Le président
Poitiers, le 21 février 2012
REF. : N° 0207
ROD2
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Président,
Le rapport d’observations définitives sur la gestion de la Communauté d’Agglomération du
Grand Poitiers, arrêté par la chambre régionale des comptes le 24 novembre 2011, vous a été notifié
le 3 janvier 2012.
En application de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, vous pouviez y
apporter une réponse écrite dans le délai d’un mois suivant sa réception.
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport d’observations définitives auquel est
jointe la réponse adressée au greffe de la chambre.
Ce rapport, accompagné de la réponse, devra être communiqué par vos soins à l’assemblée
délibérante dès sa plus proche réunion, après avoir fait l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de
celle-ci et avoir été joint à la convocation adressée à chacun de ses membres. Il devra donner lieu à
un débat. Je vous précise que, selon les dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions
financières, les observations définitives sont communicables aux tiers dès qu’a eu lieu la première
réunion de l’assemblée délibérante suivant leur réception par la collectivité concernée.
Vous voudrez bien indiquer au greffe de la juridiction la date de cette réunion.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
P.J.
: 1 rapport d’observations définitives
Gérald MEUNIER
Monsieur le Président
Communauté d’Agglomération Grand Poitiers
10-14, rue Scheurer Kestner - B.P. 599 - 86021 POITIERS CEDEX
05 49 50 01 50 - Télécopie 05 49 41 62 69
- Mél : crc.poitou.charentes@pc.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION
DU GRAND POITIERS
Année 2003 et suivantes
La chambre régionale des comptes de Poitou-Charentes a examiné la gestion de la communauté
d’agglomération du Grand Poitiers à compter de 2003.
Le contrôle a porté sur l’intercommunalité, la définition de l’intérêt communautaire, une partie
des compétences de la communauté, le contrôle interne, la fiabilité des comptes, la situation
financière, les budgets annexes « Eau », « Assainissement et eaux pluviales », les oeuvres
sociales et la restauration des personnels, les équipements d’accueil, la fonction juridique, les
assurances, les partenariats et le recours à la société d’équipement du Poitou.
Grand Poitiers et Poitiers partagent les mêmes services, c’est pourquoi les parties du rapport
relatives au contrôle interne, aux oeuvres sociales et à la restauration des personnels, à la
fonction juridique et aux assurances sont communes aux deux rapports, à l’exception des
éléments spécifiques à la communauté d’agglomération.
Le rappel de la procédure suivie en application du code des juridictions financières figure en
annexe.
SOMMAIRE
SYNTHESE DU RAPPORT
........................................................................................................
4
1.
L’intercommunalité
.............................................................................................................
8
1.1.
Présentation générale
.......................................................................................................
8
1.2.
Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) des aires urbaines de Poitiers et de
Châtellerault
...............................................................................................................................
8
1.3.
Le territoire du Grand Poitiers
.........................................................................................
9
1.4.
Les instances statutaires de la communauté d’agglomération
.......................................
10
1.5.
L’intérêt communautaire et les compétences du Grand Poitiers
...................................
10
2.
La compétence « développement economique »
..............................................................
11
L’aménagement de zones d’activité économique
....................................................................
11
Les zones d’activité et les voiries d’intérêt communautaire
...................................................
12
3.
La compétence « développement urbain »
........................................................................
15
3.1.
Le programme local de l’habitat (PLH)
........................................................................
15
3.2.
Le plan local d’urbanisme (PLU)
..................................................................................
18
4.
La compétence « transport »
.............................................................................................
19
4.1.
La subvention d’équilibre versée au budget « Transport »
...........................................
19
4.2.
La fiabilité des comptes et l’équilibre du budget « Transport »
....................................
21
5.
La compétence « ordures ménagères »
.............................................................................
22
6.
La compétence « incendie »
..............................................................................................
22
7.
La compétence « sport »
...................................................................................................
23
7.1.
Le transfert des équipements sportifs et des charges associées
.....................................
23
7.2.
Les aides financières au sport
........................................................................................
25
7.3.
Les mises à disposition de locaux et d’équipements sportifs
........................................
26
7.4.
Le budget de fonctionnement de la compétence « Sport »
............................................
27
7.5.
Le budget d’investissement
de la compétence « Sport »
...............................................
29
8.
Le contrôle interne
............................................................................................................
30
8.1.
Le dispositif de contrôle interne
....................................................................................
30
8.2.
Le système d’information de gestion
.............................................................................
32
8.3.
La communication interne
.............................................................................................
33
8.4.
La communication externe
............................................................................................
34
9.
La fiabilité des comptes
....................................................................................................
35
9.1.
La séparation organisationnelle, patrimoniale et comptable du Grand Poitiers
............
35
9.2.
Le compte de résultat
.....................................................................................................
37
9.3.
Le bilan
..........................................................................................................................
40
10.
La situation financière
.......................................................................................................
42
10.1.
Les budgets du Grand Poitiers
................................................................................
42
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
2/111
10.2.
Les ressources
.........................................................................................................
43
10.3.
Les emplois
.............................................................................................................
45
11.
Les budgets annexes « eau », « assainissement et eaux pluviales »
.................................
50
11.1.
Le budget annexe « Eau »
.......................................................................................
50
11.2.
Le budget annexe « Assainissement et eaux pluviales »
........................................
51
12.
Les oeuvres sociales et la restauration des personnels
......................................................
53
12.1.
Le comité d’action sociale
......................................................................................
53
12.2.
L’Association « Sports et Loisirs des Employés Municipaux »
.............................
54
12.3.
La restauration des agents
.......................................................................................
55
13.
La fonction juridique
.........................................................................................................
57
13.1.
Les structures
..........................................................................................................
57
13.2.
Les procédures
........................................................................................................
58
14.
Les assurances
...................................................................................................................
61
14.1.
9.1 Le recours à un prestataire de service
...............................................................
61
14.2.
9.2 Le devenir de la fonction
..................................................................................
63
15.
Les partenariats
.................................................................................................................
63
15.1.
La cartographie des partenariats et les risques associés
.........................................
63
15.2.
Le respect des conditions de votes concernant les partenaires
...............................
64
15.3.
Les conventions type
...............................................................................................
64
15.4.
La reddition de comptes des bénéficiaires
..............................................................
65
15.5.
L’information des élus et des citoyens
....................................................................
66
16.
Les equipements d’accueil
................................................................................................
67
16.1.
« Les Arènes »
........................................................................................................
67
16.2.
« Le Centre de conférences »
..................................................................................
69
16.3.
Les tarifs des équipements d’accueil
......................................................................
74
16.4.
Vers de nouveaux choix de gestion des équipements d’accueil
.............................
75
17.
Le recours à la Société d’Equipement du Poitou (SEP)
...................................................
75
17.1.
Le dispositif de suivi de la société
..........................................................................
76
17.2.
Le suivi de la réalisation du pôle multimodal
.........................................................
82
ANNEXE 1 – Rappel de la Procédure
........................................................................................
86
ANNEXE 2 – La compétence « sport »
......................................................................................
87
ANNEXE 3 – La fiabilité des comptes
.......................................................................................
91
ANNEXE 4 – La situation financière
.........................................................................................
93
ANNEXE 5 – Les budgets annexes « eau », « assainissement » ET « EAUX pluviales »
......
103
ANNEXE 6 - Le recours à la SEP
............................................................................................
106
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
3/111
SYNTHESE DU RAPPORT
1. L’INTERCOMMUNALITE
Le territoire du Grand Poitiers ne recouvre pas l’ensemble des 83 communes de son aire
urbaine, telle que définie et analysée par l’Institut national de la statistique et des études
économiques (INSEE), qui s’étend aux limites de l’arrondissement de Poitiers. Ainsi, la
commune de Poitiers regroupe plus de 66% des habitants du Grand Poitiers alors qu’elle
regroupe moins de 40% des habitants de l’aire urbaine. Cette situation donne un poids
démographique prépondérant à Poitiers dans le Grand Poitiers et ne favorise pas par ailleurs un
développement équilibré et harmonieux des espaces urbains et ruraux de l’aire urbaine.
Dans l’attente de l’établissement d’un schéma de cohérence territoriale qui couvrirait la
majeure partie des aires urbaines de Poitiers et de Châtellerault, l’établissement des documents
d’urbanisme du Grand Poitiers ne dispose comme référence que de l’actuel schéma directeur du
seuil du Poitou qui apparaît largement dépassé notamment quant à l’étroitesse du territoire qu’il
concerne. Par ailleurs, dans un cadre urbain et périurbain restreint, la claire distinction des
compétences de collectivités qui pourraient n’en faire qu’une ne va pas de soi.
2. LA COMPETENCE « DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE »
La définition de cette compétence ne fait pas l’objet de critères objectifs et pérennes. Par suite
les transferts des communes membres ont été partiels, se traduisant entre autres par une
distinction artificielle de l’investissement et de l’entretien relatif à la voirie et le maintien en
gestion communales de zones d’activité. Par ailleurs, il apparaît que la méthode de calcul
d’analyse des charges transférées n’est pas harmonisée et accuse une évolution à la baisse entre
les premières estimations et les charges finalement retenues.
3. LA COMPETENCE « DEVELOPPEMENT URBAIN »
L’analyse des résultats du plan local de l’habitat 2002-2008 et son articulation avec le plan
local d’urbanisme conduisent à un bilan mitigé de la politique de l’habitat sur l’agglomération.
Si l’objectif quantitatif en matière de logements créés a été atteint il n’en est pas de même
notamment pour la diversification géographique et le respect par toutes les communes de
l’agglomération du seuil de 20% de logement sociaux prévu par la loi SRU. L’insuffisance de
volonté prescriptive n’est pas étrangère à cette situation.
4. LA COMPETENCE « TRANSPORT »
Le budget « Transport » a bénéficié durant toute la période sous revue de subventions
d’équilibre alors même que l’Etablissement disposait de marges de manoeuvre en matière
d’évolution du taux du versement transport. Par ailleurs, l’absence d’amortissement par la
Régie de transports VITALIS depuis 2004 des immobilisations mises à sa disposition, n’est
qu’un report de charge et pèsera demain sur l’équilibre du budget « Transport » de Grand
Poitiers si le versement « transport » n’est pas augmenté en conséquence.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
4/111
5. LA COMPETENCE « ORDURES MENAGERES »
L’extension de la redevance spéciale aux déchets non banaux des entreprises privées a permis
de remédier de manière significative à la distorsion qui préexistait quant au financement du
service réalisé à destination des entreprises.
6. LA COMPETENCE « INCENDIE »
La définition de la compétence incendie reste inachevée. Au regard des enjeux financiers
qu’elle recouvre, le Grand Poitiers va être conduit à mieux la formaliser et à clarifier son
financement.
7. LA COMPETENCE « SPORT »
L’insuffisance d’investissement passé sur les équipements vieillissants pris en charge par le
Grand Poitiers associée aux évolutions de charges non compensées par l’évolution des recettes
propres a conduit à la mise en place d’un plan pluriannuel d’investissement de 20 M€ sur la
période 2010-2014. La contrainte budgétaire qui en résulte pourrait notamment conduire le
Grand Poitiers à revoir la politique de tarification généreuse des équipements mis à la
disposition des collèges et des lycées de l’agglomération dont le financement relève
normalement d’autres collectivités territoriales.
8. LE CONTRÔLE INTERNE
Le système de contrôle interne des services communs du Grand Poitiers et de Poitiers est en
cours de renforcement. Il l’est au niveau de la direction générale qui va pouvoir s’appuyer sur
un secrétariat général restructuré et un service d’audit interne qui devraient contribuer à un
meilleur cadrage et suivi des procédures qui mettent en oeuvre ledit contrôle. Il l’est au niveau
de la direction des finances et des autres directions au travers de la mise en oeuvre d’un schéma
directeur des systèmes d’information qui va permettre de mieux maîtriser l’ensemble des
dispositifs qui contribuent à l’efficience des deux collectivités et va renforcer tout à la fois leur
capacité de communication interne et de communication externe.
9. LA FIABILITE DES COMPTES
Les budgets du Grand Poitiers sont insuffisamment fiables quant à l’exactitude des crédits de
fonctionnement et d’investissement prévisionnels, au suivi des écritures comptables de mise à
disposition des ouvrages et au suivi des immobilisations et de leur amortissement. Les
procédures de suivi des provisions, de rattachement des produits à l’exercice, de suivi des
comptes d’attente, de répartition analytique fonctionnelle des charges au sein de chaque budget
mais aussi entre budgets mériteraient d’être améliorées parce qu’elles ne sont pas sans
conséquences sur les résultats des différents budgets. Par ailleurs, le choix fait par le Grand
Poitiers de ne pas donner une pleine autonomie financière aux budgets annexes de ses services
publics industriels et commerciaux nuit aussi structurellement à la fiabilité de ses comptes.
Enfin peut être relevée l’absence d’inventaires à jour.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
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10. LA SITUATION FINANCIERE
Le Grand Poitiers a vu sa situation financière se dégrader jusqu’en 2008 suite à une évolution
de ses dépenses de fonctionnement plus rapide que ses ressources. Cela a conduit la collectivité
à modérer ses dépenses d’investissement nouveau et d’entretien / renouvellement de son
patrimoine. En 2009, profitant de l’augmentation de ses bases fiscales, elle a su jouer sur les
taux d’imposition de la taxe professionnelle pour dégager à nouveau une épargne nette positive
et retrouver des ratios d’endettement raisonnables.
11. LES BUDGETS « EAU », « ASSAINISSEMENT » ET « EAUX PLUVIALES »
L’absence d’individualisation de la compétence « Eaux pluviales » a conduit à des
dysfonctionnements qui sont appelés à être régularisés. La régularisation du transfert des
compétences « Eau » et « Assainissement » de plusieurs communes n’est devenu effectif (d’un
point de vue exploitation) qu’avec un retard de dix ans conduisant à des solutions de transition
juridiquement incertaines. La mobilisation anticipée d’emprunts non employés s’est traduite
pour les usagers des services publics industriels et commerciaux de l’eau et de l’assainissement
par la prise en charge de coûts financiers supplémentaires.
12. LES OEUVRES SOCIALES ET LA RESTAURATION DES PERSONNELS
La gestion des oeuvres sociales est exercée par deux associations, le COMAS et l’ASLEM, dont
les interventions respectives sont devenues en partie similaires. Une clarification des missions
confiées à chacune des structures a donc été mise en oeuvre et des conventions d’objectif ont
été établies.
Alors que le coût de la restauration individuelle des agents augmente rapidement, celle de la
restauration collective augmente plus modérément. Cette dernière, dont le caractère
commercial n’est pas contestable, n’a pas fait l’objet d’une mise en concurrence entre 2002 et
2010 puisque le mandat du traiteur choisi par l’association gestionnaire a été tacitement
reconduit chaque année. Par ailleurs, avant 2011, aucune étude interne n’avait, en terme de
rapport qualité-prix, étudié la possibilité de la confier directement à un prestataire externe après
appel à la concurrence ou de l’intégrer au système en fonction de restauration scolaire afin
d’harmoniser les modes de restauration, comme cela a déjà été fait pour les personnes âgées.
13. LA FONCTION JURIDIQUE
La nécessité de structurer la fonction juridique avait été identifiée en 2008. Un audit sur ce
thème avait alors été confié à un prestataire extérieur. La mise en oeuvre des recommandations
de cet audit avec notamment le recrutement d’un second conseiller juridique a permis
d’entreprendre la réorganisation de la fonction juridique et en particulier de créer une mission
« documentation et veille juridique » et de structurer un réseau d’experts et de référents
juridiques au sein des services. Toutefois la réorganisation globale de la fonction n’a pas
encore abouti et des progrès significatifs restent à accomplir pour atteindre un seuil de sécurité
satisfaisant.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
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14. LES ASSURANCES
La couverture assurance est déléguée à un prestataire, depuis l’élaboration du contrat jusqu’à
son terme, et cela depuis vingt ans. Les rapports qui unissent les deux partenaires sont
empreints d’une grande confiance. Cette relation confiante ne doit pas dispenser la commune
de vérifier que la prestation rémunérée correspond bien au service qu’elle en attend, et que
définit un cahier des charges qu’elle-même a élaboré. C’est pourquoi un bilan de l’existant a
été effectué en 2011 dans le but de mieux piloter cette fonction, avec notamment
l’établissement de tableaux de bord de gestion, et si nécessaire de la réorganiser.
15. LES PARTENARIATS
Grand Poitiers et Poitiers ont mis en place un suivi de leurs partenariats visant à sécuriser leurs
relations avec les associations qui les relaient pour l’animation de la vie locale. Les
réglementations européennes et nationales, qui encadrent plus précisément l’action de ces
dernières, et une meilleure information des citoyens et de leurs représentants conduit à une
normalisation des conventions qui encadrent lesdits partenariats.
16. LES EQUIPEMENTS D’ACCUEIL
Les deux principaux équipements d’accueil de l’agglomération, les Arènes relevant de Poitiers
et le Centre de conférences relevant du Grand Poitiers ont rencontré des difficultés de gestion.
C’est pourquoi Grand Poitiers et Poitiers ont engagé une réflexion conduisant au transfert du
parc des expositions de Poitiers vers Grand Poitiers, ce qui va permettre d’envisager une
gestion intégrée de ces équipements pour mettre en oeuvre une politique d’accueil globale au
service du développement économique du territoire de la communauté d’agglomération.
17. LE RECOURS A LA SOCIETE D’EQUIPEMENT DU POITOU
La société d’équipement du Poitou, société d’économie mixte, est un partenaire proche et
privilégié du Grand Poitiers qui détient une partie de son capital. Cette situation a pu
insensiblement conduire ses services à ne pas suffisamment porter attention au cahier des
charges et au suivi de l’exécution des missions qui lui sont confiées, au risque d’une dérive non
négligeable des coûts d’opérations d’aménagement. C’est pourquoi Grand Poitiers s’est engagé
à renforcer sa capacité à assurer un meilleur suivi financier des opérations qui sont confiées à
cette société.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
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1.
L’INTERCOMMUNALITE
1.1.
Présentation générale
Grand Poitiers résulte de la transformation en communauté d’agglomération du district créé en
1965 autour de six communes, puis étendu progressivement à dix en 1997
1
. Au-delà de ses
compétences obligatoires, le district intervenait dans les domaines de l’eau, de l’assainissement,
des transports en commun, des ordures ménagères et des zones industrielles et d’aménagement
concerté.
Par arrêté préfectoral du 2 décembre 1999, le district a été transformé en communauté
d’agglomération rassemblant alors 123 589 habitants et à compter de l’exercice 2000, la taxe
professionnelle unique a été substituée au régime de fiscalité additionnelle applicable
auparavant. Se cumulant avec la dotation d’intercommunalité, elle a sensiblement modifié le
niveau des recettes de la communauté d’agglomération.
Par délibération du 21 novembre 2003, la Communauté d’Agglomération de Poitiers (CAP) a
acté l’élargissement des compétences sport, tourisme et animation du patrimoine, voirie et
planification urbaine, la formalisation de la compétence incendie et la réécriture de la
compétence Technologie de l’information et des communications. Par délibération du 19
décembre 2003, la CAP a précisé les modalités de transfert associées à l’élargissement des
compétences facultatives Sport et Voirie ; elle a défini l’intérêt communautaire par une
délibération du 22 décembre 2003.
Par délibération du 15 octobre 2004, la CAP a autorisé l’extension de son périmètre
géographique aux communes de Croutelle et Béruges, à compter du 1
er
janvier 2005. Par
délibérations du 22 décembre 2006, la CAP a étendu ses compétences à l’ensemble du système
de gestion dynamique des carrefours, et modifié sa définition de l’intérêt communautaire pour
prendre en compte les incidences en termes d’équipements sportifs de l’intégration de la
commune de Béruges et du transfert des feux de signalisation.
A compter du 1
er
mai 2010 la CAP est devenue le Grand Poitiers (GP).
1.2.
Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) des aires urbaines de Poitiers et de
Châtellerault
Le schéma directeur du Seuil du Poitou (SDSP)
Le SCOT en vigueur prolonge en fait le schéma directeur du Seuil du Poitou (19 communes
situées sur l’axe Châtellerault-Poitiers), dont le périmètre est bien inférieur à celui des aires
urbaines de Poitiers et de Châtellerault.
1
Biard, Buxerolles, Chasseneuil-du-Poitou, Mignaloux Beauvoir, Poitiers et Saint-Benoît, Migné-Auxance en
1968, Montamisé en 1972 et enfin Fontaine-le-Comte et Vouneuil-sur-Biard en 1997.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
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Par suite, l’élaboration en cours des documents d’urbanisme et d’aménagement s’effectue dans
le cadre d’orientations d’un schéma directeur arrêté il y a 10 ans au regard d’un périmètre
fortement réduit par rapport à la réalité de l’attractivité actuelle des deux agglomérations.
Vers un SCOT des aires urbaines de Poitiers et Châtellerault
La révision du SCOT, qui aurait dû intervenir avant juin 2010, a pris du retard car malgré
l’alerte des conseils de développement en 2004, puis le travail de réflexion engagé par
l’association de préfiguration du SCOT constituée à l’initiative du préfet en 2005, il a fallu
attendre 2008 pour que le périmètre de ce dernier soit arrêté. L’extension du périmètre du
SCOT (par rapport au schéma directeur) a nécessité l’adhésion et le transfert de la compétence
SCOT de nombreuses communes et intercommunalités au Syndicat Mixte d’Aménagement du
Seuil du Poitou, c’est pourquoi ce dernier, après un long processus de concertation, a modifié
ses statuts pour devenir un syndicat à la carte en 2010. C’est finalement 130 communes qui
sont entrées dans le périmètre du nouveau SCOT.
Le périmètre de ce nouveau SCOT couvre la majeure partie des deux aires urbaines de Poitiers
et de Châtellerault. S’il n’intègre pas toute l’aire urbaine de Châtellerault, il rassemble les
communes qui en constituent l’essentiel, ce qui devrait lui donner une plus grande pertinence
notamment au regard de l’étalement suburbain des deux agglomérations intervenu sur les dix
dernières années.
Le Grand Poitiers sera donc appelé à actualiser ses documents d’aménagement et d’urbanisme
pour les mettre en cohérence avec ce nouveau document d’aménagement de référence.
1.3.
Le territoire du Grand Poitiers
Le Grand Poitiers rassemble aujourd’hui douze communes et compte 137 685 habitants sur un
territoire d’une superficie de 25 080 hectares. Au regard de son aire urbaine, le Grand Poitiers
a une position centrale. En tant que pôle urbain, il est le principal bassin d’emploi, sachant que
trois communes, Poitiers, Chasseneuil du Poitou et Jaunay-Clan (hors GP), concentrent « plus
des deux tiers des emplois de toute l’aire urbaine ».
Mais le Grand Poitiers ne recouvre que 14 % du territoire de l’aire urbaine de Poitiers
(bassin
d’emploi)
et ne réunit que 12 de ses 83 communes. Cela fait ressortir l’étroitesse du territoire
du Grand Poitiers au regard de sa zone d’attraction ; selon le ministère de l’intérieur, le
périmètre pertinent devrait inclure
« l’ensemble des espaces constituant des enjeux pour le
développement maîtrisé de l’agglomération et de sa zone d’attraction, au plan de
l’aménagement de l’espace, du développement économique de l’équilibre social de l’habitat et
de la cohésion sociale. »
2
Cette étroitesse, associée à la spécificité de l’attractivité complémentaire Poitiers-Châtellerault
rend particulièrement difficile la mise en oeuvre d’un plan de déplacement urbain (PDU), dont
le périmètre d’intervention lié aux déplacements pendulaires dépasse celui d’intervention du
Grand Poitiers. Il en est de même de la politique locale de l’habitat, qui dans une logique de
cohérence territoriale devrait être élargie au-delà du Grand Poitiers, l’engagement de
l’agglomération ne pouvant se suffire à lui-même pour freiner voir inverser la tendance au
mitage suburbain.
2
Question n° 45773 au ministre de l’intérieur, JO, 26 octobre 2004.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
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Le conseil de développement responsable du Grand Poitiers, dans son avis rendu en 2009 sur le
plan local d’urbanisme (PLU) et le plan de développement urbain, a souligné les limites d’une
gestion autocentrée du Grand Poitiers et indiqué l’urgence de «
la construction d’une vision
économique et sociale de l’ensemble du territoire d’influence de la CAP. »
3
Ce constat rejoint celui plus général de la Cour des comptes qui, dans le rapport particulier
2005 des juridictions financières relatif à l’intercommunalité, a observé que «
… les périmètres
des intercommunalités n’atteignent pas la dimension optimale notamment au regard de la
référence que constitue l’aire urbaine au sens de l’INSEE
».
Si le territoire de Grand Poitiers s’est élargi depuis sa création, la logique de regroupement qui
sous tend l’intercommunalité devrait également faire évoluer son périmètre vers l’aire urbaine
de Poitiers, intégrée en totalité dans le périmètre du nouveau SCOT.
1.4.
Les instances statutaires de la communauté d’agglomération
Lorsque le Grand Poitiers ne comportait encore que dix communes, elle était administrée par
un conseil de communauté composé de 74 membres titulaires, la commune de Poitiers étant
représentée par 37 délégués. Par ailleurs, un président et dix-sept vice-présidents composant le
bureau, étaient élus par le conseil communautaire, à raison de 9 pour la commune de Poitiers et
1 élu pour chacune des 9 autres communes, comme pour le conseil communautaire dans un
souci de parité commune centre - communes périphériques.
Depuis 2004, avec l’entrée de deux nouvelles communes dans la communauté, les modalités
d’administration de l’intercommunalité ont été modifiées. Le conseil communautaire est
composé de 80 membres dont seulement 37 pour la commune de Poitiers contre la moitié
auparavant, soit 46% des membres représentant 64% de la population. En revanche avec 11
membres sur 22, Poitiers demeure à parité avec les autres communes au sein du bureau qui fixe
les orientations de la politique communautaire.
1.5.
L’intérêt communautaire et les compétences du Grand Poitiers
Jusqu’en 2003 l’intervention de Grand Poitiers correspondait au domaine d’intervention
historique du district. Ses contours se sont modifiés et le domaine d’action du Grand Poitiers
correspond d’une part à ses compétences générales et, d’autre part à celles relevant de l’intérêt
communautaire.
Les compétences générales sont celles exercées de plein droit qui concernent le développement
économique, l’aménagement de l’espace communautaire, l’équilibre social de l’habitat sur le
territoire communautaire, la politique de la ville dans la communauté d’agglomération. Elles
comprennent aussi les compétences optionnelles : l’assainissement, l’eau, la protection et la
mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie, dont l’élimination et la valorisation des
déchets des ménages et les déchets assimilés dans le cadre des schémas départementaux. S’y
ajoutent les compétences facultatives dans les domaines suivants : voirie, sports, tourisme,
université, crématorium, communication, établissements scolaires, planification urbaine,
politique foncière, création, gestion et animation des aires d’accueil pour les gens du voyage,
création et gestion de chenils.
3
AVIS CDR 2009 PLU-PDU-PLH, p.14.
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Quant aux compétences dans les domaines considérés comme relevant de l’intérêt
communautaire de Grand Poitiers, elles sont les suivantes : création, aménagement, entretien et
gestion des zones d’activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique,
portuaire ou/aéroportuaire d’intérêt communautaire ; actions de développement économique
d’intérêt communautaire ; création et réalisation des zones d’activité concertées (ZAC)
d’intérêt communautaire ; politique du logement, notamment du logement social d’intérêt
communautaire ; amélioration du parc immobilier bâti d’intérêt communautaire ; dispositifs et
action d’intérêt communautaire en matière de politique de la ville ; création et entretien des
voies d’intérêt communautaire ; construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements
sportifs d’intérêt communautaire ; élaboration et promotion de la politique touristique
communautaire ; procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique pour les opérations
d’intérêt communautaire.
2.
LA COMPETENCE « DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE »
Cette compétence comprend deux volets ; le premier regroupe l’ensemble des actions menées
en faveur du développement économique du territoire (promotion, animation, subvention,
schéma de développement commercial, gestion d’un observatoire…) ; le deuxième volet
concerne la fonction d’aménageur du Grand Poitiers au travers de la création, de
l’aménagement, de l’entretien et de la gestion des zones d’activité économique (ZAE).
L’aménagement de zones d’activité économique
Deux aspects de ce deuxième volet de la compétence soulèvent des remarques : les modalités
de définition de l’intérêt communautaire et les modalités d’exercice de la compétence.
L’intérêt communautaire : définition et application
Une liste de critères de définition a été établie mais son application diffère selon le degré de
consensus atteint. Pour les zones non achevées, la difficulté résidait dans le transfert (à priori
en pleine propriété) des terrains et du solde de l’opération, les enjeux financiers pouvant
s’avérer plus ou moins élevés. Pour les zones terminées, le transfert soulevait la seule difficulté
de mise à disposition des voiries et espaces fonciers non commercialisés et de leur gestion, qui
a été traité au niveau de la compétence optionnelle voirie.
Le nombre de critères et leur importance variable pour délimiter les Zones d’activité relevant
de l’intérêt communautaire rendent peu clairs les choix de développement économique et
d’aménagement du territoire du Grand Poitiers. Plusieurs exemples en apportent l’illustration.
Si la ZAC des hauts de chaumes, les zones des Rocfer, des portes du futur, des tilleuls, de la
loge et de Saint Eloi étaient considérées d’intérêt communal, elles n’ont été retenues ou
pressenties comme pouvant être d’intérêt communautaire qu’après leur remise à niveau.
Dans certains cas, le potentiel stratégique a été déterminant et il a prévalu sur les critères
d’achèvement et de remise à niveau
4
. Dans d’autres cas et en sens inverse, le non achèvement
de la zone et le besoin de remise à niveau en lien avec leurs incidences financières
prévisionnelles ont prévalu sur les autres critères décisionnels
5
.
4
Pour la ZAE les Vignaud par exemple.
5
Zone du Pâtis, Pas de saint Jacques, Portes de l’Auxance, Saint-Eloi.
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La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale n’a pas donné une définition de l’intérêt communautaire ni établi une liste de
critère qui la compose. Il revient à l’EPCI de fixer les critères de ses choix. En l’occurrence,
l’application de ceux retenus par Grand Poitiers résulte d’une approche qui prend largement en
compte les réalités locales.
Les vingt six zones reconnues d’intérêt communautaires par le document de référence
Ces zones sont réparties en trois catégories : celles historiquement gérées par le Grand Poitiers
(4) ou dont la communauté supportait tout ou partie des charges (5) ; les zones d’activité à
vocation communautaire (10) ; les zones commerciales périphériques (7).
Par ailleurs, quatre zones sont susceptibles d’être intégrées après leur remise à niveau, dont la
Zone du Pâtis qui est reconnue comme historiquement communautaire. Depuis 2003, deux
zones l’ont été (Porte de l’Auxances et Pas de Saint Jacques) et trois nouvelles zones
d’activités ont été lancées par le Grand Poitiers (Lotissement de Chaumont, Grand Philambin et
Zac des Montgorges).
Le niveau d’intervention du Grand Poitiers, au regard notamment de la charte qualité, mais
aussi des décisions de création intervenues depuis, ne correspond pas à celui du document de
référence de définition de l’intérêt communautaire dont la dernière mise à jour date du 22
décembre 2006. C’est ainsi que les cinq prises en charge citées plus haut n’y figurent pas. Le
Grand Poitiers fait valoir son souci de ne pas multiplier les délibérations de mise à jour du
document de référence dans la mesure où la définition de l’intérêt communautaire se dégage au
travers de l’établissement de listes.
Ainsi, la chambre constate que la compétence « développement économique » se détermine en
conjuguant différentes délibérations successives, ce qui ne contribue pas à la lisibilité des choix
communautaires. Une actualisation du document de référence serait souhaitable même lorsque
les principes retenus ne sont pas modifiés.
Les zones d’activité et les voiries d’intérêt communautaire
Le rapport préliminaire de la Commission Locale d’Evaluation des charges transférées
(CLECT) du 25 novembre 2003 indique qu’elle n’aura pas de rapport de transfert des zones
d’activité à rendre dans la mesure où seules les ZAE achevées et ne nécessitant pas de gros
travaux de remise en état seront introduites dans le schéma de développement économique.
Grand Poitiers fait valoir que le choix de ne pas procéder au transfert des zones non achevées
6
est motivé par les incidences économiques et administratives que cela engendrerait.
Les voiries sont, pour la quasi-totalité d’entre elles, celles des zones d’activité économique. Or, le
transfert des zones d’activités implique normalement la mise à disposition des voiries et
accessoires et le transfert de leur entretien et renouvellement.
Pour éviter de poser la problématique du transfert des zones d’activité dans leur ensemble,
l’incidence de leur transfert a été examinée du seul point de vue de l’évaluation de l’impact du
transfert des voiries au niveau de la compétence « Voirie communautaire » ; dans le cas où les
zones sont achevées
(« clôturées »),
seules sont à transférer et à mettre à disposition les voies et
6
Le Vignaud, le Pré Médard, la Tardiverie, Pointe à Miteau, Grand large…
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terrains non viabilisés (PV de mise à disposition, écritures de mise à disposition, évaluation des
charges afférentes et calcul de l’impact sur l’attribution de compensation).
La définition de l’intérêt communautaire pour l’exercice de la compétence « voirie » a conduit à
établir deux tableaux : l’un récapitule les voiries d’intérêt communautaire (qui correspondent
aux zones historiquement de la compétence du Grand Poitiers) et l’autre établit la liste des
voiries situées dans les ZAE pour lesquelles le Grand Poitiers a la charge des seules grosses
réparations, les opérations d’entretien demeurant à charge des communes.
Le Grand Poitiers fait valoir que :
«
L’explication
[de cette distinction]
est liée à l’histoire et à
un équilibre de la coopération, les petites réparations ont été considérées comme des
interventions de proximité qui restaient à la charge des communes plus rapides et moins
onéreuses. Il s’agit d’une recherche de gain financier et de partage de coopération librement
consenti en 2003 (…) et introduit dans le calcul de l’attribution de compensation. »
Or, la circonscription du transfert des zones d’activités à vocation communautaire au seul
transfert des voiries et le maintien au niveau des communes de l’entretien courant des voiries
des zones d’activité communautaires n’apparaît pas conforme aux articles L. 1321-1 et
L. 1321-2 du CGCT qui excluent des transferts partiels
7
; en outre, elle n’est sans doute pas
économique, la plus value du maintien d’un entretien de proximité éclaté n’ayant pas été
analytiquement démontrée par rapport aux économies d’échelle que procure une mutualisation.
La chambre ne peut donc que recommander la régularisation de cette situation.
La CLECT a rendu un rapport préliminaire sur le transfert de compétence voirie le
25 novembre 2003. Son rapport définitif a été rendu le 6 octobre 2005.
Tableau 1.
Comparatif entre les coûts d’entretien de voirie évalués, déclarés et retenus
En K€HT
Rapport CLECT préliminaire du
25/11/2003
Document
préparatoire à
la CLECT
2003
Evaluatio
n CAP
Déclaratif
communes
Montant
arrêté
Rapport CLECT définitif
du 06/10/2005
Montant (1)
Montant
Montant
Montant
Montant(2)
Rapport
(1/2)
Main d'oeuvre
294
204
80
0
Entretien
213
117
61
61
29
7
Montant total
507
321
141
61
29
17
Source : Etabli à partir des données fournies par le Grand Poitiers.
Entre l’évaluation initiale de 2003 et le montant définitif des charges transférées arrêté en 2005
en matière de voirie, le coût global d’entretien des voiries transférées à été divisé par 16,5 et le
coût d’entretien (hors main d’oeuvre) a été divisé par 7. Cette évolution s’explique pour partie
par le maintien au niveau des communes de l’entretien de proximité et des charges de personnel
7
Cf. Rep. Min. 37155, JOAN Q du 28 février 2000 : «
Il ne paraît en effet pas possible d’extraire de la
compétence relative à l’aménagement et à l’entretien des zones d’activités, qui relève du groupe« développement
économique », l’aménagement et l’entretien de la voirie desdites zones. Les questions relatives à des
infrastructures telles que la voirie des zones d’activités font en effet partie intégrante de la politique globale
d’aménagement de ces zones. »
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afférentes ; mais même en neutralisant les charges de main d’oeuvre, le coût est encore divisé
par 7.
Entre les deux rapports est intervenue la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales (LRL) et l’abrogation du décret n°2000-485 du 31 mai 2000 qui encadrait
précédemment les modalités de calcul des charges transférées.
- La loi LRL a modifié notamment les règles en matière d’évaluation des charges
d’investissement. Au lieu de considérer les seules charges constatées dans les précédents
budgets (qui ne comprennent pas le plus souvent de charges d’amortissement), le coût de
réalisation (sur la base d’un coût moyen annualisé) est pris en considération. Cette nouvelle
méthode permet de considérer la réalité de la charge transférée à l’EPCI et de lui donner en
conséquence les moyens financiers du renouvellement des ouvrages transférés. Elle évite aussi
de pénaliser les communes ayant fait des efforts d’investissement par rapport à celles ayant
transféré des équipements pour lesquels l’EPCI devra effectuer de nombreux travaux de remise à
niveau.
- Cette loi a prévu par ailleurs la possibilité de revenir sur les conditions initiales du transfert de
manière à revisiter l’analyse des charges transférées à l’aune de la nouvelle méthodologie
préconisée.
Pour sa part, Grand Poitiers n’a pas souhaité revenir sur les modalités de calcul initial et a fait
valoir que :
« l’accord de compensation répartition était intervenu en fin d’année 2003 acté par
les différents maires et diffusé aux communes, il avait donné lieu à un accord d’équilibre et
avait été introduit dans la réflexion budgétaire, il n’était donc pas question de revenir sur cet
accord en 2005 lors de la CLECT. »
La communauté d’agglomération n’a donc pas souhaité utiliser cette opportunité légale pour
élaborer une méthode harmonisée pour l’ensemble des communes et compétences ; une règle
différente a donc été appliquée aux deux nouvelles communes qui ont rejoint la communauté en
2005.
La chambre observe que la définition de cette compétence ne fait pas l’objet de critères objectifs
et pérennes mais résulte d’une approche au cas par cas pour principalement tenir compte des
réalités locales. Les transferts des communes membres ont été partiels, se traduisant entre autres
par une séparation peu cohérente de l’investissement et de l’entretien relatif à la voirie et le
maintien en gestion communale de zones d’activité hors voirie. Par ailleurs, la méthode de
calcul et d’analyse des charges transférées n’est pas harmonisée entre toutes les communes
membres ; finalement, le montant des charges définitives en 2005 est très inférieur aux
premières estimations de 2003.
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3.
LA COMPETENCE « DEVELOPPEMENT URBAIN »
Le Grand Poitiers, lors de sa délibération du 22 décembre 2003, a reconnu d’intérêt
communautaire la politique du logement social, les opérations en faveur des personnes
défavorisées et l’amélioration du parc immobilier bâti.
3.1.
