31, allées Jules Guesde – BP 38512 TOULOUSE CEDEX 6 - Tél. : 05 34 31 34 34 – Fax : 05 34 31 34 43
TOULOUSE, le 21 février 2012
Le Président
N/Réf. : JO12 039 02
Monsieur le Maire,
Conformément à l'article L. 243-5 du code des juridictions financières, je vous notifie le
rapport d'observations définitives concernant la mise en oeuvre, par la commune de Toulouse, des
dispositifs relatifs à la politique de la ville, accompagné des réponses écrites qui ont été adressées à
la chambre.
Il vous appartient de communiquer l'ensemble de ces documents à l'assemblée délibérante
dès sa plus proche réunion.
Conformément à la loi, cette communication doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du
jour de la prochaine réunion de l'assemblée. Le rapport, assorti des réponses reçues, doit être joint à
la convocation adressée à ses membres. Il donnera lieu à un débat lors de sa présentation.
Vous voudrez bien me tenir informé des conditions de cette communication par tout moyen
à votre convenance, par exemple en m'adressant copie d'un extrait du procès-verbal des débats ou
du relevé des délibérations.
Je vous rappelle que ces observations ne sont, selon les dispositions de l'article R. 241-18 du
code précité, communicables aux tiers qu’à l’issue de la première réunion de l'assemblée
délibérante suivant leur réception.
Je vous prie de croire, Monsieur le Maire, à l’assurance de ma considération très distinguée.
Jean MOTTES
Monsieur Pierre COHEN
Député
Maire de la ville de Toulouse
Hôtel de ville
Place du capitole
31000 Toulouse
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
2
N/Réf. : JO11 270 01
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION DE LA
COMMUNE DE TOULOUSE
ENQUETE POLITIQUE DE LA VILLE
DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE
Exercices 2006 à 2009
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
3
SYNTHESE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNE DE TOULOUSE - POLITIQUE DE LA VILLE
EXERCICES 2006 A 2009
La Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées a participé à une enquête nationale des
juridictions financières consacrée à l’évaluation de la politique de la ville, en examinant les mesures
mises en oeuvre sur les quartiers sensibles de la ville de Toulouse.
1) Présentation générale
Les quartiers prioritaires de l’agglomération toulousaine regroupent plus de 43 000 habitants
cumulant les handicaps sociaux et économiques, soit environ 4 % de la population de l’aire urbaine.
Ils sont situés pour l’essentiel dans Toulouse. Progressivement marginalisés depuis la fin des années
70, ils ont fait l’objet de la plupart des dispositifs existants en matière de politique de la ville.
Aujourd’hui, ces actions se structurent autour d’un programme de rénovation urbaine
(PRU), qui affecte le bâti, et d’un contrat urbain de cohésion sociale (CUCS), qui regroupe les
mesures sociales.
Parallèlement, la commune a aussi mené une politique de désenclavement de ces quartiers,
notamment par les transports en commun, le métro desservant quasiment tous les quartiers d’habitat
social, ainsi que par la création de nouvelles voies, facteurs importants de réussite des dispositifs de
la politique de la ville.
2 ) Le programme de rénovation urbaine (PRU)
Le programme de rénovation urbaine concerne trois quartiers de la ville de Toulouse, le
Mirail (Reynerie et Bellefontaine), Empalot et Bagatelle, qui ont chacun fait l’objet d’une
convention avec l’agence nationale de rénovation urbaine (ANRU). D’un coût total de 738 M€ TTC
(avenants inclus), ces programmes prévoient notamment une plus grande mixité entre logements
sociaux et logements du secteur marchand, dont la part respective doit atteindre 53,2 % et 46,8 %,
contre une répartition actuelle de 57,7 % de logements sociaux contre 42,3 % de logements privés.
Rapporté au plan de financement prévisionnel, le PRU toulousain se caractérise par une
participation importante de la commune et de la CUGT, s’élevant à 24 % contre 12 % en moyenne
nationale (rapport ANRU 2009).
Fin 2010, 62 % des opérations étaient engagées et 24 % étaient achevées. L’essentiel du
programme ANRU est prévu pour s’achever en 2012 – 2013.
Un démarrage difficile
Dans son rapport d’étape à deux ans en date du 10 décembre 2008, l’ANRU a souligné des
retards dans la mise en oeuvre des PRU toulousains. Ceux-ci étaient particulièrement importants sur
les opérations de reconstruction des logements, ce qui n’a pas permis à la ville d’atteindre l’objectif
d’au moins 50% de relogement dans des logements de moins de cinq ans (une part de 25 %
seulement était constatée).
L’allongement constaté des délais peut s’expliquer par la complexité des procédures et des
négociations longues avec l’ANRU.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
4
Enfin un certain nombre de réorientations ont été décidées après le changement de
municipalité, en mars 2008. Ces retards se sont traduits principalement par un sentiment de
découragement et de rejet de la part de la population, lassée par la persistance des friches après les
démolitions d’immeubles. De même, la pression sur le parc locatif social de Toulouse s’est
subitement accrue, les logements sociaux étant attribués prioritairement aux ménages concernés par
les opérations du PRU, sans que le parc ait été reconstitué préalablement.
Une mixité sociale qui reste à confirmer
Selon une étude des services de l’Etat, la quasi-totalité des familles relogées sont restées sur
la commune de Toulouse et la majorité (58%), en général les plus fragiles, a été relogée en ZUS.
Parallèlement, aucune mixité « importée » n’est encore perceptible, les quartiers souffrant encore
d’une image dégradée auprès des ménages plus aisés.
L’effet du relogement sur la situation des ménages est plutôt positif
En revanche, le bilan est un peu plus favorable s’agissant de l’impact du relogement sur la
situation des familles, soit qu’il ait permis une meilleure adéquation de la taille de l’habitation, soit
que l’augmentation du coût, souvent constatée, ait été perçue comme la contrepartie d’une
amélioration qualitative.
La gestion urbaine de proximité (GUP)
La gestion urbaine de proximité est un programme d’actions visant à améliorer l’entretien et
la qualité des espaces publics. Sur les quartiers de la ville de Toulouse bénéficiant du PRU, les
résultats de la GUP sont reconnus par l’ensemble des acteurs, qui en plus de l’efficacité attestent de
la qualité de la concertation avec les habitants, notamment avec la pratique des « diagnostics en
marchant ».
3) Le contrat urbain de cohésion sociale (CUCS)
Une élaboration marquée par des divergences entre collectivités locales
Le CUCS est un cadre contractuel, associant l’Etat et les collectivités locales, pour la mise
en oeuvre des actions en faveur des habitants de quartiers en difficulté.
Sur l’agglomération toulousaine, outre un déficit de diagnostic, son élaboration a été
marquée par des divergences entre les collectivités territoriales, le département de la Haute-
Garonne, la région, et un certain nombre de communes du Grand Toulouse n’ayant pas souhaité
s’associer à la démarche. Cela a d’emblée affaibli la capacité du CUCS à mettre en cohérence
l’action publique par un pilotage politique fort.
En l’absence d’un suivi précis, il est difficile de vérifier si les engagements financiers
initiaux (143,6 M€, de 2007 à 2009, dont 62 M€ pour la seule commune de Toulouse) ont été tenus,
même si la ville, pour sa part, est allée au-delà de ses engagements sur le volet habitat et cadre de
vie.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
5
Un déficit de pilotage politique et d’évaluation
Le dispositif de pilotage prévu par le CUCS n’a pas été mis en oeuvre. Le comité de pilotage
« politique » ne s’est plus réuni depuis mars 2008. En pratique, le CUCS n’est pas piloté de manière
partenariale à un niveau décisionnel suffisant, alors qu’un des enjeux des CUCS était de mettre en
cohérence l’ensemble des actions de politique de la ville dans les quartiers. Ce défaut est manifeste
sur l’agglomération toulousaine.
De même, l’ambitieux dispositif d’évaluation prévu par le CUCS est resté sans suite. Aucun
document de suivi, portant par exemple sur les principaux indicateurs sociaux, économiques et
démographiques, n’a été élaboré. La connaissance des coûts des actions est lacunaire et l’évaluation
triennale de 2010 se heurte à de nombreuses limites méthodologiques.
Les actions contenues dans le CUCS
Globalement, sur le volet habitat et cadre de vie
, les opérations prévues ont été réalisées, ou
sont en cours, s’agissant du PRU, à l’exception de celles relatives à la GUP qui n’ont pas été mises
en place dans les quartiers Nord et Est.
En
revanche,
le
décompte
des
actions
réalisées
dans
le
cadre
du
volet
emploi/insertion/développement
économique a révélé un taux de réalisation plutôt modeste. Le
déficit de pilotage politique s’est révélé pénalisant sur cette thématique, du fait du foisonnement des
dispositifs et des acteurs, dont aucun, finalement, n’est dimensionné pour faire face aux besoins des
habitants des quartiers. Ainsi, 3 % des crédits (2,6 M€) de la ville affectés au CUCS ont été
consacrés à l’emploi/insertion/développement économique, contre 14 % programmés initialement
(8,7 M€).
Sans grande visibilité sur leur impact, les services de la ville n’ont eu d’autres leviers que de
financer des actions associatives. Pour autant, les actions de développement économique sont
restées les parents pauvres de ce volet du CUCS, du fait notamment des difficultés d’articulation
avec le Grand Toulouse et, également, des problèmes de sécurité sur les quartiers.
Les mesures prises dans le cadre du volet éducation/réussite éducative
sont nombreuses et
conformes à ce qui avait été prévu dans le CUCS, le dispositif de réussite éducative s’étant révélé
constituer l’élément essentiel, avec des actions de prise en charge individuelle des élèves en
difficulté et/ou collective destinées aux jeunes et à leurs familles.
A partir d’août 2009, la ville a réorganisé le dispositif, jusque là délégué au secteur
associatif, par une gestion directe, ce qui a permis de le redimensionner quantitativement. Appréciée
des acteurs de terrain, la réussite éducative (budget 2009 de 1,4 M€) nécessite néanmoins un
portage politique fort pour surmonter les réserves de certains services, notamment du département
de la Haute-Garonne, toujours préjudiciables à la cohérence et à l’efficacité des actions
partenariales. Ce volet exige une évaluation approfondie, notamment des parcours individuels.
Les actions inscrites dans le volet santé du CUCS
ont été globalement mises en oeuvre,
notamment avec la création des ateliers santé ville, dont la mise en place rencontre toutefois un
succès variable selon
les quartiers.
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Rapport d’observations définitives
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6
Les moyens engagés dans la prévention de la délinquance
sont importants, près de 1 M€ en
2009, et s’appuient sur un certain nombre de structures institutionnelles et d’actions de proximité.
Si les statistiques globales laissent apparaître une tendance à la baisse de la délinquance dans
les quartiers du CUCS, la situation reste très fragile. D’une part, en effet, les statistiques disponibles
en matière de délinquance sont très partielles et affectées d’un certain nombre de biais
méthodologiques, d’autre part, les acteurs de terrain font état de la persistance d’un climat qui reste
dégradé et d’une économie souterraine forte. Face à cette situation, les partenaires du CUCS ont mis
en place des cellules de veille, outils de pilotage opérationnels efficaces.
La ville a déployé des
agents de prévention à travers des « Accueils jeunes ». Leurs missions, identiques à celles des
agents du département et des personnels de certaines associations, ne sont pas coordonnées. Font
également défaut l’évaluation ou un simple suivi quantitatif.
Les actions projetées dans le cadre du volet citoyenneté, égalité des chances, intégration et
lutte contre les discriminations
ont été réalisées. Elles concentrent environ un tiers des crédits
(1 M€) accordés aux associations dans le cadre du CUCS. L’impact des mesures prises dans le
domaine de la citoyenneté et de la lutte contre les discriminations reste toutefois un des plus
difficiles à évaluer.
La dynamique espoir banlieues
La « dynamique espoir banlieues » s’est traduite sur les quartiers toulousains, à la fin de
l’année 2010, par quelques opérations de « busage » (neuf élèves), le placement de douze jeunes du
quartier du Mirail en internats d’excellence, le développement des unités territoriales de quartier au
Mirail et à Empalot, la signature de contrats d’autonomie et la création de trois postes de délégués à
la cohésion police-population Cette démarche reste malgré tout marquée par un sentiment de
méfiance des jeunes envers les services de police.
4) Une coordination institutionnelle à renforcer
L’exercice et la répartition des compétences entre la commune et le Grand Toulouse
souffrent d’un certain nombre de faiblesses juridiques et d’incohérences liées aux conditions
historiques de développement de l’intercommunalité sur l’agglomération toulousaine.
Il en résulte une perte d’efficacité, et des redondances dans l’action publique.
L’organisation d’une vraie politique intercommunale aiderait à résoudre ces difficultés.
En ce qui concerne le partenariat avec les associations, la commune gagnerait à mieux
évaluer les actions qu’elle finance, de manière à les sélectionner plus rigoureusement. Même si cette
situation n’est pas propre à Toulouse, elle semble s’être laissée enfermer dans une logique de
distribution des financements qui peut entretenir l’illusion, auprès des bénéficiaires, d’emplois
durables.
Des risques de dérives sont possibles, comme l’a montré l’épisode du « snack de l’amitié »
de l’association Quartiers 31.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
7
S O M M A IRE
§§§
1
PRESENTATION GENERALE
..............................................................................................................
9
1.1
La concentration spatiale de situations sociales dégradées
....................................
9
1.2
Historique des politiques de la ville sur l’agglomération toulousaine
.................
10
1.3 Les dispositifs actuels
...............................................................................................
11
1.3.1
Un programme de rénovation urbaine (PRU)
...............................................................
11
1.3.2
Un contrat urbain de cohésion sociale (CUCS)
............................................................
11
1.3.3
Les collectivités non signataires du CUCS
...................................................................
12
1.4
L’organisation des services de la commune de Toulouse en matière de politique
de la ville
..................................................................................................................
12
1.4.1
Organisation des services de la commune
....................................................................
12
1.4.2
Une organisation profondément remaniée
....................................................................
14
1.4.3
L’évolution des effectifs
...............................................................................................
14
2
LE PROGRAMME DE RENOVATION URBAINE (PRU)
...............................................................
15
2.1 Le cadre réglementaire
............................................................................................
15
2.2
Les conventions du PRU toulousain
.......................................................................
15
2.2.1
Présentation générale
....................................................................................................
15
2.2.2
Mirail (Reynerie et Bellefontaine)
................................................................................
18
2.2.3
Empalot
.........................................................................................................................
20
2.2.4
Bagatelle – La Faourette – Papus – Tabar – Bordelongue
............................................
23
2.3 Les différents acteurs
...............................................................................................
26
2.3.1
Définition et validation du projet ANRU
......................................................................
26
2.3.2
Consultation et information des habitants
.....................................................................
26
2.3.3
La maîtrise d’ouvrage
...................................................................................................
27
2.4
L’Etat d’avancement des projets de rénovation urbaine
.....................................
28
2.4.1
Le bilan financier
..........................................................................................................
28
2.4.2
L’avancement des travaux
............................................................................................
28
2.5 Evaluation du PRU
..................................................................................................
28
2.5.1
Un démarrage difficile
..................................................................................................
28
2.5.2
Une mixité sociale qui reste à confirmer
......................................................................
31
2.5.3
Un impact du relogement sur la situation des ménages plutôt positif
..........................
33
2.5.4
La convention GUP
.......................................................................................................
34
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
8
3
LE CONTRAT URBAIN DE COHESION SOCIALE (CUCS)
.........................................................
35
3.1 Le cadre général
.......................................................................................................
35
3.2
Elaboration du CUCS du Grand Toulouse
...........................................................
36
3.2.1
Un processus marqué par des divergences entre collectivités
......................................
36
3.2.2
Un
déficit de diagnostic
...............................................................................................
36
3.2.3
Le périmètre
..................................................................................................................
37
3.3
Le financement du CUCS
........................................................................................
38
3.3.1
L’Etat
............................................................................................................................
38
3.3.2
La commune de Toulouse
.............................................................................................
38
3.3.3
Le Grand Toulouse
.......................................................................................................
39
3.4
La gouvernance du CUCS
.......................................................................................
40
3.4.1
Le dispositif prévu par le CUCS
...................................................................................
40
3.4.2
En pratique, pas de réunion du comité de pilotage du CUCS depuis 2008
..................
40
3.5
Un dispositif d’évaluation qui n’est pas à la hauteur des enjeux
........................
41
3.5.1
Le dispositif d’évaluation prévu par le CUCS est resté lettre morte
............................
41
3.5.2
Le suivi financier du CUCS est lacunaire
.....................................................................
42
3.5.3
Les bilans annuels
.........................................................................................................
43
3.5.4
L’évaluation triennale
...................................................................................................
43
3.5.5
Les autres travaux d’évaluation
....................................................................................
45
3.6 Les actions
.................................................................................................................
45
3.6.1
Le cadre posé par le CUCS et les lettres de cadrage
.....................................................
45
3.6.2
Méthode et diligences menées
......................................................................................
45
3.6.3
Le volet Habitat et cadre de vie
....................................................................................
46
3.6.4
Développement économique, emploi et insertion
.........................................................
47
3.6.5
Education et réussite éducative
.....................................................................................
55
3.6.6
Le volet santé
................................................................................................................
62
3.6.7
Le volet prévention de la délinquance
..........................................................................
64
3.6.8. Le volet Citoyenneté, égalité des chances, intégration et lutte
.........................................
contre les discriminations
.............................................................................................
69
3.6.9
La dynamique espoir banlieue
......................................................................................
71
4
UNE COORDINATION INSTITUTIONNELLE A AMELIORER
..................................................
73
4.1
La répartition des compétences entre les commune et le Grand Toulouse
................
73
4.2
Les relations avec les associations
.............................................................................
74
4.2.1
Présentation générale
....................................................................................................
74
4.2.2
Des outils d’évaluation limités
......................................................................................
75
4.2.3
Des outils d’évaluation
non exploités
..........................................................................
75
4.2.4
Des niveaux variables de service à la population
.........................................................
76
4.2.5
Un cadre juridique inadapté
..........................................................................................
77
4.2.6
La question de la pérennité des emplois associatifs
......................................................
78
4.2.7
La gestion du snack de l’amitié de Bellefontaine illustre les possibles
............................
dérives associatives en matière d’emploi de fonds publics
..........................................
78
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
9
1
PRESENTATION GENERALE
Dans le cadre d’une enquête nationale des juridictions financières, la chambre régionale des
comptes de Midi-Pyrénées a examiné les politiques mises en oeuvre par la ville de Toulouse sur ses
quartiers sensibles afin d’en tirer une évaluation d’ensemble.
1.1
La concentration spatiale de situations sociales dégradées
Avec 439 453 habitants au 1er janvier 2007, Toulouse est la quatrième commune la plus
peuplée de France, après Paris, Marseille et Lyon et devant Nice. En 2007, l'agglomération
regroupe 858 233 habitants et l'aire urbaine 1 118 472
1
. La progression démographique rapide de
Toulouse s’est caractérisée par un étalement urbain important, mais aussi par la réalisation de
grands ensembles (quartier du Mirail 1969, Bagatelle-Faourette entre 1961 et 1968, Empalot entre
1944 et 1966), qui ont été progressivement confrontés aux problématiques d’exclusion propres aux
lieux de concentration importante de logements sociaux.
La politique de la ville, politique de lutte contre l’exclusion en faveur des zones urbaines où
les difficultés sociales sont les plus fortes, s’applique sur une géographie prioritaire
définie par
l’Etat
2
et arrêtée par décret.
Le décret du 26 décembre 1996 fixant la liste des zones urbaines sensibles (ZUS) définit
pour Toulouse quatre zones qui recouvrent un ou plusieurs quartiers : Empalot ; Faourette-
Bordelongue-Bagatelle ; La Reynerie-Bellefontaine et Les Izards.
Toulouse présente une seule zone franche urbaine (La Reynerie-Bellefontaine, Faourette
Bagatelle Bordelongue) qui recouvre donc le périmètre de deux ZUS.
Cette géographie prioritaire regroupe plus de 43 000 habitants, soit environ 4 % de la
population de l’aire urbaine. La commune de Toulouse accueille toutes les zones urbaines sensibles
du département de la Haute-Garonne à l’exception d’une seule, du quartier de Vivier le maçon à
Cugnaux, commune membre de la communauté urbaine du grand Toulouse.
Cette situation est assez particulière à la ville de Toulouse qui, à cet égard, est certainement
défavorisée par rapport à d’autres agglomérations françaises. En effet les quartiers défavorisés sont
généralement situés dans la banlieue de la ville centre, sur des communes limitrophes, où elles se
trouvent en situation d’enclavement. A Toulouse, au contraire, les quartiers sont situés sur le
territoire de la commune centre, qui concentre ainsi les difficultés sociales posant des problèmes
spécifiques.
1
Résultats du recensement de 2007 (insee.fr). Une aire urbaine, au sens de l’INSEE est un ensemble de
communes
, d'un
seul tenant et sans enclave, constitué par un
pôle urbain
, et par des communes rurales ou
unités urbaines
(
couronne
périurbaine
) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des
communes attirées par celui-ci.
2
la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du "pacte de relance pour la ville" a instauré trois types de
zonages urbains correspondant à une hiérarchisation des quartiers par ordre croissant de handicaps économiques et
sociaux mesurés par un indicateur synthétique. Ces trois zonages sont les zones urbaines sensibles (ZUS), les zones de
redynamisation urbaines (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
10
Le tableau suivant, issu de données INSEE, permet de dresser quelques caractéristiques des
ZUS de l’agglomération toulousaine :
ZUS
(en %)
Grand Toulouse
(en %)
ZUS de la région
(en %)
Chômage (1999)
36,6
17,9
34,7
Non-diplômés (1999)
33,2
14,3
33,2
Moins de 25 ans (1999)
38,8
33
37,2
Etrangers (1999)
20,2
6,9
17,9
Familles monoparentales (1999)
25,5
17,3
25,5
Locatifs HLM (1999)
62,3
15,3
61,7
Ménages non imposés sur le revenu (2005)
59,7
36,7
52,4
Bénéficiaires de la CMU (2006)
34,6
13,1
32,6
Source : Délégation interministérielle à la ville.
1.2
Historique des politiques de la ville sur l’agglomération toulousaine
Les quartiers prioritaires de l’agglomération toulousaine ont fait l’objet, dès l’origine, de la
plupart des dispositifs existants en matière de politique de la ville.
La ville a engagé, dès 1977 une politique de requalification de ses quartiers d’habitat social,
dans le cadre d’une opération « habitat et vie sociale » (HVS), sur le quartier de Bagatelle. Trois
autres opérations HVS de taille plus réduite suivirent sur les quartiers de Tabar, Madrid, et les
Izards. En 1985, une politique plus globale de requalification des quartiers est mise en oeuvre dans
le cadre du dispositif « développement social des quartiers » (DSQ), intégrant les quartiers
d’Empalot et de La Reynerie. La période des contrats de ville se caractérise par un élargissement de
la politique de développement social urbain grâce à la poursuite des objectifs sur La Reynerie et
Empalot, l’inscription des quartiers nord dans le dispositif « développement social des quartiers » et
l’inscription de trois secteurs dans le dispositif convention quartier (Bagatelle, Faourette – Papus –
Tabar – Bordelongue et Bellefontaine).
