section d’investissement pour financer tout ou partie des projets à venir.
Cette capacité à générer un surplus financier au profit du financement interne des
investissements (et également du remboursement de la dette) est dite « capacité d’autofinancement »
(CAF).
A l’image de l’évolution du ratio de rigidité des charges, évoquée supra, et pour les mêmes
raisons, l’excédent brut d’exploitation (qui mesure les marges de manoeuvre financières dégagées par
l’activité courante de l’organisme) et la capacité d’autofinancement se sont contractés entre le début et la
fin de la période sous examen, autour de l’année-pivot 2006.
La CAF nette semble aujourd’hui stabilisée autour de 5 M€. Bien qu’inférieur aux années
2004-2005 (7,7 à 11,8 M€), ce ratio demeure significatif et représente environ 8 % des recettes réelles de
fonctionnement : le SDIS 34 génère ainsi des excédents qui peuvent concourir à financer ses projets
d’équipement.
3.4.
La réalisation des investissements
3.4.1. Le niveau de réalisation des investissements budgétisés
Le contrôle a porté sur la mesure de la capacité du SDIS à réaliser, chaque année, le
programme d’investissement dont le financement a été voté par le conseil d’administration au budget
(voir annexe 1).
Avec des disparités importantes entre les différentes composantes de la section
d’investissement en dépenses, la période 2004-2008 est caractérisée par une nette amélioration entre
2004 et 2006, avec un gain de près de 20 % de convergence entre budget prévisionnel et compte de
résultat final.
Cependant, à partir de 2006, le taux de réalisation des crédits votés stagne autour de 68 %.
Ce taux insuffisant signifie qu’un tiers des crédits d’investissement votés n’a pas été utilisé au cours de
l’année.
Le SDIS explique ces taux de réalisation insatisfaisants par le fait qu’une partie de ses
investissements n’était votée qu’à la fin du premier semestre, au budget supplémentaire, à partir des
30/57
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
excédents de l’année précédente et qu’il ne restait donc que 6 mois pour réaliser les opérations. Cette
explication pose dès lors la question de la qualité de la prévision budgétaire présentée à l’aval du conseil
d’administration et de la lisibilité, pour les élus du CASDIS, de la politique d’investissement de
l’établissement.
En effet, en l’absence de documents prévisionnels pluriannuels (les documents valant plans
d’équipement qui ont été présentés ne vont pas au-delà d’une ou deux années au maximum), l’évolution
des dépenses, présentée ci-dessous par type de matériel, répond plus à une satisfaction au coup par
coup de besoins identifiés tardivement qu’à une politique planifiée.
Le SDIS considère que la mise en place prochaine des outils de planification que sont le
SDACR et les plans pluriannuels d’équipement devrait permettre d’améliorer le taux de réalisation des
investissements.
K€
2004
2005
2006
2007
2008
Immobilisations
corporelles (c/21)
9 013
7 741
12 754
11 438
10 656
dont infrastructures
(c/ 213xx)
348
1 298
3 651
647
651
dont réseaux
(c/2153x)
478
611
435
421
344
dont matériel incendie
(c/2156x)
7 554
5 082
7 597
9 622
8 775
dont matériel
de
transport
(c/21582)
85
165
30
167
0
dont matériel
informatique et de bureau
(c/218x)
228
276
399
172
280
dont autres et divers
(c/ 2128, 21571, 2158,
2181 et 2188)
320
309
642
409
606
K€
2004
2005
2006
2007
2008
Immobilisations en
cours (c/23)
1 131
2 997
1 466
243
13
dont bâtiments
administratifs
(c/ 231311)
0
642
151
0
0
dont centre d'incendie et de
secours
(c/ 231312)
585
2 355
1 315
243
13
dont avances et acpt. sur
immo. corporelles
(c/238)
546
0
0
0
0
Si l’on ajoute les immobilisations incorporelles (comme par exemple, les brevets, licences
d’exploitation, licences de logiciels, etc.), enregistrées au compte 20, les dépenses totales d’équipement
du SDIS 34 s’élèvent à :
En K€
2004
2005
2006
2007
2008
c/ 20, 21, 23 Mandats de
dépenses d'équipement émis
10 143
10 789
13 254
11 779
10 784
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3.4.2. Les résultats d’exploitation et l’affectation des excédents
Par section du budget et pour la période 2004-2009, les résultats financiers du SDIS 34
s‘établissent comme suit :
Fonctionnement
En K€
Recettes
réalisées
Dépenses
réalisées
Résultat de
l’exercice
Reprise
des
résultats
antérieurs
Résultat de
clôture
2004
60 167
53 266
6 901
2 160
9 061
2005
66 041
67 147
-1 106
6 373
5 267
2006
62 347
61 675
672
2 997
3 669
2007
66 596
63 164
3 432
2 939
6 371
2008
67 337
64 767
2 570
4 837
7 407
2009
78 421
78 519
-98
6 500
6 402
Investissement
En K€
Recettes
réalisées
Dépenses
réalisées
Résultat de
l’exercice
Reprise
des
résultats
antérieurs
Résultat de
clôture
RAR -
Recettes
RAR -
Dépenses
Solde
RAR
Résultat
net
2004
16 459
13 674
2 785
1 493
4 278
2 846
9 811
-6 965
-2 687
2005
13 606
13 570
36
4 277
4 313
0
3 754
-3 754
559
2006
13 697
15 599
-1 902
4 313
2 411
4 076
5 499
-1 423
988
2007
11 331
14 894
-3 563
2 411
-1 152
5 538
4 882
656
-496
2008
18 142
13 693
4 449
-1 152
3 297
2 100
5 455
-3 355
-58
2009
15 948
16 657
-709
3 297
2 588
0
0
0
2 588
Pour la période 2004-2009, les résultats de clôture de la section de fonctionnement ont été
constamment positifs, pour partie grâce à des excédents reportés très importants.
Ces excédents ne représentaient pas pour autant une ressource disponible : une partie
d’entre eux était gagée pour financer, en cours d’exercice, des mesures de la campagne annuelle « feux
de forêts ». En effet, ces campagnes n’étaient pas comprises dans le budget primitif et faisaient l’objet
d’un budget supplémentaire adopté en début d’été.
Il a été mis fin à cette situation peu orthodoxe au plan budgétaire au budget 2010 qui
comprend, dès sa version initiale, les coûts prévisionnels de la campagne à venir.
Compte-tenu de l’enjeu financier qu’elles représentent (plus de 6 M€ en 2009), les charges
relatives à la campagne « feux de forêt » devraient en toute logique être budgétisées à hauteur d’une
norme à définir correspondant à une saison « normale » de référence, et suivies sur des sous-comptes
distincts (comptabilité des engagements), à l’instar des budgets délégués de l’établissement dont il sera
traité infra.
Pour pallier une saison plus critique, une réserve pourrait également être, si nécessaire,
constituée dès le budget primitif au compte 013 « dépenses imprévues » et ventilée dans les comptes de
charges idoines en cas de besoin.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Dés lors que ces dépenses sont désormais dûment intégrées aux prévisions budgétaires, le
SDIS devrait pouvoir mesurer l’excédent structurel moyen sur lequel il peut compter et donc, le niveau
d’autofinancement réel dont il peut disposer pour financer la section d’investissement.
Cela étant, sur toute la période sous examen, l’excédent de clôture de fonctionnement, soit
le résultat de l’année et les excédents reportés des exercices antérieurs, a été très supérieur au besoin
de financement de la section d’investissement, y compris en tenant compte des restes à réaliser.
Ce besoin d’autofinancement a été couvert par des affectations d’une partie de l’excédent
reporté de fonctionnement, via le compte 1068, mais également par le report d’un solde longtemps
excédentaire de la section d’investissement elle-même.
En K€
2004
2005
2006
2007
2008
c/1068 Affectation des résultats
N-1 de fonctionnement
10 034
2 688
2 270
730
1 535
c/ 001 Solde investissement
reporté N-1
1 493
4 277
4 313
2 411
-1 152
En 2008, cette structure financière singulière a cessé d’exister : l’exercice 2007 a généré un
report déficitaire en investissement et les affectations d’excédent de fonctionnement sont insuffisantes
pour couvrir le besoin de financement.
Pour autant, le budget du SDIS n’est pas entré en déséquilibre structurel : en 2008, une
subvention départementale très importante (5,8 M€) est venue renforcer des ressources propres externes
jusque là un peu atones.
Avec, de ce fait, un résultat au quasi équilibre, une fois pris en compte les restes à réaliser,
cet exercice 2008 pourrait inaugurer une nouvelle répartition du financement des dépenses d’équipement
du SDIS, plus objective quant à la véritable contribution des différentes constituantes de ce financement.
Au final, la politique d’investissements du SDIS ne présente pas de risque financier majeur :
les dépenses annuelles sont stables autour de la dizaine de millions d’euros et autorisent un niveau
correct de renouvellement des équipements, notamment de secours et d’incendie.
En revanche, si elle est bien adaptée aux besoins normaux de l’établissement, la structure
financière propre de l’établissement ne pourra probablement pas supporter les investissements majeurs à
venir (transmissions et informatique, notamment) sans un subventionnement substantiel et un recours à
l’emprunt.
Par ailleurs, sur la période examinée, les conditions de constitution de l’autofinancement, les
lacunes de planification des investissements, ainsi que la réalisation et le report d’excédents
considérables, ne permettent pas de garantir que le recours à l’emprunt ait toujours été justifié.
Par exemple, le procès-verbal de la délibération du 18 décembre 2007, relative au vote du
budget primitif 2008 par le CASDIS, mentionne :
« Le SDIS renonce à la souscription d’emprunt en 2008,
le besoin de financement de la section d’investissement sera couvert par une subvention
d’investissement du conseil général qui s’élève à 5 811 300 € »
.
Or, au cours de l’année 2008, 3 M€ d’emprunt ont été mobilisés, alors que :
-
le département a effectivement honoré ses engagements financiers à hauteur d’une
subvention de 5,8 M€ ;
-
les quelques 17 M€ d’investissements qui avaient été budgétisés n’ont au final fait l’objet
de mandats de dépense qu’à hauteur de 67 % ;
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ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
-
l’excédent de fonctionnement reporté au compte 002 s’élevait à 4,8 M€ et ce, malgré
l’affectation de 1,5 M€ au compte 1068 de la section d’investissement, versement qui amène cette
section à une exécution excédentaire de près de 3,3 M€ en fin d’exercice et hors restes à réaliser.
