Monsieur le Président,
Par lettre en date du 26 janvier 2000, j'ai porté à votre connaissance les observations provisoires
de la Chambre régionale des comptes concernant la gestion de la Communauté urbaine de Lyon
au cours des exercices 1988 à 1996.
La chambre a pris acte des informations contenues dans votre réponse parvenue le 17 avril 2000.
Elle a arrêté les observations reprises dans le document ci-joint qui tiennent compte de votre
réponse et revêtent désormais un caractère définitif. Ces observations portent sur les points
suivants : Une situation financière équilibrée. Une situation non-exempte de risques. Un mode
d'organisation interne très largement décentralisé, en l'absence des freins et contrepoids
nécessaires. Un mode de gestion très largement externalisé, au gré des circonstances
historiques, et en l'absence d'une prise en compte globale des besoins, des objectifs et des
moyens disponibles. - Un domaine de compétence complexe et parfois insuffisamment respecté,
au gré des interventions.
En application des dispositions de l'article L.241-11 du code des juridictions financières ces
observations définitives devront être communiquées à votre conseil d'administration, dès sa plus
proche réunion. Elles devront notamment faire l'objet d'une inscription à son ordre du jour et être
jointes à la convocation adressée à chacun de ses membres. Le texte de ces observations
devenant communicable à toute personne qui en ferait la demande, la chambre vous serait
obligée de bien vouloir lui indiquer à quelle date et selon quelles modalités aura été effectuée
cette communication.
Je précise, en outre, qu'en application des dispositions de l'article R.241-23 du code précité, une
copie de ces observations est transmise au Préfet et au Trésorier-payeur général du Rhône.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma haute considération.
Christian DESCHEEMAEKER Conseiller maître à la Cour des comptes
Monsieur Raymond BARRE
Président de la Communauté urbaine de Lyon
20, rue du Lac
69003 LYON
LETTRE D'OBSERVATIONS DEFINITIVES COMMUNAUTE URBAINE DE LYON
La Communauté urbaine de Lyon présente une situation financière équilibrée, mais non exempte
de risques, du fait d'un mode d'organisation interne très décentralisé en l'absence des freins et
contrepoids nécessaires, et d'un mode de gestion très largement externalisé, au gré des
circonstances historiques, et en l'absence d'une prise en compte globale des besoins, des
objectifs et des moyens disponibles. Cette vulnérabilité est encore accrue par la complexité d'un
domaine de compétences, parfois insuffisamment respecté, au gré des interventions.
Voir Tableau
1 - UNE SITUATION FINANCIERE EQUILIBREE
Les résultats financiers de la Communauté urbaine de Lyon pour les exercices 1993 à 1998 sont
présentés en annexes 1 à 6 ci-jointes et révèlent une situation équilibrée.
L'évolution moyenne annuelle des recettes réelles de fonctionnement, pendant la période 1993-
1998, est de 3,9 % tandis que celle des dépenses réelles de fonctionnement (avec intérêts des
emprunts) est de 4,4 %. Aussi, alors que les dépenses représentaient, en 1993, 75 % des recettes
de fonctionnement, elles forment 78 % de celles-ci en 1997 et 76 % en 1998. L'autofinancement
brut est de 25 % des recettes réelles de fonctionnement en 1998, comme en 1993.
Un poste de recettes voit, au cours de la période 1993-1997, sa part augmenter au sein de
l'ensemble des recettes de fonctionnement : les domaines et services, dont la part passe de 11,3
% à 15,78 % du total. L'importance relative de trois autres postes est stable : les produits des
contributions directes qui demeurent à 53,3 % du total ; les autres impôts directs et indirects qui
représentent 9,40 % des recettes de fonctionnement en 1993 et 1998 ; les transferts reçus de
l'Etat dont la part est de 20,3 % en 1993 et 19,4 % en 1997.
Les principales recettes sont donc : les contributions directes, représentant plus de la moitié de
l'ensemble des recettes, les transferts reçus de l'Etat, les recettes des domaines et services cf
annexes 3 et 4).
Si l'on entre dans le détail de ces trois postes, il apparaît que l'essentiel des recettes de
fonctionnement (90 %) se répartit en sept postes : cinq ressources propres et deux recettes de
transfert.
Les cinq ressources propres sont de nature fiscale pour trois d'entre elles et de nature tarifaire
pour les deux autres. Elles représentent 72 % des recettes de fonctionnement. Il s'agit de la taxe
professionnelle, la taxe d'habitation, la taxe sur le foncier bâti, la taxe d'enlèvement des ordures
ménagères, la redevance d'assainissement.
S'agissant des ressources de nature fiscale, les tableaux 3a, 3b, 3c joints en annexe 4,
récapitulent l'évolution des taux des bases et des produits.
La taxe professionnelle est la première des recettes (en valeur) et représente 30 % des recettes
de fonctionnement et 56 % des produits de la fiscalité directe. Sa progression est favorable car
elle découle de la progression des bases, alors que celles-ci sont diversifiées (en nombre de
contribuables, en secteurs d'activité et, à un moindre degré, sur le plan géographique).
La taxe d'habitation est en valeur, la deuxième ressource propre. L'évolution constatée entre 1996
et 1997 s'explique par des raisons techniques : essentiellement par l'instauration d'abattements
communautaires aux lieux et places des abattements propres à chaque commune. (Cette mesure
a généré environ 60 % de la variation) Si l'on exclut cette variation technique, l'évolution des
bases est cependant favorable.
La taxe sur le foncier bâti est en valeur, la troisième ressource propre. Là aussi l'évolution des
bases est favorable.
Dans les trois cas, on observe une totale stabilité des taux depuis 1995.
En ce qui concerne les ressources à caractère tarifaire, il s'agit de la taxe d'enlèvement des
ordures ménagères et de la taxe d'assainissement. La taxe d'enlèvement des ordures est la
quatrième ressource propre, en valeur (10 % des produits de fonctionnement) (cf annexe 4).
L'évolution du produit de cette taxe est supérieure à l'inflation.
La redevance d'assainissement est la cinquième ressource propre en valeur. (cf annexe 4). La
baisse de 1997 s'explique par un écart dans des relevés de consommation qui n'ont pris en
compte que 359 jours. L'évolution des produits de cette redevance est supérieure à l'inflation.
Les deux principales recettes de transfert, évoquées plus haut et qui représentent au total 18 %
des recettes de fonctionnement sont la DGF et les allocations compensatrices.
L'évolution du produit de la DGF (cf annexe 4) traduit une progression moyenne annuelle de 0,9
% alors que l'inflation a connu, en moyenne annuelle, un taux de 1,7 %. Les allocations
compensatrices s'élèvent à 222,1 M.F. en 1997.
La structure des dépenses de fonctionnement est caractérisée par la prépondérance de 3 postes
qui représentent ensemble, en 1998, 93 % des dépenses. Il s'agit des denrées fournitures,
travaux et services extérieurs, des frais de personnel, et des transferts versés.
En 1993, ces 3 postes ne représentaient que 79,3 % des dépenses. Ceci s'explique par la baisse
sensible des intérêts d'emprunt qui passent de 13,6 % (1993) à 4,37 % (1998) et des autres
dépenses (impôts et charges exceptionnelles), qui évoluent au cours de la même période de 7,1
% à 2,6 %.
Cette baisse du poste de dépenses " intérêts d'emprunt " s'explique par les conditions du marché
financier et par une gestion active de la dette.
L'évolution des frais de personnel est retracée dans le tableau joint en annexes 5 et 15. Elle est
plus rapide que celle de l'inflation et de l'ensemble des recettes, mais demeure inférieure à celle
des recettes fiscales. Il apparaît que la part des frais de personnel est constante au cours de la
période 1994-1998 (34,2 %). Elle ne reflète cependant pas totalement la réalité, certaines charges
de personnel résultant de mises à disposition, étant supportées par le poste " denrées,
fournitures, travaux et services extérieurs ".
Les évolutions des postes " denrées, fournitures, travaux et services extérieurs " et des transferts
versés sont symétriques, leur part dans le total des dépenses augmente d'environ 4,3 % entre
1993 et 1998.
L'évolution de la structure du financement des investissements est retracée dans le tableau joint
en annexe 5. Les investissements réels sont très largement autofinancés de 1993 à 1996 : en
1993, l'emprunt couvre 38,2 % des investissements réels, et 40 % en 1996. Mais la part de
l'emprunt augmente de manière importante en 1997 et 1998 : 66 % en 1997 et 73,8 % en 1998.
Cette situation, qui s'explique essentiellement par le début du financement de la reprise de la
concession de l'opération " boulevard périphérique nord de Lyon "(1) (cf observations 4-3-2) est
aggravée par le fait que le montant des emprunts effectués (2 milliards de francs environ) est égal
au double de celui réalisé annuellement, en moyenne, sur la période 1993-1998. De plus, il ne
s'agit pas d'un exercice exceptionnel, la même politique devant nécessairement être mise en
ouvre au cours des années suivantes pour financer la fin de l'indemnisation des ex-titulaires de la
concession précitée et la fin des travaux, sauf à réduire les autres investissements, ou à
augmenter la pression fiscale.
Ce recours à l'emprunt entraîne une évolution défavorable du poids de l'endettement. Ainsi
l'encours de la dette communautaire passe de 3,67 milliards à 6,40 milliards entre 1993 et 1998,
soit une augmentation de 74,4 %. Elle atteint 7,643 milliards en 1999. Le ratio encours brut de la
dette/autofinancement brut de l'année antérieure qui était de 4,38 en 1993, se situe à 6,6 en 1998
et à 8,06 en 1999. Les ratios figurant aux comptes administratifs 1997, 1998 et 1999 illustrent
cette tendance.
Voir Tableau
Même si, comme l'indique le président de la communauté urbaine, une partie de la dette est à
court terme (55 MF et 26 MF) et doit être couverte par un reversement du FCTVA au titre de
l'opération "Boulevard périphérique Nord", les résultats des derniers exercices font ainsi
apparaître que cette situation n'est pas exempte de risques.
2 - UNE SITUATION NON-EXEMPTE DE RISQUES
La situation de l'exercice 1998 révèle donc des éléments de tension, consécutifs aux difficultés
rencontrées à l'occasion de la réalisation de l'opération " Boulevard Périphérique Nord ", qui
commence à peser lourdement sur les équilibres financiers de la Communauté urbaine, et devrait
affecter durablement les finances de l'établissement public.
Au-delà des ces circonstances particulières, qui font l'objet d'un développement spécifique, cette
opération révèle des faiblesses dans l'organisation et la gestion générales de la Communauté
urbaine, sur lesquelles la Chambre a souhaité que l'attention soit appelée : un mode
d'organisation interne très largement décentralisé, en l'absence des freins et contrepoids
nécessaires ; un mode de gestion fortement externalisé, au gré des circonstances historiques, et
en l'absence d'une prise en compte globale des besoins, des objectifs et des moyens disponibles ;
un domaine de compétences complexe et parfois insuffisamment respecté, au gré des
interventions.
3 - UN MODE D'ORGANISATION INTERNE TRES LARGEMENT DECENTRALISE, EN
L'ABSENCE DES FREINS ET CONTREPOIDS NECESSAIRES.
Si la situation à la fin de l'année 1995 conduit à un constat nuancé, les mesures effectivement
prises depuis cette date n'ont pas encore apporté d'amélioration sensible.
3-1 - La situation à la fin de 1995 : une organisation de type fédéral, non suffisamment dotée de
structures de transversalité et de contrôle.
3-1-1 - Le choix de la décentralisation des services
L'exercice de ses compétences techniques et juridiques génère pour la Communauté urbaine de
Lyon deux types de missions. D'une part, des missions techniques de services urbains concernant
les domaines de l'eau et de l'assainissement, de la voirie, de la propreté et jusqu'en 1998 de
l'incendie et des secours. D'autre part, des missions de politique urbaine découlant des
compétences juridiques, économiques et urbanistiques de l'établissement public : le
développement urbain, l'action foncière et les affaires économiques.
Au service de ces deux pôles d'activités et conditionnant leur fonctionnement, les fonctions
financières et logistiques sont assurées : gestion des ressources humaines, services des finances
et de la logistique, services juridiques et services informatiques.
Cette situation a conduit, au début des années 1990, à une réforme de l'organisation traditionnelle
et hiérarchisée des services. Logiquement, les structures responsables de la réalisation des
missions et de la mise en ouvre des compétences communautaires ont reçu la dénomination de
directions fonctionnelles. Cependant, les diverses directions opérationnelles n'ont pas été
insérées, comme cela aurait pu être envisageable, dans des ensembles qui auraient pu,
respectivement, prendre en charge, d'une part, les services techniques urbains et, d'autre part, les
services de politique urbaine. De même les services fonctionnels, à caractère financier et
logistique, n'ont pas été placés dans une structure générale. Du fait de ce choix, le seul échelon
de synthèse était, à la fin de 1995, le secrétariat général, dont les effectifs étaient très limités. En
l'absence de structure intermédiaire de direction et de synthèse les plus hautes autorités
politiques et administratives de la Communauté étaient donc en prise directe avec une douzaine
d'interlocuteurs administratifs et techniques, ce qui peut paraître excessif.
Parallèlement, la multiplicité des missions et leur importance, tant sur le plan géographique que
sur celui du volume, ont amené légitimement à déconcentrer, voire à décentraliser l'organisation.