Le contrat de ville 2000-2006 identifiait,
hors les quartiers ZRU/ZUS, d’autres quartiers et
d’autres communes connaissant des difficultés et susceptibles de faire l’objet d’une approche
territoriale. Lasbordes à Balma, champ de la Molle à Beauzelle, place du Gers à Colomiers, les
floralies à Ramonville, campagne à Plaisance, Récébédou à Portet, et les quartiers Est (Jolimont,
Lagloire et Amouroux) à Toulouse. La mise en oeuvre, le suivi et l’évaluation du contrat de ville
étaient confiés à un groupement d’intérêt public qui avait compétence sur le territoire de
l’agglomération toulousaine délimité par le territoire des collectivités adhérentes à la convention
constitutive du GIP et signataires du contrat de ville.
Etaient également signataires du contrat de ville la communauté d’agglomération du Grand
Toulouse
3
, la communauté d’agglomération du SICOVAL, 34 communes, le département de la
Haute-Garonne, la région.
3
La communauté d’agglomération, jusqu’en 2006.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
11
Les grands projets de ville (GPV) ont succédé aux grands projets urbains (GPU) en 1999. Ils
permettent de mettre en oeuvre des opérations lourdes de renouvellement urbain et s’appuient sur
une approche globale qui prend en compte l’amélioration des conditions de vie des habitants. Le
GPV doit prendre la formation d’une convention territoriale spécifique du contrat de ville.
Le GPV
de Toulouse a été officialisé par la signature de la convention territoriale le 1
er
mars 2002. Il
concerne le sud-ouest de la ville de Toulouse intégrant les quartiers d’habitat social du Mirail (ZRU
Bagatelle-Faourette, ZRU Reynerie-Bellefontaine). Suite à l’explosion de l’usine AZF le quartier
Empalot a été intégré au GPV.
Parallèlement aux dispositifs contractuels, la ville de Toulouse a conduit une politique active
de désenclavement de ses quartiers défavorisés, notamment par les transports publics, bus et surtout
métro. Chaque quartier dispose ainsi d’une ou plusieurs stations de métro (trois pour le quartier
Reynerie-Bellefontaine), de lignes de bus et, dans le cas d’Empalot, d’une continuité routière
directe avec l’hyper centre.
Ce contexte de désenclavement par les transports en commun, et par l’ouverture de
nouvelles dessertes, est un important facteur de réussite des dispositifs de politique de la ville.
1.3
Les dispositifs actuels
1.3.1
Un programme de rénovation urbaine (PRU)
Avec la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du
1
er
août 2003, les GPV sont transformés en opérations de rénovation urbaine, qui font l’objet de
conventions. A la suite des élections municipales de mars 2008, le maire a repris le terme
de « Grand projet de ville » et englobe dans le GPV, qu’il place sous sa présidence, la rénovation
urbaine (ANRU) et le volet social (CUCS) sur les trois quartiers pour lesquels ont été signées des
conventions de rénovation urbaine. Trois conventions ANRU ont été signées à Toulouse :
ƒ
Convention Bagatelle la Faourette : Signature de la convention le 10 février 2005
(191 M€ au total, après avenant)
ƒ
Convention Empalot : Signature de la convention le 06 mars 2007 (86,9 M€ après
avenant)
ƒ
Convention Reynerie Bellefontaine : Signature de la convention le 06 mars 2007
(414,5 M€ après avenant).
1.3.2
Un contrat urbain de cohésion sociale (CUCS)
Le comité interministériel à la ville du 9 mars 2006 a décidé de rénover le cadre contractuel
de la politique en faveur des quartiers et des publics difficiles par la création du contrat urbain de
cohésion sociale (CUCS), dont la première génération a été élaborée en 2007 et devait couvrir la
période 2007-2009.
Régis par les circulaires du 24 mai et du 15 septembre 2006, les contrats urbains de cohésion
sociale (CUCS) sont «
le cadre de mise en oeuvre du projet de développement social et urbain en
faveur des habitants de quartiers en difficulté reconnus comme prioritaires
». Ces documents
identifient les moyens mis en oeuvre par ses signataires sur les territoires de la politique de la ville.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
12
Le CUCS du grand Toulouse, signé le 30 mars 2007, ne compte que quatre signataires :
L’Etat, la communauté d’agglomération du grand Toulouse, la commune de Toulouse et la caisse
d’allocation familiale de Haute-Garonne. Ni le conseil général de la Haute-Garonne, ni le conseil
régional n’ont souhaité s’impliquer dans le CUCS du Grand Toulouse, qui ne concerne donc que la
commune de Toulouse :
ƒ
Quartier Reynerie, Bellefontaine, Mirail Université
ƒ
Quartier Bagatelle, La Faourette, Papus, Tabar, Bordelongue
ƒ
Quartier Empalot
ƒ
Quartiers Nord (Les Izards, Ginestous, Cité Bourbaki, Cité Madrid, Cité Négreneys)
et Est (Amouroux, La Gloire, Jolimont) de Toulouse.
Au total, sur la période 2007 à 2009, le CUCS prévoyait un financement, tous partenaires
confondus, de 143 595 957 €, dont 47 703 705 € de crédits de droit communs, 53 003 591 € de
crédits ANRU et 42 888 661 € de crédits spécifiques. Ce montant n’intègre pas les crédits de l’Etat
affectés au développement social, pour les années 2008 et 2009.
1.3.3
Les collectivités non signataires du CUCS
Le département de la Haute-Garonne est un partenaire important des programmes de
rénovation urbaine financés par l’ANRU, avec le conseil régional. Le conseil général affiche une
participation au grand projet de ville de Toulouse de 53 M€ dont 20 M€ au titre du volet social. Il
est majoritaire dans l’office HLM « des chalets », acteur majeur de la rénovation urbaine dans les
quartiers de la politique de la ville.
Le département, qui n’est pas signataire du CUCS, a son propre «
programme départemental
d’action pour les quartiers urbains
». Sa contribution annuelle est de 12 M€ pour ce plan (hors
participation ANRU).
La région Midi-Pyrénées finance certaines actions et structures qui relèvent directement de
la politique de la ville, au bénéfice des quartiers du CUCS. Elle finance l’Ecole régionale de la
deuxième chance. Cette structure a pour objet d’offrir aux jeunes en situation de décrochage
scolaire un parcours de qualification en alternance.
La région finance aussi depuis 1999 les « maisons communes emploi-formation ». Quinze
MCEF ont été créées en région Midi-Pyrénées, dont une est située dans le quartier de Bellefontaine.
Elle mène aussi une politique d’aide à la création d’entreprises en direction des publics
spécifiquement concernés par la politique de la ville (Empalot initiative création).
1.4
L’organisation des services de la commune de Toulouse en matière de politique de la
ville
1.4.1
Organisation des services de la commune
Au niveau communal, l’animation, la mise en oeuvre, le suivi et l’évaluation des actions
menées dans le cadre de la Politique de la Ville sont assurés par la Direction générale adjointe en
charge du développement social et des solidarités et plus particulièrement au sein de celle-ci par la
direction du développement social (DDS) (Mission du développement social jusqu’en mars 2008),
et par la Mission « grand projet de ville », directement rattachée au directeur général des services.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
13
La DDS est composée de quatre pôles : un pôle administration-finances-personnel, un pôle
de réussite éducative, un pôle prévention jeunesse et un pôle territorial.
1.4.1.1
Le pôle de réussite éducative (RE)
Le pôle Réussite éducative est chargé de la mise en oeuvre du dispositif de réussite éducative
et de l’ensemble des actions en faveur de l’éducation.
Depuis août 2009, une équipe de coordonateurs de veille et de réussite éducative, des
référents de parcours, des psychologues (31 ETP
4
+ vacataires), ont été recrutés par la commune
pour mettre en oeuvre le programme de réussite éducative.
1.4.1.2
Le pôle prévention jeunesse
49 agents principalement de formation animateurs et éducateurs spécialisés sont rattachés à
ce pôle dont la mission principale de prévention de la délinquance est assurée par des actions
d’accompagnement des jeunes et d’animation.
1.4.1.3
Le pôle territorial
Ce pôle comprend des équipes (17 agents) intervenant sur cinq des six secteurs de la ville de
Toulouse. Elles ont pour mission principale, sous l’autorité d’un chef de projet par quartier CUCS
de définir, évaluer et mettre en oeuvre les projets territoriaux de développement social et d’assurer la
coordination des politiques publiques sur les thématiques du contrat urbain de cohésion sociale.
1.4.1.4
Le pôle développement social et économique
Ce pôle rassemble une équipe de chargés de mission qui élaborent, mettent en oeuvre et
évaluent les actions qui s’inscrivent dans une des thématiques de développement social et urbain
dont ils ont la charge : éducation et réussite éducative, prévention de la délinquance et santé, et
développement économique, emploi, insertion.
1.4.1.5
La mission Grand projet de ville (GPV)
Par ailleurs, s’agissant de la mise en oeuvre de la convention ANRU, la mission du grand
projet de ville a été créée auprès du Directeur général des services de la ville en septembre 2008.
Cette mission est mutualisée avec la Communauté urbaine du Grand Toulouse.
Le directeur de projet dispose d’une lettre de mission validée par l’ensemble des signataires
des conventions ANRU en comité de pilotage de septembre 2008. Il doit mener à bien les projets de
renouvellement urbain inscrits dans les conventions ANRU en intégrant l’ensemble des enjeux
urbains, sociaux, économiques et culturels.
4
ETP : un agent équivalent temps plein.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
14
1.4.2
Une organisation profondément remaniée
L’organisation des services de la commune de Toulouse a suivi successivement deux
modèles. Le premier, jusqu’en 2009, s’appuyait sur une conception privilégiant « le droit
commun », selon laquelle tous les services devaient intégrer les spécificités des quartiers difficiles
dans leur action quotidienne, afin de gommer les différences avec les autres quartiers de la ville.
Aucun service spécifique et spécialisé n’avait donc été créé.
En revanche, les modifications décidées à partir de 2008 se fondent sur une autre conception
de la politique de la ville, selon laquelle, au contraire, la mise en oeuvre de la politique de la ville
doit s’appuyer sur une organisation spécifique et des services spécialisés. Ainsi, de 2007 à 2009,
l’organigramme de la DDS a été réorganisé et recentré sur les aspects d’accompagnement social de
la politique de la ville, au détriment des actions de rénovation urbaine, assurées désormais par la
mission GPV.
1.4.3
L’évolution des effectifs
L’évolution des effectifs consacrés à la politique de la ville
est liée aux effets de
restructuration et au recrutement des équipes dédiées au dispositif de réussite éducative :
Nombre d’agents
2006
2007
2008
2009
Agents permanents
47
49
50
91
Agents temporaires
6
6
6
25
DDS
Total
53
55
56
116
Agents permanents
8
10
9
10
Agents temporaires
0
1
1
1
Pôle urbain puis mission
GPV
Total
8
10
11
11
Agents permanents
55
59
59
101
Agents temporaires
6
7
7
26
Ensemble
Total général
61
66
66
127
Source : ville de Toulouse.
L’augmentation des effectifs de la direction du développement social (DDS) s’explique par
l’intégration au 1
er
novembre 2009 du personnel de la direction de l’animation socioculturelle
(transfert d’animateurs), le recrutement d’éducateurs spécialisés pour renforcer les accueils jeunes
ainsi que par le recrutement, à partir de septembre 2009, de l’équipe pluridisciplinaire Réussite
Educative (coordinateurs, référents parcours, psychologues, soit 31 ETP et des vacataires).
La charge budgétaire correspondante qui intègre un agent en congé maladie de longue durée
depuis 2006 est la suivante :
En €
2006
2007
2008
2009
Agents permanents
1 755 947
1 866 954
1 939 441
1 962 557
Agents temporaires
41 320
31 234
50 582
93 413
DDS
Total
1 797 267
1 898 188
1 990 023
2 055 970
Agents permanents
317 215
378 624
432 612
604 014
Agents temporaires
0
3 432
36 586
42 712
Pôle urbain puis mission
GPV
Total
317 215
382 056
469 198
646 726
Agents permanents
2 073 162
2 245 578
2 372 053
2 566 571
Agents temporaires
41 320
34 666
87 168
136 125
Ensemble
Total général
2 114 482
2 280 244
2 459 221
2 702 696
Source : ville de Toulouse.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
15
L’impact limité du nombre d’agents sur le coût budgétaire en 2009 s’explique par le fait que
l’augmentation des effectifs de la direction du développement social (DDS) n’est intervenue que sur
les deux derniers mois de l’année 2009.
2
LE PROGRAMME DE RENOVATION URBAINE (PRU)
2.1
Le cadre réglementaire
Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) est défini par la loi du 1
er
aout 2003
d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine dans son article 6
5
.
Le PNRU «
vise à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement
durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible (…). Il comprend des opérations
d’aménagement urbain, la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition
et la production de
logements, la création, la réhabilitation et la démolition d’équipements publics ou collectifs, la
réorganisation d’espaces d’activité économique et commerciale, ou tout autre investissement
concourant à la rénovation urbaine
».
Le PNRU est porté par l’agence nationale pour la rénovation urbaine, l’ANRU, créée par la
loi du 1
er
aout 2003, qui accorde des concours financiers aux collectivités locales pour conduire des
opérations de rénovation urbaine dans le cadre de conventions.
2.2
Les conventions du PRU toulousain
2.2.1
Présentation générale
2.2.1.1
Eléments de présentation géographique et sociologique
Le programme de rénovation urbaine concerne trois quartiers de la ville de Toulouse, le
Mirail (Reynerie et Bellefontaine), Empalot et Bagatelle, qui ont chacun fait l’objet d’une
convention avec l’ANRU.
Ces quartiers représentent 375 ha soit 3,2 % de la superficie de la commune, mais ils
accueillaient 41 976 habitants en 1999
6
(soit 10,75 % de la population communale). La population
de ces quartiers est toutefois en diminution : 38 733 habitants en 2006 (source : ONZUS) soit près
de 9 % de la population de Toulouse, et se caractérise par un certain nombre de fragilités sociales.
5
Article 6 modifié par la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national sur le logement (loi ENL)
6
Source : étude réalisée par Maryse MARCOU, DDEA Haute-Garonne, juin 2009
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
16
Le nombre de logements de ces trois quartiers s’élève au total à 18 337, dont
10 572 logements sociaux soit 58 % (situation de départ, avant signature des PRU)
7
.
ZUS
Nombre de logements
sociaux
Nombre total de
logements
Taux de logements
sociaux (en %)
Taux de logements
privés (en %)
Empalot
2 700
3 127
86,3
13,7
Bagatelle, la Faourette
3 585
7 696
46,6
53,4
Reynerie,
Bellefontaine
4 287
7 514
57,1
42,9
Total
10 572
18 337
57,7
42,3
Source : bilan d’étape ANRU 10 décembre 2008
2.2.1.2
Présentation
générale
des
trois
conventions
PRU :
Reynerie-
Bellefontaine, (Mirail), Empalot, Bagatelle-Faourette
Ces trois projets représentent un coût total de 738 M€ TTC (avenants inclus) pour une base
totale subventionnable
8
de 692,65 M€
9
(avenants mars 2010 inclus).
Sur ces 692 M€, 301 M€ proviennent des bailleurs sociaux, 144 M€ de l’Etat via l’ANRU,
et environ 20 M€ de collectivités territoriales.
Financement prévisionnel (avenants inclus)
En millions d’euros
Cofinanceurs
Mirail
Empalot
Bagatelle
Total en M€
total en %
ANRU
95,5
13,7
35,2
144,4
21
ville de Toulouse
45,7
12,7
24,1
82,5
12
CU Grand Toulouse
56,1
8,8
17,2
82,1
12
CG Haute-Garonne
24,9
3,6
8,01
36,51
5
Région Midi-Pyrénées
10,8
3,6
1,95
16,35
2
bailleurs sociaux
165,6
38,9
96,96
301,46
44
CDC
1,03
0
0,3
1,33
0
Europe
6,7
0,2
1,8
8,7
1
Etat
0
1,1
0
1,1
0
autres, dont privés
8,2
4,3
5,7
18,2
3
montant total (base subventionable)
414,53
86,9
191,22
692,65
100
Source : conventions PRU + avenants (articles 7)
La comparaison du plan de financement du PRU toulousain avec les moyennes nationales,
permet de constater que l’effort de la commune est comparativement plus important : il est, avec
l’EPCI, de 24 % contre 12,1 %.
Rapport ANRU 2009 Moyenne nationale
Rapport CRC pour Toulouse
Ville + EPCI
12,1 %
24 %
Département
3,8 %
5 %
Région
5,5 %
2 %
Bailleurs
42,2 %
44 %
ANRU
30 %
21 %
Autres
6,5 %
4 %
Source : Rapport du comité d’évaluation et de suivi de l’ANRU 2009.
7
Source : rapport d’étape 2008 de l’ANRU
8
La base subventionnable correspond au montant des projets qui correspondent aux critères de financement de
l’ANRU. Le coût total des conventions intègre des opérations non subventionnées par l’ANRU.
9
Conformément à l’avenant de mars 2010, ce montant n’inclut pas le coût du projet de rénovation du centre
commercial d’Empalot, dont le financement devrait désormais être assuré hors PRU, par des investisseurs privés.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
17
Dans le cadre des PRU, la ville de Toulouse a souhaité affirmer une volonté de
transformation profonde de l’organisation des grands ensembles (Bagatelle notamment) et du
quartier nouveau conçu par l’architecte Georges CANDILIS, vers une conception urbaine plus
proche des autres quartiers de la ville, tant dans l’organisation que dans l’architecture.
Concernant les équipements publics, les projets visent à concentrer, en s’appuyant sur la
révision du réseau de voirie,
les services à la population et les commerces pour instituer des pôles
de centralité, lieux de vie en coeur de quartier destinés à la rencontre des populations. Cet objectif
passe notamment par un certain nombre de projets de désenclavement (prolongement de la rue du
Lot à Bagatelle, ouverture sur le quartier Niel à Empalot, et ouverture sur l’université du Mirail à La
Reynerie).
Les conventions du PRU cherchent à renforcer la mixité sociale
en multipliant les flux entre
les quartiers et l’extérieur et en améliorant l’image des quartiers (par exemple, renforcer le lien
entre le quartier Reynerie et l’université du Mirail, installer des équipements culturels permettant de
faire venir les habitants de toute la ville et de l’agglomération, prolonger la rue du Lot à Bagatelle
pour ouvrir ce secteur vers l’extérieur…).
Les PRU s’inscrivent dans la lignée du projet urbain du grand projet de ville (GPV), dont la
convention cadre a été signée en mars 2002.
Les conventions prévoient une plus grande mixité entre logements sociaux et logements du
secteur marchand, comme l’indiquent les tableaux suivants :
ZUS
Nombre de logements
sociaux
Nombre total de
logements
Taux de logements
sociaux (en %)
Taux de logements
privés (en %)
Empalot
2 642
3 335
79,2
20,8
Bagatelle, la Faourette
3 439
7 710
44,6
56,5
Reynerie,
Bellefontaine
3 558
7 084
50,2
49,8
Total
9 639
18 129
53,2
46,8
Source : dossiers de présentation élaborés par la ville de Toulouse pour la réunion technique partenariale (octobre 2009)
Rappel de la situation avant PRU :
ZUS
Nombre de logements
sociaux
Nombre total de
logements
Taux de logements
sociaux (en %)
Taux de logements
privés (en %)
Empalot
2 700
3 127
86,3
13,7
Bagatelle, la Faourette
3 585
7 696
46,6
53,4
Reynerie,
Bellefontaine
4 287
7 514
57,1
42,9
Total
10 572
18 337
57,7
42,3
Source : bilan d’étape ANRU 10 décembre 2008
Le relogement constitue un élément essentiel de la réussite des PRU et doit répondre aux
trois orientations définies par l’ANRU :
ƒ
assurer un parcours résidentiel positif aux ménages relogés prenant en compte leurs
besoins et leurs capacités financières.
ƒ
participer à la mixité sociale en veillant aux équilibres de peuplement et aux impacts
sur les quartiers d’accueil et de départ.
ƒ
réinscrire les ménages en difficulté dans une dynamique d’insertion par un
accompagnement des familles relogées vers les dispositifs d’insertion adéquats (santé,
scolarisation, emploi…).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
18
2.2.2
Mirail (Reynerie et Bellefontaine)
2.2.2.1
Présentation du quartier
Ce secteur comptait, en 2006, 17 737 habitants (données ONZUS) pour 7 514 logements sur
184 hectares.
Le quartier Reynerie Bellefontaine a été réalisé sous forme de zone à urbaniser en priorité
(ZUP) sur la base d’un projet conçu par l’équipe d’architectes conduite par M. Georges CANDILIS
et retenue dans le cadre d’un concours national d’urbanisme lancé en 1962. Ce projet, prévu à
l’origine pour accueillir 20 000 à 25 000 logements et 100 000 habitants, s’articule autour de grands
immeubles linéaires, distribués par des « rues aériennes », au pied desquels se trouvent les
équipements publics. Un système de dalle le long de ces immeubles assure la séparation des
circulations entre piétons et voitures. Ce projet ne sera intégralement réalisé que lors d’une première
tranche de 2 500 logements à Bellefontaine. A partir des années 1980, les dernières tranches de
réalisation changent radicalement et l’esprit du projet est abandonné.
Par leur taille et leur situation, ces deux quartiers de Reynerie et Bellefontaine constituent de
véritables « villes ». Cette sensation est renforcée par la présence de la rocade qui créée une barrière
physique les séparant du reste de la ville.
A partir du milieu des années 1970, avec la montée du chômage et le départ des ménages les
plus aisés pour habiter en maison individuelle, on assiste à une paupérisation de ces quartiers. A ces
évolutions socio-économiques, s’ajoutent la dégradation du bâti et des représentations sociales des
habitants eux-mêmes. Le développement de la violence et de l’insécurité à partir des années 1980 a
renforcé la déqualification de l’image des quartiers, puis leur marginalisation.
2.2.2.2
Orientations générales du projet
La convention PRU a été conclue le 6 mars 2007. Deux avenants ont été signés le 19 janvier
2009 et le 23 novembre 2009. La signature de l’avenant n°3 était en cours, fin 2010.
Le coût total prévisionnel du PRU Mirail s’établit à 443,1 M€ TTC (avenants n°1,2 et projet
n°3 inclus) et la base subventionnable des projets représente 414,5 M€ TTC (avenants inclus).
Il
s’agit du 3
ème
PRU le plus important de France par son montant, après Clichy-Montfermeil et
Nancy.
Le 3
ème
avenant, en cours de finalisation fin 2010 après le choix du lauréat du concours
portant sur la Reynerie, prévoit la mise en place de lieux de centralité avec toutes les
fonctionnalités, le développement de la mixité des populations (en créant des liens avec l’université
et en attirant la population du reste de la ville grâce à un ambitieux projet culturel et de nouveaux
logements).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
19
Concrètement, le PRU Reynerie-Bellefontaine prévoit :
ƒ
la démolition de 1 202 logements,
dont
938 logements sociaux soit 78 %.