Le programme local de l’habitat (PLH)
La loi de solidarité et renouvellement urbain (SRU) a conduit le Grand Poitiers à relancer une
étude en vue de lancer une nouvelle procédure de PLH par délibération du 21 décembre 2001 et
à adopter un nouveau PLH le 18 décembre 2002 pour la période 2002-2008. Ce deuxième PLH
comprenait un diagnostic, un document de perspective reprenant les deux scénarii étudiés et un
programme d’action.
3.1.1.
Le PLH et son suivi
3.1.1.1.
Le plan local de l’habitat 2002-2008
En application de l’article L. 302-1 du code de l’habitat, le PLH du Grand Poitiers comportait
un diagnostic sur les marchés du logement et sur la situation de l'hébergement, analysant les
différents segments de l'offre de logements, privés et sociaux, individuels et collectifs, de l'offre
d'hébergement, ainsi que l'offre foncière. Il incluait un repérage des situations d'habitat indigne.
A partir de l’analyse de la situation, mais aussi des potentialités spécifiques du secteur et des
actions déjà engagées, un document de perspective retraçant les hypothèses d’évolution pour
les six années du programme avait été élaboré et un scénario très volontariste en terme de
croissance démographique (et donc de création de logement), associé à un effort de
rééquilibrage du parc social avait été retenu lors de la délibération du 27 septembre 2002.
Le PLH 2002-2008 du Grand Poitiers n’a pas été conçu pour avoir une portée prescriptive mais
plus comme un document visant à rassembler les communes membres autour de principes et
d’objectifs globaux à mettre en oeuvre en matière d’habitat pour répondre au mieux aux
obligations réglementaires qui visaient à favoriser la mixité sociale et à compenser le
dysfonctionnement du marché. Il s’est organisé autour de trois principaux axes : développer et
adapter l’offre de logement, adapter et développer le parc de logements aux populations à
besoins spécifiques, communiquer et observer les évolutions sociodémographiques et d’habitat,
les axes étant déclinés en un programme de onze actions.
3.1.1.2.
Le suivi du plan
Le programme d’action était insuffisamment précis sur les modalités de suivi et d’évaluation et
les objectifs quantitatifs retenus en matière de réhabilitation n’étaient pas précisés, ces derniers
ayant été jugés non prioritaires au regard de la volonté de privilégier la production de
logements neufs.
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Le suivi par l’observatoire de l’habitat
L’action n°11 du programme d’action consistait en la création d’un observatoire de l’habitat
devant traiter les données à l’échelle du territoire, « suivre l’évolution des paramètres
démographiques sociaux et réajuster le dispositif d’action, voire les objectifs ».
L’observatoire a été créé en 2004 et un premier document de synthèse des données collectées
en matière d’habitat et démographiques a été produit en novembre 2006 (cahier détaché de
l’habitat). Il présentait les principales données en matière de structure du parc de logement, de
construction neuve, de marché foncier et de capacité d’accueil de certaines des populations à
besoins spécifiques. Mais les données produites ne concernaient qu’une partie des actions du
PLH et n’étaient ni mises en perspective historique ni analysées à l’aune des objectifs retenus
par le PLH. Par ailleurs le périmètre d’analyse de l’observatoire de l’habitat ne recouvrait pas
celui du PLH.
Le suivi par le Grand Poitiers
Le PLH a fait l’objet à mi-parcours d’une évaluation par un cabinet externe qui a constaté que
les objectifs globaux de production de logement avaient été atteints mais qu’il n’en avait pas
été de même pour les objectifs de diversification géographique et de production de logements
sociaux
. Il a
noté par ailleurs l’insuffisance de suivi par les services du Grand Poitiers. En
2007, le conseil de communauté d’agglomération a réajusté le plan en maintenant l’objectif de
production de 1000 logements neufs par an jusqu’en 2008
,
la production de 250 logements
sociaux par an, hors ANRU, mais répartie de façon équilibrée sur les 12 communes de la CAP,
et
la
fixation de l’objectif de 80 logements locatifs (PLUS et PLAI) à bas loyer et à haute
performance énergétique. Pour les autres objectifs, contrairement aux suggestions de
l’évaluateur, ils sont demeurés globaux
,
non chiffrés pour la plupart et n’ont pas été répartis par
commune.
Les analyses annuelles de l’avancement du programme, prévues à l’article R. 302-13 du code
de la construction et de l’habitat (CDH) n’ont pas été réalisées par le Grand Poitiers en raison
principalement de l’absence d’un pôle interne de consolidation des données du suivi des
différentes actions du PLH ; l’observatoire de l’habitat et le cadre de suivi prévu au niveau de
la convention signée avec l’Etat ne recouvrant pas l’ensemble des actions du PLH. Par ailleurs,
l’insuffisante déclinaison des actions en objectifs ne favorisant ni l’établissement d’un bilan
global de leur réalisation ni la vision de leur avancement par service ou centre d’activité
compétent (gestion foncière, habitat, renouvellement urbain, urbanisme), les rapports
d’activités ponctuellement établis furent limités au suivi des indicateurs de production de
logements.
3.1.2.
Le bilan du PLH
3.1.2.1.
Le diagnostic établi dans le cadre de l’élaboration du PLH 2010-2016
Dans le cadre de l’élaboration du PLH 2010-2016, un diagnostic a été établi sur le PLH 2002-
2008 mais les données portent surtout sur la période 2006-2007. Ses évaluations sont peu
précises en raison notamment de l’insuffisante définition des indicateurs de suivi du PLH. Il
n’analyse pas toutes les actions et ne comprend pas de bilan de synthèse.
Le nouveau PLH 2010-2016 comporte des bases plus solides pour mettre en place une
évaluation du programme d’action. Mais la déclinaison des actions mériterait d’être plus
détaillée et la définition des objectifs quantitatifs et qualitatifs ainsi que celle des indicateurs de
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suivi associés mériterait d’être plus précise. Il est dommage par ailleurs qu’il ne prévoie pas
l’établissement d’un tableau de bord de suivi des différentes actions, tableau qui pourrait être
utilement annexé au document de diagnostic de suivi pluriannuel et de révision du PLH.
3.1.2.2.
Les principaux résultats des actions du PLH 2002-2008
Action I – Relancer et diversifier la production neuve
Si l’objectif de logements créés a été atteint, il n’en a pas été de même de la diversification
géographique de la production de logements et de la réduction de la production des logements
de petite taille (T1 et T2) ; le taux de logements sociaux par résidence principale s’est détérioré
de 11 % entre 2000 et 2007. L’objectif général du PLH (hors Poitiers) de 11 % de logement
sociaux n’a pas été atteint, et cinq communes n’ont pas atteint le minimum de 20 % de
logements locatifs sociaux prévus par l’article 55 de la loi SRU.
Tableau 2.
Evolution 2007/2000 du taux de logement HLM en pourcentage du nombre
de résidences principales et comparaison entre le taux 2007 et l’objectif 2008 du PLH
En nombre de logements et %
Nb HLM
2007
DRE
EPLS
Répartitio
n du parc
HLM
2007
HLM 2007
EPLS/
résidences
principale
s 2007
Objectif
du PLH
Taux de
locatif
social 2008
Ecart par
rapport à
l’objectif
PLH
HLM /RP
2000
Ecart
2007/2000
Poitiers
11 656
87 %
24,1 %
26 %
- 7 %
27,3 %
- 12 %
GP hors
Poitiers
1670
13 %
8,4 %
11 %
- 24 %
9,1 %
- 8 %
GP
13 326
100 %
19,6 %
22 %
- 11 %
21,9 %
- 11 %
Source : Diagnostic du PLH 2010-2016 ; DRE EPLS et INSEE données légales 2009 prolongées en 2007 par
GTC pour les résidences principales ; diagnostic du PLH 2002-2008 pour les données 2000.
Action II – Définir et mettre en oeuvre une politique foncière
Le PLU 2004 est peu prescriptif quant aux objectifs de diversité géographique et de mixité
sociale à atteindre. Cela s’est traduit, contrairement aux orientations du PLH, par un
renforcement des caractéristiques urbanistiques traditionnelles de l’agglomération, étant
constaté que l’établissement public foncier de portée régionale n’a été créé qu’en 2008.
Action III – Produire une offre en accession à coût maîtrisé en locatif à loyer
intermédiaire
Le recours aux outils traditionnels de maîtrise foncière est limité (exemples : recours aux ZAC
par les communes, schéma d’aménagement de zones au niveau du PLU) et la dépendance à
l’égard de la programmation des bailleurs sociaux, en l’absence de contractualisation avec ces
derniers, rend l’objectif difficile à atteindre.
Action IV – Développer le parc de logements locatifs à bas loyer
L’objectif de logement locatif très social a été atteint
8
mais il se concentre sur la commune de
Poitiers (90 %). En revanche, le volet de l’opération programmée d’amélioration de l’habitat
(OPAH) qui visait le développement du parc privé de logements à bas loyers n’a permis le
conventionnement que de 32 logements à loyers sociaux et très sociaux sur l’objectif de 117
logements conventionné (27 %). Le bilan des versements 2003-2009 concernant les aides à la
8
Avec 11% de logements concernés sur le total des logements sociaux réalisés
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pierre et les aides au foncier de la collectivité fait état d’un montant de 4 049 K€ de
subventions versées ou à verser au titre du PLH 2002-2008.
Action V – Finaliser la charte intercommunale du logement
Cette charte n’a pas fait l’objet d’une proposition de l’établissement aux organismes disposant
d’un patrimoine locatif dans l’agglomération puisqu’il existait une convention logement avec le
département ; mais le 7 novembre 2009, une convention cadre a été signée avec l’Association
Régionale des Organismes Sociaux pour l’Habitat en Poitou-Charentes (AROSCH PC) dans la
perspective d’une convention sur le logement social et d’un accord intercommunal d’attribution
des logements sociaux en faveur des publics prioritaires identifiés.
Action VI – Poursuivre la requalification du parc existant et réduire la vacance dans le
parc de logements de petite taille
Le diagnostic remarque l’absence de respect et de suivi des clauses contractuelles liées à
l’attribution de subventions attribuées aux associations agissant en faveur du logement social,
le retard pris dans les opérations de renouvellement urbain amplifiant le déficit de logement
social, un taux de réalisation de 46,7 % des objectifs globaux de l’opération programmée
d’amélioration de l’habitat (OPAH) pour un coût de suivi représentant 11 % des subventions
attribuées par le Grand Poitiers et l’Agence nationale pour l’Habitat (ANAH) ; seuls 26 % des
subventions prévues (soit 2 388 K€ pour un montant de travaux de 8 411 K€TTC) concernaient
des logements situées dans le périmètre retenu par l’OPAH, la contribution du Grand Poitiers
s’élevant à 96 K€. En revanche l’objectif de réduction des vacances a été atteint pour la seule
commune de Poitiers.
Action VII – Accroître le parc de logements adaptés aux personnes âgées à mobilité
réduite
Le dispositif d’aide au maintien à domicile et le développement de lignes de transport
accessibles ont bien été mis en oeuvre ; l’OPAH en matière d’accessibilité a produit un bon
résultat. Mais il n’a pas été mis en place d’action volontaire en matière d’accessibilité dans le
cadre des opérations sociales pour les logements neufs ou réhabilités.
Action IX – Mettre en oeuvre le schéma départemental d’accueil des gens du voyage
9
Les objectifs du PLH en matière de respect des préconisations du schéma départemental
d’accueil n’ont pas été atteints pour ce qui concerne la création des terrains familiaux destinés à
répondre aux besoins de sédentarisation.
3.2.
Le plan local d’urbanisme (PLU)
3.2.1.
Le Projet d'Aménagement et de Développement Durable du Grand Poitiers (PADD)
Le projet d'agglomération, « Poitiers, Capitale Solidaire », est la « feuille de route » du PADD
à l'origine de la plupart des orientations proposées ; il se réfère plus ou moins directement à
trois enjeux : faire de l'agglomération de Poitiers un pôle de services de rayonnement
interrégional ;
faire de l'agglomération de Poitiers un carrefour physique et culturel de
dimension européenne ; impulser une politique locale de développement durable qui combine
qualité et proximité.
9
L’action VIII – Elargir l’offre de logement aux personnes à problème particulier - n’a pas fait l’objet d’un
commentaire et l’action XI –Développer l’observatoire traitant les données à l’échelle du Grand Poitiers a fait
l’objet d’un commentaire au niveau du suivi du PLH.
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Les orientations d'aménagement du Grand Poitiers ont été déclinées par commune et par zones
à urbaniser et secteurs de réorganisation urbaine sous forme de schémas accompagnés d'une
notice explicative et éventuellement d'un règlement propre.
Le pôle de proximité qui regroupe commerces et services de proximité doit constituer un
véritable lieu de vie où les habitants proches peuvent accéder à une variété de services offerts
au travers de déplacements courts. L’objectif est que chaque commune et chaque quartier
disposent d'un ou plusieurs pôles à partir desquels se développera l'urbanisation à venir.
3.2.2.
Le PLU et le PLH
3.2.2.1.
La compatibilité du PLU au PLH
Le PLU doit être compatible avec le PLH mais la compatibilité n’est pas synonyme de
conformité ; la compatibilité est souple : elle est effective à partir du moment où le PLU
n’empêche pas la mise en oeuvre du PLH, même s'il est souhaitable, en pratique, qu'il favorise
expressément la réalisation des objectifs du PLH.
Ainsi, le Grand Poitiers a réaffirmé dans le PLU 2004 les orientations du PLH au niveau du
PADD et le conseil communautaire à constaté le 6 juillet 2007
« que le PLU ne constituait pas
un obstacle à la réalisation du PLH ».
De cette façon peu contraignante, le PLU ne favorise
pas non plus l’atteinte des objectifs en matière de diversification géographique et de logements
sociaux car les objectifs globaux ne sont pas déclinés au niveau des orientations par commune
et les objectifs liés aux obligations de l’article 55 de la loi SRU ne sont pas pris en compte.
3.2.2.2.
La politique foncière et le PLU
Le PLU 2004 visait la densification urbaine des zones urbanisées proches ou peu éloignés des
zones de proximité et la suppression des coefficients d’occupation du sol dans la plupart des
zones urbaines pour favoriser une urbanisation plus compacte et de qualité. Or, les opérations
de densification, notamment sur le quartier Ouest de Poitiers, sont restées limitées, les
opérations dans le tissu urbain n’ont représenté que le tiers des logements produits sur la
période et la qualité des logements produits est apparu
e
insuffisante (peu d’espaces extérieurs,
qualités énergétiques faibles…).
La réalisation du deuxième objectif, la maîtrise des coûts du foncier, s’est heurtée à la hausse
des prix des terrains à aménager résultant de la tension sur les marchés de la construction. Une
façon de contourner cette évolution du marché foncier aurait été la constitution de réserves
foncières importantes, mais, faute de moyens, cela n’a pas été le cas pour la période considérée.
4.
LA COMPETENCE « TRANSPORT »
4.1.
La subvention d’équilibre versée au budget « Transport »
Dans son précédent rapport, la chambre avait noté que la communauté pratiquait un
subventionnement des comptes annexes, sans motif explicite, ce qui ne permet pas d’éclairer
l’appréciation des résultats du budget principal et du budget annexe.
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Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
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Les subventions du budget général au budget transport ont significativement baissé à compter
de l’exercice 2008 mais n’ont pas disparu. La subvention versée par le budget principal au
budget « Transport » est passée de 448,5 K€TTC en 2003 à 81 K€TTC en 2011.
Sur toute la période, les subventions ont contribué à la formation d’un résultat de clôture
cumulé positif. Toutefois, même en écartant l’absence d’amortissement des ouvrages mis à
disposition de la régie, les besoins du budget transport ne semblent pas justifier à eux seuls les
subventions reçues puisque le résultat cumulé du « budget des transports » est de 2 232,2 K€ au
31 décembre 2009, pour un montant global de subventions reçues de 2 769 K€ entre 2003 et
2009.
Tableau 3.
Subventions du budget principal au budget annexe transport et impact sur
le résultat cumulé de clôture (2003-2009)
En K€TTC
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Montant annuel de la
subvention versée
448,5
448,5
506,5
677,9
506,5
100,0
81,2
Résultat de clôture
cumulé (y compris
RAR)
5 891,9
5 361,3
4 491,4
3 295,2
1 759,5
2 006,9
2 232,2
Résultat de clôture cumulé
hors subventions du budget
principal octroyées à partir de
2003
5 443,4
4 464,3
3 087,9
1 213,8
-828,4
-681,0
-536,9
Sources : Comptes administratifs et fichiers de mandats et titres.
Or, il peut être constaté que l
e taux du versement « transport », principale ressource du budget
annexe transports, est resté à 1% jusqu’en 2007 alors qu’il aurait pu être porté à 1,05 % dès la
transformation du syndicat en communauté d’agglomération. Ce n’est qu’en 2010 qu’il a été
porté à 1,3 % suite à la décision de réaliser des infrastructures de transport collectif en site
propre, sachant qu’il aurait alors pu être porté jusqu’à 1,75 %.
10
. Le budget annexe transport
était donc en mesure de s’auto-équilibrer pendant la période sous revue.
Il convient par ailleurs de rappeler que le subventionnement du budget principal aux budgets
annexes est strictement encadré pour les services publics industriels et commerciaux (SPIC) par
10
Article L. 2333-67 du CGCT : «
Le taux de versement est fixé ou modifié par délibération du conseil municipal
ou de l'organisme compétent de l'établissement public dans la limite de : 0, 55 % des salaires définis à l'article L.
2333-65 lorsque la population de la commune ou de l'établissement public est comprise entre 10 000 et 100 000
habitants ; -1 % des salaires définis à l'article L. 2333-65 lorsque la population de la commune ou de
l'établissement public est supérieure à 100 000 habitants ; 1, 75 % des salaires définis à l'article L. 2333-65
lorsque la population de la commune ou de l'établissement public de coopération est supérieure à 100 000
habitants et que l'autorité organisatrice des transports urbains a décidé de réaliser une infrastructure de
transport collectif en mode routier ou guidé. Si les travaux correspondants n'ont pas été commencés dans un délai
maximum de cinq ans à compter de la date de majoration du taux du versement de transport, le taux applicable à
compter de la sixième année est ramené à 1 % au plus. Toutefois, ce délai court à compter du 1er janvier 2004
pour les collectivités locales dont les délibérations fixant un taux supérieur à 1 % ont été prises antérieurement à
cette date.
Toutefois, les communautés de communes et communautés d'agglomération ont la faculté de majorer
de 0, 05 % les taux maxima mentionnés aux alinéas précédents. »
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
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20/111
l’article L. 2224-2 du CGCT.
11
Les recettes supplémentaires de subventions pourraient avoir
contribué à compenser de lourds investissements ou les effets d’une politique tarifaire au
bénéfice des usagers. Or, en ce qui concerne une éventuelle contribution à l’autofinancement
des investissements, la capacité d’autofinancement nette du budget « Transport » hors
subvention du budget principal durant la période sous revue n’a été négative qu’en 2005,
l’effort d’investissement en matière de matériel roulant étant demeuré très limité sur la période.
Tableau 4.
Budget « Transport » : Effort d’investissement
En K€TTC
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Moyenne
2004-2009
Chapitre 20
172
31
23
142
16
219
90
Chapitre 21
975
1 860
2 930
2 004
13 481
1 178
3 550
dont pôle multimodal
1259
10 921
567
4 249
dont matériel de transport
624
447
2 659
1 711
2 481
462
1 427
chapitre 23
123
351
299
209
76
267
199
Total immobilisations
corporelles et incorporelles
1 269
2 241
3 253
2 355
13 574
1 664
3 839
Sources : Comptes administratifs.
De même, en ce qui concerne une éventuelle compensation de politique tarifaire, il peut être
noté que le conseil communautaire n’a pas délibéré durant la période sous revue sur le principe
d’une compensation des tarifs pratiqués pour qu’ils restent raisonnables au regard de ce qui se
fait dans les collectivités comparables, au motif du choix fait de ne pas augmenter le versement
transport alors que cette augmentation était possible.
La chambre renouvelle donc son observation précédente et recommande au Grand Poitiers de
veiller à l’avenir à mieux ajuster le taux du versement transport de manière à ce que le budget
annexe « Transport » s’auto-équilibre et qu’il ne soit plus fait appel à d’autres ressources
fiscales.
4.2.
La fiabilité des comptes et l’équilibre du budget « Transport »
Les coûts résultant d’une part, de la mise en place du Plan de Déplacement Urbain (PDU)
relatifs à la voirie dédiée aux transports en commun et à l’aménagement des voies pour les
vélos, et d’autre part du financement du pôle multimodal de la gare ont bien été intégrés dans le
budget transport, pour répondre au précédent rapport de la chambre. En revanche le
rattachement des produits d’exploitation du budget annexe (versement « transport » et
subvention d’exploitation) n’est toujours pas effectué en application des principes comptables.
11
«
Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services
publics visés à l'article L. 2224-1. Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque
celle-ci est justifiée par l'une des raisons suivantes :1° Lorsque les exigences du service public conduisent la
collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ; 2° Lorsque le fonctionnement du service
public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers,
ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ; 3° Lorsque, après la période de réglementation
des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une
hausse excessive des tarifs. La décision du conseil municipal fait l'objet, à peine de nullité, d'une délibération
motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises
en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en
charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement. »
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Par ailleurs, l’absence d’amortissement par VITALIS depuis 2004 des immobilisations mises à
sa disposition (19 M€ fin 2009) pèsera lourdement sur l’équilibre du budget « Transport » de
Grand Poitiers s’il est contraint de subventionner les investissements d’entretien ou de
renouvellement desdites immobilisations pour éviter une augmentation des tarifs et si par
ailleurs il choisit de ne pas augmenter significativement le versement « transport ».
5.
LA COMPETENCE « ORDURES MENAGERES »
Cette compétence a été examinée sous l’angle des suites aux observations formulées par la
chambre dans son précédent rapport.
La chambre constate que l’extension de la redevance spéciale aux déchets non banaux des
entreprises privées, réalisée à la suite du précédent examen de gestion, a permis de corriger de
manière significative la distorsion qui préexistait dans le financement du service à destination
des entreprises.
6.
LA COMPETENCE « INCENDIE »
Par délibération du 21 novembre 2003, le Grand Poitiers a procédé à une première
formalisation de la compétence incendie.
Les bornes situées sur le réseau d’eau potable étaient jusque là considérées comme parties
intégrantes de ce patrimoine. L’entretien et le renouvellement des bornes étaient réalisés par le
service intercommunal de l’eau depuis 1997, et aucune contrepartie financière n’était apportée
par le budget général du Grand Poitiers ou par les communes. Or, cette confusion entre la
gestion des bornes incendie et la compétence « Eau potable » trouvait ses limites au regard de
la responsabilité du maire en matière de sécurité incendie
12
, des incidences en matière
d’urbanisation en cas d’insuffisance de réseaux et des enjeux financiers.
Le Grand Poitiers a donc choisi d’inclure dans la compétence incendie l’entretien et la gestion
des bornes existantes. Ce choix s’est traduit par la décision d’une participation du budget
général pour financer l’entretien et le renouvellement des bornes incendies (134 K€ en
fonctionnement et 150 K€ en investissement).
Mais cette première formalisation est partielle puisqu’elle n’a pas été l’occasion d’inscrire dans
les statuts la réalité historique du financement du contingent incendie par le Grand Poitiers et
n’a concerné ni le renforcement du réseau ni la résorption des points noirs (évalués à 7,9 M€ en
2003 et réévalués à 10 M€ en 2007).
Par ailleurs, le niveau d’investissement imputé analytiquement sur la ligne « Défense
incendie » est supérieur à la dotation annuelle effectivement versée par le budget général
depuis 2004, première année de versement de la participation. Ainsi, sur la période 2004-2009,
12
Article L. 2212-2 du CGCT.
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le budget général a participé à hauteur de 900 K€ pour la résorption des points noirs.
13
Le
montant d’investissement analytiquement imputé sur la même période est de 1 195 K€, la
différence étant financée par affectation d’une partie de l’excédent du budget eau.
De plus, la ligne « Défense incendie » ne reflète pas la réalité de l’effort en matière de défense
incendie d’une part parce que il n’y a pas de répartition analytique systématique dans le cas de
renforcement de réseaux contraints par des besoins d’incendie et d’autre part parce que lors de
la création et du renouvellement des réseaux d’eau potable, les travaux de création de poteaux
et de bornes incendies ne font pas l’objet d’une imputation analytique alors que leur poids peut
être estimé entre 10 et 13 % du montant des travaux selon l’estimation des services.
Cette minimisation budgétaire de l’effort financier consacré aux investissements incendie ne
reflète pas la réalité du financement, par l’usager du service d’eau, de dépenses sans rapport
avec sa consommation ; ce faisant, elle ne contribue pas à l’image fidèle des comptes.
La chambre recommande de poursuivre la démarche visant à préciser davantage la compétence
incendie de la communauté d’agglomération en inscrivant dans ses statuts le financement du
contingent incendie, en mettant un terme au financement par le budget eau des dépenses
incendie non compensées par des financements extérieurs, en veillant à une exacte imputation
analytique des dépenses incendie et en arrêtant un programme pluriannuel d’investissement
réaliste au regard des besoins recensés et des moyens financiers, actuellement limités, qu’il
peut mobiliser pour cette compétence.
7.
LA COMPETENCE « SPORT »
(Pour ne pas surcharger le texte, les tableaux figurent en annexe)
7.1.
Le transfert des équipements sportifs et des charges associées
7.1.1.
Les équipements sportifs communautaires
La gestion des équipements sportifs a toujours été partagée entre l’établissement public
intercommunal (le district, la CAP) et les communes membres et notamment la ville centre ;
actuellement, Grand Poitiers en gère 60 et Poitiers 26. La gestion des équipements de proximité
créés par le district ou transférés antérieurement par les communes est restée de la compétence
du Grand Poitiers.
La définition de l’intérêt communautaire a permis de transférer au Grand Poitiers des
équipements sportifs en raison de leur taille, de leur unicité, de la fréquentation ou de la
technicité de l’entretien, comme par exemple la patinoire, le centre équestre ou la salle Lawson
Body. Toutefois, la gestion communale d’équipements sportifs a été maintenue dans certains
cas comme le stade de Migné-Auxance ou le gymnase scolaire de Chasseneuil du Poitou. La
possibilité pour les communes de décider la construction d’un nouvel équipement sportif, qui
n’aurait pas été reconnu d’intérêt communautaire par le Grand Poitiers conforte le principe
d’une gestion partagée des équipements sportifs ; c’est le cas du dernier complexe sportif à
Buxerolles. Ainsi, des communes peuvent gérer des équipements de taille variable y compris
des stades, alors que d’autres avaient antérieurement transféré la totalité de leurs équipements.
13
Equipements anciens ou/et plus conformes aux normes.
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La définition de l’intérêt communautaire pour cette compétence facultative allie donc une
définition assez large des équipements qui peuvent être considérés comme d’intérêt
communautaire avec le maintien de l’existant au travers de l’établissement d’une liste. Pour
Grand Poitiers,
« La gestion partagée des équipements sportifs est donc à la fois une donnée
historique et un choix politique réaffirmé. Cela préserve également la possibilité pour les
communes de réaliser elles-mêmes des investissements lorsque la capacité financière de la
CAP ne lui permet pas de répondre à toutes les demandes. »
La mise à disposition des équipements sportifs au 1
er
janvier 2005 de la commune de Béruges
s’est heurtée à une difficulté tenant à une discordance entre le montant des biens indiqué dans
la CLETC et les comptes de gestion. Cela a empêché la passation des opérations comptables
avant la fin de l’exercice 2010.
7.1.2.
Les méthodes d’évaluation des charges transférées
Les règles d'évaluation des transferts de charges ont été modifiées par l'article 183 de la loi du
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales en donnant aux collectivités la
possibilité de réviser jusqu’en 2007 leur méthode d’évaluation des charges transférées dans un
but de plus grande équité.
Lors de sa réunion du 6 octobre 2005, la Commission Locale d’Evaluation des Charges
Transférées (CLECT) n’a pas utilisé cette opportunité et elle a arrêté des modalités de calcul
des charges transférées différentes pour les équipements sportifs de la commune de Poitiers et
ceux de la commune de Béruges.
Le Grand Poitiers a expliqué cette différence par les transferts des équipements sportifs de la
Ville de Poitiers et de la commune de Béruges qui ont été décidés à des périodes différentes ;
ceux entre Poitiers et la CAP ont été décidés en 2003, à un moment où deux méthodes
d’évaluation prévalaient : la moyenne des 3 derniers comptes administratifs et le dernier
compte administratif. Ce sont celles qui ont été proposées pour l’évaluation des transferts des
charges et mises à jour lors de la CLECT de 2005. Le transfert des équipements de Béruges est
intervenu après la loi du 13 août 2004 et en utilisant la méthode retenue par cette loi. Ce sont
donc 3 méthodes d’évaluation qui ont été appliquées en fonction de la date de transfert : la
moyenne des 3 derniers comptes administratifs, le dernier compte administratif et le coût
moyen annualisé.
7.1.3.
Le transfert des charges générales et des charges de personnel
7.1.3.1.
Le transfert des charges générales
En 2003, la commune de Poitiers, qui supportait l’essentiel des charges de structure du fait de
l’absence de facturation de ces dernières au Grand Poitiers, ne disposait pas d’une comptabilité
analytique par équipement, ni d’un suivi extracomptable des charges de fonctionnement des
différents équipements. Pour l’établissement, la
possibilité d’intégrer les charges de gestion ou
de structure s’agissant de transfert d’équipements, n’a pas été étudiée et, compte tenu de la
nature du transfert, cela devait représenter un faible montant.
Ainsi, la commune de Poitiers supporte les charges de structure ou de frais généraux
(bâtiments, véhicules, frais de personnel des fonctions support tels que le service gestion des
bâtiments, gestion des espaces verts, marché, direction générale…) qui n’ont pas été prises en
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compte lors du transfert de charges ; les conséquences financières globales n’ont pas été
évaluées mais l’étude effectuée par les services de l’établissement sur les coûts complets des
piscines montre que les charges de ces équipements ne sont pas d’un faible montant.
7.1.3.2.
Le transfert des charges de personnel
Les délibérations concordantes des conseils communautaire et municipal des 19 décembre 2003
et 19 janvier 2004 ont acté le transfert des emplois de la commune de Poitiers à la communauté
d’agglomération, à l’exception des emplois de la direction et de l’administration des sports et
des emplois dans les structures qui ne sont pas de grands équipements (stades, gymnases).
Ces mêmes délibérations ont prévu des mises à disposition (MAD) croisées inter-
collectivités : 4 mises à disposition de la commune au Grand Poitiers et 9 mises à disposition
du Grand Poitiers à la commune. Ces mises à disposition ont donné lieu à des conventions
individuelles prévoyant le remboursement des charges de personnel correspondantes à l’une ou
l’autre des entités.
Or, dans les années qui ont suivi se sont superposées à ces MAD des opérations de
régularisation des charges par tranches successives entre les deux partenaires. Des clés de
répartition commune/Grand Poitiers s’appliquent à l’ensemble du personnel des services, y
compris l’ensemble du personnel du service des sports. De sorte qu’en fait les MAD n’ont plus
d’impact budgétaire « individualisé » même si les conventions de MAD sont toujours en
vigueur.
Le transfert concernait 83 emplois représentant 66 ETP. Le coût du transfert arrêté par la
CLECT de 2005 évalué d’après les comptes administratifs 2003, s’élevait à 2 153,6 K€ soit un
montant moyen ETP de 32,6 K€. Le montant moyen d’un agent ETP à partir des effectifs
déclarés au 31/12/2003 et des dépenses de personnel de la commune est de 36,8 K€, soit près
de 4,2 K€ de plus par agents ETP.
Cette différence fait apparaître une minoration des charges de personnel (hors évolution du
régime indemnitaire) d’environ 270 K€.
7.2.
Les aides financières au sport
L’établissement accorde des subventions moyennant la conclusion d’une convention dès lors
que le montant attribué est supérieur à un seuil qui est passé de 23 K€ (seuil réglementaire) à
5 K€ en 2009 selon le Grand Poitiers.
7.2.1.
Le montant des aides
Les subventions du Grand Poitiers s’élèvent à 314,5 K€, soit 3,2 % des dépenses de
fonctionnement 2008 de la compétence sport. Le niveau des aides a progressé de 113 % par
rapport à 2003, principalement du fait de la croissance des subventions accordées au Stade
Poitevin Volley Ball et à l’accompagnement de l’Union Poitiers Basket 86 dans sa
professionnalisation à compter de 2006.
7.2.2.
Les conventions passées avec les associations sportives aidées
L’examen des conventions signées conduit à constater que les obligations des associations
sportives sont relativement succinctes, puisqu’elles se limitent principalement à l’organisation
d’une journée consacrée à la pratique de l’activité sportive de l’association, voire à un effort de
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formation des jeunes, ainsi qu’à l’apposition de logos et la mise à disposition de places de
match.
Quant aux obligations de compte rendu des associations sportives professionnelles, elles
comprennent la production des comptes et du document prévisionnel de la saison en cours,
ainsi que le bilan des actions mises en oeuvre en lien avec les obligations de l’association.
Quant au rapport retraçant l’utilisation des subventions versées par les collectivités territoriales
et leurs groupements au titre de la saison sportive précédente et le document prévisionnel qui
indique l’utilisation prévue des subventions demandées, prévus à l’article R. 113-3 du code des
sports, ils devraient être désormais mentionnés dans les conventions.
De même, aucune des conventions examinées ne mentionnait jusqu’en 2009 l’ensemble des
sommes (subventions et recettes de prestations de services) reçues des EPCI et collectivités
territoriales, contrairement aux obligations fixées par l’article R. 113-5 du code du sport, ce qui
ne favorisait pas la lisibilité de l’ensemble des contributions apportées par les organismes
publics au regard des règles relatives aux aides d’Etat. Grand Poitiers a indiqué qu’il y a été
remédié depuis 2010.
La chambre, dans son précédent rapport avait constaté que le contrôle du compte rendu des
réalisations par les associations soumises à une convention n’était pas assuré. Grand Poitiers a
indiqué que la création récente d’un poste de responsable administratif et financier à côté du
directeur des sports a pour objectif en particulier de pallier cette insuffisance ; le nouveau
modèle type de convention applicable en juillet 2011 fait mention de ce contrôle et le contrôle
de l’utilisation des subventions affectées, allouées en 2010, devrait être effectif fin 2011.
7.3.
Les mises à disposition de locaux et d’équipements sportifs
7.3.1.
L’occupation par des tiers du domaine public sportif de la collectivité
La plupart des mises à dispositions permanentes et temporaires des équipements sportifs du
Grand Poitiers ne donnent pas lieu à convention d’occupation permanente ou à autorisation
d’utilisation temporaire du domaine public. Cette insuffisance avait été relevée dans le bilan de
mandat 2001-2007 en ces termes :
« les conventions de mise à disposition d’équipement : trop
souvent la mise à disposition d’un équipement est perçue comme un dû de la collectivité vis-à-
vis de certains clubs sportifs. Dès lors, la convention permet indéniablement de rappeler au
mouvement sportif les conditions d’utilisation de la salle, le respect du règlement intérieur, les
conditions d’utilisation du matériel et plus largement de fixer les droits et les obligations de
chacune des parties ».
De fait, les demandes pour les occupations permanentes consistent en un envoi d’un dossier par
l’association dans lequel elle précise les équipements et les créneaux horaires qu’elle souhaite
utiliser. Quand la programmation est achevée, Grand Poitiers précise les créneaux accordés par
un courrier. Les demandes d’occupations temporaires peuvent prendre des formes diverses
(courriel, téléphone, télécopie, courriers) et font l’objet d’une réponse en retour signée par l’élu
communautaire ayant délégation de fonction en matière d’équipements sportifs.
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Or la mise à disposition des associations sportives d’équipements d’une collectivité territoriale
nécessite
l’établissement
de
conventions
d’occupation
permanente
ou
d’autorisation
d’utilisation puisque l’utilisation privative de ces biens relevant du domaine public déroge au
principe d’une libre utilisation ouverte à tous. Le conventionnement ou l’autorisation
d’occupation permet aussi de rappeler les règles d’utilisation et de bon fonctionnement des
équipements mis à disposition et de préciser les règles de réservation.
Grand Poitiers indique que l’adaptation du service et des outils informatiques supplémentaires
et plus performants sont des pré-requis pour prendre une délibération concernant l’autorisation
d’occupation temporaire de l’espace public et un arrêté concernant la responsabilité des
utilisateurs.
La chambre recommande à la communauté d’agglomération de régulariser sa pratique en
établissant systématiquement des conventions de mise à disposition permanente ou
d’autorisations d’occupation temporaire des équipements sportifs.
7.3.2.
La valorisation financière des mises à disposition d’équipements
L’article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que la valorisation
financière des mises à disposition d’équipements doit figurer en annexe du compte
administratif des collectivités territoriales. Quant aux associations, elles sont désormais tenues
de mentionner dans leurs comptes les subventions reçues de chacune des collectivités.
Globalement, la valorisation financière des équipements mis à disposition des associations
sportives par le Grand Poitiers et Poitiers s’élevait en 2008 à 5 213 K€. Le montant des aides
en espèces des deux collectivités s’élevait à 1 852,8 K€. Au total, l’effort financier des deux
collectivités à destination des associations sportives était évalué en 2008 à 7 065,8 K€, les huit
clubs les plus aidés étant destinataires de 38 % de cet effort financier
14
.
En 2009, pour répondre aux obligations comptables de la collectivité et de ses associations
partenaires, le service des sports, sur la base d’une étude des coûts complets d’exploitation des
équipements, hors charges de renouvellement des ouvrages, a mis en place une codification
fonctionnelle plus fine que celle proposée dans l’instruction comptable pour effectuer une
valorisation financière précise des mises à disposition d’équipements. Mais cette codification
complexe (gestion des fluides notamment) n’est pas utilisée par tous les services.
La chambre observe que la valorisation des mises à disposition pour répondre à une obligation
réglementaire requiert encore pour être vraiment fiable des efforts de la part des services de la
collectivité.
7.4.
Le budget de fonctionnement de la compétence « Sport »
En plus du transfert des six équipements structurants de la commune de Poitiers en 2004, le
complexe sportif de la Pépinière a été mis en exploitation en juin 2004 et la salle de Saint Eloi
a été ouverte en 2009.
14
PB86, SP Volley Ball, Poitiers Football, PEC Jaunay-Clan club Handball, SP rugby, SP natation, SP club de
glace,
SP hockey club, Poitiers tennis de table.
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7.4.1.
Les dépenses de fonctionnement
Suite aux transferts, les dépenses de fonctionnement imputées à la fonction sport du Grand
Poitiers ont progressé de 14 % entre 2005 et 2008, et s’élevaient à 9 821 K€ TTC en 2008, soit
16 % des dépenses réelles de fonctionnement du Grand Poitiers. Le coût de fonctionnement des
piscines a enregistré la plus forte progression avec notamment la réévaluation à la hausse du
nombre d’agents du Centre aquatique. L’augmentation des dépenses de fonctionnement de la
fonction sport est principalement liée à l’évolution des charges de personnel (56 %) avec entre
autre la mise en place de l’IEMP
15
pour environ 250 agents, puis des fluides (22 %). Les
dépenses de personnel représentent également le principal poste des dépenses de la fonction
sport (68 % en 2008).