Par ailleurs et surtout, la spécificité de chacune des missions ou compétences a conduit à
privilégier l'idée de " métier ". Il en est résulté, pour le domaine opérationnel, la création de
structures notamment dotées de leurs propres services de ressources humaines, de budgets et
finances et de marchés publics.
L'organisation mise en place donne l'impression d'une juxtaposition d'entreprises dans une
structure de type fédéral. Ce choix organisationnel est sans doute efficient sur le plan technique et
sur celui des services rendus, chaque entreprise jouant sa propre réputation sur les résultats
techniques obtenus. Il n'est pas prouvé que cette recherche de la qualité du service se soit
systématiquement accompagnée d'une préoccupation économique. Au contraire, les anomalies
relevées, par exemple dans le domaine de l'achat, tendraient à démontrer une certaine
indifférence à cet égard. Par ailleurs, si l'émergence de cultures d'entreprise apparaît normale, il
ne serait pas souhaitable que des particularismes s'installent, suscitent des tentations
autonomistes ou permettent l'érection de barrières étanches entre les services. Ces risques
peuvent être aggravés par l'existence de nombreuses délégations aux élus.
Ce choix d'une " décentralisation " des directions, sans doute dicté par les compétences et les
missions dévolues à la Communauté urbaine ne s'est pas accompagné, de manière corrélative,
de la création de structures intermédiaires de regroupement et surtout d'organes de contrôles qui
sont normalement le contrepoids nécessaire dans ce type d'organisation. Le service existant de
contrôle de gestion ne remplit aucunement ces missions.
3-1-2 - La nécessité d'une fonction générale d'organisation
L'organisation des services de la Communauté résulte de simples organigrammes qui ont fait
l'objet d'arrêtés du président énumérant de manière très sommaire les différentes missions. On
peut y relever des formules du type " gestion administrative, juridique du personnel et des
marchés ".
Il n'existe pas de note générale d'organisation exposant les buts et objectifs assignés à
l'organisation, les motifs qui la justifient, et relayant les arrêtés du président, pour définir de
manière précise les missions et tâches de chacun des services, les relations entre eux,
notamment entre les directions opérationnelles et fonctionnelles, les procédures générales, le
règlement des difficultés ou conflits, la coordination des actions etc...
Quelques documents exhaustifs ont cependant été réalisés dans certains domaines particuliers,
comme celui des finances. L'existence du guide de procédures s'explique là par la nécessité
d'informer
et de former les nombreux utilisateurs de l'ensemble informatique de gestion financière
et comptable.
Des documents ont été conçus également dans le domaine des marchés.
Les directions élaborent, à leur niveau, des documents d'organisation plus ou moins précis, mais
le plus souvent proches de simples organigrammes, destinés essentiellement à présenter la
structure à l'extérieur.
Par ailleurs, il n'existe pas de service ou cellule en charge de l'organisation qui aurait, entre
autres, pour mission : la tenue et la mise à jour de la note
générale d'organisation et des diverses
délégations accordées aux agents, une réflexion permanente sur l'organisation générale et sur les
structures des différentes directions, le suivi des procédures de coordination et de règlement des
conflits, la recherche des redondances et des économies d'échelle, le maintien de la cohésion de
l'ensemble, la mise en ouvre de procédures internes de contrôle et de vérification, l'étude de la
cohérence et de l'utilité des développements informatiques, l'observation des choix et pratiques
des grandes structures publiques en matière d'organisation.
Ces carences expliquent l'absence de contrôle interne. Le défaut d'un service d'organisation et
d'une définition précise des tâches conduit à confier aux seuls agents du service des finances
l'élaboration d'une procédure de commande, opération à laquelle le responsable du service des
marchés publics n'a pas participé...
3-1-3 - L'absence de freins et de contrepoids
3-1-3-1 - L'absence de structure de contrôle : le service du contrôle de gestion ne remplit pas
cette fonction.
Ce service composé de trois agents est intégré à la direction des finances et du contrôle de
gestion. Le contrôle de gestion est défini dans des documents communautaires comme un "
ensemble d'outils pour le pilotage, c'est à dire d'aide à la prise de décision pour la conduite d'une
activité vers des objectifs déterminés. Pour remplir pleinement ce rôle il sélectionne l'information
et privilégie la rapidité plutôt que la précision ". Les outils créés et utilisés par et pour le contrôle
de gestion sont essentiellement des tableaux de bord. Ces outils sont élaborés dans le cadre
d'une démarche participative des différents services, chaque service définissant " librement les
indicateurs utiles pour le pilotage de son métier, avec l'assistance méthodologique d'un chargé de
mission au contrôle de gestion ". Le service établit en outre des guides de procédures financières
et comptables.
Il apparaît clairement que l'expertise de la qualité des outils ainsi créés et de la régularité de leur
mise à jour ne relève pas des compétences du service du contrôle de gestion, pas plus d'ailleurs
que le contrôle du respect des procédures. Aucune structure communautaire n'est en charge de
ces missions pourtant essentielles dans un cadre décentralisé.
3-1-3-2 - L'étude nécessaire de l'organisation d'une fonction d'inspection générale
La taille, le niveau de décentralisation et la complexité de la Communauté ont conduit la Chambre
à s'interroger sur la nécessité de la création d'une structure interne de contrôle. Il est clair, en
effet, que cette fonction n'était pas organisée à la fin de 1995 et qu'elle n'était pas exercée, sauf
de manière ponctuelle et exceptionnelle. Si un effort important avait été entrepris en ce qui
concerne la création d'indicateurs de gestion et la mise au point de procédures, le contrôle du
strict respect de ces règles dans l'activité quotidienne n'était pas organisé. Cette observation
concerne bien sûr les tâches purement administratives mais également le domaine technique,
particulièrement celui du service fait.
Si la mission d'une telle structure interne de contrôle est facile à définir, tant le besoin est évident,
il est apparu en revanche qu'une réflexion était nécessaire sur le niveau hiérarchique de
rattachement, et la forme de cette structure, ainsi que sur les moyens pouvant lui être accordés,
deux éléments pouvant guider cette étude : la nécessaire légitimité des agents affectés à cette
mission qui suppose un rattachement aux plus hautes autorités politiques et techniques
communautaires, la prise en compte du caractère essentiellement technique des missions
communautaires qui implique la coexistence au sein de la structure d'agents de l'ordre
administratif et de l'ordre technique.
Le président de la Communauté urbaine a fait connaître, en réponse à la lettre d'observations
provisoires, que les mesures complémentaires énumérées ci-après ont été prises par
l'établissement public, " qui doivent permettre un meilleur contrôle interne de l'activité des services
et une approche plus efficace de l'évolution des politiques publiques ": renforcement de la fonction
contrôle de gestion au sein de la direction des finances et du contrôle de gestion, création d'une
mission d'audit interne, le 1er septembre 1999, rattachée au directeur général des services,
création d'un service central des marchés qui permettra une meilleure approche de la fonction "
achat ", création, au 1er juillet 2000, d'une inspection générale des services rattachés directement
au président et qui comptera au départ deux cadres supérieurs détachés de l'Etat.
3-2 - Des mesures tendant à une plus grande efficacité du système
L'organisation évoquée ci-dessus a été modifiée en 1998. Cette réforme a été initiée par une note
circulaire du président de la Communauté urbaine, en date du 5 mars 1998. Dans ce document,
celui-ci observe que l'organisation communautaire est " essentiellement verticale " et que "
l'insuffisance des transversalités peut être à l'origine de réelles difficultés de fonctionnement. Il en
résulte souvent des prises de décisions trop segmentées dans le traitement des dossiers ".
Cette réorganisation se caractérise par la mise en place à côté du secrétaire général qui conserve
une mission stratégique, d'un secrétaire général adjoint chargé de la " direction générale des
services ". A ce secrétaire général adjoint sont rattachés les services à vocation transversale :
ressources humaines, finances et contrôle de gestion, systèmes d'informations et de
télécommunications, missions territoriales, service des marchés publics et des affaires juridiques,
service administratif et service de l'assemblée communautaire. Par ailleurs, la totalité des autres
directions est répartie sous l'autorité de trois délégués généraux, dont les emplois sont créés et
qui sont respectivement en charge des services urbains et de proximité (eau, propreté, voirie,
logistique), de développement urbain (politiques d'agglomération, organisation territoriale du
développement urbain, opérations) et du développement économique et international (affaires
économiques, action foncière).
Cette nouvelle organisation est de nature à résorber les inconvénients évoqués plus haut. Elle
paraît être une réponse convenable aux constatations faites par la Chambre, par exemple dans le
domaine de la fonction " achats ".
3-3 - Des carences encore importantes dans le domaine de l'organisation et du contrôle.
De carences importantes apparaissent encore dans le domaine de l'organisation et du contrôle.
Ces anomalies ont été relevées notamment dans la gestion des personnels et dans le traitement
de la fonction " Achat ", et dans le suivi du patrimoine foncier et immobilier.
3-3-1 - La gestion du personnel est perfectible
3-3-1-1 - L'absence de gestion prévisionnelle des effectifs.
L'évolution et la répartition des effectifs de la Communauté urbaine sont présentées en annexes 7
à 17 ci-jointes. Les tableaux I à IV portent respectivement sur :
Voir Tableau
S'agissant de l'analyse sectorielle des emplois (tableau I), il apparaît que les emplois budgétaires
ouverts par le conseil communautaire couvrent, pendant toute la période les emplois pourvus : 5
318 emplois budgétaires en 1993 pour 5 256 emplois pourvus. 5 621 emplois budgétaires en 1997
pour 5 304 emplois pourvus.
L'excédent d'emplois budgétaires sur les emplois pourvus tend même à croître fortement au cours
de la période :
excédent de 62 en 1993
excédent de 317 en 1997
L'importance de cet excédent induit une double critique : d'une part cette situation traduit un
manque de sincérité des ouvertures d'emplois, un volant de sécurité étant préalablement constitué
qui permet à l'administration de recruter à tout moment sans nouvelle décision de l'assemblée
délibérante ; d'autre part, l'écart grandissant constaté illustre l'absence d'une réelle politique de
gestion prévisionnelle des emplois et des effectifs. La gestion pratiquée n'est encore qu'une
gestion budgétaire : les prévisions sont effectuées en septembre de l'année n pour l'année n + 1.
Une gestion prévisionnelle à moyen terme est, bien sûr, souhaitable.
L'examen de la répartition par filière et par catégories confirme ces observations négatives.
Ainsi par exemple, en 1997, 116 emplois de catégorie A sont ouverts alors que 83 seulement sont
pourvus. A cet égard, le président de la Communauté urbaine a fait connaître que le recrutement
d'attachés territoriaux présente des difficultés, " du fait de l'inadéquation entre les profils des
candidats titulaires et la nature des postes offerts, en particulier pour des postes très spécialisés ".
Il est apparu à la Chambre que la ressource en personnels issus des concours est importante et
que si des inadéquations ponctuelles peuvent être constatées, la formation interne initiale et
continue est de nature à résoudre ces difficultés dans le cadre de la mise en ouvre d'une gestion
prévisionnelle à moyen terme et de son volet " formation ".
De même, 12 emplois budgétaires de police municipale existent encore en1997, pour un seul
emploi pourvu et alors que la Communauté urbaine n'a pas de compétence en matière de sécurité
publique. A l'inverse, les effectifs pourvus en personnels de catégorie B et C de la filière sapeurs
pompiers excèdent les emplois budgétaires : dépassement de 2 personnels pour la catégorie B et
de 17 pour la catégorie C. Le fait que la Communauté urbaine indique à cet égard " les crédits ont
bien été inscrits au budget et les emplois créés par délibération du 17.03.1997, c'est-à-dire après
le vote du budget par l'assemblée délibérante " confirme l'existence d'une gestion essentiellement
budgétaire et " au coup par coup ". Par ailleurs, les effectifs pourvus en personnels de catégorie B
de la filière technique excédent de 44 les effectifs budgétaires ouverts et la Communauté urbaine
indique " intégration des AMP/AMQ en contrôleur de travaux (catégorie B) suite au décret du
25.08.1995 avec prise d'effet au 1.08.1995. La Chambre s'est demandée pourquoi, trois ans après
la mesure réglementaire, les ajustements d'emplois budgétaires n'ont pas été réalisés.
S'agissant des contractuels, la situation des emplois pourvus est très largement excédentaire par
rapport aux emplois budgétaires. Mais il s'agit là d'un problème ancien. En effet, la Communauté
urbaine a, par le passé, recruté des agents d'entretien et de salubrité non titulaires de la
nationalité française et qui n'ont pas pu être titularisés dans le cadre de la loi du 26 janvier 1984 :
en 1997, il reste donc environ 125 " auxiliaires de fait ", situés hors du champ d'application du
statut de la fonction publique territoriale.
Le tableau II (analyse globale de l'évolution des emplois 1993-1997) présente des chiffres qui ne
correspondent en rien aux effectifs budgétaires présentés par la Communauté urbaine dans le
tableau I. Les écarts sont importants.