ƒ
la reconstruction de 1 606 logements, dont 1 076 logements sociaux (177 sur site soit
16 % du total des logements sociaux reconstruits et 899 logements sociaux reconstruits
hors site soit 84 %).
ƒ
la réhabilitation de 4 556 logements soit 61 % du parc total de logements.
ƒ
la résidentialisation de 3 703 logements, soit 49 % du nombre total de logements.
Synthèse de la convention ANRU de la Reynerie – Bellefontaine :
convention + avenants n°1,2, et projet n°3
intitulé opérations Reynerie-
bellefontaine
objectif (1)
% sur total
logements
budget prévisionnel
en € TTC (2)
% sur budget
prévisionnel
démolition et changement d'usage
1 202
16
41 890 514
10
relogement
1 029
14
construction (3)
1 606
21
144 296 518
35
réhabilitation (4)
4 556
61
66 577 995
16
résidentialisation
3 703
49
30 337 681
7
AQS (amélioration qualité de service)
1 663
22
1 433 044
0
aménagements de l'espace public
23
sans objet
75 378 707
18
équipements publics
11
sans objet
46 668 560
11
espaces commerciaux
2
sans objet
1 618 674
0
ingénierie
20
sans objet
6 245 686
2
Total budget
414 447 379
100
Nb total de logements de la ZUS
7 514
Source: CRC Midi-Pyrénées à partir des documents présentés par la ville de Toulouse (octobre 2009)
(1) pour les opérations sur les logements, l'objectif chiffré correspond au nombre de logements concernés; pour les
autres actions, l'objectif correspond au nombre d'opérations validées
(2) base subventionnable des projets
(3) PRU Mirail: cout construction hors ZUS non précisé
(4) dont 1 213 logements privés (le budget indiqué correspond à la seule réhabilitation des logements sociaux)
Les coûts prévisionnels unitaires par logement sont les suivants :
Convention + avenants
Intitulé opérations Mirail
Objectif (nb de logements)
Budget prévisionnel
TTC
Ratios cout/logement
démolition et changement d'usage
1 202
41 890 514
34 851
relogement
1 029
construction:
1 606
- dont construction libre
480
NC
- dont construction sociale
1 126
144 296 518
128 150
Réhabilitation
4 556
- dont logements sociaux
3 343
66 577 995
19 916
- dont copropriétés
1 213
NC
Résidentialisation
3 703
- dont logements sociaux
3 617
30 337 681
8 388
- dont copropriétés
86
NC
AQS (amélioration qualité de service)
1 663
1 433 044
862
Source: CRC Midi-Pyrénées à partir des documents présentés par la ville de Toulouse (octobre 2009) à la réunion
technique partenariale
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
20
2.2.3
Empalot
2.2.3.1
Présentation du quartier
Le quartier comptait, en 2006, 5 685 habitants (données Onzus), pour 3 127 logements sur
60 hectares.
Situé au sud de la ville, le quartier d’Empalot est proche de l’hypercentre de Toulouse (à
15 minutes de la place du Capitole).
Le quartier s’est essentiellement construit durant les années
1950 et 1960 grâce à l’endiguement de la Garonne qui a permis son urbanisation. Il se caractérise
par une proportion très importante de logements sociaux, 86 % du parc soit 2 700 logements
environ. Cet habitat est quasi exclusivement composé de logements en immeubles collectifs (grands
ensembles et « barres »).
2.2.3.2
Orientations générales du projet
La convention PRU a été signée le 6 mars 2007. Un premier avenant était en cours de
signature, fin 2010.
Le coût total prévisionnel du PRU d’Empalot s’établit à 93,7 M€ TTC (avenants inclus). La
base subventionnable des projets représente quant à elle 86,9 M€ TTC (avenants inclus).
Dans son rapport d’étape du 10 décembre 2008, l’ANRU a souligné que le projet urbain du
secteur Empalot devait être entièrement remis à l’étude et a perçu la convention initiale comme la
1
ère
étape d’un programme plus ambitieux restant à finaliser.
Le nouveau projet urbain d’Empalot a fait l’objet d’un concours d’urbanisme conduit en
2009. La CUGT a approuvé le projet du lauréat le 21 décembre 2009.
Il s‘agit d’un projet urbain à long terme (horizon 2025) dont la 1
ère
phase opérationnelle
(2010-2014) fait l’objet d’un conventionnement avec l’ANRU.
Le schéma d’aménagement issu du concours comprend :
ƒ
un processus de renouvellement du coeur d’Empalot, s’intégrant dans un projet de
développement urbain de la partie sud du centre ville de Toulouse et des bords de Garonne,
ƒ
un nouveau maillage interne du quartier et une nouvelle connexion avec les quartiers
voisins par une liaison est-ouest reliant le secteur Niel-Saint-Agne-Saint-Michel à l’est à
l’île du Ramier, à l’ouest, par le coeur d’Empalot.
Concernant l’objectif de mixité sociale, le PRU prévoit une augmentation de la part de
logements non sociaux par rapport au nombre total de logements de 13,7 % (situation avant le PRU)
à 20,8 % (échéance 2014), puis 43,2 % à l’horizon 2025-2030.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
21
La 1
ère
phase opérationnelle du projet lauréat permet de :
ƒ
dégager du foncier, par la démolition de deux bâtiments (202 logements), pour la
reconstruction du centre commercial et de logements, avant de détruire l’ancien centre
commercial.
ƒ
aménager une nouvelle centralité et réorganiser les liaisons internes du quartier selon
l’axe nord-sud (avenue Jean Moulin) et selon l’axe est-ouest (Niel-Garonne).
ƒ
déployer un coeur de quartier à vocation commerciale : constructions mixant habitat,
commerces, services et équipements, autour d’une nouvelle place lisible et ouverte.
Concernant le centre commercial, la convention initiale prévoyait que l’opération
« acquisition et restructuration du centre commercial » en maîtrise d’ouvrage EPARECA
10
soit
chiffrée et intégrée par avenant.
Mais la décision de construire un nouveau centre commercial et de démolir l’ancien, ainsi
que la décision de l’ANRU de ne pas subventionner d’activité commerciale ont conduit à prévoir de
financer la construction entièrement sur fonds privés.
L’abandon du projet élaboré par Epareca reporte de 18 mois la livraison des nouveaux
espaces commerciaux (fin 2013 contre mi-2012). Un programme d’interventions à court terme a été
concerté avec les commerçants. Certaines ont été réalisées sur la place en 2009 : ajout de mobilier
urbain, installation d’aire des jeux, démolition des passages couverts, installation d’associations
dans les locaux vacants….
La
seconde phase (horizon 2025) propose d’intervenir sur le nord et le centre d’Empalot en
envisageant notamment la démolition des sept grandes barres le long de l’avenue Jean Moulin et en
augmentant sensiblement le nombre de logements.
10
Créé en 1998 en application de la Loi du Pacte de Relance pour la Ville, Epareca accompagne les collectivités locales
dans la reconquête de leurs zones commerciales et artisanales de proximité, au sein des quartiers en difficulté, afin
d'apporter du confort de vie et recréer durablement du lien social. Epareca intervient sur demande du maire ou du
président de l'EPCI concerné, uniquement lorsque les opérateurs traditionnels ne le peuvent pas, dans le cadre de la
géographie priorisée de la politique de la Ville, soit pour des raisons juridiques (nécessité de se rendre maître des droits
immobiliers), en mettant en jeu des prérogatives de puissance publique (DUP, expropriation), soit pour des raisons
économiques (déficit d'opération ne permettant pas un traitement par le privé), soit pour des raisons de contexte
temporel (intégration dans une opération de restructuration urbaine)
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
22
La synthèse de la convention est la suivante :
convention + avenant n°1
intitulé opérations Empalot
objectif
(1)
% sur total
logements
budget prévisionnel
en € (2)
% sur budget prévisionnel
démolition et changement d'usage
202
6
9 067 693
10
relogement
202
6
construction (3)
313
10
30 266 603
35
réhabilitation
1 946
62
13 083 477
15
résidentialisation
1 194
38
3 729 350
4
AQS (amélioration qualité de service)
1 060
34
718 740
1
aménagements de l'espace public
12
sans objet
16 344 396
19
équipements publics
8
sans objet
12 965 057
15
espaces commerciaux (4)
0
sans objet
0
0
ingénierie
4
sans objet
706 020
1
Total budget
86 881 336
Nb total de logements de la ZUS
3 127
Source: CRC Midi-Pyrénées à partir des documents présentés par la ville de Toulouse (octobre 2009)
(1) pour les opérations sur les logements, l'objectif chiffré correspond au nombre de logements concernés; pour les autres
actions, l'objectif correspond au nombre d'opérations validées
(2) base subventionnable des projets
(3) PRU Empalot: le budget mentionné comprend uniquement la construction de 202 logements sociaux sur site et hors site
(4) le projet de restructuration du centre commercial sera réalisé hors convention PRU (cf avenant n°1 de mars 2010)
Les coûts prévisionnels unitaires par logement sont les suivants :
Convention + avenants
Intitulé opérations Empalot
Objectif (nb de logements)
Budget prévisionnel
TTC
Ratios cout/logement (€)
démolition et changement d'usage
202
9 067 693
44 890
relogement
202
construction:
313
- dont construction libre Foncière
35
NC
- dont construction sociale (hors
Foncière)
278
30 266 603
108 873
réhabilitation
1 946
6 723
- dont logements sociaux
1 946
13 083 477
6 723
- dont copropriétés
résidentialisation
1 194
- dont logements sociaux
1 194
3 729 350
3 123
- dont copropriétés
AQS (amélioration qualité de service)
1 060
718 740
678
Source: CRC Midi-Pyrénées à partir des documents présentés par la ville de Toulouse (octobre 2009) à la réunion technique
partenariale
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
23
2.2.4
Bagatelle – La Faourette – Papus – Tabar – Bordelongue
2.2.4.1
Présentation du quartier
Le nombre d’habitants s’élevait en 2006 à 15 331 habitants (source : Onzus) pour un nombre
de logements de 7 696, sur 150 hectares.
Entre 1955 et 1965, le quartier Bagatelle jusque là composé d’un habitat pavillonnaire a vu
se réaliser une opération de collectifs sociaux représentant 63 % du total des logements de ce
secteur. Cette opération a été conçue selon les principes utilisés pour les ZUP : forte densité,
juxtaposition d’ensembles « tours et barres », espaces publics déficitaires dans la plupart des
secteurs. Contrairement au Mirail, Bagatelle a vu le jour selon un schéma urbain des plus
sommaires. En voie de relégation dans les années 70, ce quartier a fait l’objet de la première
expérience de réhabilitation à partir d’une procédure « Habitat et Vie Sociale » en 1977.
Le quartier de la Faourette, constitué autour d’un espace vert
« la plaine verte », se compose
à part égale de logements publics (tours et barres) et privés (tours, barres et logements individuels
groupés). Cette répartition a favorisé jusqu’à ces dernières années une réelle mixité sociale, qui a
tendance à se dégrader.
2.2.4.2
Orientation générales du projet de rénovation urbaine
La convention PRU a été signée le 10 février 2005. L’échéancier contractuel fixé pour la fin
du 1
re
semestre 2010 a été prolongé de 18 mois, soit à la fin 2011.
Deux premiers avenants ont été
signés le 6 mars 2007 et le 23 novembre 2009.
L’avenant n°3 était en cours de signature, fin 2010.
La base subventionnable des projets représente 191,76 M€ TTC (avenants inclus) pour un
coût total de 201 M€ TTC.
Les nouvelles orientations définies dans l’avenant n° 3 sont les suivantes :
ƒ
redonner une perspective commune sur l’ensemble des secteurs de la ZUS et pas
seulement sur la partie Bagatelle.
La démarche consiste à élaborer un schéma directeur à 15 ans en incluant tous les secteurs
du quartier, Bagatelle, La Faourette, Papus, Tabar et Bordelongue, autour des axes principaux vers
le centre ville (route de Saint-Simon, rues Vestrepain et Desbals, routes de Seysses et d’Espagne) et
par l’amélioration des liaisons entre ces axes (prolongement de la rue du Lot, carrefour Desbals-
Guyenne). Enfin, le projet vise à traiter la frange qui borde le périphérique, les liaisons entre les
différents quartiers d’habitat et leur articulation avec les zones d’activité de la zone franche urbaine
(ZFU).
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
24
ƒ
retrouver le rythme normal de renouvellement urbain
Les différentes phases de rénovation urbaine ont enclenché une transformation physique du
quartier qui a déjà modifié son image (axe Desbals notamment) même si cette transformation n’est
pas encore aboutie. Le parc bâti obsolète et de faible confort, notamment celui bordant la rocade,
reste important. D’autres secteurs sont à conforter et nécessitent une réhabilitation ou une
restructuration des logements et des locaux de pieds d’immeubles.
La contrainte du périmètre d’exposition au bruit liée à l’aéroport limite les possibilités de
densification de l’habitat (limite du 1 pour 1 = un logement reconstruit pour un démoli). Concernant
les bords de rocade, la réaffectation des emprises à de l’activité commerciale doit permettre de
densifier les zones d’habitat situées plus à l’intérieur du quartier.
ƒ
conforter les centres de polarités et l’animation des quartiers par un meilleur accès
aux services, par des lieux rénovés d’exercice du lien social et par le soutien et la
promotion des activités commerciales et artisanales
Il s’agit de requalifier les places qui ponctuent les circulations entre les secteurs (place
Ronsard, place du Morvan, Papus…) et de les constituer en
« pôles de centralité » de quartiers
(équipements publics, services, activités, vie et animation commerciale, culturelle….). Des services
publics et des services au public sont ramenés au coeur des ilots (club de prévention rue du Lot,
maison des acteurs de l’économie sociale aux Iris).
Concrètement, le PRU Bagatelle-Faourette-Papus-Tabar-Bordelongue prévoit :
ƒ
la démolition de 830 logements sociaux soit 23 % du parc social (qui compte
3 525 logements) et 11 % du parc total (7 696 logements).
ƒ
la reconstruction de 1 092 logements, dont 736 logements sociaux (503 sur site soit
68 % du total des logements sociaux reconstruits et 233 logements sociaux reconstruits
hors site soit 32 %) et 79 logements sur site en accession à la propriété.
ƒ
la réhabilitation de 982 logements sociaux soit 28 % du parc social et 13 % du parc
total de logements.
ƒ
la résidentialisation de 715 logements, soit 9 % du nombre total de logements.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
25
Synthèse de la convention :
Convention + avenants n°1,2,et 3
Intitulé opérations Bagatelle
Objectif (1)
% sur total logements
Budget prévisionnel
en € (2)
% sur budget
prévisionnel
démolition et changement d'usage
830
11
20 009 936
10
Relogement
689
9
construction (3)
1 092
14
100 873 206
53
Réhabilitation de logements sociaux
982
13
8 830 200
5
Résidentialisation
715
9
4 844 354
3
AQS (amélioration qualité de service)
129
2
204 089
0,1
Aménagements de l'espace public
29
sans objet
31 943 418
17
équipements publics
16
sans objet
18 242 207
10
espaces commerciaux
3
sans objet
3 831 222
2
Ingénierie
8
sans objet
2 398 810
1,3
Total budget
191 177 442
Nb total de logements de la ZUS
7 696
Source: CRC Midi-Pyrénées à partir de documents présentés par la ville de Toulouse (octobre 2009)
(1) pour les opérations sur les logements, l'objectif chiffré correspond au nombre de logements concernés; pour les autres
actions, l'objectif correspond au nombre d'opérations validées.
(2) base subventionnable des projets.
(3) PRU Bagatelle: le budget mentionné comprend uniquement la construction de 503 logements sociaux sur site + construction
de 79 logements pour accession à la propriété.
(4) la réhabilitation de 1 080 logements privés est également prévue, mais le budget n’apparaît pas dans la convention PRU.
Les coûts prévisionnels unitaires par logement sont les suivants :
convention + avenants
intitulé opérations Bagatelle
objectif (nb de logements)
budget prévisionnel
TTCc
ratios cout/logement (€)
démolition et changement d'usage
830
20 009 936
24 108
relogement
689
construction:
1 092
- dont construction libre
403
NC
- dont construction sociale
689
100 873 206
146 405
réhabilitation
2 062
- dont logements sociaux
982
8 830 200
8 992
- dont copropriétés
1 080
NC
résidentialisation
715
- dont logements sociaux
715
4 844 354
6 775
- dont copropriétés
AQS (amélioration qualité de service)
129
204 089
1 582
Source: CRC Midi-Pyrénées à partir des documents présentés par la ville de Toulouse (octobre
2009) à la réunion technique partenariale
Après l’exécution du PRU, la part de logements non sociaux devrait passer de 53,4 %
(situation avant le PRU) à 56,5 % du nombre total de logements.
Cette évolution en termes de
mixité sociale est la plus faible des trois PRU, mais le quartier de Bagatelle-La Faourette reste avec
ce projet le plus mixte de la ville, comparé à Empalot et à Reynerie-Bellefontaine (cf § 4.2.1.2).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
26
2.3
Les différents acteurs
2.3.1
Définition et validation du projet ANRU
Le projet de rénovation urbaine est défini par le porteur de projet, à savoir le maire ou le
président de l’EPCI compétent.
Le projet est transmis par le préfet, avec son avis, à l’ANRU. L’avis sur les projets porte
notamment sur les aspects liés à l’habitat, l’architecture et l’urbanisme, l’environnement, la mixité
sociale, la sécurité, la gestion urbaine de proximité. Le préfet assure donc le suivi et l’évaluation du
PNRU au niveau local, en interface notamment avec les CUCS.
Après analyse, l’ANRU décide ou non de soutenir le projet dans le cadre d’une convention
signée avec la ville.
2.3.2
Consultation et information des habitants
Les signataires des conventions PRU se sont engagés à mettre en oeuvre des actions
d’information et de concertation avec les habitants.
La municipalité a mis en place les dispositifs de concertation suivants :
ƒ
les concertations organisées sur les quartiers par les équipes territoriales de la
direction du développement social (DDS) : une concertation de proximité est organisée à
partir des commissions thématiques (accompagnement à la scolarité, emploi/insertion,
sports, jeunesse, santé…). Ces commissions sont composées des représentants locaux des
administrations, institutions et associations concernées par la thématique. Elles visent à
répondre au mieux aux attentes, en restant au plus près des acteurs de terrain, des habitants
et du tissu associatif.
ƒ
Des équipes opérationnelles sont également présentes dans les quartiers. Composées
des partenaires institutionnels du quartier et des équipes territoriales municipales, elles
abordent tous les champs de concertation sur différents aspects liés au social ou à
l’insertion jusqu’au champ urbain.
ƒ
Instaurée dans le cadre de la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité, la
commission consultative de quartier, qui réunit 200 personnes du quartier (habitants,
associations, socio-professionnels…) est présidée par le maire délégué de quartier en
charge de la politique de la ville. Elle permet, deux à trois fois par an, de faire un point
précis de l’avancée du projet, sur les plans urbain, social et économique.
ƒ
les réunions publiques de concertation sont organisées par la ville pour présenter les
principes directeurs des projets et recueillir les remarques des habitants, associations et
professionnels concernés.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
27
2.3.3
La maîtrise d’ouvrage
Les organismes bailleurs, maîtres d’ouvrage pour la mise en oeuvre des PRU, ont renforcé
leurs équipes. Pour Habitat Toulouse (ex-OPAC), bailleur sur les trois quartiers, le renforcement et
la réorganisation portent sur :
ƒ
le service Maintenance (embauche de trois chargés d’opérations) qui désormais
prend en charge les projets de réhabilitation. La direction de la production et du
développement est donc centrée sur la production de logements neufs.
ƒ
le service Montage d’opérations : nombre d’agents (deux de plus) et affectation
d’une assistante auprès de chacun des agents.
ƒ
les équipes techniques de terrain chargées de suivre la levée des réserves des
opérations livrées.
ƒ
le recrutement d’un directeur général adjoint responsable du suivi de la mise en
oeuvre du GPV et d’un chargé de mission spécifiquement chargé de la coordination inter-
services autour du GPV ainsi que de la production des tableaux de bord.
ƒ
la mise en place d’une organisation par équipe projet avec formation de chacun des
personnels concernés aux méthodes de travail par équipe projet.
ƒ
et celle d’un outil informatique permettant de suivre les plannings par opération et, à
partir de ces plannings, d’élaborer des tableaux de bord de direction consolidés.
Pour la SA Patrimoine
(bailleur sur les quartiers de Reynerie-Bellefontaine et Bagatelle-
Faourette), un poste de chef de projet renouvellement urbain a été créé pour conduire les projets
sous leurs différents aspects, sociaux, techniques et financiers, en assurant tant la coordination des
intervenants internes à la société que celle des partenaires extérieurs intervenant sur tous ces sujets.
Dans le cadre du GPV, la SA HLM La Cité Jardins
(bailleur sur le quartier Reynerie-
Bellefontaine) a mis en place un poste de chargé de mission renouvellement urbain en 2004 pour la
durée du PRU.
Concernant la SA HLM Les Chalets
(bailleur sur Reynerie-Bellefontaine et Empalot), le
recrutement d’un cadre technique à plein temps a été effectué mi 2006 pour le pilotage technique
des programmes de travaux, pour toute la période de travaux.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
28
2.4
L’Etat d’avancement des projets de rénovation urbaine
2.4.1
Le bilan financier
En octobre 2009
11
le taux d’engagement budgétaire se situait à 32 % du montant total
actualisé du PRU (projet avenant n°3 inclus) sur Reynerie-Bellefontaine, à 19 % du montant
actualisé du PRU (avenant n°1 de mars 2010 inclus) sur Empalot et 43% du montant actualisé
(avenant n°3 de mars 2010 inclus) sur Bagatelle-Faourette.
Le rythme d’engagement des opérations s’est accéléré au cours de l’année 2009, soit deux
ans après la signature des conventions Reynerie-Bellefontaine et quatre ans après celle de
Bagatelle-Faourette.
2.4.2
L’avancement des travaux
Concernant l’état d’avancement physique des PRU au 1
er
septembre 2010
12
, sur les
302 opérations subventionnées par l’ANRU, 186 étaient engagées (62 %) et 72 étaient achevées
(soit 24 %).
2.5
Evaluation du PRU
2.5.1
Un démarrage difficile
2.5.1.1
D’importants retards
Dans son rapport d’étape à deux ans du 10 décembre 2008, l’ANRU a souligné d’importants
retards dans la mise en oeuvre des PRU toulousains. 12% des opérations conventionnées avaient
plus de deux ans de retard, 26 % entre un et deux ans de retard. Seul un quart des opérations étaient
terminées.