7.4.2.
Les recettes de fonctionnement
Hormis les produits exceptionnels et le remboursement des charges de personnels mis à
disposition par la commune de Poitiers, les recettes ont progressé de 2 % l’an en moyenne entre
2005 et 2008 ;
En 2008, les recettes s’élevaient à 1 985 K€ et couvraient 20 % des dépenses de
fonctionnement. Le besoin de financement de la section de fonctionnement de la fonction sport
s’élevait à 7 837 K€ en 2008.
7.4.2.1.
Les recettes d’entrée des piscines
La mise à disposition des piscines par le Grand Poitiers (à l’exception de la piscine de la
Pépinière) se caractérise notamment par la répartition des heures attribuées. Par exemple, pour
la piscine de la Ganterie, le pourcentage d’heures affectées au public est de 13,4 % sur la saison
2008-2009, les autres créneaux horaires étant utilisés par les écoles, l’université et différentes
associations. C’est pourquoi le nouveau centre aquatique de la Pépinière a été conçu pour le
grand public et réservé à ce dernier.
Un mémoire réalisé en 2002 par l’actuel directeur du service des sports avait souligné l’effort
social que représente la mise à disposition gratuite des lignes d’eau aux associations et la
faiblesse des tarifs d’entrée des piscines. En 2010, les recettes d’entrée de l’ensemble des
piscines du Grand Poitiers ont encore diminué à l’exception du Centre aquatique de la
Pépinière
16
.
Les recettes d’entrées ne représentent que 33 % des charges des personnels affectés aux
piscines ou 23 % des dépenses imputées à la sous-fonction « piscine ». La progression des
recettes demeure bien inférieure à la progression des charges et la couverture des dépenses de
fonctionnement par les recettes d’entrée a diminué de 15 % entre 2005 et 2008.
La chambre constate que les piscines, à l’exception du Centre aquatique de la Pépinière, sont
pour la plus grande partie de leur temps d’ouverture mises à disposition des écoles, de
15
L’indemnité d’exercice des missions de préfectures.
16
Les services de Grand Poitiers n’ayant pas produit au cours de l’instruction les tableaux de bord de suivi des
équipements, il n’a pas été possible d’analyser le comportement des usagers concernant la fréquentation des
piscines et l’attrait que paraît exercer le complexe sportif de la Pépinière.
Rapport d’observations définitives -
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l’université et de diverses associations et que les recettes d’entrée du public représentent moins
du quart des dépenses de personnels liées à l’utilisation de ces équipements.
7.4.2.2.
Les participations des collectivités partenaires pour l’utilisation des équipements
sportifs
L’article L. 1311-7 du code général des collectivités territoriales précise que
« l'utilisation
d'équipements collectifs par une collectivité territoriale, fait l'objet d'une participation
financière au bénéfice de la collectivité ou l'EPCI propriétaire de ces équipements, le montant
de la participation financière étant calculé par référence aux frais de fonctionnement des
équipements et les modalités de calcul de cette participation définies par convention passée
entre le propriétaire et la collectivité utilisatrice. A défaut de signature de cette convention au
terme d'un délai d'un an d'utilisation de cet équipement, le propriétaire détermine le montant
de cette participation financière qui constitue une dépense obligatoire pour l'utilisateur. »
Dans son précédent rapport, la chambre avait relevé la modestie des participations de la région
Poitou-Charentes et du département de la Vienne au titre de l’utilisation des équipements
sportifs par les lycées et collèges. Mais l’établissement continue à accepter tacitement que les
sommes versées par la région Poitou-Charentes et le département de la Vienne diffèrent des
tarifs délibérés par le conseil communautaire, ces tarifs étant eux-mêmes inférieurs à la
valorisation financière des équipements 2006-2007. Ainsi, la contribution de la région Poitou-
Charentes et du département de la Vienne correspond environ au dixième du coût réel
d’utilisation desdits équipements. Le conseil communautaire a accepté d’assumer la charge
résiduelle en décidant du niveau des tarifs applicables auxdites collectivités.
La chambre appelle l’attention de Grand Poitiers sur la part des coûts à intégrer dans la fixation
des tarifs d’utilisation applicables aux collectivités dont relèvent les collèges et les lycées et,
dans l’immédiat, à fixer les tarifs, sinon au coût réel d’utilisation des équipements, au moins à
un niveau adéquat pour ne pas déséquilibrer son budget « Sport ».
7.5.
Le budget d’investissement
de la compétence « Sport »
Entre 2003 et 2008
17
, 82 % des 23 893 K€ de dépenses d’investissement réalisées concernent
sept opérations, dont deux nouvelles constructions (14 915 K€), deux opérations de
réhabilitation d’équipements transférés par Poitiers en 2004 (1 620 K€) et trois équipements
antérieurement gérés par le District (2 911 K€). Les dépenses d’investissement des
équipements Saint Eloi et Lawson Body plus particulièrement utilisés par les équipes de basket
et de volley ball de Poitiers représentent 7 338 K€ TTC, soit 31 % de l’effort d’investissement
du Grand Poitiers dans le domaine sportif sur cette période.
En moyenne, le Grand Poitiers a consacré 677 K€ TTC/an pour l’ensemble des 61 autres
équipements sportifs de sa compétence, soit moins de 11 K€ TTC/an et par équipement.
17
Hors retraitements qui devraient être réalisés compte tenu des mauvaises imputations au niveau de la sous-
fonction 40 qui comptabilise des dépenses affectables aux autres sous-fonctions 411, 412, 413 et 414, et qui
auraient pu bénéficier d’une imputation par équipement. Une analyse rapide du fichier de mandat a permis de
repérer plus de 460 K€ TTC d’investissement susceptibles d’être réaffectés sur les sept principales opérations
d’investissement.
Rapport d’observations définitives -
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Hors les nouvelles constructions de la Pépinière et de St Eloi, les dépenses d’investissement
réalisées pour quatre des six équipements sportifs transférés par Poitiers depuis 2004 ont
représenté 2 243 K€ de 2005 à 2009, soit 449 K€ par an, à comparer à la charges annuelles
calculées pour le transfert de compétence (186 K€). L’effort sur ces équipements a donc
provisoirement fait passer au second plan les équipements qui relevaient déjà du district.
Sachant que sur la période 2003-2008, le Grand Poitiers a bénéficié de 8 038 K€ de
subventions pour le financement de ses équipements sportifs, soit 34 % des 23 505 K€
d’investissement réalisés sur la même période, l’ordonnateur fait valoir que :
« La faiblesse de
l’effort d’investissement est due à une faible capacité d’investissement de la Collectivité (due
en partie à la problématique France Télécom), d’autant plus diminuée par un effort
d’investissement sur de nouveaux équipements nécessaires comme le gymnase de St Eloi.
Si la capacité de cette salle n’est pas de 4000 places comme la demande est exprimée
actuellement, il est nécessaire de rappeler que lors de l’élaboration du programme de ce
nouvel équipement le PB 86 n’était pas encore nationale 1 et n’imaginait pas encore l’être et
accueillir un public aussi nombreux. Il a donc été élaboré sur la base des besoins exprimés à
l’époque. Par ailleurs ce gymnase a également été conçu pour répondre aux besoins des
établissements scolaires du second degré qui ont été construits à proximité, ceux ci ne
nécessitent pas de places pour le public. D’autre part les capacités financières du Grand
Poitiers ne lui auraient pas permis de réaliser un investissement plus important. »
Le vieillissement des équipements sportifs a conduit le Grand Poitiers à adopter pour la période
2010-2014 un programme d’investissement de 20 M€, 10 M€ pour la commune centre et 10
M€ pour les autres communes. Cet effort, qui devra vraisemblablement être prolongé au-delà
de 2014 au regard du nombre d’équipements en attente de remise à niveau ou de mise aux
normes, a en grande partie justifié la fixation d’un taux de fiscalité additionnel significatif.
8.
LE CONTROLE INTERNE
Le contrôle interne de la communauté d’agglomération de Poitiers a été progressivement
modifié à compter de 2008 ; cette évolution s’est poursuivie en 2011 après les constats
mentionnés dans la version provisoire du présent rapport. Les éléments d’actualisation
communiqués après le contrôle ont été pris en compte sans toutefois que la chambre dispose
des justifications à l’appui.
8.1.
Le dispositif de contrôle interne
8.1.1.
L’organisation des services
Dans la nouvelle organisation administrative, la direction « finances et gestion publique » garde
d’une part le service « Contrôle de gestion » et le service « Suivi des organismes satellites »
18
et d’autre part garde aussi en son sein le service « Systèmes d’information et
télécommunications ». Le pôle pilotage qu’anime le directeur général pourrait, quant à lui, être
appelé à devenir un secrétariat général à part entière. La création à ses côtés d’un service
d’audit interne devrait par ailleurs permettre de renforcer le contrôle interne des services au
travers notamment d’un meilleur cadrage des procédures appelées demain à être en ligne sur
l’intranet des services et d’un meilleur suivi de leur mise en oeuvre.
18
Appelé par commodité au regard des ses missions, service de « suivi des partenaires » dans le présent rapport.
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8.1.2.
Le contrôle de gestion des services et le suivi des relations avec les partenaires
Le service « Contrôle de gestion », a été créé en 1998. Initialement placé auprès du Secrétaire
général avant la mise en place d’une direction générale, ce service qui gérait également le suivi
des relations avec les partenaires des deux collectivités a été rattaché à compter de 2002 à la
direction des finances.
Il a d’abord consacré ses efforts à l’organisation des méthodes de travail, la construction
d’outils et le recueil d’informations et a commencé par mettre en place un tableau de bord
mensuel d’indicateurs et un tableau spécifique sur l’absentéisme repris par suite dans le bilan
social établi par la direction des ressources humaines.
En 2006, un document de référence comprenant 170 mesures relatives au contrôle de gestion
des services et au suivi des satellites a été établi.
En 2008, des objectifs pour les trois années à
venir ont pu être fixés pour le contrôle de gestion et le suivi des partenaires dans la continuité
du document de 2006 :
la mise en place d’un pilotage budgétaire et de performance des
services ;
la mise en place de conventions standards avec les partenaires des collectivités ; une
meilleure gestion des demandes de subventions de ces derniers.
La réalisation des objectifs 2006 puis des objectifs 2008 n’a pu qu’être partielle au regard de la
faible dotation des deux cellules du service « contrôle de gestion » (une personne pour le
contrôle de gestion et une personne pour le suivi des partenaires).
En 2009 le service « Contrôle de gestion » est devenu, suite à la réorganisation, le service
« conseil en gestion » et regroupe deux centres d'activités : « le contrôle de gestion » interne et
« le suivi des organismes externes » à savoir les partenaires des deux collectivités.
Pour que les objectifs des exercices à venir puissent être réalisés, il a été décidé de renforcer
significativement le centre d’activité « contrôle de gestion » avec le recrutement de deux cadres
ce qui a fait passer son effectif de une à trois personnes.
En revanche, le centre d’activité « suivi des partenaires » de la commune de Poitiers, de la
communauté d’agglomération du Grand Poitiers, du centre communal d’action social CCAS et
du syndicat mixte pour l’aménagement du seuil du Poitou SMASP, qui ne dispose toujours que
d’un seul cadre très expérimenté, n’a pas été bénéficiaire de moyens supplémentaires au motif
que les partenaires sont d’abord suivis par les services qui instruisent leurs demandes de
subventions.
Mais le problème du positionnement incertain de ce centre d’activité « généraliste et financier »
par rapport aux services instructeurs a conduit la communauté d’agglomération de Poitiers à
informer la chambre qu’elle allait remédier à l’absence de cahier des charges pour l’ensemble
des données normalisées qui devraient lui être produites régulièrement par les services
instructeurs. Cela devrait normalement se traduire par l’établissement de procédures internes
écrites pour que ce centre puisse disposer à l’avenir, sans qu’il ait à les solliciter, de toute
l’information nécessaire pour accomplir le travail d’exploitation de l’information collectée et
de traitement des problèmes soulevés par certains partenariats.
La communauté d’agglomération de Poitiers a également indiqué qu’une démarche de
contractualisation avec chaque partenaire identifié dans le périmètre de suivi rapproché devrait
être engagée afin de définir le contenu et la périodicité d’une remontée systématique
d’informations et que les relations avec les partenaires devraient être par ailleurs décrites sous
forme de charte pour conforter la relation avec ces derniers.
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8.1.3.
Le règlement financier
Le règlement financier établi par le nouveau directeur des finances a été acté par le conseil
d’agglomération le 27 mars 2009. Son économie est la suivante : le budget, composé d’un
budget principal et de quatre budgets annexes (parkings, camping, cimetières, locations et
bases de loisirs) ; la présentation par chapitre en sections d’investissement et de
fonctionnement ; la mise en place des autorisations de paiement et crédits de paiement
(AP/CP) ; les règles de la gestion active de la dette, ainsi que la gestion « en trésorerie zéro »
pour limiter le recours à l’emprunt.
8.1.4.
Les procédures
Les procédures et notamment les procédures budgétaires et comptables sont au coeur du
contrôle interne puisqu’elles contribuent à la qualité comptable. Les services du Grand Poitiers
ont formalisé soit par écrit soit au travers de schémas leurs principales procédures. Les écrits
décrivent le cheminement de l’objet de la procédure et les schémas les visualisent.
La taille des services communs du Grand Poitiers et de Poitiers aussi bien que la diversité de
leurs interventions et de leurs interlocuteurs pourrait désormais les conduire, suite à la création
du poste d’auditeur interne et dans la perspective d’un accès sur l’intranet, à harmoniser
l’ensemble des procédures existantes dans le cadre d’une démarche associant l’ensemble des
personnels concernés, en les formalisant toutes systématiquement au travers d’un écrit et d’un
schéma.
8.2.
Le système d’information de gestion
8.2.1.
Le schéma directeur des systèmes d’information 2010-2014
Le système d’information de gestion (SIG) est un enjeu stratégique dans toutes les
organisations car la qualité de leur système d’information et des outils et services informatiques
qu’elles mettent à la disposition de leurs personnels conditionne la qualité de leur contrôle
interne.
Le schéma directeur des systèmes d’information (SDSI) en cours vise à transformer
significativement la gestion des deux collectivités en étendant les échanges écrits s’inscrivant
dans des procédures informatisées.
8.2.2.
Le service informatique et le service des Technologies Numériques et Territoires
Depuis 2009, l’ensemble des missions liées à l’informatique antérieurement réparties entre le
service des systèmes d’information et de télécommunication (SSIT) rattaché à la direction
« Finances et gestion publique » et le service des Technologies Numériques et Territoires
(
TNT), service de l’agglomération du Grand Poitiers, rattaché à la direction générale des
services, est rattaché au SSIT.
Les missions du service des TNT sont recentrées sur le Système d’information géographique
(SIG), les technologies de l’information et de la communication (TIC) réseau haut débit, les
relations et le suivi des opérateurs téléphoniques, l’intranet
19
et les observatoires
d’agglomération.
19
Pour la gestion des contenus.
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Les missions spécifiques du service TNT sont : la mise à jour du système d’information
géographique et de l’observatoire d’agglomération avec la mise à disposition d’outils
cartographiques, de contenus, de supports techniques et de formations pour tous les services et
les communes du Grand Poitiers, dans les domaines de l’urbanisme (cadastre, plan local
d’urbanisme), de la topographie (bureau d’études), des bases de données techniques et de toute
information localisée ; la collecte et la diffusion d’informations statistiques, de données
cartographiques structurées pour l’aide à la décision des élus et des services dans tout domaine
(démographie, habitat, déplacement, social…) ; la gestion des technologies de l’information et
de la communication (gestion des infrastructures de communication électronique haut débit sur
le territoire ; intranet - extranet des collectivités et administration électronique).
L’e-administration
L’e-administration comprend aussi bien des enjeux internes qu’externes.
Ses objectifs sont une meilleure accessibilité des services, une augmentation de la visibilité de
ceux-ci, une centralisation, coordination et uniformisation des procédures électroniques
internes et externes, une augmentation de la productivité et des délais de réponse, une
diminution des erreurs et une nouvelle amplitude d’ouverture des services à la population.
En janvier 2010, le document, « Modernisation de l’administration », a présenté les enjeux de
cette dernière : mettre au centre des préoccupations la relation avec le citoyen-usager ;
rationaliser et rendre plus lisibles les structures administratives - ce qui implique le plus
souvent une redéfinition des missions, une adaptation de l’organisation, une adaptation des
compétences aux missions redéfinies et à la nouvelle organisation, une révision du système
d’information pour une meilleure intégration de ses fonctionnalités et la mise en place des
éléments nécessaires à l’e-administration- ; évaluer les performances et l’atteinte des objectifs
notamment en termes de satisfaction du citoyen-usager.
8.3.
La communication interne
8.3.1.
Le service de communication interne
Le service « Communication interne », nouveau service mis en place fin 2009 et rattaché à la
direction des ressources humaines, s’est vu assigné deux objectifs majeurs :
- assurer une bonne communication interne en contribuant à faire de la communauté
d’agglomération de Poitiers, un employeur exemplaire aussi bien en interne qu’en externe
(image positive, gestion des carrières, etc…), en apportant « la fierté d’appartenance » aux
agents de la collectivité, en diffusant le modèle d’organisation des ressources humaines, en
interne et en externe et en accompagnant la direction générale des ressources pour les actions
de communication (concours, mobilité, carrière, retraite, etc…) ;
- rendre accessible l’information de la collectivité à tous les agents, ce qui passe par la mise en
place d’un intranet performant et l’accès de tous les agents à ce dernier.
8.3.2.
L’intranet
8.3.2.1.
L’accès à l’intranet
L’intranet a été mis en place en novembre 2006 suite à une étude réalisée en 2005. Il permet au
personnel disposant d’un micro-ordinateur, d’accéder à un certain nombre d’informations
concernant les deux collectivités.
Ses objectifs ont été déclinés dans le « Guide méthodologique de création d’un espace
intranet » : mettre à disposition de tous une information professionnelle et personnelle
Rapport d’observations définitives -
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(accessible, organisée, à jour…) ; proposer des outils de travail et de communication
(messagerie, agenda, suivi de tâches) ; favoriser le travail transversal dans les directions, les
métiers, les projets (des outils, des espaces de travail collaboratifs) ; simplifier l’accès aux
applications informatiques.
Mais si l’intranet figure en bonne place dans le schéma directeur informatique des deux
collectivités, seuls 1800 comptes d’accès peuvent être recensés dans l’annuaire des comptes
intranet pour l’ensemble du personnel communal, communautaire et du CCAS, ce qui laisse un
nombre non négligeable d’agents sans accès à cette base de données commune alors que la
dématérialisation de l’information interne va nécessairement se développer dans le cadre de la
mise en oeuvre de l’actuel schéma directeur informatique. C’est pourquoi la collectivité
envisage, suite au changement de version de l’intranet, de revoir le rôle respectif des
contributeurs et des gestionnaires de l’outil et d’élargir le contenu ainsi que les possibilités
d’accès aux agents.
Le droit d’accès à l’intranet et le niveau d’habilitation qui encadre cet accès est régi par le
service des systèmes d’information et de télécommunication (SSIT).
Trois niveaux d’habilitation pour la connexion à l’intranet avec un mot de passe ont été mis en
place : niveau 1 « général » - accès pour les administrateurs de l’intranet ; niveau 2 « public » -
accès aux élus et à tous les agents disposant d’un microordinateur ou qui pourraient demain
accéder à des bornes informatiques internes en libre service, afin d’une part de pouvoir
consulter les pages générales et les documents finalisés non confidentiels et d’autre part
travailler dans les espaces collaboratifs dont ils font partie ; niveau 3 « extranet » - accès pour
les partenaires, les fournisseurs par exemple, ou les services des autres communes du Grand
Poitiers.
8.3.2.2.
Le contenu de l’intranet
Au regard de la dimension de Grand Poitiers, l’intranet actuel apparaît encore peu développé
en termes de contenus. Un nouvel agent peut y trouver un certain nombre d’informations utiles
mais il ne peut pas par exemple, pour situer les missions qui lui sont imparties, y trouver, sauf
exception sous forme écrite, schématique et normalisée les procédures dans lesquelles s’insère
son travail au sein des services de la collectivité en cohérence avec sa fiche de poste.
En dehors du guide méthodologique de création d’un espace intranet, il n’existe pas de
document de référence ou de fiche de procédures relatif à la mise en ligne des documents
produits par les services une fois qu’ils ont été finalisés et signés par le concepteur. Le contenu
de l’intranet dépend d’une part de la conception qu’en ont les animateurs des différents espaces
de sa base de données qui valident les documents produits et d’autre part de la centaine de
contributeurs volontaires qui rédigent et mettent en forme les documents destinés à y figurer.
Mais il est prévu de remédier à ces insuffisances dans le cadre du schéma directeur
informatique 2010-2014 avec l’inscription du développement de l’intranet des services dans la
perspective mobilisatrice de la dématérialisation de l’ensemble des documents produits.
8.4.
La communication externe
8.4.1.
Le service de communication externe
Ce service, rattaché à la direction générale des services, est notamment en charge de
l’ergonomie et du contenu des sites internet de Grand Poitiers et de Poitiers.
Rapport d’observations définitives -
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8.4.2.
Les sites internet du Grand Poitiers
Le Grand Poitiers dispose de deux types de médias électroniques :
- des services d’alerte (audiotel, SMS, fax, courriel…) permettant d'informer à tout moment en
cas de besoin les personnes qui y sont inscrites ;
- deux sites web, celui du Grand Poitiers et celui dédié aux associations du Grand Poitiers.
Le site du Grand Poitiers : www.agglo-poitiers.fr
Créé en 2000 et entièrement refait en 2005, ce site propose
« une présentation institutionnelle
de la collectivité (le conseil communautaire, une carte du territoire, la liste des compétences
communautaires…) et des services pratiques (plan local d’urbanisme, collecte des déchets
agendas des manifestations des communes membres…). »
Mais les gestionnaires sont conscients qu’il n’est pas encore un vecteur de communication
majeur car il ne contient pas une information étendue sur les budgets et les choix qui les
expliquent ainsi que sur les redditions de comptes à l’assemblée délibérante (supports visuels
de présentation aux élus, documents de synthèse, comptes rendus…).
Par ailleurs, le webmaster du site internet dispose pour le moment comme base de données
directement accessible d’un intranet relativement mal approvisionné et il est donc contraint
d’interroger les services via un réseau de contributeurs qui n’ont pas nécessairement une vision
commune de ce qui doit ou non figurer dans le site public. C’est pourquoi il a été indiqué à la
chambre que la mise en place du nouveau site s’appuie sur le renforcement d’un réseau de
contributeurs pouvant faire directement des mises à jours ou mettre de nouveaux contenus,
avec l’aval du service « Communication ».
Le site dédié aux associations du Grand Poitiers : www.asso.agglopoitiers.fr
Ce site est d’abord un annuaire, sous la forme d’une base de données des associations du
territoire.
Les associations qui souhaitent y figurer peuvent s'inscrire en ligne ou modifier les
renseignements les concernant via un formulaire en ligne. Le webmaster est alerté par courrier
électronique d’une nouvelle inscription ou d’une modification, et il peut modifier ou valider
directement la fiche en question via le module de gestion. Ce module permet également au
webmaster de gérer l’ajout, la suppression ou la modification d’associations ne passant pas par
le formulaire en ligne. Le webmaster peut également gérer les thématiques et la liste des
communes.
9.
LA FIABILITE DES COMPTES
(Pour ne pas surcharger le texte, les tableaux figurent en annexe)
9.1.
La séparation organisationnelle, patrimoniale et comptable du Grand Poitiers
Dans son précédent rapport, la chambre avait insisté sur la nécessité de mettre en place une
répartition des charges entre les collectivités, la commune de Poitiers supportant
irrégulièrement des charges de gestion devant relever du Grand Poitiers. Un processus de
régularisation des charges été initié par délibération du 27 mai 2005. Il s’est échelonné de 2005
Rapport d’observations définitives -
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à 2009, plusieurs tranches de rattrapage ayant été prévues, et 2009 a été la première année
pleine d’application de la dernière tranche du processus dénommé « vérité des coûts ».
La situation au terme de ce processus appelle les observations principales suivantes…
-
Certaines répartitions de charges ne sont pas fiabilisées (exemples : service espace vert
/service des sports ; absence de charges imputées aux budgets annexes « Transport » et
« Collecte et traitement des déchets ménagers » pour la commande publique et le
service budget et finances), ce qui implique de mettre en place un suivi analytique plus
fin en matière de compétence.
Grand Poitiers a indiqué que, au regard du faible montant des transferts qu’elles
représentent, il a été décidé qu’à partir de 2011 les répartitions liées au patrimoine
seraient effectuées au réel et les autres, hors patrimoine, à l’aide d’une clef basée sur les
charges des personnels concernés (clef « DRH »). Mais certaines charges de structure,
telles que celles liées à l’utilisation des locaux, qui méritent d’être analytiquement
imputées mais nécessitent un investissement temps conséquent, n’ont été mises à
l’étude que fin 2010.
-
Les modalités de transfert et de mises à disposition sont complexes et ne favorisent pas
une réelle lisibilité des mutualisations
20
.
-
L’absence de répartition pour certains budgets annexes (lotissement, location
immobilière, grotte de la Norée, camping) dans le tableau de répartition des
« équivalents temps plein » (ETP) par service et par budget, nuit à la lisibilité des
comptes produits, d’autant que certains postes font l’objet d’une régularisation directe
en dehors du processus de
vérité des coûts
(budgets annexe SPANC vers le budget
principal du Grand Poitiers et vers le budget de Poitiers, budget location vers budget
principal du Grand Poitiers).
Grand Poitiers a indiqué à la chambre que plusieurs délibérations ont été prises en 2011
pour mettre en place cette répartition.
20
Peuvent se superposer des mises à disposition dans les deux sens entre les collectivités/établissement (ex :
service sport), alors que dans d’autres cas l’affectation entière à une collectivité a pu être retenue, compensée par
un accord bilatéral de mise à disposition partielle du service (ex : Direction générale animation vie locale). Dans
certains cas les modalités de liquidation de l’imputation ne sont pas systématiquement précisées, et dans d’autres
cas le remboursement est réalisé par délibération spécifique en dehors du processus vérité des coûts (ex : service
locations, SPANC).
Rapport d’observations définitives -
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9.2.
Le compte de résultat
9.2.1.
L’autonomie financière des régies constituées pour l’exploitation des services publics
industriels et commerciaux
L’article L. 1412-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que les EPCI
doivent constituer une régie pour l’exploitation directe de leurs services publics industriels et
commerciaux. Les dispositions de l’article L. 2221-4 du CGCT précisent que ces régies sont,
soit dotées de l’autonomie financière, soit dotées de l’autonomie morale et financière. Parmi les
obligations liées à l’autonomie financière des régies, le principe d’une gestion de trésorerie
distincte est essentiel puisqu’il a pour objet tout à la fois de garantir la fiabilité des comptes et
d’interdire toute surfacturation aux usagers.
Le Grand Poitiers qui aurait dû constituer une régie dotée de l’autonomie financière pour
l’exploitation de ses services d’eau et d’assainissement en application des textes et de la règle
de la spécialisation des recettes et des dépenses des services à caractère industriel et
commercial, estime que cela ne serait pas de bonne gestion…
« En application de l’article L. 1412-1 les collectivités territoriales, pour l’exploitation directe
d’un service public industriel et commercial, doivent créer une régie soumise aux règles des
articles L. 2221-1 et suivants du CGCT. Ainsi, ces SPIC devraient disposer de leur propre
compte 515
au Trésor et avoir ainsi autant de lignes de trésorerie que de budgets.
Pour la Communauté d’Agglomération de Poitiers et la Ville de Poitiers, cela signifie que les
budgets annexes, actuellement liés à la comptabilité du budget principal par un compte de
liaison devraient avoir leur propre compte 515 et leur propre ligne de trésorerie.
(1) L’application au quotidien d’un tel mécanisme n’irait pas sans créer de nombreuses
difficultés d’organisation aussi bien pour le trésorier que pour nos deux collectivités.
De plus,
l’objet même de l’article L. 2214-4 et de ses conséquences – faire payer le coût véritable du
service à l’usager – est à nuancer compte tenu de l’impact financier global de ce mécanisme.
En ce qui concerne le trésorier, l’obligation d’avoir un compte 515 pour l’ensemble des
budgets relevant d’un service industriel et commercial va nécessairement compliquer sa
gestion, augmenter sa masse de travail. Pour nos collectivités, avoir une ligne de trésorerie
pour chaque budget engendrera un surcroît de travail chaque jour en termes de gestion mais
également chaque année au moment de la renégociation des lignes de trésorerie.
(2) Plus important, sur le plan financier, les effets d’une création de ligne de trésorerie pour
chaque budget sont discutables. Actuellement, certains budgets peuvent générer des excédents
pendant une partie de l’année, ce qui permet de diminuer l’encours de notre ligne de trésorerie
et ainsi amoindrir les frais financiers. Dans l’hypothèse où chaque budget disposerait de sa
ligne de trésorerie, les périodes d’excédents de trésorerie ne bénéficieraient pas au budget
concerné du fait de l’obligation de déposer les disponibilités auprès de l’Etat, sans que ces
disponibilités soient rémunérées. Au final, il y aurait une perte nette pour nos collectivités.
A ce titre, la Chambre Régionale des Comptes d’Aquitaine, en procédant à l’examen de la
gestion du Syndicat Mixte Départemental d’Equipement des Communes des Landes (SYDEC)
en 2006-2007, avait relevé une situation analogue à celle de la Ville de Poitiers et de la
Communauté d’Agglomération de Poitiers : utilisation d’une unique ligne de trésorerie pour
l’ensemble des budgets annexes. Le SYDEC avait décidé dans un premier temps de mettre fin à
l’unicité de trésorerie entre ses budgets annexes avant de revenir quelques mois plus tard sur
cette décision en constatant le surcoût financier occasionné par cette organisation.
(3) Au sujet du coût véritable, payé par l’usager pour un service
, il faut signaler que les
compétences de la CAP s’exercent sur un même territoire, les mêmes usagers. A la différence
de certains syndicats qui ont des populations différentes selon les compétences gérées, la
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population de la CAP est identique pour toutes les compétences. In fine, l’usager reste le même
et le léger décalage que peut générer une unicité de trésorerie sur la tarification entre les
compétences est encore atténué par cet élément. Le gain global, généré par le mode de gestion
actuel, profite donc à l’ensemble des usagers.
Ajoutons enfin, qu’habituellement, la Communauté d’Agglomération de Poitiers, dès qu’elle
bénéficiait d’un excédent de trésorerie remboursait temporairement des emprunts figurant
dans l’encours des budgets générateurs d’excédents : eau, assainissement puis CTVD. Il existe
donc, dans les faits une logique de gestion qui va dans le même sens que les textes que vous
nous opposez.
(4) La complexité et le surcoût financier générés par la suppression de l’unicité font que dans
les faits la plupart des collectivités fonctionnent comme la Ville de Poitiers et la Communauté
d’Agglomération de Poitiers
, ce qui est d’ailleurs relevé sur le site Internet du ministère du
budget : « de nombreux SPIC en gestion directe qui devraient faire l’objet d’une régie dotée a
minima de l’autonomie financière (c'est-à-dire de leur propre compte 515) retracent dans les
faits leurs opérations dans de simples budgets annexes liés à la comptabilité du budget
principal par un compte de liaison 451. »
Considérant les éléments présentés ci-dessus, il n’est pas prévu, pour l’instant, de remédier au
non respect de l’article L. 2214-4 dans nos deux collectivités.
La chambre, sans méconnaître la réponse de Grand Poitiers, ne peut que constater le non-
respect de la lettre et de l’esprit de la loi en vigueur puisque les charges de trésorerie, dans la
logique défendue par la collectivité, ne font pas l’objet d’une répartition analytique par budget.
Cette non répartition n’est pas conforme à la règle d’autonomie des budgets des services
publics industriels et commerciaux et fausse la répartition des charges de fonctionnement de
l’ensemble des budgets de la collectivité. Cela signifie que les usagers, par exemple les familles
nombreuses, qui consomment plus d’eau que les autres ménages sont mis plus à contribution
pour chacun des m
3
d’eau supplémentaires qu’ils consomment, ce qui va à l’encontre, même si
cela est à la marge pour les ménages les plus consommateurs, du principe de proportionnalité
des charges facturées aux usagers des services industriels et commerciaux.
Elle fait observer par ailleurs que si le choix d’une gestion de trésorerie unifiée peut permettre
d’obtenir de meilleures conditions de prêt auprès des banques, il n’interdit en rien la tenue
d’une comptabilité séparée de la trésorerie de chacun des services publics industriels et
commerciaux de la collectivité pour répondre aux besoins d’une comptabilité rigoureuse et
garantir la sincérité des comptes rendus à l’assemblée délibérante et aux citoyens.
9.2.2.
Les provisions pour risques et charges
La règle de provisionnement est prévue par l’instruction comptable M4 et vise à constituer un
financement progressif des besoins d’investissement ou de gros entretien. Elle permet d’éviter
ainsi des évolutions importantes des redevances. L’évolution des provisions constituées doit
faire l’objet d’une réévaluation annuelle et être reprise lorsque la réalisation de l’investissement
est constatée.
Les comptes de gestion des budgets annexes de l’eau et de l’assainissement enregistrent des
provisions pour risques et charges comptabilisées à l’article 1572 des budgets eau pour
3 856 K€ et assainissement pour 1 595 K€, correspondant à des opérations à priori antérieures à
2003, sachant qu’une reprise de provision de 8 505 K€ a été réalisée en 2003 sur le budget
annexe assainissement. Il n’a pas été possible de reconstituer l’ensemble des délibérations
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relatives à la constitution de ces provisions, dont la plupart étaient antérieures à 1997. Le suivi
de ces provisions n’a pas été assuré de manière continue et leur objet initial a entre-temps été
réalisé. De plus, il n’a pas été tenu compte de l’incidence de la réforme de l’instruction
comptable M49 qui, en cas de passage à un régime semi-budgétaire des provisions aurait
modifié le résultat d’investissement à hauteur des provisions constituées au 31/12/2007.
L’ordonnateur a procédé à la régularisation en 2010 ; l’information en annexe du compte
administratif 2009 a été communiquée et le comptable a enregistré les écritures dans les
comptes de l’exercice 2010.
La chambre note que la reprise de ces provisions « oubliées » a occasionné
une augmentation à
due
concurrence
de
l’excédent
de
fonctionnement
et
une
minoration
du
résultat
d’investissement des deux budgets annexes.
9.2.3.
La sincérité des budgets
9.2.3.1.
Les prévisions budgétaires en fonctionnement
Le taux de réalisation des prévisions budgétaires de la section de fonctionnement du Budget
principal
sur la période atteint près de 100 % en recettes et entre 95 % et 97 % pour les
dépenses.
21
Concernant le Budget Transport,
le taux de réalisation des recettes de fonctionnement est
satisfaisant et l’amélioration du taux de réalisation des dépenses de fonctionnement
prévisionnelles est notable.
S’agissant du budget « eau »
, le taux de réalisation des prévisions budgétaires n’atteint en
moyenne que 79 %. Si une partie du taux s’explique par l’autofinancement complémentaire
(chapitre 023), une part importante de l’écart tient au niveau des reversements pour compte de
tiers (redevances agence de l’eau) bien inférieur aux prévisions budgétaires. Un ajustement
pour les budgets à venir au regard de cette moyenne devrait s’imposer.
Le taux de réalisation des dépenses prévisionnelles du budget assainissement
dépasse rarement
les 90 % alors que les recettes prévisionnelles sont quasiment systématiquement supérieures
aux crédits budgétés. Ces écarts successifs ont contribué à l’accumulation d’excédents
comptables et leur récurrence altère la sincérité budgétaire.
Les taux de réalisation des dépenses et recettes de fonctionnement budget « Collecte, traitement
et valorisation des déchets ménagers »
sont globalement satisfaisants. Seul l’exercice 2009 peut
être considéré comme représentatif de la totalité des dépenses et recettes correspondant à la
totalité de la compétence, si l’on écarte les insuffisances déjà mentionnées dans la répartition
des charges de structures et du personnel.
La chambre constate que, hormis pour les budgets eau et assainissement, le taux de réalisation
des dépenses et recettes prévisionnelles de fonctionnement apparaît satisfaisant et que les
améliorations pourraient concerner le chapitre 011 (Charges à caractère général) pour le budget
général et le chapitre 65 (Autres charges de gestion courante) pour le budget transport.
21
Retraitement fait des chapitres 022 et 023.
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9.2.3.2.
Les prévisions budgétaires en investissement des principaux budgets annexes
Pour la période 2003-2009, le Grand Poitiers a réalisé en moyenne 24 961 K€ de dépenses
d’équipement par an, soit un total de 170 235 K€ d’immobilisations incorporelles et corporelles
retracées au niveau des cinq principaux budgets de l’agglomération. En moyenne, le taux de
réalisation des dépenses d’équipement par rapport aux dépenses d’équipement prévisionnelles
budgétées n’a atteint que 46 %, ce qui traduit un décalage entre le montant des prévisions
budgétaires et celui des opérations réalisées.
9.2.4.
Les restes à réaliser
Les restes à réaliser de la section d’investissement ont été réduits en 2008 car nombre d’entre
eux étaient composés de « réservations budgétaires » non associées à un engagement juridique.
Cela n’a toutefois pas conduit à améliorer significativement le taux de réalisation des dépenses
d’investissement.
Depuis 2009, Grand Poitiers utilise la procédure d’AP/CP qui permet d’étaler les engagements
juridiques sur plusieurs années, l’équilibre budgétaire étant déterminé en ne prenant en compte
que les seuls crédits de paiement de l’exercice. Sont actuellement concernées, hors opération
d’aménagement, l’eau, l’assainissement/pluvial et les déchets urbains pour les investissements
de type « schéma directeur ».
9.2.5.
Le rattachement des charges et produits
Quelques anomalies ont été relevées pour les budgets « Transport », « Déchets urbains
(UVE) », « Eau » et « Assainissement », concernant principalement des rattachements de
produits
22
.
La chambre invite le Grand Poitiers, dans le respect de son règlement financier, à mieux
fiabiliser ses écritures de rattachement.
9.3.
Le bilan
9.3.1.
La comptabilisation des ouvrages transférés
En application de l’article L. 1321-1 du CGCT, le transfert d’une compétence s’accompagne de
la mise à disposition des biens et immeubles nécessaires à l’exercice de la compétence. Cette
mise à disposition est constatée par un procès verbal. Des écritures comptables de mise à
disposition doivent aussi être enregistrées.
Or, malgré les démarches du Grand Poitiers quant au transfert de patrimoine entre le SIVA
SUD et la commune de Croutelle, aucune décision de répartition patrimoniale n’est intervenue.
De même les procès-verbaux et les écritures comptables de mise à disposition des voies des dix
huit zones d’activité communautaire pour lesquelles les communes assurent les charges
d’entretien courant n’ont pas été réalisés ; pourtant le Grand Poitiers effectue des grosses
réparations sur ces voies qui ne sont pas inscrites à son actif.