Voir Tableau
Les effectifs pourvus correspondent à ceux du tableau I. Les écarts entre emplois budgétaires et
emplois pourvus sont encore plus importants que dans le tableau I, confirmant les observations
déjà faites. S'agissant des mouvements affectant les effectifs budgétaires, ils sont peu importants,
sauf en 1997. Sur toute la période, on remarque cependant un accroissement constant des
emplois budgétaires, bien plus important que celui des emplois pourvus, ce qui conduit, dans
certains cas, à s'interroger sur l'urgente utilité des emplois créés. S'il est certain que, dans
certains cas, la Communauté urbaine doit faire face à des missions nouvelles, par exemple dans
les domaines du développement social urbain et du développement économique, l'évolution des
emplois pourvus devrait, cependant, suivre celle des emplois budgétaires. Le moyen de
s'approcher de cette adéquation réside dans une gestion prévisionnelle à moyen terme fondée sur
les objectifs du plan de mandat et sur les besoins nouveaux, associée à une politique active de
formation.
Le tableau III (évolution des effectifs réels " équivalent temps plein - 1993-1997 ") montre
l'évolution, en agents-années, pendant la période.
Voir Tableau
Le tableau IV montre qu'en 1993 et 1994, les départs ont largement excédé les recrutements (283
contre 212), mais que pour les années ultérieures, les recrutements dépassent toujours les
départs. Le tableau V illustre le développement progressif du travail à temps partiel, qui demeure
cependant à un niveau faible : 3,38 %, et 4,18 % en 1997. Il est beaucoup plus développé chez
les cadres :
Catégorie A : 9,20 % (1997)
Catégorie B : 10,37 %
Catégorie C : 3,16 %
Par ailleurs, c'est la formule " 80 % " qui est la plus largement pratiquée (129 agents sur 213).
3-3-1-2 - La durée du travail
S'agissant de la durée du travail, la Communauté urbaine a apporté la réponse suivante :
" La durée hebdomadaire du travail est variable en fonction des missions à exercer. Pour les
agents assurant des missions que l'on peut qualifier de "tertiaires" la durée hebdomadaire de
travail est de 37h 30.
Pour les autres secteurs d'activités, voir le tableau ci-joint ".
Les éléments essentiels de ce tableau sont repris en annexe ci-jointe.
Il apparaît que la majorité des personnels de la Communauté urbaine ont un régime
hebdomadaire de travail de 37h 30. Cependant aucune délibération relative à ce régime ne
semble avoir été prise.
3-3-1-3 - Le régime indemnitaire du personnel.
Le régime indemnitaire du personnel communautaire n'appelle pas de remarque particulière, sauf
en ce qui concerne la prime d'intéressement qui n'a pas d'équivalent pour les agents de la
fonction publique d'Etat remplissant les mêmes fonctions.
Aux termes de la jurisprudence du Conseil d'Etat (Fédération Interco-CFDT - 27 novembre 1992)
les agents territoriaux peuvent conserver les avantages qu'ils avaient acquis dans le cadre de la
collectivité, mais ces avantages doivent, lors de la fixation des régimes indemnitaires, rester dans
la limite fixée par l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 et par le décret n° 91-875 du 6 septembre
1991, instituant un principe de parité.
Le calcul de la limite précitée n'a pu être obtenu des services communautaires. Une comparaison
des diverses pièces et indemnités fait toutefois apparaître que certains agents communautaires
bénéficient d'un régime indemnitaire légèrement plus favorable que celui qui devrait normalement
découler d'une stricte application du principe de parité. En effet, la Communauté urbaine de Lyon
a mis en place en 1992 une ligne budgétaire destinée à financer une prime d'intéressement à
caractère collectif. Par ailleurs, l'octroi de cette prime, hors de l'inscription budgétaire précitée, n'a
fait l'objet, à l'époque, d'aucune délibération spécifique.
Il apparaît donc que les agents communautaires ont bénéficié depuis 1992 d'une prime, qui n'avait
pas le caractère d'un avantage acquis puisqu'elle était bien postérieure à 1984, et dont le régime
et les conditions d'attribution n'avaient pas été décidées par le conseil communautaire, qui n'en
fixait, chaque année, que l'enveloppe, dans le cadre du budget communautaire.
La Chambre prend acte du fait que cette prime, après sept ans d'existence, a finalement fait l'objet
d'une délibération du conseil communautaire.
Elle souhaite par ailleurs qu'il soit mis fin aux situations individuelles encore irrégulières au regard
du principe de parité.
3-3-1-4 - Les mises à disposition du personnel
La pratique des mises à disposition de personnel est importante, soit qu'elle concerne des
personnels communautaires mis à disposition d'autres organismes, soit que l'établissement public
bénéficie d'un apport d'agents extérieurs.
Les services communautaires ont eu des difficultés pour présenter un bilan exhaustif de ces mises
à disposition, certaines d'entre elles ayant été effectuées en l'absence de tout formalisme et de
toute convention, voire de manière occulte.
Ont ainsi été mis à disposition en l'absence de toute convention de divers organismes, et
notamment d'associations ouvrant en faveur du personnel communautaire, une douzaine
d'agents. La Chambre a pris acte des récentes conventions prises pour régulariser ces situations.
D'autres mises à disposition régulières dans la forme ont été effectuées au profit par exemple de
l'Agence d'urbanisme (10 agents).
A l'inverse, la Communauté urbaine a bénéficié de mises à disposition dans des conditions
diverses. Ainsi jusqu'en 1995, le secrétaire général de l'établissement public appartenant à la
Caisse des Dépôts et Consignations était-il mis à disposition dans le cadre d'un marché négocié à
commandes de prestations intellectuelles, passé pour une année et reconductible. Cette situation
ne manquait pas de susciter des difficultés tant en ce qui concerne la question des délégations de
signature que s'agissant de l'exercice normal des pouvoirs hiérarchiques. La même procédure a
été utilisée pour la mise à disposition des responsables de la mission habitat du département
développement urbain.
La SEM ICARE, dans le cadre des conventions évoquées par ailleurs, a mis à la disposition de la
Communauté urbaine 65 agents (en 1997) soit environ 54 personnels à temps plein travaillant
dans les locaux de l'établissement public. Certains d'entre eux occupaient en fait, c'est-à-dire en
l'absence d'arrêté du président, des emplois permanents : conseiller technique au cabinet du
président, chef du service conseil en management, chargé de mission en management, chargé de
la cellule administrative et de la logistique - mission accueil, chargé de la communication interne.
Un autre, directeur de la mission Confluence, qui avait cependant bénéficié en 1990 d'un arrêté de
nomination, a exercé les fonctions de directeur des finances et du contrôle de gestion jusqu'en
1998.
L'état des rémunérations annuelles des personnels joint en annexe 18 met en évidence l'existence
de salaires importants : un salaire de 586 900 F, un de 540 000 F, un de 384 296 F, trois autres
de 330 000 F, six entre 250 000 F et 300 000 F, dix neuf compris entre 200 000 F et 250 000 F.
Il a été mis fin à ces mises à disposition, par une délibération du conseil de communauté du 19
avril 1999.
La SERL met à la disposition de la Communauté urbaine le directeur de la mission territoriale des
pentes de la Croix-Rousse. Par une délibération du 21 février 2000, le conseil de communauté a
décidé que cette fonction sera remplie par " un agent public rémunéré par la Communauté urbaine
".
La Communauté urbaine a même bénéficié, depuis 1994, de la mise à disposition de la ville de
Lyon de 10 gardiens et de 5 brigadiers de police municipale pour la sécurité du centre à échanges
de Perrache, alors que l'établissement public n'a pas de compétence dans ce domaine de la
police. La Communauté urbaine a fait connaître en réponse à la lettre d'observations provisoires
que cette situation a maintenant cessé.
3-3-1-5 - Les associations en faveur du personnel
Les comptes et la gestion des trois principales associations ouvrant en faveur du personnel
communautaire ont été examinés par la Chambre : il s'agit de l'association " Comité social de la
Communauté urbaine de Lyon "(2)(3), de l'association " La Gourguillonnaise " qui intervient dans
le domaine culturel et des loisirs, et de l'association sportive de la Communauté urbaine de Lyon
(ASCUL)(4).
Il est apparu que la participation réelle de la Communauté urbaine au financement de ces
organismes est difficile à évaluer et excède largement le montant de la subvention, ainsi d'ailleurs
que la limite fixée par la décision de principe du conseil communautaire en date du 15 juin 1992.
En effet, la participation Communauté urbaine au financement du comité social, est, normalement,
de 0,875 % de la masse salariale, conformément à la décision de principe du conseil
communautaire du 15 juin 1992, soit au titre de l'exercice 1997 un montant de 7,158 MF. Le taux
de participation
a été porté à 0,9 %, à compter du 1er janvier 1999, par délibération du conseil
communautaire du 19 octobre 1998. Mais, à cette subvention directe, il faut ajouter le coût du
personnel mis à disposition (8,943 MF), l'affectation des locaux de restauration collective d'une
superficie de 1 364 m², de son équipement en matériel, de la fourniture des fluides, la mise à
disposition du bâtiment sis 203 rue Garibaldi d'une superficie de 225 m² environ. Outre ces
fournitures " en nature ", la Communauté finance les chèques restaurant à hauteur de 12,549 MF
(sur justifications), les repas servis au restaurant communautaire pour 0,894 MF (participation de
l'administration) et enfin les avantages sociaux de la fonction publique pour 1,191 MF.
L'action sociale de la Communauté peut donc être chiffrée comme suit, en fixant à 1 000 F/m² la
location de locaux et en omettant les fluides et l'amortissement du matériel mis à disposition pour
lesquels aucune d'information n'est disponible :
Voir Tableau
Ce pourcentage doit être accru des 0,275 % de la masse salariale attribués aux autres
associations de personnel (ASCUL, Gourguillonnaise), majorés des participations en nature
(personnel et matériel). Pour l'année 1997, l'action sociale, culturelle et sportive en faveur du
personnel de la communauté peut donc être estimée, au plus bas, à 4,21 % de la masse salariale,
soit 34,510 MF. Rapporté à l'effectif communautaire de 5 250 agents (source bilan d'activité du
comité), la dépense par agent s'établit à :
Voir Tableau
S'agissant des compléments de rémunérations versés aux personnels par l'intermédiaire du
comité social, une réintégration progressive dans le budget communautaire est intervenue à partir
de 1992. Certaines prestations, ayant le caractère de complément de rémunération sont toutefois
encore versées par l'association : ainsi l'allocation de départ en retraite et la prise en charge
partielle des versements aux mutuelles.
Par ailleurs, la Chambre a considéré que certaines prestations, accordées de manière générale et
uniforme, sans conditions de ressources, pourraient également être qualifiées de complément de
rémunération : ainsi les participations aux voyages, le forfait commun location de vacances et
séjours en camping.
Pour les trois associations les mises à disposition de personnels et de matériels ne font pas l'objet
de conventions, alors que les moyens mis en ouvre sont parfois importants : 51 personnes au
comité social, dont 35 affectés au restaurant.
En ce qui concerne le fonctionnement administratif et comptable des associations, la Chambre a
relevé de nombreuses carences, parfois des irrégularités, et même l'existence d'un compte
occulte à l'association " la Gourguillonnaise ". Ces anomalies rendent difficile l'appréciation réelle
de la gestion : ainsi par exemple pour le restaurant communautaire où il est difficile d'évaluer le
coût réel des repas servis, qui est en tout état de cause sans commune mesure avec le coût
estimé par l'association (17,25 F). Pour " la Gourguillonnaise " et l'ASCUL, le caractère des
recettes et des dépenses est parfois incertain, de même que le nombre d'adhérents, alors que de
nombreux membres extérieurs à l'administration territoriale bénéficient, à des tarifs avantageux,
des prestations de ces associations. Certaines sections de ces associations ne s'intègrent pas
dans le fonctionnement normal d'une structure associative, prenant des initiatives sans en référer
aux responsables : ainsi par exemple pour la section " photo " de " la Gourguillonnaise " et, à un
moindre degré, pour la section " boules fanion " de l'ASCUL.
A la suite des observations de la Chambre des mesures ont été prises par la Communauté
urbaine, qui consistent essentiellement en : la signature d'une convention avec le comité social
prenant en compte l'ensemble des mises à disposition de personnel et de matériels. Cette
convention a été signée le 25 octobre 1999 ; la reprise en gestion directe, à compter du 1er janvier
2000, du restaurant et de la gestion des chèques-restaurant ; l'application du plafonnement
indiciaire pour la participation communautaire au prix des repas servis par le restaurant
communautaire, conformément à la délibération du conseil communautaire du 2 juillet 1990.
3-3-2 - De grandes anomalies entachent encore la gestion de la fonction " achat ", qui par ailleurs
semble insuffisamment contrôlée.
A la fin de 1995, l'examen de la fonction " achats " révélait un certain nombre d'anomalies dans
l'application de la procédure, qui tenaient soit à l'aspect administratif, soit au contenu même des
marchés.
Sur le plan administratif et juridique les anomalies ou irrégularités concernaient les délégations de
signature du président, très dispersées (160 agents) et ne fixant pas de plafond financier,
l'absence de réel fichier des fournisseurs, l'antériorité constatée des avis d'appel à la concurrence
par rapport aux délibérations du conseil communautaire, l'établissement de procès-verbaux et
rapports de la commission d'appel d'offres (CPAO) qui ne comportaient pas toutes les
informations et mentions réglementaires.