Quartier
Retard < 1 an
Retard entre 1 et
2 ans
Retard > 2 ans
Opérations
terminées
Total
Reynerie-
Bellefontaine
59 opérations
34%
45
26%
22
13%
46
27%
172 opérations
100%
Bagatelle
54
42%
32
25%
11
9%
32
25%
129
100%
Empalot
15
34%
11
25%
8
18%
10
23%
44
100%
TOTAL
128
37%
88
26%
41
12%
88
26%
345
100%
Source : OPCU octobre 2008 dans le rapport d’étape ANRU du 10/12/2008 (OPCU : ordonnancement, pilotage et
coordination urbains)
11
source : dossiers de présentation élaborés par la ville de Toulouse (octobre 2009) pour la réunion technique
partenariale
12
source : données Ville de Toulouse (réponses transmises à la chambre en octobre 2010).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
29
Les retards étaient particulièrement importants sur les opérations de reconstruction des
logements. Ainsi, selon l’ANRU, les opérations de reconstruction du PRU Bagatelle ont pris deux
ans de retard. Fin 2008, le taux de reconstitution de l’offre aurait dû être de 61 % ; il n’était que de
27 %. Pour le PRU Reynerie-Bellefontaine, le taux de reconstitution de l’offre fin 2008 aurait dû
être de 58 % ; il n’était que de 8 %. Les opérations avaient pris en moyenne un an et demi de retard
par rapport au calendrier prévisionnel de la convention.
L’ANRU insiste en particulier sur les problèmes de reconstruction des logements sociaux
hors site du PRU Reynerie-Bellefontaine. La convention initiale prévoyait que 939 logements
sociaux devaient être reconstruits hors site. Or, sur ce programme de 939 logements, 508, soit 54 %,
ont été identifiés par la ville de Toulouse en situation difficile :
ƒ
151 logements sociaux présentaient des retards importants ou des incertitudes sur le
planning par rapport au prévisionnel,
ƒ
les opérations concernant 219 logements (soit un quart des reconstructions hors site
prévues) ont été abandonnées sans solution de substitution.
La commune expliquait ces retards ou l’abandon de certaines opérations par des problèmes
dans la définition et le montage des projets pour 76% des 508 logements identifiés en situation
difficile (surcoûts, négociations difficiles avec les promoteurs, changement de plan de masse,
problème réglementaire) et pour 24% des situations difficiles, par des problèmes d’aménagement
(foncier non disponible, terrain
non viabilisé, dépollution de terrains à prévoir).
Plus spécifiquement, sur les opérations de relogement, l’étude réalisée par la direction
départementale de l’équipement et de l’agriculture de la Haute-Garonne (DDEA) en juin 2009
13
indique que les opérations de reconstruction sont intervenues postérieurement aux besoins de
relogement.
L’étude de la DDEA a analysé les données disponibles sur la situation (arrêtée en juin 2009)
de 1 266 ménages sur les 1 468 ménages relogés, en se basant sur les renseignements communiqués
par les bailleurs. Elle a ainsi permis de constater qu’en juin 2009, alors que plus de 90 % des
ménages étaient relogés, la reconstruction de logements sociaux atteignait seulement 17 % de
l’objectif de reconstruction de l’offre prévue par les conventions initiales PRU, soit 343 logements
livrés sur un programme de 1 980 logements.
De ce fait, 75 % des ménages
14
ont été relogés dans des logements construits ou rénovés
depuis plus de cinq ans, alors que l’ANRU fixe un objectif d’au moins 50 % de relogement dans des
logements récents (neufs ou réhabilités depuis moins de cinq ans).
13
« Les opérations de rénovation urbaine à Toulouse : impact du relogement sur le parcours résidentiel des ménages et
sur l’évolution des quartiers » : étude réalisée par Maryse MARCOU, DDEA Haute-Garonne, juin 2009.
14
891 ménages sur 1 188 ménages pour lesquels les organismes bailleurs ont transmis des données.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
30
2.5.1.2
Les causes du retard
ƒ
Des négociations longues
Le rapport d’étude de l’ANRU du 10 décembre 2008 signale que les PRU toulousains ont
bénéficié de dérogations qui ont demandé des temps de négociation importants au début des projets.
Cela s’est également traduit par une complexité dans le montage, l’instruction et le suivi des
dossiers.
L’ancien maire a souligné que les retards dans la mise en oeuvre des PRU toulousains
« relevaient uniquement de l’ANRU », et que, « dès lors que l’ANRU a accéléré ses procédures » à
partir de 2008, les opérations en cours avaient pu démarrer.
ƒ
Une redéfinition des PRU après le changement de municipalité
Le nouveau maire de Toulouse, élu en mars 2008, a initié une série de rencontres avec les
habitants et les acteurs des quartiers pour dialoguer sur les réorientations des projets. La nouvelle
municipalité a fait le choix de « geler » certaines décisions pour les réétudier sur le fond, d’où un
rallongement des délais. Le rapport 2008 de l’ANRU cite en particulier l’exemple de la ZAC Jean
Gilles, sur le secteur de Reynerie Nord, pour laquelle des permis de construire étaient déposés, des
appels d’offre prêts à être lancés (groupe scolaire) qui ont été arrêtés.
Face à ce constat, la commune a pris un certain nombre d’initiatives afin d’accélérer le
processus. Le plan de relance de 2009 a ainsi été considéré comme une opportunité pour substituer
à un certain nombre d’opérations de construction bloquées de nouvelles opérations réalisées en
vente en état futur d’achèvement (VEFA), portant sur 401 logements. De même, un dispositif de
suivi de la production de logements, commun avec le programme local de l’habitat a été mis en
place et de nouveaux projets ont été intégrés au RPU par avenant aux conventions. Concernant
l’objectif de relogement, une commission a été mise en place en septembre 2009 afin de piloter le
processus de relogement, intégrant une coopération renforcée entre bailleurs. Enfin, la mobilisation
des contingents réservataires des différents partenaires publics a été mise au service du relogement
dans le cadre GPV.
2.5.1.3
Les conséquences de ces retards
Les retards au démarrage de l’exécution des PRU se sont traduits par la persistance de
friches urbaines dans certains secteurs alimentant des attitudes de rejet de la part des habitants ainsi
que des situations d’insécurité et de délinquance.
ƒ
Une évolution des quartiers peu perceptible en raison de la persistance de véritables
friches urbaines exprimant le découragement et un sentiment de rejet des habitants.
Les retards pris dans l’exécution des conventions ont pénalisé l’image d’ensemble des
quartiers en rénovation urbaine, peu favorable à l’évolution de l’attractivité de ces secteurs,
notamment au plan résidentiel.
L’impact des démolitions non compensées par des reconstructions ajouté au non
aboutissement des aménagements publics ont eu une incidence sur les conditions de vie des
habitants qui ont eu l’impression de vivre « dans un chantier permanent ». Cette situation a renforcé
des attitudes de découragement, de crispation et de rejet de la part de certains habitants devant ce
qu’elles ont pu interpréter comme du laisser-aller ou de l’abandon.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
31
Les projets de rénovation urbaine ont également donné lieu à des tensions entre certains
habitants, les organismes bailleurs et la ville, en raison notamment du manque d’information et de
concertation. Comme le journal de l’association de quartier TO7 l’a souligné dans un article du
4 décembre 2009 après l’annonce de l’abandon du projet de démolition de l’immeuble « Petit
Varèse », le contexte a parfois été tendu, en particulier avec les habitants directement concernés par
les projets de démolition d’immeubles.
ƒ
Des situations d’insécurité et de délinquance sur les friches
A Bagatelle par exemple
15
, après les démolitions, dont certaines remontaient parfois jusqu’à
5 ans
et malgré des efforts d’aménagement menés dans le cadre de la gestion urbaine de proximité,
l’impression de désolation a prédominé et le site, « tantôt surnommé Bagdad ou Beyrouth » par des
habitants, est devenu l’objet croissant d’incivilités et d’insécurité.
L’étude de la DDEA souligne que, « selon les acteurs rencontrés, ces retards ont également
un impact sur le climat social des quartiers qui se dégrade, les friches urbaines, consécutives à la
démolition des bâtiments, laissant le champ libre aux groupes de délinquants ».
Le rapport d’étape 2008 de l’ANRU souligne également le sentiment de découragement du
côté des personnels des institutions, résultant de plusieurs agressions ou menaces physiques contre
des personnes, signalées pendant la période d’élaboration du point d’étape.
ƒ
Des investissements supplémentaires dans le cadre de la GUP
Ces retards ont conduit les co-signataires des conventions PRU à financer des
aménagements et des services durant les phases transitoires (exemple des aménagements sur
l’espace commercial d’Empalot alors qu’à moyen terme la place sera
totalement restructurée).
ƒ
Un renforcement de la pression sur le parc locatif social de Toulouse
Une autre conséquence des retards pris dans les opérations de reconstitution des logements
concerne la situation du parc locatif social de la ville de Toulouse. L’attribution des logements
sociaux prioritairement aux ménages concernés par les démolitions s’est donc faite au détriment des
autres ménages demandeurs qui pouvaient prétendre aux logements sociaux. Ces retards ont
accentué les fortes tensions sur le parc des logements sociaux toulousains.
2.5.2
Une mixité sociale qui reste à confirmer
2.5.2.1
Peu de mixité au niveau de l’agglomération
Selon l’étude de la DDEA (juin 2009), la mobilité résidentielle des ménages relogés reste
très marquée par la proximité. Elle constate ainsi que parmi les 1182 ménages relogés par les
organismes pour lesquels la donnée est disponible, 92 % sont restés sur la commune de Toulouse
dont 49 % dans le quartier d’origine. 8% ont été relogés dans l’agglomération (hors Toulouse) et
seulement 2 % hors de l’agglomération.
15
Source : dossier de présentation du PRU Bagatelle
réalisé par la ville de Toulouse en octobre 2009 pour le comité
d’engagement ANRU du 14/01/2010.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
32
Ce bilan trouve son origine par le fait que le relogement dans le parc du bailleur a été
privilégié. Il représente entre 80 et 95 % selon les organismes, à l’exception de la SETOMIP qui ne
dispose pas de parc propre. Or, 33 % du parc locatif toulousain géré par les organismes HLM est
situé en ZUS et sur les 43 703 logements sociaux de l’agglomération offerts à la location, 73 % sont
situés à Toulouse (données de la Direction Régionale de l’Equipement).
Pour l’OPAC, qui représente une part importante des ménages relogés (plus de 40 %), la
situation est encore plus marquée puisque cet organisme possède la totalité de son parc sur le
territoire de la ville de Toulouse dont plus de la moitié en ZUS. Ceci explique pour cet organisme
l’absence de relogement sur les autres communes de l’agglomération et le fort taux de relogement
en ZUS (75 %).
En outre, la reconstruction de l’offre locative des organismes HLM a été décalée dans le
temps par rapport aux destructions et aux besoins de relogement. C’est donc l’offre de logements
sociaux disponibles qui a fortement orienté le choix des ménages et dicté les propositions qui leur
ont été faites.
Enfin, l’ancien maire a rappelé que pour chaque relogement, «
l’OPAC a proposé plusieurs
possibilités de relogement à chaque famille. Toutes ces opérations de relogement de l’OPAC ont été
faites avec beaucoup de soin et de prévenance, cela a pris du temps. Il se trouve que la plupart des
locataires souhaitaient être relogés sur le quartier où ils habitaient, ce qui, au demeurant, peut se
comprendre, car ils y ont leurs habitudes et leur voisinage
»
.
Ainsi, l’objectif de mixité et de répartition plus équilibrée des populations à l’échelle de
l’agglomération reste à confirmer. La DDEA précise toutefois dans son étude que cette tendance à
la faible dispersion des ménages se retrouve également au niveau national.
2.5.2.2
Peu de mixité dans le relogement des familles des quartiers (majorité
des relogements en ZUS pour les plus modestes)
La majorité des ménages (58 %), en général les plus fragiles, a été relogée en ZUS. En effet,
64% de ces ménages disposent d’un revenu inférieur au SMIC alors qu’ils ne sont que 56 % parmi
les ménages relogés à l’extérieur des ZUS.
Ils sont également plus âgés. 34 % des chefs de ménage ont plus de 60 ans alors qu’ils ne
sont que 20 % parmi les ménages relogés hors ZUS.
Par ailleurs, le marché du logement tendu à Toulouse offre peu de possibilités aux ménages
modestes de sortir du parc social. Le niveau des loyers du marché se situait à 11,3€/m² en moyenne
en 2007 (source : étude DDEA 31) alors qu’en secteur HLM le niveau des loyers variait entre
4,46€/m² et 7,54€/m² selon le type de financement.
2.5.2.3
Peu de mixité importée
Interrogé dans le cadre de l’étude menée par la DDEA sur le relogement, un des bailleurs du
quartier Reynerie-Bellefontaine, a indiqué en juin 2009 que la mixité sociale n’était pas perçue,
même si cela restait un de ses objectifs. Ce bailleur a déclaré vouloir accueillir des profils
différenciés lors des nouvelles attributions, mais les obligations qui lui sont imposées par ailleurs
(relogement des ménages concernés par les démolitions, loi DALO) ne lui facilite pas la tâche.
Selon ce bailleur, «
l’image du quartier n’a pas encore suffisamment évolué pour attirer une
population nouvelle
».
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33
Ainsi, les retards pris dans la construction des logements non sociaux ne permettent pas à ce
jour de savoir si les PRU ont rendu ces quartiers plus attractifs.
2.5.3
Un impact du relogement sur la situation des ménages plutôt positif
2.5.3.1
D’un point de vue financier
Le relogement s’est accompagné pour près de la moitié des ménages d’une augmentation du
taux d’effort (quittance résiduelle/salaires mensuels+prestations familiales). Après relogement,
20 % des ménages ont un taux d’effort supérieur à 30 %. Ils étaient 14 % dans cette situation avant.
Les ménages relogés hors ZUS sont plus souvent dans cette situation (51 % contre 44 % des
ménages relogés en ZUS), notamment lorsqu’ils ont bénéficié de logements récents (neufs ou
réhabilités depuis moins de cinq ans).
L’étude de la DDEA précise que, selon les organismes bailleurs rencontrés, cette
augmentation a été bien intégrée par les familles dès lors que les conditions de logement leur
paraissaient plus favorables. Cela ne s’est pas traduit par un accroissement des impayés de loyers.
L’augmentation des loyers a été globalement acceptée car elle était la contrepartie d’une
amélioration qualitative : état du logement, environnement externe…
Une autre étude, réalisée en janvier 2009 par le conseil général 31 à partir d’un
questionnaire de satisfaction adressé à des familles relogées, dresse un constat un peu plus nuancé.
66 % des ménages se déclarent en effet peu satisfaits ou pas satisfaits du tout du montant des
charges du nouveau logement. En revanche, ils sont 75 % à se déclarer satisfaits des services offerts
dans leur quartier, qu’il soit en ZUS ou hors ZUS, et 73 % sont satisfaits de l’offre de transports en
commun. Pour ceux restés en ZUS, moins de la moitié considèrent que le GPV a été bénéfique pour
leur bien être au quotidien.
Les ménages qui ont été relogés hors ZUS sont globalement satisfaits par leur nouveau
logement, mais 25 % d’entre eux critiquent l’offre de transports publics et près d’un ménage sur
deux ne se satisfait pas du montant des charges locatives de leur nouveau logement. Les principaux
critères dans le choix de changer de quartier sont l’insécurité et la volonté de trouver un lieu plus
propice à l’éducation des enfants.
2.5.3.2
Du point de vue de l’adéquation du logement aux besoins des ménages
Près de la moitié des ménages ont été relogés dans un nombre de pièces identique et 27 %
ont pu profiter d’un nombre de pièces supérieur, comme le précise l’étude de la DDEA. Cependant,
26 % des relogés disposent d’un nombre de pièces inférieur à l’issue du relogement.
Parallèlement, en termes de surface du logement, près d’un tiers des ménages a été relogé
dans un logement plus petit alors que 42 % ont pu bénéficier d’un logement plus grand, permettant
une meilleure adaptation du logement à la composition de la famille. Cela se vérifie notamment
chez les ménages qui avaient conservé un grand logement après le départ de leurs enfants. De même
le relogement a parfois permis la décohabitation (familles dans lesquelles les enfants, adultes,
vivaient toujours dans le même logement que leurs parents).
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34
L’étude de la DDEA souligne ainsi qu’en termes de
trajectoire résidentielle, l’impact des
premières étapes de mise en oeuvre du PRU paraît globalement neutre, sans tendance forte de
trajectoire ascendante, ni régressive.
L’enquête menée par le conseil général 31 confirme ce constat, puisque 70 % des ménages
interrogés se déclarent satisfaits de la qualité et de la taille du nouveau logement.
2.5.4
La convention GUP
2.5.4.1
Présentation du dispositif
La gestion urbaine de proximité associe la ville de Toulouse, l’Etat, les organismes bailleurs
et le groupement départemental HLM.
16
Une convention GUP a été signée le 19 juin 2006 entre la
ville de Toulouse, l’Etat, la SA Patrimoine-Languedocienne, la SA Les Chalets et l’OPAC
17
. La
convention concerne le périmètre du GPV.
Entre 2004 et 2006, la démarche de GUP a été mise en oeuvre de manière expérimentale. Il
s’agissait pour la ville d’assurer une véritable reprise en gestion des quartiers en GPV (trois ZUS :
Empalot, Bagatelle Faourette et Reynerie/Bellefontaine).
La convention GUP, signée en 2006, a formalisé la démarche engagée par la ville. Elle
repose sur un diagnostic partagé des enjeux prioritaires, qui a servi de base à la construction d’un
programme d’actions pluriannuel. Le dispositif de pilotage de la GUP mis en place à cette occasion
repose sur un comité de pilotage, un comité technique et les quatre démarches de quartiers animées
par les chefs de projet de développement social, pour le suivi des tableaux de bord.
Animé par un chargé de mission rattaché à la nouvelle mission GPV, ce dispositif s'articule
avec les services techniques municipaux : coordonnateurs techniques et référents. Sur le terrain, les
régies de quartier effectuent, pour le compte de la ville et de certains bailleurs, des prestations
d’entretien, avec l’aide d’emplois d’insertion. Au total, les moyens consacrés à la mise en oeuvre de
la GUP par la ville et la CUGT s’élèvent à 8 postes dédiés (3 agents techniques, 2 techniciens
coordinateurs et 1 chargé de mission animant la démarche globale).
Un budget GUP spécifique a été mis en place au niveau de la ville, d’un montant d’un
million d’euros en 2009. Du côté des bailleurs, les actions GUP sont principalement financées au
titre de l’Amélioration de la Qualité de Service ou valorisées dans le cadre de l’abattement de la
taxe foncière sur les propriétés bâties.
16
La GUP consiste en des actions de proximité sur le traitement de la gestion des territoires, c’est-à-dire articuler les
services urbains et les services de l’habitat dans des domaines d’intervention spécifiques : lutte contre le stationnement
sauvage, les tags et graffitis, l’amélioration de la signalétique et de la propreté, la remise en état du mobilier urbain
dégradé.
17
OPAC : office public de l’aménagement et de la construction, devenu office public de l’habitat (conseil
d’administration du 23/10/2008)
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– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
35
2.5.4.2
Une démarche fortement liée au PRU
Dès le départ, les acteurs de la GUP se sont concentrés sur l’accompagnement des chantiers
induits par la mise en oeuvre du PRU. Aujourd’hui, le dispositif est un outil complémentaire du
projet urbain. Récemment, la régie de quartier de Bagatelle a ainsi participé à une action de
fleurissement des friches, en lien avec les habitants, les écoles et les associations locales.
2.5.4.3
Un impact réel qui reste à valoriser
L’ensemble des acteurs de terrain s’accorde à dire que la GUP a été l’occasion de
redistribuer les rôles et de clarifier les responsabilités de chacun. La démarche a notamment permis
d’aboutir sur des questions telles que la gestion des encombrants. Les quartiers bénéficiant de la
GUP donnent ainsi une impression générale de propreté et d’entretien, même si certaines
problématiques trouvent plus difficilement des réponses, comme celle de la mécanique sauvage, qui
reste encore un point noir sur tous les quartiers (un garage associatif a été créé sur le Mirail).
La mise en oeuvre de la GUP a favorisé la concertation entre les services de la ville et les
habitants, notamment avec la pratique des « diagnostics en marchant », qui sont des visites
conjointes avec les habitants à travers le quartier pour identifier les dégradations à traiter.
Malgré tout, l’image d’un quartier en chantier reste dans certains cas encore marquante,
comme à Bagatelle. Par ailleurs, la GUP n’a pas été mise en place sur l’ensemble des quartiers du
CUCS (quartiers Nord et Est).
3
LE CONTRAT URBAIN DE COHESION SOCIALE (CUCS)
3.1
Le cadre général
Comme le précise la circulaire du 24 mai 2006 relative à l’élaboration des contrats urbains
de cohésion sociale (CUCS), le CUCS est le cadre de mise en oeuvre du projet de développement
social et urbain en faveur des habitants de quartiers en difficulté reconnus comme prioritaires.
Il comporte un projet urbain de cohésion sociale, des programmes d’action pluriannuels,
ainsi que les modalités de mise en oeuvre, d’évaluation et de suivi. Ce contrat a vocation à prendre
en compte tant les politiques structurelles développées à l’échelle communale ou intercommunale
influant sur la situation des quartiers (emploi, développement économique, transport, habitat et
peuplement, politique éducative et culturelle, santé, insertion sociale), que les actions conduites au
sein même de ces quartiers pour améliorer le cadre de vie ou la situation individuelle des habitants.
Le CUCS est élaboré à l’initiative conjointe du maire (ou du président de l’EPCI) et du
préfet de département, en association avec d’autres partenaires, dans le respect de leurs
compétences.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
36
3.2
Elaboration du CUCS du Grand Toulouse
3.2.1
Un processus marqué par des divergences entre collectivités
En 2006, après un travail de recensement des quartiers en difficultés, la communauté
d’agglomération du Grand Toulouse (aujourd’hui CUGT), la communauté d’agglomération du
SICOVAL et la communauté d’agglomération du Muretain ont été approchées par les services de
l’Etat en vue de la signature d’un CUCS.
Ni le département de la Haute-Garonne, ni la région n’ont souhaité s’inscrire dans une
démarche de signature du CUCS du Grand Toulouse et, « par solidarité politique », les communes
de Balma, Colomiers et Cugnaux se sont retirées de cette démarche, malgré leur adhésion à la
CAGT du Grand Toulouse et la présence de quartiers classés en ZUS sur leur territoire.
Ainsi, seul le Grand Toulouse et la ville de Toulouse ont souhaité contractualiser avec l’Etat,
pour les quartiers de Reynerie – Bellefontaine, de Bagatelle - La Faourette – Papus – Tabar –
Bordelongue, d’Empalot, ainsi que les quartiers Nord (Les Izards, Ginestous, Cité Bourbaki, Cité
Madrid, Cité Négreneys) et Est (Amouroux, La Gloire, Jolimont) de Toulouse.
3.2.2
Un
déficit de diagnostic
Le diagnostic s’est basé sur les documents fournis par l’INSEE, la Délégation
Interministérielle à la Ville, l’Observatoire des Zones Urbaines Sensibles et un cabinet spécialisé
qui a accompagné la ville à partir de mai 2006 pour l’élaboration du CUCS. Ces données ont été
ensuite reprises dans le document cadre. Elles ont alimenté des groupes de travail partenariaux qui
ont fixé des objectifs stratégiques et opérationnels.