La chambre constate que ces formalités substantielles en attente depuis 2005 au motif de
désaccords persistants, n’ont été remises à l’ordre du jour par Grand Poitiers qu’en 2011.
22
Exemples : recettes éco-emballage pour le budget «CTVD » ; absence de fiabilité des rattachements relatifs aux
redevances de l’Agence de l’eau pour les budgets eau et assainissement ; rattachement de redevances « eau » et
« assainissement » pour lesquelles les modalités de liquidation n’ont pas pu être fournies ; versement transport et
subventions pour le budget transport.
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9.3.2.
La mise à jour de l’inventaire des immobilisations de la collectivité
Alerté en 2007 par le comptable qui n’est toujours pas en mesure de produire un état de l’actif,
l’ordonnateur a lancé une opération de rattrapage pour retracer les biens de l’actif immobilisé,
apurer les comptes 23 et passer les dotations aux amortissements. Ce travail, qui devait aboutir
fin 2008, est toujours en cours, en raison de son importance (rattrapage depuis 2001 à partir de
l’ensemble des fichiers de mandats pour la commune et plus en amont pour le Grand Poitiers) et
de la volonté de finaliser l’ensemble de l’inventaire de la collectivité avant de transmettre les
informations au comptable.
Si la collectivité n’est toujours pas en mesure de produire un inventaire pour chacun de ses
budgets c’est que, au-delà de la reconstitution de l’inventaire, elle n’avait pas jusqu’en 2010
mis en place une procédure permettant le suivi de l’inventaire, le basculement automatique des
comptes d’attente vers les comptes d’immobilisation définitifs et le lancement simultané du
processus d’amortissement.
La difficulté principale rencontrée pour tenir à jour l’inventaire résultait principalement de la
déconnection entre le suivi du patrimoine et le processus comptable. Si certains services tenaient
à jour un inventaire (ex : suivi des bâtiments, suivi des véhicules…), ce dernier n’était pas
rapproché de la comptabilité des achats et ne précisait donc pas leur coût. C’est pourquoi la
collectivité va mettre en place une procédure permettant la mise à jour de l’inventaire au fil de
l’eau (tenue du cahier d’inventaire sous EXCEL et en ligne dans l’intranet) afin de prendre en
compte l’ensemble de la dimension du processus d’investissement puis de sa maintenance.
L’objectif est de faire sortir sans délai des comptes d’attente les crédits liés à un équipement mis
en service et d’engager le cas échéant le processus d’amortissement
et de suivi patrimonial.
La chambre constate que l’absence d’un inventaire actualisé a aujourd’hui pour conséquence
une situation patrimoniale non fiable, mais elle prend acte des actions correctrices engagées par
la collectivité.
9.3.3.
La situation des comptes d’attente
Les immobilisations enregistrées en comptes d’attente du budget principal et des budgets
annexes ont très sensiblement augmenté durant la période sous revue car la sortie partielle des
comptes d’attente des immobilisations n’a été effectuée qu’une seule fois en six ans pour la
quasi-totalité des budgets. Le solde global constaté des comptes 23 des budgets annexes agrégés
en balance de sortie 2009 s’élevait à 107 370 K€ contre 47 766 K€ en balance d’entrée 2003,
soit plus du double des immobilisations enregistrées.
9.3.4.
Les amortissements comptables des budgets « Eau », « Assainissement » et « Eaux
pluviales »
L’examen a conduit à constater les anomalies suivantes…
-
Les tableaux annexés aux comptes administratifs des budgets ne mentionnent pas
certaines durées d’amortissement (station d’épuration, station eau, forage) car la
délibération de référence de 2007 ne respecte pas la spécificité de la nomenclature
comptable M4 applicable. C’est pourquoi Grand Poitiers a indiqué à la chambre que
pour mettre fin à cette anomalie, une délibération sur les durées d’amortissement
spécifiques aux budgets M4 serait prise avant la fin de l’exercice 2011.
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-
Les ouvrages font l’objet d’un amortissement alors même qu’ils n’ont pas fait l’objet
d’une intégration sur un compte de bien dit définitif. Par ailleurs l’amortissement
pratiqué n’est pas prorata temporis à compter de la réception des ouvrages.
-
L’analyse des tableaux d’amortissement révèle que sont utilisées les trois durées
d’amortissement de10, 30 et 60 ans en fonction de l’imputation comptable et il en
résulte des incohérences entre les durées appliquées et les délibérations de référence,
conformes au barème indicatif de la M4. Ainsi, les réservoirs sont amortis sur 50 ans au
lieu de 80, le matériel informatique sur 10 au lieu de 5, voire 2, les véhicules légers sur
10 au lieu de 8, le matériel à moteur électrique sur 10 au lieu de 6. C’est pourquoi il a
été indiqué à la chambre que cette pratique devra être corrigée.
-
Pour certains actifs, notamment ceux relatifs aux schémas directeurs, l’amortissement
par composants, possibilité intéressante offerte par la M4 permettant d’assurer une plus
grande cohérence entre la durée d’amortissement comptable et la durée technique des
ouvrages, n’est pas utilisé.
-
Le retard pris dans l’enregistrement des écritures comptables de mise à disposition des
ouvrages eaux, assainissement et eaux pluviales des communes de Béruges et Croutelle,
dans le cadre des compétences transférées, se traduit par l’absence d’amortissement
comptable de ces derniers, venant majorer, marginalement, les résultats comptables des
deux budgets. Grand Poitiers a indiqué que pour Béruges les écritures pourront être
passées avant la fin 2011, soit près de sept ans après l’intégration de la commune au
Grand Poitiers.
La chambre constate l’absence de production d’un inventaire des immobilisations à jour, bien
qu’une démarche de rattrapage sur les exercices antérieurs ait été initiée en 2008, et en parallèle
l’absence de production d’un état de l’actif par le comptable durant la période sous revue, un
doublement des comptes d’attente entre 2003 et 2008 ; une déconnection de la procédure
comptable d’achat et des éventuels suivis patrimoniaux et la défaillance du processus de mise à
jour permanente de l’inventaire et des comptes d’immobilisation.
10.
LA SITUATION FINANCIERE
(Pour ne pas surcharger le texte, la plupart des tableaux figurent en annexe)
10.1.
Les budgets du Grand Poitiers
Le budget du Grand Poitiers comprend un budget principal et huit budgets annexes, dont quatre
importants : Eau, Assainissement, Transports, Collecte et traitement des déchets ménagers. Au
cours de la période sous revue, les flux financiers de collecte des déchets ménagers
comptabilisés au niveau du budget général, ont été intégrés dans le budget annexe « Traitement
des déchets ménagers ». Cette unification est intervenue en 2008, mais ce n’est qu’en 2009 que
l’ensemble des écritures ont entièrement été imputées dans le budget annexe.
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Tableau 5.
Comptes administratifs 2009 : répartition des dépenses et recettes de
fonctionnement des budgets du Grand Poitiers
En K€
Fonctionnement
Investissement
Recettes
Dépenses
Résultat de
l'année
Recettes
Dépenses
Résultat de
l'année
Budget principal
70 591
67 233
3 358
23 435
26 222
-2 787
Budget eau
12 823
9 943
2 880
3 158
6 909
-3 751
Budget assainissement
12 316
9 739
2 577
5 472
8 485
-3 013
Budget transports
17 220
15 438
1 782
3 805
3 717
88
Budget Collecte et
traitement des déchets
ménagers
18 046
16 779
1 267
12 281
11 492
789
Autres budgets
775
871
-96
3 450
2 717
733
Totaux
131 771
120 003
11 768
51 601
59 542
-7 941
Source : Comptes de gestion 2009.
Fin 2009, le budget principal représentait 51 % des recettes de fonctionnement et
d’investissement. Le deuxième budget de l’agglomération était le budget collecte et traitement
des déchets ménagers avec 17 % des recettes de fonctionnement et d’investissement, suivi du
budget « Transport » (11 %), du budget assainissement (10 %) et du budget « Eau » (9 %). Les
quatre autres budgets annexes ne représentaient que 2% des recettes. Le résultat comptable
cumulé (hors restes à recouvrer) du budget principal et des budgets annexes présentait un
excédent de 17 778 K€ et de 25 212 K€ en ajoutant les restes à réaliser.
Parmi les ratios financiers obligatoires prévus par l’article R. 2313-1 du code général des
collectivités territoriales, il convient de constater la dégradation du ratio de couverture des
dépenses
23
(l’exercice 2009 étant influencé à hauteur de 7,04 points par une recette
exceptionnelle sur gestion), un taux d’équipement brut moyen inférieur au taux moyen
national, un taux d’encours de la dette sur dépenses réelles de fonctionnement inférieur au seuil
d’alerte hormis pour 2008, alors que l’encours de dette par habitant du budget principal a
enregistré une augmentation de 23 €/habitant, et un produit d’imposition direct par habitant
moyen proche de la moyenne nationale, alors que le ratio recettes réelles par habitant demeure
faible.
10.2.
Les ressources
Les ratios financiers du budget principal, après avoir traduit une situation tendue en 2007 et
2008, avec une capacité d’autofinancement (CAF) nette négative, une progression du
coefficient de rigidité et une très forte évolution du ratio de désendettement, se sont améliorés
en 2009.
10.2.1.
La fiscalité directe
10.2.1.1.
L’évolution des ressources fiscales
Comme d’autres communautés d’agglomération, le Grand Poitiers disposait comme principale
ressource (avant la réforme de 2010) de la taxe professionnelle (TP).
23
Il est établi en rapportant le montant des dépenses réelles de fonctionnement et du remboursement de
l’amortissement du capital de la dette à celui des recettes réelles de fonctionnement
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Il disposait de bases plutôt dynamiques au regard de la progression des bases constatées de
13,1 M€ entre 2004 et 2009, malgré l’impact des pertes enregistrées sur les entreprises
France Télécom et Michelin (-14,75 M€
24
de base imposable pour la première, dont la perte de
produit est lié au prélèvement de l’Etat et - 6,2 M€ de base soit 1,1 M€ de produits fiscaux en
moins en 2008 pour la seconde).
Toutefois, l’agglomération a été éligible en 2008 au dispositif de droit commun ouvrant le
bénéfice d’une compensation des pertes de base pendant trois ans (90 % la première année, 75 %
la seconde année et 50 % la 3
ème
année). La période d’harmonisation des taux entre les
différentes communes de l’agglomération a pris fin en 2009. Le taux de TP a enregistré une
première progression de +6,71 % en 2005, puis il a été fixé à 17,84 % en 2006, est demeuré
stable en 2007, puis a de nouveau progressé en 2008 et 2009. Ces évolutions avaient pour objet
de compenser les effets des pertes de bases et du prélèvement France télécom effectué par l’Etat.
Parallèlement, le reversement de la Dotation de Solidarité aux Communes (DSC) a progressé de
3,01 M€ en 2000 à 7,5 M€ en 2005, puis a progressé à nouveau de 0,5 M€ en 2007 pour se
stabiliser ensuite. Depuis l’instauration de la fiscalité mixte, il est gelé réglementairement,
consacrant une mutualisation tardive des pertes de bases et de l’incidence du prélèvement
France Télécom.
La chambre constate que la forte progression des bases en 2009 (+ 9,2 M€) associée à
l’évolution des taux, a augmenté le produit de la taxe professionnelle de 2,4 M€, évolution à
l’origine de l’amélioration de la situation financière du Grand Poitiers constatée en 2009.
10.2.1.2.
La perte de taxe professionnelle de France Télécom
Pour la période sous revue, le coût cumulé pour le Grand Poitiers de la perte qui a résulté d’une
modification en 2003 de la part de la taxe professionnelle effectivement perçue par le Grand
Poitiers a été évalué fin 2010 à 11,4 M€
25
par la collectivité, compte tenu des compensations
spécifiques obtenues de 2007 à 2010 calculées à partir des pertes enregistrées jusqu’en 2006.
La chambre constate que dans le cadre du remplacement de la taxe professionnelle le Grand
Poitiers devrait retrouver une situation proche de celle de 2002 à compter de 2011, avec une
majoration de sa dotation globale de financement (DGF) et le maintien de ses ressources issues
antérieurement de la taxe professionnelle.
10.2.2.
La fiscalité additionnelle
Par délibération du 18 décembre 2008, le conseil communautaire a institué une fiscalité
additionnelle motivée par la nécessité de dégager une capacité d’autofinancement suffisante
pour réaliser le programme d’investissement de la mandature.
26
L’évolution des bases
prévisionnelles a conduit la collectivité à ne pas recourir à la fiscalité mixte en 2009. En
24
Bases 2004 = 31,88 M€ ; bases 2009 = 17,13 M€.
25
Calcul réalisé en prenant en compte le produit de TP qui aurait été perçu sans modification des bases et avec
application du taux annuel voté et le prélèvement annuel fait par l’Etat.
26
Extrait du document du débat d’orientation budgétaire 2010 du Grand Poitiers, page 8 :
«
Afin d’assurer une
épargne brute suffisante pour pouvoir réaliser le programme d’investissement pluriannuel de 20 M€ de
rénovation des équipements sportifs, et de 5 M€ pour la rénovation des Zones d’Activités économiques, il est
nécessaire d’applique la fiscalité mixte à un niveau de 2,5 M€, soit un taux moyen de 0,9 %, permettant ainsi
d’obtenir une épargne brute de 4 M€. »
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revanche la décision d’y recourir en 2010 pour un montant de 2,5 M€ a conduit à figer le
montant de la dotation de solidarité communautaire, conformément à la loi.
10.2.3.
Les dotations de l’Etat
La dotation globale de fonctionnement (DGF) est le principal concours de l’Etat perçu par le
Grand Poitiers. L’évolution de la DGF a été marquée sur la période par la progression en 2006
en lien avec la baisse de l’attribution de compensation versée à la commune de Poitiers
consécutivement au transfert des équipements sportifs intervenu en 2004.
10.2.4.
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)
Malgré les hausses de taux votés et l’extension du périmètre d’application de la redevance
spéciale, et compte tenu de la très forte progression des dépenses pour la mise en oeuvre de la
compétence, le budget principal doit participer au financement de la compétence, la subvention
2009 ayant été réalisée à hauteur de 3 099 K€ soit 23 €/habitant. La TEOM votée en 2009 a été
de 8 911 K€. La suppression de cette subvention aurait nécessité de majorer de 34,7 % le
produit de la TEOM 2009 en la portant à 12 010 K €.
10.3.
Les emplois
10.3.1.
Les reversements aux communes
Les reversements aux communes sont composés de l’attribution de compensation (AC) et de la
dotation de solidarité intercommunale (DSC).
es.
L’attribution de compensation
27
a été modifiée en 2004 lors du transfert des équipements
sportifs, en 2005 avec les précisions apportées au périmètre d’intervention sur les zones
d’activités économiques
28
lors de l’élargissement du périmètre géographique, et en 2006 en
lien avec la prise en charge de la gestion automatisée des carrefours à feux tricolor
Quant à la dotation de solidarité communautaire (DSC), le Grand Poitiers a rencontré des
difficultés pour mettre en conformité sa pratique avec les règles qui régissent cette dotation.
Finalement le poids global des reversements de fiscalité AC et DSC à hauteur de 20,38 M€
s’est stabilisé depuis 2007.
10.3.2.
Les dépenses de fonctionnement
10.3.2.1.
Les charges de personnel
Les charges de personnel ont augmenté fortement à la suite du transfert des équipements
sportifs en 2005 et du fait du processus « vérité des coûts ». La justification de ce processus
progressif est que la facturation de la totalité des charges de personnel mutualisées dès 2005
aurait conduit à mettre le Grand Poitiers dans une situation financière particulièrement difficile
27
L’attribution de compensation (AC) est une dépense obligatoire versée à chacune des communes membres aux
fins de compensation des pertes de produits de taxe professionnel déduction faite des charges transférées. Calculée
lors du passage à la taxe professionnelle unique (TPU) et lors des transferts de compétences, l’AC est non
indexable. Elle peut être négative lorsque le produit de la taxe professionnel est inférieur aux charges transférées.
Le montant de l’AC fait l’objet d’une délibération.
28
Cf. supra, la sous évaluation des charges transférées.
Rapport d’observations définitives -
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45/111
dès cet exercice. Mais ce choix a conduit à retarder les décisions qui s’imposaient en matière
d’évolution de taux (taxe professionnelle et TEOM). 2009 a été la première année de
comptabilisation à taux plein des charges de personnel mutualisées, la commune de Poitiers
bénéficiant d’un remboursement du Grand Poitiers de 5 008 K€ au titre de la mutualisation des
charges de personnel, dont 2 667 K€ au titre du budget principal de la communauté.
Il appartient désormais aux deux collectivités de veiller à ce que les ratios utilisés pour calculer
les charges mutualisées de structure et de personnel soient en tant que de besoin actualisés pour
garantir dans la durée une exacte et juste répartition de ces dernières.
10.3.2.2.
Les charges générales
Les charges générales du budget principal enregistrent une baisse de 44 % entre 2003 et 2009.
Cette évolution est liée à la comptabilisation des charges de collecte au sein du budget annexe
collecte, traitement et valorisation des déchets « CTVD ». Mais si l’on considère les charges
générales consolidées des deux budgets (budget principal et CTVD), l’évolution est en
progression de 52 % (+ 6 828 K€). Elle s’explique pour 79 % par l’augmentation des dépenses
de sous-traitance (article 611), de 5 364 K€ sur les deux budgets entre 2004 et 2009. La hausse
des charges du budget « CTVD » s’explique par l’augmentation de 5 250 K€TTC entre 2003 et
2008 du coût des marchés, non seulement pour la collecte mais aussi pour le traitement et la
valorisation des déchets ménagers.
Selon l’ordonnateur, la progression serait donc de l’ordre de 4 % par an à périmètre constant, le
reste de la progression du coût d’exploitation résultant des problèmes d’exploitation, de
l’incidence de la mise aux normes de l’incinérateur et de ses conséquences en matière
d’exploitation.
10.3.2.3.
Les autres charges de gestion du budget principal
Parmi les évolutions notables des contributions obligatoires, on remarque le rattrapage partiel
du déséquilibre des participations eaux pluviales et incendies (+ 203 K€) ainsi que la
majoration des contributions au service incendie (+ 729 K€) et au syndicat mixte du seuil du
Poitou (+ 258 K€).
Parmi les évolutions notables des subventions, qui pour l’essentiel concernent les interventions
économiques et les aides aux associations sportives, on remarque la progression de la
subvention de fonctionnement du budget collecte et traitement des déchets ménagers (+
2 191 K€) qui s’explique principalement par le rapatriement dans le nouveau budget de
l’activité collecte et qui permet d’établir depuis 2009 le besoin de financement global de la
compétence non financé par la TEOM (3 099 K€) ; la diminution des subventions de
fonctionnement et d’équilibre des autres budgets (- 635 K€), résultant principalement de la
baisse de la subvention du budget transport ; l’augmentation des subventions et participations
aux associations et autres organismes (+787 K€), qui s’explique par la participation à l’EPIC de
l’aéroport (489 K€) et l’augmentation des subventions aux associations sportives (259 K€).
Pour conclure
,
Les dépenses de fonctionnement du seul budget principal augmentent faiblement suite au
transfert de dépenses à la compétence « Collecte des déchets ménagers ». En revanche, les deux
budgets consolidés enregistrent une évolution de 35 % des charges de fonctionnement
(+ 12 306 K€) qui s’explique principalement par l’évolution des rémunérations des prestataires
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46/111
de services de la compétence collecte, traitement et valorisation des déchets (CTVD)
29
,
l’augmentation des dépenses de personnel (dont 46 % est liée au processus vérité des coûts et le
reste de l’évolution en lien notamment avec le transfert des équipements sportifs et la mise en
exploitation de nouveaux ouvrages), l’augmentation des contributions obligatoires et
subventions et l’augmentation des autres dépenses de gestion des équipements sportifs.
Malgré ces fortes progressions, et après deux années budgétaires particulièrement tendues en
2007 et 2008, le Grand Poitiers a réussi à dégager les ressources nécessaires au financement
des dépenses de fonctionnement en mobilisant ses ressources de fiscalité (augmentation des
bases et des taux de taxe professionnelle, majorations importantes successives de la TEOM) et
grâce à la progression des produits et services des domaines notamment liée à l’extension du
périmètre d’application de la redevance spéciale. Ces éléments, associés à une baisse des taux
d’intérêts et une augmentation des produits de cession, ont permis au Grand Poitiers de
retrouver une épargne nette largement positive en 2009.
10.3.3.
Les dépenses d’investissement
En moyenne sur la période 2004-2009, les ressources propres des comptes consolidés du Grand
Poitiers (hors eau, assainissement et transport) permettent de financer 60 % des dépenses
d’investissement réalisées.
Si l’on met de côté le transfert des équipements sportifs en 2005 de la commune de Poitiers, les
dépenses d’investissement hors emprunts du Grand Poitiers (hors budgets eau, assainissement
et transport) sont principalement composées de dépenses d’équipement, d’avances financières
pour le financement des opérations d’aménagement et de variation de stocks en lien avec le
budget annexe lotissement. Sur la période 2004-2009, les dépenses d’équipement représentent
un peu moins de 58 % des dépenses totales d’investissement hors emprunts, les avances
financières composant 21,6 % de ces dernières.
L’effort d’équipement du budget principal du Grand Poitiers a porté essentiellement sur trois
opérations majeures que sont les constructions des complexes sportifs de la Pépinière et de
Saint Eloi (14, 9 M€), l’opération multimodale avec l’acquisition du centre de conférences et
les aménagements extérieurs du pôle multimodal (8,9 M€) auxquels il convient de rajouter les
13,6 M€ comptabilisés sur le budget transport pour l’acquisition de la Gare Multimodale.
L’effort non négligeable consacré à ces opérations a pu conduire l’établissement à différer une
partie de l’effort indispensable à l’entretien ou au renouvellement de son patrimoine.
Les autres efforts de la collectivité ont porté sur les acquisitions de terrains en lien avec les
opérations d’aménagement (6,75 M€), la collecte avec le renouvellement des containeurs
(3,9 M€) et le traitement des déchets ménagers avec les investissements sur l’usine de
valorisation énergétique, la réhabilitation de cinq équipements sportifs pour un montant de
4,53 M€ et la participation aux opérations d’aménagement des échangeurs et voiries urbaines
périphériques (2,4 M€).
En conclusion, l’effort d’équipement brut de la communauté d’agglomération est inférieur à la
moyenne nationale sur la période examinée, ce qui lui a permis de contenir la progression de
l’encours et parallèlement le poids du remboursement de l’annuité de la dette au prix
notamment d’un certain retard dans l’entretien - renouvellement de ses équipements sportifs, de
ses zones d’activité et de son patrimoine immobilier et roulant, dans la résorption des points
29
Ce qui va se traduire compte tenu de l’insuffisance de la progression de TEOM par une augmentation de la
subvention d’équilibre du budget annexe CTVD, entièrement affichée depuis 2009 (non visible en analyse
consolidée).
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noirs des ouvrages et réseaux incendie et eaux pluviales et dans le renouvellement des réseaux
(eau et assainissement).
prunts.
La prospective financière du budget principal du Grand Poitiers pour la mandature envisage un
ratio de désendettement
30
maintenu en dessous de huit années grâce notamment au
dégagement d’une épargne nette oscillant entre 1,9 et 2,7 M€. Cet autofinancement net est
permis à la fois par le dégagement des recettes supplémentaires (fiscalité mixte, maintien de
l’augmentation des bases constatées en 2009, fin du prélèvement France télécom), la maîtrise
des dépenses de fonctionnement, le constat d’un excédent de fonctionnement annuel reporté de
2 M€ et la baisse de l’amortissement du capital historique (emprunts antérieurs à 2009) de plus
de 10 % entre 2009 et 2014 non compensé par les nouvelles mobilisations d’em
La collectivité ne devra pas cependant négliger que les régularisations nécessaires en matière
de participations eaux pluviales, incendies et voiries, la mise à jour des ratios de personnel
mutualisé, la mise en place d’une facturation croisée des charges de structures mutualisées
entre Grand Poitiers et Poitiers et, s’il y a lieu une aide à la fonction transport de
l’agglomération
en
accompagnement
des
évolutions
envisagées,
pourraient
réduire
sensiblement le niveau d’autofinancement net envisagé.
10.3.4.
La dette
10.3.4.1.
La gestion de la dette
Le Grand Poitiers affiche une politique de gestion active de la dette dans l’objectif de baisser
les frais financiers et de maîtriser la fluctuation des taux d’intérêt.
31
Par délibération du 4 avril
2008, le recours à l’emprunt à été délégué par le conseil communautaire au Vice-président
rapporteur général aux finances et au Vice-président rapporteur financier pour la durée du
mandat.
Le conseil communautaire a été informé lors de la délibération du 18 juin 2009 de la situation
de la dette par budget (évolution passée, structure de l’encours, réaménagements de dette
réalisés en 2007, évolutions à venir des annuités…). Cette délibération a été l’occasion de
préciser les objectifs de cette gestion, d’encadrer strictement la nature des contrats de prêts et
des contrats de couvertures et de préciser les modalités de la reddition de comptes la
concernant quant aux opérations de réaménagement et de couverture de taux, notamment en
annexe des comptes administratifs et des budgets primitifs.
Les documents d’information prévus dans cette délibération cadre n’ont pas été annexés aux
compte administratif 2009 et au budget primitif 2010 mais ils devraient l’être en 2011.
10.3.4.2.
L’évolution de l’encours de dette
Compte tenu des ressources propres disponibles, le besoin de financement de l’investissement
sur la période 2004 à 2009 s’établit à 51 420 K€ pour l’ensemble des budgets principal et
annexes (hors SPIC eau, Assainissement et Transport). Ce besoin de financement de
30
Le ratio de désendettement est calculé en rapportant l’encours de dette à la capacité d’autofinancement (CAF)
brute ; il mesure le nombre d’années nécessaires en consacrant la totalité de la CAF brute au remboursement de
l’encours de dette.
31
Source : Délibération du 18 juin 2009.
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l’investissement a été financé à hauteur de 48 864 K€ par des nouveaux emprunts et 2 556 K€
par une diminution du fonds de roulement.
L’encours de dette consolidé de l’ensemble des budgets du Grand Poitiers (y compris SPIC
eau, assainissement et transport) a progressé de 22,6 M€, soit + 32 % entre 2003 et 2009
(94 578 K€). Au cours de cette période, l’encours de dette consolidé par habitant a augmenté de
145 € et il est de 699 €/habitant en 2009. Cette progression résulte principalement des emprunts
contractés pour réaliser les mises aux normes de l’usine d’incinération (+ 8,8 M€ d’encours au
31/12/09 lié à l’unité de valorisation énergétique), les acquisitions de la Gare multimodale et
l’arrêt minute (+1,9 M€) et les acquisitions de matériels roulants, ainsi que la mobilisation des
emprunts pour le financement du schéma directeur eau (+ 4,4 M€ d’encours sur le budget
annexe eau), le financement du Centre Régional d’Innovation du Biopôle (CRIB), pour 1,4 M€
d’encours supplémentaire, le transfert des emprunts des équipements sportifs de la ville de
Poitiers, le financement des complexes de la Pépinière et de Saint-Eloi et des autres
rénovations d’équipements sportifs et de l’acquisition du centre de conférences pour ce qui
concerne l’évolution de l’encours du budget principal (+ 4,7 M€ compte tenu du transfert de
3,9 M€ d’encours au budget UVE en 2008).
Le ratio de désendettement a dépassé le seuil d’alerte de 10 ans en 2007 et 2008 pour revenir à
un niveau proche de sept ans
avec l’accroissement de la capacité d’autofinancement brute
(effets bases et taux).
10.3.4.3.
La structure de la dette
Fin 2009, la dette consolidée du Grand Poitiers était composée d’emprunts à taux fixes
(44,10 %), d’emprunts à taux variables (50,48 %) et d’emprunts à taux structurés (5,41 %). Les
emprunts structurés de la collectivité peuvent être qualifiés de contrats à « risques mesurés »
puisque ce sont principalement des contrats à barrière « Euribor » et dans les cas défavorables,
ils restent dans le marché de l’Euribor.
Compte tenu de la part importante des contrats à taux variables, les charges financières
annuelles sont sensibles aux évolutions de taux et à la capacité de la collectivité à utiliser
l’option de remboursement temporaire du capital. Ainsi en 2008, les charges financières ont
enregistré une progression à la fois en lien avec l’évolution des taux des marchés financiers et la
situation globale de trésorerie de la collectivité mobilisée pour le financement de l’opération du
pôle multimodal, les annexes du compte administratif ne permettant pas de distinguer l’impact
respectif des deux.
Le recours aux contrats assortis d’une option de tirage de trésorerie, en offrant la possibilité de
rembourser temporairement des emprunts en fonction des excédents de trésorerie, permet de
réduire le coût annuel des charges financières lorsque l’option est utilisée. Nombre de contrats
d’emprunt de la collectivité sont assortis d’une option de tirage de trésorerie (contrat). En 2005
par exemple, les remboursements temporaires d’emprunts ont permis l’économie d’environ
203 K€ sur les quatre principaux budgets. Le Grand Poitiers n’a pas recouru à cette option en
2008. Ce changement s’explique principalement par le besoin de trésorerie lié au financement
par avances remboursables à la SEP des opérations d’aménagement (dont le pôle multimodal).
La non utilisation de l’option peut être considérée comme un coût induit du mode de
financement de ces opérations.
La moindre utilisation de cette option pour les budgets annexes « Eau » et « Assainissement »,
mérite d’être soulignée, au regard de la situation excédentaire de trésorerie de ces deux budgets.
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A titre d’exemple, en 2009, ce sont le budget principal et le budget collecte, traitement et
valorisation des déchets qui bénéficient de l’excédent de trésorerie des budgets annexes « Eau »
et « Assainissement », puisque les remboursements temporaires réalisés minorent le poids des
charges financières des deux premiers alors que leur situation de trésorerie ne le permettrait pas
si la règle de l’autonomie financière des SPIC était respectée.
10.3.4.4.
La dette garantie
Les bénéficiaires de la dette garantie sont des organismes de logement social
32
.
L’encours de la dette garantie par le Grand Poitiers a été multiplié par 11,3 entre 2003 et 2009,
année où son montant était de 97 397 K€. Il correspond pour près de 96 % au financement
d’opérations de construction de logements, le reste concernant de l’aménagement de locaux ou
de la construction de foyers spécialisés.
La structure de la dette garantie ne présente pas de risques notables car la dette garantie est
principalement composée de taux variables indexés sur des taux réglementés (Livret A). Deux
contrats garantis sont des contrats structurés (soit 1,27 % de l’encours ou 1 238 K€).
L’essentiel du risque tient à l’éventualité d’un appel à garantie en cas d’insolvabilité des
organismes bénéficiaires.
11.
LES BUDGETS ANNEXES « EAU », « ASSAINISSEMENT ET
EAUX PLUVIALES »
(Pour ne pas surcharger le texte, les tableaux figurent en annexe)
11.1.
Le budget annexe « Eau »
La situation financière rétrospective du budget annexe « Eau » telle qu’elle ressort des comptes
de gestion de Grand Poitiers
33
est excédentaire ; le résultat avant restes à réaliser oscille entre
5 982 K€ et 10 505 K€ pour s’établir à fin 2009 à 9 633 K€, ce qui représente plus d’une année
de recettes d’exploitation.
Cette situation excédentaire peut être rapprochée du taux de réalisation des dépenses
d’investissement sur la période 2003-2009 qui s’est élevé en moyenne à 35 %
34
dans le
contexte du retard dans la mise en oeuvre du schéma directeur « eau potable », au regard d’un
rendement réseau de 79 %, alors que le taux de renouvellement des canalisations s’établit
à 0,22 %, ce qui correspond à un renouvellement de l’ensemble du réseau en 450 ans alors que
l’amortissement technique est réalisé sur 50 ans
.
Si l’on ajoute à l’excédent de 6 322 K€ constaté à fin 2002, la mobilisation d’emprunts de
11 800 K€, la capacité d’autofinancement nette disponible de 15 174 K€ pour un besoin de
financement de la section d’investissement de 23 799 K€ durant la période sous revue, il en
32
Habitat 86, Logiparc, et Sipéa pour 82 %, SARHLM et ICF Atlantique (entreprise sociale de l’habitat, filiale de
la SNCF).
33
Le compte de gestion traite extra-budgétairement la reprise sur provision qui est neutralisée par sa contrepartie
au 1
er
janvier 2010. La reprise partielle de la provision « oubliée » en section d’investissement au compte
administratif 2009 sans enregistrement de sa contrepartie strictement symétrique en recette exceptionnelle de
fonctionnement qui conduit à minorer le résultat de clôture, n’a donc pas été retenue au bénéfice du solde constaté
au compte de gestion 2009 du comptable.
34
Dépenses réalisées / (BP+DM+RAR de n-1).
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résulte un montant d’excédents cumulés non négligeables qui ne sont pas nécessaires à
l’équilibre du seul budget « Eau ».
Ce résultat financier, a priori non nécessaire aux besoins du service, s’est traduit pour l’usager
du service « Eau » de la collectivité, par un coût correspondant au moins aux charges
financières de la sur-mobilisation d’emprunts, soit 1 299 K€ au 31/12/2010.
La chambre note toutefois que la mise en place récente d’une gestion en AP-CP et la
majoration de 6 % de la redevance en 2010 conduisent à une politique de mobilisation
d’emprunts visant à la couverture des seuls besoins annuels de financements résultant du
programme pluriannuel d’investissement et du taux de réalisation arrêtés pour ce seul budget.
11.2.
Le budget annexe « Assainissement et eaux pluviales »
11.2.1.
La situation financière du budget
La situation financière rétrospective du budget annexe « Assainissement et eaux pluviales »,
telle qu’elle ressort des comptes de gestion
35
, est également excédentaire ; le résultat cumulé
avant restes à réaliser oscille sur la période entre 5 708 K€ et 12 618 K€ pour s’établir à fin
2009 à 7 824 K€, soit environ 66 % des recettes annuelles d’exploitation.
Cette situation excédentaire peut être rapprochée du taux de réalisation des dépenses
d’investissement sur la période 2003-2009 qui s’est élevé en moyenne à 38 %
36
compte tenu du
retard dans la mise en oeuvre du schéma directeur « assainissement » ; le taux de
renouvellement des réseaux est de 0,08 %, ce qui correspond à un renouvellement de
l’ensemble du réseau en 1200 ans alors que l’amortissement technique est de 50 ans.
Si l’on ajoute à l’excédent fin 2002 de 6 308 K€, la mobilisation d’emprunts de 14 307 K€, la
capacité d’autofinancement nette disponible de 21 561 K€, pour un besoin de financement de la
section d’investissement de 34 354 K€ durant la période sous revue, il en résulte un montant
d’excédents cumulés non négligeables qui ne sont pas nécessaires à l’équilibre du seul budget
« Assainissement ».
Ce résultat financier, a priori non nécessaire aux besoins du service, s’est traduit pour l’usager
du service « Assainissement » de la collectivité, par un coût correspondant au moins aux
charges financières constatées de la sur-mobilisation d’emprunts, soit 1 764 K€ au 31/12/2010.
Ce constat reprend l’observation formulée dans le précédent rapport de la chambre qui notait
que «
Une gestion plus fine de la trésorerie aurait conduit à une moindre mobilisation des
emprunts. »
35
Le compte de gestion, pour clarifier les choses, traite extra-budgétairement la reprise sur provision qui est
neutralisée par sa contrepartie au 1
er
janvier 2010. La reprise de provision « oubliée »en section d’investissement
au compte administratif 2009 sans enregistrement de sa contrepartie strictement symétrique en recette
exceptionnelle de fonctionnement qui conduit à minorer le résultat de clôture, n’a donc pas été retenue au bénéfice
du solde constaté au compte de gestion 2009 du comptable.
36
Dépenses réalisées / (BP+DM+RARn-1).
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La chambre note toutefois que la mise en place récente d’une gestion en AP-CP en 2010 et les
majorations tarifaires envisagées pour la période 2011-2014 conduisent à une politique de
mobilisation d’emprunts visant à la couverture des seuls besoins annuels de financements
résultant du programme pluriannuel d’investissement et du taux de réalisation arrêtés pour ce
budget.
11.2.2.
Les eaux pluviales
Les limites d’intervention de la collectivité
Une note validée en bureau le 22 février 2007 a précisé les limites d’intervention du Grand
Poitiers et des communes membres pour l’entretien des avaloirs (compétence communale) et
des bassins d’orages.
Pour l’entretien des bassins d’orages au-delà de ce qui relève de la compétence pure, cette note
renvoie à l’établissement de conventions car l’extension du champ d’intervention du Grand
Poitiers risquerait d’alourdir la prise en charge par l’usager du service de l’assainissement de
dépenses relevant d’un autre financement. Or, ce type de prestations dépasse le cadre statutaire
des compétences et relève du champ concurrentiel. La mise en place, envisagée par le bureau
de la collectivité lors de sa réunion du 22 février 2007, de la taxe eaux pluviales instaurée en
2006 par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA), modifiée en 2010, pourrait être une
réponse mais ce nouveau prélèvement ne pourrait, dans l’immédiat, être ajusté précisément à la
réalité des charges de fonctionnement et d’investissement du service.
Aussi, suite à la loi du 12 juillet 2010
37
et à l’ordonnance du 17 décembre qui précise les
compétences optionnelles
38
, le bureau communautaire a demandé le 3 février 2011 le réexamen
des compétences actuelles
39
.
Le financement des charges de fonctionnement
La collecte et le traitement des eaux pluviales est un service administratif qui doit être financé
par le budget général de la collectivité compétente (art. L. 2333-97 du code général des
collectivités territoriales).
Le niveau de la participation annuelle au titre des eaux pluviales a été progressivement majoré
pour atteindre 1 699 K€, soit un peu plus que le coût de la mise en oeuvre de la compétence
évalué à 1 694 K€ en 2003. Chaque année, la détermination du pourcentage applicable aux
charges prévisionnelles du Budget primitif (fonctionnement, amortissements techniques et des
intérêts des emprunts) n’est pas réalisée par réévaluation du poids des charges réelles
imputables à la compétence mais en fonction d’un montant objectif de dotation qui correspond
à l’évaluation faite en 2003.
37
Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.
38
Ordonnance 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union
européenne dans le domaine des déchets.
39
«
2° Assainissement des eaux usées et, si des mesures doivent être prises pour assurer la maîtrise de
l'écoulement des eaux pluviales ou des pollutions apportées au milieu par le rejet des eaux pluviales, la collecte et
le stockage de ces eaux ainsi que le traitement de ces pollutions dans les zones délimitées par la communauté en
application des 3° et 4° de l'article L. 2224-10.
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La chambre appelle l’attention de Grand Poitiers sur l’irrégularité d’un plafonnement à hauteur
de 1700€ fixé en 2003 et sur la nécessité de déterminer annuellement le montant de la
participation eaux pluviales, en fonction des charges constatées au compte administratif
prévisionnel.