S'agissant des délégations de signature, le président de la Communauté urbaine a fait connaître,
en réponse à la lettre d'observations provisoires, que les arrêtés concernés ont été rapportés et
que de nouvelles dispositions ont été prises.
Sur le plan du contenu des marchés, les anomalies concernaient essentiellement une relative
permanence des attributaires de marchés, l'existence possible d'ententes, et une approche
économique insuffisante.
Si des améliorations ont été apportées depuis cette période, la gestion de la fonction " achat " est
toujours entachée de graves anomalies. Ainsi, par exemple, l'absence totale de marchés pour des
prestations aussi essentielles que celles du traitement informatique. La Chambre a relevé, à cet
égard, que la SEM ICARE a bénéficié, pendant la période courant de 1993 à 1998, de 147 MF de
commandes, en l'absence de tout marché. Or, la Directive Européenne Marchés Publics du 18
juin 1992 a précisé que les prestations de service doivent être traitées selon la procédure des
marchés publics. Les services informatiques sont considérés comme de telles prestations
informatiques.
Le fait que ces prestations soient effectuées par une SEM ne dispensait pas l'établissement public
de recourir systématiquement à la procédure des marchés publics, ainsi que l'a rappelé la
jurisprudence. De tels errements irréguliers ont pour effet d'empêcher le jeu normal de la
concurrence.
Mais, même lorsque la procédure des marchés publics est utilisée, elle l'est parfois de manière
irrégulière, incomplète ou simplement formelle. A cet égard, les constats effectués, en ce qui
concerne les conditions de passation et d'exécution des marchés de voirie, sont révélateurs.
Des anomalies ou irrégularités ont ainsi été relevées dans la procédure de passation, le domaine
de la voirie ayant été particulièrement examiné.
la permanence du découpage géographique des lots, même si les numéros de ces lots ou
secteurs changent.
la permanence de certaines entreprises parmi les titulaires de marchés et sur la même zone
géographique.
A cet égard, le président de la Communauté urbaine de Lyon indique qu'une action et une
réflexion de fond ont été entreprises visant à éviter le risque de permanence des titulaires des
marchés de la direction de la voirie et à répondre ainsi aux préoccupations exprimées par la lettre
d'observations provisoires de la Chambre.
Des insuffisances dans les conditions ou le contrôle de l'exécution des marchés ont également été
relevées : des définitions insuffisantes ou trop imprécises en ce qui concerne les conditions
d'utilisation des prix des bordereaux, des incohérences dans les bordereaux de prix, la possibilité
de création de nouveaux prix en l'absence de tout formalisme, de nombreuses erreurs de
liquidation, pour lesquelles la Chambre a été conduite dans le cadre du jugement des comptes à
enjoindre au comptable public d'apporter les justifications.
Le président de la Communauté urbaine précise que les pratiques constatées répondent à des
nécessités de service, mais que pour l'avenir, la Communauté urbaine souhaite rendre contractuel
un devis faisant apparaître les références aux éléments justificatifs des nouveaux prix.
des carences dans le contrôle de l'exécution : les dossiers d'exécution, consultés dans les
services communautaires, ne comportent parfois pas de plan, ni de constat de l'état des lieux et
des travaux réalisés. Ces carences rendent ainsi impossible toute tentative de contrôle du service
fait. Ceci a conduit la Chambre à s'interroger sur les conditions dans lesquelles le service fait est
certifié par les services communautaires eux-mêmes. Le système semble fondé sur la seule
affirmation des agents en charge de la surveillance des travaux, sans qu'il soit possible, sauf à
entreprendre une expertise lourde, d'exercer facilement et systématiquement un contrôle ultérieur.
Le président de la Communauté urbaine indique que l'absence de plans reste exceptionnelle et
qu'un suivi attentif des chantiers est assuré par les agents de maîtrise régulièrement appuyés par
les techniciens qui visitent les chantiers. La Chambre prend acte des mesures envisagées ou
engagées pour améliorer la procédure ; d'une part, l'élaboration d'un plan de formation des agents
de maîtrise qui doit permettre d'uniformiser la pratique du contrôle de l'exécution ; d'autre part,
l'utilisation systématique de la feuille d'attachement dorénavant employée pour tous les services,
les attachements effectués par les agents de maîtrise étant maintenant vérifiés par les
techniciens.
3-3-3 - Le retard dans la mise en place d'outils permettant d'obtenir la connaissance du patrimoine
foncier et immobilier.
Le département de l'action foncière de la Communauté assure une mission d'opérateur foncier et
de gestionnaire du patrimoine foncier et immobilier communautaire. Pour procéder au suivi de
cette mission, il dispose d'équipements informatiques performants et d'applications adaptées à la
configuration du système urbain de référence (SUR). S'agissant du SUR
il faut relever que le
système d'information géographique, permet de localiser les déclarations d'intention d'aliéner
(DIA), mais les DIA antérieures à cette date n'ont pas été reprises. Ce système qui n'a été mis en
place que récemment, permet de recenser tous les biens et opérations foncières étant précisé que
les biens affectés n'ont, semble-t-il, pas encore été recensés. Les diverses applications visées ci-
dessus ont fait l'objet d'une refonte dans le cadre du schéma directeur informatique.
La Chambre a pu constater que depuis 1994 la Communauté urbaine a pour objectif d'établir un
inventaire de son patrimoine privé. Les informations relatives aux biens immobiliers sont saisies
dans le système informatique géographique foncier (SIGF) qui a une double mission de
recensement du patrimoine foncier et d'analyse complète des biens.
Ce travail de recensement et d'analyse doit permettre à la Communauté urbaine d'avoir une vision
précise et complète de l'état de son patrimoine, rendue indispensable par l'entrée en vigueur de
l'instruction M 14 qui impose un ajustement de l'inventaire du patrimoine et de l'état de l'actif tenu
par le comptable, à partir d'une base de données des immobilisations fiable. Il reste que jusqu'à
présent, faute de connaissances précises, il lui était impossible d'assurer une gestion rigoureuse
de ses biens. La Chambre estime que le retard apporté au recensement des biens du domaine
privé a pu être préjudiciable à l'établissement public.
La Chambre prend acte du fait que le président de la Communauté urbaine a indiqué, dans sa
réponse à la lettre d'observations provisoires, que le recensement du patrimoine privé est
maintenant achevé et précisé qu'à la fin de 1999 a été décidée la reprise en régie directe de la
totalité du patrimoine privé.
4 - UN MODE DE GESTION TRES LARGEMENT EXTERNALISE, AU GRE DES
CIRCONSTANCES HISTORIQUES, ET EN L'ABSENCE D'UNE PRISE EN COMPTE GLOBALE
DES BESOINS, DES OBJECTIFS ET DES MOYENS DISPONIBLES.
4-1 - Un mode de gestion largement externalisé.
4-1-1 - La situation à la fin de 1995.
A la fin de 1995, la situation des gestions externes ou externalisées de la Communauté urbaine
suscitait les remarques suivantes :
A l'exception de la SERL aucune des sociétés d'économie mixte dans lesquelles la Communauté
urbaine est actionnaire ne présentait de situation financière inquiétante. La Chambre a cependant
observé que : les relations contractuelles entre la SEM ICARE et la Communauté urbaine sont
très anciennes (conventions de 1971 et 1972), et donc à régulariser, Lyon Parc Auto, pour les
parcs de stationnement, et la SOGELY, pour la gestion du marché d'intérêt national, bénéficient
de conditions particulièrement avantageuses dans leurs relations contractuelles avec la
Communauté urbaine, au détriment de cette dernière, la SODERLY ne paraît avoir été créée que
dans le but de procurer à la société EUROPE NEW OPERATION des avantages outrepassant la
loi, la situation financière de la SERL caractérisée par des fonds propres faibles et un fort
endettement était susceptible de conduire, si elle perdurait, à une recapitalisation voire à une
restructuration de la société.
Le secteur associatif pesait d'un poids faible dans le budget de la Communauté urbaine. A
l'exception de l'Agence d'urbanisme qui devrait faire l'objet d'un suivi particulier, l'examen de la
Chambre n'a pas révélé de situation financière fortement dégradée. Il n'a pas été mis en évidence
d'errements juridiques graves ; il est cependant recommandé de mieux formaliser les relations
entre la Communauté et les associations et de poursuivre l'effort de recentrage du COS sur ses
activités statutaires.
La dette garantie faisait l'objet d'un suivi étroit par le service des gestions externes. Les risques
financiers qui sont bien évalués ne semblent pas de nature à perturber l'équilibre du budget
communautaire.
La Communauté urbaine de Lyon est l'une des rares collectivités à avoir mis en place un service
spécifique chargé du suivi des gestions externes. Un rôle accru de ce service et une meilleure
valorisation de son action sont, d'après la Chambre, un objectif souhaitable pour la Communauté.
4-1-2 - L'évolution de la situation de 1995 à 1999.
4-1-2-1 - La place des gestions externes en termes financiers et d'effectifs
Du fait de l'histoire et des choix politiques et économiques successifs, la communauté urbaine de
Lyon présente un paysage très diversifié en matière de modes de gestion, les gestions externes
étant presque aussi importantes sur le plan financier que les services en régie, et employant un
effectif supérieur à celui des agents communautaires, ainsi que l'indique le tableau ci-après :
Voir Tableau
Ces gestions externes
concernent les domaines suivants : développement et rayonnement
aménagement urbain stationnement et déplacements urbains habitat social services
publics
fondamentaux (incendie et secours, eau, assainissement, déchets, environnement) domaines
spécifiques (informatique, golf, cimetières).
4-1-3 - Les mesures prises pendant la période 1995 à 1999.
L'action du service des gestions externes a été améliorée. Des mesures importantes ont été
prises par exemple s'agissant de la situation financière des OPAC, des rapports avec la SEM
ICARE, de la SEMIFAL, de la gestion du boulevard périphérique nord de Lyon.
Il paraît toutefois nécessaire d'effectuer une étude tendant à une prise en compte globale des
besoins et des moyens de les satisfaire.
4-2 - L'absence de prise en compte globale des besoins.
Le choix d'externaliser un certain nombre de missions est parfaitement régulier et légitime. Il ne
devrait cependant être fait qu'à l'issue d'études exhaustives sur les implications et les
conséquences des différentes options possibles.
Il n'est pas prouvé qu'une telle manière de procéder ait toujours été utilisée. Il en résulte une
situation complexe, dont la logique n'apparaît plus, et qui découle de décisions segmentées,
prises au cours de l'histoire, en l'absence d'une ligne directrice posée et suivie.
Il a donc paru nécessaire à la Chambre que soit entreprise une étude exhaustive des différentes
missions techniques et compétences, et de s'interroger sur l'efficience des choix effectués, sur la
motivation initiale de ces choix et la valeur actuelle de ceux-ci. A la lumière de cette étude, les
options stratégiques pourraient être définies puis utilisées par l'organe délibérant communautaire,
et les choix de mode de gestion effectués rationnellement, selon des principes préalablement
définis. Seule une telle pratique, à caractère synthétique et global, serait de nature à éviter des
inconvénients comparables à ceux rencontrés, par exemple à l'occasion du traitement des
prestations informatiques, de l'opération " boulevard périphérique nord de Lyon ", de la gestion de
la politique foncière par la SEMIFAL, ou d'autres gestions externes communautaires.
Le président de la Communauté urbaine, a fait connaître, en réponse à la lettre d'observations
provisoires, qu'une réflexion permanente est menée pour redonner une logique d'ensemble à des
décisions qui peuvent apparaître comme des décisions segmentées. Il précise que, dans ce
cadre, une étude a été confiée à un vice-président quant à la restructuration des SEM
d'aménagement au capital desquelles participe la Communauté urbaine. Il fait connaître, en outre,
qu'une " analyse de l'opportunité des participations de la collectivité au fonctionnement de
nombreuses associations est en cours et devrait permettre de clarifier certaines situations à
l'échéance de l'année 2001 ".
4-3 - D'où des risques et des inconvénients dans la gestion de certaines activités ou opérations.
La gestion du traitement des prestations informatiques, celle de l'opération " boulevard
périphérique nord de Lyon " ou celle de la politique foncière par la SEMIFAL illustrent la réalisation
de ces risques ou inconvénients.
4-3-1 - Le traitement des prestations informatiques
Il a été décidé en 1971 et en 1972 de confier à la SEM ICARE, au capital de laquelle participait la
Communauté urbaine, la formation de l'encadrement technique des personnels communautaires
dans le domaine informatique, la diffusion de méthodes de travail, ainsi que la réalisation d'études
et travaux d'organisation et d'automatisation de gestion. Cette délégation a fait l'objet de
conventions du 18 janvier 1971 et du 21 février 1972. Un tel mode d'organisation permettait à
l'établissement public de ne pas créer de service informatique spécifique, puisqu'il bénéficiait des
prestations d'un organisme mutualisé, la SEM ICARE fournissant le même type de services à la
ville de Lyon et à d'autres collectivités importantes. Mais cette situation, apparemment
avantageuse, s'est
finalement révélée porteuse de trois types d'inconvénients importants.
4-3-1-1 - Les prestations fournies étaient des services, dont la réalisation devait être traitée dans
le cadre de contrats passés conformément au code des marchés publics. Ceci était certain depuis
la parution de la directive européenne marchés publics n° 92/50/CEE du 18 juin 1992.