Certes, les restes à réaliser en fin d’exercice 2008 présentent un besoin de financement
prévisionnel de 3,3 M€, absorbant ainsi l’excédent susmentionné.
Cela étant, l’absence de tout suivi des investissements, que ce soit par programme ou en
autorisations de programme / crédits de paiement (AP/CP) ne permet pas de justifier définitivement ces
équilibres.
Au surplus, les excédents dégagés en section de fonctionnement auraient dû, en priorité,
être affectés au financement des investissements. Il est en effet difficile d’admettre qu’un établissement
préfère recourir à l’emprunt (qui suppose des charges financières) alors qu’il dispose d’un
autofinancement important.
Afin que les choix stratégiques en matière de financement des investissements soient
présentés de façon transparente au vote du CASDIS, l’établissement doit mettre en place une véritable
démarche de plan pluriannuel d’équipement et l’étayer par des plans de financement.
Dans cet objectif, le SDIS pourrait, ainsi d’ailleurs qu’il en avait pris l’engagement dans la
convention pluriannuelle de partenariat avec le conseil général de décembre 2006, s’appuyer sur le
système éprouvé des autorisations de programme / crédits de paiement.
3.4.3. L’amortissement des immobilisations
L’instruction budgétaire et comptable M 61 applicables aux SDIS requiert du conseil
d’administration qu’il délibère pour arrêter les durées d’amortissement des différentes catégories
d’immobilisations corporelles et incorporelles détenues par l’établissement.
Cette décision a vocation à s’inscrire dans des fourchettes minimum / maximum fournies, à
titre indicatif, par l’instruction.
Le CASDIS de l’Hérault s’est acquitté de cette importante formalité par délibération
n° 03-0091 du 14 novembre 2003.
Les durées d’amortissement jusqu’alors pratiquées ont ainsi été ajustées pour s’aligner sur
les bornes maxima prévues par l’instruction comptable, sauf dans un cas (les bâtiments légers).
4. LES CONTENTIEUX ET LA FONCTION JURIDIQUE
4.1.
Les contentieux liés aux contributions communales
Les SDIS sont financés pour l’essentiel par la contribution du département et celles des
communes et établissements publics de coopération intercommunale.
Depuis 2003, l’évolution du contingent communal ou intercommunal votée chaque année par
le CASDIS ne peut excéder l’indice des prix à la consommation. Cependant, il ressort de l’article
L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales que ce plafonnement ne concerne que le
montant global des contributions communales et intercommunales.
La répartition de la charge financière à l’intérieur de cette enveloppe et donc, le montant des
contributions individuelles, peuvent par conséquent évoluer. Cette ventilation relève de la compétence du
CASDIS.
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Pour établir les contingents communaux 2005, le conseil d’administration du SDIS 34 a ainsi
voté une augmentation différenciée des contributions, selon qu’un centre de secours avec sapeurs-
pompiers professionnels était installé sur le territoire de la commune (ou de l’EPCI) ou non.
Cette décision est à l’origine d’un contentieux ancien et complexe, qui est aujourd’hui en
voie de règlement.
4.1.1. Le contentieux 2005 avec la communauté d’agglomération de Montpellier (CAM)
En 2005, la communauté d’agglomération de Montpellier (CAM) a refusé de s’acquitter d’une
partie (611 411,16 €) de la contribution qui lui était demandée en contestant devant le juge administratif
l’augmentation différenciée des contributions décidée par le CASDIS cette année là.
Par jugements de premier ressort du 6 février 2007 et d’appel du 15 décembre 2008, le titre
de recettes émis par le SDIS a été annulé pour un défaut formel (non signature) mais a été confirmé au
fond, la Cour administrative d’appel ayant notamment considéré comme légitime une différenciation des
contributions en fonction de la qualité du service rendu.
4.1.2. Le contentieux relatif à la prise en charge de la contribution de Palavas-les-Flots
A la suite du premier contentieux ci-avant évoqué, le SDIS 34 a émis, en 2009, un nouveau
titre n° 2009-538, relatif à la contribution 2005 d e la CAM.
Ce titre a lui aussi fait l’objet d’un recours par l’EPCI, au motif que son assiette de calcul
reposait sur un périmètre de la communauté d’agglomération incluant toujours la commune de Palavas,
alors que celle-ci était sortie de la communauté d’agglomération de Montpellier le 1
er
janvier 2005.
A compter de cette date, selon la CAM, la commune devait donc s’acquitter seule de sa
contribution au budget du SDIS et celle de l’EPCI aurait dû être diminuée d’autant.
Or, au 1
er
janvier 2005, la répartition des contributions communales et intercommunales
avait déjà été votée par le CASDIS dans le cadre de ses arbitrages relatifs au budget primitif 2005 et il
n’a été procédé à aucune correction des répartitions.
Le contentieux en cours devant le tribunal administratif de Montpellier devrait toutefois faire
place à un règlement amiable entre la CAM et le SDIS, un protocole transactionnel ayant en effet été
signé entre les parties le 26 juillet 2010.
4.1.3. Les contentieux relatifs à l’augmentation différenciée des contributions de 2006
En 2006, le CASDIS a modifié sa politique d’augmentation différenciée des contributions en
augmentant moins, cette fois, les communes ayant un centre de secours sur leur territoire que les autres.
Ce changement, qui ressemble fort à une compensation de l’augmentation différenciée de
2005, n’a pas eu d’effet pacificateur sur les contentieux.
Au contraire même, ce nouveau changement de critères n’a, dans certains cas, apporté que
de nouveaux moyens de contentieux à l’encontre du SDIS et notamment en ce qui concerne la
communauté d’agglomération de Montpellier et la commune de Palavas.
Cette dernière s’est, pendant longtemps, acquittée partiellement des titres de recette émis
par le SDIS, pour le seul montant qu’elle estimait devoir.
Une tentative, infructueuse, de négociation a été conduite en janvier 2010 à l’initiative du
SDIS. Elle n’a cependant pas pu empêcher l’évolution contentieuse du dossier dès lors qu’en mars et
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avril 2010 la commune de Palavas a attaqué les titres pour les années 2006 à 2009 devant le juge
administratif.
Le dossier de la CAM, quant à lui, a déjà fait l’objet de jugements du tribunal administratif, en
date du 16 décembre 2008 pour la contribution 2006, et du 21 avril 2009 pour les contributions 2007 et
2008.
En fait, le jugement décisif est celui de décembre 2008, par lequel le T.A. a annulé le titre de
recettes du SDIS au motif qu’il n’était pas justifié que les communes sans centre de secours voient leur
contribution augmenter plus que celles en accueillant un, alors que le service rendu était moindre.
De cette décision découle le jugement de 2009 : comme la contribution arrêtée pour 2006
par le CASDIS avait été censurée, celle qui suivait ne pouvait que l’être également. En effet, le calcul de
la contribution à acquitter repose sur la combinaison d’un taux d’augmentation appliqué au montant versé
l’année précédente : si ce dernier vient à être condamné par le juge, il entraîne logiquement en cascade
avec lui toutes les décisions administratives qui le suivent dans le temps et qui en découlent.
En tout état de cause, ce dossier devrait bénéficier de l’accord de règlement amiable signé
par la CAM et le SDIS, sous la forme du protocole transactionnel de juillet 2010 précité. C’est ainsi un
contentieux multiforme, portant sur environ 4,3 M€, qui devrait s’éteindre selon des modalités amiables.
4.1.4. Le contentieux avec la commune de Lodève
Depuis 2002, la commune de Lodève refusait d’acquitter la partie de sa contribution au
budget du SDIS correspondant aux annuités d’un emprunt souscrit pour la caserne. D’après la commune,
ces charges étaient intégrées dans le contingent incendie et devaient donc être prises en charge par le
SDIS.
Une procédure de mandatement d’office, deux fois tentée, s’est heurtée au refus de la sous-
préfecture de Béziers.
Dans ce dossier, qui témoigne là encore de problèmes nés de conventions de transfert
imprécisément cadrées, la créance la plus ancienne, datait, début 2010, de 8 ans : il convenait donc de
rechercher une solution rapide au conflit, qu’elle soit amiable ou contentieuse.
A cet égard, la chambre prend acte de la signature, le 21 juillet 2010, d’un protocole
transactionnel entre la commune de Lodève et le SDIS. L’accord prévoit notamment le transfert en pleine
propriété de la caserne au SDIS et donc, logiquement, la prise en charge par celui-ci des annuités de la
dette y afférant.
Ce différend ancien, qui portait sur un enjeu financier de 0,6 M€, est donc en voie de
règlement amiable.
4.1.5. Les contentieux avec la commune de Béziers
Depuis 1999, la commune de Béziers refuse d’acquitter une partie de la contribution qui lui
est réclamée. Elle conteste le fait que les dépenses imprévues sont prises en compte dans les bases de
calcul de cette contribution.
a) Contributions 1999-2001
Jugés en premier ressort en juin 2005, le contentieux touchant les contributions 1999 à 2001
a fait l’objet d’un jugement d’appel en avril 2007. La cour administrative d’appel (CAA) a validé
l’interprétation défendue par le SDIS, à savoir que les dépenses imprévues n’étaient pas limitées à la
seule année de départementalisation mais reconductibles chaque année.
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La commune a acquitté les titres correspondants, mais a déféré le jugement d’appel en
cassation devant le Conseil d’Etat.
b) Contributions 2002-2004
Jugés en premier ressort le 23 septembre 2008, ces dossiers sont pendants devant la
juridiction d’appel. Le jugement du tribunal administratif donne, à ce stade, raison au SDIS 34 sur les
mêmes bases que celles qui sont évoquées supra.