Le financement des besoins d’investissement
En 2002, lors de la préparation de la mise à jour des statuts, l’insuffisance des crédits
disponibles pour la résorption des points noirs de la compétence « Eaux pluviales » (11 M€ à
réaliser) et le financement des extensions des réseaux de même nature (1,1 M€ par an) a été
soulevée, sachant que le budget général abondait le financement des investissements eaux
pluviales à hauteur de 150 K€HT/an.
En février 2007, le bureau de la communauté a acté le financement des reprises de points noirs,
en cas d’insuffisance de crédits, par le budget annexe assainissement, dans l’attente de la mise
en oeuvre de la redevance eaux pluviales. Mais la situation n’a pas évolué depuis.
La lecture des répartitions analytiques des investissements relatifs aux eaux pluviales permet de
considérer que le niveau d’investissement en la matière est resté jusqu’en 2008, bien inférieur
aux évaluations financières des besoins d’investissement avancés en 2003.
Par ailleurs l’examen des lignes de mandats montre que la répartition analytique, au sein du
budget annexe assainissement entre les investissements des eaux pluviales et ceux de
l’assainissement, n’est pas exhaustive. De surcroît, aucune répartition analytique n’est réalisée
sur les travaux relatifs aux ouvrages unitaires.
Le budget annexe assainissement des dépenses eaux pluviales en matière d’investissement peut
être évalué à environ 664,5 K€
40
(1564,5 K€ imputés contre 900 K€ versé par le budget
général) sur la période 2004-2009, à partir des données disponibles, compte non tenu des
investissements non analytiquement imputés.
La chambre invite Grand Poitiers à effectuer une répartition analytique plus fiable des
investissements relatifs à l’assainissement et aux eaux pluviales.
12.
LES OEUVRES SOCIALES ET LA RESTAURATION DES
PERSONNELS
Les oeuvres sociales ont été déléguées à des structures associatives. La délibération fixant le
périmètre et globalement le montant des actions consacrées à l’action sociale, en application de
l’article 88 de la loi 84-53 du 28 janvier 1984 modifiée, a été prise le 10 décembre 2010.
12.1.
Le comité d’action sociale
Le comité d’action sociale (COMAS) est une association créée en 1975 dont l’objet social
général porte sur « la solidarité et l’action sociale », le développement de l’action et l’activité
sociale en direction des agents, conjoints et enfants à charge, selon les règlements définis dans
chaque prestation en portant une attention particulière aux plus défavorisés. Pour des raisons
40
Les travaux réalisés suite aux orages de 2006 (réalisation d’un bassin d’orage, pose de canalisations) expliquent
en partie cette différence supportée par le budget annexe au titre du financement des eaux pluviales.
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historiques, l’action sociale a été déléguée au COMAS pour répondre aux souhaits des agents
et permettre une certaine réactivité et souplesse.
L’équilibre des comptes du COMAS s’est dégradé sur les années 2006, 2007, 2008, en raison
d’une hausse des dépenses (notamment une augmentation significative des aides aux vacances
ainsi que des chèques vacances et la délivrance de cinq tickets de cinéma au lieu de quatre
précédemment pour le même prix …) Cette dégradation des comptes non détectée par
l’association suite à une absence prolongée de son comptable avait fait l’objet le 3 décembre
2008 d’une note d’alerte du service de suivi qui précisait que les capitaux propres ne pourraient
être préservés si la dégradation se prolongeait. L’ancien président du COMAS alerté a pris
l’engagement de veiller à un retour progressif à des résultats positifs.
12.1.1.
Les avances sur rémunération
L’article 9 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des
fonctionnaires distingue d’une part, les rémunérations, dont les indemnités qui ne peuvent pas
être versées de manière indirecte par le biais d’une association et d’autre part, les prestations
d’action sociale, individuelles ou collectives.
Dans le rapport de la commission mixte qui rend compte des activités de l’association COMAS
en 2008, un tableau fait référence à des « régularisations de traitement » pour services faits
correspondant à des avances payées par le COMAS aux agents et justifiées par la rigidité et
l’insuffisante rapidité de la procédure de paye.
Il a été mis fin à ces pratiques irrégulières à compter du 1
er
janvier 2010.
12.1.2.
Les secours
ndé.
La communauté d’agglomération de Poitiers a choisi de déléguer la décision d’attribution des
secours à leurs agents au COMAS. L’instruction des dossiers était faite pas le service social et
comportait un entretien avec la personne demanderesse. La proposition de secours était ensuite
soumise à la commission d’attribution du COMAS qui décidait d’attribuer soit un secours non
remboursable dont elle arrêtait le montant, soit un prêt social dont elle arrêtait le montant et la
durée de remboursement, soit une avance financière
41
, remboursable. Les propositions des
deux assistants sociaux n’étaient pas toujours suivies par la commission qui refusait certaines
aides et modifiait à la baisse d’autres demandes. Elle pouvait également proposer un prêt à la
place du secours dema
La chambre prend acte que, par délibération du 11 juin 2010, le Grand Poitiers a décidé de
régulariser sa pratique et de ne pas renouveler sa délégation au COMAS pour l’attribution de
secours à leurs agents.
12.2.
L’Association « Sports et Loisirs des Employés Municipaux »
L’association « Sports et Loisirs des Employés Municipaux » (ASLEM) bénéficie de tarifs
négociés pour les piscines, la patinoire, le tennis, l'équitation et le cinéma pour les employés et
les élus du Grand Poitiers
42
en activité, à la retraite ou en congé parental, ainsi que pour leurs
conjoints et enfants de moins de 20 ans au premier janvier de l’année en cours.
41
Limitée à 228 euros.
42
(Biard, Béruges, Buxerolles, Chasseneuil du Poitou, Croutelle, Fontaine le Comte, Mignaloux-Beauvoir,
Montamisé, Migné-Auxances, Saint-Benoit, Vouneuil-sous-Biard).
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
54/111
Or l’association COMAS tend à intervenir dans les mêmes domaines alors qu’à l’origine les
deux associations avaient bien des objets sociaux bien distincts l’un de l’autre. Il a par suite été
indiqué à la chambre que la convention d’objectifs, validées à la mi 2011 et appelées à régir les
relations avec chacune de ces structures, mentionne expressément la nécessaire concertation
entre les deux associations afin d’exclure tout chevauchement d’activité, un seul financement
par type d’action étant désormais prévu.
12.3.
La restauration des agents
12.3.1.
7.4.1 L’association gestionnaire des deux restaurants municipaux
Une association « des usagers des restaurants d’administration de la commune de Poitiers » a
été créée en 1970 par des agents municipaux dont l’objet social est la gestion des restaurants du
Grand Poitiers, de Poitiers, du CCAS et des établissements rattachés. Les principales
modifications des statuts ont été faites en 1971, 1979, 2001 et 2010. Le service des relations
sociales de la DGRH est actuellement en charge du suivi de cette association à laquelle est
déléguée la gestion des restaurants municipaux.
La rédaction de deux articles des statuts de l’association soulevait une incohérence. L’article 1
des statuts précisait que ces restaurants sont accessibles aux agents de la commune de Poitiers,
de la Communauté d’agglomération, du CCAS et des établissements rattachés. L’article 3 des
mêmes statuts précisait que
« sont membres de l’association les personnels de la mairie et des
établissements à caractère communal de Poitiers »
. Or, les autres organismes dont les agents
peuvent adhérer à l’association sont aujourd’hui le CCAS, la COVIMUT et SIPEA.
L’appellation
« établissements à caractère communal de Poitiers »
n’était donc plus adaptée.
C’est pourquoi les statuts ont été actualisés lors de l’assemblée générale du 22 avril 2010.
12.3.2.
Le subventionnement de la restauration des agents
Les subventions en espèces du Grand Poitiers se sont élevées en 2008 à 18 717,15 € (pour le
budget principal et les budgets annexes eau et assainissement) pour environ 20 000 repas pris
par ses agents
43
, soit une participation de 0,94 € par repas.
Les subventions en espèces de la commune de Poitiers se sont élevées en 2008 à 65 260 € pour
environ 63 000 repas pris par ses agents, soit une participation de 1,04 € par repas.
Mais Poitiers subventionne aussi en nature non seulement la restauration de ses agents mais
aussi celle des agents du Grand Poitiers, du CCAS et des établissements rattachés par la mise à
disposition de personnels et de locaux pour un montant total de 366 581 €.
NOTA : Les subventions en nature de la commune de Poitiers correspondent à :
-
la mise à disposition de personnels, pour un montant de 262 636,53€ en 2008 ;
Ce montant correspond à la mise à disposition de 9 personnes représentant 237 107,78 € ainsi
que 3 personnes « remplaçants, saisonniers, agents Centre de Gestion » pour un montant de
25 528,75 €.
43
Selon le bilan social de Grand Poitiers pour l’année 2008, le nombre théorique de jours de travail par agent,
s’est élevé à 202 jours. Si ces 202 jours sont rapportés au nombre d’agents recensés, soit 503, c’est 202 x 503 =
101 606 jours de travail pour l’ensemble des agents de la commune.
Même en tenant compte de différents facteurs tels le temps partiel, les arrêts de travail, des agents bénéficiant des
tickets restaurant, des participations forfaitaires en fonction de l’indice de leur traitement, il peut être constaté
qu’un nombre restreint d’agents fréquente ce service de restauration. Cette réalité est corrélée par l’augmentation
notable depuis 2007 de l’enveloppe des « chèques déjeuner », dont la gestion n’est pas confiée à l’association
« des usagers des restaurants d’administration de la commune de Poitiers ».
Rapport d’observations définitives -
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55/111
Une convention a été signée entre la commune et l’association en décembre 2009 afin de se
mettre en conformité avec la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique qui
précise les règles de mise à disposition du personnel, et en particulier le remboursement des
charges salariales correspondant à la mise à disposition d’agent.
-
La mise à disposition de locaux, pour un montant de 38 685,96€ en 2008.
Pour les locaux, la valeur locative de départ est une évaluation de la collectivité qui est fonction
de la surface mise à disposition (m2), de la localisation du bâtiment (quartier) et de la vétusté
du bâtiment. Le service foncier de la commune fait une évaluation réaliste par rapport au
marché et la valeur de départ est réévaluée tous les ans en fonction de l’indice du coût de la
construction.
La convention d’occupation à titre gracieux des locaux des deux restaurants a été signée entre
la commune de Poitiers et l’association le 4 avril 2007.
Tableau 1. La mise à disposition des locaux
En €
2008
Adresse des locaux
Valorisation du
loyer hors charge
Charges
Zone république CTM
16 879,24 €
gracieux
Deux
restaurants
Orillard - maison du peuple
21 806,72€
gracieux
Total
38 685,96 €
Source : Service Bâtiments.
L’ordonnateur de Grand Poitiers a indiqué à la chambre que cette situation sera régularisée.
12.3.3.
La gestion déléguée des restaurants
L’article 9 la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
précise que
« l’action sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions de vie
des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du
logement, de l’enfance et des loisirs, ainsi qu’à les aider à faire face à des situations difficiles.
(…) L’Etat, les collectivités locales et leurs établissements publics peuvent confier à titre
exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont bénéficient les agents à des
organismes à but non lucratif ou à des associations locales régies par la loi du 1
er
juillet 1901
relative aux associations. »
Cependant, au sens du droit européen et de ses développements intervenus depuis 1983, dans la
mesure ou cette association, aujourd’hui régie par de simples conventions de gré à gré, n’est
pas mise elle-même en concurrence dans le cadre le plus approprié qu’est le marché public, ce
qui semble aller de soi pour une prestation dont le caractère commercial n’est pas contestable,
elle ne peut qu’être un pouvoir adjudicateur se substituant à la collectivité par délégation de
cette dernière, ce qui lui confère immédiatement des obligations en matière de passation de
marchés avec les fournisseurs susceptibles de fournir les repas des agents des deux
collectivités.
Or le contrat, passé sans véritable appel à la concurrence avec le traiteur qui réalisait les repas
pour les deux restaurants depuis 2002 était renouvelable chaque année au mois d’avril par tacite
reconduction.
C’est pourquoi il a été indiqué à la chambre que l’attention de l’association avait été attirée sur
cette irrégularité, dans la mesure où l’activité concernée entre dans le domaine concurrentiel et
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
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que par suite un marché à procédure adapté (MAPA)
44
avait été lancé en vue de choisir le
traiteur appelé à fournir l’association pour l’année scolaire 2011-2012.
Il peut par ailleurs être noté que la prestation de l’association se limite à gérer les personnels de
service et les locaux mis à sa disposition puisqu’elle sous-traite la fabrication des repas à un
traiteur privé. L’association n’étant qu’un intermédiaire qui achète les repas pour les revendre,
qu’elle fonctionne au seul bénéfice des collectivités et établissements publics cités plus haut,
avec les moyens humains et matériels mis à sa disposition gratuitement par la commune de
Poitiers, l’intérêt économique de son intervention n’apparaît pas nettement. Outre l’irrégularité
précédemment évoquée, cette situation est porteuse pour les collectivités concernées d’un risque
de surcoût de l’intermédiation de l’association qui peut ne pas être négligeable et d’un décalage
entre le coût réel de la prestation et celui couvert conjointement pas les agents publics qui sont
les usagers des deux restaurants et les collectivités et établissements dont ils relèvent.
Le passage de la restauration des agents des collectivités concernées à la restauration scolaire,
sous réserve d’étudier sa pertinence, en termes de coût-qualité, d’adaptation du service à un
public composé d’adultes et de capacité de production, pourrait peut-être permettre de
simplifier et d’uniformiser les modes de restauration comme cela a déjà été fait pour les repas
des personnes âgées. Il a été indiqué à la chambre que cette possibilité fait l’objet d’un examen
par le service social de la direction des ressources humaines (calcul du coût actuel, recherche
de nouveaux locaux, nouvelle organisation).
13.
LA FONCTION JURIDIQUE
13.1.
Les structures
13.1.1.
La répartition du coût de la fonction juridique entre Poitiers et Grand Poitiers
La Communauté d’agglomération et la commune de Poitiers partagent les mêmes services.
Ainsi, le service «
Gestion de l’Action Administrative
» (GAA) regroupe les archives
municipales, la documentation, la gestions des deux assemblées et le service juridique. Cette
unité de gestion se retrouve à tous les niveaux de l’organisation administrative. Elle est partie
intégrante de la culture des agents qui ne font aucune distinction entre les deux entités
juridiquement distinctes au service desquelles ils sont affectés.
La répartition du coût de la fonction juridique entre Poitiers et Grand Poitiers n’était pas
connue. C’est pourquoi il a été indiqué à la chambre qu’une estimation de ses coûts devrait être
réalisée, ce coût devant être partagé entre Grand Poitiers et Poitiers à partir de la clef de
répartition relative aux charges de personnel.
13.1.2.
Le service juridique et ses relations avec les autres services
Le service juridique est assuré par son seul directeur. La fiche de poste du directeur juridique
décrit un emploi de «
juriste conseil
» avec la fonction de «
conseil transversal en appui aux
services
». Il intervient auprès des élus et des services, à titre préventif ou en situation
contentieuse. Ses attributions incluent la gestion du contentieux, le contrôle de légalité et le
suivi du dossier assurances. Les activités complémentaires du poste consistent dans le suivi de
la jurisprudence et la production de tableaux de bord pour une aide au pilotage.
44
Article 9 du décret 2005- 1742 du 30 décembre 2005.
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La fonction juridique est décentralisée et les services sont dotés de juristes spécialisés. Le
directeur du service juridique n’a pas un rôle de superviseur. Sauf saisine par ces derniers, il
n’est pas associé à la gestion de leurs dossiers. Les services opérationnels compétents dans leur
domaine interviennent sur le contenu et peuvent laisser passer des éléments de conformité et
c’est à ce stade que se situe la plus value du service juridique qui intervient en appui, quand il
est saisi par les services. Cela explique que jusqu’à la mise en place du réseau des référents le
directeur juridique ne connaissait pas le nombre des recours gracieux traités par les services.
Dans cette organisation, une connaissance précise des compétences et attributions des
intervenants est nécessaire pour bâtir un organigramme fonctionnel. Ces données forment la
matière des fiches de poste des agents concernés. Mais la collectivité n’a pas été en mesure de
transmettre l’ensemble des fiches de poste des juristes spécialisés affectés dans les services
extérieurs. Elle a indiqué que le travail actuel sur les métiers devrait permettre d’avoir une
cartographie plus claire de cette fonction et que dans un second temps cela devrait permettre
d’évaluer les compétences.
13.1.3.
Les suites de l’audit externe de la fonction en 2008
Le centre d’activité juridique ne pouvait pas exercer une veille juridique générale et chaque
service assurait au mieux la veille juridique relative à ses missions.
En l’absence d’un auditeur interne, la fonction a fait l’objet d’un audit externe en juin 2008
dont la conclusion était la suivante : «
C’est une activité non pilotée, non coordonnée, non
partagée, réalisée ponctuellement et sous-estimée. »
Ses recommandations étaient les
suivantes : créer, gérer et fédérer un réseau de juristes internes, formaliser un référentiel de
compétences, évaluer les compétences des agents impliqués dans le réseau juridique, élaborer
un plan de développement des compétences juridiques, définir une politique de communication
juridique, positionner et reconnaître la fonction au sein de la collectivité, définir son champ
d’intervention, répertorier ses activités, dimensionner ses effectifs, identifier les missions des
agents, piloter et évaluer, et concevoir des documents de référence.
Les recommandations de cet audit ont conduit à intégrer le service au pôle pilotage, à recruter
un conseiller juridique, à renforcer des effectifs dédiés à la sécurité juridique dans les services
opérationnels et notamment au sein du secteur bâtiment et immobilier (un juriste spécialisé
dans chacun de ces services), à créer une mission « documentation et veille juridique », secteur
d’activité à part entière et à dynamiser le réseau des référents juridiques qui désormais se réunit
régulièrement et a vu naître en son sein un groupe d’experts chargés de l’analyse au préalable
de dossiers complexes, et à centraliser l’information au travers d’une mutualisation de la
documentation.
13.2.
Les procédures
13.2.1.
L’existant
13.2.1.1.
Le recours aux avocats
La collectivité a régulièrement recours à des avocats pour des interventions portant sur un
domaine spécialisé. Elle utilise de façon préférentielle les services de deux cabinets spécialisés,
et la modicité des honoraires versés ne justifierait pas de mise en concurrence.
Pourtant, alors que le Service de la Commande Publique exerce son contrôle lorsque les
besoins atteignent le seuil réglementaire de 4 000€, le service juridique ne sait pas évaluer le
montant cumulé des honoraires versés aux avocats. Enfin, la direction des services techniques
s’est assuré les services d’un cabinet spécialisé par un marché à bons de commandes d’un
Rapport d’observations définitives -
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montant de 60 000 € TTC. Aucune information agrégée sur le coût global de la sécurité
juridique n’est disponible. C’est pourquoi il a été décidé d’établir un état des dépenses, un
cahier des charges des marchés juridiques et un tableau de bord de suivi des recours aux
avocats et experts pour permettre dès la fin 2012 de chiffrer précisément le coût de la sécurité
juridique.
13.2.1.2.
Le recours à l’assistance juridique de l’assureur
Dans la liste des dossiers produits, le plus grand nombre concerne la garantie assistance
juridique. Ces dossiers, dont les enjeux pécuniaires sont modestes, imposent une gestion très
lourde en amont du tribunal: le service juridique actionne l’assureur pour qu’il associe l’avocat
de la commune au dossier. L’assureur demande à la communauté d’agglomération de faire
valider son barème d’honoraires par l’avocat. La communauté d’agglomération répercute à
l’assureur l’accord de l’avocat. C’est alors seulement que le dossier est ouvert devant le
tribunal. Les services restent très impliqués dans le traitement de dossiers dont la gestion a
pourtant été déléguée à un prestataire.
13.2.1.3.
L’utilisation des compétences internes
Des compétences juridiques spécialisées sont en place au sein des services spécialisés :
marchés, réglementation et gestion de l’espace public, communication, DRH, pouvoir de police
du maire, Cabinet. Le service de la commande publique, qui emploie quatre juristes spécialisés,
bénéficie d’une grande autonomie au sein de la direction des Finances.
13.2.1.4.
L’intervention du service juridique pour les dommages de travaux publics et
d’aménagement urbain
Le service juridique suit les contentieux ouverts au titre de dommages de travaux publics. Il
s’agit de recours indemnitaires engagés par des commerçants victimes d’un trouble dans
l’exploitation de leur établissement, en raison de travaux entrepris par le Grand Poitiers. Le
préjudice qui en résulte peut donner lieu à indemnisation si le commerçant démontre qu’il subit
un dommage
« anormal et spécial
» et qu’il en justifie le montant. Le dossier constitué par le
gérant d’un restaurant illustre ce dispositif. Ce commerçant estimait avoir subi une perte
d’exploitation en raison de la pose de canalisations le long de la voie qui borde son
établissement. Après une fin de non-recevoir en 2008, il est à nouveau intervenu en 2009 et il a
obtenu une indemnité de 976 €uros. Ce dossier a été traité en totalité par le directeur juridique.
13.2.2.
Vers un guide des procédures
13.2.2.1.
Le guide des délégations
La communauté d’agglomération dispose d’un guide des délégations en ligne sur le site
intranet qui a pour objectif le respect des principes définis par la loi du 12 avril 2000 (droits des
citoyens dans leurs relations avec l’administration) et l’information sur la répartition des
compétences entre les élus.
13.2.2.2.
Le traitement des litiges et le coût des contentieux
Il n’existe pas de service centralisé pour le traitement du contentieux, qu’il soit ou non
juridictionnel : chaque service est réputé capable de traiter les dossiers qui relèvent de son
domaine de compétence. Cela explique qu’aucune remontée d’information vers le service
juridique n’est prévue.
Un seul des vingt dossiers contentieux traités sur la période 2007-2009 relève de la gestion des
ressources humaines : il s’agit de la contestation par un agent d’une sanction disciplinaire
Rapport d’observations définitives -
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devant le tribunal administratif qui a été suivie d’un désistement. Il n’existe pas de chiffrage du
coût globalisé des contentieux, ni pour l’activité du service juridique lui-même, ni pour
l’activité des services techniques. La part supportée par les compagnies d’assurance n’est pas
évaluée car les assureurs ne sont pas tenus de révéler les coûts d’indemnisation qu’ils
supportent du fait de la subrogation.
13.2.2.3.
Le projet de guide des procédures
L’environnement juridique des collectivités territoriales est de plus en plus dense. Elus et
responsables locaux sont exposés à des risques qu’il est nécessaire d’identifier. L’intérêt
pratique d’un répertoire des compétences et des processus de décision est qu’il permet
d’identifier les compétences et ceux qui les exercent, ainsi que les processus de validation des
délibérations, arrêtés, contrats ou actes engageant la responsabilité de la collectivité et de ses
représentants.
En mars 2008, la rédaction d’un répertoire des procédures répondant aux impératifs de sécurité
juridique précédemment décrits a été engagée. Un guide des procédures relatif aux actes
administratifs et au fonctionnement des institutions a été finalisé pour la partie technique et
peut être consulté par les agents de la collectivité à qui des formations relatives à son usage
sont proposées.
Le service juridique a par ailleurs réalisé un certain nombre de fiches procédures sur des
thèmes complexes et sollicité la réalisation de ce type de fiche, comme par exemple pour les
installations de manifestations sur le domaine public, par certains services en gardant le
contrôle du contenu.
13.2.3.
Les perspectives de développement
13.2.3.1.
L’animation des services
Une des fonctions essentielles d’un chef du service juridique consiste à réaliser des audits
internes. Il a été indiqué à la chambre que le directeur juridique n’en a réalisé aucun faute de
temps. En 2010, un conseiller juridique a été recruté pour contribuer à répondre aux besoins
non satisfaits de l’organisation actuelle : assistance et aide à la décision pour les élus,
animation des référents juridiques dans les services, rédaction des fiches de procédure, veille
juridique, formation.
13.2.3.2.
Le plan de formation
Il n’existait aucun plan de formation juridique ascendant, élaboré chaque année à partir des
besoins des services. Précédemment, une formation était assurée en interne ; réservée aux
agents du cadre C, cette action se limitait à l’apprentissage des notions juridiques de base, les
agents de niveau A et B étant censés les connaître. Le rapport d’audit de 2008 n’a pas débouché
sur le développement d’un plan de formation ; les services ont indiqué que «
les seules
formations réalisées l’ont été sur la base des missions en lien direct avec la gestion des actes
administratifs ainsi que des formations marchés publics qui sont récurrentes
».
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
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Le besoin de formation tel qu’il est maintenant identifié a beaucoup évolué : il ne peut plus se
satisfaire du redéploiement de moyens. Une mission supplémentaire a donc été assignée au
conseiller juridique, dont la fiche de poste mentionne au paragraphe « Mission »: «
Mise en
oeuvre de formations en internes
». Il a été indiqué à la chambre que le conseiller juridique a
ainsi effectué un bilan des compétences juridiques dans tous les services qui a conduit à la
programmation de sessions de formation visant à parfaire le socle de connaissances communes
en matière juridique.
13.2.3.3.
Les outils de pilotage
Au niveau de la direction générale des services, il n’y a pas d’outil de pilotage de la fonction
juridique. Le directeur juridique élabore des états de situation qui récapitulent, année après
année, les recours contentieux enregistrés par la collectivité. Y figurent des données de nature
administrative permettant d’identifier les parties, le service, l’état de la procédure, et le coût de
l’opération en cas de condamnation ou de transaction. Mais ces documents ont une fonction
passive de stockage de l’information. Ils ne peuvent en aucun cas servir au pilotage. Il a
toutefois été indiqué à la chambre que la procédure de rationalisation en cours va permettre de
renseigner des tableaux de bord de suivi.
En conclusion, l’organisation très minimaliste de cette fonction a conduit à prendre un certain
nombre de décisions de structuration pour faire face à un risque diffus mais réel. Toutefois la
réorganisation globale de la fonction n’a pas encore abouti et des progrès significatifs restent à
accomplir pour atteindre un seuil de sécurité satisfaisant.
14.
LES ASSURANCES
14.1.
9.1 Le recours à un prestataire de service
Pour la gestion des assurances, la communauté d’agglomération recourt depuis plus de vingt
ans aux services d’un prestataire. Les contrats sont conclus pour cinq ans sur appel d’offres.
Les risques couverts pour le groupe des quatre entités, sont les suivants : dommages aux biens,
responsabilité civile, flotte automobile, protection juridique, risques statutaires, expositions,
pollution, et instruments de musique.
Le choix du prestataire est effectué après mise en concurrence,
via
un groupement de
commandes associant Grand Poitiers, Poitiers et le CCAS. Depuis 20 ans, la société attributaire
élabore les cahiers des charges proposés aux assureurs. Bien que la jurisprudence européenne
n’interdise pas cette pratique, cette société s’interdit de participer à l’appel d’offres. Sa
rémunération est de 28 500 € sur la période 2009-2013.
La mission du prestataire comporte la mise au point des cahiers des charges pour la prochaine
période quinquennale. Elle comporte aussi une mission d’information, de conseil, et de suivi,
pouvant aller jusqu’à la négociation d’avenants. Cette veille juridique fait le lien entre la
garantie initiale des contrats et le rôle de conseil du prestataire pendant la vie des contrats.
14.1.1.
L’organisation en place
Il n’existe pas de service qui centralise les assurances. Le directeur juridique intervient en
appui des services mais c’est le prestataire qui gère la fonction assurance tandis que les services
techniques traitent la sinistralité au quotidien. Les dossiers sont traités par les services :
urbanisme, affaires scolaires, sport, services techniques, ressources humaines, cellule marchés.
La coexistence de Grand Poitiers et Poitiers est source de difficulté. Ainsi, en octobre 2009, la
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plainte déposée par un élu municipal pour incendie de mobilier urbain a été rejetée car le
mobilier appartenait à la communauté d’agglomération.
La centralisation des informations de sinistralité est faite par l’assureur. La consigne donnée
par le service juridique est de déclarer tous les sinistres sans préjuger de la suite qui leur sera
donnée (franchise, transaction). Le service juridique n’est pas informé des accords amiables, ce
qui lui interdit une vision exhaustive de la sinistralité. Le cahier des charges impose un suivi de
la sinistralité et l’édition de tableaux de bord, sur la durée des contrats. La cohérence implique
en effet d’intégrer, au-delà du recensement des risques et de la signature du contrat, une
démarche de prévention qui, tirant les enseignements du passé, anticipe les évolutions et limite
les risques.
Il a été indiqué à la chambre qu’un premier bilan sur la gestion des assurances a été réalisé.
L’objectif fixé, pris en charge par le service « Gestion de l’action administrative » dans le
secteur juridique, vise à la fois à professionnaliser sur le métier « assurance » les personnels les
plus impliqués dans ce domaine en fonction de leur secteur d’activité (bâtiment, parc
automobile, gestionnaires d’équipements…) et à mettre en place un secteur conseil et contrôle
pour aboutir à une démarche d’analyse de la sinistralité permettant la mise en oeuvre des outils
ou des mesures de prévention efficaces.
14.1.2.
Les questions spécifiques
14.1.2.1.
L’objet du marché
Le marché consiste dans l’élaboration d’un cahier des charges préalable à la mise en
concurrence d’un marché qui représentait 1,12 M€ en 2008. Ce marché garantit également aux
bénéficiaires une veille juridique se déroulant sur les cinq années du contrat, ainsi qu’une
assistance dans les mises au point que pourraient justifier les évolutions réglementaires.
Quant aux modalités d’exercice de cette veille juridique, il a été indiqué à la chambre que
«
mensuellement un bulletin d’information électronique arrive et est diffusé
». Par ailleurs, les
assureurs «
adressent des études juridiques ponctuelles sur les évolutions des assurances et la
réponse aux questions correspondant à ces évolutions
».
Cela montre l’action de communication réalisée mais pas celle de la veille juridique garantie
par le marché.
14.1.2.2.
Les demandes ponctuelles de conseil
L’objet du contrat impose au prestataire de répondre aux services qui souhaitent un avis sur la
gestion d'un risque ou le règlement d'un sinistre. Il a été indiqué à la chambre que: «
des
demandes ont été formulées lors de résiliations de contrats pour les nouvelles consultations,
ainsi que lors du projet de faire intervenir des entreprises privées pour travailler à l’intérieur
des locaux de la collectivité (entreprises d’insertion pour le ménage par ex), pour la TRC du
viaduc, pour le partage de responsabilité entre le maître d’oeuvre et le maître d’ouvrage
(pépinière)
».
14.1.2.3.
Les prestations « logiciel de suivi » et « Formation »
Aux termes du contrat, le prestataire devait mettre à disposition un logiciel "
Gestion des
risques
" permettant un suivi précis des sinistres et de l'évolution des contrats. Or les services ne
l’utilisent pas parce qu’ils ont un rôle de simple intermédiaire ; c’est l’assureur qui gère seul, la
procédure en liaison avec le service juridique. Cet état de fait ne pourrait donc être modifié que
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par la fin du recours à un prestataire externe où par la mise en oeuvre d’une gestion plus
centralisée des assurances. De même, une offre de formation gratuite était intégrée dans le
contrat conclu avec Protectas. En fait, elle n’a pas eu lieu du fait des agents, qui, en accord avec
leur hiérarchie, ont jugé qu’elle était inadaptée à leurs besoins.
14.2.
9.2 Le devenir de la fonction
Le coût global des assurances
était de 1,12 M€ en 2008, au lieu de 0,78 M€ en 2003.
L’augmentation de 43,5% pèse essentiellement sur Grand Poitiers du fait du transfert de
compétences entre collectivités.
Une réflexion sur la politique à mener en la matière est nécessaire car elle fait partie de la
mission à laquelle le prestataire est assujetti par contrat. Il importe en effet de vérifier que la
couverture risque est complète et que le coût qu’elle supporte à ce titre est proportionné. A
partir du bilan effectué et des analyses qui seront faites, des tableaux d’analyse du traitement
des assurances et du suivi de la sinistralité (charges, estimations des interventions, domaines de
sinistralités, éléments générateurs, domaines couverts, mesure des écarts, estimation des
anomalies, mesures de prévention, démarches de formation nécessaires, suivi des actions
consécutives à ces mesures de prévention et analyse des écarts …) vont pouvoir être établis.
La chambre note que, sur cette base, une analyse sera conduite pour évaluer s’il convient de
réorganiser la fonction « Assurance ».
15.
LES PARTENARIATS
15.1.
La cartographie des partenariats et les risques associés
Le 23 juin 2009 une « feuille de route » du contrôle des organisations partenaires a été
présentée au comité de direction des services du Grand Poitiers et de Poitiers afin de délimiter
une zone de risques majeurs à suivre de manière systématique et rapprochée, ce qui n’exclut
pas un suivi plus ponctuel à la demande pour les structures situées en dehors du périmètre
proposé.
Un recensement des partenaires de la communauté d’agglomération du Grand Poitiers et de
Poitiers a d’abord été réalisé :
- une dizaine de partenaires publics dont les enjeux sont les participations, les subventions, la
dette garantie et la qualité du service rendu ;
- cinq délégations de services publics dont les enjeux sont le niveau de participation ou le
niveau d’activité (chiffre d’affaires), la nature du lien contractuel et la qualité du service
rendu ;
- quatre sociétés d’économie mixte dont les enjeux sont la participation au capital social, la
nature du lien contractuel ou la prise en charge du risque et la qualité du service rendu ;
- environ 900 associations (300 pour le Grand Poitiers et 600 associations pour Poitiers) dont
les enjeux sont le volume des subventions et la qualité du service rendu.
L’analyse menée pour définir le périmètre de suivi systématique s’est articulée en trois étapes
successives : la détermination des enjeux et risques principaux ; l’analyse quantitative des
enjeux ; l’analyse qualitative de ces mêmes enjeux ; le croisement avec les risques politiques
signalés.
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Ont finalement été retenus pour un suivi plus complet 32 structures dont 18 associations et
quelques sociétés d’économie mixte, délégations de service public et autres organismes publics
partenaires.
15.2.
Le respect des conditions de votes concernant les partenaires
L'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales qualifie d'illégales les
délibérations des conseils municipaux auxquelles des conseillers intéressés à l'affaire qui en a
été l'objet ont pris part. Au-delà du risque juridique encouru pour l'opération, il est des cas où le
conseiller intéressé lui-même s'expose au titre de sa responsabilité pénale personnelle.
Pour mieux garantir leur protection, il est de bonne pratique que les élus intéressés soient
invités, notamment lors du vote des subventions, à ne pas prendre une part active aux réunions
préparatoires à la délibération, à ne pas être rapporteur du projet qui va être soumis à la
délibération et à ne pas prendre part à la discussion et au vote sur une subvention qui les
concerne. Par suite, pour que la police des séances concernées soit assurée dans les meilleures
conditions de sécurité, il est en général demandé aux services de la collectivité de se
rapprocher des élus pour établir en amont des délibérations une liste des incompatibilités
destinée au président de séance et aux élus concernés.
Il a été répondu à la chambre que les élus ont été destinataires d’une fiche de procédure, qu’ils
sont systématiquement sensibilisés sur toutes les convocations et qu’une fiche générale guide
l’analyse lors de chaque séance de l’assemblée délibérante.
La chambre note que l’action de sensibilisation pourrait être utilement complétée par
l’établissement et l’actualisation d’une liste précise des incompatibilités en vue de limiter les
risques pour la gestion des séances, tant pour la sécurité juridique des délibérations que pour la
responsabilité personnelle des élus concernés.
15.3.
Les conventions type
Un certain nombre de conventions signées n’étaient guère précises quant à leur objet et à leur
contenu.
- Ainsi, la mise à disposition de personnels et de locaux doit être évaluée par la collectivité
dispensatrice et son chiffrage peut figurer utilement dans les conventions dans la mesure où le
montant de ces subventions en nature doit désormais, comme les subventions en espèces,
figurer dans les comptes
45
des associations bénéficiaires, qui doivent aussi désormais faire
l’objet d’une publicité
46
, et les comptes rendus financiers remis par lesdites associations à la
collectivité qui les subventionne. L’objectif d’une valorisation exhaustive a donc été fixé.
- Pour la mise à disposition des fonctionnaires territoriaux notamment, les lois 2007-148 du
2 février 2007 et 2007-209 du 19 février 2007 de modernisation de la fonction publique, et le
décret 2008-580 du 18 juin 2008 ont en effet prévu de nouvelles dispositions. Parmi celles-ci,
une nouvelle règle impose désormais aux organismes bénéficiaires de droit privé le
remboursement des charges salariales correspondant au fonctionnaire mis à disposition, sans
45
Pour les mises à disposition gratuite de biens (locaux, matériels), dans le compte spécial 861.
46
L’article 10 de la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations du
12 avril 2000 et l’article L. 612-4 du code de commerce imposent des obligations de transparence et de publicité
aux organismes bénéficiaires d’un concours financier public et visent de manière générale l’ensemble des aides
perçues, directes ou indirectes.
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possibilité de dérogation en l'espèce. Pour ne pas mettre en difficulté les partenaires, il a été
décidé de compenser par une subvention équivalente, le montant du remboursement.
- Par ailleurs une collectivité locale ne peut attribuer une subvention que si celle-ci concerne
une activité relevant de son champ de compétence
47
. Pour respecter cette règle, deux
recommandations ont été faites aux services gestionnaires : en premier lieu, ils doivent
respecter les compétences de chaque entité ; en second lieu, les délibérations de subventions,
comme les autres délibérations, sont insérées, en phase de préparation, dans le système
information de gestion administrative des actes (GAA) dans lequel les projets de délibérations
font notamment l’objet d’un visa de chaque chef de service, du directeur général adjoint du
secteur concerné, du service GAA,
48
; en troisième lieu, tous les projets de délibérations sont
examinés deux à trois semaines avant la séance plénière par le bureau de Grand Poitiers et à
cette occasion, les aspects de compétences peuvent être vérifiés, et éventuellement soulevés.
- Enfin depuis le 1er janvier 2006, les comptes des associations percevant plus de 153 000 € de
financements publics doivent faire l'objet d'une publicité. Le décret 2009-540 du 14 mai 2009
précise :
« Les associations et fondations soumises aux prescriptions du premier alinéa de
l'article L. 612-4 du code de commerce assurent la publicité de leurs comptes annuels et du
rapport du commissaire aux comptes sur le site internet de la Direction des Journaux
officiels ».
L’arrêté du 4 juin 2009 rend cette disposition obligatoire depuis le 6 juillet 2009.
C’est pourquoi les services gestionnaires de subventions ont été informés de cette obligation
nouvelle et de cette consultation possible.
L’ensemble de ces actualisations s’est traduit par l’établissement de nouveaux modèles de
convention type intégrant les dernières mises à jour de la réglementation et cette démarche,
initiée à l’automne 2010 a été étendue à l’ensemble des conventions.
La procédure relative à l’établissement et au renouvellement des conventions n’étant pas
suffisamment formalisée, il a été décidé que, dans un premier temps, seules les conventions
intervenant dans le périmètre de suivi rapproché des partenaires, périmètre qui couvre 80% du
montant des subventions attribuée, feraient l’objet d’une validation par le centre d’activité
« généraliste » de suivi de l’ensemble des partenaires. Cette procédure de validation devrait
être étendue progressivement en fonction de seuils de subventions et en particulier du seuil
concernant la surcompensation du coût de l’action visée par la réglementation européenne
49
.