Confier la réalisation de ces services en l'absence de toute mise en concurrence constitue donc
une infraction aux règles relatives aux marchés publics, ainsi qu'une entrave au jeu normal de la
concurrence. De plus, conserver le même prestataire pendant 37 années consécutives, sans
remettre en cause sa situation par un appel à la concurrence, n'est pas efficient sur le plan de la
gestion.
Le fait que le prestataire, titulaire de ce monopole de fait, soit une SEM ne dispensait pas la
Communauté urbaine, comme l'a rappelé le juge administratif (CAA Bordeaux - 17 mars 1997 -
département de l'Hérault), d'utiliser les procédures du code des marchés publics.
4-3-1-2 - Cette situation, qui se caractérisait par la présence dans les locaux de la Communauté
urbaine de Lyon de 65 agents de la SEM, entraînait des disparités de traitement entre des
personnels effectuant des tâches similaires, selon qu'ils appartenaient à l'établissement public ou
à la SEM. Ce problème a révélé toutes ses difficultés lorsque le reclassement des personnels de
la SEM
a été envisagé.
4-3-1-3 - Enfin, cette organisation monopolistique des services informatiques, totalement maîtrisée
par un prestataire extérieur, introduisait un facteur de risque important en cas d'arrêt du service
pour quelque cause que ce soit, et conférait à cet interlocuteur unique un poids majeur dans un
domaine pourtant stratégique.
Le président de la Communauté urbaine de Lyon a indiqué qu'il a été décidé d'internaliser, à
compter du 1er octobre 1999, le personnel de droit privé effectuant les prestations informatiques,
et que depuis cette date l'organisation de ces prestations est totalement maîtrisée par la
collectivité. Par ailleurs, le conseil d'administration de la SEM ICARE a décidé l'arrêt de la société
au plus tard le 3 décembre 2000, date de son terme statutaire.
4-3-2 - La gestion de l'opération " Boulevard périphérique nord de Lyon ".
4-3-2-1 - La résiliation de la concession.
Par délibération du 18 juillet 1991, le conseil communautaire décidait la réalisation du tronçon
nord du périphérique de Lyon et approuvait les conditions de couverture des charges
d'exploitation et d'entretien ainsi que les tarifs et le cahier des charges d'une convention de
concession. Par décision du 19 juillet 1991, le président de la Communauté urbaine décidait de
signer le traité de concession avec une société privée dénommée " Société concessionnaire du
boulevard périphérique nord de Lyon ", composée de plusieurs entreprises du BTP et des
banques dont l'actionnaire majoritaire était l'entreprise BOUYGUES.
Par lettre du 20 janvier 1997, le président de la chambre régionale des comptes a porté à la
connaissance du président de la Communauté urbaine les observations suivantes : " La
réalisation du périphérique nord de Lyon, fruit d'une volonté politique forte exprimée dès 1989, a
été décidée et conduite par un cercle restreint qui a privilégié la rapidité plutôt que la régularité
des procédures. En limitant la consultation en vue de l'octroi de la concession à deux sociétés,
BOUYGUES et DUMEZ, la Communauté urbaine avait dès le départ considérablement restreint la
mise en concurrence. Les dossiers produits par les deux groupes conduisent la Chambre à
s'interroger sur la réalité de la mise en compétition des offres présentées. Dans le souci de
procéder dans les plus courts délais à la réalisation de ce projet, le concédant a laissé au
concessionnaire le soin de réaliser la plupart des études nécessaires à l'accomplissement de
cette liaison urbaine, qu'il s'agisse des études de trafic ou des études géologiques. La
construction du boulevard périphérique nord a nécessité le recours à des moyens humains très
importants, qui se sont traduits par la mise en place d'un service spécifique chargé de coordonner
l'opération et par le recours à des organismes extérieurs de pilotage. Le traité de concession, tel
qu'il a été passé entre la Communauté urbaine et la société concessionnaire du boulevard
périphérique nord de Lyon, n'est pas exempt de risques pour le concédant et peut s'avérer
constituer une source de contentieux dans le futur. Le besoin de financement a considérablement
évolué depuis le lancement du projet pour atteindre tous emplois confondus plus de 6 milliards de
francs et sa répartition a été substantiellement modifiée. La concession par voie de péage ne
pouvait se justifier que par une large externalisation du financement de l'investissement. Or, celle-
ci n'a fait que diminuer depuis le projet initial, alors que dans le même temps la réalisation
s'avérait de plus en plus onéreuse rendant de ce fait hypothétique la rentabilité économique de
l'opération sans une participation accrue des collectivités locales.
Au total le financement du projet qui à l'origine était externalisé à près de 77 % ne l'est plus qu'à
moins de 50 %, puisque pour une réalisation évaluée à environ 6 milliards de francs, partie
concédée et non concédée, la charge de la collectivité tant sous forme de subventions que de
travaux en maîtrise d'ouvrage propre, a dépassé 3 milliards de francs. Dès lors toutes
augmentations nouvelles des participations des collectivités ne pourraient qu'altérer davantage
encore l'économie générale du contrat initial de concession ".
Par arrêt du 6 février 1998, le Conseil d'Etat (Tête, association de sauvegarde de l'ouest lyonnais)
considérait que la délibération du 18 juillet 1991 prise par le conseil communautaire avait été
adoptée dans des conditions irrégulières, puisque " prise sans que la Communauté urbaine de
Lyon ait assuré une publicité de ses intentions de passer le contrat de concession compatible
avec les objectifs de la directive du 18 juillet 1989 ".
En conséquence, du fait de cette carence des conditions de publicité et de la décision du Conseil
d'Etat, le conseil communautaire autorisait, par délibération du 16 février 1998, son président à
résilier la concession. Cette résiliation est intervenue, par un acte unilatéral du président de la
Communauté urbaine en date du 27 février 1998.
Dès le 30 mars 1998, la société concessionnaire a formulé une demande d'indemnité fondée sur
la base de l'enrichissement sans cause et de la perte du bénéfice escompté pendant la durée de
la concession. L'indemnité réclamée se monte à 3,5921 milliards de francs (cf. détail de la
demande d'indemnité en annexe 19) auxquels il faut rajouter : les charges et frais financiers
postérieurs au 28 février 1998, relatifs au financement de l'ouvrage et au frais de fonctionnement
de la société ; l'impact de la TVA sur les montants réclamés ; les intérêts de droit en application de
l'article 1154 du code civil.
Tous ces postes évoluent, bien sûr, au fil du temps.
Par lettre du 18 juin 1998, les parties ont conjointement demandé au tribunal administratif de Lyon
de mettre en ouvre une procédure de conciliation sur le fondement de l'article L.3 du code des
tribunaux administratifs. Cette démarche présentait l'avantage de prévenir les futurs contentieux et
celui d'établir cette indemnité dans la transparence.
Par ordonnance du 2 octobre 1998, le président du tribunal administratif a désigné trois experts
avec pour mission de vérifier et donner leurs avis sur : les conditions de financement de l'ouvrage
; le coût des études et de la réalisation ; les dépenses de fonctionnement pendant la période
d'exploitation ; les sujétions imprévues lors du creusement du premier tube ; le bénéfice escompté
sur la durée initiale du contrat.
Par ailleurs, dans l'attente d'une fixation définitive de l'indemnité, la Communauté urbaine a
accepté de verser d'une provision d'un milliard de francs par délibération du 21 décembre 1998.
Cette somme, affectée sur le budget 1998, a été financée par emprunt. Elle a permis : un
remboursement anticipé des prêts sans indemnité, ni pénalité ; une diminution des intérêts de la
dette à compter du 2 janvier 1998 ; un renoncement aux intérêts légaux sur le montant de la
provision, donc à terme, une diminution du montant de l'indemnité à verser.
La conciliation a abouti à un coût de rachat de l'ouvrage de 4087 MF, chiffre nettement inférieur à
la demande initiale de la SCBPNL du 15 juillet 1998 (5 627 MF) et à l'estimation des experts (4
272 MF).
Compte tenu des acomptes déjà versés (1 383 303 988 F avant 1995 et 1 000 000 000 F en
1998), la communauté urbaine de Lyon a payé le 31 décembre 1999, le solde du prix soit 1 704
123 068 F. Le financement de ce solde est assuré par : une participation du Conseil Général du
Rhône de 885 544 745 F, un emprunt de financement à court terme (2 ans) dans l'attente du
remboursement du FCTVA de 555 MF dont la couverture de la moitié des deux annuités est prise
en charge par le Conseil Général du Rhône, un emprunt de financement à très court terme (3
mois) de 216MF dans l'attente
du remboursement de la part départementale sur les travaux
d'achèvement du 2ème tube, un emprunt long terme (15 ans) de 50 MF pour le solde.
Au total, I'ouvrage et ses aménagements connexes ont coûté 6 650 MF dont 4 087 MF pour le
rachat de l'ouvrage et 2 563 MF pour les travaux non compris dans la concession initiale. Le
financement a été assuré par la communauté urbaine de Lyon pour 3 841 MF, par le département
du Rhône pour 2 809 MF et par I'Etat via le FCTVA 795 MF.
Il est clair que le traitement défectueux et irrégulier de cette opération externalisée a entraîné une
charge supplémentaire pour la Communauté urbaine de Lyon.
4-3-2-2 - La gestion de la poursuite des travaux
A la date de la résiliation de la concession, l'ouvrage n'était pas entièrement achevé, le percement
du deuxième tunnel étant en cours. La Communauté urbaine a dû passer des contrats pour
terminer l'opération.
A la date du contrôle de la Chambre, le montant provisoire des travaux attribués s'élevait à 438
128 597 F. On peut observer que 87 % de ces travaux (soit 381 096 400 F) ont été confiés au GIE
Lyon-Nord, par négociation directe, c'est-à-dire sans mise en concurrence. Sans doute peut-il
paraître surprenant d'attribuer ainsi des prestations à un organisme précédemment missionné par
la SCBPNL dont on venait d'annuler le contrat de concession. La technicité des opérations et l'état
d'avancement de l'ouvrage expliquent sans doute cette décision.
S'agissant de la conduite d'opération, celle-ci a été confiée à SCETAUROUTE, sans aucune mise
en concurrence pour 5,63 MF. La Chambre, dans sa lettre d'observations du 20 janvier 1997 avait
déjà stigmatisé les irrégularités dans la procédure de passation du premier contrat de conduite
d'opération avec la société SCETAUROUTE :
" Le recours à la société SCETAUROUTE sur la base d'un contrat de plus de 17,2 MF a eu lieu
sans aucune consultation préalable ; quelles que soient les compétences particulières de
SCETAUROUTE en la matière, la Communauté urbaine ne pouvait faire l'économie d'une mise en
compétition dans les conditions de l'article 314 du code des marchés publics en vue d'attribuer un
marché de prestations intellectuelles à une entreprise de droit privé. En effet, la conduite
d'opération s'analyse comme une prestation de services rentrant dans la catégorie des contrats de
louage d'ouvrages (TA de Versailles - 23 janvier 1987 - Hôpital des Petits Prés à Plaisir). A ce
titre, elle s'inscrit dans le champ de l'article 1 du code des marchés
publics qui définit les marchés
comme étant "des contrats passés pour la réalisation de travaux, fournitures et services". En la
circonstance, la Communauté urbaine aurait dû procéder à une consultation de niveau européen
en raison de l'importance des prestations prévues, ce qui lui aurait permis de s'assurer que seule
SCETAUROUTE était en mesure de réaliser la mission de conduite de l'opération ".
La Chambre s'est donc étonnée du fait que la Communauté urbaine, en attribuant de nouveau, et
toujours sans mise en concurrence, à SCETAUROUTE la conduite d'opération pour la fin des
travaux, persévère dans des errements irréguliers.
Il apparaît de plus que cette convention qualifiée de conduite d'opération comporte des éléments
relevant normalement d'un marché de maitrise d'ouvre. En effet, certains des éléments de mission
figurant dans la convention s'apparentent à ceux des missions de maîtrise d'ouvre, tels qu'ils sont
décrits par le décret n° 96-1268 du 29 novembre 1993.
C'est donc tout le formalisme et les procédures rigoureuses de mise en concurrence du code des
marchés publics qui ont été ainsi évités.
L'intervention de SCETAUROUTE
a été constante à toutes les phases de cette opération. Cette
société a, en effet : participé à la première offre avec l'entreprise BOUYGUES . obtenu, sans mise
en concurrence, la conduite d'opération pour la mise en ouvre de contrat de concession ; obtenu,
par négociation directe, la conduite d'opération pour la réalisation de la fin des travaux ; participé
au groupement du marché de services pour l'exploitation de l'ouvrage.
Dans sa réponse à la lettre d'observations provisoires, le président de la communauté urbaine
indique que "le contrat de conduite d'opération SCETAUROUTE relatif à l'ensemble de l'opération
arrive à son terme en juillet 2000" et qu'une "consultation par appel d'offres restreint est en cours
pour choisir un nouveau prestataire".
4-3-2-3 - La gestion de l'ouvrage
Immédiatement après la décision de résiliation de la concession, et du fait de l'absence de
fondement juridique à une exploitation communautaire, l'ouvrage a été fermé. Mais dès le 16
février 1998, la Communauté urbaine a décidé la remise en service de l'ouvrage, sous la forme
transitoire d'une régie directe.