Les indicateurs statistiques sur lesquels s’est basée l’élaboration du CUCS n’étaient
toutefois pas toujours récents, comme les données socio-démographiques des quartiers, annexées au
CUCS, qui datent de 1990 et 1999.
De même, les diagnostics manquent parfois de recul. Ainsi celui relatif à la prévention de la
délinquance repose sur un taux de criminalité global mesuré en 2005, avec son évolution sur une
seule année, de 2004 à 2005, par quartier. Aucune donnée relative au profil des auteurs de crimes et
délits et aux victimes ne figure dans ce bilan, ni aucune analyse de l’économie souterraine ou des
types de faits constatés. En outre, l’évolution d’un seul indicateur global sur une seule année ne
permet pas d’avoir un recul suffisant pour caractériser l’évolution de la délinquance sur un quartier.
Ce manque de recul est d’autant plus inexplicable que la ville disposait déjà de l’expérience du
contrat de ville 2000 à 2006, et qu’une évaluation précise de l’impact limité des dispositifs de
prévention de la délinquance mis en oeuvre jusqu’alors aurait pu utilement éclairer les décideurs.
Ces insuffisances ont également affecté la mise en oeuvre du CUCS. Ainsi, les objectifs
quantifiés associés aux actions pour l’année 2008 ont été fixés, sans qu’un diagnostic territorial
préalable n’ait été conduit, alors qu’il était pourtant inscrit dans la lettre de cadrage 2008 : «
un
diagnostic mobilisant les ressources de chaque partenaire du CUCS sera réalisé par territoire. Il
permettra de définir des publics et de dégager des problématiques territoriales spécifiques
».
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
37
3.2.3
Le périmètre
Quelques indicateurs permettent de comparer les quartiers du CUCS de l’agglomération
toulousaine avec le reste du territoire :
Quartiers du CUCS en ZUS :
Empalot
Faourette, Bagatelle,
Bordelongue
La Reynerie,
Bellefontaine
Les Izards
Unité urbaine
de Toulouse
Population 2006
5685
15311
17737
3975
850873
Population 1999
5773
16321
18051
3291
761090
Part de HLM 2006
86,4
56,7
57,9
49,6
13,2
Part des ménages de 6 personnes et plus
2006
4,2
5,6
12,4
4,1
1,8
Taux d'activité des 25-65 ans 2006
68,1
70,3
65,4
77,1
82,4
Indicateur de chômage 2006
27,3
23,4
33,2
19,6
10,3
Part des employés et ouvriers dans les
salariés 2006
86,2
82,8
87,4
73,4
53,1
Part des 18-24 ans bénéficiaires de la
CMUC 2007
33,0
32,5
40,8
28,9
13,0
Revenu médian par unité de
consommation 2005
7178
8511
6291
10419
18360
Part de bas revenus hors prestations
sociales 2005
42,2
36,4
48,8
29,9
10,0
Part de bénéficiaires de la CMUC
35,1
29,3
39,7
24,5
9,4
Part de retards d'au moins 2 ans en 6ème
2008
2
8
4
6
2
Densité médicale 2006
5
9
14
1
Part des moins de 18 ans
24,7
24,6
32,0
24,7
21,3
Source : INSEE
Quartiers du CUCS hors ZUS
:
Bourbaki Ginestous
Cité
Madrid
La
Gloire
Negreneys Amouroux Jolimont
Unité
urbaine
de
Toulouse
Population 2006
850873
Population 1999
761090
Part de HLM 2006
86,9
37,0
81,2
72,7
93,5
2,2
47,1
13,2
Part des ménages de 6 personnes et
plus 2006
5,2
16,1
3,1
1,7
3,0
1,5
1,1
1,8
Taux d'activité des 25-65 ans 2006
75,4
52,1
75,0
72,1
70,0
84,5
80,1
82,4
Indicateur de chômage 2006
21,6
15,7
20,3
22,5
25,5
13,9
18,1
10,3
Part des employés et ouvriers dans les
salariés 2006
84,7
74,7
81,7
86,9
85,2
68,3
74,5
53,1
Part des 18-24 ans bénéficiaires de la
CMUC 2007
24,5
76,6
36,7
29,8
38,8
23,0
11,0
13,0
Revenu médian par unité de
consommation 2005
8853
4679
9137
9283
8030
13828
12084
18360
Part de bas revenus hors prestations
sociales 2005
29,5
60,1
33,6
32,1
37,6
16,6
22,5
10,0
Part de bénéficiaires de la CMUC
22,4
58,1
24,8
26,9
29,1
16,1
17,3
9,4
Part de retards d'au moins 2 ans en
6ème 2008
4
2
Densité médicale 2006
13
0
4
4
9
3
10
Part des moins de 18 ans
27,8
35,1
21,9
20,7
18,0
21,4
20,0
21,3
Source : INSEE
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
38
L’analyse des données socio-démographiques des quartiers ci-dessus justifie leur intégration
dans le CUCS.
3.3
Le financement du CUCS
Au total, sur la période 2007 à 2009, le CUCS prévoyait un financement, tous partenaires
confondus, de 143 595 957 € (hors crédits d’intervention en matière de développement social, pour
2008 et 2009, cf infra) dont 47 703 705 € de crédits de droit commun, 53 003 591 € de crédits
ANRU et 42 888 661 € de crédits spécifiques.
3.3.1
L’Etat
L’Etat s’est engagé sur des montants chiffrés pour l’année 2007, mais pas pour les années
2008 et 2009, ce qui a altéré d’emblée la valeur contractuelle et pluriannuelle du document, d’autant
plus qu’il ne s’est pas non plus engagé financièrement sur chacune des actions, contrairement aux
spécifications de la circulaire du 24 mai 2006 selon lesquelles les CUCS devaient préciser pour
chacune de leurs actions les engagements de chacun des partenaires, tant dans le cadre de leurs
politiques de droit commun que des moyens spécifiques dédiés à ces quartiers.
En 2007, le montant de ces engagements s’est élevé à 20 514 165 € pour les crédits
spécifiques de la politique de la ville et à 61 063 171 € au titre des crédits de droit commun, dont
53 003 591 € de crédits ANRU, soit au total 81 577 336 €.
Aucun suivi financier du CUCS n’étant tenu pour l’ensemble des partenaires financiers, la
commune n’est pas en mesure de connaître le bilan des engagements de l’Etat.
3.3.2
La commune de Toulouse
Les engagements financiers de la ville de Toulouse au titre du CUCS concernant la
période 2007 à 2009 représentaient environ 20 M€ par an :
Rey/Bell/Mirail
BAFA*
Empalot
Nord
Est
Actions
transversales
Actions droit
commun
Ingénierie ville
de Toulouse
Total
2007
1.554.032
974.751
407.683
330.000
169.818
1.974.100
12.826.078
1.846.667
20.083.129
2008
1.600.653
1.003.993
419.914
339.900
174.913
2.033.322
13.210.861
1.883.601
20.667.157
2009
1.648.672
1.034.113
432.511
350.098
180.161
2.094.322
13.607.186
1.921.273
21.268.336
Total
4.803.357
3.012.857
1.260.108
1.019.998
524.892
6.101.744
39.644.125
5.651.540
62.018.621
Source : CUCS Grand Toulouse
* Bagatelle, La Faourette, Papus, Tabar, Bordelongue
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39
Les engagements de la collectivité au titre du CUCS ne font pas l’objet d’un suivi en tant
que tel. Seuls les rapports annuels au titre de la dotation de solidarité urbaine (DSU), en application
de l’article de l’article L. 1111-2 du CGCT
18
, présentent une ventilation des crédits mandatés sur les
volets thématiques du CUCS (Habitat, emploi, santé, etc…). Mais le contenu des volets thématiques
de ces rapports n’est pas cohérent avec celui des volets thématiques du CUCS. Ainsi, par exemple,
la ville intègre dans ses dépenses au titre du volet emploi, insertion et développement économique
des rapports DSU la subvention de fonctionnement qu’elle verse à la mission locale et aux régies de
quartier, alors que ces dépenses n’étaient pas comprises dans le volet emploi/insertion du CUCS.
Toutefois, le montant des crédits affectés par la ville à l’exécution du CUCS, sur les
exercices 2007, 2008 et 2009 peut être estimé à 87 648 615 €, alors qu’elle s’était engagée à hauteur
de 62 018 621 €.
Dans le détail, les engagements sont surtout dépassés au titre du volet Habitat et cadre de
vie, qui intègre l’ensemble des dépenses d’investissement affectées au programme de
renouvellement urbain (opérations ANRU), aux divers aménagements hors PRU (voirie, rénovation
des écoles, etc…) ainsi que les dépenses de fonctionnement et d’investissement des actions de
gestion urbaine et sociale de proximité (GUSP). Sur les autres volets du CUCS (volets 2 à 6), les
montants sur lesquels la commune s’était engagée s’élevaient à 39 219 651 € pour les années 2007 à
2009, pour un total de 22 519 748 € effectivement dépensés.
La répartition des crédits entre les différents volets a ainsi fortement évolué en exécution,
par rapport à ce qui était prévu :
En €
Prévu
Réalisé
Habitat et cadre de vie
37 %
74 %
Emploi insertion et développement économique
14 %
3 %
Education et réussite éducative
34 %
10 %
Santé
1 %
1 %
Prévention de la délinquance
2 %
2 %
Citoyenneté – égalité des chances - discriminations
2 %
4 %
Ingénierie
9 %
7 %
Total
62 018 621
87 648 615
Source : CRC Midi-Pyrénées
3.3.3
Le Grand Toulouse
Bien que la (CAF) caisse d’allocations familiales, et le Grand Toulouse mènent des actions
relevant du champ de la politique de la ville, elles ne se sont pas engagées financièrement dans le
contrat, en contradiction, d’ailleurs, là encore, avec les préconisations de la circulaire du 24 mai
2006.
18
L’article L. 1111-2 prévoit que «
Chaque année, dans les communes ayant conclu avec l’État un contrat d’objectifs et
de moyens relevant de la politique de la ville, ou ayant bénéficié de la dotation de solidarité urbaine, au cours de
l’exercice précédent, il est présenté, avant la fin du deuxième trimestre qui suit la clôture de cet exercice, un rapport
aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale
compétents sur les actions menées en matière de développement social urbain. Ce rapport retrace l’évolution des
indicateurs relatifs aux inégalités, les actions entreprises sur les territoires concernés et les moyens qui y sont
affectés »
.
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40
La CUGT a toutefois communiqué les budgets consacrés aux actions de politique de la ville
suivants :
En €
2006
2007
2008
2009
Crédits prévus
2 305 981
3 481 175
4 112 000
3 992 000
Crédits mandatés
2 146 327
3 399 445
3 615 789
3 043 615
Source : CUGT
3.4
La gouvernance du CUCS
3.4.1
Le dispositif prévu par le CUCS
Le pilotage politique devait être assuré par un comité de pilotage, composé de représentants
des signataires et co-présidé par le président de la CUGT, le maire de Toulouse et le préfet de la
région Midi-Pyrénées et chargé de définir les orientations stratégiques, fixer les objectifs
spécifiques annuels, et mettre en oeuvre le processus d’évaluation.
Le comité de pilotage technique qui comprend des représentants du Grand Toulouse, de la
ville de Toulouse ainsi que le sous-préfet chargé de mission à la ville devait préparer le comité de
pilotage et mettre en oeuvre ses décisions. Un groupe permanent pour l’élaboration et le suivi de la
démarche d’évaluation, devait également être créé.
3.4.2
En pratique, il n’y a pas eu de réunion du comité de pilotage du CUCS depuis
2008
Le dispositif de pilotage prévu par le CUCS n’a pas été mis en oeuvre. Le comité de pilotage
« politique » ne s’est plus réuni depuis mars 2008. Quant au comité de pilotage technique, il s’est
réuni une fois en 2007 et deux fois en 2008. En pratique, donc, le CUCS n’est pas piloté de manière
partenariale à un niveau décisionnel élevé.
La coordination des services est laissée au soin des chefs de projet, qui animent les actions
du CUCS dans leur quartier. Ils président ainsi un comité de coordination, rassemblant le délégué
du préfet, des représentants d’autres directions de la commune, du conseil général, des bailleurs et
de services de l’Etat, dont la finalité est essentiellement d’élaborer une programmation des
subventions aux associations, qui est ensuite validée par le conseil municipal. Ces réunions ne
donnent pas lieu à compte rendu.
Les chefs de projet doivent réunir également, à leur initiative, des commissions thématiques,
concernant un des volets du CUCS, qui rassemblent les différents partenaires concernés (services,
de l’Etat, services de la commune, conseil général, associations, etc…). Ces réunions, dont la tenue
est très variable selon les quartiers, ne donnent que rarement lieu à compte rendu. Si en général la
commission sécurité, qui correspond à la cellule de veille prévention sécurité, se réunit
régulièrement, les autres sont en général beaucoup plus irrégulières, voire souvent inexistantes.
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41
Même si les chefs de projet sont très impliqués et font en général preuve d’esprit d’initiative
pour coordonner l’action publique sur le terrain, ces réunions sont insuffisantes pour pallier le
défaut de pilotage stratégique et se heurtent à la complexité administrative des dispositifs. Les chefs
de projet déclarent ainsi éprouver des difficultés à coordonner leurs partenaires, soit que les
dispositifs soient trop complexes et hors de leur portée (comme par exemple les actions relevant du
volet emploi et insertion), soit qu’ils manquent de l’autorité suffisante pour réunir des agents
d’autres collectivités ou d’autres services, soit qu’on leur oppose parfois des arguments
déontologiques, comme en matière de prévention de la délinquance, de la part de personnel de
l’Education Nationale ou du service prévention du conseil général.
Certains objectifs stratégiques du CUCS ont donc été abandonnés ou réorientés par les
acteurs de terrain, afin de tenir compte des réalités locales, ou bien parce que certaines difficultés
n’ont pu être surmontées (surtout en matière d’emploi et insertion) sans qu’aucune autorité
décisionnelle « politique » ne se soit formellement prononcée. Or, c’était précisément une des
fonctions du comité de pilotage d’adapter le CUCS en cours d’exécution. Parfois, ces réorientations
ont été importantes, comme en témoigne la diminution de la part des crédits affectés aux actions du
volet emploi, insertion et développement économique (3 % des crédits de la ville contre 14 %
programmés).
Alors qu’un des enjeux des CUCS était, selon les termes de la circulaire du 24 mai 2006, de
mettre en cohérence l’ensemble des dispositifs et actions de politique de la ville
dans les quartiers,
celui de l’agglomération toulousaine, malgré un effort de formalisation certain, n’a pas permis de
remplir cette fonction, du fait des lacunes de pilotage politique. Au contraire, les principaux
dispositifs continuent d’être mis en oeuvre de manière juxtaposée (programme de réussite éducative,
CLAS, PLIE, prévention de la délinquance, …), sans réelle coordination d’ensemble, alors que la
multiplicité des intervenants et des moyens financiers nécessiteraient justement un pilotage fort.
Le maire de la commune a rappelé à juste titre qu’un certain nombre de comités de pilotage
thématiques ont été activés sur le terrain, comme les cellules de veille CLSPD, les cellules de veille
de réussite éducative, des réunions de coordination des actions des partenaires associatifs en faveur
de la jeunesse, etc…
Mais ces réunions de partenaires de terrain ne sauraient pallier l’absence de réunion du
comité de pilotage politique tel qu’il était prévu dans la CUCS, et qui aurait largement facilité le
travail de coordination sur le terrain, comme l’ont montré les différents exemples examinés par la
chambre.
3.5
Un dispositif d’évaluation qui n’est pas à la hauteur des enjeux
3.5.1
Le dispositif d’évaluation prévu par le CUCS est resté lettre morte
Le dispositif d’évaluation prévu par le CUCS était ambitieux, par sa dimension politique et
sa structuration. Il devait être mis en oeuvre par le comité de pilotage politique avec l’appui d’un
groupe permanent dont la mission consistait à définir des indicateurs de résultat et à recueillir et
consolider au niveau intercommunal les bilans de réalisation annuels et les évaluations
communales.
Enfin, le comité technique aurait dû élaborer en 2007 un avenant portant sur l’évaluation du
contrat et les indicateurs d’évaluation, car selon les termes mêmes du CUCS, «
L’évaluation et les
modalités de mise en oeuvre sont essentielles dans la réussite du CUCS
».
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42
Cet avenant n’a pas été rédigé, et les ambitions du CUCS sont restées sans suite.
L’évaluation est restée embryonnaire et lacunaire. Pour l’évaluation du CUCS, la ville a indiqué
qu’elle s’appuyait sur un référentiel qui énonce les réalisations et les résultats attendus ainsi que
leurs indicateurs. Ce document reprend la structure du CUCS, par objectifs stratégiques et
opérationnels et permet en effet de lister, pour chaque action et chaque quartier, ce qui a été fait et
les difficultés rencontrées. Bien que très utile, ce document ne permet pas d’apprécier l’impact des
politiques menées.
Si un bilan, non financier, a été réalisé en 2010 à la demande de l’Etat, aucun document de
suivi d’impact, portant par exemple sur les principaux indicateurs sociaux, économiques et
démographiques, ou sur les indicateurs de résultat définis par la loi de 2003, n’a été élaboré.
Les outils existent pourtant. L’INSEE est ainsi en mesure de produire des données
statistiques infra communales, relatives aux quartiers du CUCS, de même que les services
extérieurs de l’Etat, concernant les données relatives à la délinquance, au logement social, à la
scolarité des élèves…, ou encore Pôle Emploi, la CAF, etc… En septembre 2008, la délégation
interministérielle à la ville a édité un « guide de l’observation locale » qui recense de manière
exhaustive l’ensemble des bases de données relatives à toutes les thématiques de la politique de la
ville. Au niveau local, deux observatoires territoriaux ont été créés et financés par l’Etat et les
collectivités locales pour produire et synthétiser l’information disponible sur les quartiers de
politique de la ville : d’une part, le GIP « Ressources et territoires », doté d’un budget de 250 000 €
et de 4 à 5 ETP, qui a vocation à réaliser des études sur la politique de la ville, et, d’autre part, la
mission d’observation de la délinquance de l’agglomération toulousaine (MODAT) chargée de
réaliser des études en matière de délinquance.
Concernant la mise en place de tableaux de bord statistiques permettant de suivre l’impact
de la politique de la ville à travers l’évolution socio-économique des quartiers, ou des indicateurs
définis par la loi de 2003, la ville a répondu que la méthode d’évaluation entreprise par la DDS était
en cours de finalisation avec une formation assurée par un cabinet spécialisé sur la
période 2009-2010. De plus, une évaluation (diagnostic sociodémographique) est à l’étude en vue
de la mise en place d’un observatoire sociodémographique des quartiers.
3.5.2
Le suivi financier du CUCS est lacunaire
Aucun suivi financier du CUCS n’a été établi pour l’ensemble des signataires (hormis le
financement des associations), de sorte que l’on ne peut savoir si les engagements pris ont été tenus
et quels sont réellement les moyens affectés. La ville connaît le montant des crédits de
fonctionnement de tel ou tel service, ou les crédits affectés à tel ou tel dispositif. Mais aucun bilan
financier n’est établi. La seule synthèse permettant de faire le lien avec le CUCS, qui est celle
établie par les rapports d’emploi de la DSU, ne correspond pas tout à fait au cadre du CUCS, et
nécessite des retraitements.
L’absence de connaissance du coût des actions pour les collectivités publiques dans leur
ensemble ne favorise pas une gestion économe des deniers publics. Ainsi le financement par
plusieurs partenaires, y compris le département et la région, de nombreuses associations, dont les
services supports ne sont pas mutualisés, multiplie les surcoûts.
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43
Le contrôle par la chambre de neuf associations, parmi les plus importantes, intervenant
dans le champ de la politique de la ville et subventionnées par la commune de Toulouse a montré
qu’entre 20 et 40 % de leurs effectifs, selon les cas, étaient consacrés à des fonctions supports
(administration générale, finance, gestion…).
3.5.3
Les bilans annuels
La loi de finances pour 2008 a adopté un amendement visant à unifier au sein d’un même
document les trois rapports que chaque collectivité territoriale doit élaborer sur sa gestion de la
politique de la ville, et ce afin de mieux organiser la centralisation des informations qu’ils
contiennent et en faciliter l’exploitation.
La ville établit chaque année un rapport sur l’emploi de la DSU
,
au titre de l’ancienne
version de l’article L. 2334-19 du CGCT. Ce rapport consiste à établir un récapitulatif des crédits
affectés au développement social et urbain, avec certains crédits qui ne sont pas uniquement
affectés à la politique de la ville stricto sensu, tels que la subvention de fonctionnement à la mission
locale par exemple. Le contenu de ce rapport est repris dans une délibération formelle du conseil
municipal.
3.5.4
L’évaluation triennale
3.5.4.1
Le travail réalisé
Toujours selon les termes de la circulaire du 24 mai 2006,
« les contrats doivent faire l’objet
d’une évaluation à échéance de trois ans, de manière à pouvoir être réorientés de manière plus
substantielle, et, à terme, de manière à analyser les écarts entre les objectifs prévus et les résultats
observés et afin de pouvoir établir une appréciation d’ensemble sur leur conception et leur mise en
oeuvre
».
En application de ces dispositions, la préfecture de la Haute-Garonne a confié au GIP
«Ressources et territoires » la réalisation d’une évaluation du CUCS 2007-2009. La démarche
initiée par Ressources et territoires a été d’effectuer « un bilan raisonné de la capacité qu’a eu le
CUCS 2007-2009 à offrir un cadre de travail utile pour les habitants et les territoires de la politique
de la ville »
19
. Ce bilan/évaluation a été restitué sous la forme d’un rapport daté du mois de mars
2010 et transmis par le préfet au maire de Toulouse le 28 mai 2010.
Le recueil des données nécessaires à la réalisation du bilan, pour chaque thématique du
contrat, a été effectué par des réunions, sur chaque quartier, avec les chefs de projet de la mairie de
Toulouse, les délégués du préfet et les opérateurs de terrain, en plus de six réunions en préfecture de
techniciens qualifiés sur les thématiques.
19
Bilan du CUCS de l’agglomération toulousaine (P.2).
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44
3.5.4.2
Les limites du bilan réalisé
Le seul bilan du CUCS réalisé comporte des limites méthodologiques trop importantes pour
permettre une véritable évaluation. Ainsi, malgré la structuration du CUCS en objectifs et actions
concrètes, qui devait servir de cadre à son évaluation, le bilan effectué ne s’y inscrit pas, de telle
sorte qu’il ne donne pas d’information sur le taux de réalisation des objectifs affichés. De la même
manière, il n’établit pas de bilan des actions planifiées par quartier (alors que le travail a été fait par
les chefs de projet). Par exemple, alors que l’objectif de développement d’activités économiques sur
le quartier de Bagatelle-La Faourette, en s’appuyant sur les rez-de-chaussée des nouvelles
constructions d’immeuble, n’a pas pu être atteint, ce constat ne figure pas dans le bilan. De même,
la plupart des objectifs opérationnels du volet emploi et développement économique sur les
quartiers Reynerie – Bellefontaine n’ont pu être réalisés. Or, ces difficultés n’apparaissent pas dans
le bilan du GIP.