15.4.
La reddition de comptes des bénéficiaires
L’évolution années après années des subventions aux associations est suivie par chaque service
gestionnaire concerné lors de l’établissement du budget.
L’article L. 1611-4 du code général des collectivités territoriales impose le contrôle du bon
emploi des fonds.
47
Cour administrative d'appel de Bordeaux, N° 08BX00062, 28 avril 2009.
48
Cf. Paragraphe 7214 – Visa des actes - infra sur la fonction juridique.
49
Circulaire du 18 janvier 2010.
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La communauté d’agglomération, n’a pas mis encore en place un système harmonisé de
reddition de comptes des associations subventionnées. Le contrôle de l’emploi des
147 subventions affectées de l’année 2009 est normalement effectué par les services
gestionnaires, à l’exception des 9 subventions qui dépassent les 23 000€ dont le contrôle est
effectué par le service de suivi des partenaires de la collectivité.
Les services gestionnaires n’étant pas en mesure de fournir un compte d’emploi pour toutes les
subventions affectées, il a été décidé de recenser les subventions affectées, de mieux informer
les services concernés de la démarche qu’ils ont à accomplir auprès des associations de leur
secteur de compétence afin d’obtenir le compte rendu financier, de mettre ce dernier à la
disposition de tout demandeur, sachant qu’au dessus d’un seuil plancher de subvention affectée
à une opération, seuil arrêté à 23 000 € en 2009, le service de suivi des partenaires devrait faire
l’examen du compte rendu financier et le communiquer au service gestionnaire.
15.5.
L’information des élus et des citoyens
15.5.1.
Le site internet
L’article 21 du décret 2006-887 du 17 juillet 2006 relatif à la publication par voie électronique
des subventions versées aux associations de droit français et aux fondations reconnues d'utilité
publique prévoit que la liste des subventions versées aux associations et aux fondations
reconnues d’utilité publique par les collectivités territoriales doit être mise en ligne sur leur site
internet.
Or, jusqu’en 2008 seules les subventions versées figuraient sur le site internet, ce qui ne
permettait pas aux citoyens et à leurs représentants d’avoir une connaissance du montant total
des subventions, en espèce et en nature, attribuées aux partenaires de Grand Poitiers.
La chambre note que suite à un travail important de collecte fait par le service de suivi des
partenaires, la liste des subventions en espèces et en nature est désormais mise en ligne sur le
site internet.
15.5.2.
Les comptes administratifs
Pour ce qui concerne les subventions en espèces, les annexes des comptes administratifs de la
période sous revue ne reprennent le plus souvent qu’une extraction du compte 6574
« subventions de fonctionnement aux associations et autres personnes de droit privé » en
omettant les subventions versées par les budgets annexes comme dans le cas de l’association
COMAS ou de l’association des usagers des restaurants municipaux.
Par ailleurs le montant des subventions en nature doit aussi être ajouté par les services de la
collectivité au montant des subventions en espèces en vue de déterminer si les concours
financiers ne dépassent pas les seuils déclenchant les obligations propres aux aides d'Etat pour
les associations sans but lucratif exerçant une activité « économique » d’intérêt général d’offre
de biens ou services sur un marché donné
50
.
Ainsi, le chiffrage des subventions en nature peut difficilement ne pas figurer en annexe au
compte administratif sauf à admettre, au regard de l’information disponible dans les services de
la collectivité, une asymétrie de l’information des élus qui votent les subventions en espèces et
50
Circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations - conventions
d’objectifs et simplification des démarches relatives aux agréments : Application des obligations propres aux aides
d’Etat pour les subventions d’un montant égal ou supérieur à 200 000 € pour une période de trois ans.
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doivent aussi se prononcer sur des subventions en nature parfois très conséquentes. Pour avoir
une bonne connaissance, l’assemblée délibérante ne peut donc que disposer du montant total
des subventions en espèces et en nature attribuées l’année précédente à chacune des
associations aidées par la collectivité.
Le souci de transparence de la communauté d’agglomération de Poitiers ne peut que l’amener à
faire figurer désormais pour chacun de ses partenaires le montant global des subventions en
espèces et en nature en annexe de ses comptes administratifs. C’est ainsi qu’il a été indiqué à la
chambre que les valorisations déjà effectuées antérieurement ont être complétées pour que le
recensement soit désormais exhaustif.
16.
LES EQUIPEMENTS D’ACCUEIL
16.1.
« Les Arènes »
Les arènes (parc des expositions), après avoir relevé depuis leur origine de la compétence de la
commune de Poitiers relèveront de la compétence du Grand Poitiers à compter du 1
er
janvier
2012
16.1.1.
Les subventions à l’association « CAP EXPO »
La commune de Poitiers, propriétaire des Arènes, a dès l’origine choisi de confier l’organisation
de la « Foire exposition » à une association « Foire expo » qui a changé de nom en 2005 pour
devenir « CAP EXPO ».
CAP EXPO bénéficie de subventions en espèces.
Tableau 6.
Comparatif entre les subventions en espèces attribuées à CAP EXPO et son
résultat d’exploitation et durant la période 2004-2008
En €
2004
2005
2006
2007
2008
Total 04-
08
Résultat d'exploitation
55 310
71 825
48 832
34 963
82 543
293 473
Résultat après IS
47 297
55 917
42 710
33 724
68 534
248 182
IS
625
14 729
9 962
6 680
23 756
55 752
Subventions en espèces de
Grand Poitiers, Poitiers et
d'autres collectivités
42 685
47 670
59 538
49 538
53 538
252 969
Soit en % du résultat
d'exploitation
77%
66%
122%
142%
65%
86%
Source : Comptes de l’association produits aux deux collectivités.
CAP EXPO bénéficie aussi par convention de subventions en nature sous la forme d’une mise à
disposition gratuite permanente de locaux au sein des Arènes (bureaux et lieu de stockage).
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L’association, bénéficie aussi à titre gratuit, au titre « de l’animation locale », de l’utilisation
gratuite des Arènes et de prestations réalisées gratuitement (personnel, matériel, décoration
florale…), non seulement pour l’organisation de la Foire expo mais aussi pour l’ensemble des
manifestations qu’elle organise de sa propre initiative
51
.
Or, cette gratuité étendue aux activités propres de CAP EXPO va à l’encontre des textes en
vigueur concernant l’utilisation du domaine public
52
, au regard de la nature des évènements
organisés (absence d’intérêt général, domaine relevant du champ concurrentiel…) et est
contraire aux délibérations de la commune de Poitiers concernant la facturation de l’utilisation
du parc des expositions, ou relatives aux locations de matériel, lesquelles ne prévoient pas de
cas de gratuité.
Tableau 7.
Les flux financiers entre le Grand Poitiers, Poitiers et CAP EXPO
En € HT
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total 03-08
Contributions Grand Poitiers (1)
42 805
45 691
45 299
37 121
55 617
46 762
273 295
dont subventions
42 685
42 685
42 685
33 500
53 576
43 538
258 669
dont achats et prestations (stand, repas)
120
3 006
2 614
3 621
2 041
3 224
14 626
Contributions Ville de Poitiers (2)
70 005
57 461
59 616
71 238
94 359
74 609
427 288
Dont mise à disposition Parc des
expositions, prestations, bureaux et
stockage
63 223
52 961
59 406
67 856
67 070
74 609
385 125
dont achats et prestations (stand, repas)
6 782
0
210
3 382
27 289
0
37 664
dont subventions
0
4 500
0
0
0
0
4 500
Total contributions annuelles de
Grand Poitiers et Poitiers
(espèces et nature : 3=1+2)
112 810
103 151
104 915
108 360
149 976
121 371
700 583
Source : Comptes de l’association produit aux deux collectivités, rapports de gestion, fichiers de mandats.
Grand Poitiers fait valoir que l’étude sur la tarification des équipements mis à disposition est en
cours mais se révèle particulièrement délicate compte tenu de la multiplicité desdits
équipements.
La chambre admet que la valorisation puisse soulever des difficultés mais constate aussi que
l’ensemble des contributions en espèces et en nature dont bénéficie CAP EXPO contribuent
très largement à ses résultats d’exploitation bénéficiaires.
16.1.2.
Le cadre juridique du partenariat avec l’association CAP EXPO
La chambre souligne par ailleurs que les activités sous mandat (organisation de la « Foire
exposition ») et propres (organisation d’événements) de l’association « CAP EXPO » sont de
nature économique au sens de la directive européenne qui régit lesdites activités et que les
aides en espèces et en nature qui lui sont versées dépassant le seuil des 200 K€ triennal fixé par
ladite directive, elles sont donc normalement assujetties à la réglementation des aides d’Etat.
51
Jusqu’en 1997, l’association n’organisait qu’une seule manifestation, la « Foire expo » avec le concours de la
commune de Poitiers. En 1998, l’association a organisé pour la première fois, en plus de la « Foire expo », un
salon de l’habitat. En 2004, une troisième manifestation s’est ajoutée aux deux premières, à savoir le salon du
mariage. En 2005, l’association est devenue prestataire de services auprès d’organisateurs de manifestations, tout
en conservant pour elle-même l’organisation des trois manifestations précitées.
52
L’article L. 2125-1 du CGCT.
Rapport d’observations définitives -
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Ce qui veut dire que l’association « CAP EXPO » devrait aujourd’hui être normalement mise
en concurrence.
16.2.
« Le Centre de conférences »
16.2.1. Le projet et sa réalisation
Le lancement du projet et sa maîtrise d’ouvrage
A la suite d’une première réunion de lancement du projet de Centre de conférences le
20 décembre 2000, un comité de pilotage et un comité technique comprenant notamment des
représentants de l’Etat, de Grand Poitiers et de Poitiers ont été constitués, et la décision de
déléguer la maîtrise d’ouvrage globale de cette opération à la Société d’Equipement du Poitou
(SEP) a été prise lors d’une deuxième réunion le 20 février 2001. Ce choix fut acté par le
conseil d’agglomération le 15 octobre 2001.
Une convention Publique d’Aménagement du 8 novembre 2001 a confié à la SEP la mission
d’aménager le pôle multimodal lequel s’inscrivait dans la stratégie de recomposition urbaine du
quartier de la Gare arrêtée en 1998
.
Tout au long de la réalisation de l’opération, cette
convention été modifiée par des avenants successifs qui ont autorisé des modifications de
programme validées par le comité de pilotage et votées par le conseil communautaire.
Le projet initial et sa modification
Le projet de pôle multimodal comprenait dès l’origine la réalisation d’un centre d’affaires
associé à un centre de conférences..
La SEP, en tant qu’opérateur retenu, a commandé à un cabinet spécialisé une étude
d’évaluation du programme envisagé et plus particulièrement du projet « Centre de conférences
et espace restauration ». L’étude a été rendue en avril 2004 et suivie d’une étude
complémentaire qui a été rendue en septembre 2004.
L’étude d’avril 2004
Cette étude du projet d’implantation d’un centre de conférences incluant une unité de
restauration au sein d’un centre d’affaires dans le cadre d’un projet de rénovation de gare a fait
ressortir ses limites : l’insuffisance de l’hôtellerie de proximité concourant à la limitation du
marché potentiel
; la concurrence du Théâtre Auditorium de Poitiers en cours de construction
;
une offre locale extrêmement importante mais polarisée sur le site du Futuroscope (50 %) et
faible en centre ville (10 %) ; un marché local stationnaire voire décroissant ; une forte
saisonnalité du créneau du tourisme d’affaires recherché et une image négative de
l’implantation proche de la gare.
L’étude concluait que seule la consolidation des deux centres de profit (centre de conférences
et restaurant de passage) permettrait d’atteindre un niveau d’excédent brut d’exploitation
(EBE) significatif grâce à la forte contribution du restaurant de passage (+/- 90 %) et que le
développement de l’activité associé à la maîtrise des frais de personnel était l’élément clef de la
rentabilité du projet.
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En outre, elle examinait les conditions d’une gestion déléguée de laquelle il ressortait la
difficulté d’assurer une couverture de l’investissement par l’excédent d’exploitation, elle
envisageait une rémunération de la collectivité par le biais d’une redevance commerciale
déconnectée de la rémunération de l’investissement, mais qui impliquait le portage financier
par la collectivité de l’investissement.
La chambre remarque que cette première étude met en évidence les incertitudes du projet quant
à sa viabilité économique et d’autre part pose, comme principe viable, une délégation de
service public à un partenaire privé tout en admettant implicitement la nécessité d’un bouclage
financier par la collectivité.
L’étude complémentaire de septembre 2004
Au regard des incertitudes juridiques quant à la faisabilité d’une délégation de service public
(DSP) intégrant un « restaurant de passage » et compte tenu de la faiblesse du montant estimé
de la redevance commerciale, une deuxième étude a réexaminé en 2004 le modèle économique
sous le seul angle du Centre de conférences et dans la perspective d’un affermage.
Mais les deux études font clairement apparaître la quasi-impossibilité d’envisager le paiement
d’une redevance commerciale à la communauté d’agglomération à hauteur de 60 % du
financement de l’équipement envisagé
53
et hors rénovation et gros entretien-renouvellement.
Le tableau ci-dessous met en évidence que la redevance commerciale proposée est supérieure à
l’EBE prévisionnel avant impôts et taxes.
Tableau 8.
Projet « Centre de conférences » : comparatif entre l’excédent brut
d’exploitation (EBE) prévisionnel et la redevance commerciale proposée
En K€
Chiffre d'affaires prévisionnel
Année 1
Année 6
Location
154
177
Restauration
461
522
CA centre de conférences
615
699
Charges prévisionnelles
location
158
172
Restauration
431
455
Charges
(hors
impôts
et
taxes)
589
627
EBE avant impôts et taxes
26
72
Redevance commerciale proposée
92
105
Source : Etude BMR - avril 2004.
NOTA : les charges prévisionnelles ne comprennent pas de redevance commerciale pour l’utilisation de
l’équipement.
L’équilibre financier du projet modifié
La réalisation de l’équipement a été confiée à la SEP par avenant n°2 à la convention publique
d’aménagement du 3 mars 2005, lequel a également prévu la vente de l’ouvrage, le prix de
cession étant estimé à 2,7 M€ au CRACL à fin 2004, (3,4 M€ au final).
53
Sur la base d’un emprunt de 1,3 M€ sur 20 ans au taux de 5 %.
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Ce n’est qu’en 2007, soit plus de deux ans plus tard que dans le rapport de présentation aux fins
de choix du mode de gestion que l’assemblée délibérante a été vraiment informée de cette
modification. Il fut clairement indiqué que
«
… le modèle économique a montré que le centre de
conférences n’équilibre son exploitation que grâce à son activité de restauration ; seule la
consolidation des 2 activités du centre de conférences et du restaurant de passage, au sein d’une
même exploitation permet de dégager un niveau d’excédent brut d’exploitation significatif ;
(….).
Dans ce cadre, une, évaluation de la faisabilité de rémunération de l’investissement a été
menée. (…) elle a montré que le résultat dégagé par l’exploitation conjointe du centre de
conférences et du restaurant de passage ne permettait pas de garantir la rémunération de
l’investissement, que celui ci soit porté par une entité publique ou privée.
Devant ces conclusions, et considérant que la partie du projet immobilier comprenant le centre
de conférences et la restauration de passage n’était plus compatible avec un portage privé
d’un promoteur immobilier, la CAP a décidé, en tant qu’initiatrice du projet global, qu’elle
devait reprendre à son compte la maîtrise d’ouvrage (le portage) de cette opération en
devenant propriétaire. (…) »
La chambre constate que la viabilité du projet impliquait dès l’origine pour le Grand Poitiers de
financer l’investissement, d’accepter une faible rémunération pour la mise à disposition d’un
exploitant des 1 300 m2 aménagés et de prendre en charge l’entretien-renouvellement de
l’équipement.
16.2.2. La délégation de la gestion à une société d’économie mixte
Les conditions du choix du mode de gestion
En 2006, le cabinet « KANOPEE conseil » a été missionné pour réaliser une troisième étude,
dans le prolongement des études précédentes. Cette étude montre plus clairement l’incertitude de
dégager un résultat permettant le paiement d’une redevance commerciale, l’équilibre n’étant
envisagé qu’à partir de la 4
ème
année d’exploitation, et ce, malgré l’augmentation attendue du
chiffre d’affaires prévisionnel avec l’extension du périmètre de chalandise aux manifestations
sociales. La problématique du besoin en fonds de roulement fut alors clairement mise en
évidence.
Tableau 9.
Projet Centre de conférences : comptes de résultat prévisionnels
En K€
Simulation de compte de résultat simplifié - Centre de conférences - Kanopée consultants
Année
1
2
3
4
5
6
7
Chiffre d'affaires total net
141
281
352
359
366
373
381
Charges d'exploitation
214
279
308
314
321
327
334
Résultat brut d'exploitation
-73
2
44
44
45
46
47
Résultat courant avant impôt
-76
-1
41
42
43
44
45
Résultat net
-76
-74
-31
12
43
75
107
Source : Etude « KANOPEE conseil ».
Le principe d’une externalisation a été confirmé lors de la réunion du bureau du Grand Poitiers
du 20 novembre 2006, en l’absence de savoir-faire et de disponibilités en interne suffisants
54
.
Le conseil communautaire du Grand Poitiers a décidé de confier la gestion du centre d’affaires,
dans le cadre d’une délégation de services de type affermage lors de sa réunion du 23 mars
2007, en l’absence dans le rapport de présentation du projet d’éléments quant à l’équilibre
financier du projet notamment en matière de poids du chiffres d’affaires et des commissions
54
Cf. Compte rendu de la réunion du bureau.
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associées en matière de restauration et sans savoir vraiment si le délégataire serait en mesure de
verser une redevance commerciale.
Un appel à candidature infructueux
L’optimisme du plan de financement de l’étude n’a pas été partagé à l’extérieur des services de
la collectivité car l’appel à candidature de la délégation de service public (DSP) a été déclaré
infructueux, faute de remise d’offres par les cinq candidats qui avaient été pressentis.
Or cela n’a pas conduit à nouveau les services du Grand Poitiers à envisager la possibilité d’une
exploitation en régie du centre de conférences. Pourtant les conditions de négociation de la DSP
comportaient de fortes incertitudes quant à la viabilité du modèle économique retenu, au regard
notamment du poids des charges de personnel et des frais généraux qui étaient initialement
envisagé comme devant être partagé avec une société déjà implantée. Elles conduisaient aussi à
s’écarter fortement des objectifs indiqués dans le rapport de présentation sur le choix du mode
de gestion. Dans la continuité du projet initial, il s’agissait en effet de confier l’exploitation du
centre de conférences à un professionnel afin de bénéficier de son savoir faire et de son expertise
technique et commerciale et de lui faire supporter l’ensemble des risques d’exploitation et de
gestion de manière à s’assurer d’un service performant et évolutif, qui resterait au demeurant
sous le contrôle du Grand Poitiers.
La création d’une société anonyme d’économie mixte locale
A la suite de l’appel d’offres infructueux, le Grand Poitiers a décidé d’explorer la piste de la
négociation directe. Un candidat du secteur privé (groupement BMR associés et SEP) a
manifesté son intention de gérer le centre de conférences. Toutefois, sa capacité financière à
assurer l’exploitation n’a pas été jugée suffisante et le choix d’une gestion par une société
d’économie mixte (SEM) a été fait.
L’objet social de la société d’économie mixte (SEM) « Centre de conférences » créée le 1
er
février 2008 est le suivant : «
exploitation et promotion du Centre de conférences et de congrès
sis à POITIERS ;
exploitation et promotion de tout équipement ou infrastructure public, situé
dans le département de la Vienne, faisant l'objet d'une exploitation constitutive d'un service
public à caractère industriel et/ou commercial. »
De fait, la création ex-nihilo d’une SEM et sa
composition ne répondaient pas tout à fait aux objectifs affichés du Grand Poitiers dans la
mesure où l’exploitation du centre de conférences n’était pas confiée à un professionnel du
secteur et où 74% des risques et périls devaient être supportés par le Grand Poitiers et Poitiers.
Tableau 10.
Répartition du capital social de la société au 31/12/2008
En € et %
Actionnaires
Part Capital
En %
Publics
73,68
Grand Poitiers
20 000
52,63%
Ville de Poitiers
8 000
21,05%
Privés
26,32
Société d'équipement du Poitou
2 000
5,26%
B.M.R. & Associés
2 000
5,26%
Caisse d'Epargne Aquitaine Poitou-Charentes
2 000
5,26%
Dexia Crédit Local
2 000
5,26%
Crédit Industriel de l'Ouest
2 000
5,26%
Total Capital
38 000
100,00%
Source : Grand Poitiers.
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Par ailleurs la création d’une SEM pour gérer une activité comportant un fort risque déficitaire
ne répondait pas aux principes d’équilibre économique de droit commun des sociétés.
Le contrat de délégation, dont la signature avait été autorisée par le conseil de communauté du
14 décembre 2007, a été notifié le 5 mars 2008 pour un début d’exploitation à compter du 1
er
mai 2008, sur la base d’un plan prévisionnel d’exploitation prévoyant un résultat positif dès la
seconde année d’exploitation et le paiement d’une redevance d’amortissement à compter de la
3
ème
année.
16.2.3. Les difficultés de la société délégataire
La situation déficitaire de la gestion déléguée
La fragilité du plan financier s’est concrétisée dès 2008, première année d’exploitation, par un
déficit de 286 K€, du fait d’une activité insuffisante ; en particulier, l’activité résiduelle de mise
à disposition d’un espace « restauration » a généré un chiffre d’affaires inférieur de 48 % au
budget prévisionnel, qui ne couvrait pas les seules charges de personnel, et encore moins les
charges refacturées (contrats SEP et BMR) de gestion administrative et de communication.
L’absence d’évolution majeure du niveau d’activité du centre de conférences en 2009 s’est
traduite par un alourdissement du déficit mois après mois.
Le service « contrôle des satellites » de l’établissement a alerté sans tarder l’ensemble des
protagonistes sur la situation financière de la société par une note du 21 avril 2009 qui
mentionnait un déficit 2009 prévisionnel de 615 K€ ne pouvant se traduire, la banque refusant
d’accorder une ligne de trésorerie, que par une incapacité à honorer ses dettes fournisseurs.
Après avoir constaté la perte de la moitié du capital social de la SEM, l’assemblée générale
extraordinaire du 15 juin 2009 a décidé la poursuite de l’activité moyennant un plan de
redressement. L’hypothèse d’une recapitalisation a été écartée car elle n’aurait pas pu être
réalisée au niveau souhaitable sans un apport important des actionnaires privés ;
Le plan de redressement proposé au conseil d’administration le 15 juin 2009 a prévu une
possible extension du périmètre d’activité de la SEM vers d’autres équipements du Grand
Poitiers et de Poitiers en créant une plateforme de réservation des espaces locatifs publics
(Arènes, salons de Blossac, SAGA). Il a également prévu des mesures commerciales visant à
fidéliser sa clientèle, à commencer par le Grand Poitiers et Poitiers.
L’octroi d’avances remboursables
La SEM « Centre de conférences » n’ayant pas été suffisamment dotée en capitaux propres, le
Grand Poitiers a été conduit à lui accorder une avance remboursable de 250 K€ en 2008, puis de
350 K€ en 2009, bien que le dossier de consultation de la délégation de service public n’avait
nullement envisagé le versement d’avances à ce titre.
La première avance a été justifiée par un besoin de trésorerie du délégataire. Il en a été de même
pour la seconde avance mais avec une motivation différente pour répondre aux exigences du
code général des collectivités territoriales (CGCT). En effet, les aides et avances accordées à des
SEM sont autorisées depuis la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002, pour leurs programmes d’intérêt
général liés à la mise en oeuvre et au développent des activités économiques locales et de
services communs aux entreprises ; un article L. 1523-7 a été inséré à ce titre au code général
des collectivités territoriales.
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C’est en s’appuyant sur ce dispositif que l’ordonnateur motive la seconde avance mais, en
l’espèce, elle ne semble pas pouvoir s’y rattacher car les activités visées par ce dispositif
correspondent essentiellement à des prestations relevant du secteur des services, à caractère
collectif et au bénéfice direct des entreprises. Or, la SEM n’a comme seule activité que
l’exploitation du Centre de conférences qui lui est confiée dans le cadre d’un contrat de
délégation de service public (DSP).
Par ailleurs, les conditions d’attribution de ces avances ne correspondent pas à un apport en
compte courant relevant des articles L. 1522-4 et 5 du CGCT, qui stipulent notamment qu’une
avance ne peut avoir pour objet de rembourser une autre avance et qu’elle ne peut être consentie
si les capitaux propres sont devenus inférieurs à la moitié du capital social, situation qui a été
constatée lors de l’assemblée générale du 15 juin 2009, soit trois jours avant la délibération.
Elles ne répondent pas davantage aux conditions d’un financement du besoin en fonds de
roulement et à la promotion du développement économique, qui nécessitaient un avenant au
contrat de délégation de service public, compte non tenu des risques de remise en cause des
règles de concurrence initiale, de subventionnement d’un SPIC et du déséquilibre qu’il aurait
induit dans la participation des différents actionnaires de la SEM.
La chambre constate le caractère irrégulier des avances versées, non prévues lors de la mise en
concurrence de la société bénéficiaire, qui n’ont eu pour finalité que d’assurer la continuité
d’exploitation de la SEM avant d’être incorporées au capital social lors de sa recapitalisation en
avril 2010.
Les mesures d’économie et la recapitalisation de la société
Les postes de directeur d’exploitation et de régisseur technique ont été supprimés pour motif
économique fin mars 2010.
Par délibération du conseil communautaire du 26 mars 2010, le Grand Poitiers a autorisé la
recapitalisation de la SEM Centre de conférences à hauteur de 423 K€ (72,06 %), dont 350 K€
par transformation de l’avance remboursable.
L’assemblée générale de la société du 19 avril 2010 a constaté la réduction du capital à zéro
(pour diminuer le déficit prévisionnel cumulé estimé à 526 K€) et a décidé l’augmentation du
capital à hauteur de 587 K€, sachant que les deux nouveaux actionnaires suivants ont été agréés
par la société lors de son assemblée générale du 26 mars 2010, le Crédit Agricole de Touraine
et l’entreprise Lafond, traiteur.
16.3.
Les tarifs des équipements d’accueil
Les tarifs d’utilisation des différents équipements d’accueil font l’objet de délibérations
annuelles, qui prévoient quasi-systématiquement la gratuité d’utilisation pour les réunions à
caractère politique, syndical ou associatif à but non lucratif. Pour les salons de Blossac et les
Arènes, les délibérations prévoient des tarifs différenciés selon la nature de l’utilisation (à but
lucratif ou non lucratif) et, en ce qui concerne les salons de Blossac, la mise à disposition
gratuite pour les meetings politiques pré-électoraux.
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Concernant les tarifs appliqués, une étude comparative des tarifs moyens appliqués au niveau
de l’agglomération, effectuée par la SEML « Centre de conférences » fait apparaître des tarifs
allant de 1 à 10 pour les salles de réunion et de 1 à 6 pour les amphithéâtres.
Tableau 11.
Prix moyen 2008 des espaces publics (analyse de la SEM)
En €
Amphithéâtre
Salles de réunion
Prix moyen/siège
Prix moyen /m2
Institutions
2,22
0,47
Centre de conférences
12,67
4,82
Source : Analyse d’exploitation du centre de conférences – AG du 15/06/09.
Le Grand Poitiers envisage une réflexion plus approfondie de sa politique tarifaire prenant en
compte à la fois les coûts d’exploitation des équipements et le maintien d’une large ouverture
d’accès aux associations.
16.4.
Vers de nouveaux choix de gestion des équipements d’accueil
L’implication commune du Grand Poitiers et de Poitiers dans la gestion des équipements
d’accueil est devenue peu lisible et requiert une clarification au regard des compétences et des
rôles respectifs des deux collectivités. La répartition actuelle, qui peut avoir des causes
anciennes, n’obéit pas obligatoirement aux règles statutaires de la communauté, ni à
l’appréciation qui pourrait être faite de la portée de l’utilisation des équipements. Ainsi, l’aire
de chalandise des Arènes, comme celle du théâtre auditorium, tend même à dépasser l’aire
urbaine de Poitiers pour certains spectacles ou concerts. Inversement, des équipements tels que
la Salle des Castors à Buxerolles ou le Foyer Guillaume d’Aquitaine
à Biard, propriétés du
Grand Poitiers et gérés par ce dernier bien que ne relevant d’aucune de ses compétences
statutaires, ont une aire d’attraction beaucoup plus restreinte.
C’est pourquoi Grand Poitiers, en concertation avec la commune de Poitiers envisage les voies
d’harmonisation, voire d’unification, des différents modes d’exploitation des équipements
d’accueil de l’agglomération de façon notamment à permettre des économies d’échelle et des
synergies dans leur utilisation voire de l’étendre au-delà du Grand Poitiers dans le cadre de
l’aire urbaine de Poitiers au travers par exemple de conventions de partenariat avec les
gestionnaires des équipements d’accueil basés sur le site du Futuroscope. Il a indiqué à la
chambre que le cadre juridique nouveau d’une société publique locale est à l’étude afin de
définir les équipements qui pourraient être gérés par cette dernière ainsi que l’articulation entre
eux.
La chambre rappelle que si le choix de ne pas gérer les équipements d’accueil en direct
(in
house)
dans le cadre d’une société publique locale et de confier une mission de gestion
mutualisée de ces derniers à un opérateur privé, devait être fait, il impliquerait une mise en
concurrence des opérateurs privés intéressés.
17.
LE RECOURS A LA SOCIETE D’EQUIPEMENT DU POITOU
(SEP)
(Pour ne pas surcharger le texte, la plupart des tableaux figurent en annexe)
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17.1.
Le dispositif de suivi de la société
17.1.1.
Le contrôle au niveau de l’établissement des contrats
La négociation contractuelle est établie à partir d’un cahier des charges « type » amendé en
fonction des spécificités de l’opération et des évolutions réglementaires. L’analyse des neuf
opérations d’aménagement du Grand Poitiers conduites durant la période examinée a conduit à
constater que les clauses financières contractuelles ne sont pas revérifiées à l’aune de leurs
incidences et des interactions entre ces dernières et que d’une manière générale, la négociation
s’effectue au bénéfice de l’aménageur.
17.1.1.1.
Les rémunérations de l’aménageur
Une hausse importante de la rémunération de la SEP est intervenue dans la quasi-totalité des
conventions signées avant 2001.
55
Les traités de concession datant du district ont en effet fait
l’objet d’un avenant afin notamment de répondre aux obligations de la loi SRU qui
conduisaient à substituer les conventions publiques d’aménagement aux anciens traités de
concession. Il est vrai que plusieurs conventions d’aménagement anciennes (datant de 1983
pour Saint-Eloi et de 1985 pour Gibauderie) n’avaient fait l’objet d’aucune mise à jour des
modalités de calcul des rémunérations de l’aménageur. Or, une étude auprès de l’Observatoire
de rémunération des opérateurs d’aménagement, piloté par la Caisse des dépôts, avait montré
que les taux de rémunération n’étaient pas adaptés à l’évolution des missions.
Ces avenants, intervenus entre 2001 et 2005 ont également prévu une majoration de la
rémunération de la SEP, dont le taux, d’une manière générale, est passé de 3,5 % à 5 %. Dans
certains cas, l’assiette de rémunération a en outre été élargie, passant ainsi de 50 % des
recettes TTC à 100 % des recettes HT, ou bien elle a été modifiée dans le sens d’une
diminution des exclusions d’assiette, conduisant au même effet de majoration de la
rémunération. Ces modifications sont opportunément intervenues en 2002 au moment où la
SEP connaissait à nouveau après les années 80 des difficultés financières et a dû être
recapitalisée.
Ce mouvement de hausse de la rémunération est aussi constaté sur les contrats plus récents, à
l’exception de la convention du pôle multimodal pour lequel la rémunération a été forfaitisée.
Plusieurs composantes de la rémunération de l’aménageur qui n’apparaissent pas comme la
contrepartie d’une prestation effective, peuvent difficilement ne pas être considérées comme
redondantes. Pour les diverses participations et taxes locales relatives aux opérations
d’aménagement, l’aménageur bénéficie d’une rémunération de 5 % sur ces taxes et
participations alors que la participation pour l’aménagement d’ensemble (PAE), la participation
de raccordement à l’égout (PRE) et la taxe locale d’équipement (TLE) sont normalement dues
par l’aménageur ou les constructeurs. Pour les produits, l’aménageur bénéficie souvent d’une
rémunération alors qu’il n’y a pas de charge propre associée aux participations et subventions.
Pour les frais de commercialisation, l’aménageur bénéficie d’une rémunération de 5 % sur ces
frais alors qu’il bénéficie déjà d’une rémunération de 5 % sur l’ensemble des cessions.
17.1.1.2.
Les rémunérations du maître d’ouvrage
Le taux de rémunération du maître d’ouvrage pour les opérations qui lui sont confiées oscille
selon les contrats entre 4,07 % et 11,41 % des dépenses prévisionnelles, ce qui correspond à
une moyenne prévisionnelle de 6,83 % pour les neuf contrats d’aménagement de la période, et
55
Cf. Tableau en annexe sur les contrats d’aménagement.
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8,38 % si l’on exclut l’opération particulière du pôle multimodal. Ces rémunérations sont
établies sur la base des bilans financiers prévisionnels globaux et non intermédiaires.
Les contrats récents comportent des formules d’intéressement et de pénalités visant à
encourager à améliorer la gestion des opérations en responsabilisant l’aménageur et à prendre
en compte les risques éventuels auxquels il s’exposerait. Cela peut expliquer des taux de
rémunération plus élevés mais, en l’occurrence, la hausse constatée vise surtout à compenser
les éventuels risques financiers de l’aménageur.
En montant, la rémunération annuelle prélevée sur ces opérations représente en moyenne sur la
période 469 K€ pour un montant cumulé d’opérations de 2003 à 2008 de 2 814 K€. Le montant
cumulé des frais de maîtrise d’ouvrage, d’études et de maîtrise d’oeuvre varie entre 14,6 % et
18,7 % du montant total prévisionnel des opérations, compte non tenu des charges supportées
directement par la collectivité et non retranscrites dans les bilans de l’aménageur (suivi
opérationnel, montage de ZAC, travaux réalisés en régie ou non compris dans l’opération mais
associés…)
Hormis la convention du pôle multimodal où la rémunération de l’aménageur a été forfaitisée,
les clauses contractuelles de rémunération sont quasi-similaires. Les écarts qui conduisent à
majorer la rémunération de la SEP, et par là-même les prix de cession ou la participation de la
collectivité résultent d’une compensation anticipée par l’aménageur et acceptée par Grand
Poitiers des risques financiers introduits.
17.1.1.3.
Les responsabilités de l’aménageur
D’une manière générale, les contrats tendent à exclure toute prise de risque de l’aménageur,
puisque la responsabilité financière de l’opération y compris en matière de contentieux est
assumée par la collectivité. L’aménageur n’est concerné que par sa participation toute relative
au déficit d’exploitation des deux dernières opérations. La collectivité assure donc les
conséquences des retards de l’aménageur, qui dans certains cas peuvent être de plusieurs mois
en ne faisant pas jouer la clause prévue dans la convention d’avance remboursable en matière
d’intérêts de retard inapplicables, puisqu’au final, ces intérêts seraient comptabilisés sur le
bilan d’opération de l’aménageur et donc en cas de déséquilibre financier, seraient portés par la
collectivité. L’aménageur profite de cette situation puisque pour le pôle multimodal par
exemple il n’a remboursé le solde de l’avance due qu’au terme du remboursement des 5 % de
retenue sur acquisition dans l’attente des levée de réserves, soit avec plus d’un an de retard par
rapport à ses obligations nées de la convention d’avance.
La collectivité a introduit récemment dans les contrats d’opération des clauses qui ont pour
objet de responsabiliser l’aménageur à l’équilibre financier de l’opération.
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- Ainsi les deux derniers contrats signés comportent une clause qui précise qu’il y a partage du
résultat de clôture (déficitaire ou excédentaire) dans la limite de 10 % du montant de la
rémunération totale de l’aménageur.
Or, il s’avère qu’au final les majorations de rémunérations obtenues par ailleurs, ou
insuffisamment négociées, conduisent à compenser la pénalité susceptible d’être supportée par
l’aménageur, cette dernière étant plafonnée à 10 % de sa rémunération.
(cf. illustration sur la ZAC des Montgorges – pour le lotissement de Chaumont, la prise en
compte de la PAE à charge de l’aménageur au niveau des travaux et cessions conduisait à un
mécanisme similaire de majoration de la rémunération susceptible de compenser tout risque de
bilan de clôture déséquilibré- sachant que la modification intervenue au CRACL 2008 n’avait
pas conduit à modifier le prévisionnel de rémunération- sauf à considérer qu’il est entaché
d’erreur).
- La collectivité à également introduit une clause supplémentaire d’intéressement de
l’aménageur à la maîtrise des coûts de construction, dans le cadre d’un avenant à la convention
publique d’aménagement de la ZAC des Montgorges. Cette clause ne remet pas en cause la
majoration mécanique de la rémunération de l’aménageur résultant de l’évolution des prix
(foncier, construction, ingénierie), alors que sa structure de coût est plus d’ordre salariale. En
revanche, elle vise à mettre un terme à l’intérêt que peut avoir l’aménageur au dérapage des
coûts d’opération en prévoyant qu’en dehors des évolutions de prix, l’aménageur sera amené à
rembourser l’évolution mécanique de sa rémunération qui découlerait d’un coût final de
l’opération supérieur à celui qui a été défini initialement. Inversement, si l’aménageur obtient
une minoration du coût de construction et d’études, par rapport au prévisionnel initial, il se voit
assuré du maintien de la rémunération initialement prévue.
Or, des écarts dans les bases utilisées, des insuffisances de précision quant aux indices de
départ et aux données initiales de référence, le risque de report dans le temps de la clôture de
l’opération
(qui sert à priori de date de liquidation de l’intéressement alors que les
déclarations générales définitives des travaux, études et acquisitions auront été réalisées
parfois plusieurs années auparavant)
, conduisent cependant à amoindrir la portée de la clause.
Par ailleurs une simulation de l’application de cette clause pour les quatre contrats dont le
périmètre d’aménagement n’a pas connu d’évolution montre qu’elle aurait systématiquement
joué en faveur d’une majoration de la rémunération de l’aménageur.
La chambre note par suite la portée limitée des deux nouvelles clauses visant à responsabiliser
l’aménageur.
17.1.2.
Le contrôle au niveau du suivi des contrats
17.1.2.1.
L’élaboration des avenants
L’examen des documents laisse apparaître une insuffisante célérité dans la signature et
l’application des avenants comme l’illustrent les remboursements des participations
excédentaires de la Zone « République III » et de la zone « Actiparc ».