Puis, conformément aux conclusions de la mission d'expertise, la Communauté urbaine a confié
l'exploitation courante à un groupement composé de SERL, AREA et SCETAUROUTE, dans le
cadre d'un marché de services conclu à la suite d'un appel d'offres européen. La Chambre a
souhaité connaître le résultat financier de cette exploitation, en ce qu'il constitue une atténuation
des charges communautaires évoquées par ailleurs. Le président de la Communauté urbaine de
Lyon a indiqué en réponse :
"L'exploitation de l'ouvrage par le groupement SERL AREA et SCETAUROUTE (EPERLY) dans le
cadre du marché de prestations de services a débuté le 5 mars 1999. Pour les 10 mois de
l'exercice 1999, le montant des prestations versées à la société EPERLY s'est élevé à la somme
de 43,1 MF TTC. Pendant la même période, les recettes de péage se sont élevées à environ 101
MF.
On peut rappeler que le mode de gestion retenu pour l'ouvrage - marché de prestations de
services - a permis le maintien d'une maîtrise publique, la reprise du personnel et le bénéfice du
FCTVA".
La chambre a noté à l'égard de ces recettes que l'avenant n° 3 à la convention-cadre signé le 4
avril 1991 prévoit, comme il est indiqué dans la délibération du conseil communautaire du 21
décembre 1999 : " ...un fonds de concours annuel sera versé (au département du Rhône) par la
Communauté urbaine de Lyon, sur la base d'un partage des recettes nettes d'exploitation de
l'ouvrage perçues par elle ".
4-3-3 - La mise en ouvre de la politique foncière (ZAC) par la SEMIFAL.
La mise en ouvre de la politique foncière (ZAC) a été également externalisée avec un résultat peu
convaincant ainsi qu'il ressort de la lettre d'observations définitives adressée le 1er décembre
1997 :
" Après avoir fixé, en décembre 1989, les grandes orientations de son projet de développement
d'agglomération, la Communauté urbaine de Lyon a décidé de confier à une société d'économie
mixte le soin de mener une politique foncière dynamique et ambitieuse.
La SEMIFAL a été en conséquence dotée d'un capital social élevé avec un seul actionnaire public
et un actionnariat privé constitué exclusivement d'établissements financiers.
Toute la gestion administrative et financière de la SEM a été réalisée par la SCET suivant des
bases de rémunération largement indépendantes de l'activité de la société. La SEMIFAL n'a
disposé, d'ailleurs, dès le départ, en personnel propre, que de trois agents et depuis le 1er juillet
1995 d'un directeur et d'une secrétaire ; elle a bénéficié, en revanche, moyennant rémunération,
du concours d'agents de haut niveau du département communautaire de l'action foncière, en
infraction avec la règle du non cumul d'emplois publics et privés.
Au regard des ambitions initiales, l'activité de la société s'est inscrite dans le cadre de trois
conventions de concession, dont une actuellement achevée, portant exclusivement sur des
opérations d'acquisitions immobilières dont le financement a été assuré par les établissements
bancaires, actionnaires de la SEM. Le portage foncier ainsi confié à la SEMIFAL, limité dans le
temps puisqu'une clause de garantie de rachat des terrains non cédés est prévue à la charge de
l'établissement public, exclut tous risques financiers pour les partenaires privés qui ont bénéficié,
en revanche, d'une part au titre de leur apport d'une rémunération garantie versée sous forme de
dividendes, et d'autre part, du fait de la clientèle captive que constitue leur société, de profits
financiers dus aux placements sans concurrence de leurs prêts.
Il paraît au demeurant surprenant, au regard des textes régissant le domaine de l'aménagement
urbain, qu'une société ayant pour seule vocation l'achat et la revente de terrains ait pu bénéficier
de concessions d'aménagement au sens de l'article L.300-4 du code de l'urbanisme. En fait,
l'intérêt principal du recours à cette procédure a consisté pour la Communauté urbaine à se
désengager temporairement du coût du portage foncier, ce qui a eu pour conséquence
l'augmentation du prix des terrains qu'elle a été contrainte à racheter ".
La SEMIFAL avait été conçue pour une durée de vie limitée à quelques projets ; compte tenu des
surcoûts liés à son intervention, la Chambre a accueilli favorablement l'intention d'y mettre fin.
Dans sa réponse à la lettre d'observations provisoires, le président de la Communauté urbaine de
Lyon a exposé les conditions de liquidation de la SEM, " dont l'intervention ne justifiait plus...du
fait, du retournement du marché immobilier et de la difficulté de répondre à sa vocation
d'acquisition de terrains très en amont des opérations pour réduire la spéculation ". L'assemblée
générale du 30 juin 1999 a donné quitus de sa gestion au liquidateur et constaté la clôture de la
liquidation. La répartition du boni de liquidation a donné lieu pour la Communauté urbaine à un
encaissement de 15 876 405,74 F, alors qu'elle détenait un capital de 15 300 000 F.
4-4-4 - D'autres anomalies ont été relevées dans la gestion des divers organismes.
D'autres anomalies ont été relevées dans la gestion des différents organismes liés à la
Communauté urbaine. Ainsi, par exemple les observations suivantes.
4-4-4-1 - L'association " Office du tourisme, Bureau des Congrès du Grand Lyon "
L'association " Office du tourisme, bureau des Congrès du Grand Lyon "(5) est financée à la fois
par les collectivités intéressées et par la Communauté urbaine elle-même. Dans sa lettre
d'observations provisoires la Chambre avait indiqué qu'il serait efficient de définir, avec précision,
les périmètres respectifs d'interventions des collectivités et de l'établissement public et que cette
opération devrait s'accompagner de l'établissement de conventions de financement, qui sont
prévues par les statuts associatifs et qui n'ont pas été établies.
La Chambre prend acte du fait qu'une convention est venue formaliser le soutien de la
communauté urbaine à cet organisme.
4-4-4-2 - L'association " Institut national de génie urbain (INGUL) "
L'association " Institut national de génie urbain (INGUL) a été supprimée, ses activités étant
reprises par l'association " Agence des Villes ". Il est apparu qu'un salarié de l'Agence
d'urbanisme, licencié avec une indemnité de 930 000 F, a été embauché, quatre mois après, par
l'INGUL, d'abord avec un contrat à durée déterminée avec un salaire mensuel brut de 50 000 F,
puis un an après avec un contrat à durée indéterminée avec un salaire mensuel brut de 54 200 F.
L'intéressé, qui a donc poursuivi sa carrière dans les associations subventionnées par la
Communauté urbaine, a ainsi bénéficié d'un gain brut de 700 000 F, si l'on considère que le reste
de son indemnité de licenciement, soit 230 000 F, a indemnisé quatre mois de chômage.
4-4-4-3 - Les liens avec certains concessionnaires de parcs de stationnement.
La Communauté urbaine de Lyon est liée à des sociétés privées par la concession des parcs de
stationnement Bellecour, Gambetta et Récamier. La durée des concessions relatives aux parcs
Bellecour (1968) et Récamier (1992) est de 60 ans, ce qui paraît une durée excessive.
Le président de la Communauté urbaine indique que les concessions plus récentes ou en cours
de passation sont ou seront d'une durée plus courte (entre 25 et 35 ans) pour respecter le principe
d'ajustement à la durée d'amortissement des investissements réalisés.
4-4-4-4 - La fin de la concession de la construction, l'aménagement et l'exploitation du centre de
récupération des déchets de Pierre-Bénite.
Par contrat (de type concession) du 19 septembre 1986, conclu pour une durée de 12 années à
compter du 1er janvier 1987, la communauté urbaine de Lyon a confié aux Sociétés anonymes
Collet et GETEBA la construction, l'aménagement et l'exploitation du centre de récupération des
déchets de Pierre-Bénite.
Bien que le contrat ait pris fin au 1er janvier 1998, aucun bilan de fin de concession n'a été établi.
4-4-4-5 - La dépendance de l'association " Agence d'urbanisme ".
L'association se trouve en situation de dépendance financière, structurelle et décisionnelle par
rapport à la communauté urbaine de Lyon(6).
Cette dépendance de l'agence se manifeste aussi par la contractualisation du programme
puisqu'en ce domaine la Communauté Urbaine joue un rôle prépondérant, les demandes et
études formulées par les élus passant par elle. La Communauté Urbaine apparaît donc comme le
maître d'ouvrage.
En outre, l'Agence d'urbanisme effectue hors programme annuel des études demandées par ses
membres (en général la Communauté Urbaine et les services déconcentrés de l'Etat, plus
rarement le Département). Ces études sont appelées études " sur fonds de concours ".
Ces demandes d'études particulières émanant des partenaires de l'Agence d'urbanisme, ne sont
pas incluses dans le contrat d'objectifs. L'Agence justifie cette procédure particulière par le
caractère spécifique de ces études et par le fait qu'elles peuvent être demandées à tout moment
(notamment en cours d'exercice, ce qui exclurait toute possibilité de les inscrire au programme
général), alors que les conventions d'objectifs ne concernent que celles qui sont connues
suffisamment à l'avance. Les études sur fonds de concours peuvent aussi être des études pour
lesquelles l'Agence ne possède pas la technicité suffisante pour être inscrites au programme
général : ces études font alors l'objet d'une sous-traitance (ex : écologie, textile...). Il n'en reste
pas moins que cette procédure dite de " fonds de concours " peut constituer un moyen détourné
d'accroître, si besoin est, l'aide apportée par la Communauté Urbaine sans pour cela augmenter la
subvention annuelle.
Le président de la Communauté urbaine indique qu'il est conscient "de cette forte dépendance
financière du fait notamment du désengagement progressif des autres membres fondateurs (Etat
et département du Rhône). L'agence est sollicitée en permanence par la collectivité pour accroître
son concours à d'autres partenaires ; la ville de Lyon y a d'ores et déjà répondu et la région
Rhône-Alpes est fortement intéressée à bénéficier de cet apport d'études".
La Chambre prend acte du fait que toutes les études, y compris sur " fonds de concours ", sont
maintenant intégrées dans le programme annuel, et qu'un nouveau dispositif conventionnel a été
conclu pour la période 1999-2001.
4-4-4-6 - La délégation de gestion de services des eaux à la Compagnie générale des eaux.
La Chambre a relevé qu'à la suite de la lettre d'observations définitives du 26 juin 1997 les
rapports contractuels ont fait l'objet d'un avenant récent de nature à améliorer la situation.
5 - UN DOMAINE DE COMPETENCES COMPLEXE ET PARFOIS INSUFFISAMMENT
RESPECTE AU GRE DES INTERVENTIONS.
Le domaine de compétences de la Communauté urbaine est complexe et peut poser des
problèmes de frontières, aussi des anomalies ont-elles été rencontrées à l'occasion de diverses
interventions. Il s'agit notamment des difficultés résultant des croisements de compétences et de
financement, des interventions hors du domaine de compétence, ou de celles qui sont irrégulières
au regard de la loi.
5-1 - Les croisements de compétences et de financements
L'examen des comptes de la Communauté urbaine conduit à constater une situation complexe en
matière de compétences exercées et de financements supportés. Il existe de nombreux exemples
de financements croisés avec d'autres organismes exerçant également des compétences sur le
plan communautaire. Ces croisements concernent particulièrement des actions conjointes avec le
département du Rhône, mais aussi d'autres structures à caractère intercommunal.
Les situations de croisement concernent divers domaines : la voirie, l'incendie et le secours, le
logement et l'environnement. Elles intéressent aussi des opérations ponctuelles.
Il est clair que les montages réalisés, parfois dans des conditions empiriques, présentent des
inconvénients et sont susceptibles de générer des risques.
Le traitement des questions relatives aux transports illustre ces difficultés. Selon les statuts du
SYTRAL " le département du Rhône et la Communauté urbaine participent conjointement, chacun
pour moitié, à l'ensemble des opérations d'investissement et de fonctionnement du réseau ". Le
financement est donc assuré à parité par la Communauté urbaine et le département du Rhône
(395 MF pour chacun de ces organismes en 1998), alors que l'article L.5215-20 6° du code
général des collectivités territoriales indique que les transports urbains de voyageurs constituent
une compétence obligatoire des communautés. Un tel partage, non conforme au code général des
collectivités territoriales puisque le territoire d'intervention du SYTRAL est celui de la Communauté
urbaine, conduit à un nécessaire accord sur des projets d'ensemble, à vocation urbanistique et
d'aménagement qui relèvent de la compétence communautaire. Il existe donc un risque que celle-
ci ne puisse être exercée dans toute son ampleur et avec toute l'autonomie nécessaire.
S'agissant de la voirie et de la signalisation, l'article L.5215-20 11° du code général des
collectivités territoriales attribue également cette compétence à la Communauté urbaine. Mais
pour les 430 kilomètres de routes départementales du périmètre communautaire, fonctionne un
système de cofinancement entre l'établissement public et le département du Rhône, régi par une
convention du 7 janvier 1994, dont les dispositions sont d'ailleurs complexes, distinguant les
différentes parties des ouvrages concernés.