Là encore, la commune a acquitté les sommes qui avaient été titrées.
c) Contributions 2005-2007
Les titres émis pour recouvrer ces contributions se sont vus opposer, en leur temps, le
même refus que précédemment de la part de la commune. Toutefois, aucun recours contentieux n’était
engagé au 19 février 2010. La voie du mandatement d’office était donc envisagée par le SDIS et ce
d’autant plus qu’à compter de la contribution 2008, la ville de Béziers a acquitté la totalité de sa
contribution.
d) Evolutions récentes
Par un arrêt du 5 juillet 2010, le conseil d’Etat a rejeté les demandes présentées par la
commune sur les contributions les plus anciennes et confirmé que le SDIS pouvait prévoir à son budget
des crédits destinés à faire face à des dépenses imprévues.
Ce jugement a été produit devant la cour administrative d’appel, devant laquelle sont
pendants les dossiers relatifs aux contributions 2002-2004.
Le règlement de ce dossier devrait donc intervenir prochainement.
4.2.
Le contentieux avec la chambre de commerce et d’industrie
La chambre de commerce et d’industrie (CCI) de Montpellier employait une vingtaine de
personnes afin d’assurer la sécurité incendie de l’aéroport de Montpellier Méditerranée, qui dépend d’elle.
En 1998, ces agents ont été recrutés par le SDIS et intégrés dans la filière des sapeurs-
pompiers professionnels avec reconstitution de carrière.
La chambre ne peut ici que relever les prémices irrégulières de cette affaire, dans laquelle, à
l’origine, des agents territoriaux ont été recrutés en dehors de tout concours, ce qui génère encore à ce
jour un contentieux entre le SDIS et les personnels ainsi incorporés, justement au sujet des modalités de
reconstitution de carrière.
Une convention a alors été passée entre le SDIS et la CCI pour maintenir le service sur
l’aéroport, par les mêmes 21 personnes appartenant désormais au corps départemental des SPP.
D’un point de vue financier, la convention visait notamment à assurer au SDIS le
remboursement des charges de personnel et prévoyait une clause de pénalité de plusieurs années de
salaires en cas de rupture anticipée du contrat par la CCI.
Au milieu des années 2000, la CCI a satisfait à ses obligations en matière de marchés
publics en lançant un appel d’offre pour le service de sécurité incendie de l’aéroport. Le SDIS 34 n’étant
pas le moins disant des candidats, a donc été prévenu qu’il ne serait pas retenu en fin d’année 2004.
La convention qui liait le SDIS à la CCI a ainsi pris fin en juin 2005, après une prolongation
de 6 mois.
S’estimant lésé, le SDIS 34 a pris l’initiative d’un contentieux sur la base du non-respect des
clauses contractuelles. Il demandait, à titre d’indemnité de compensation, le versement de trois années
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de salaires des SPP affectés à la sécurité incendie de l’aéroport, soit un enjeu financier, tout à fait
considérable, de près de 6 M€.
En première instance, le 4 avril 2008, le tribunal administratif a annulé le titre de recettes
émis par le SDIS, jugeant qu’il reposait sur une convention illégale car signée le même jour que sa
transmission à la préfecture.
Le SDIS a fait appel de ce jugement. Cet appel est pendant devant la Cour administrative
d’appel de Marseille.
Longtemps inscrit dans les restes à recouvrer de l’établissement, le titre de recettes
431-2005 a été finalement annulé par le SDIS, le 22 juillet 2009, pour un montant de 5 801 330 €. Hormis
en termes de flux financiers, il n’y a pas eu d’impact sur les comptes de l’exercice dès lors qu’une
provision pour risques avait été constituée à due concurrence. Cette dernière a fait l’objet d’une reprise à
l’été 2009.
Alors que le jugement de première instance était pleinement exécutoire (même s’il a fait
l’objet d’un appel), plus d’une année s’est écoulée entre la décision du juge et son application par le
SDIS. Ce retard dans l’exécution du jugement est d’autant moins critiquable qu’il n’y avait aucun impact
financier pour l’établissement, la somme ayant été provisionnée en totalité dès 2005.
4.3.
Perspectives d’évolution de la fonction juridique
Un SDIS de 1
ère
catégorie, de par la nature et le volume de ses activités court un risque
juridique potentiel important et diversifié. Il ne peut plus se satisfaire d’une fonction juridique jusqu’ici
éclatée entre des responsables différents et majoritairement cantonnée à la gestion courante des
dossiers de contentieux, de conventions ou d’assurances.
Dans ce contexte, la fonction juridique doit, pour limiter les risques, être développée comme
un tout, en intégrant les outils suivants :
-
la recherche de solutions négociées en phase pré-contentieuse, de nature à éviter un
recours systématique aux avocats, notamment pour des cas simples. Dans ce domaine, la chambre
prend acte de la réorientation récente de la politique suivie en matière juridique, qui a notamment conduit
en 2010 à la mise en oeuvre de solutions transactionnelles dans des litiges parfois anciens ;
-
une gestion encadrée et transparente des demandes de protection fonctionnelle ;
-
une fonction « notariale » de regroupement des actes dans le recueil des actes
administratifs, exigé par la loi et actuellement inexistant dans l’établissement ;
-
une veille juridique active permettant, outre l’information des services et unités, la
généralisation d’une culture juridique de base ;
-
la consultation systématique du service juridique « pour avis » dans les dossiers
sensibles : organisation des services, relations avec les bailleurs de fonds, contrats et conventions,
décisions faisant grief, arrêtés individuels, etc.
En résumé, le SDIS 34 devrait se doter d’une véritable politique juridique, tant en amont
(visa juridique sur les actes sensibles, démarches de médiation et de négociation pré-contentieuses,
veille juridique…) qu’au niveau des procédures auprès des tribunaux (relations avec les avocats, dépôts
de plaintes, constitutions de partie civile…).
Dans ce cadre, la fonction de conseil juridique au sens de sécurisation des actes, veille et
aide à la décision, typiquement transversale, semblerait plutôt du ressort d’un pôle rattaché au directeur
et doté de moyens conséquents.
Sur ce dernier point, la chambre accueille positivement le renforcement de la fonction,
matérialisé par la structuration du service juridique (y compris la gestion des assurances), dont le SDIS
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souligne qu’il est, à la date du 29 septembre 2010, doté d’une attachée, d’un rédacteur principal, d’un
adjoint administratif et d’un rédacteur juriste supplémentaire, en cours de recrutement.
5. LES FONCTIONS ACHAT ET MATERIEL
5.1.
Fonction achat et circuit de la dépense
La fonction s’articule classiquement autour de deux processus distincts, selon que l’achat
nécessite la passation d’un marché public formalisé ou non.
Le contrôle des procédures appliquées par le SDIS en matière de marché appelle les
observations suivantes :
-
Les achats de pneumatiques, centre de coût important pour un établissement qui dispose
d’un parc de véhicules considérable, représentent environ 70 000 € annuels : ils doivent faire l’objet d’une
procédure adaptée conforme au code des marchés publics.
-
Le SDIS n’a jamais disposé d’un guide de procédure, document pourtant essentiel pour
encadrer le niveau de publicité et de mise en concurrence qu’il met en oeuvre pour les marchés à
procédure adaptée ou sans formalités.
-
Il n’existe pas non plus de nomenclature de référence en matière de familles homogènes
de produits et de services : la computation des seuils ne peut en être que fragilisée.
Dans ces deux derniers cas, la chambre prend acte des améliorations prévues par le SDIS
dans le domaine des achats pour l’année 2011, à savoir l’élaboration et la mise en oeuvre d’un guide de
procédures et l’établissement d’une nomenclature.
-
La passation de marchés par lots géographiques (pièces détachées, carburants), si elle se
comprend compte-tenu de la répartition des unités sur tout le territoire départemental, y compris dans des
zones mal desservies, doit faire l’objet d’une argumentation solide dans les rapports de présentation
fournis à la commission d’appel d’offres.
-
Une « fiche de demande de marchés », claire et pratique, a été créée pour sécuriser le
cheminement administratif et financier de la procédure. Le service gestionnaire y exprime ses besoins
chiffrés, le service finances identifie l’imputation budgétaire et vérifie la disponibilité des crédits et le
service marchés détermine le type de procédure applicable. Ce processus doit impérativement être
respecté.
-
Enfin, la période la plus récente a vu le SDIS 34 faire appel aux services de l’UGAP. Cette
politique nouvelle a pour objectifs avoués le gain en temps et en moyens de traitement de procédures de
marchés. Elle n’appelle pas d’observations particulières, sous réserve que soient satisfaites les
obligations de l’établissement public en matière de respect de la concurrence et que cette centrale
d’achat soit considérée comme un soumissionnaire standard.
En matière d’achat direct, hors procédure de marché ou bien sur la base de marchés à bons
de commande par exemple, le service finances du SDIS tient une comptabilité d’engagements. Il peut
donc exercer le contrôle financier de son ressort, à savoir la disponibilité des crédits budgétaires votés
vis-à-vis des demandes d’engagement de dépense.
Il tient également, sur des sous-comptes, une comptabilité des crédits dits « alloués ». Il
s’agit de « sous-budgets », des enveloppes de crédits ventilés par centres et délégués aux chefs de ces
entités. Ce ne sont pas, à proprement parler, des autorisations d’engagements puisque les responsables
locaux n’ont que la possibilité d’émettre des demandes d’achat.
Si une telle politique présente des avantages en termes de responsabilisation des chefs de
centre, il convient de relever qu’elle ne concerne qu’un nombre très limité de comptes et ne concerne pas
l’investissement.
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De plus, la chambre attire l’attention de l’ordonnateur sur les risques inhérents à cette
politique :
-
en démultipliant les centres d’initiative d’achat, elle peut rendre malaisée la computation
des seuils au regard du code des marchés publics ;
-
il existe un risque de surconsommation des crédits en fin d’exercice, afin de ne pas avoir
de coupes dans l’enveloppe de l’année suivante.
Si les crédits sont disponibles en suffisance, les bons de commande sont édités au niveau
des services techniques ou des finances (engagement comptable) avant d’être mis à la signature de
l’ordonnateur ou de ses délégataires (engagement juridique).
A réception, les factures sont centralisées au service finances qui les contrôle et les
enregistre avant leur transmission aux services gestionnaires pour contrôle des éléments de liquidation et
certification du service fait.