La Zone « République III »
Le compte rendu annuel à la collectivité locale (CRACL) 2004, produit au 15 juin 2005
mentionne une diminution de la participation financière du Grand Poitiers et donc un
remboursement de 222 K€. Le CRACL 2005 examiné par le conseil communautaire le 7 juillet
2006 confirme la diminution de la participation, et prévoit un remboursement à la collectivité
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de 1 100 K€ en deux versements (400 K€ en 2006 et 700 K€ en 2007). La signature d’un
avenant n°5 pour acter ces versements n’intervient que le 21 septembre 2006, soit plus de deux
mois plus tard. L’encaissement prévu en 2006 n’intervient qu’en début 2007 et celui de 2007
n’est réalisé qu’en toute fin d’année, alors même que le CRACL au 31 décembre 2006 produit
au 15 mai 2007 confirme la prévision d’un excédent global de trésorerie de l’opération en 2007
de 767 K€, étant tenu compte du remboursement des participations de la collectivité.
Le Grand Poitiers justifie l’absence de diligence dans l’encaissement des recettes par l’attente
de la signature de l’avenant n°5 intervenue le 21 septembre 2006 pour l’émission du premier
titre et la présence de litiges sur des prestations techniques en fin de travaux. Le versement a
été fait, une fois les litiges réglés. Toutefois le CRACL 2006 du 15 mai 2007 ne fait
aucunement mention de litiges ; il évoque en revanche la possibilité d’un remboursement
supplémentaire de la participation.
Un suivi technico-financier plus attentif de l’opération aurait permis d’alerter sur la présence de
risques pour la collectivité et d’éviter de reporter dans le temps les rééquilibrages contractuels
en sa faveur. Ces délais, cumulés aux délais de signature des documents, et d’émission et de
prise en charge des mandats, contribuent au maintien d’un excédent de trésorerie de l’opération
au bénéfice de l’opérateur. Le délai pris pour l’émission du titre de remboursement de la
participation, alors même que l’opération présente une situation de trésorerie largement
excédentaire, se traduit par le gonflement de 700 K€ de la situation de trésorerie de l’opérateur,
portant le niveau d’excédent de trésorerie de l’opération au 31 décembre 2007 à 1 699 K€.
La Zone Actiparc :
Le CRACL 2007 d’Actiparc indique que
«
La nette amélioration du bilan de la trésorerie a
permis de ramener la participation HT de la collectivité de 571 684 euros à 420 000 euros en
mai 2003, puis à 290 000 euros à fin 2003, puis à 150 000 euros en 2006. Le nouveau bilan
établi en prenant compte les projets de viabilisation et ceux des constructeurs, permet
d’envisager, après la cession de l’ensemble des terrains de la ZAE, de ramener la participation
à 0 euros en fin d’opération. »
Trois avenants sont intervenus pour modifier le niveau de la participation, dont le
remboursement était prévu de manière décalée selon l’état prévisionnel transmis ; avenant n°1
du 18 juillet 2002 : diminution de la participation qui est ramenée à 420 K€ HT avec un
remboursement de 151,7 K€ prévu en 2002 ; avenant n°3 du 10 septembre 2004 : diminution de
la participation qui est ramenée à 290 K€ HT, avec un remboursement prévisionnel de 130 K€
en 2006 ; avenant n°4 du 27 octobre 2006 : diminution de la participation dont le montant
maximal est fixé à 150 K€, avec un remboursement prévisionnel de 270 K€ en 2006 et de
150 K€ en 2008.
Bien que l’opérateur n’ait pas respecté ses engagements, l’établissement n’a rien fait pour
obtenir les remboursements contractuellement prévus. En 2006, aucun encaissement n’est
intervenu, alors qu’un titre de 270 K€ pouvait être émis en application de l’avenant n°4. En
2007, l’opérateur n’a remboursé que 150 K€ le 12 février 2007, sachant que la collectivité n’a
émis un titre que le 5 décembre 2006. En 2008, l’opérateur a remboursé 120 K€ le 1
er
février
2008, au vu d’un titre émis le 4 décembre 2007 mais pris en charge par le comptable le 30
janvier 2008, aucun titre n’ayant été émis pour le remboursement des 150 K€ prévu dans le
prévisionnel de l’avenant n°4.
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79/111
Si le niveau de trésorerie peut être estimé avec la prudence qui assure un bon fonctionnement ;
celui de cette opération apparaît excessif du fait des états produits par l’aménageur qui tendent
systématiquement à minorer les encaissements et à majorer les décaissements de l’année n+1.
Tableau 12.
Exemple de décalage entre prévisionnel et situation de trésorerie
En K€ HT
31/12/2003
31/12/2004
31/12/2005
31/12/2006
31/12/2007
31/12/2008
-108,312
-297,34
-143,563
-202,25
-189,821
-78,2
31/12/2003
31/12/2004
31/12/2005
31/12/2006
31/12/2007
31/12/2008
112
-1
297
332
263
233
31/12/2006
31/12/2007
31/12/2008
62
143
83
270 K€
avenant 4
120 K€ non
remboursé
150 K€
avenant 4
Explications
Prévisionnel n+1 de trésorerie au 31/12/n - en K€
Situation de trésorerie au 31/12/n-en K€
Situation de trésorerie retraitée des décaissements contractuels non intervenus
Situation retraitée
Source : CRACL et avenants.
Cette présentation conduit à remettre en cause les équilibres actés contractuellement, au
bénéfice de la situation de trésorerie de l’aménageur. Le décalage systématique entre la
situation prévisionnelle et la réalisation de la trésorerie et le défaut d’analyse critique de ce
décalage par l’établissement conduisent à ne pas contraindre l’aménageur à respecter ses
engagements contractuels.
Grand Poitiers fait valoir d’une part que les retards de versement sont liés au niveau
d’incertitude des bilans provisionnels et, d’autre part que les retards d’investissement ne
bénéficient aucunement à l’aménageur puisque l’excédent de trésorerie revient finalement au
Grand Poitiers.
La chambre estime cependant que le suivi par les services de l’établissement des besoins réels
de trésorerie de chacune des opérations confiées à la SEP aurait pu être plus étroit et plus
efficient. Elle observe que le taux de rémunération de l’excédent de trésorerie reversé par la
SEP est fixé par la convention d’opération alors que la SEP en gérant sa trésorerie au plus près
peut obtenir des taux supérieurs sur le marché financier.
Cela renvoie plus généralement au contrôle du suivi des contrats jusqu’à leur terme.
17.1.2.2.
Le contrôle du suivi des contrats
Le CGCT prévoit la production annuelle du CRACL pour les opérations d’aménagement. C’est
un document d’information et de suivi réalisé à la clôture de chaque exercice. Il faut constater
que ces documents ne sont pas tous produits dans les délais. Les éléments justificatifs des
CRACL ne sont pas demandés. Aucune vérification n’est effectuée. Les documents justificatifs
des besoins de trésorerie prévus au contrat ne sont pas demandés, de même que les justificatifs
des frais et produits financiers. Les montants de rémunération imputés ne sont pas vérifiés.
Grand Poitiers fait valoir que ce n’est désormais plus le cas mais sans toutefois produire à
l’appui des justifications à la chambre.
Or il apparaît notamment que la situation excédentaire de trésorerie des opérations du Grand
Poitiers, telle qu’elle ressort du tableau ci-dessous, s’est fortement accrue entre 2006 et 2008
(entre 7 et 9,2 M€ selon les années). Le financement de cette situation a été réalisé soit par le
biais des avances consenties, soit par un niveau de participation trop élevé, soit par une
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
80/111
situation de clôture en attente excédentaire. Le solde des « avances et participations » de Grand
Poitiers, qui représente l’effort de financement constaté au 31 décembre de l’année n des
opérations d’aménagement confiées à la SEP, se situe sur la période entre 6,7 M€ et 34,4 M€ ;
l’octroi des avances de l’année n+1 n’est pas réalisé sur la base d’un budget prévisionnel
actualisé au 31 octobre de l’année n, comme prévu dans le contrat mais sur celui établi pour le
CRACL, soit en mai n.
Tableau 13.
Les incidences du financement du besoin de trésorerie des opérations
En K€ HT
Nature du solde au
31/12/03
31/12/04
31/12/05
31/12/06
31/12/07
31/12/08
Trésorerie (1)
118
197
1 463
1 396
1 530
1 373
Avance (2)
1 300
1 500
2 500
2 500
2 500
1 800
Gibauderie
Participation GP (3)
0
0
0
0
0
747
Trésorerie (1)
0
0
0
0
28
603
Avance (2)
0
0
0
0
200
960
Montgorges
Participation GP (3)
0
0
0
0
0
0
Trésorerie (1)
-1
273
-826
5 416
1 528
2 983
Avance (2)
448
1 758
2 900
14 615
27 500
13 600
Pôle
multimodal
Participation GP (3)
414
414
414
414
414
414
Trésorerie (1)
567
986
878
883
1 699
844
Avance (2)
320
320
320
0
0
0
République
III
Participation GP (3)
2 123
2 123
2 123
2 123
1 723
1 023
Trésorerie (1)
112
-1
297
332
263
233
Avance (2)
0
0
0
0
0
0
Actiparc
Participation GP (3)
420
420
420
420
270
150
Trésorerie (1)
316
249
119
2
1 227
1 573
Avance (2)
175
175
176
250
1 500
550
Saint
Nicolas
Participation GP (3)
0
0
0
0
0
0
Trésorerie (1)
118
73
115
279
62
43
Avance (2)
280
280
366
0
0
0
Philambin
Participation GP (3)
0
0
0
0
0
0
Trésorerie (1)
0
0
0
0
16
438
Avance (2)
0
0
0
0
270
860
Chaumont
Participation GP (3)
0
0
0
0
0
0
Trésorerie (1)
470
636
195
940
747
0
Avance (2)
1 182
800
0
0
0
0
Pré-médard
Participation GP (3)
0
0
0
0
0
0
Trésorerie SEP des opérations
Grand Poitiers [
∑
des (1)]
1 700
2 413
2 241
9 247
7 099
8 091
Solde Avances Grand Poitiers
sur opérations SEP [(4)=
∑
des
(2)]
3 705
4 833
6 262
17 365
31 970
17 770
Solde Participations Grand
Poitiers sur opérations SEP
[(5) =
∑
des (3)]
2 957
2 957
2 957
2 957
2 407
2 334
Solde avances-participations
Grand Poitiers (6=4+5)
6 662
7 790
9 219
20 322
34 377
20 104
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Source : CRACL.
* GP = Grand Poitiers
Afin de mettre un terme à la facturation par l’aménageur de frais financiers de portage des
opérations qui ont pu représenter plus de 25 % des charges prévisionnelles d’une opération (le
CRACL 2003 de la ZAC Gibauderie présentait en charges prévisionnelles 2 738 K€ de frais
financier pour 11 095K€ de charges totales), sur lesquels la collectivité n’exerçait aucun
contrôle malgré les clauses contractuelles lui permettant de le faire, il a été décidé la mise en
place d’un système de financement des opérations par avances. Mais aucun processus de
contrôle des besoins de trésorerie de l’opérateur et de son suivi infra-annuel n’a été instauré
alors que la seule remontée d’information sur les évolutions des différentes opérations
d’aménagement, croisée avec les situations du CRACL, permet de déterminer les niveaux
excédentaires des avances par opération. Mais pour l’opération Saint Nicolas, compte tenu du
décalage entre le budget prévisionnel 2008 et sa réalisation, le Grand Poitiers a dû maintenir
une avance de 550 K€ alors que le bilan de trésorerie au 31 décembre 2008 s’est établi
finalement à 1 572 K€.
Sur les six exercices examinés, le Grand Poitiers a fourni entre 28 % et 73 % de l’excédent de
trésorerie de la SEP. Cela n’est pas négligeable quand on tient compte du fait que les modalités
d’imputation des produits financiers s’effectuent en fonction d’un taux de référence bancaire
(ex : Euribor 1 mois), alors que la SEP effectue des placements à des taux de rémunération
supérieurs (sicav/FCP). L’écart de rémunération sur intérêts financiers, qui n’apparaît pas dans
le bilan des opérations alors qu’il s’apparente à une rémunération sur placement financier pour
le rôle d’intermédiaire de la SEP, bénéficie donc à la SEP au détriment du Grand Poitiers. Ce
gain s’ajoute, le cas échéant, au taux de 5 % de rémunération contractuelle sur produits divers.
Grand Poitiers fait valoir que l’existence de financements de trésoreries excédentaires au regard
des besoins de trésorerie de la société partenaire, résultant du manque de réactivité du système
de management des avances et remboursement de trésorerie et des participations, l’a conduit à
mettre en place une instance de pilotage du dispositif associant le service urbanisme, le service
budgétaire et financier, le contrôle de gestion et la SEP.
La chambre note le caractère positif de la mise en place de cette instance qui a pour mission de
réévaluer tous les trois mois les échanges financiers à mette en oeuvre pour être au plus près de
la réalité des opérations.
17.2.
Le suivi de la réalisation du pôle multimodal
La principale opération financée par avance sur la période sous contrôle est l’aménagement du
pôle multimodal.
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82/111
Cette opération s’est inscrite dans le cadre d’un contrat de partenariat Etat-Région (CPER) en
1998 pour l’étude de la réalisation d’une halte routière composée de 13 quais dynamiques,
d’aires de circulation, d’arrêts urbains, d’une station de taxis, de stationnements (320 places)
nécessaires aux besoins du pôle multimodal de l’agglomération et du centre ville de la
commune de Poitiers dans la perspective de l’opération « Coeur d’agglo »,...) ; elle était aussi
composée de cheminements piétons et cyclistes améliorés, d’aménagements d’espaces publics
(circulation, cheminements, parvis,...), d’une dépose et reprise minute, d’un hall multimodal de
liaison intégrant tous les éléments d’accueil d’information et de services multimodaux, de
services connexes liés aux transports (commerces, services, structure de location de vélos,...) et
d’une opération immobilière non liée aux transports.
Elle a fait l’objet d’une convention publique d’aménagement (CPA) du 8 novembre 2001 entre
la SEP et le Grand Poitiers
56
. Le Grand Poitiers a assumé le portage juridique et financier de
l’opération et l’ensemble des risques financiers associés au titre de la compétence
« Aménagement de l’espace… ».
17.2.1.
L’élargissement du projet et l’extension de la mission de la société
Dans le cadre du contrat partenarial Etat-Région (CPER), l’opération comprenant la libération
du site Fret (ex. SERNAM), les transferts et acquisitions nécessaires, le coût du terrain nu
libéré, le pôle multimodal et ses équipements (travaux et maîtrise d’oeuvre), a été évaluée
initialement (et sur la base d’un parking de 320 places) en juillet 1998 à 13 148 K€, dont
8 385 K€ contribuant à l’assiette du programme cofinancé par les partenaires. Dans le cadre du
protocole financier signé le 18 janvier 2002 entre les différents partenaires, le coût a été révisé
pour tenir compte des travaux déjà réalisés par la commune de Poitiers et la SNCF. Le nouveau
montant du projet était évalué à 13 052 K€, dont 1 270 K€ réalisés en maîtrise d’ouvrage
directe par la SNCF, soit 11 782 K€ d’aménagement à réaliser par le Grand Poitiers et Poitiers,
l’EPCI devant bénéficier de 4 650 K€ de subventions.
Rapporté au montant du bilan d’opération au 31 décembre 2009 établi par l’aménageur, ce coût
du projet aura augmenté de plus de 198 %, compte non tenu des travaux réalisés en direct par la
commune de Poitiers et par la SNCF et donc non comptabilisés dans le bilan de l’opérateur. Le
Grand Poitiers, avec la commune de Poitiers, a dû supporter la totalité de cette augmentation
car les autres financeurs ne s’étaient engagés dans le protocole initial que sur des participations
fermes et définitives. Une grande partie de cette hausse résulte de l’évolution du périmètre de
l’opération (adjonction du Centre de conférences et de l’immeuble des bureaux) et de
l’évolution du programme des équipements à la demande de Grand Poitiers et de Poitiers, avec
notamment l’augmentation de la capacité de l’arrêt minute et la mise aux normes des gabarits
européens de la gare routière.
Initialement, seule une partie de l’aménagement devait être réalisée par la SEP, mais au fil des
avenants le périmètre d’intervention de l’aménageur s’est largement étendu. L’avenant n°1
évoque une évolution « substantielle » du programme qui « intègre dorénavant un parc de
stationnement de 800 places ». L’avenant n°2 lui a confié la réalisation et la vente d’un centre
de conférences et des locaux d’activités. L’avenant n°3 lui a confié la construction et la vente
d’un immeuble de bureau.
56
Les différents partenaires initiaux du projet d’aménagement étaient Poitiers, le Conseil général de la Vienne et
la SNCF.
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83/111
Grand Poitiers fait valoir que le choix d’étendre la mission de l’aménageur pour la réalisation
de nouveaux ouvrages a été retenu du fait de la forte imbrication des différentes parties de cet
équipement. Compte tenu de l’exiguïté du site et de la proximité immédiate du domaine
ferroviaire, d’importants problèmes de sécurité ont ainsi nécessité d’avoir une approche
intégrée de la réalisation des travaux. Ce choix a par ailleurs permis de respecter les délais de
réalisation et donc de faire des économies substantielles.
La chambre constate que l’extension de la mission de la SEP s’est traduite par une multiplication
par six du bilan financier de l’opération qui est passé de 5 568 K€ en 2001 (bilan prévisionnel) à
35 078 K€ en 2009 (bilan provisoire).
17.2.2.
Le bilan de l’opération
17.2.2.1.
Les compte rendus de l’opérateur
En vue d’apprécier les coûts et pour compléter les informations contenues dans les différents
documents contractuels, il a été demandé aux services de l’établissement de compléter un
tableau synthétique d’affectation des coûts opérationnels par ouvrages. Mais il n’a pas été en
mesure d’y répondre, eu égard à la complexité de l’opération et aux difficultés à les établir et
les obtenir. D’un point de vue méthodologique, il paraît toutefois difficile d’effectuer un
contrôle sur les prix de cession et le résultat sans examen du détail analytique des coûts.
Au fil des avenants et des CRACL, le poste principal des travaux de l’opération est devenu de
moins en moins précis, pour n’être plus qu’une ligne globalisant la totalité du projet. L’avenant
n°3 ne détaille même pas le coût de l’opération « bureaux », alors que c’est l’objet principal de
l’avenant, sachant qu’il ne peut être déduit à priori par différence puisque l’avenant intègre
aussi des évolutions de prix faisant suite aux résultats d’appel d’offres. De sorte que toute
analyse de l’évolution du projet et toute tentative de rapprochement entre le coût par
équipement et le prix de cession devient impossible. Aucun tableau analytique n’a par suite pu
être produit à la chambre.
La chambre souligne le choix fait par Grand Poitiers, en n’exigeant que le suivi annuel des
CRACL qui présente une information financière globale mais peu précise, de n’exercer aucun
contrôle précis des coûts analytiques de l’opération.
17.2.2.2.
Le coût de l’opération pour le Grand Poitiers
En application de la convention signée avec la SEP, le Grand Poitiers devait prendre en charge
tout déséquilibre financier de l’opération en le compensant soit par des participations
financières soit par des majorations des prix de cession. Avec l’extension de la mission de la
SEP, l’engagement financier direct du Grand Poitiers a été multiplié par trois, passant de
4 302 K€ à 15 151 K€ entre la contractualisation initiale et le bilan au 31 décembre 2009.
Si l’on considère l’évolution du prix de cession équipement par équipement à partir de leur
première intégration dans la convention publique d’aménagement (CPA) ou de l’avenant n°1,
le prix d’acquisition par le Grand Poitiers du pôle multimodal (hors arrêt minute) a été majoré
de 3 006 K€ (+ 40,61 %) pour atteindre 10 407 K€ ; le prix de cession du parc de stationnement
(y compris arrêt minute) a augmenté de 1 127 K€ (+ 10,06 %) pour atteindre 12 327 K€ (coût
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84/111
moyen de la place de 16,39 K€ contre 14 K€ prévu dans la CPA initiale et 9,9 K€HT dans
l’étude initiale « SCETA voyageurs »), dont 930 K€ portés par le Grand Poitiers pour le
financement des 120 places de l’arrêt minute ; les cessions à la SNCF n’ont pas évolué ; le prix
de cession du centre de conférences a été majoré de 712 K€ (26,48 %) et le prix de cession de
l’ensemble de bureaux de 5 % (+ 338 K€).
A la lecture des CRACL, ces évolutions seraient liées à la révision des prix des marchés, à la
prise en compte de demandes supplémentaires du maître d’ouvrage, à des adaptations
techniques et à des insuffisances du maître d’oeuvre.
L’évolution de l’engagement du Grand Poitiers, depuis le recalage des prix lors de l’avenant
n°1 en fonction des études de définition et compte non tenu du fait que le projet du centre de
conférences devait être initialement porté par un opérateur privé, peut être estimé à 4 648 K€
(évolutions des prix de cessions constatées des pôle multimodal, centre de conférences et arrêt
minute), ce qui représente 90 % des évolutions des produits de cessions déterminés au regard
de l’évolution du coût de l’opération. L’engagement en termes de prix de cession du Grand
Poitiers a donc évolué de 44,2 % alors que l’évolution des autres cessions au global n’aura été
que de 2,7 %.
En l’absence de révision des participations financières des autres partenaires dans le cadre du
contrat de plan Etat Région, l’ensemble des évolutions de l’opération a donc été supporté par le
Grand Poitiers et Poitiers. Le coût final pour ces deux collectivités publiques (sous réserve que
la commune n’ait pas obtenu de subvention pour le Parking) aura été de 21 897 K€, dont
10 501 K€ pour Grand Poitiers, compte non tenu des coûts supportés directement par ces deux
entités (ex : 4 906 K€ ttc comptabilisés entre 2003 et 2008 au niveau des fichiers de mandats du
Grand Poitiers pour les aménagements extérieurs), à comparer aux 7 132 K€ de restes à charge
évalués lors de la signature du protocole financier en date du 18 janvier 2002 relatif au
financement des études et de la réalisation du pôle multimodal.
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85/111
ANNEXE 1 – RAPPEL DE LA PROCEDURE
Le contrôle a été effectué dans le cadre du programme 2009 de la chambre.
L’ouverture du contrôle a été notifiée à l’ordonnateur, Alain CLAEYS, et à son prédécesseur,
Jacques SANTROT, par lettres du 21 juillet 2009.
L’entretien préalable prévu par le code des juridictions financières a eu lieu le 15 novembre
2010 avec l’ordonnateur et le 29 novembre 2010 avec son prédécesseur.
Lors de sa séance du 10 décembre 2010, la chambre a formulé des observations provisoires qui
ont été adressées à l’ordonnateur et à l’ancien ordonnateur. Un extrait des observations les
concernant a été adressé, à la même date, au directeur de VITALIS, au président de
l’association CAP EXPO et au président de la Société d’Equipement du Poitou (SEP).
L’ordonnateur a adressé une réponse à la chambre le 20 juillet 2011. L’ancien ordonnateur n’a
pas adressé de réponse à la chambre. Le président de CAP EXPO, tiers mis en cause, a adressé
une réponse à la chambre le 18 juillet 2011. Aucune réponse des deux autres tiers mis en cause
n’est parvenue à la chambre à la date de la séance.
Lors de sa séance du 24 novembre 2012, la chambre a arrêté les observations définitives qui
figurent dans le présent rapport.
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ANNEXE 2 – LA COMPETENCE « SPORT »
Tableau 14.
Comparatif entre l’évaluation CLECT et le coût complet
En €
Bellejouane
Ganterie
A : Coût de fonctionnement 2003 - CLECT
352 045,82
1 092 114,29
B : Coût complet de fonctionnement 2002 "méthode BAPA"
398 709,00
1 143 443,02
dont charges indirectes calculées
43 546,98
137 192,00
Ecart A -B
-46 663,18
-51 328,73
Source : Rapport CLECT, méthode BAPA appliquée aux piscines service des sports.
Tableau 15.
Valorisation financière des aides directes et indirectes aux
huit clubs les
plus aidés (hors mise à disposition personnel)
En K€ HT et %
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Var.
08/03
Total
aides
en
espèces
aux
associations sportives par la Ville
et GP (1)
1 256,0
1 864,0
1 921,4
1 725,3
1 774,5
1 852,8
48 %
Total valorisation financière des
équipements mis à disposition
des associations sportives par la
Ville et GP (2)
2 952,1
3 061,1
3 577,8
5 551,6
4 198.5
5 213,0
77 %
Total aide en espèce et mise à
disposition
des
équipements
sportifs par la Ville et GP (3 =1
+2)
4 208,1
4 925,1
5 499,2
7 276,9
5 973
7065,8
68%
Montant des aides directes et
indirectes à destination des huit
clubs les plus aidés (4)
1 778,6
2 246,8
2 195,2
2 449,9
2 653,4
2 704,5
52%
Total en % du total des aides
directes
et
indirectes
aux
associations sportives
Grand-Poitiers et Poitiers (5 =
4/3)
42%
46%
40%
34%
44%
38%
-9%
Source : Fichiers de valorisation financière du Grand Poitiers et fichiers de mandats.
Tableau 16.
Evolution des dépenses de fonctionnement de la compétence « Sport »
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Var.
08/05
Fonction 40 - services communs
803
928
1160
1176
1302
1261
9%
Fonction 411- gymnases
562
547
469
465
472
516
10%
Fonction 412 – stades
1 570
2 622
2 436
2 590
2 563
2 647
9%
Fonction 413- Piscines
555
2 584
3 288
3 672
3 837
3 970
21%
Fonction 414 - autres équipements
83
607
712
810
820
814
14%
Fonction 415 - centre équestre
0
414
529
561
597
613
16%
Total des dépenses
"sport"
3 574
7 702
8 594
9 273
9 592
9 821
14%
Variation en %
115%
12%
8%
3%
2%
Source : Fichier des mandats du Grand Poitiers.
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Tableau 17.
Evolution du besoin de financement de la section d’exploitation de la
fonction « sport »
En K€TTC
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Variation
2008
/2005
Total dépenses fonction
"sport"
3 574
7 702
8 594
9 273
9 592
9 821
14%
Total recettes fonction "sport"
366
1 523
1 497
1 576
2 033
1 985
33%
Besoin de financement de la
fonction "sport"
3 208
6 179
7 098
7 698
7 559
7 837
10%
Variation annuelle
93%
15%
8%
-2%
4%
6%
Source : Fichier des mandats du Grand Poitiers.
NOTA : Le besoin est calculé à partir des dépenses et recettes de la fonction 4. Il est en conséquence minoré
puisqu’il ne prend pas notamment pas en compte l’ensemble des charges des fonctions support susceptibles d’être
imputées, ni les frais financiers des emprunts contractés aux fins de financement des équipements sportifs.
L’impact de la mise en exploitation de la Salle de Saint-Eloi n’apparaîtra qu’en 2009.
Tableau 18.
Compétence « Sport » : évolution des dépenses de personnel imputées
En K€
Dépenses de personnel - en K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Var.
08/05
Fonction 40 - services communs
495
590
664
715
714
655
-1%
Fonction 411- salle de sport et gymnase
103
123
99
89
73
69
-30%
Fonction 412 - stades
1307
2142
1958
2070
2072
2056
5%
Fonction 413- Piscines
370
1750
2263
2433
2629
2762
22%
Fonction 414 - autres équipements sportifs
75
361
493
565
542
535
9%
Fonction 415 - centre équestre
0
413
527
560
597
612
16%
Total fonction dépenses de personnel
"sport" - Grand Poitiers
2 350
5 380
6 004
6 432
6 627
6 690
11%
Variation en %
129%
12%
7%
3%
1%
Dépenses de personnel en % du total
des dépenses imputées à la fonction
sport
66%
70%
70%
69%
69%
68%
Source : Fichier des mandats du Grand Poitiers.
NOTA : Les dépenses de fonctionnement imputées à la sous-fonction 415 ne comprennent que les dépenses de
personnel.
NOTA : Depuis 2006, les recettes de remboursement du personnel mis à disposition de la commune sont
comptabilisées en recettes. Elles ne sont pas prises en compte dans ce tableau.
Tableau 19.
Evolution 2003-2008 des recettes d’entrée des piscines au regard des
dépenses de personnel qu’impliquent leur utilisation
En K€
Recettes d'entrée des piscines - cpt
70631
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Var.
08/05
Non affecté
0,0
0,9
1,0
1,4
2,5
1,7
77%
Blaiserie
62,7
63,4
61,8
57,2
58,3
58,1
-6%
Bellejouane
0,0
49,6
49,0
48,6
44,9
43,0
-12%
Ganterie
0,0
129,8
115,0
109,0
95,7
101,0
-12%
Pépinière
0,0
456,7
641,4
628,7
693,0
692,3
8%
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
88/111
Pt Achart
4,1
4,1
4,7
4,6
5,6
2,6
-45%
Total
66,76
704,39
872,87
849,44
900,03
898,66
3%
Recettes d'entrée en % des
dépenses de personnel imputées à la
sous-fonction 413
18%
40%
39%
35%
34%
33%
-16%
Recettes d'entrée en % des
dépenses total imputées à la sous-
fonction
413
12%
27%
27%
23%
23%
23%
-15%
Source : fichiers de mandats et titres du Grand Poitiers
Tableau 20.
Tarifs de mise à disposition des équipements
(En € / heures)
TARIFS
Délibération
GP du
11/05/2000
Délibération
GP du 30/05/2008
Participation
effective
(subv/nb d'heure)
Coût réel
Pour les collèges
et lycées et
publics
Pour les collèges et
lycées privés ou
sous conventions
Lycées
Collèges
Lycées
Collèges
Gymnase
12,04
11,1
3,43
3,07
22,67
20,17
Stades
31,04
non prévu
0
0
16,94
17,99
Piscines
13,11
8,7
1,71
1,47
20,02
17,4
Patinoire
non prévu
12,3
sans objet
14,15
sans objet
195,65
Source : Délibérations citées, données du Grands Poitiers pour la valorisation financière et les calculs de
recettes de subvention/heure.
Tableau 21.
Evolution 2003-2008 des subventions d’investissement
de la compétence
sport
En K€
Subventions
d'investissement
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
03/208
Etat
218
117
8
0
90
472
906
Région
226
976
931
0
556
107
2 797
Département
8
1 625
696
72
35
700
3 136
Poitiers
0
300
300
300
300
0
1 200
Total
452
3 019
1 935
372
981
1 278
8 038
% de l'effort
d'investissement
7,2%
68,8%
75,1%
12,6%
17,6%
75,0%
34,2%
Source : Fichiers de mandats du Grand Poitiers.
Tableau 22.
Répartition des dépenses d'investissement de la compétence « Sport »
En K€ TTC
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
Moyenne
03-08
Pépinière et
saint Eloi
4 597
3 323
436
1 258
4 375
926
14 916
2 064
Equipements
transférés
0
29
700
941
450
123
2 243
449
Autres
équipements
1 708
1 034
1 442
745
761
656
6 346
928
Total
6 305
4 386
2 578
2 945
5 585
1 705
23 505
3 440
Source : Fichiers de mandats du Grand Poitiers.
Tableau 23.
Bilan de l’Opération Saint Eloi au 31/12/2009
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
89/111
En K€ HT
Montant
Prévisionnel
(délibération du
15/10/2004)
Réalisé au
31/12/2009 (y
compris report)
Ecart en montant
Ecart en %
Maîtrise d'oeuvre
425,7
468,2
42,5
10%
Travaux
3 400,0
5 796,5
2 396,5
70%
Totaux
3 825,7
6 264,7
2 439,0
64%
Subvention
non chiffré
1 605,2
(Hors RAR)
Coût net au 31/12/2009
pour le Grand Poitiers
4 659,50
Source : Etabli à partir des données du Grand Poitiers.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
90/111
ANNEXE 3 – LA FIABILITE DES COMPTES
Tableau 24.
Taux de réalisation des dépenses de Fonctionnement des principaux
budgets de Grand Poitiers
En %
Taux de réalisation
retraité des chapitres 022
et 023
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
moyenne
2003-2009
Budget principal
96%
96%
95%
97%
97%
97%
97%
96%
Budget CTVD
94%
95%
95%
95%
98%
93%
96%
95%
Budget Transport
81%
72%
83%
86%
82%
88%
94%
83%
Budget Eau
86%
85%
83%
64%
81%
85%
70%
79%
Budget Assainissement
83%
85%
93%
82%
84%
87%
92%
87%
Source : Comptes de gestion.
Tableau 25.
Taux de réalisation des recettes de fonctionnement des principaux budgets
du Grand Poitiers
En %
Taux de réalisation
retraité de l'excédent de
fonctionnement reporté
(002)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
moyenne
2003-2009
Budget principal
99%
100%
99%
101%
99%
99%
101%
100%
Budget CTVD
94%
99%
110%
81%
91%
99%
99%
99%
Budget Transport
102%
98%
103%
98%
94%
93%
101%
98%
Budget Eau
100%
94%
91%
96%
93%
99%
90%
95%
Budget Assainissement
104%
109%
114%
113%
111%
99%
105%
108%
Source : Comptes de gestion.
Tableau 26.
Evolution du taux de réalisation des dépenses d’équipement prévisionnelles
du Grand Poitiers
En %
Taux de réalisation des
dépenses d'équipement
*
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Moyen
ne
03-09
Budget principal
53%
56%
32%
54%
51%
66%
57%
53%
Budget annexe transport
66%
27%
37%
28%
18%
88%
39%
43%
Budget annexe eau
33%
30%
33%
40%
37%
22%
50%
35%
Budget annexe
assainissement
62%
24%
36%
33%
53%
29%
29%
38%
Budget annexe déchets
92%
87%
4%
87%
89%
65%
90%
73%
Taux de réalisation global
des dépenses d'équipement
60%
38%
31%
47%
43%
53%
47%
46%
Source: Comptes administratfs.
*
Dépenses réelles, hors écritures d’ordre./
-
(C/20+21+22+23 réel - hors 204)
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
91/111
Tableau 27.
Evolution des restes à réaliser au 31/12/n en dépenses d’équipement du
budget principal et des principaux budgets annexes
En K€
RAR n - Dépenses réelles
d'équipement -
(C/20+21+22+23 - hors 204)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Budget principal
6 299
5 283
9 894
7 189
10 452
2 742
2 776
Budget annexe transport
1005
3 152
3 428
8 206
10 904
585
601
Budget annexe eau
3 087
2 133
3 428
5 918
8 730
3 153
1 005
Budget annexe assainissement
3 503
9 739
6 339
9 313
7 711
1 268
1 268
Budget annexe déchets
591
215
579
1 283
161
143
186
Total des restes à réaliser
14 484
20 523
23 667
31 909
37 956
7 891
5 836
Source : comptes administratifs
Tableau 28.
Evolution des crédits d’équipement annulés
En K€
Crédits annulés
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Budget principal
460
369
684
286
428
2 663
1 963
Budget annexe transport
307
187
368
165
71
1 206
1 974
Budget annexe eau
1 954
3 283
1 746
219
111
7 351
4 955
Budget annexe assainissement
2 373
310
2 633
280
217
8 323
8 348
Budget annexe déchets
3
7
4 615
33
20
60
151
Totaux
5 097
4 155
10 046
982
846
19 604
17 390
Source : Comptes administratifs
.
Tableau 29.
Evolution des comptes d’attente
En K€
Comptes 23 débiteurs
Balance d'entrée
2003 (solde
débiteur)
Balance de sortie
2009 (solde
débiteur)
Total ensemble des budgets du Grand Poitiers
47 766
107 370
dont budget principal
9 306
30 371
dont budget assainissement
27 074
35 179
dont budget eau
6 271
26 033
Source : Comptes de gestion
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
92/111
ANNEXE 4 – LA SITUATION FINANCIERE
Tableau 30.
Evolution des résultats comptables 2003 à 2009
En K€
Budget principal
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Résultat de fonctionnement de l'exercice
4 521
3 455
3 176
3 785
1 648
322
3 358
Résultat d'investissement de l'exercice
-5 494
2 588
2 742
-1 605
-1 354
-2 450
-2 788
Résultat de fonctionnement reporté
755
1 415
1 481
2 918
1 367
2 008
1 204
Solde d'investissement n-1
984
-4 511
-1 922
586
-1 019
-2 373
-4 823
Résultat
766
2 948
5 477
5 683
642
-2 493
-3 049
RAR
2 417
644
-1 978
-3 449
1 365
3 744
10 252
Résultat de clôture
3 182
3 592
3 500
2 235
2 008
1 251
7 203
Budgets annexes
Résultat de fonctionnement de l'exercice
14 015
7 021
5 617
12 122
9 540
9 338
8 409
Résultat d'investissement de l'exercice
-9 678
9 857
-2 182
-3 431
-8 605
18 689
-5 155
Résultat de fonctionnement reporté
6 399
8 577
9 460
6 209
1 372
1 069
7 507
Solde d'investissement n-1
5 937
-3 684
6 228
3 490
-15
-8 634
10 065
Résultat
16 673
21 771
19 123
18 390
2 293
20 461
20 827
RAR
-3 592
-9 541
-5 604
-6 764
3 388
748
-2 818
Résultat de clôture
13 081
12 230
13 519
11 626
5 681
21 210
18 009
Résultat comptable agrégé
Résultat de fonctionnement de l'exercice
18 536
10 476
8 793
15 907
11 188
9 660
11 767
Résultat d'investissement de l'exercice
-15 172
12 445
559
-5 036
-9 959
16 238
-7 942
Résultat de fonctionnement reporté
7 154
9 993
10 942
9 126
2 739
3 077
8 711
Solde d'investissement n-1
6 920
-8 195
4 305
4 075
-1 034
-11 007
5 242
Résultat
17 438
24 719
24 600
24 073
2 935
17 968
17 778
RAR
-1 175
-8 897
-7 581
-10 213
4 754
4 492
7 434
Résultat de clôture
16 263
15 822
17 018
13 860
7 689
22 460
25 212
Source: Comptes administratifs et de gestion.
NOTA : Ecart avec la présentation des comptes administratifs 2009 faite par le Grand Poitiers en lien avec la
reprise de provision sur les budgets annexes eau et assainissement comptabilisés en 2010 sur les comptes de
gestion.
Tableau 31.
Les ratios financiers d’équilibre financier
En %
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Autofinancement brut
7,98 %
7,43 %
7,86 %
5,11 %
3,40 %
7,50 %
Autofinancement net
2,12 %
1,86 %
2,34 %
-0,30 %
-2,45 %
1,42 %
Coefficient de rigidité
29,45 %
29,71 %
30,36 %
32,98 %
40,04 %
37,23 %
Capacité de
désendettement
(en années)
6,43
8,24
6,00
9,81
17,08
7,17
Coefficient
d’intégration fiscale (CIF)
43,0584
39,5136
38,2397
38,2397
Source : DELPHI/DGFIP.
Tableau 32.
Evolution des bases et taux moyens de Taxe Professionnelle (TP)
En K€
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Bases
201 851
201 985
208 542
210 087
205 711
214 953
Taux moyen
16,39%
17,49%
17,84%
17,84%
18,20%
18,69%
Bases nettes
33 083
35 327
37 204
37 480
37 771
40 175
Variation du Taux de Taxe
Professionnelle
6,71%
2,00%
0,00%
2,02%
2,69%
Source : Bases DGFIP.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
93/111
Tableau 33.