En ce qui concerne les opérations de modernisation du réseau départemental et de création de
voies nouvelles, c'est également un principe de cofinancement qui est appliqué, après accord
annuel des deux assemblées délibérantes. A l'inverse, les opérations intéressant la voirie
communautaire sont cofinancées par le département du Rhône comme le tronçon nord du
boulevard périphérique. On retrouve, là encore, des inconvénients comparables à ceux relevés ci-
dessus pour les transports de voyageurs et qui touchent à l'autonomie de décision de
l'établissement public ou de la collectivité territoriale, à la nécessité d'équilibrer les montants
financiers des participations à la couverture des charges découlant de l'exercice des
compétences, ou à celles des opérations ponctuelles effectuées hors compétence.
Des problèmes similaires existent en ce qui concerne le secours et l'incendie, mais la création du
service départemental d'incendie et de secours (SDIS) est sans doute de nature à les résoudre.
Les mêmes difficultés peuvent être rencontrées s'agissant de l'environnement et du
fonctionnement de certains syndicats, comme celui de la zone d'aménagement de Miribel Jonage,
dont l'activité s'étend sur plusieurs départements.
La pratique de tels " montages " devrait, dans le respect de l'autonomie de décision des différents
acteurs et dans un but d'efficacité, être limitée à des cas exceptionnels. Le traitement quotidien
des opérations ordinaires peut, en effet, être normalement réglé dans le cadre de l'application
stricte du partage de compétences prévu par la loi, qui contient d'ailleurs des modalités
particulières d'intervention en cas de nécessité : attribution de fonds de concours, convention en
vue de la création ou de la gestion de certains équipements ou services relevant des attributions
communautaires. La Chambre ayant souhaité, à cet égard, connaître les intentions de la
Communauté urbaine quant à un retour au strict respect des blocs de compétence définis par la
loi, le président de l'établissement public a fait connaître qu'un décroisement de compétences
entre la Communauté urbaine et le département du Rhône est intervenu en 1999 en ce qui
concerne le SYTRAL, le service départemental d'incendie et de secours et la voirie. Il indique par
ailleurs qu'une réflexion à cet égard est engagée avec les 55 maires de la Communauté urbaine
sur l'évolution des compétences communautaires dans le cadre de la " loi Chevènement ".
5-2 - Un partage anormal de compétence avec la ville de Lyon : le cas du stationnement.
Si le stationnement relève normalement de la compétence communautaire, celle-ci est en fait
partagée depuis longtemps avec la ville de Lyon(7). Ainsi "la société pour la réalisation et la
gestion d'équipements Lyon Parc Auto" a été constituée le 12 mai 1969 sous forme de société
anonyme, conformément aux dispositions de la loi du 24 juillet 1966. Chargée, de par ses statuts,
de l'étude, de la construction et de l'exploitation des parcs de stationnement et toutes installations
commerciales, administratives ou autres, la société exerce son activité dans le cadre de
l'agglomération lyonnaise. Son capital est détenu conjointement par la communauté urbaine de
Lyon, la ville de Lyon et le département du Rhône à hauteur de 61,84 %.
Or, l'article L.1521-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que " les communes, les
départements et leurs groupements ne peuvent créer des sociétés d'économie mixte locales que
dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues par la loi ". La Chambre a contesté la
régularité de la participation du département du Rhône et de la ville de Lyon au capital de Lyon
Parc Auto, dans la mesure où ni l'un ni l'autre ne sont compétents en matière de création,
d'installation et de gestion de parcs publics de stationnement, objet et activité principale de la
société.
En effet, en cas de multiplicité d'activités exercées par une société d'économie mixte locale, le
même article L.1521-1 du code général des collectivités territoriales impose la complémentarité, à
savoir que ces diverses activités doivent toutes concourir directement à l'accomplissement de
l'objet social ; or, à cet égard, ni l'exercice d'une compétence de police, ni la qualité d'autorité
organisatrice en matière de transports de voyageurs interurbains ne paraissent, davantage, de
nature à justifier de manière certaine semblable participation.
La Chambre prend acte du fait que des négociations ont été engagées avec la ville de Lyon pour
organiser le transfert des parcs ainsi que la substitution de la Communauté urbaine de la ville de
Lyon dans les contrats la liant à la société Lyon Parc Auto (LPA). Elle a également noté que le
département du Rhône ayant notifié à la Communauté urbaine son intention de se retirer de la
SEM LPA, l'établissement public étudie le rachat des actions du département du Rhône.
5-3 - Une délégation de compétence communale : la concession du golf de Chassieu
La réalisation et la gestion du golf de Chassieu constituent une compétence communale qui a été
déléguée par la commune de Chassieu à la Communauté urbaine de Lyon.
La communauté urbaine de Lyon a confié la réalisation, le financement, la réalisation et la gestion
du complexe de golf de Chassieu, dans le cadre d'une concession en date du 21.10.1988, pour
une durée de 25 ans à la SARL Golf de Chassieu. Cinq avenants ont été passés depuis l'origine,
dont celui du 16 mai 1994 qui confie la concession à la société St-Eterne (équipement repris en
juin 1993), suite au dépôt de bilan de la SARL Golf de Chassieu. La société St-Eterne est
devenue Blue Green S.A en 1995, puis a été cédée le 25/07/1997 à la société BGEH constituée à
l'initiative de la société Hambros European Venture.
5-4 - L'exercice de la compétence communautaire en matière de créations et extensions de
cimetières et de crématoriums
Le service public a été délégué à la compagnie de services et d'environnement (CISE), fusionnée
avec la SA SAUR en 1997.
Une convention de délégation de service public lie la communauté urbaine de Lyon à la CISE
depuis le 1er janvier 1995, pour une durée de 25 ans. La CISE a fusionné le 9/06/1997
avec la
S.A SAUR. Elle concerne la gestion des cimetières communautaires de Bron et de Rillieux-la-
Pape, ainsi que la construction et l'exploitation d'un " crématorium complexe funéraire " au
cimetière de Bron.
Bien que déficitaires, les résultats de cette gestion ne doivent pas générer de risque, le montage
de l'opération les ayant prévus pour les 15 premières années de la délégation.
5-5 - L'exercice de la compétence communautaire en matière d'abattoirs et marchés d'intérêt
national.
5-5-1 - Le désengagement communautaire s'agissant des abattoirs
La communauté urbaine de Lyon était liée à la société CIBIEVAL par une convention de
concession en date du 1er juillet 1975 pour les abattoirs de Lyon-Corbas.
Par délibération du 10 juillet 1997 (reçue à la préfecture du Rhône le 21 juillet 1997), le conseil
communautaire a autorisé son président à résilier la convention de concession avec la société
CIBIEVAL, à procéder à la désaffectation du domaine public, à saisir le ministre de l'agriculture et
de la pêche pour inscrire l'abattoir de Lyon Corbas sur la liste des abattoirs privés et à signer un
contrat de crédit-bail avec CIBIEVAL.
Le crédit-bail consenti est d'une durée de 15 ans, et le preneur s'engage à acquitter toutes les
charges incombant au propriétaire.
Par ailleurs, le conseil communautaire a accepté la cession de la salle des ventes à la société " Le
marché des viandes " de Lyon regroupant les principaux opérateurs du marché de la viande de
lyon, qui constituent l'essentiel des actionnaires de CIBIEVAL, ainsi que la résiliation du bail
emphytéotique de la CEDIV et la conclusion d'un nouveau bail (18 ans au lieu de 75 ans)sur un
périmètre adapté (réduit) à la réalisation des projets de restructuration du site.
5-5-2 - L'éventuel transfert du marché d'intérêt national.
Par délibération du 2 décembre 1991, le conseil communautaire a retenu le principe du transfert
du marché d'intérêt national (MIN) et a confié à la SOGELY, chargée d'exploiter cet équipement,
une étude en ce sens. L'étude réalisée a fait apparaître les éléments suivants (au début 1994) : " -
inadaptation technique du MIN du fait de son implantation et de ses conditions de fonctionnement,
inadaptation statutaire: domanialité publique, obligations d'exploitation personnelle, interdiction de
certaines formes de transactions, ces inadaptations le condamneraient à un " lent dépérissement "
le MIN génère 850 emplois, pour 65 entreprises et 3 milliards de chiffre d'affaires il est un élément
indispensable au maintien du commerce alimentaire de proximité, et constitue un débouché pour
la production maraîchère de l'agglomération et de sa ceinture sa fonction de marché est
essentielle pour la confrontation de l'offre et de la demande (diversité, meilleur prix) le transfert est
donc souhaitable, mais doit être l'occasion d'une profonde réforme de la structure, s'éloignant de
la conception adoptée du type " halle municipale ", qui présente le double inconvénient d'engager
la puissance publique à investir dans l'outil professionnel d'une branche d'activité (et non pas
seulement dans les infrastructures générales) et d'instaurer un système d'entreprises
artificiellement protégées ".
Le conseil communautaire a approuvé le 21 février 1994 (délibération transmise à la préfecture du
Rhône le 1er mars 1994) les orientations suivantes : " - confirmation de la fermeture du site de
Perrache, " avec comme horizon la fin du siècle
....
", obtenir la possibilité pour les professionnels
de posséder des droits réels sur leurs installations, ce qui passerait par exemple par un
mécanisme de baux à construction de longue durée "
....
" suppression de la tutelle sur les
transactions qu'il est licite d'effectuer sur les marchés " recherche d'un accord avec la profession
sur l'indemnisation des " droits de présentation du successeur " et sur les modalités de prise en
charge directe par les entreprises de leur installation sur le nouveau site, recherche de partenaires
publics (Etat, collectivité territoriales, organismes consulaires) pour le financement des
infrastructures de dessertes et équipements collectifs (parcs de stationnement) le site de Corbas
est confirmé " comme particulièrement pertinent car il offre à la fois l'espace nécessaire et une
situation privilégiée au croisement de voies de communication à vocation régionale, au sein d'une
zone déjà spécialisée dans l'agroalimentaire et les échanges (abattoirs, plate-forme logistique) ".
La Chambre ayant souhaité connaître les décisions ou orientations prises à l'égard d'un projet
dont le coût pourrait être de nature à peser sur le budget d'investissement communautaire, le
président de la Communauté urbaine indique que le projet d'implantation d'un pôle agro-
alimentaire indispensable à l'agglomération, est en cours d'élaboration. Le site retenu, contigu aux
abattoirs, est situé à Corbas, et son assiette de 54,5 hectares a été acquise par la Communauté
urbaine. Une étude a été confiée à un cabinet spécialisé pour définir la dimension à donner au
marché de gros (MIN), compte tenu du nombre de grossistes et industriels susceptibles de s'y
installer.
5-6 - Des interventions hors du domaine de compétence.
Les difficultés énoncées ci-dessus sont encore plus flagrantes lorsque la Communauté intervient
hors de son domaine de compétence. Ainsi par exemple le projet d'intervention relaté ci-après :
Par délibération du 26 janvier 1998, reçue à la préfecture du Rhône le 5 février 1998 le conseil
communautaire a retenu le principe d'une participation financière de l'établissement public à
l'implantation de l'université catholique de Lyon, place Carnot, a attribué à l'association des
fondateurs et protecteurs de l'Institut catholique de Lyon (AFPICL) une subvention " dont le
montant global, qui pourra être constitué en partie par la propriété foncière, sera fixé à 22,5 MF ",
et a autorisé le président de la Communauté urbaine à signer une convention de participation
avec l'AFPICL.
Cette délibération a été annulée par le Tribunal administratif de Lyon par jugement du 17
novembre 1998, aux motifs " que le financement des investissements relatifs aux établissements
d'enseignement supérieur ne fait pas partie des compétences limitativement énumérées par
l'article L.5215-20 du code général des collectivités territoriales que les communes peuvent
transférer aux communautés urbaines ; que si, en application des dispositions de cet article, la
Communauté urbaine de Lyon a reçu des communes qui en sont membre les compétences
relatives notamment aux actions de développement économique et aux actions de réhabilitation
d'intérêt communautaire, l'aide accordée à l'association des fondateurs protecteurs de l'Institut
catholique
de Lyon pour l'implantation de l'université catholique de Lyon, place Carnot, ne
constitue pas une action de développement économique ni une action de réhabilitation d'intérêt
communautaire au sens de ces dispositions ".
5-7 - Des interventions irrégulières au regard de la législation.
Certaines interventions sont irrégulières au regard de la législation : ainsi par exemple celle
concernant la SODERLY et EURONEWS.
Par délibération du 15 juin 1992, le conseil communautaire a autorisé son président à conclure
avec la SODERLY (dont la Communauté urbaine est membre avec notamment le département du
Rhône et la région Rhône-Alpes) un bail emphytéotique ayant pour objet de mettre à la disposition
de la SODERLY un immeuble à usage de bureaux situé à Ecully et acquis par la Communauté
urbaine pour le prix de 37 MF, pour l'installation d'EURONEWS.
Par une seconde délibération du 21 décembre 1992, le conseil de communauté a approuvé la
vente des deux tiers indivis de l'immeuble d'Ecully à la région Rhône-Alpes et au département du
Rhône. Il a approuvé également la convention passée avec ces deux collectivités pour la gestion
de l'indivision. Il a, ensuite, autorisé le président de la Communauté urbaine à participer à la
conclusion avec la SODERLY d'un nouveau bail emphytéotique d'une durée de 99 ans à compter
du 2 novembre 1992, ayant le même objet que celui approuvé par la délibération du 15 juin 1992.