Dès leur retour au service finances, les factures dûment complétées et vérifiées sont
mandatées puis transmises à la pairie départementale.
Cette procédure, jusqu’alors peu encadrée, a récemment fait l’objet d’un ferme rappel à la
réglementation par note de service n° 2010/46 du 15 avril 2010. Sous réserve du contrôle du respect de
cette note, la procédure n’appelle pas d’observations critiques.
5.2.
Organisation de la fonction matériel
Dans l’Hérault, comme dans la grande majorité des SDIS, la fonction matériel est prise en
charge par les Services techniques (ST).
Jusqu’à récemment, l’arrêté n° 2007-01-2228 du 23 o ctobre 2007, cosigné du président du
CASDIS et du préfet et portant organisation du corps départemental, situait le service technique dans le
groupement fonctionnel opérationnel, qui incluait également la prévention, la prévision, les opérations
ainsi que les transmissions et l’informatique d’alerte.
Les services techniques y étaient chargés de la gestion des matériels, de la mécanique, de
l’habillement et des infrastructures.
En date du 3 février 2010, le nouvel arrêté n° 2010 -01-330 d’organisation du service a érigé
les services techniques en groupement fonctionnel à part entière.
Ce groupement est aujourd’hui en cours de réorganisation autour de 4 services : un service
matériel et équipement, un service ateliers, un service bâtiments et un service télécommunications et
informatique.
Le service matériel et équipement a notamment en charge les magasins, le suivi des stocks
et de la tenue des inventaires de l’actif, dont une partie fera l’objet de développements ci-après.
En ce qui concerne les ateliers, les moyens dévolus aux véhicules s’articulent autour de
3 ateliers départementaux, des mécaniciens de secteur et d’une sous-traitance dans le secteur privé.
Pour l’heure, aucune démarche de mutualisation n’a été entreprise dans ce domaine, qui
recèle pourtant, en particulier pour les véhicules légers, de riches possibilités d’économies d’échelle.
Le service bâtiments assure le suivi du parc immobilier du SDIS, que ce soit au titre du
propriétaire (pour les bâtiments de la direction départementale et des groupements) ou au titre de
l’occupant par mise à disposition (pour les centres de secours).
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Le service télécommunications et informatique prendra désormais en charge la totalité des
compétences en télécommunications et informatique, que les moyens soient destinés aux opérations ou
à la gestion, ce qui n’était pas le cas jusqu’alors, entraînant des difficultés de compatibilité entre les
divers systèmes et applications.
Cette mise en cohérence pourrait s’avérer d’autant plus opportune qu’il a pu être constaté
que les systèmes d’information, qu’ils soient dévolus à l’administration ou aux centres d’alerte,
n’apportaient pas toutes les garanties en termes de capacité de traitement de l’information, de
performance et de compatibilité entre eux.
Il serait pourtant précieux de pouvoir mettre en concordance avec certitude et de façon
automatisée le volume d’activité opérationnelle avec ses implications administratives et financières, par
exemple, les vacations à payer, le nombre d’interventions au titre de la carence ambulancière, les sorties
aériennes avec les quantités d’heures de vol consommées, etc.
Cette nécessaire cohérence dans la politique informatique implique la réalisation d’un
schéma directeur, regroupant informatique opérationnelle, administrative et bureautique, dont le SDIS n’a
jamais été doté jusqu’ici.
Le service ainsi chargé de la fonction informatique désormais unifiée pourrait par ailleurs
procéder utilement à la révision de la charte informatique de l’établissement.
Celle-ci est, en effet, vieillissante : elle date à l’origine de 2003, avec une dernière mise à
jour en 2005. Elle n’a par conséquent pas été mise à jour des dernières évolutions techniques (nouvelles
menaces, réseaux sociaux, etc.), réglementaires (sécurité numérique, lutte contre le téléchargement
illégal, utilisation du réseau, obligations des fournisseurs d’accès, utilisation du cryptage, etc.) et
jurisprudentielles (contentieux, notamment, entre protection du secret de la correspondance et contrôle
des flux de courriels).
Il aura enfin, dans les prochaines années, à accompagner la mise en place du système
ANTARES (acronyme d’« Adaptation Nationale des Transmissions Aux Risques Et aux Secours »),
réseau numérique destiné aux services publics concourant aux missions de sécurité civile.
Compte-tenu des retours d’expérience déjà acquis dans les départements précurseurs,
ANTARES représenterait pour le SDIS de l’Hérault un investissement prévisionnel évalué à la somme
significative de 6 à 7 M€ pour les matériels de transmission et ce, malgré la prise en charge, a priori par
l’Etat, des stations relais en point haut, via le Fond d’Aide à l’Investissement (FAI) redéployé à cet effet
ces dernières années.
Le coût de fonctionnement annuel du réseau est estimé, pour le SDIS 34, aux alentours de
300 K€.
Au final, la réorganisation de la fonction matériel a le mérite de clarifier les responsabilités
dans des domaines où intervenaient jusqu’alors plusieurs services, notamment en matière informatique
et de télécommunications.
Elle est cependant encore en cours à l’heure actuelle et devra, en tout état de cause, faire
l’objet des formalisations nécessaires tant en ce qui concerne les documents fondamentaux (SDACR,
RO, RI) qu’en ce qui concerne le management courant et la prospective.
De façon plus générale, le SDIS 34 ne s’est jamais, jusqu’ici, doté d’objectifs ou
d’orientations stratégiques pluriannuelles pour ce qui concerne la gestion de son matériel.
De même, il n’existe pas de planification formalisée en matière d’achats de matériels et
d’équipement au delà d’une à deux années au maximum, que ce soit en termes de plan pluriannuel
d’équipement ou de plan de financement
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Des progrès devraient être recherchés dans ces domaines de prospective et de planification.
A cet égard, la chambre prend acte de l’engagement pris par le SDIS concernant la mise en place
prochaine de plans quinquennaux d’équipement.
5.3.
Le suivi de l’actif immobilisé
Au 31 décembre 2000, l’actif immobilisé amortissable du SDIS atteignait un montant de
65,6 M€ bruts (42,3 M€ net des amortissements).
En 2003, la chambre avait relevé des discordances entre les documents de suivi de l’état de
l’actif tenus d’un coté par le SDIS et par son comptable de l’autre, notamment une différence de
8 919,33 € de moins entre inventaire du SDIS et compte de gestion.
Par ailleurs, il était souligné que l’établissement tenait manuellement son état de l’actif,
lequel était évalué comme « imprécis et incomplet ». La chambre concluait en recommandant qu’un
logiciel approprié soit mis en oeuvre pour corriger des anomalies qui avaient déjà été signalées
auparavant par la juridiction.
Le logiciel annoncé à l’horizon 2003 par l’ordonnateur dans ses réponses aux observations
provisoires de la chambre a effectivement été mis en place. Un « état des immobilisations » produit avec
cette application figure ainsi, pour la première fois, en annexe du budget primitif 2005.
A ce jour cependant, malgré cet effort important et une coopération jugée « très
satisfaisante » entre les services, des discordances demeurent entre les états de l’actif suivis par le SDIS
et par la paierie départementale et ce pour des montants significatifs.
La balance d’entrée des comptes 2041 à 2188 de la paierie départementale affichait ainsi en
2008 une différence en moins de près de 7,7 M€ par rapport à la comptabilité des immobilisations du
SDIS, et ce, pour plus de la moitié sur les comptes 21311 « constructions - bâtiments administratifs » et
2312 « constructions - centres d’incendie et de secours ».
Des travaux de convergence sont en cours, qu’il conviendra de poursuivre avec les moyens
nécessaires afin de tendre vers la concordance entre les deux comptabilités.
De façon plus générale, pour parvenir à cet objectif de long terme, un contrôle interne par
inventaire régulier des existants pourrait utilement être mis en place. Représentant un travail
considérable pour un établissement aussi éclaté géographiquement, il pourrait être au moins
partiellement confié aux chefs de service et de centre de secours, avec une revue générale de
casernement assurée, au fil de l’année, par la direction (chefs de groupement, assistés du service
matériel et équipement).
Dans ce domaine, le SDIS a précisé qu’il serait désormais réalisé un inventaire annuel des
stocks de matériels, avec pour objectif un suivi informatisé à mettre en place dans les deux années à
venir. La chambre prend acte de cette évolution positive.
5.4.
Le parc de véhicules
5.4.1. Niveau d’armement
Le SDIS 34 dispose d’un parc tout à fait considérable d’environ 1 200 cartes grises, réparties
entre un millier de véhicules de toutes sortes et 200 remorques (bateaux, motopompes, etc.).
Comparé aux données présentées par les « Statistiques des Services d’incendie et de
secours, édition 2008 », le niveau d’armement en véhicules opérationnels se situe comme suit :
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
SDIS
34
Moyenne
nationale
Moyenne
SDIS 1
ère
cat.
Engins de secours
155
91
153
Dont VSAV
109
66
111
Engins d’extinction
292
113
196
Dont FPT
74
49
90
Dont CCF
218
50
85
Moyens élévateurs
20
13
23
Dans la moyenne quantitative des SDIS de la 1
ère
catégorie, le parc des engins de secours
du SDIS 34 est également d’un bon niveau qualitatif : 70 des 107 VSAV (Véhicule de secours et
d’assistance aux victimes) en affectation opérationnelle ont moins de 5 ans.
Malgré ces points positifs, il est probable que les véhicules de secours représenteront, dans
les années à venir, des charges supplémentaires pour le SDIS du fait de l’augmentation constante et très
importante des secours à personne dans l’activité globale du SDIS. A titre d’illustration, en octobre 2008,
une analyse rétrospective présentée au CASDIS faisait état du passage de 55 000 interventions en 2002
à 63 000 en 2007 (+ 20 %).
Au-delà de cette évolution quantitative, des impératifs de mise aux normes pèseront
également, notamment la norme dite « 10G », qui impose un réaménagement intérieur significatif des
véhicules, en vue d’arrimer les équipements de façon à en interdire la dispersion ou la chute en cas de
choc violent.
Le parc d’engins de lutte contre l’incendie
du SDIS 34 présente, quant à lui, des
caractéristiques inverses.