Ce dernier repose en outre sur une auto-évaluation des acteurs au cours de réunions
thématiques organisées en préfecture. Bien qu’intéressante et non dépourvue de
force
probante, la
méthode souffre d’un défaut d’objectivité que seules des enquêtes de terrain, auprès des principaux
bénéficiaires des actions, ou des analyses de données statistiques auraient pu lui apporter. Au
demeurant, le matériau statistique demeure lacunaire, la plupart des indicateurs prévus par la loi de
2003, pour ne citer que ceux là, n’étant pas disponibles.
Le bilan réalisé ne reprend pas le référentiel d’évaluation qui avait été élaboré en même
temps que le CUCS. Ce référentiel précisait, pour chaque objectif opérationnel, les réalisations
projetées (indicateurs de réalisation) et les résultats attendus (indicateurs de résultats). Ce référentiel
n’a été repris que pour évaluer les réalisations projetées dans chaque quartier (deuxième partie du
CUCS) mais pas de manière transversale, sur chacun des volets (première partie du CUCS).
Par ailleurs, aucune évaluation de l’action des associations n’a été entreprise, malgré
l’importance des financements publics qui leur sont affectés (4,5 M€ par an pour la seule ville de
Toulouse dans le cadre de la politique de la ville). Des études ciblées sur des actions spécifiques, ou
sur un échantillon d’associations, auraient pu utilement enrichir l’évaluation du CUCS et compléter
les bilans effectués annuellement par les chefs de projet.
Certains éléments présentés comme des réalisations du CUCS sont parfois attribuables à
d’autres dispositifs
.
Ainsi, par exemple, les actions du conseil général 31 en direction de la jeunesse
sont présentées comme une action du volet éducatif alors que ce dernier n’est pas signataire du
contrat
20
.
Ces limites méthodologiques n’enlèvent rien à l’intérêt du travail réalisé, qui, à défaut de
véritable évaluation, s’assimile plus à une synthèse du « ressenti » des acteurs associatifs et
institutionnels, qui permet de cerner certains points forts et certaines faiblesses du CUCS.
20
P 25 du bilan CUCS
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45
3.5.5
Les autres travaux d’évaluation
Des évaluations spécifiques peuvent être effectuées, sur une thématique particulière, comme
par exemple les bilans d’exécution du plan local pour l’insertion et l’emploi (PLIE) ou les
évaluations annuelles du projet de réussite éducative.
3.6
Les actions
3.6.1
Le cadre posé par le CUCS et les lettres de cadrage
3.6.1.1
La structure du CUCS
Les thématiques retenues dans le cadre du CUCS concernent « l’habitat et le cadre de vie »,
« l’accès à l’emploi et le développement économique », « l’éducation et la réussite éducative » « la
santé », « la prévention de la délinquance », enfin « la citoyenneté, l’égalité des chances,
l’intégration et la lutte contre la discrimination ». Chaque thématique du projet est déclinée en
objectifs stratégiques eux mêmes déclinés en actions concrètes.
Le CUCS décrit ensuite des programmes d’actions par quartier prioritaire. Pour chacun de
ces quartiers, une analyse des atouts et des faiblesses est effectuée et des objectifs sont définis et
déclinés en actions concrètes.
3.6.1.2
Les lettres de cadrage annuelles
Les lettres de cadrage, annuelles, sont la déclinaison opérationnelle du contrat signé en
2007. Elles définissent les objectifs annuels, ce qui permet notamment aux opérateurs associatifs
subventionnés d’adapter leurs actions aux besoins de la collectivité.
3.6.2
Méthode et diligences menées
La chambre a tenté de porter une appréciation sur l’efficacité et l’efficience des actions
menées dans le cadre du CUCS, en s’appuyant en premier lieu sur les conclusions du bilan réalisé
par le GIP « Ressources et territoires », sa valeur probante (comme ses limites) résidant dans sa
qualité de synthèse du ressenti des acteurs opérationnels.
En deuxième lieu, l’appréciation s’est fondée sur une comparaison entre les actions réalisées
et celles qui étaient prévues, ce qui a permis de déterminer un taux de réalisation global du CUCS.
En troisième lieu, une analyse de l’évolution des principaux indicateurs socio-économiques
(comme le taux de chômage, le taux d’activité des jeunes, par exemple), a été menée pour chacun
des quartiers CUCS, lorsqu’ils étaient disponibles.
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46
Enfin, l’appréciation s’est fondée sur l’analyse de l’activité et de la gestion d’un échantillon
de neuf associations, sélectionnées parmi celles recevant les financements publics les plus
importants et de manière à couvrir l’ensemble du champ thématique du CUCS. Les six volets seront
analysés successivement.
3.6.3
Le volet Habitat et cadre de vie
3.6.3.1
La réalisation des actions projetées
Les actions correspondant à ce volet reprennent les opérations de rénovation urbaine
figurant dans le PRU, ce qui permet d’assurer le caractère englobant du CUCS en matière de
politique de la ville sur la commune de Toulouse. Leur évaluation est donc étroitement corrélée à la
mise en oeuvre du PRU et de la gestion urbaine et sociale de proximité (GUSP). Un certain nombre
d’actions devaient toutefois être menées dans les zones du CUCS non couvertes par la convention
ANRU.
Globalement, les réalisations sont conformes aux prévisions, ou sont en cours, s’agissant du
PRU, à l’exception notable des actions de GUSP qui n’ont pas été mises en place dans les quartiers
Nord et Est.
3.6.3.2
Un bilan globalement positif, malgré des problèmes d’insécurité
Les acteurs de terrain considèrent que les opérations de rénovation urbaine n’ont pas encore
suffisamment modifié l’image des quartiers mais les opérations de GUP, en revanche, ainsi que les
micro projets sur l’environnement ont amélioré la qualité de vie des habitants.
Le couplage entre les opérations de rénovation urbaine et le volet accompagnement social a
été parfois difficile (ex : gestion des friches à Bagatelle après démolitions). De même, les problèmes
d’insécurité et d’incivilités dans les espaces publics limitent l’impact des efforts entrepris par les
partenaires du CUCS, principalement les services municipaux, les bailleurs et les associations sur ce
volet.
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47
LE GARAGE ASSOCIATIF DE BELLEFONTAINE
Partant du constat que de nombreux habitants du quartier effectuaient leurs réparations de
voiture sur la voie publique, et que la mobilité constituait un obstacle à l’emploi pour nombre
d’entre eux, l’association « Mobilité-e-s » a réalisé un garage associatif avec le soutien de la ville et
de l’Etat.
Un garage équipé est ainsi mis à la disposition des adhérents pour leur véhicule. Les
réparations sont faites avec l’aide de travailleurs en insertion, sous la supervision du chef de garage,
professionnel qualifié. Le garage est agréé atelier d’insertion, ce qui implique notamment que son
chiffre d’affaires ne doive pas dépasser 30 % de son budget. Les adhérents acquittent une cotisation
ajustée en fonction des moyens et une aide leur est proposée pour l’élaboration de leur projet
professionnel, en partenariat avec un organisme de formation professionnelle.
L’association propose également aux habitants et acteurs associatifs un « espace des
mobilités », destiné à soutenir des initiatives sur le thème de la mobilité. Par exemple, une des
actions accompagnées dans ce cadre a consisté à organiser un service de transport à la demande
pour les personnes bénéficiaire du PLIE, les transports en commun n’étant pas toujours adaptés à
leurs horaires de travail.
Au total, huit postes d’insertion sont ouverts, dont six pourvus. Les candidats sont adressés
par Pôle Emploi et la mission locale et sont sélectionnés surtout sur leur motivation. L’objectif de
l’association est de leur faire acquérir une qualification de base en mécanique auto. En 2010,
environ 300 véhicules ont fait l’objet d’une réparation.
3.6.4
Développement économique, emploi et insertion
3.6.4.1
La réalisation des actions projetées
Le décompte des actions réalisées dans le cadre de ce volet du CUCS a révélé un taux de
réalisation plutôt modeste, de l’ordre de 60 % globalement, en comptant les actions communes à
tous les quartiers. Certains quartiers se caractérisent toutefois par des taux de réalisation inférieurs,
notamment sur La Reynerie-Bellefontaine, avec seulement cinq réalisations sur 16 prévues.
3.6.4.2
La stratégie du volet emploi/insertion est corrélée à une stratégie d’ensemble du
CUCS mais sa mise en oeuvre est complexe.
De nombreux dispositifs existent, dont la plupart ne sont d’ailleurs pas propres aux quartiers
sensibles, comme le
PLIE, les contrats d’autonomie, le développement du micro crédit, les
formations au permis de conduire, les réseaux de parrainage, le chantier d’insertion de Tisséo, le
dispositif d’enseignement à distance AFPA, l’intégration des jeunes diplômés de ZUS dans la
fonction publique, les dispositifs de lutte contre les discriminations, l’Ecole de la deuxième chance,
la clause d’insertion dans les marchés publics,…
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
48
Le Service Public de l’Emploi (SPE) a été pleinement associé à l’élaboration du volet
emploi du CUCS. Des représentants de l’ANPE, de la Mission locale, de la DDTEFP et de la
Maison de l’emploi ont participé à la rédaction de ce volet.
Dans le cadre du CUCS les mesures prises sont centrées sur l’insertion des publics les plus
en difficultés et l’accès à l’emploi de ces mêmes publics. Il s’agit par conséquent d’un programme
d’insertion. Les actions conduites sur le volet emploi/insertion du CUCS sont complémentaires de
celles menées sur d’autres axes en particulier les volets éducatifs, citoyenneté…. A titre d’exemple
une attention particulière est portée aux jeunes sortant du système scolaire sans qualification ou à la
question de l’insertion professionnelle des femmes (lien avec la question des gardes d’enfants…).
Pour autant la mise en oeuvre de cette stratégie s’avère très complexe, du fait de la diversité
des dispositifs et des acteurs, dont aucun n’est réellement à la hauteur des besoins. En effet, les
dispositifs en matière de politique de l’emploi sont nombreux et variés, de même que les acteurs :
Etat, Pôle emploi, commune, missions locales (une pour le département et une pour la ville),
maisons de l’emploi (une pour la région et une pour la ville), département, région, associations,
organismes de formation, etc.
Cette diversité pose aux acteurs de terrain des conflits de légitimité. Ainsi, la ville est
associée à certaines instances de pilotage (comité de pilotage des contrats d’autonomie,
compétences clefs…). La Maison de l’emploi de Toulouse (structure labellisée), présidée par la
Ville et financée dans le cadre du CUCS, cherche à permettre à l’ensemble des acteurs du SPE
d’oeuvrer en synergie. Cette dernière met en oeuvre en lien avec l’ensemble des partenaires du SPE
et en particulier avec Pôle Emploi, un volet observatoire de l’emploi (analyse des bassins de main
d’oeuvre et d’emploi). Mais les structures de pilotage sont éclatées, voire concurrentes, et sont
souvent associées à un dispositif en particulier (le PLIE par exemple) sans coordination d’ensemble.
Le volet emploi et développement économique du CUCS s’est révélé le plus difficile à
mettre en oeuvre pour les chefs de projet de chaque quartier. Les commissions emploi ne se
réunissent quasiment jamais (quatre réunions sur le quartier d’Empalot de 2007 à 2009, une réunion
sur les quartiers Nord, aucune sur Reynerie/Bellefontaine ni sur Bagatelle, trois réunions sur les
quartiers Est), alors qu’il était prévu au minimum deux réunions par an.
3.6.4.3
Des dispositifs nombreux mais sous dimensionnés
En outre, aucun de ces dispositifs n’est réellement dimensionné pour faire face aux besoins
des habitants des quartiers. Avec un taux de chômage, en 2006, compris entre 25 et 30 % selon les
quartiers et une proportion de plus de 50 % de demandeurs d’emploi de moins de 25 ans, et un
cumul de fragilités sociales, linguistiques, culturelles, ainsi qu’en matière de logement, de santé, de
mobilité…, les besoins d’insertion sont particulièrement importants. Le nombre de demandeurs
d’emploi, toutes catégories confondues, inscrits par Pôle-Emploi s’élève à 6 596 en février 2010
pour les seuls quartiers du CUCS (42 000 pour toute la commune de Toulouse). Or, le PLIE prévoit
l’accompagnement de 2 000 personnes pour toute la commune de Toulouse sur six ans (2007 à
2013), la mise en oeuvre de la clause d’insertion représente une cinquantaine de contrats, le plan
départemental d’insertion représente 1 617 contrats d’insertion, les accompagnements réalisés par
les associations sont de l’ordre de quelques centaines par an au mieux.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
49
Le maire a indiqué dans sa réponse à la chambre que « l
es dispositifs de la Politique de la
ville sont dimensionnés dans le cadre des dialogues de gestion avec l’Etat. S’ils sont nombreux,
c’est bien souvent le résultat de l’effet mille-feuilles de la politique de la ville, effet reconnu, évalué
par différents experts au plan national. »
La mise en oeuvre du volet emploi/insertion, pilier essentiel de la politique de la ville n’a pas
bénéficié de la dynamique CUCS, dont l’ambition était de coordonner l’ensemble des dispositifs
spécifiques et de droit commun au profit des quartiers, du fait de la complexité et de l’absence de
pilotage d’ensemble de la politique de l’emploi.
3.6.4.4
Les actions conduites dans le cadre du CUCS sont financées sans aucune visibilité
Sans objectifs territorialisés, et sans véritable pouvoir de coordination, les chefs de projet
n’ont d’autres leviers d’action que le financement des associations oeuvrant dans le domaine de
l’insertion et de l’accompagnement à l’emploi, mais sans aucune visibilité sur l’impact réel de ces
actions, faute d’études statistiques adaptées. Ainsi, la part des subventions allouées aux associations
concernant des actions relatives à l’emploi et l’insertion s’élève autour de 22 % (en 2009, le
montant de 839.850 € inclut une subvention exceptionnelle de fonctionnement de 30 000 € à une
régie de quartier) :
2007
2008
2009
Nombre de projets emploi/insertion/
développement économique (volet 2)
70
88
96
Nombre total de projets financés
459
518
484
Ratio en %
15
17
20
Subventions allouées au titre du volet
2 (1)
585.360 €
799.974 €
839.850 €
Subventions totales (1)
3.353.753 €
3.696.373 €
3.537.534 €
Ratio en %
17
22
24
Source : commune de Toulouse
(1) hors subvention à la Maison de l’emploi et à la Mission locale.
Pour autant, l’analyse par quartier met en évidence de fortes variations. Sur certains
quartiers, comme le Mirail, la part des subventions aux associations affectées au volet
emploi/insertion est quasi nulle. Sur ce quartier, des actions très ambitieuses devaient être mises en
oeuvre, notamment sur les secteurs considérés comme étant les plus problématiques (secteur Kiev) :
développer l’accès des habitants à l’offre IAE (Insertion par l’activité économique), implantation
d’une nouvelle structure d’IAE en complément de l’offre existante sur La Reynerie, mise en place
d’un à deux chantiers d’insertion par an sur l’ensemble du secteur, renforcer le parrainage, favoriser
l’accès aux emplois ZFU…
En outre, il n’est question ici que des subventions aux associations. Si l’on calcule la part
des crédits totaux affectés par la ville de Toulouse au volet emploi/insertion du CUCS, les
ambitions du départ apparaissent avoir largement pâti des difficultés de mise en oeuvre. Seulement
3 % (soit 2,6 M€) des crédits CUCS de la ville ont été consacrés au volet emploi, alors que 14 %
(soit 8,7 M€) étaient prévus. Le calcul de la chambre exclut des dépenses de la ville au titre du volet
2 du CUCS celles relatives à la subvention versée à la mission locale, d’environ 0,8 M€. D’une part
en effet, cette subvention n’était pas incluse dans le CUCS, d’autre part, l’action de la mission
locale n’est pas exclusivement dédiée aux publics issus des quartiers de la politique de la ville mais
à l’ensemble des jeunes toulousains, quel que soit leur quartier de résidence.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
50
3.6.4.5
L’articulation avec le PLIE
Le Grand Toulouse est compétent pour les actions de développement économique et la mise
en oeuvre du PLIE, dont il est gestionnaire et principal financeur aux côtés du FSE (Fonds social
européen) et du SICOVAL. Le PLIE est un dispositif d’accompagnement renforcé vers l’emploi à
destination des personnes les plus en difficulté. Parallèlement, la ville finance des actions
d’insertion prévues dans le CUCS mais elle n’intervient pas sur le PLIE dont le champ d’action est
pourtant étroitement imbriqué avec le sien. Cette répartition des rôles pose des difficultés
d’articulation dont le rapport d’évaluation à mi-parcours du PLIE s’est fait l’écho.
D’une part, le PLIE ne prévoit pas d’adaptation particulière au profit des quartiers
prioritaires de la politique de la ville, alors que les besoins sont importants et spécifiques (taux de
chômage des jeunes de plus de 50 %, plus de 30 % de non diplômés, taux de chômage de la
population autour de 30 %, cumul de handicaps sociaux, culturels, discriminatoires). Inversement,
dans les projets financés dans le cadre du CUCS, aucune coordination avec le PLIE n’est prévue
pour prendre en compte ses besoins.
Dans sa réponse à la chambre, le maire de la commune a précisé qu’une
« nouvelle
organisation du rayonnement du PLIE dans les quartiers est à l’étude, en relation avec la nouvelle
politique communautaire de l’emploi et le repositionnement de la thématique Emploi & Insertion
au sein de la DDS dans les quartiers ».
3.6.4.6
L’axe développement économique du CUCS est le parent pauvre du volet
emploi/insertion
Le nombre d’implantations nettes
21
d’entreprises en ZFU de Toulouse est le suivant :
Total implantations
Total cessations
Implantations nettes
2004
329
243
86
2005
385
210
175
2006
499
332
167
2007
523
275
248
2008
542
374
168
2009
385
406
- 21
Total
2.663
1.840
823
Source : ville de Toulouse, chambre de commerce et d’industrie, chambre de métiers et de l’artisanat
En termes d’emplois créés
22
, le bilan est le suivant :
Embauches déclarées à la
DDTEFP
Embauches résidants
ZUS
Embauches résidants
hors ZUS
% embauche ZUS
2004
351
134
217
38
2005
560
219
341
39
2006
1.053
389
664
37
2007
1.085
319
766
29
2008
1.040
352
688
34
2009
629
169
460
27
Total
4.718
1.413
2.676
30
21
Total des implantations par création ou transfert diminuées du total des cessations (y compris par transfert).
22
Il s’agit des emplois déclarés à la DDTEFP, non corrigés des emplois détruits.
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– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
51
Source : ville de Toulouse et DDTEFP
Malgré cette dynamique ZFU (qui s’essouffle en 2009), le développement économique est
resté le parent pauvre du volet emploi/insertion du CUCS. Le tableau ci-dessous mesure la part
respective de l’emploi/insertion par l’activité économique et du développement économique au sein
du volet « accès à l’emploi et développement économique » du CUCS Contrat
Urbain :
CUCS
2007
2008
2009
Emploi/insertion par
l’activité économique
466.660
601.774
596.650
Développement économique
117.200
165.200
118.700
Economie sociale et
solidaire
1.500
33.000
124.500
Total subventions
585.360
799.974
839.850
Ratio développement
économique / total
20 %
21 %
14 %
Source : ville de Toulouse (en €)
La faiblesse des actions de développement économique s’explique principalement par le
faible nombre d’initiatives prises, par le peu de coordination entre la commune et la CUGT et entre
le dispositif ZFU et le CUCS,
mais également par des problèmes de sécurité.
a)
Des initiatives en nombre insuffisant
La compétence de développement économique a été transférée au Grand Toulouse, la
commune de Toulouse n’ayant pratiquement plus aucune action dans le domaine. En ce qui
concerne le CUCS, de nombreuses actions prévues n’ont pas été mises en oeuvre, à l’exception
notable des actions de micro crédit, par l’intermédiaire de l’ADIE, une association financée
conjointement avec la ville. Sur les autres actions, la CUGT n’a pas pris d’initiative.
L’ASSOCIATION ADIE
L’association pour le droit à l’initiative économique (ADIE) a été crée le 29 décembre 1989.
Sa présidente fondatrice, Maria Nowak, économiste
23
, a souhaité introduire le concept de
microcrédit en
France. A l’origine de cet outil de développement économique, Mohamud Yunus
24
,
a créé au Bangladesh une banque rurale, la Grameen Bank, destinée à accorder de petits prêts à des
paysans pauvres. La version française de ce concept entend « promouvoir directement ou
indirectement le droit à l’initiative économique des catégories de population les plus défavorisées,
porteurs de projet et de développement d’activité économique». Cette promotion de l’entreprenariat
populaire se concrétise au travers d’une aide financière (octroi de microcrédit) et/ou d’appui
technique (conseil et formation en création d’entreprise) délivrés par l’association.
Une aide particulière aux jeunes des quartiers difficiles a été lancée par l’Adie en 2007 :
« Créajeunes » est un parcours de formation proposé gratuitement aux jeunes de 18 à 32 ans des
quartiers défavorisés de Paris, Poitiers, Strasbourg, Nice, Fort-de-France, Grenoble, Toulouse,
Saint-Denis, Lille, Amiens, Bordeaux, Lyon, et Marseille
.
Ce programme propose des modules
collectifs centrés sur la confiance en soi et la connaissance pratique du monde de l’entreprise sur
une période de deux à quatre mois, puis un accompagnement individuel dans la formalisation du
projet. Dans la continuité de cette phase de préparation, les jeunes peuvent accéder à un
financement sous forme de microcrédit.
23
Conseillère à la banque mondiale et ancienne directrice de l’Agence Française de Développement.
24
Prix Nobel de la Paix en 2006.
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– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
52
L’ADIE met en avant en 2009 sur la délégation Midi-Pyrénées un taux de pérennité des
entreprises crées de 65 % sur deux ans et de 57 % sur trois ans, chiffres identiques à ceux constatés
au niveau national. Le taux d’insertion des personnes financées serait de 80 % sur les cinq ans qui
suivent un financement. Ce chiffre est identique au niveau national.
Sur le profil des créateurs de la région Midi-Pyrénées, un tiers d’entre eux sont Rmistes
(chiffre similaire au niveau national) et 24 % des créateurs sont en activité. Ce type de public est
encore plus important au niveau national (42 %), recouvrant à la fois des salariés précaires et des
travailleurs indépendants qui souhaitent compléter leurs revenus. Les autres créateurs sont
demandeurs d’emploi ou bénéficiaires de minima sociaux.
b)
Des difficultés de coordination
Même si la ville n’a pas compétence en matière de développement économique, elle
intervient cependant sur des actions de développement local (aide à l’implantation de commerces en
lien avec des opérations de rénovation urbaine…), ou de soutien à la création d’activité
(accompagnement des demandeurs d’emploi souhaitant créer leur activité…). La ville de Toulouse
a créé un service dédié à la Zone Franche Urbaine en 2004, constitué d’un responsable et d’une
assistante, dont les missions consistent à accueillir, renseigner, aider, accompagner les entreprises
ou les porteurs de projets qui souhaitent s’implanter dans le périmètre de la Zone Franche Urbaine
de Toulouse.