Evolution 2003 à 2009 des produits de TEOM
En K€ et %
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Variation
09/03
7331 - TEOM
5 658
5 791
6 203
6 410
6 856
7 803
8 953
Variation
annuelle
2,36%
7,11%
3,34%
6,96%
13,81%
14,73%
58,23%
Source : Comptes de gestion 2004à 2009 et fichiers de mandats (2003).
Tableau 34.
Budget principal : Evolution 2003-2009 des dépenses de fonctionnement
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Var.
09/03
Dépenses totales de
fonctionnement
54 966
57 378
61 759
67 059
71 137
63 548
67 233
22%
dépenses réelles
52 033
54 351
59 698
64 228
67 803
60 631
60 209
16%
dépenses d'ordre CA
(ICNE,675, 676, 68)
2 934
3 027
2 061
2 832
3 334
2 917
7 024
139%
Charges à caractère
général (Chapitre 011)
9 414
10 356
12 111
15 224
15 803
5 851
5 251
-44%
Charges de personnel
(Chapitre 012)
6 953
10 112
11 294
13 097
15 249
16 414
17 190
147%
Subventions
5 440
5 873
7 186
5 334
5 674
6 297
6 792
25%
Autres charges de
gestion
7 016
7 497
7 758
8 055
8 246
8 801
8 609
23%
dont déficit des budgets
annexes
0
55
0
22
148
499
0
Total atténuation de
produits (Chapitre
014)
22 005
19 613
20 471
21 040
20 896
20 896
20 896
-5%
Charges financières
hors intérêts
190
73
26
244
365
201
106
Intérêts des emprunts
1 019
985
937
867
1 140
1 365
982
-4%
Intérêts sur prêt
contrepassés
0
0
0
0
0
0
0
Charges
exceptionnelles
907
1 414
271
1 357
1 634
1 812
5 413
497%
dont subventions en
nature
0
0
0
0
0
0
0
dont cession
d'immobilisations
687
1 362
185
990
1 205
1 005
5 029
dont subvention
exceptionnelle aux
SPIC
0
0
0
0
0
0
0
Dotations aux
amortissements et aux
provisions
2 022
1 454
1 705
1 842
2 129
1 911
1 995
-1%
Source : DGFIP/Delphi.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
94/111
Tableau 35.
Grand Poitiers : Evolution des charges nettes de personnel – tous budgets
confondus
En K€
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Var. 09/04
Charges de personnel
tous budgets -nettes
des atténuations de
charges
16 089
17 342
19 548
22 136
24 508
24 972
8 883
dont budget principal
9 979
11 023
12 949
15 086
15 400
15 171
5 192
dont BA
assainissement
2 909
3 132
3 187
3 322
4 090
4 485
1 576
dont BA Eau
3 173
3 158
3 328
3 561
4 120
4 218
1 045
dont BA transport
0
0
43
60
378
503
503
dont BA CTVD
0
0
0
0
472
472
472
Source : Etabli à partir des fichiers DGFIP.
NOTA : Le montant, comptabilisé en recettes de fonctionnement, n’est pas pris en compte dans le ratio financier
défini au CGCT.
Tableau 36.
Dépenses mutualisées non facturées : Retraitement de la CAF consolidée
(budget principal et budgets annexes SPA et petits spic)
En K€
2005
2006
2007
2008
total 05-
08
Montant dépenses personnel à rembourser à
la ville budget principal et budget CTVD
2 707
2 707
2 707
2 707
10 829
Montant facturé
219
899
1 976
2 639
5 734
Dépenses mutualisées non facturées
2 488
1 808
731
68
5 095
Caf nette retraitée (budget principal, SPA et
"petits budgets spic"
-1 321
-763
-839
-343
-3 267
Source : Compte de gestion et Grand Poitiers.
Tableau 37.
Budget principal et CTVD : Evolution des dépenses de sous-traitance
En K€ et %
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Variation
09/04
611- Budget CTVD
2 754
2 798
2 606
2 859
12 730
14 157
414%
611 - Budget
principal
6 167
7 092
9 967
10 419
824
128
-98%
Total
8 921
9 890
12 573
13 278
13 553
14 285
60%
Source : Comptes de gestion (données DGFIP).
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
95/111
Tableau 38.
Evolution 2003-2008 des rémunérations des principaux prestataires de la
compétence « déchets ménagers »
En K€ et %
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Variation
08/03
Total des principaux marchés de la
compétence "déchets" (articles 611
et 6156)
8 968
9 277
9 907
12 816
13 396
14 462
61%
dont SITA CENTRE OUEST
(collecte des
OM et transport de cendres et centre de tri)
5 468
4 667
5 294
8 069
8 268
8 388
53%
dont SETRAD
(exploitation usine de
valorisation énergétique)
2 115
2 641
2 389
2 476
2 477
2 914
38%
Source : Fichiers de mandats – Grand Poitiers.
NOTA :
Hormis pour le marché d’enlèvement et de traitement des résidus des fumées (refiom), les entreprises sont
demeurées les mêmes attributaires sur toute la période.
Tableau 39.
Evolution des subventions aux associations et organismes de droit privé
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Var.
08/03
Associations à destination des
agents
26,2
21,9
24,3
27,6
26,1
20,5
-21,7%
Aides aux associations
69,4
73,0
75,6
101,8
79,5
91,6
31,9%
Enseignement du 2nd degré
33,3
16,0
15,0
12,9
19,3
19,4
-41,7%
Formation continue
103,2
105,8
92,0
110,0
112,0
115,0
11,4%
Patrimoine culturel
0,0
61,5
76,2
56,2
42,0
10,0
-
Sport
147,9
151,5
163,2
231,2
284,2
314,5
112,7%
Personnes en difficultés
31,2
35,6
71,5
87,4
95,1
102,0 226,9%
Gens du voyage
97,4
102,2
122,9
128,7
140,7
140,0
43,7%
Logement
111,5
113,2
121,4
131,3
132,3
141,2
26,7%
Préservation du milieu
29,3
8,2
6,2
2,7
6,6
1,6
-94,4%
Aides au tourisme
91,9
10,6
35,5
40,0
20,0
20,0
-78,2%
Interventions économiques
1 875,0
1 467,3
1 903,0
1 901,4
1 898,1
1 678,9
-10,5%
divers
102,5
0,0
0,0
32,0
31,4
15,9
-84,5%
Total subvention du Budget
général
2 718,9
2 166,9
2 706,7
2 863,0
2 887,2
2 670,7
-1,8%
Source : Fichier de mandats – Grand Poitiers.
NOTA : La baisse constatée est liée à l’imputation de la subvention pour l’aéroport au compte subvention aux
autres organismes publics et comptabilisé au 6574 avant 2007 (58 K€ en
2003, 98 K€ en 2004, 183,4 K€ en 2005
et 302,96 en 2006).
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
96/111
Tableau 40.
La capacité d’autofinancement du Budget Principal
En K€
Budget Principal
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Var.
09/04
Résultat de fonctionnement
3 455
3 176
3 785
1 648
322
3 358
-2,80%
Capacité d'autofinancement
brute
4 847
4 819
5 561
3 715
2 171
5 290
9,16%
Amort. du capital de la
dette
3 560
3 612
3 908
3 931
3 736
4 287
20,43%
Capacité d'autofinancement
disponible
1 287
1 207
1 653
-216
-1 565
1 003
-22,05%
Source : Données DGFIP.
Tableau 41.
La capacité d’autofinancement consolidé du budget principal et du budget
annexe administratif CTVD
En K€
Budget principal et
Déchets consolidés
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Variation
09/04
Produits de gestion
41 989
44 546
49 596
51 235
53 997
56 896
36%
Charges de gestion
35 543
39 907
43 743
46 004
47 162
47 849
35%
Excédent brut de
fonctionnement
6 446
4 639
5 853
5 231
6 835
9 047
40%
Résultat de
fonctionnement
2 949
1 927
3 749
2 966
1 232
4 626
57%
Capacité
d'autofinancement brute
4 978
3 639
5 036
5 095
3 497
7 714
55%
Amort. du capital de la
dette
4 186
4 330
4 672
4 969
5 262
5 991
43%
Capacité
d'autofinancement
disponible
792
-692
363
126
-1 764
1 723
118%
Encours consolidé/ CAF
Brute consolidée
8
12
9
11
16
7
ns
Source : Données DGFIP.
Tableau 42.
La capacité d’autofinancement consolidé du budget principal et des budgets
annexes administratifs (y compris CTVD) et « petits » budgets SPIC. (tous budgets
sauf eau, assainissement et transport)
En K€
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Résultat de fonctionnement
5 073,83
4 285,50
4 682,21
2 776,13
2 835,46
4 529,64
Capacité d'autofinancement
brute
7 040,68
5 934,87
5 921,72
4 872,29
5 053,97
7 575,71
Amort. du capital de la dette
4 186,14
4 767,53
4 876,95
4 980,55
5 328,86
6 441,65
Capacité d'autofinancement
disponible
2 854,53
1 167,34
1 044,77
-108,27
-274,88
1 134,06
Source : Données DGFIP.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
97/111
Tableau 43.
Comptes consolidés (hors budgets eau, assainissement et transport) -
Evolution 2004-2009 du financement propre disponible
En K€
2 004
2 005
2 006
2 007
2 008
2 009
Var.
09/04
Capacité d'autofinancement
disponible
2 855
1 167
1 092
-108
-275
1 134
-60%
FCTVA et subventions (réel)
4 921
3 275
3 755
4 574
6 539
1 528
-69%
Subventions (ordre)
0
0
0
0
0
0
-
Prod. des cessions et remb.
créances (réel)
2 844
3 261
3 217
3 136
3 909
6 015
111%
Produit des cessions (ordre)
1 584
614
1 340
1 457
586
5 766
264%
Variation de stocks (ordre)
0
1 111
1 498
0
1 817
550
100%
Autres recettes (réel)
0
0
5
14
0
0
-
Autres recettes (ordre)
-12
11 977
0
0
0
0
-
ICNE
0
0
-188
139
-5
-19
-
Financement propre disponible
(b)
12 192
21 405
10 719
9 212
12 570
14 973
23%
Source : Comptes de gestion - DGFIP
Tableau 44.
Comptes consolidés (hors budgets eau, assainissement et transport) -
Evolution 2004-2009 du besoin de financement de la section d’investissement
En K€ et %
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Var.
09/04
Dépenses totales d'inv. (hors
emp.) (a)
16 068
23 861
26 350
21 349
21 262
23 555
47%
Financement propre disponible
(b)
12 192
21 405
10 719
9 212
12 570
14 973
23%
Taux d'autofinancement des
dépenses d'investissement (b/a)
76%
90%
41%
43%
59%
64%
-16%
Besoin ou capacité. de fin. après
rembt. de la dette (c)
3 876
2 456
15 631
12 136
8 691
8 582
120%
Source : Comptes de gestion – DGFIP.
Tableau 45.
Comptes consolidés (hors budgets eau, assainissement et transport) -
Evolution 2004-2009 de la composition des dépenses d’investissement hors emprunts
En K€
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total dépenses d'équipement
9 266
16 984
21 229
17 372
14 280
11 705
Dont mouvements réels
8 619
5 766
20 749
17 059
14 128
10 881
Total Immobilisations financières
3 201
3 235
2 814
3 974
4 326
11 300
Variations de stocks (mouvements d'ordre)
1 003
803
2 306
0
2 656
550
Total autres dépenses
2 672
2 904
66
75
482
63
Dépenses totales d'investissement hors
emprunts et dettes
16 142
23 926
26 416
21 420
21 743
23 618
Source : Comptes de gestion – DGFIP.
Tableau 46.
Evolution 2003-2009 de l’encours de la dette au 31 décembre n
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
98/111
En K€
BP & BA
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Variation
2009/2003
Budget principal
30 616
32 320
33 675
36 456
37 160
34 008
35 286
15%
Budget annexe transport
2 529
2 638
3 926
4 281
4 668
5 639
5 261
108%
Budget annexe UIOM puis
CTVD
10 505
11 307
10 589
19 824
18 786
21 490
22 837
117%
Budget annexe eau
8 543
8 334
8 105
10 384
11 653
12 518
12 977
52%
Budget annexe assainissement
19 481
20 074
19 440
18 923
18 140
16 049
16 335
-16%
Budget annexe lotissement
0
425
133
64
344
380
0
-
Budget annexe Grotte de la
Norée
0
0
224
212
140
129
117
100%
Budget annexe location
immobilières
0
0
0
0
1 577
1 521
1 464
100%
Total
71 674
75 099
76 091
90 145
92 468
91 736
94 277
32%
Source: Comptes de gestion.
NOTA: Transfert de la dette “collecte” du budget général au budget dédié CTVD en 2008 (3,9 M€).
Tableau 47.
Encours de la dette au 31 décembre 2009 (1/2 - Montants)
En K€
Encours au 31/12/2009
Emprunts
à Taux
fixes
Emprunts à
taux variables
Emprunts
57
avec plusieurs
tranches de
taux/structuré
s
Totaux
Budget principal
16 305
18 348
658
35 312
Budget annexe transport
1 703
3 222
336
5 261
Budget annexe Eau
5 440
5 675
1 863
12 978
Budget annexe UIOM puis CTVD
8 020
13 407
1 385
22 811
Budget annexe assainissement
8 781
6 977
877
16 635
Budget annexe lotissement
0
0
0
0
Budget annexe location immobilières
1 464
0
0
1 464
Budget grottes de la Norée
0
117
0
117
Encours consolidé
41 713
47 746
5 118
94 578
Source : Comptes administratifs 2009.
Nota : Le principal attrait des produits structurés est d’offrir des conditions avantageuses sur les toutes premières
années, généralement en dessous des conditions du marché, et de faire varier la charge financière sur les années
suivantes en fonction de l’évolution des index retenus (dépassement des barrières prévues au contrat de prêt).
L’emprunteur est cependant amené à assumer des risques croissants dans le temps, ce qui suppose qu’il ait
anticipé, en liaison avec les autorités de tutelle, le niveau des risques qu’il entend assumer. La gestion des
emprunts structurés suppose donc de se doter d’outils et de compétences nécessaires pour apprécier les risques
intrinsèques à ce type de produits qui recourt à des index inhabituels par rapport à l’univers macroéconomique
dans lequel évolue l’organisation qui a recours à ce type de prêt.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
99/111
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
100/111
Tableau 48.
Utilisation du tirage de remboursement temporaire de trésorerie
En K€
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Budget principal
0
9 501
8 551
9 815
7 335
0
3 500
Budget eau
260
236
213
709
0
0
0
Budget assainissement
911
828
745
3 558
1 255
0
0
Budget UVE (déchets urbains)
0
4 132
5 191
3 389
4 721
0
6 872
Total annuel
1 170
14 697
14 699
17 471
13 311
0
10 372
Source : comptes de gestion.
Tableau 49.
Solde au 31/12/n des comptes budgétaires en matière d'avances
remboursables
En K€HT
D
2003
C
2003
D
2004
C
2004
D
2005
C
2005
D
2006
C
2006
D
2007
C
2007
D
2008
C
2008
D
2009
C
2009
2763
0
0
0
0
0
0
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
2763
5
0
0
0
0
133
0
64
133
279
0
0
0
0
0
2764
3 024
3 115
6 716
4 658
6 002
5 018
17
365
5 942
31
130
17
429
4 027
31
409
11
300
4 027
Tota
ux
3 024
3 115
6 716
4 658
6 135
5 018
18429
7 075
32409
18429
5 027
32409
12300
5 027
Source : Comptes de gestion.
Tableau 50. Evolution des comptes de trésorerie en fin de mois : Budget principal et budgets annexes
En K€
comptes de
trésorerie
31/01/2008 29/02/2008 31/03/2008 30/04/2008 31/05/2008 30/06/2008 31/07/2008 31/08/2008 30/09/2008 31/10/2008 30/11/2008 31/12/2008 31/01/2009 28/02/2009 31/03/2009 30/04/2009 31/05/2009 30/06/2009
EAU
C/451001
12 711
13 299
12 456
7 395
6 986
5 008
8 027
7 024
3 682
3 140
4 755
8 360
8 915
9 358
9 304
6 292
6 227
6 419
ASSAINISSEMENT
C/451002
-885
-1 540
-3 180
-231
598
1 485
2 380
2 826
3 478
3 604
2 567
1 354
2 847
1 827
2 659
4 401
4 433
4 868
TRANSPORTS
C/451003
-16 857
-17 576
-17 285
-13 554
-13 376
-2 688
-3 691
-2 926
-2 715
-2 604
-1 916
-2 037
-13 216
-683
-182
56
1 600
1 628
C.T.V.D.
C/451004
-1 424
-1 476
-3 270
-1 973
-3 379
-3 409
-2 757
198
-346
-1 578
-894
-1 670
-1 571
-3 267
-2 704
-5 010
-4 938
-9 670
CAMPING ST BENOIT
C/451005
-59
-56
-56
-55
-56
-56
-35
-36
-39
-36
-36
-36
-35
-35
-35
-35
-36
-35
LOCATIONS IMMOBILIERES
C/451007
629
803
796
919
943
1 038
1 149
1 023
1 014
1 006
1 007
157
158
158
132
148
169
139
LOTISSEMENT
C/451008
96
102
142
75
74
19
19
286
44
42
42
-29
-29
-29
-29
-29
-29
-29
GROTTES DE LA NOREE
C/451009
59
58
58
54
52
133
124
122
109
93
96
71
71
64
59
53
45
44
BUDGET PRINCIPAL
C/515
534
20
9
20
10
1 268
59
1 431
1 192
1 090
26
4 213
207
6 000
6 096
38
4 243
24
EVOLUTION DES COMPTES DE LIAISON DES BUDGETS ANNEXES DE LA CAP DU 01/01/2008 AU 30/06/2009 et du 515 du BUDGET PRINCIPAL
Source : DGFIP
NOTA : le budget assainissement présente en début de période une insuffisance de trésorerie en lien avec un retard dans le reversement des redevances assainissement encaissées sur le
budget eau.
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
101
/111
Tableau 51. Evolution de la dette garantie - Encours restant dû au 31/12
En K€ ou %
2009
2003
2004
2005
2006
2007
2008
En K€
Répartition
en %
Variation
2009/2003
Adapei 86
262
256
214
169
122
72
33
0,03%
-87%
APEP 86
284
271
221
240
224
203
2 627
2,70%
100%
Association
Tremplin
0
0
36
29
24
37
26
0,03%
100%
Autisme
France
0
1 167
1 151
1 170
1 136
1 106
1 082
1,11%
100%
CARPI
0
0
0
0
0
0
0
0,00%
-100%
HABITAT 86
157
119
3 391
3 637
7 357
9 486
17 883
18,36%
11306%
ICF
Atlantique
0
0
0
0
0
0
3 949
4,05%
100%
La Mutualité
Française
Vienne
300
290
277
466
1 558
587
524
0,54%
75%
LOGIPARC
1 008
0
10
331
13
632
24
566
13
439
31 719
32,57%
3048%
SARHLM
0
0
0
3 230
6 195
0
9 226
9,47%
100%
SEP
66
17
0
0
0
0
0
0,00%
-100%
SIPEA
6 529
12
282
12
918
12
491
13
027
19
570
30 324
31,13%
364%
Société
Foncière
d'Habitat et
Humanisme
0
0
0
0
0
4
4
0,00%
100%
Totaux
8 607
14
403
28
538
35
066
54
208
44
503
97 397
100%
1032%
Source : Annexes des comptes administratifs.
102/111
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Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
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ANNEXE 5 – LES BUDGETS ANNEXES « EAU »,
« ASSAINISSEMENT » ET « EAUX PLUVIALES »
Le Budget « Eau »
Tableau 52. Budget eau : Evolution 2003-2009 du résultat comptable
En K€ HT
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Résultats de l'exercice
Résultat de
fonctionnement
1 582
1 216
1 093
4 472
1 586
1 769
2 880
Résultat d'investissement
1 075
240
-1 189
1 074
2 798
1 465
-3 751
Résultat reporté (n-1)
section fonctionnement
221
1 286
2 131
1 474
590
187
1 955
section d'investissement
3 104
4 179
4 419
3 230
4 304
7 084
8 549
Résultat cumulé (avant
RAR)
5 982
6 921
6 454
10 249
9 278
10 505
9 633
Restes à réaliser
Restes à réaliser en
recettes d'inv.
170
1 500
0
Restes à réaliser en
dépenses d'inv.
3 087
3 283
3 428
5 977
8 730
3 153
1 005
Résultats de clôture
section de fonctionnement
1 803
2 502
3 224
5 945
2 176
1 955
4 835
section d'investissement
1 092
1 136
-198
-1 674
-1 458
6 896
3 793
Résultat de clôture
2 896
3 638
3 026
4 271
718
8 852
8 628
Sources : Comptes de gestion et comptes administratifs.
Nota : Les restes à réaliser enregistrent une très forte diminution en 2008 consécutivement au « nettoyage » des
crédits reportés au regard de la réalité des engagements juridiques.
Tableau 53. Budget eau : Evolution 2003-2009 des principaux soldes
En K€ HT
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Epargne de gestion (avant
charges financières)
2 731
3 577
2 394
5 642
3 139
3 448
4 602
Remboursement annuités
des emprunts
1 433
1 401
1 360
1 455
1 683
1 625
1 403
Epargne nette
1 298
2 176
1 035
4 187
1 456
1 823
3 199
Besoin de financement de la
section d'investissement
2 370
2 137
2 343
3 817
4 963
2 586
5 582
Besoin de financement du
budget annexe
1 072
-39
1 308
-369
3 507
763
2 383
Recours à l'emprunt
600
900
841
3 426
2 533
2 000
1 500
Solde de l'exercice
-472
939
-467
3 795
-973
1 237
-883
Solde de clôture cumulé
5 982
6 921
6 453
10 249
9 276
10 516
9 633
Source : Comptes administratifs.
103/111
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
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Le budget « ASSAINISSEMENT » ET « EAUX PLUVIALES »
Tableau 54. Budget assainissement : évolution 2003-2009 du résultat comptable
En K€HT
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Résultats de l'exercice
Résultat de fonctionnement
11 201
3 454
3 506
5 596
4 077
2 631
2 577
Résultat d'investissement
-8 106
9 317
-228
2 350
-527
-181
-3 014
Résultat reporté (n-1)
section fonctionnement
164
1 841
1 060
1 240
68
601
3 232
section d'investissement
2 449
-5 657
3 660
3 432
5 738
5 210
5 029
Résultat cumulé (avant RAR)
5 708
8 954
7 998
12 618
9 355
8 261
7 824
Restes à réaliser
Restes à réaliser en recettes d'inv.
1 968
3 576
3 576
1 234
803
3 298
255
Restes à réaliser en dépenses
d'inv.
3 503
9 788
6 394
9 400
7 711
1 268
1 280
Résultats de clôture
section de fonctionnement
11 366
5 294
4 566
6 836
4 144
3 232
5 808
section d'investissement
-7 193
-2 552
615
-2 385
-1 698
7 060
991
Résultat de clôture
4 173
2 742
5 181
4 451
2 447
10 291
6 799
Source : Comptes administratifs et comptes de gestion.
NOTA : Les restes à réaliser enregistrent une très forte diminution en 2008 consécutivement au « nettoyage »
des crédits reportés au regard de la réalité des engagements juridiques.
Tableau 55. Budget assainissement : principaux ratios financiers 2003-2009
En K€HT
2003
2004
CA 2005
CA 2006
CA 2007
CA 2008
CA 2009
Epargne de gestion
5 335
5 154
5 804
7 945
6 439
5 160
4 733
Remboursement annuités des
emprunts
2 536
2 770
2 878
2 910
2 813
2 657
2 447
Epargne nette
2 800
2 385
2 926
5 035
3 626
2 503
2 286
Besoin de financement de la
section d'investissement
7 691
1 952
5 272
2 216
8 250
3 597
5 376
Besoin de financement du
budget annexe
4 892
-432
2 345
-2 819
4 624
1 094
3 089
Recours à l'emprunt
4 291
2 814
1 389
1 801
1 362
0
2 650
Solde de l'exercice
-600
3 246
-956
4 619
-3 262
-1 094
-440
Solde de clôture cumulé
(avant RAR)
5 708
8 954
7 998
12 617
9 355
8 261
7 824
Sources : Comptes administratifs et comptes de gestion.
NOTA : Situation particulière en 2004 liée à une reprise de provisions en section d’investissement.
104/111
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
Tableau 56. Trésorerie : Evolution 2003-2009 des comptes de liaison
En K€
CAP - en K€
comptes de
trésorerie
31/12/2003
31/12/2004
31/12/2005
31/12/2006
31/12/2007
31/12/2008
31/12/2009
EAU
C/451001
4 985
3 565
4 782
5 231
11 674
8 360
5 996
ASSAINISSEMENT
C/451002
2 152
4 270
3 479
5 240
805
1 354
4 142
Sous-total eau & assainissement
7 137
7 835
8 261
10 471
12 479
9 714
10 137
TRANSPORTS
C/451003
4 694
5 759
3 937
-6 713
-17 848
-2 037
1 985
C.T.V.D.
C/451004
-1 417
-1 113
-1 967
325
-1 410
-1 670
-95
CAMPING ST BENOIT
C/451005
36
19
20
32
-59
-36
-45
LOCATIONS IMMOBILIERES
C/451007
162
81
87
568
653
157
82
LOTISSEMENT
C/451008
0
-141
-536
-248
160
-29
-66
GROTTES DE LA NOREE
C/451009
0
9
51
37
59
71
25
SPANC
C/451010
0
0
0
6
0
0
C/451006
-55
0
0
0
0
0
Sous-total autres bud
0
0
gets annexes
3 420
4 614
1 592
-5 992
-18 445
-3 544
1 886
Créance (+) ou dette (-) des
budgets annexes envers le budget
principal
10 557
12 449
9 853
4 479
-5 966
6 171
12 023
BUDGET PRINCIPAL
C/515
12 890
16 442
16 531
12 230
893
4 213
11 263
Utilisation de ligne de trésorerie
31/12/2003
31/12/2004
31/12/2005
31/12/2006
31/12/2007
31/12/2008
31/12/2009
Solde du cpt/519
0
0
0
0
4 353
30
0
Source : Comptes de gestion.
105/111
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
ANNEXE 6 - LE RECOURS A LA SEP
Tableau 57. Contrats d’aménagement : exemples d’évolutions constatées
Mission objet
de
rémunération
ZAC gibauderie
(traité de 1985)
Avenant ZAC
gibauderie - 2001
ZAC des Montgorges
2007
Lotissement de
Chaumont 2007
Dépenses ou
recettes prises
en compte
Taux de
rémunér
ation ou
montant
Dépenses ou
recettes prises
en compte
Taux de
rémunér
ation ou
montant
Dépenses ou
recettes prises
en compte
Taux de
rémunérat
ion ou
montant
Dépenses ou
recettes prises
en compte
Taux de
rémunéra
tion ou
montant
Acquisitions
50 %
du
montant TTC
3,57%
100 %
du
montant HT
5%
100 % du
montant HT
(exclusion
des terrains
cédés par
ville ou
concédant)
5% 100 % du
montant HT
(exclusion
des terrains
cédés par
ville ou
concédant)
5%
100 % du
montant HT
exclusion
des
frais
financiers, des
participations
et des
honoraires
SEP.
100 % du
montant
HT-
exclusion
des frais
financiers et
des
honoraires
SEP*
100 % du
montant HT-
exclusion
des frais
financiers et
des
honoraires
SEP
Réalisation
–études-
suivi
techniques
50 % du
montant TTC
à l’exclusion
des dépenses
de maîtrise
d’oeuvre, des
indemnités
aux tiers, des
frais
financiers, des
honoraires
« SEP ».
3,57%
NB : forfait
supplémentair
e de 30,5 K€
par avenant
n°6 pour
reprise études
préalables
2
ème
tranche
5%
5%
5%
Commercial
isation
50 % des
recettes TTC
(exclusion des
subventions,
participations
dépenses de
maîtrise
d’oeuvre)
3,57% 100 % des
montants HT
des actes de
cession
5%
100 % des
montants
HT des
actes de
cession et
des divers
produits**
5% 100 % des
montants HT
des actes de
cession et des
divers
produits**
5%
liquidation
-
forfaitaire
7 622,4
5 €
forfaitaire
30 000 €
forfaitaire
30 000
€
Source : Contrats d’aménagement.
* Il y a donc prise en compte dans l’assiette des participations ; exemple 1.6.1 et 1.6.2 du CRACL 2008,
590 participations prévues.
** A ce niveau, les recettes diverses tels que les intérêts financiers imputés sont pris en compte.
106/111
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
Tableau 58. Evaluation de la rémunération SEP en % des charges prévisionnelles des
contrats au 31/12/2008
En K€ HT et %
OPERATIONS
Rémunération
SEP
Total
Charges
Rémunération
en % des
charges
prévisionnelles
Date
du contrat
Risque
financier
Gibauderie
1 555
23 502
6,62%
30/05/1985 non
Montgorges
1 386
15 007
9,24%
21/02/2007 oui
Pôle multimodal
1 439
35 350
4,07%
08/11/2001 non
République III
593
7 154
8,29%
08/06/1989 non
Actiparc
174
1 931
9,04%
04/06/1997 non
Saint Nicolas
444
4 492
9,88%
13/02/1995 non
Philambin
138
1 586
8,67%
22/12/1998 non
Chaumont
691
6 579
10,50%
22/01/2007 Oui (partiel)
Pré-médard
271
2375
11,41%
13/11/2001 non
Totaux
6 690
97 977
6,83%
Source : CRACL.
Tableau 59. Répartition des dépenses prévisionnelles des contrats d’aménagement au
31/12/2008
En K€ HT et %
En K€HT
en K€HT
en %
en K€HT
en %
en K€HT
en %
en K€HT
en %
en K€HT
en %
Gibauderie
1 878
7,99%
13 394
56,99%
2 835
12,06%
2 944
12,52%
896
3,81%
République III
442
6,18%
4 067
56,85%
434
6,07%
1 328
18,56%
290
4,05%
Saint Nicolas
328
7,29%
2 599
57,85%
726
16,16%
167
3,71%
229
5,11%
Actiparc
116
6,00%
898
46,51%
607
31,45%
11
0,55%
125
6,45%
Philambin
159
10,01%
804
50,67%
208
13,13%
101
6,36%
177
11,16%
Pôle multimodal
3 491
9,88%
27 379
77,45%
1 733
4,90%
5
0,01%
1 303
3,68%
Pré-médard
142
5,97%
1 038
43,72%
570
24,01%
8
0,33%
345
14,55%
Chaumont
491
7,47%
3 278
49,82%
1 906
28,97%
20
0,30%
193
2,94%
Montgorges
1 264
8,43%
6 984
46,53%
4 500
29,99%
100
0,67%
773
5,15%
Totaux
8 312
8,48%
60 440
61,69%
13 520
13,80%
4 682
4,78%
4 332
4,42%
Bilan prévisionnel final au 31/12/2008
Pré-études et
maîtrise d'oeuvre
Travaux
Foncier
Frais financiers
divers
Source : CRACL.
Tableau 60. Evolution 2002-2008 du bilan prévisionnel des opérations toujours en cours
En K€HT et %
CRACL 2002
CRACL 2008
OPERATIONS
31/12/2002
31/12/2008
Variation en %
2008/2002
Gibauderie
22 272
23 502
6%
République III
7 924
7 154
-10%
Actiparc
1 885
1 931
2%
Saint Nicolas
791
4 492
468%
Philambin
1 398
1 586
13%
Pole multimodal
5 568
35 350
535%
Variation Indice TP 01 31/12/2008/31/12/2002
29%
Source : CRACL et moniteur pour indice TP.
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Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
Tableau 61. Bilan Prévisionnel des opérations en cours en 2002 et 2008 : Rémunérations
prévisionnelles totales de l’aménageur
En K€HT
CRACL 2002
CRACL 2008
31/12/2002
31/12/2008
Variation en %
2008/2002
Gibauderie
1 481
1 555
5%
République III
604
593
-2%
Actiparc
136
174
28%
Saint Nicolas
50
444
786%
Philambin
65
138
111%
Pole multimodal
539
1 439
167%
Variation Indice TP 01 31/12/2008/31/12/2002
29%
Source : CRACL et Moniteur pour l’indice TP.
Tableau 62. Bilan Prévisionnel des opérations en cours en 2002 et 2008 : Rémunérations
prévisionnelles totales en % des charges prévisionnelles totales
En %
CRACL 2002
CRACL 2008
31/12/2002
31/12/2008
Variation en %
2008/2002
Gibauderie
6,7%
6,6%
-1%
République III
7,6%
8,3%
9%
Actiparc
7,2%
9,0%
25%
Saint Nicolas
6,3%
9,9%
56%
Philambin
4,7%
8,7%
86%
Pole multimodal
9,7%
4,1%
-58%
Source : CRACL et Moniteur pour l’indice TP.
Tableau 63. Opérations d’aménagement du Grand Poitiers et situation de trésorerie de
la SEP
En %
31/12/2003
31/12/2004
31/12/2005
31/12/2006
31/12/2007
31/12/2008
Trésorerie SEP des opérations du Grand Poitiers en %
de la trésorerie de la SAEML
Trésorerie SEP des opérations Grand Poitiers en % de
l'effort financier de financement CAP
46%
21%
40%
26%
31%
24%
56%
73%
47%
28%
59%
28%
Source : comptes sociaux SEP et CRACL
Tableau 64. Situation de trésorerie de la SEP
En K€ HT
3 645
8 685
8 145
15 697
12 745
11 082
1 593
5 964
5 764
9 440
4 566
3 495
Produits financiers
106
99
161
581
751
953
dont valeur mobilière de placement
31/12/2004
31/12/2005
31/12/2006
31/12/2007
31/12/2008
31/12/2003
Trésorerie
Informations financières comptes sociaux SEP - en
K€HT
Source : comptes sociaux SEP.
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Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
Tableau 65. Pôle multimodal : comparaison entre l’évaluation du projet du protocole
financier du 18/02/2002 et le bilan prévisionnel au 31/12/2009
En K€ et %
En K€
Engagements f
Etat
1 372
Région
1 143
Département
2 134
SNCF (y compris solde SLT)
1 270
Grand Poitiers et Ville
7 132
Total Montant de l'opération au
18/01/2002
13 052
Bilan au
31/12/2009
Evolution du
projet
Projet hors travaux SNCF
11 782
35 078
198%
53%
Variation Indice TP 01 décembre 2009/ juillet 1998
Maîtrise d'ouvrage directe
Modalités d'intervention
Versement au Grand Poitiers
Versement au Grand Poitiers
Versement au Grand Poitiers
Source : Protocole du 18/02/2002 et CRACL 2009.
Tableau 66. De la CPA au CRACL 2009 : Evolution des coûts prévisionnels du
programme et de leur imputation
En K€ HT
CPA
avenant
n°1
avenant
n°2
avenant
n°3
Bilan au
31/12/2009
Charges
Etudes préalables
0
332
332
363
353
Foncier
1 403
1 403
1 403
1 711
1 733
Travaux et études
3 105
16 993
19 724
28 217
30 242
Gare routière (y compris
voirie et réseaux)
1 357
2 589
Hall multimodal
899
2 939
Espaces publics
176
285
Parc de stationnement
8 835
16 850
Centre de conférences
2 403
Centre d'activité
471
Bureaux
25 002
27 039
Etudes maîtrise d'oeuvres,
divers
673
2 345
inclus dans
travaux
3 216
3 203
Honoraires SEP
538
859
946
1 401
1 439
Frais financiers
355
1
3
2
5
Frais divers
167
37
525
817
1 305
Total des charges
prévisionnelles
5 568
19 625
22 933
32 512
35 078
Sources : Contrat, avenants et CRACL.
Nota : CPA : convention publique d’aménagement
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Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
Tableau 67. Evolution des recettes de l’opération et des engagements du Grand Poitiers
En K€ HT
Recettes - en K€HT
CPA
(08/11/2001)
avenant n°1
(07/11/2003)
avenant n°2
(03/03/2005)
avenant n°3
(16/10/2006)
Bilan au
31/12/2009
Ecart bilan au
31/12/2009
/ 1ère
introduction dans
la CPA ou avenant
n°1(*)
Ecart en %
Participations
415
414
414
414
414
-1
-0,2%
Cessions
3 887
18 601
21 264
31 437
34 136
5 164
29,1%
Pôle multimodal
3 887
7 401
7 740
8 975
10 407
3 006
40,6%
Arrêt minute
930
930
930
Parc de stationnement
11 200
10 836
11 067
11 397
197
Centre de conférences
2 688
3 398
3 400
712
20,9%
Rotonde
608
locaux d'activité
604
616
Immeuble de bureaux
6 459
6 797
338
5,2%
Vente charges foncières
1 265
600
458
Autres produits
0
10
194
45
528
518
dont produits financiers
10
39
437
427
Total recettes prévisionnelles
4 302
19 025
21 872
31 896
35 078
5 681
Evolution engagement CAP
4 302
7 815
10 842
13 717
15 151
4 647
10 504
516
18 882
1 204
Intégré dans pôle multimodal
Engagement Grand Poitiers ( 1ère introduction CPA ou avenant n°1)
Evolution autres cessions
Engagements initiaux autres cessions 1(ère introduction CPA ou avenant n°1)
intégrées dans prix de cession
-19
44,2%
2,7%
-89,9%
-1,5%
Non
applicable (**)
Sources : Contrat, avenants et CRACL.
* Prise en compte des montants actualisés après les études de définition à l’avenant n°1 pour le pôle multimodal
et le parc de stationnement prenant en compte notamment l’évolution du programme et l’acceptation des bus au
gabarit européen.
** L’évolution des autres produits composés principalement des produits financiers, lesquels ne sont pas
estimés, mais incrémentés.
Tableau 68. Répartition du coût de l’opération d’aménagement de l’opération pôle
multimodal (hors dépenses directes d’aménagement du parvis et des voiries associées)
En K€ HT et %
en K€HT
en %
Charges nettes de subvention Grand Poitiers
10 501
29,94%
Acquisition Ville de Poitiers
11 397
32,49%
Acquisition Promoteur privé
6 797
19,38%
Acquisition SNCF
1 204
3,43%
Subvention ETAT
1 372
3,91%
Subvention région
1 143
3,26%
Subvention département
2 134
6,08%
Produits financiers (sur avances grand poitiers)
437
1,25%
Divers
91
0,26%
Totaux
35 078
100,00%
Répartition du coût de l'opération multimodale au 31/12/2009
Source : Protocole financier CPER, CRACL 2009.
NOTA : Ce bilan ne tient pas compte des différents coûts annexes non répertoriés dans les comptes de
l’aménageur et supportés directement par les différents partenaires.
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Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
Rapport d’observations définitives -
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
CRC Poitou-Charentes - Délibération du 24 novembre 2011
Réponse du Président de la Communauté d’agglomération du Grand Poitiers *
(*) Cette réponse jointe au rapport engage la seule responsabilité de son auteur, conformément aux dispositions
de l’article L.243-5 du Code des juridictions financières.
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