En effet, il dépasse très significativement, en volume, la moyenne nationale (+ 158,41 %) et
la moyenne des SDIS de la 1
ère
catégorie (+ 49 %). Ce constat est cependant dû aux seuls CCF
(Camions Citernes Forestiers), dont le parc est 3,4 fois supérieur à la moyenne des SDIS et une fois et
demie supérieur à celle des SDIS de 1
ère
catégorie, ce que le SDIS justifie par le fait que peu de SDIS de
1
ère
catégorie sont situés dans des zones à forts risques de feux de forêts. L’établissement annonce
néanmoins que nombre de ces CCF devrait à l’avenir être ramené à moins de 170 (soit plus de 22 % de
diminution).
Une partie des engins de ce type est de surcroît assez ancienne. A titre d’illustration, seul un
quart des FPTL (Fourgons Pompe-Tonne Légers) a moins de 5 ans.
Certes, la fourchette recommandée d’amortissement financier pour ces matériels va jusqu’à
20 ans, ce qui est une indication de leur durabilité théorique.
Néanmoins, plus de 10 % des 1 500 lignes d’enregistrements du compte 21561 « matériel
d’incendie et de secours », qui est le plus important de l’actif du SDIS en valeur (plus de 70 M€ début
2009), concernent des matériels de 15 à 35 ans d’âge.
Une telle flotte impliquant nécessairement des coûts importants d’entretien, d’assurance et
d’armement en personnel, la chambre s’interroge sur la justification d’un tel parc et considère que le
SDIS gagnerait à réaliser une étude sérieuse des moyens en véhicules réellement nécessaires pour faire
face au risque incendie dans l’Hérault.
Les résultats d’une telle étude pourraient utilement figurer au SDACR en cours de refonte et
entraîner rapidement, s’il y a lieu, les réformes et cessions nécessaires. Il n’y a, en effet, pour l’heure
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
aucune politique en matière de réforme, ni de bouclage ou de suivi comparatif avec le niveau
d’amortissement des véhicules achetés.
Le SDIS considère pour sa part que le SDACR permettra d‘identifier clairement le niveau de
sécurité souhaité par les élus et par conséquent le nombre et la qualité des engins formant le parc
roulant.
Le SDIS attend de cette définition d’objectif une diminution d’environ 10 % du nombre de
cartes grises détenues par l’établissement. La chambre en prend acte ainsi que de l’intention manifestée
par le SDIS de favoriser à l’avenir l’acquisition de véhicules opérationnels polyvalents (par exemple les
Fourgons Pompe Tonne Secours Routier).
5.4.2. La gestion du parc opérationnel
Les engins neufs sont généralement affectés à de gros centres à forte sollicitation
opérationnelle.
C’est particulièrement le cas des VSAV (Véhicules de Secours à Victime), lesquels, par la
suite, au bout de 40 000-50 000 km, pour l’essentiel en conduite urbaine, sont reversés à un centre de
moyenne importance.
Dès qu’ils atteignent 7 à 8 ans d’ancienneté ou 80 000 km, ils sont affectés en petite caserne
où ils achèvent leur carrière opérationnelle.
Ce système d’affectation tournante, qui ne manque pas de bon sens quant à l’utilisation
optimale des moyens est cependant purement empirique : nullement formalisé, il obéit donc à une
gestion au coup par coup.
5.4.3. La gestion des véhicules légers de service
L’absence d’une réglementation propre aux collectivités territoriales et établissements
publics locaux crée un vide juridique propice à un usage non contrôlé des véhicules du parc administratif.
Une telle dérive, si elle se produit, est potentiellement nocive à plus d’un titre.
L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement doit donc prendre une délibération
fixant les modalités d’attribution et d’utilisation des véhicules de service.
En 2003, dans ses observations précédentes, la chambre soulignait d’ailleurs la nécessité
d’une telle délibération de principe.
Elle recommandait par ailleurs que soit définie la liste des agents autorisés à bénéficier d’un
véhicule permanent avec remisage à domicile et que soit adjoint à chaque voiture un livret de bord
retraçant l’utilisation du véhicule, son kilométrage périodique, ses utilisations exceptionnelles, ainsi que le
renouvellement de ses consommables : carburants, pneumatiques, entretiens, réparations.
Les recommandations de la chambre ont été suivies d’effet, mais justifient toujours à ce jour
des observations.
En effet, si la réalisation et la mise en place de livrets de bord dans les véhicules a été
effectuée rapidement, leur utilisation et leur renseignement sont aujourd’hui tombés en désuétude.
Il a fallu un délai plus long pour que le « règlement d’utilisation des véhicules de service »
soit adopté, par délibération du conseil d’administration n° 05-0051 du 22 avril 2005.
Ce document distingue quatre catégories de personnel, bénéficiant d’autorisations d’usage
des véhicules de services différenciées :
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ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Catégorie de personnel
Affectation permanente (1)
Remisage à domicile
•
Président du CASDIS
•
Directeur départemental
Oui
Oui
Cat. A :
•
Directeur adjoint
•
Chefs de groupement
•
Certains chefs de service (liste à
établir par le président du CASDIS)
Oui
Oui
Cat. B :
•
Agents désignés de garde ou
d’astreinte
•
Agents réalisant des missions
spécifiques nécessitant un remisage
du véhicule à domicile
Non
Oui
Cat. C :
•
Agents remplissant des missions de
service courant ou sur ordre
Non
Non
(1) c’est-à-dire y compris en dehors des heures de service.
Ce règlement appelle les observations suivantes :
a) Absence de visas ou de référence(s) textuelle(s)
Le règlement voté par le SDIS ne vise aucun texte de référence. Certes, on l’a vu, les textes
directement applicables aux organes décentralisés font en la matière défaut et la délibération du CASDIS
a, dans ces conditions, par elle-même une pleine force exécutoire.
On rappellera cependant, à toutes fins utiles et pour mémoire, que les collectivités
territoriales et leurs établissements peuvent, dans ce domaine, s’appuyer sur les textes applicables aux
services de l’Etat.
b) Bénéficiaires non identifiés
Pour la catégorie d’utilisateurs « A - personnels avec obligation de disponibilité
permanente », le règlement prévoit que le président du CASDIS fixe une liste des
« responsables /…/
d’importants services ou de secteurs opérationnels »
. Cette liste est d’autant plus nécessaire que le
descriptif des bénéficiaires qui figure au règlement est très vague et que les droits d’usage des véhicules
sont, pour cette catégorie, très étendus.
Il apparaît que cette liste n’a jamais été établie.
En outre, le règlement compte au nombre des utilisateurs de la catégorie « B - personnels
assurant des fonctions opérationnelles », les agents assurant
« des missions spécifiques qui s’inscrivent
dans le cadre du fonctionnement quotidien du service nécessitant un remisage du véhicule de service au
domicile »
.
Cette définition, là encore très vague, ne permet pas d’identifier les bénéficiaires de ces
véhicules et aucune liste nominative n’en a été dressée et votée.
c) Appréciation de responsabilité
Le paragraphe III du règlement traite des responsabilités. Il y est mentionné que toute
personne utilisant sans autorisation un véhicule de service engage sa propre responsabilité.
La chambre rappelle que la détermination des responsabilités est du ressort exclusif du juge
compétent et qu’un règlement interne ne saurait en préjuger.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
En l’espèce, par exemple, l’établissement peut très bien voir sa responsabilité engagée,
même dans le cas d’une utilisation non autorisée du véhicule, s’il s’avère que ladite utilisation a été
rendue possible par un défaut de surveillance.
d) Affectation des véhicules
Les bénéficiaires de véhicules de service affectés de façon permanente devraient
logiquement faire l’objet d’une décision nominative, mettant en regard le nom de l’utilisateur ainsi que ses
fonctions, et le véhicule identifié (type, marque, immatriculation). Une telle liste devrait en toute
hypothèse relever d’une délibération du CASDIS ou de son bureau.
Le règlement en vigueur ne prévoit cependant aucune décision individuelle d’affectation de
véhicule de ce type.
e) Exécution du service
Les deux premières catégories de personnel du tableau ci-dessus présenté (direction et
catégorie A) bénéficient d’une liberté dans l’utilisation des véhicules de service si étendue qu’elle est
comparable à celle qui caractérise les véhicules de fonctions.
Etant donné que le SDIS ne figure pas dans les listes des collectivités et établissements
ouvrant droit à un véhicule de fonctions, il conviendrait de préciser que l’utilisation de ces véhicules de
service, affectés en permanence, utilisables de même (y compris en dehors des heures de service) et
remisables à domicile, est strictement limitée à l’exécution du service.
Cette précision est cruciale : c’est là, en effet, une des différences majeures entre véhicule
de fonctions et de service, et la raison pour laquelle les premiers constituent des avantages en nature
fiscalement imposables et non les seconds.
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5.4.4. Les réformes et cessions
Les décisions conduisant à la sortie de l’actif des véhicules ont été étudiées sur l’ensemble
de l’année 2008.
Dans le cadre de la délégation d’attributions très large consentie par le CASDIS, le bureau
est amené à se prononcer, concurremment à l’assemblée délibérante, dans ce domaine.
Ainsi, en janvier 2008, le bureau a délibéré sur la sortie de l’actif de l’établissement de
52 véhicules, ainsi que d’autres engins (remorques, bateau, moteur de bateau).
En juin 2008, le conseil d’administration décidait la réforme de 7 véhicules, 2 remorques,
4 motos et 2 quads.
Pour les véhicules non voués à la destruction, le SDIS 34 procède, pour partie à des ventes
au Centre 113, SCP d’huissiers de justice qui gère une salle de vente aux enchères et pour le reste, à
des cessions gratuites auprès d’associations caritatives.
Ainsi, à titre d’illustration, sur la liste présentée au bureau du CASDIS en janvier 2008 et
comprenant 52 véhicules, dont 8 véhicules légers, 11 utilitaires et 9 véhicules de secours à personne,
35 ont été vendus au Centre 113 et 16 cédés gratuitement aux associations « Plate Forme
Humanitaire », Défi Sport Humanitaire International (ADSHI) et « Cap Vert ».