Un comité technique s'est constitué entre l’agence Pôle Emploi, la Maison de l’emploi et la
Mission locale afin de proposer aux entreprises de la zone franche urbaine des réunions
d'informations et des rencontres destinées à les accompagner dans la gestion et leurs besoins en
ressources humaines.
Pour autant, les projets les plus importants en cours de réalisation à proximité immédiate de
la ZFU sont pilotés par la CUGT, comme le dispositif Cancéropôle emploi (offre de services
proposée aux entreprises intervenant ou s'implantant sur le site du Cancéropôle) et l’aménagement
du lotissement de Bordelongue (100 000 m² d'immobilier locatif).
Malgré ces champs de compétences étroitement imbriqués, la coordination entre la CUGT
est quasiment inexistante avec les chefs de projet de la ville. Sur le Mirail, par exemple, le CUCS
prévoyait un partenariat étroit entre la CUGT et les chefs de projet afin de définir le potentiel
d’emploi et organiser le repérage et le positionnement des habitants du quartier sur les emplois
induits par le Cancéropôle. Or, les chefs de projet n’ont pas été associés à cette action, qui s’est
traduite par cinq ou six embauches de demandeurs d’emploi dont on ignore s’ils sont originaires du
quartier.
En outre, les actions du CUCS n’ont été que faiblement coordonnées avec les dispositifs
ZFU. Les chefs de projets ont peu de contact avec le chargé de mission ZFU, dont ils ne sont pas
toujours informés de l’action, et ils ne sont pas associés au comité technique. Sur Bellefontaine/La
Reynerie, dans le cadre du dispositif ZFU, un groupe projet devait être mis en place afin de mener
une réflexion sur la mise place d’une offre immobilière adaptée à l’implantation de microprojets,
dans une logique de pépinière, rue de Kiev, dalle Tel Aviv et chemin de Lestang. Ce projet n’a pas
eu de suite.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
53
c)
Des problèmes de sécurité
Bon nombre de projets de développement de locaux commerciaux, dans le cadre des
opérations du PRU, n’ont pas abouti, du fait du coût élevé du foncier, des difficultés d’accessibilité,
et des problèmes de sécurité. Sur le quartier de Bagatelle, par exemple, 5 à 10 rez-de-chaussées
accessibles devaient être affectés à des activités économiques afin de favoriser la vie sociale de
quartier sur la rue du Lot, la place de la Réunion, le terrain Myriam. Sur la place de la Gironde, la
ville et la régie de quartier ont dû commencer par se réapproprier une partie de l’espace public,
occupée en permanence par des « trafiquants », en ouvrant un « bar associatif », afin de créer un
lieu de convivialité pour les habitants, préalable nécessaire à tout projet de développement
économique.
Sur le quartier d’Empalot, une des principales opérations du PRU consiste à démolir puis
reconstruire le centre commercial afin de développer une activité commerciale de proximité sur la
place
et donc un lieu de sociabilité. Pendant la période transitoire, la ville a dû se réapproprier la
place publique, littéralement occupée par des « délinquants », sur laquelle les habitants du quartier
n’osaient plus s’aventurer. Un programme d’embellissement a été mis en place à partir de 2009
(plantations de fleurs, installation d’un jardin d’enfants, démolition des passages couverts), un point
d’accueil de la régie de quartier a été installé, trois médiateurs ont été recrutés afin d’accompagner
les habitants (personnes âgées notamment) et des animations ont été organisées. Aujourd’hui, les
habitants se sont réappropriés le lieu, ce qui, là encore, est une condition de réussite du
développement de sa fonction commerciale.
3.6.4.7
La mise en oeuvre de la clause d’insertion
Dans le cadre des conventions avec l’ANRU, les maîtres d’ouvrages se sont engagés à
favoriser l’insertion des habitants des quartiers en exploitant les possibilités offertes par les articles
14 et 30 du Code des marchés publics
25
.
Outre le recrutement d’un chargé de mission insertion par la Fédération du bâtiment, financé
dans le cadre du PLIE de l’agglomération toulousaine, de juin 2006 à fin décembre 2007, la ville a
mandaté en juin 2008 la Maison de l’emploi pour animer et rendre opérationnel le dispositif
« clause d’insertion » pour toutes les opérations de rénovation urbaine relevant de sa maîtrise
d’ouvrage ou de celle de la communauté urbaine. En décembre 2008, la commune et la CUGT ont
délibéré pour étendre la clause d’insertion à l’ensemble de leurs marchés publics.
Dans le même temps, le GDHLM (Groupement départemental des HLM) a créé un poste de
chargé de mission pour les opérations relevant de la maîtrise d’ouvrage des bailleurs, cofinancé par
la commune.
Un groupe de travail partenarial, piloté par la direction du développement social assure le
suivi du dispositif, de même que deux agents de la CUGT.
Le comité de pilotage du PRU du 26 avril 2010 a constaté que le nombre d’heures réservées
à l’insertion semble indiquer que les objectifs affichés sont atteints.
25
L’article 30 du CMP permet d’allouer une partie du marché à des structures d’insertion agréées par le comité
départemental de l’insertion par l’activité économique (CDIAE). L’article 14 du CMP permet l’inscription d’une clause
de promotion de l’emploi dans l’avis d’appel d’offres, notamment par une affectation d’un certain pourcentage d’heures
travaillées à des publics prioritaires, ou par la sous-traitance à des structures d’insertion.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
54
Réalisé 2009
(prévision 2009)
Réalisé à mars 2010
(prévision 2010)
Bailleurs sociaux
24 279
(15 994)
14 336
(39 171)
Ville et CUGT
3 991
(8 454)
946
(15 177)
Total
28 270
(24 448)
15 282
(54 348)
Source : ville de Toulouse
L’intérim classique et les GEIQ constituent les cadres d’intervention les plus utilisés,
comme le montre le tableau suivant :
Au 30 juin 2010
BAGATELLE
FAOURETTE
REYNERIE
BELLEFONTAINE
EMPALOT
Nombre d'heures prévues sur les marchés lancés
4 163
23 610
1 586
Heures réalisées au total
5 977
10 094
1 914
Embauches directes
827 (14%)
2 708 (27 %)
233 (12 %)
ETTI/AI
244 (4 %)
872 (9 %)
0
Intérim classique
2 781 (47 %)
5 015 (50 %)
701 (37 %)
Modalités réalisation heures
GEIQ (1)
2 125 (36 %)
1 499 (15 %)
980 (51%
Contrats (Nombre total)
19
28
6
CDI -TP
1
CDI-Part
2
2
CDD-TP
1
CTP (interim)
12
14
2
Contrat Professionalisation
4
5
3
Types de contrats utilisés
CDDI
7
Source : ANRU
(1)
GEIQ : groupements des employeurs pour l'insertion et la qualification. Les GEIQ sont des entreprises qui embauchent
directement les publics ciblés (jeunes sans qualification, demandeurs d’emploi de longue durée, bénéficiaires du RMI) puis les
mettent à disposition des entreprises adhérentes en organisant une alternance entre apprentissages théoriques et situations de
travail concrètes.
Les informations sur la situation et le devenir des bénéficiaires sont synthétisées dans le
tableau ci-dessous :
Au 31 juin 2010
BAGATELLE
FAOURETTE
REYNERIE
BELLEFONTAINE
EMPALOT
Jeune - 26 sans qualification
5
11
1
Jeune - 26 sans expérience
2
3
demandeur d’emploi longue durée
10
11
2
Travailleur handicapé
RMI
1
2
DE + 50 ans
2
Typologie des bénéficiaires
Autre situation
1
2
Bénéficiaires ZUS
14
26
5
Demandeur d'emploi
3
9
1
Alternance
3
CDI
3
5
3
CDD
1
Contrat aidé
1
Intérim
3
1
1
Situation des bénéficiaires
6 mois après le début du
1er contrat
Non connue
6
13
Source : ANRU
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55
Les statistiques sur le devenir des bénéficiaires à six mois montreraient que le passage dans
le dispositif initierait une dynamique positive.
3.6.4.8
Un impact du CUCS qui reste à démontrer
L’impact des actions réalisées au titre du volet emploi, insertion et développement
économique du CUCS n’a pas été mesuré. Les seules données statistiques disponibles, se limitant à
l’évolution des demandeurs d’emploi constatée pour chaque quartier, de 2009 à 2010 font état d’une
dégradation, comme l’indique le tableau suivant :
DEFM février 2010
Evolution sur 1 an
(en %)
Bagatelle/Faourette/Bordelongue
2.077
+ 17
Empalot
1.018
+ 20
Izards
549
+ 21
Reynerie/Bellefontaine
2.426
+ 13
Toulouse (août 2010)
42.601
+ 5,7
Source : Ville de Toulouse et Pôle emploi.
Ces données sont évidemment trop parcellaires pour fonder une analyse, qui n’est d’ailleurs
pas faite aujourd’hui par la ville, permettant d’évaluer l’impact du volet emploi/insertion du CUCS.
Toutefois, les statistiques socio-démographiques mettent en évidence de très importants besoins
auxquels aucun dispositif actuel n’est en mesure de répondre.
Dans sa réponse à la chambre, le maire a indiqué que les «
tableaux de bord territorialisés
de Pôle Emploi ne sont accessibles que depuis peu. Il est
prévu qu’ils soient intégrés dans le futur
observatoire des quartiers dont je souhaite le lancement ».
3.6.5
Education et réussite éducative
3.6.5.1
La réalisation des actions projetées
Les actions réalisées dans le cadre du volet éducation / réussite éducative sont nombreuses et
conformes à ce qui avait été prévu dans le CUCS. La part de la réussite éducative dans l’ensemble
de ces actions est importante. Globalement, les subventions liées au dispositif de réussite éducative
représentent 41 % en 2008 et 44 % en 2009 des subventions accordées au titre du volet 3 du CUCS
aux associations.
3.6.5.2
Le projet de réussite éducative
a) Le cadre de la réussite éducative
Les dispositifs de « réussite éducative » ont été institués par la loi de programmation pour la
cohésion sociale du 18 janvier 2005. Les crédits de l’Etat afférents à ces dispositifs sont gérés
depuis 2007 par l'Acsé, qui est principalement financée par une dotation de l’Etat. Ces dispositifs
visent à apporter hors temps scolaire des moyens permettant de conforter les chances de réussite :
ils proposent un soutien individualisé aux enfants et adolescents en situation de fragilité identifiés
par les acteurs locaux dès la maternelle, ainsi qu’à leurs familles. Ces programmes s’appuient sur
des projets locaux définis pour les zones urbaines sensibles (ZUS).
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56
b) La mise en oeuvre du PRE de Toulouse
Initié dans le cadre d’une concertation étroite entre la ville de Toulouse et l’Education
Nationale en 2005, le programme de réussite éducative,
signé en mars 2007, s’inscrit pleinement
dans le volet « éducation » du CUCS. Il fait l’objet d’un pilotage et d’une gestion spécifique (caisse
des écoles jusqu’en 2008 puis GIP RE du Grand Toulouse depuis 2009), la ville assurant la maîtrise
d’ouvrage générale du dispositif sur son territoire.
Il comporte des actions individuelles de prise en charge et des actions collectives destinées
aux jeunes et à leurs familles. Jusqu’en 2009, l’équipe d’intervenants était mise à disposition par
l’association PRISM. Les prestations complémentaires conventionnées en RE étaient portées
principalement par les opérateurs associatifs (psychologue, thérapie familiale, interprétariat…). A
partir d’août 2009, la ville a réorganisé le dispositif en mettant en place des cellules de veille et de
réussite éducative dans chaque collège ou circonscription de l’éducation nationale pour
l’élémentaire, a procédé au recrutement de quatre coordinateurs de Veille et de Réussite Educative,
et mis en place une équipe pluridisciplinaire de soutien (18 personnes) composée de psychologues
et d’éducateurs spécialisés. Les prestations complémentaires et prises en charge individuelles sont
donc désormais gérées et coordonnées par la ville.
Chaque année le programme de Réussite Educative fait l’objet d’un bilan, validé par un
comité de pilotage. En plus de la coordination générale et du dispositif communal, il prévoit des
actions de soutien individuel (parcours de réussite éducative), des actions collectives de
sensibilisation, en direction des jeunes et des familles, le dispositif mobile « parenthèse » et un
système de prévention précoce pour les enfants de deux à six ans.
En 2009, le budget global du PRE relativement stable depuis 2007, se répartit comme suit :
Actions
Dépenses (€)
Recettes (€)
Actions individuelles
608 259
Actions collectives
249 170
Dispositif parenthèse
233 989
Etat : 1 069 000
Prévention précoce
79 985
L’Autre et l’ailleurs (1)
29 000
Accompagnement dans l’accès à la formation et à
l’emploi des collégiens en rupture (2)
45 000
Animation et coordination globale
199 530
Ville de Toulouse : 370 933
Total
1 444 933
1 444 933
Source : rapport d’évaluation 2009
(1) Action abandonnée en 2010
(2) Action sortie du PRE et financée sur d’autres programmes.
c) Les parcours de réussite éducative (soutiens individuels)
Les parcours de réussite éducative ont été mis en place afin d’offrir un accompagnement
individualisé aux élèves en souffrance et de faciliter le lien entre l’école et la famille. Les cellules
de veille et de réussite éducative (CVRE), composées de représentants de la ville, de l’Education, de
la santé publique et du conseil général ont pour fonction de repérer les élèves en difficulté (sur
saisine des partenaires ou des familles elles mêmes), de les positionner sur les différents dispositifs
existants de droit commun (club de prévention, structures de soins, établissements spécialisés,
Education Nationale…) ou de mettre en oeuvre des réponses individuelles adaptées (parcours de
réussite éducative).
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
57
La prise charge individuelle de l’élève dans le cadre du parcours individualisé est assurée
par l’équipe pluridisciplinaire, avec accord de la famille et du jeune. Elle est soumise à un protocole
précis qui s’attache, en priorité, à mobiliser les ressources du droit commun. Jusqu’au mois d’août
2009, cette mission était confiée à l’association PRISM. Concrètement, sur Toulouse, 96 % des
situations sont repérées par l’Education Nationale. Lorsqu’un parcours de réussite éducative est
activé, le coordonateur reçoit la famille (dans l’établissement scolaire), pour lui proposer le projet
d’intervention. L’équipe pluridisciplinaire réalise le diagnostic en rencontrant les partenaires
concernés et la famille. La CVRE décide alors collectivement du parcours à mettre en place. Les
éducateurs voient l’enfant au moins une fois par semaine et le coordinateur fait le point avec les
parents tous les deux ou trois mois. La situation est analysée en équipe régulièrement. Chaque
référent s’occupe de 10 à 12 enfants maximum en parcours éducatif.
Des partenariats renforcés sont noués avec quelques associations, qui proposent des actions
s’intégrant dans les parcours individuels : « Interaction » (thérapie familiale) ; « Rebonds » et le
« TASL » (pratique d’un sport éducatif ) ; l’ « AFEV » (accompagnement individuel éducatif à
domicile) ; le « CCPS » (interprétariat auprès des familles) ; atelier « OSEE » (prise en charge des
collégiens temporairement exclus et stages de rattrapage pendant les vacances) ; Croix rouge ;
« AD.PEP » (accompagnement des collégiens à la recherche de stage en entreprise).
En 2009, 314 sollicitations ont été traitées par les CVRE, (dont 222 pour le seul dernier
trimestre, avec la nouvelle organisation). 97 % d’entre elles concernent les territoires du CUCS,
68 % sont des collégiens. Sur ces 314, 134 ont été engagés sur un parcours de réussite éducative,
(85 garçons et 49 filles), pour un coût global (action 1) de 608 259 € (soit 1.937 € par sollicitation et
4 539 € par parcours).
Au titre de l’année 2008, les référents de l’équipe pluridisciplinaire de PRISM ont
accompagné 157 demandes d’intervention. Sur ces 157 demandes, 149 ont fait l’objet d’une prise
en charge en réussite éducative (73 % de garçons), pour un coût global de 453 144 € (soit 2 886 €
par sollicitation et 3 041 € par parcours).
En 2007, l’association PRISM a été sollicitée 150 fois, dont 124 ont fait l’objet d’un
parcours RE, pour un coût total (action 1) de 331 131 € (soit 2.207 € par sollicitation et 2 670 € par
parcours).
d) Les actions collectives en direction des jeunes et des familles
Le programme de réussite éducative doit permettre de renforcer l’accompagnement des
jeunes et des familles en s’appuyant aussi sur des dynamiques collectives. Des initiatives
associatives sont donc financées dans des domaines les plus divers : groupes de parole,
accompagnement aux loisirs (éducatifs, sportifs et culturels), soutien éducatif (accompagnement
éducatif, médiation…), école des parents, accueil et orientation des enfants nouvellement arrivés en
France, organisation de séjours « rupture », etc.
Les actions sollicitant des financements dans le cadre de la réussite éducative sont soumises
aux instances dédiées : cellules techniques CUCS, comité technique, comité de pilotage. Elles sont
examinées collectivement à partir des éléments énoncés dans la lettre de cadrage du CUCS et
doivent répondre à l’objectif global « d’accroître les chances de réussite éducative et scolaire ».
853 enfants et adolescents ont été concernés par ces actions, dont 264 élèves d’élémentaire
et 330 élèves de collège et 310 familles.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
58
Le coût de ces actions s’est élevé en 2009 à 249 170 €.
e) Dispositif « parenthèse » en écoles élémentaires et collèges
Le dispositif « parenthèse » s’adresse aux enfants des écoles élémentaires et des collèges de
la commune présentant des signes de fragilité scolaire et psychologiques.
Il s’agit d’une équipe mobile (jusqu’en septembre 2008, les élèves étaient accueillis hors
classe) qui se déplace dans les établissements scolaires à la demande de la CVRE. Cette équipe de
professionnels (un enseignement spécialisé, une assistante sociale scolaire (mi-temps), un assistant
d’éducation, un pédopsychiatre (temps partiel), un psychologue (temps partiel), un éducateur
spécialisé de la réussite éducative) a pour mission d’accompagner les professeurs dans la prise en
charge des élèves manifestant des troubles du comportement, l’accompagnement des élèves et des
familles vers le soin, ou les dispositifs de droit commun, l’évaluation psychologique ou
psychiatrique des élèves. L’accompagnement d’environ deux mois, peut prendre la forme d’un
accompagnement vers les soins, d’une scolarisation à l’essai dans un autre établissement, d’une
évaluation psychique.
De septembre 2008 à décembre 2009, 62 enfants ont fait l’objet d’une intervention du
dispositif mobile parenthèse. Pour l’année 2009, le coût de cette action s’est élevé à 233 989 €, soit
un coût de 5 032 € par enfant, sur une base annualisée de 46,5 enfants ((62/16) x 12).
En 2008, 55 enfants ont été pris en charge par le dispositif, pour un coût global de
276 126 €, soit un coût de 5 020 € par enfant.
f) La prévention précoce des jeunes enfants
Cette action, portée par le cercle laïque Ernest Renan, s’adresse aux enfants de deux à six
ans des écoles maternelles des quartiers des Izards, de la Reynerie et de Ginestous (gens du
voyage). Trois éducatrices de jeunes enfants ont pour mission d’accueillir les enfants et leur famille,
d’assurer une présence régulière dans les classes en proposant des activités adaptées, hors classe,
d’accompagner les enfants sur les temps de transition (récréations, repas, …) pour assurer une
continuité école/CLAE, de proposer une médiation entre les enseignants, le CLAE et les familles
afin d’apaiser les situations conflictuelles, d’animer le café des parents, et d’accompagner les
familles vers les structures de soin.
En 2009, 186 enfants ont été concernés par ces actions (collectives et individuelles), pour un
coût de 79 985 € (subventionné en totalité par l’ACSE), soit un coût de 430 € par enfant.
En 2008, 178 enfants ont bénéficié de ces actions, pour un coût de 134 410 €, soit un coût de
755 € par enfant.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
59
3.6.5.3
Le PRE est un dispositif apprécié mais qui nécessite un portage politique fort
a) L’exemple des cellules de veille
En ce qui concerne les actions individuelles, la nouvelle organisation mise en place par la
commune a répondu à un besoin de professionnalisation et de garantie de confidentialité des cas
traités. En outre, l’action de l’association PRISM rencontrait des limites à la fois de capacité de
traitement et d’autorité vis à vis des autres partenaires (services du conseil général, personnel
médical, personnels de l’Education nationale). De fait, la reprise de la réussite éducative par la ville
à partir de septembre 2009 a permis de franchir un pas qualitatif et quantitatif, avec 71 % du total
des sollicitations de l’année traitées sur le seul dernier trimestre. Elle lui a également permis de
rendre l’ensemble de sa politique en direction de la jeunesse plus cohérente. Les évaluations du
dispositif soulignent la satisfaction exprimée par les personnels enseignants qui déclarent trouver un
appui très efficace pour la prise en charge des élèves manifestant des troubles comportementaux.
En revanche, la nouvelle organisation mise en place par la commune n’a pas permis de
régler les difficultés de coordination avec l’ensemble des partenaires, faute d’un pilotage politique
du CUCS suffisamment fort pour appuyer l’autorité des services. Le partenariat avec le conseil
général 31 en a été particulièrement affecté.
En 2007, en effet, les services du conseil général (UTAMS et service Jeunesse) ont exprimé
un désaccord avec le modèle d’action de la réussite éducative confiée par la ville de Toulouse à
l’association PRISM, estimant qu’il comportait un risque d’immixtion dans leur champ de
compétences et des ambigüités entre la priorité donnée au droit commun pour traiter des situations
curatives. D’une manière générale, cette attitude réservée s’est traduite par une participation a
minima aux CVRE, se limitant au mieux à préciser si la famille leur était déjà connue et
éventuellement à une expertise technique.
A l’occasion de l’évaluation du PRE du Grand Toulouse en juillet 2010, les responsables
d’UTAMS estimaient que la notion de prévention primaire sur laquelle s’appuyait la réussite
éducative mériterait d’être précisée. Elles avaient conscience que du fait des lenteurs
administratives, la réussite éducative est parfois utilisée dans le délai d’attente d’une mesure AED
(aide à l’enfance en danger) du conseil général. Elles estimaient également que «
la participation à
la réussite éducative avait toutefois permis positivement de reprendre les relations un peu en
sommeil du conseil général avec les équipes éducatives des établissements scolaires
».
Depuis quelques mois, les services de la ville (DDS) et ceux du conseil général ont élaboré
une « charte de fonctionnement de la cellule de veille éducative » afin de définir un cadre
déontologique qui permettrait la participation des services du département au dispositif. Cette charte
n’avait pas fin 2010 été validée et le groupe de travail interne aux services du département n’a
toujours pas abouti.