Ce nouveau bail devait être conclu par l'indivision (Communauté urbaine, région Rhône-Alpes et
département du Rhône), et comporter le paiement par la SODERLY d'une redevance annuelle de
1 MF exigible seulement à partir du 1er novembre 1992, pour tenir compte des travaux
d'aménagement effectués ou à effectuer par la SODERLY et évalués à 10 MF HT.
Le tribunal administratif de Lyon a rendu le 15 juin 1993 un jugement annulant les délibérations du
conseil communautaire des 15 juin et 21 décembre 1992, autorisant le président de la
Communauté urbaine à conclure un bail emphytéotique avec la société de développement
économique de la région lyonnaise (SODERLY), puis à participer, en tant que membre d'une
institution constituée avec le département du Rhône et la région Rhône-Alpes à la conclusion,
avec la même société, d'un nouveau bail emphytéotique, portant sur un immeuble à usage de
bureaux situé à Ecully.
Dans son arrêt rendu le 6 avril 1998, à la suite du recours en annulation formulé par la
Communauté urbaine de Lyon, le Conseil d'Etat, saisi par la Communauté urbaine de Lyon, après
avoir observé que les dispositions réglementaires relatives aux rabais que les collectivités peuvent
accorder aux entreprises qui acquièrent ou prennent en location des immeubles, n'étaient pas
applicables en l'espèce, a ensuite considéré que la communauté urbaine de Lyon a " entendu
faciliter l'implantation dans l'agglomération lyonnaise de la société "Europe News Opération", qui
produit et diffuse, par satellite, des programmes d'information dits "EuroNews", en prévoyant, par
une clause des baux conclus avec l'"organisme relais" constitué par la SODERLY, que celle-ci
mettrait à la disposition de cette société l'immeuble à usage de bureaux d'Ecully ; qu'il n'est pas
sérieusement contesté que le premier bail emphytéotique, approuvé par la délibération du 15 juin
1992, qui ne prévoyait le paiement d'aucune redevance par la SODERLY n'était pas conforme aux
conditions du marché applicables à un tel contrat ; qu'en admettant même que la redevance de 1
000 000 F mise à la charge de la SODERLY par le nouveau bail emphytéotique approuvé par la
délibération du 21 décembre 1992 ne s'écarte pas de ces conditions, la clause dispensant la
SODERLY du paiement de cette redevance pendant dix ans, ne peut, alors que tout preneur d'un
bail emphytéotique qui acquitte habituellement une redevance d'occupation de montant modique
et doit, en revanche, exécuter à ses frais tous travaux et réparations sur l'immeuble mis à sa
disposition, ainsi que le prévoient les articles L.451-1 et suivants du code rural, auxquels se
réfèrent expressément les baux conclus avec la SODERLY, être regardée comme justifiée, au
regard des conditions du marché, par le fait que la SODERLY devait effectuer ou faire effectuer,
pour une somme évaluée à 10 000 000 F hors taxe, des travaux de remise en état sur l'immeuble
d'Ecully ; qu'en outre, en l' absence au dossier de tout engagement pris par la SODERLY ou par
la société EuroNews Opération en termes de création ou d'extension d'activités économiques,
l'insuffisance de la redevance exigée de la SODERLY ne trouve pas de contreparties suffisantes
dans le fait allégué par la COMMUNAUTE URBAINE DE LYON, de manière d'ailleurs succincte ;
que des retombées économiques et financières, caractérisées notamment par la création d'un
certain nombre d'emplois, auraient résulté de la réalisation du projet en vue duquel les
délibérations contestées ont été adoptées ; que, dans ces conditions, la communauté urbaine
n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif,
estimant que l'aide indirecte qu'elle a entendu apporter à la société Europe News Opération, par le
moyen des baux emphytéotiques consentis à la SODERLY, n'était pas conforme aux dispositions
de l'article 4 de la loi du 7 janvier 1982, a annulé les délibérations de son conseil des 15 juin et 21
décembre 1992" ;
Le conseil a, en conséquence, rejeté la requête de la Communauté urbaine.
A la suite de l'arrêt rendu par le conseil d'Etat, le conseil communautaire, par délibération du 25
janvier 1999 ; a : accepté le principe d'un bail emphytéotique avec la société EURONEWS
(SOCEMIE). autorisé le président de la Communauté à signer ce bail, ainsi qu'un marché de
prestations audiovisuelles avec EURONEWS.
L'indivision propose un bail emphytéotique de 18 ans à compter de l'occupation initiale des locaux
avec versement par la société EURONEWS d'un loyer de 1 280 950 F par an, qui est conforme à
l'estimation des services fiscaux.
S'agissant de l'arriéré de loyer, dû par EURONEWS depuis le 2 novembre 1992, et qui s'élève à
7,678 MF, il est prévu de la répartir sur les 12 annuités restant à courir. Ceci a pour effet
d'augmenter le loyer annuel de 640 475 F, la redevance annuelle est donc de 1 921 425 F.
Parallèlement et par la même délibération, un marché de prestations audiovisuelles est confié à
EURONEWS, pour une commande maximale nouvelle de 2 500 000 F TTC, pour l'année 1999,
reconductible de 2000 à 2003 (5 ans).
Ce marché a reçu l'avis favorable de la commission permanente d'appel d'offres le 21 décembre
1998. Il s'agit d'un marché de prestations audiovisuelles négocié à bons de commande sans mise
en concurrence, en application des articles 104 II - 2è et 273 du code des marchés publics.
Les prestations portent sur : " une offre d'espaces publicitaires télévisuels : ils devraient avoir une
diffusion tant nationale que dans les principaux pays de la Communauté européenne avec comme
public ciblé des décideurs européens. Cette diffusion devrait utiliser tous les moyens télévisuels
connus à ce jour... : hertzien, satellite, câble et internet. La diffusion régulière de ces messages
devrait se faire simultanément dans les principales langes des différents pays européens. Enfin,
ces espaces publicitaires devraient faire l'objet d'une programmation dans les prime-time
journalières et au moins trois fois par jour, la production, post production et diffusion de publi-
reportages valorisant les atouts du Grand Lyon auprès du public de la chaîne EURONEWS... ".
La Communauté urbaine a donc formellement régularisé la situation du bail et sa décision paraît
assez conforme à la position dite par le Conseil d'Etat, même si l'étalement sur 12 ans des
arriérés de loyer peut encore sembler être un avantage particulier consenti à EURONEWS.
L'octroi simultané à EURONEWS d'un marché négocié de 2 500 000 F TTC pour une période de 5
ans a semblé constituer un contrat de nature à tempérer la charge résultant de l'établissement
d'un bail à titre onéreux.
Le président de la Communauté urbaine de Lyon a indiqué, en réponse à la lettre d'observations
provisoires, que l'étalement sur 12 ans de l'arriéré de loyer " est le résultat d'une négociation
menée avec la société EURONEWS et répond au souci de sauvegarder les intérêts réciproques
des parties dans un contexte où un risque de délocalisation de la chaîne n'était pas à exclure ".
S'agissant du marché négocié il précise que cette convention résulte également de la négociation
menée, mais correspond aussi au besoin d'espaces publicitaires et de moyens de production
d'informations valorisant les atouts de l'agglomération lyonnaise.
SOMMAIRE DES ANNEXES
ANNEXE 1 : 37 Evolution de l'autofinancement brut de la Communauté urbaine de Lyon
ANNEXE 238 Evolution de la structure des recettes de fonctionnement de la Communauté
urbaine de Lyon
ANNEXE 339 Tableau n°3 a : Bases d'imposition communautaires
ANNEXE 440 La taxe professionnelle, la taxe d'habitation, la taxe sur le foncier bâti, la taxe
d'enlèvement des ordures ménagères, la redevance d'assainissement, l'évolution du produit de la
DGF.
ANNEXE 541 Evolution de la structure de financement des investissements de la Communauté
urbaine de Lyon
ANNEXE 642 Evolution des emplois - Analyse sectorielle (toutes catégories) - (au 1er janvier)
ANNEXE 743 Evolution des emplois - Analyse globale
ANNEXE 844 Evolution des effectifs réels équivalents temps plein (agents-années)
ANNEXE 945 Evolution effectifs réels équivalents temps plein (agents-années)
ANNEXE 1046 Evolution effectifs réels équivalents temps plein (agents-années)
ANNEXE 1247 Evolution effectifs réels temps partiel (Situation au 1er janvier)
ANNEXE 1348 Non titulaires - Loi du 26 janvier 1984
ANNEXE 1449 Absentéisme - durées en journées cumulées
ANNEXE 1550 Evolution des dépenses de' personnel
ANNEXE 1651 Evolution masse salariale au 31 décembre
ANNEXE 1752 Durée du travail
ANNEXE 1853 Etat des personnels de la SEM ICARE mis à disposition de la Communauté
urbaine de Lyon en 1997
ANNEXE 1954
Etat des personnels de la SEM ICARE mis à disposition de la Communauté urbaine de Lyon en
1997
A
Annexe 1
Evolution de l'autofinancement brut de la Communauté urbaine de Lyon
(1 161 610 habitants, y compris RC jusqu'à 1997 inclus)
Voir Tableau
(données consolidées du budget principal et des budgets annexes)
(1) y compris 86 M.F., indemnités de réaménagement budgets annexes
(2) y compris 257 M.F. SYTRAL, mouvement réel sans décaissement de fonds
Annexe 2
Evolution de la structure des recettes de fonctionnement de la Communauté urbaine de Lyon
Voir Tableau
(1) in Comptes consolidés (C.C.): produits de l'exploitation + produits domaniaux - TEOM (2) in
CC: contributions directes et compensations (3)TEOM (4) in CC: DGF + compensations (5) in CC:
produits financiers + remboursements et subventions + autres RRF
En 1997 (M.14), la ventilation des mouvements réels ayant changé des indications en lettres
permettent d'identifier les postes pris en compte :
a - charges de personnel b - produits des services du domaine et ventes diverses c - impôts et
taxes d - taxe d'enlèvement des ordures ménagères e - dotations, subventions et participations f -
autres produits de gestion courante g - produits financiers h - produits exceptionnels
ANNEXE 3 Tableau n°3 a : Bases d'imposition communautaires
Voir Tableau
1
Annexe 4
La taxe professionnelle
Le produit de la taxe professionnelle a suivi l'évolution suivante (en M.F) :
Voir Tableau
Annexe 5
Evolution de la structure des dépenses de fonctionnement de la Communauté urbaine de Lyon
Voir Tableau
Annexe 6 Evolution de la structure de financement des investissements de la Communauté
urbaine de Lyon
Voir Tableau
ANNEXE 7
EVOLUTION DES EMPLOIS - ANALYSE SECTORIELLE (toutes catégories) - (au 1er janvier)
Voir Tableau
ANNEXE 8
EVOLUTION DES EMPLOIS - ANALYSE SECTORIELLE (toutes catégories) - (au 1er janvier)
Voir Tableau
ANNEXE 9
EVOLUTION DES EMPLOIS - ANALYSE GLOBALE
Voir Tableau
ANNEXE 10
EVOLUTION EFFECTIFS REELS EQUIVALENTS TEMPS PLEIN (agents-années)
Voir Tableau
ANNEXE 11 EVOLUTION EFFECTIFS REELS EQUIVALENTS TEMPS PLEIN (agents-années)
Voir Tableau
ANNEXE 12 EVOLUTION EFFECTIFS REELS TEMPS PARTIEL (Situation au 1er janvier)
Voir Tableau
Annexe 13 NON TITULAIRES - Loi du 26 janvier 1984
Voir Tableau
Annexe 14
Voir Tableau
Annexe 15 EVOLUTION DES DEPENSES DE PERSONNEL (1)
Voir Tableau
ANNEXE 16
EVOLUTION MASSE SALARIALE AU 31 DECEMBRE
Voir Tableau
(1) au sens juridique du terme, la masse salariale est constituée de la somme annuelle des
éléments du salaire qui sont soumis aux cotisations de sécurité sociale. Cette somme figure en
lecture directe sur les DADS.
ANNEXE 17 DUREE DU TRAVAIL
Voir Tableau
ANNEXE 18
Etat des personnels de la SEM ICARE mis à disposition de la Communauté urbaine de Lvon en
1997
Voir Tableau
ANNEXE 19
Demande d'indemnisation formulée par la société concessionnaire du boulevard périphérique
nord de Lyon
Voir Tableau
A cette somme de 3,5921 milliards, il faut rajouter : les charges et frais financiers postérieurs au
28 février 1998, relatifs au financement de l'ouvrage et au frais de fonctionnement de la société ;
l'impact de la TVA sur les montants réclamés ; les intérêts de droit en application de l'article 1154
du code civil.
Ces postes évoluant au fil du temps, leurs montants définitifs ne pourront être arrêtés que lors de
l'établissement de la transaction qui marquera l'accord des parties.
(1) Lettre d'observations définitives du 20 janvier 1997.
(2) Lettre d'observations définitives du 6 mai 1999. (3) Lettre d'observations
définitives du 16 novembre 1998. (4) Lettre d'observations définitives
du 14 décembre 1998. (5) cf. Lettre d'observations définitives du 13
octobre 1998. (6) cf. Lettre d'observations définitives du 4 mai 1998.
(7) cf. Lettre d'observations définitives du 16 décembre 1998.