La chambre constate que les listes présentées au CASDIS et à son bureau ne comportent
pas la mention de l’année d’acquisition, du coût à l’achat et de la valeur restant, le cas échéant, à amortir
(la valeur comptable nette) des véhicules ainsi sortis de l’actif.
Elle recommande donc que ces informations soient à l’avenir présentées à l’appui des
propositions de réforme et qu’un récapitulatif annuel des sorties de l’actif, comportant également ces
informations, soit réalisé pour l’information du CASDIS.
5.5.
L’habillement et les effets de protection
5.5.1. La gestion de l’habillement
L’arrêté du 6 mai 2000, pris pour l’application de l’article R. 1424-52 du code général des
collectivités territoriales et qui fixe les tenues, insignes et attributs des sapeurs-pompiers renvoit, en
matière d’adaptation locale des règles générales qu’il pose, au règlement intérieur de chaque SDIS.
Le règlement intérieur actuellement disponible au SDIS 34 est daté du 06 février 2007.
Cependant, ce n’est qu’un document établi « à titre probatoire », qui n’a pas encore été dûment arrêté
pour avoir une réelle force exécutoire.
En l’état, il traite néanmoins de l’habillement en son chapitre 5 et son annexe 5 qui, de
manière précise et détaillée, porte règlement départemental d’habillement.
Les règles de délivrance des effets au personnel diffèrent, quant à elles, selon le statut des
personnels.
En ce qui concerne les sapeurs-pompiers volontaires, chaque centre de secours qui en
compte dans ses rangs se voit attribuer une « masse collective » annuelle d’habillement, calculée sur la
base de 300 € par SPV.
Vers la fin de chaque année, les demandes d’effets, lesquelles sont bornées par des fiches
de dotations par statut et par le montant de l’enveloppe du centre, sont envoyées par chaque centre de
secours concerné à la DDIS.
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Ces demandes sont recollées au niveau de la direction vers octobre et novembre N-1, pour
déterminer les données du marché de l’année à venir.
Les professionnels, eux, bénéficient d’une latitude plus grande en termes de liberté de choix
des effets et également en termes de montants financiers. Ils disposent pour ce faire d’une « masse
individuelle d’habillement » de 613 € par an et par SPP.
Le montant de ces masses semble être assis sur une base originelle établie en 2001, à
565 € pour les SPP et 200 € pour les SPV, sommes revalorisées depuis, non pas en analysant l’évolution
des coûts de revient des marchés d’habillement, mais en appliquant un taux d’environ + 1,5 % par an,
sensé tenir compte de l’inflation.
En outre, à ce jour, aucun élément ne permet de justifier de façon crédible le montant des
enveloppes au regard des besoins en renouvellement normal des dotations d’effets. Or, si les enveloppes
dépassent les besoins réellement rattachables à l’exécution du service, le risque est grand d’une
couteuse surconsommation d’effets.
En réponse à ce constat, la direction envisage donc d’évoluer au moins partiellement vers
un système dit de « masse d’échange », dont la philosophie générale s’articule autour d’une nouvelle
règle de gestion : le remplacement pièce pour pièce des effets détériorés, obsolètes ou disparus.
Bien que les détails des procédures envisagées ne soient pas arrêtés définitivement à ce
stade, cette évolution potentielle apparaît d’ores et déjà comme très impopulaire au sein de
l’établissement.
Elle est en effet manifestement perçue comme une atteinte à des avantages acquis, quand
bien même l’annexe 5 du règlement intérieur du SDIS rappelle à juste titre que
« l’habillement sous forme
de dotation est confié à chaque sapeur-pompier pour lui permettre d’exercer ses missions, il ne lui
appartient pas et doit être restitué au service concerné si l’agent quitte le SDIS »
.
Le 16 avril 2009, par exemple, le syndicat autonome SPP/PATS 34 exigeait, suite à une
réunion avec le directeur départemental le 8 du même mois l’annulation d’une note de service portant sur
l’habillement. Le DDIS s’était alors engagé à la suspendre et à provoquer une réunion de la commission
d’habillement dans les plus brefs délais. Cette réunion n’a semble-t-il pas eu lieu.
A ce jour, il apparaît donc que la question de la gestion de l’habillement, sujet sensible dans
la profession en général et au sein du SDIS 34 en particulier, n’a pas encore été tranchée.
Elle est pourtant d’autant plus cruciale qu’elle concerne, au delà du port de l’uniforme, des
effets de protection engageant la sécurité des personnels en intervention. A cet égard, il importe que,
dans un avenir proche, un suivi des équipements de protection individuels dont le contrôle et l’entretien
sont à la charge du SDIS, puisse être mis en oeuvre.
Le SDIS a précisé avoir, sur la question de l’habillement, engagé une réflexion approfondie.
Parmi les réformes actuellement envisagées pour la gestion de l’habillement figure une redéfinition des
dotations à l’incorporation, un système d’échanges, ainsi qu’un dispositif de suivi, d’entretien et de
contrôle à mettre en place pour les EPI de 3
ème
catégorie.
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5.5.2. Le coût des effets
Les « Statistiques des Services d’incendie et de secours, édition 2008 » présentent les
résultats d’une enquête menée auprès des SDIS pour connaître le coût unitaire à l’achat d’un panel de
quatre effets de protection standards.
Dans ce cadre, le SDIS 34 se positionne comme suit :
Achat SDIS seul
Nb de
réponses
Coût moyen
National / SDIS 34
Coût mini
Coût maxi
Tenue SPF1
87
88 €
/
?
54 €
204 €
Veste de protection textile
77
237 €
/
251,51 €
56 €
340 €
Casque F1
90
254 €
/
235 €
205 €
448 €
Casque F2
79
111 €
/
114 €
89 €
203 €
On constate que, sur les trois effets pour lesquels les données comparatives ont pu être
rassemblées, le SDIS 34 est proche des coûts moyens constatés au niveau national.
Il convient cependant de remarquer l’extrême hétérogénéité des réponses fournies par les
SDIS avec des rapports allant du double au sextuple entre coût minimum et maximum.
Des écarts aussi considérables sont d’autant moins compréhensibles que des normes
communes de spécifications techniques existent pour les effets des sapeurs-pompiers en général, et les
effets de protection en particulier. Il s’agit notamment de la norme NF EN 469 « Vêtements de protection
Sapeurs-Pompiers ». Ces normes font d’ailleurs l’objet de notes de la Direction de la défense et de la
sécurité civile du Ministère de l’intérieur.
Dans ces conditions, les exigences contenues dans les cahiers de clauses techniques
devraient être identiques en termes par exemple de qualité des textiles ou de grammage des fibres anti-
feu, et assurer ainsi des coûts de revient au moins comparables, ce qui est loin d’être le cas à l’heure
actuelle si l’on en juge par les données recueillies par le ministère auprès des SDIS.
En tout état de cause, compte-tenu du coût annuel de l’habillement, évoqué supra, pour le
SDIS 34, il pourrait s’avérer profitable de rechercher une coopération au moins interdépartementale sur la
définition de cahiers des charges communs.
Une fois acquise, cette base pourrait favoriser une démarche de groupement de commande,
susceptible de générer des économies d’échelle.
Si le SDIS 34 ne participe pas, pour l’heure, aux réunions informelles que tiennent les
responsables techniques des SDIS du Sud de la France, les SDIS du Gard et de l’Hérault ont entamé
une démarche exploratoire en matière de gestion concertée de l’entretien des vestes textiles
d’intervention de catégorie 3.
Cette initiative de mutualisation mériterait d’être encouragée et, si les retours d’expérience
sont positifs, étendue à d’autres effets.
5.6. Petits matériels, consommables
Dans son précédent rapport en 2003, la chambre avait relevé l’absence d’une gestion des
stocks, dont il apparaissait que le SDIS n’en avait jamais perçu l’intérêt.
7 ans après, ces matériels et consommables sont toujours détenus dans un magasin unique
qui ne dispose pas de moyen automatisé de gestion des stocks.
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La chambre rappelle une nouvelle fois l’intérêt d’un suivi de ces réserves, qui peuvent
atteindre des montants financiers non négligeables (comme les pièces détachées, par exemple) ou des
enjeux spécifiques (comme les produits pharmaceutiques).
Sans outil de ce type, il n’y a pas de gestion des flux, pas de planification des commandes
de recomplètement, pas de connaissance des consommations, pas d’inventaire et donc pas de contrôle
possibles.
6. LES CAMPAGNES « FEUX DE FORÊT »
6.1.
L’Hérault et le risque incendie
Le département relève de la zone de défense Sud, qui regroupe les trois régions les plus
exposées à ce risque : Provence-Alpes-Côte d’Azur, Corse et Languedoc-Roussillon.
A titre d’illustration, en matière de statistiques incendie, les 13 départements qui la compose
se classent, sur une période de 37 ans, comme suit :
Surface en ha
parcourue par
an, moyenne
1973-2009
Nombre de
feux par an,
moyenne
1973-2009
1 - Haute-Corse
5 799
1 - Haute-Corse
515
2 - Var
3 424
2 - Corse-du-Sud
411
3 - Corse-du-Sud
2 799
3 - Var
368
4 - Bouches-du-Rhône
2 216
4 - Bouches-du-Rhône
232
5 - Alpes-Maritimes
1 636
5 - Alpes-Maritimes
192
6 - Pyrénées-Orientales
1 414
6 - Gard
171
7 - Gard
1 335
7 - Hérault
138
8 - Aude
1 080
8 - Pyrénées-Orientales
107
9 - Hérault
979
9 - Aude
93
10 - Lozère
598
10 - Vaucluse
82
11 - Alpes-de-Haute-Provence
455
11 - Lozère
54
12 - Vaucluse
221
12 - Alpes-de-Haute-Provence
42
13 - Hautes-Alpes
102
13 - Hautes-Alpes
17
Source : base de données Prométhée
6.2.
Le coût des campagnes « feux de forêt »
En tant que département méditerranéen, l’Hérault est vulnérable au risque incendie en
général et feux de forêts en particulier. Depuis de nombreuses années, ce risque est pris en compte, dès
le début de l’été, au travers d’une mise en garde et d’une montée en puissance des moyens de
prévention, de détection et de lutte.
Sur les deux dernières années, les campagnes étaient, à l’orée de la saison critique,
évaluées comme suit aux budgets rectificatifs de fin juin :
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Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon
Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Eval. 2008
CASDIS
27/06/2008
Eval. 2009
CASDIS
30/06/2009
Evolution
1°/ Tours de guet et vigies
(29, tenues par SPV saisonniers, 75 % de la
vacation horaire, en forfait de 12 heures)
150 000 €
150 000 €
+ 0 %
2°/ Patrouilles à cheval
(5, chacune composée de 2 SPV saisonniers, 14
vacations à 75 % par jour de garde)
40 000 €
(pour 62 jours)
60 000€
(pour 80 jours)
+ 50 %
3°/ Renforcement des moyens de lutte
:
A/ Mobilisation préventive des SPV
(Patrouilles armées)
2 360 000 €
3 816 400 €
+ 61,7 %
B/ Renforcement des effectifs
(saisonniers au CODIS, PC feux, certains grands
centres et postes de secours)
400 000 €
342 000 €
- 14,5 %
C/ Mise en service du pélicandrome
(9 SPV saisonniers, 12 vacations à 75 % par jour de
garde)
30 000€
30 000 €
+ 0 %
D/ Mobilisation préventive des SPP et
officiers SPV
(14 vacations à 100 % par jour de garde)
150 000 €
150 000 €
+ 0 %
E/ Cellule aérienne
(9 avions bombardiers d’eau et 2 hélicoptères de
reconnaissance)
1 300 000 €
1 300 000 €
+ 0 %
F/ Patrouilles à moto
(armées par des SPV saisonniers pour 14 vacations
à 75 % par patrouilleur
)
100 000 €
156 800 €
+ 56,2 %
TOTAL estimé :
4 530 000 €
6 005 200 €
+ 32,57 %
Ces
données appellent les observations suivantes :
•
L’appel à des SPV saisonniers est une solution tout à fait adaptée à une montée en
puissance sur une telle période critique limitée. En effet, le recrutement d’effectifs permanents pour faire
face à ce genre de risque serait injustifié, d’un point de vue opérationnel autant que financier.
•
Pour autant, certaines rubriques ou éléments de calcul soulèvent des interrogations. Il en
est ainsi de vacations forfaitisées (alors qu’elles ne sont pas supposées l’être) dans le cas des « tours de
guet » ou de vacations prévues pour soutenir une « mobilisation préventive » (concept difficile à
appréhender) de sapeurs-pompiers professionnels.
•
Les « tours de guet et vigies » sont stables en coût et en dispositif, alors que la durée du
dispositif passe de 62 à 80 jours.
•
Les « patrouilles à cheval », dont le dispositif et la rémunération par cavalier sont
identiques d’une année sur l’autre, voient leur coût estimatif progresser de + 50 %, alors que la saison
2009 dure 80 jours au lieu de 62, soit + 30 %.
•
En ce qui concerne le dispositif de renforcement des moyens de lutte :
-
dans l’item « A/ Mobilisation préventive », la rubrique « patrouilles CCFL » passe de
360 000 € à 230 400 €, soit - 30 % alors que le dispositif est rigoureusement identique et que la saison
est plus longue de 30 % ;
-
l’item « B/ Renforcement des effectifs » perd 14,5 % de son coût estimatif, alors que le
nombre de vacations par jour de garde augmente (39,5 en 2008, 47,5 en 2009), ainsi que la durée de la
période concernée (62 jours en 2008, 71 en 2009) ;
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Rapport d’observations définitives : Service départemental d’incendie et de secours (34)
ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
-
les items « C/ Mise en service du pélicandrome » et « D/ Mobilisation préventive des SPP
et officiers SPV » sont stables en coût et en dispositif, alors que la durée du dispositif passe,
respectivement de 62 jours à 107 jours et de 62 à 80 jours ;
-
l’item « F/ Patrouilles à moto » voit son coût prévisionnel augmenter de plus de 50 %, alors
que, pour une durée de dispositif identique et la même rémunération, le nombre de patrouille passe de 15
à 10.
L’ensemble de ces évolutions incohérentes pose la question de la crédibilité des évaluations
chiffrées présentées à l’assemblée délibérante.
De plus, le dispositif 2009 de « renforcement des moyens de lutte », centre de coûts le plus
important des campagnes « feux de forêt », est présenté en 2009 au CASDIS comme
« la reconduction
des dispositifs préventifs des années précédentes
(qui ont)
prouvé leur efficacité »
.
Certes, l’ensemble des témoignages ou rapports d’inspection recueillis au cours de
l’instruction confirment la qualité opérationnelle de la lutte contre les feux de forêt par le SDIS 34.
Cependant, l’accroissement de près 1,5 M€ et plus de 25 % de ce sous-total, ainsi que
l’adjonction de deux nouvelles rubriques « binômes » et « gardes postées » à l’item « A/ Mobilisation
préventive » (pour, respectivement, 230 000 et 1 700 000 €) ne saurait s’apparenter à une simple
reconduction.
La chambre souligne donc l’impératif de transparence et de sincérité dans la présentation de
données informatives à l’assemblée délibérante, particulièrement pour des enjeux financiers de cette
importance.
6.3.
Le marché d’aviation légère
Spécifique au SDIS de l’Hérault de par l’importance de la flotte et l’utilisation d’avions
bombardiers d’eau (ABE) légers, la cellule aérienne fait partie du dispositif mis en place à chaque
campagne « feux de forêt ».
Elle existerait depuis 1976 et la société MIDAIR a été créée, d’après son gérant, en 1990
pour reprendre l’activité de lutte incendie de sa société mère, « Jean Bories », titulaire du marché depuis
1982.
Si l’on en juge par la déclaration DC5 du dossier de candidature lors de la procédure de
mise en concurrence de 2005, le marché avec le SDIS représente une part prépondérante de l’activité de
la société MIDAIR :
En K€
Exercice 2001
Exercice 2002
Exercice 2003
Chiffre d’affaire HT de la société
1 069
1 135
1 169
Dont CA « relatif aux
prestations objet du marché »
386
501
498
% part du marché SDIS 34 dans
le CA de la société
36,11 %
44,14 %
42,60 %
La société confirme ce caractère prépondérant, qu’elle juge normal dans la mesure où le
marché de la cellule aérienne constitue
« l’activité principale de la société créée pour cette prestation »
.
La chambre s’interroge cependant sur la singularité d’une démarche consistant à créer une
structure commerciale permanente essentiellement dédiée à exécuter un marché public, par essence
régulièrement remis en concurrence.
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ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Sur l’année 2003, les comptes du SDIS intègrent une dépense de 534 223,31 € au compte
de charges 6302 « Location moyens aériens ».
Portée par la suite au compte 611 « Contrats de prestation de service », cette dépense n’a
cessé d’augmenter au cours des années suivantes, hormis en 2007 :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Crédits votés
909 078.00
1 170 000
1 250 000
1 208 000.49
1 312 924.38
Dépenses
534 223.31
904 534.80
1 166 100
1 183 123.70
1 208 000.49
1 282 875,53
Evolution
dépenses / N-1
-
69,32 %
28,92 %
1,46 %
2,10 %
6,20 %
Ainsi, en trois exercices (de 2003 à 2005), les dépenses occasionnées par la cellule
aérienne ont doublé. La société MIDAIR justifie cette augmentation par l’évolution des besoins du SDIS
34 d’un marché à l’autre et, en cours d’exécution, par la révision annuelle des prix que la convention
prévoit.
Certes, les professionnels interrogés s’accordent sur la grande efficacité du dispositif sur
feux naissants. Cependant, le recours à ces moyens n’est étayé d’aucune justification formalisée : le
SDACR, notamment, est muet quant à la nécessité, l’intérêt ou l’opportunité de mettre en oeuvre des
moyens aériens propres.
La question aurait pourtant mérité que le CASDIS se prononçât, compte-tenu du coût annuel
de la cellule pour le SDIS 34 et de l’existence de moyens aériens de l’Etat (la Sécurité civile) couvrant le
département depuis leur base marseillaise.
A titre d’illustration, la progression constatée des coûts entre 2003 et 2004 n’est appuyée
que par une mention laconique au rapport de présentation du budget primitif 2004 :
« L’augmentation des dépenses de fonctionnement est induite principalement par :
/…/
- le renforcement des moyens aériens pendant la campagne feux de forêts »
(délibération du
11 novembre 2003).
Cette lacune se retrouve dans l’évolution du volume des moyens aériens mobilisés.
Le marché de 2004, non renouvelé, prévoyait une flotte de 7 ABE et 2 hélicoptères de
commandement aux feux. Celui de 2005 accroît le nombre d’ABE de 7 à 8 plus 1 avion de renfort en cas
de risque important et ce, toujours avec les 2 hélicoptères susmentionnés, sans qu’aucune justification
opérationnelle n’ait appuyé ce développement de potentiel et justifié les coûts supplémentaires qu’il
générait.
Dès lors, si l’apport opérationnel de ces moyens ne fait pas de doute, il conviendrait que
l’assemblée délibérante se voit présenter les justifications de la démarche originale du SDIS 34 dans ce
domaine (rapport coût/efficacité, avantages spécifiques, etc.).
Il conviendrait également que le CASDIS bénéficie, chaque année, d’un compte-rendu a
posteriori de l’activité et des résultats de la cellule aérienne, sous forme de rapport d’activité, afin de
parfaire son information et ce, au delà des renouvellements de marchés.
A cet égard, le marché passé en 2005 et qui a couru jusqu’au début de 2010, présentait des
caractéristiques critiquables.
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ROD2 (cahier 2) - SDIS 34
Il n’a, notamment, suscité qu’une concurrence réduite à sa plus simple expression : lors de
la procédure d’appel d’offres de 2005, 5 dossiers de consultation ont été retirés, mais 1 seule offre a été
déposée. Pour autant, le marché n’a pas été déclaré infructueux.
Par ailleurs, le marché était passé sous lot unique alors que les avions et les hélicoptères
sont utilisés pour réaliser des prestations différentes, ce qui aurait dû impliquer, en application du code
des marchés publics, la scission du marché en deux lots distincts.
De plus, regrouper en un seul lot les deux capacités opérationnelles – avions et hélicoptères
– avait pour effet mécanique de réduire l’effectivité de la mise en concurrence : seules les entreprises
disposant des deux types d’aéronefs pouvaient en effet répondre au cahier des charges du SDIS 34. Or,
cette capacité semble particulièrement rare.
Des avantages, notamment opérationnels, ont été évoqués pour justifier le lot unique et
notamment le fait que les appareils de commandement / coordination et de bombardement relevant de la
même société serait un facteur de sécurité et d’efficacité. Le regroupement technique et opérationnel
rendrait également le prix global de la prestation plus intéressant que des lots séparés.
En ce qui concerne le premier argument, en effet, rien n’interdit de penser que des pilotes
relevant de la même société présentent des assurances supérieures en termes de travail d’équipe,
position que défend dans tous les cas la société MIDAIR.
Cependant, il doit être nuancé par plusieurs constats :
Tout d’abord, si les pilotes des hélicoptères sont, selon la société MIDAIR, majoritairement
permanents, les pilotes des avions légers sont eux pour l’essentiel sous contrat saisonnier : la
composition des équipages dévolus au marché passé avec le SDIS peut donc varier sensiblement d’une
année à l’autre, ce qui réduit d’autant l’avantage opérationnel supposé de professionnels rompus à
travailler ensemble de par leur appartenance à la même entreprise.
De même, si l’argument de la sécurité sur zone de feu est recevable (fréquences radio,
procédures identiques d’approche et d’intervention, etc.), il n’en reste pas moins vrai que ce secteur
d’activité très spécifique obéit à des normes extrêmement strictes, auxquelles les soumissionnaires
doivent prouver qu’ils sont en mesure de satisfaire pour pouvoir utilement concourir.
Ces normes, identiques pour tous, doivent notamment permettre à plusieurs prestataires
d’opérer de concert sur une même zone, ce qui est régulièrement le cas dans ce domaine.
La chambre prend acte des formations communes organisées avec la Sécurité civile ou en
interne, ainsi que de l’importance incontestable des consignes de sécurité aérienne dans cette activité.
Pour autant, elle considère que la société MIDAIR n’a, sur ce point, pas apporté d’arguments
convaincants sur l’absolue nécessité d’une appartenance des pilotes d’hélicoptère et d’ABE à la même
société et donc, de nature à justifier un allotissement unique du marché.
Le second argument en faveur du lot unique, à savoir un coût supposé plus économique, est
défendu par la société MIDAIR comme étant la conséquence d’un achat de prestations groupées. Il ne
peut cependant être étayé en l’état actuel des prix de marché pratiqués.
En effet, le contrat engageait les parties autour d’un volume forfaitaire annuel d’heures de
vol : 800 heures pour les ABE et 270 pour les hélicoptères au marché 2005.
Une telle tarification globalisée est critiquable en soi, du point de vue du service fait, en
particulier en l’absence de tout compte-rendu d’activité détaillé.
Elle l’est d’autant plus que le SDIS ne s’est pas doté des moyens nécessaires pour
décompter les heures de vol effectivement réalisées et ainsi, vérifier la conformité entre le forfait et la
réalité.
Le SDIS ne procède donc pas à des vérifications de ces décomptes, alors même que la
justification du coût forfaitaire du marché repose, pour l’essentiel, sur le volume de l’activité aérienne.
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Dès lors, entre absence de concurrence et tarifs forfaitaires, il est impossible de vérifier de
façon fiable que le lot unique s’avère plus économique.
Au surplus, les composantes des tarifs à l’heure de vol qui servent de multiplicateurs aux
forfaits horaires de potentiel aérien ne sont pas précisées dans le dossier de marché.
La partie de charges fixes que suppose l’immobilisation des appareils mis à la disposition de
la cellule aérienne, qu’ils volent ou non, n’est ainsi pas chiffrée.
De même, la part, dans le prix de l’heure de vol, des coûts d’entretien, de réparation,
d’administration, de personnel, etc., n’est précisée nulle part.
Elle est pourtant essentielle, particulièrement quand le cocontractant du SDIS a la charge
des frais d’hébergement et de restauration des pilotes… prestations dont le niveau a été ces dernières
saisons sévèrement critiqué par l’Inspection du travail.
De fait, les documents produits à la chambre la conduisent à s’interroger sur les conditions
de travail offertes par la société MIDAIR au personnel naviguant de la cellule aérienne, lesquelles
paraissent ne pas respecter les normes requises en matière d’hygiène, de confort, de sécurité…
Des conditions de travail dégradées, plusieurs fois critiquées au cours de la période sous
examen par l’Inspection du travail, ne peuvent qu’induire des risques pour la sécurité des vols, et donc
des personnels navigants et des personnels au sol en zone de feu.
Le SDIS 34, promoteur de la cellule aérienne, ne saurait dès lors se désintéresser de cette
question et devra veiller à se doter des moyens juridiques et matériels de contrôler les conditions dans
lesquelles le service objet du marché, est rendu.
En effet, au delà de l’aspect humain et de sécurité, les charges relatives au personnel
navigant et ses conditions de travail, ainsi qu’aux implantations opérationnelles de la cellule aérienne
sont du ressort du co-contractant.
Ces dernières participent en effet à la constitution du prix de marché et doivent revêtir une
réalité économique crédible, sous peine de voir l’offre toute entière passible d’une qualification en offre
anormalement basse au regard de l’article 55 du code des marchés publics.
Le SDIS doit être d’autant plus attentif à la qualité des installations que lors des discussions
relatives au marché négocié de 2010 (suite à un appel d’offre initial sur le lot « avions légers », déclaré
infructueux), le gérant de MIDAIR justifiait (lettre du 11 mars 2010) une partie de l’augmentation de ses
coûts comme suit :
« Auparavant nous avions recours à la location occasionnelle de bungalows et de cabinets
d’aisance de chantier […]. Aujourd’hui il nous est exigé par l’inspection du travail de véritables bâtiments
modulaires de soutien sanitaire, alimentaire et de repos pour les pilotes, raccordés à l’électricité et l’eau
courante. […] »
Outre la reconnaissance du caractère spartiate des conditions de travail des personnels
exposés à des conditions d’emploi particulièrement difficiles, ces propos confirment également la
nécessité, pour le SDIS, de contrôler si des « bases vie de jour » décentes sont désormais effectivement
mises en place dans le cadre du marché de la cellule aérienne.
Cette vérification pourrait à l’avenir utilement s’étendre au contrôle, par l’autorité
adjudicatrice, de tous les éléments concourant aux coûts du marché : conditions d’entretien des
appareils, déclarations d’activité aérienne (heures de vol effectives), etc.
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Le marché passé en début d’année 2010 (celui de 2005 étant arrivé au terme de ses
4 renouvellements prévus) représente d’ores et déjà une amélioration significative dans la transparence
et le pilotage des dispositions contractuelles relatives à la cellule aérienne :
-
il a fait l’objet, pour la première fois, de deux lots séparés, l’un pour les ABE, l’autre pour
les hélicoptères, avec pour conséquence une concurrence plus diversifiée, au moins sur les seconds
(5 offres, dont une n’a pas été admise à concourir). Dans les deux cas, la société MIDAIR a été retenue,
comme mieux disante pour les hélicoptères et suite à marché négocié (l’appel d’offre initial ayant été
déclaré infructueux) pour les avions ;
-
à la différence de la procédure de 2005, son cahier des clauses techniques particulières
(CCTP) expose en son article 1 « Contexte d’exécution du marché » des éléments d’historique et de
justification opérationnelle, qui mériteraient d’être inclus au SDACR en cours de refonte et ainsi présentés
au CASDIS ;
-
il ne s’articule plus autour de forfaits globalisés d’heures de vol, à acquitter quelle que soit
l’activité réellement réalisée, mais selon un principe de « tranches » avec un minimum et un maximum.
Ainsi, pour les hélicoptères, le montant de l’offre se divise en trois paliers de prix : de la 1
ère
à la 150
ème
heure (le minimum garanti par le marché), de la 151
ème
à la 220
ème
et de la 221
ème
à la 270
ème
.
Pour les avions, quatre tranches sont définies qui se succèdent toutes les 100 heures après
la 600
ème
(minimum du marché) et ce jusqu’à un maximum de 900 heures.
Tout en conservant une capacité d’activité aérienne importante en cas de saison critique, le
SDIS devrait donc désormais pouvoir limiter ses coûts au cours des saisons où le risque « feux de forêt »
se révélerait moindre.
Délibéré à la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon le 7 décembre 2010.
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ANNEXE 1
Consommation des crédits votés en section d’investissement
Crédits
ouverts
Mandats
émis
% de
réalisation
c/ 20
Immobilisations
incorporelles
2004
46
0
0,00 %
2005
53
49
92,45 %
2006
185
32
17,30 %
2007
385
99
25,71 %
2008
233
114
48,93 %
Crédits
ouverts
Mandats
émis
% de
réalisation
c/ 21
Immobilisations
corporelles
2004
13 145
9 012
68,56 %
2005
10 814
7 742
71,59 %
2006
17 115
11 756
68,69 %
2007
16 201
11 437
70,59 %
2008
16 754
10 657
63,61 %
Crédits
ouverts
Mandats
émis
% de
réalisation
c/ 23
Immobilisations
en cours
2004
6 849
1 131
16,51 %
2005
5 612
2 998
53,42 %
2006
2 116
1 466
69,28 %
2007
332
243
73,19 %
2008
89
13
14,61 %
Crédits
ouverts
Mandats
émis
% de
réalisation
TOTAL DEPENSES D'EQUIPEMENT
2004
20 040
10 143
50,61 %
2005
16 479
10 789
65,47 %
2006
19 416
13 254
68,26 %
2007
16 918
11 779
69,62 %
2008
17 076
10 784
63,15 %
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Réponse de l’ordonnateur aux observations définitives en application de l’article
L. 243-5 du code des juridictions financières : l’ordonnateur en fonction n’a pas fait parvenir de
réponse à joindre au présent rapport.