Cet épisode illustre les obstacles de mise en oeuvre du dispositif de réussite éducative, qui
ont freiné son efficacité alors que les besoins sont particulièrement importants. Ces difficultés, qui
tiennent au positionnement d’agents publics chargés de mettre en oeuvre les politiques publiques
d’intérêt général, auraient pu être évités par un meilleur portage politique, impliquant la ville, le
département et l’Etat.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
60
b) L’exemple du programme « parenthèse »
Les vicissitudes du programme « parenthèse » illustrent également le constat de
l’insuffisante implication de certains services publics à la politique de la ville.
Depuis septembre 2009, les orientations sont réalisées exclusivement par la CVRE, ce que
contestent certains principaux de collèges et les membres de l’équipe parenthèse, considérant que la
réussite éducative n’est pas en capacité de coordonner des problématiques cliniques et qu’elle ne
peut se substituer au champ d’intervention de la santé mentale. Comme le note le rapport
d’évaluation de juillet 2010, «
le dispositif de santé mentale vit mal le fait d’avoir à rendre compte,
ce qu’il perçoit comme un risque d’injonction
». Par ailleurs la saisine par la CVRE rallonge
inutilement, selon l’équipe de parenthèse, le temps de réaction. Ces réactions affectent un dispositif
qui, selon le rapport de juillet 2010, «
avec son approche pluridisciplinaire, en grande proximité
avec tous les acteurs, est reconnue de qualité et répond à un véritable besoin, là ou l’offre de soin
est souvent lente et insuffisante
».
3.6.5.4
Un partenariat associatif à mieux structurer
La vérification approfondie, par la chambre, de l’association « Voir et comprendre » a
montré que son action s’appuyait sur une organisation administrative solide et sur des personnels
permanents de bon niveau. Cette association intervient dans la prise en charge des élèves exclus du
collège Reynerie, après décision de la cellule de veille de réussite éducative. Une fois l’exclusion
prononcée, une rencontre est organisée entre l’association, le jeune et ses parents et un contrat
moral est établi. Pendant la semaine d’exclusion, un travail est fait le matin sur les apprentissages
(avec des enseignants retraités ou des étudiants), puis l’après-midi avec un éducateur spécialisé sur
la
compréhension
de
la
sanction,
en
collaboration
avec
l’environnement
familial.
L’accompagnement prend la forme d’échange et d’écoute, d’une orientation vers un psychologue
ou une activité.
En 2009/2010, le collège a compté une centaine d’exclusions de un à huit jours, avec de
nombreuses récidives liées à des problèmes de langage, d’absentéisme ou de dégradations.
L’association est intervenue auprès d’une vingtaine de jeunes, pour une subvention de la ville de
16.000 €, soit 800 € par enfant. Selon le rapport d’évaluation de juillet 2010, les enseignants du
collège apprécient cette intervention, mais estiment ne pas avoir une visibilité suffisante du travail
pédagogique de l’association pendant la semaine d’accueil des collégiens, ni sur l’environnement
familial du jeune. L’association s’interroge pour sa part sur sa place dans la réussite éducative et,
plus largement, sur la place de la vie associative dans la RE.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
61
3.6.5.5
Les actions du volet éducatif du CUCS ont enregistré des résultats encourageants
A partir de l’évolution de deux indicateurs de réussite scolaires (Taux de réussite au brevet
et pourcentage d’élèves en retard de plus de deux ans en sixième) et de quatre indicateurs de
comportement (absentéisme
26
, nombre d’exclusions définitives, nombre d’exclusions temporaires et
nombre d’incidents majeurs, ayant donné lieu à dépôt de plainte) sur la période de 2006 à 2009,
pour les cinq collèges situés dans les quartiers du CUCS et ceux situés sur l’ensemble du territoire
départemental (à la rentrée 2009, le département comptait 93 collèges et 48 824 élèves), la chambre
a tenté de porter une appréciation sur les dispositifs du volet éducatif du CUCS.
Ces indicateurs ont
été communiqués par l’inspection d’académie, la ville n’en disposant pas. Ils sont repris dans les
tableaux ci-dessous :
Collège G.SAND (Bagatelle) :
Années
Résultat DNB
en %
Absentéisme (nombre
d'élèves)
Exclusion définitive
(nombre d'élèves)
Exclusion temporaire(nombre d'élèves)
% d'élèves en retard >
2 ans et + en 6ème
Nombre Incidents
majeurs
Col.
dpt
Col.
dpt
Col.
dpt
1 à 2 j.
3 à 8 j.
Nbre d'élèves
Col.
dpt
Col.
dpt
2006/2007
67
81
12
450
10
340
6
4
10
14
3
7
148
2007/2008
72
85
5
422
8
262
30
9
39
5
2
1
120
2008/2009
74
87
4
338
4
235
28
15
43
7
2
2
106
2009/2010
61
85
6
362
1
231
27
7
22
0
2
1
53
Source : Inspection d’académie
Collège Stendhal (Bagatelle) :
Années
Résultat DNB
en %
Absentéisme
(nombre d'élèves)
Exclusion définitive
(nombre d'élèves)
Exclusion temporaire (nombre d'élèves)
% d'élèves en retard >
2 ans et + en 6ème
Nombre Incidents
majeurs
Col.
dpt
Col.
dpt
Col.
dpt
1 à 2 j.
3 à 8 j.
Nbre d'élèves
Col.
dpt
Col.
dpt
2006/2007
61
81
32
450
16
340
nd
nd
nd
17
3
7
148
2007/2008
78
85
23
422
18
262
nd
nd
nd
14
2
11
120
2008/2009
85
87
18
338
11
235
142
45
128
15
2
6
106
2009/2010
71
85
15
362
6
231
98
51
103
11
2
1
53
Source : Inspection d’académie
Collège Lalande (Les Izards) :
Années
Résultat DNB
en %
Absentéisme
(nombre d'élèves)
Exclusion définitive
(nombre d'élèves)
Exclusion temporaire (nombre d'élèves)
% d'élèves en retard >
2 ans et + en 6ème
Nombre Incidents
majeurs
Col.
dpt
Col.
dpt
Col.
dpt
1 à 2 j.
3 à 8 j.
Nbre d'élèves
Col.
dpt
Col.
dpt
2006/2007
68
81
18
450
5
340
20
39
44
11
3
0
148
2007/2008
56
85
24
422
5
262
54
46
60
9
2
3
120
2008/2009
80
87
15
338
5
235
22
35
42
7
2
2
106
2009/2010
76
85
16
362
5
231
38
16
42
9
2
0
53
Source : Inspection d’académie
Collège Reynerie :
Années
Résultat DNB
en %
Absentéisme
(nombre d'élèves)
Exclusion définitive
(nombre d'élèves)
Exclusion temporaire (nombre d'élèves)
% d'élèves en retard >
2 ans et + en 6ème
Nombre Incidents
majeurs
Col.
dpt
Col.
dpt
Col.
dpt
1 à 2 j.
3 à 8 j.
Nbre d'élèves
Col.
dpt
Col.
dpt
2006/2007
57
81
30
450
16
340
89
42
102
10
3
0
148
2007/2008
56
85
24
422
8
262
71
71
108
8
2
0
120
2008/2009
71
87
28
338
11
235
68
46
88
5
2
5
106
2009/2010
61
85
11
362
3
231
105
33
58
0
2
5
53
Source : Inspection d’académie
26
Nombre de signalement à l'IA pour absentéisme lorsque la situation d'absentéisme a épuisé toutes les solutions
internes à
l’établissement et que le dialogue avec les parents ne régularise pas la situation de l'élève.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
62
Collège Bellefontaine :
Années
Résultat DNB
en %
Absentéisme
(nombre d'élèves)
Exclusion définitive
(nombre d'élèves)
Exclusion temporaire (nombre d'élèves)
% d'élèves en retard >
2 ans et + en 6ème
Nombre Incidents
majeurs
Col.
dpt
Col.
dpt
Col.
dpt
1 à 2 j.
3 à 8 j.
Nbre d'élèves
Col.
dpt
Col.
dpt
2006/2007
62
81
11
450
10
340
nd
nd
Nd
11
3
2
148
2007/2008
57
85
7
422
20
262
nd
nd
nd
9
2
4
120
2008/2009
70
87
6
338
6
235
53
23
76
7
2
6
106
2009/2010
54
85
10
362
4
231
65
22
87
6
2
1
53
Source : Inspection d’académie
Les résultats révèlent une situation globale qui reste plus défavorable dans les collèges des
quartiers du CUCS que la moyenne des collèges du département, mais qui a enregistré une
amélioration ces quatre dernières années, surtout en ce qui concerne les comportements.
En termes de performances scolaires, mesurées à travers l’indicateur de taux de réussite au
brevet et celui du pourcentage d’élèves en retard de plus de deux ans à l’entrée en sixième,
l’ensemble des cinq collèges analysés obtiennent des résultats inférieurs à la moyenne
départementale, les deux collèges de Bellefontaine et de Reynerie étant les moins bien placés, avec
des taux de réussite au brevet variant entre 50 et 70 %. De même, le deuxième indicateur permet de
mesurer l’ampleur des difficultés rencontrées par les élèves scolarisés dans les établissements des
quartiers sensibles, puisque pratiquement tous affichent une proportion d’élèves en retard de plus de
deux ans en sixième entre deux fois et quatre fois plus élevée que l’ensemble de tous les autres
collèges du département. En revanche, des progrès sont enregistrés de 2006 à 2010 pour les cinq
collèges examinés et pour les deux indicateurs, malgré un infléchissement sur la dernière année en
ce qui concerne le taux de réussite au brevet.
En termes de comportements, les quatre indicateurs retenus (l’absentéisme, exclusions
définitives, exclusions temporaires et nombre d’incidents majeurs) affichent là encore une tendance
globale à l’amélioration, de façon moins marquante, toutefois, en ce qui concerne l’absentéisme. La
situation s’améliore nettement pour les collèges de Bagatelle du point de vue du nombre d’incidents
majeurs, mais marque une tendance à la dégradation pour le collège de Reynerie.
Cette analyse mériterait d’être complétée par d’autres études, mesurant notamment l’effet
des mesures de réussite éducative par des analyses de parcours individuels. Pour autant, elle permet
de mettre en évidence un impact des mesures éducatives mises en oeuvre (CUCS et hors CUCS) qui
apparaît plutôt positif.
3.6.6
Le volet santé
3.6.6.1
La réalisation des actions projetées
Les actions prévues dans le volet santé du CUCS ont été globalement réalisées. Le contrat
urbain de cohésion sociale renforce la place de la santé en y consacrant un axe spécifique. L’atelier
santé ville en constitue la déclinaison.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
63
3.6.6.2
Les ateliers santé ville (ASV)
Il existe quatre ateliers santé ville mis en oeuvre dans les quartiers prioritaires de la ville de
Toulouse. Il s’agit d’une démarche de coordination, pour mobiliser, fédérer, soutenir les habitants,
les professionnels institutionnels et associations autour d’actions collectives sur la santé. Les
principaux objectifs de l’Atelier santé ville visent à identifier les besoins spécifiques des publics en
difficulté et les déterminants de santé liés aux conditions de vie, favoriser la création de réseaux
médicosociaux et rendre effectif l'accès aux services publics sanitaires et sociaux de droit commun.
Le dispositif est piloté par un comité associant un
représentant de la direction des
populations (Etat), le chef de projet DDS du quartier et la coordinatrice ASV. Un comité de suivi
technique (Etat/ville /UTAMS/DDS et représentants d’associations) se réunit tous les deux mois.
Les actions sur les quartiers du CUCS disposant d’un ASV sont inégales. Les diagnostics de
santé ont bien été effectués, mais selon des méthodologies non harmonisées ce qui rend difficile
toute comparaison entre les territoires. Sur le quartier d’Empalot, elles sont nombreuses, très
partenariales dans toutes les composantes du volet santé du CUCS. En revanche, sur les quartiers
Nord, les actions ont pâti d’une insuffisante participation des habitants et des acteurs associatifs. Sur
les quartiers du Mirail, 2009 constitue une année d’installation et de montée en puissance.
LES ACTIONS DE
L’ASSOCIATION VOIR ET COMPRENDRE
EN MATIERE DE SANTE
Les bilans d’activité (2007 à 2009) de l’association « Voir et comprendre », font état d’une
dégradation de l’état de santé des jeunes reçus sur le quartier du Mirail. Ayant constaté qu’une part
importante d’entre eux ne se soigne pas du tout ou uniquement dans l’urgence, les éducateurs de
l’association ont constitué un partenariat avec les médecins du Mirail pour la prise en charge de
publics ayant des difficultés à être réguliers dans les rendez-vous qui leur sont assignés.
L’action comporte un accompagnement dans la phase administrative d’accès aux soins, et
dans la phase de soins, afin de veiller à ce que les traitements prescrits sont bien suivis et d’établir
une continuité dans la prise en charge des problèmes de santé. En 2009, l’association a ainsi
accompagné une douzaine de jeunes vers les « bilans santé » organisés par la caisse primaire
d’assurance maladie. Pour l’association, qui mène des actions d’accompagnement vers l’emploi, la
prise en compte de la santé est un préalable à la réinsertion sociale et professionnelle.
Enfin, est également constatée une forte prégnance des conduites addictives et la difficulté
d’orienter les intéressés vers une prise en charge appropriée. L’action menée se limite à la
prévention, en partenariat avec un éducateur spécialisé de l’association Arpade.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
64
3.6.7
Le volet prévention de la délinquance
3.6.7.1
Des réalisations nombreuses pour des résultats ponctuels
a) Des moyens engagés importants
Les moyens engagés dans la prévention de la délinquance, dont la plupart des actions
prévues par le CUCS ont été réalisées,
sont importants et s’appuient sur un certain nombre de
structures institutionnelles et d’actions de proximité.
Au plan institutionnel, la ville a mis en place un comité local de sécurité et de prévention de
la délinquance (CLSPD). Prévu par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance
cette instance réunit sous la présidence du maire, le représentant de l’Etat, le Parquet, la Police
Nationale, la Gendarmerie, et un certain nombre de services concernés par la prévention de la
délinquance : Education Nationale, PJJ, services sociaux… Le CLSPD établit un diagnostic local et
un plan d’action, qui fait l’objet d’une évaluation annuelle. Il peut constituer des sous commissions
chargées de traiter un thème particulier (violences intra familiales, jeunes, drogue, etc…).
En lien avec le CLSPD, des cellules de veille sont mises en place sur les quartiers, afin
d’assurer une coordination de proximité entre les acteurs.
Enfin, toujours au plan institutionnel, des groupes locaux de traitement de la délinquance
(GLTD), animées par le Procureur de la République, sont chargés de coordonner la lutte contre la
délinquance de proximité. De nombreuses actions sont également menées par l’ensemble des
partenaires institutionnels ou associatifs. Le montant des subventions accordées par la ville aux
associations oeuvrant dans le domaine de la prévention s’élève à 844 518 € en 2008 et à 967 689 €
en 2009, pour 65 associations et 81 actions.
b) Des réalisations nombreuses
Les réalisations conduites dans le cadre du volet prévention de la délinquance du CUCS sont
multiples : des cellules de veille dédiées à la prévention et à la sécurité sont en place sur l’ensemble
du territoire communal, des tableaux de bord de la délinquance sont produits par la mission
d’observation de la délinquance de l’agglomération toulousaine (MODAT), des actions
d’appropriation de l’espace public ont été menées, notamment dans le cadre de la GUP, (place
commerciale d’Empalot, mise en place d’un bar associatif place de la gironde, notamment),
déploiement d’une offre de médiation sociale (adultes relais, expérience menée par la SA des
Chalets avec l’association AMPR, formation des acteurs), des UTEQ, mise en place de trois
délégués à la cohésion police/population…
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
65
La MODAT
La MODAT, mise en place lors de la génération précédente des contrats de ville et qui était
rattachée au GIP du contrat de ville depuis 2002, a été transférée en décembre 2007 au sein du GIP
régional Ressources et territoires où elle a servi de base à la constitution d’un pôle prévention et
sécurité. Le partenariat noué avec la Police Nationale a permis de déployer un travail sur l’ensemble
des quartiers de Toulouse. Dans le cadre du CUCS, la MODAT produit notamment des tableaux de
bord de la délinquance constatée sur les différents territoires en CUCS. Au total 104 tableaux par an
et une synthèse annuelle par quartier CUCS ont été produits en 2007, 2008 et 2009.
L’action de la MODAT a également porté sur la réalisation d’études et d’appuis dans le
cadre du CUCS (ex : diagnostic rue Buffon, Etude sur le centre commercial Reynerie) et sur un
appui aux acteurs (participation aux cellules de veille territoriale, appui aux chefs de projet, appui à
la ville de Toulouse pour la constitution de groupes ad hoc de prise en charge de situations
nominatives).
La structure est financée par l’Etat, le conseil régional, la SEMVAT, la SNCF, le Grand
Toulouse, les bailleurs et des associations.
b) Des résultats ponctuels
Les statistiques globales laissent apparaître une tendance à la baisse.
Evolution des faits constatés
:
Nombre de faits
2007
Nombre de faits
2008
Nombre de faits
2009
Variation 2007-
2009
(en %%)
Bagatelle
1.039
944
790
-24
Bellefontaine
680
628
655
-3,7
Empalot
1.049
1.018
999
-4,77
Faourette
288
348
247
-14,2
Izards
289
291
294
+1,7
Papus
356
364
265
-25,6
Reynerie
1.420
1.228
1.181
-16,8
Source : Fiches MODAT
Taux de criminalité :
En
‰
2007
2008
2009
Variation 2007-2009
(en %)
Bagatelle
156,05
141,78
118,65
- 24
Bellefontaine
76,56
70,70
73,74
- 3,7
Empalot
161,98
157,2
154,26
- 4,6
Faourette
69,41
83,86
59,53
- 14,2
Izards
87,13
87,73
88,63
+ 1,7
Papus
63,28
64,70
47,10
- 25,6
Reynerie
145,58
125,90
121,08
- 16,8
Toulouse
99,44
95,41
99,66
+ 0,2
Grand Toulouse
78,12
74,40
nc
Source : Fiches MODAT
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66
D’autres résultats, plus ponctuels témoignent de l’action favorable de certaines actions du
CUCS. Les deux exemples suivants illustrent les actions qui peuvent être réalisées et leurs résultats.
L’action de l’association AMPR sur l’immeuble le Tintoret au Mirail
Suite à une situation problématique rencontrée dans l’immeuble le Tintoret du Mirail
(ascenseurs en panne, squats de jeunes dans les parties communes…), la SA HLM des Chalets a
mandaté l’association « médiation – prévention – relais » (AMPR) afin d’établir un diagnostic de la
situation. Ce diagnostic a révélé des situations de jeunes en déshérence, souhaitant trouver un
emploi, mais étant en rupture avec les structures de droit commun destinées à leur en proposer. A la
demande du bailleur, l’AMPR a alors commencé une mission de médiation auprès de ces jeunes, en
allant au-devant d’eux afin de les accueillir dans un local de médiation ouvert en soirée.
Cette phase expérimentale a concerné un groupe de 30 jeunes. Un an après, les résultats ont
été considérés comme encourageants : 11 sont en recherche d’emploi dont 8 avec un projet ciblé, 7
en formation et 12 sont salariés. Entre 2007 et 2008, les autres bailleurs, Patrimoine SA
Languedocienne et Habitat Toulouse se sont associés aux Chalets pour le pilotage et le financement
de ce projet de médiation qui s’est étendu aux immeubles Titien, Pergaud et La Tourasse. Dans le
cadre de ce chantier, la SA HLM des Chalets applique la clause d’insertion afin de faire participer
les jeunes à ses travaux.
L’opération « une place pour tous » à Empalot
En 2007, les habitants du quartier d’Empalot se sont plaints d’une insécurité croissante (vols
à l’arraché sur des personnes âgées, incivilités, agressions…) qui affectait leur liberté de
déplacement.
En particulier, la place commerciale faisait l’objet d’agressions tout au long de l’année et
d’actes de violences urbaines répétées (incendies de deux boucheries, attaques à main armée du
Casino et d’une boulangerie, vols à l’arraché de sacs de personnes âgées au distributeur de billet,
violences verbales, rodéos de scooter et de motos, incendies réguliers des containers poubelles,
regroupements de jeunes). Les enfants de 11 à 13 ans étaient souvent les plus agressifs. 1049 faits
ont ainsi été enregistrés par la police en 2007, soit près de trois faits par jour pour un quartier de
6 000 habitants, sans compter ceux qui n’ont pas été signalés, par crainte de représailles ou par
fatalisme.
Dans ce climat, la place commerciale a peu à peu été délaissée par les habitants les plus
fragiles, personnes âgées et femmes isolées. Face à cette situation, les structures du quartier ont
élaboré un projet de médiation sociale dont l’objectif général était la réappropriation de la place par
l’ensemble des habitants.
L’action de médiation s’est appuyée sur l’occupation d’un local commercial et l’emploi de
deux médiateurs sociaux. Leurs missions principales sont d’accueillir le public au local « d’Une
place pour tous », de prévenir les conflits et de sensibiliser les habitants au maintien de la propreté
de la place, d’accompagner les personnes fragilisées, et de participer à l’organisation des
animations. Les médiateurs assurent également un rôle de relais auprès des institutions et des
associations.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
67
Durant l’année 2008, quatre mois de médiation, en complément des autres actions, ont
permis aux personnes les plus fragiles de revenir sur la place. En 2009, l’amélioration a progressé et
le suivi s’est structuré avec la mise en place d’un comité de suivi.
Sur l’année 2009, 2 161 personnes ont été accueillies dans le local « d’Une place pour
tous », dont 41 % de personnes âgées de plus de 50 ans. 77 % des personnes accueillies sont des
habitants du quartier. Seulement 3 % des personnes viennent pour être accompagnées ou solliciter
une action de médiation/prévention. La grande majorité des personnes (généralement des personnes
isolées) viennent pour le lien social, et rompre leur solitude. Par ailleurs, les médiateurs ont réalisé
40 actions de médiation en 2009, pour des problèmes d’incivilité dans les bâtiments publics
(médiathèque, Accueil jeunes mairie, …), ou dans les rues. Cette action de médiation s’est
également exercée entre les jeunes et la police. Durant les vacances scolaires les médiateurs sont
intervenus auprès d’un public de 10 à 14 ans en errance par une orientation et un travail en lien avec
le club de prévention. Auprès des personnes âgées, les médiateurs sont intervenus à 42 reprises pour
des accompagnements lors des courses ou des retraits d’argent.
Après 16 mois de fonctionnement, une amélioration du climat social de la place a été
constatée et la fréquentation est devenue plus grande et plus diversifiée. Pour 2009, le budget du
projet « une place pour tous »
s’élève à 62 710 €, dont plus de 70 % de charges salariales et
patronales des deux médiateurs.
3.6.7.2
Mais une situation qui reste très fragile
Les améliorations des statistiques relatives au nombre de faits constatés, qui se réduisent sur
l’ensemble des quartiers de 2007 à 2009, doivent être interprétées avec prudence. En premier lieu,
ils doivent être rapportés à la population, donc au taux de criminalité, qui reste sur Empalot,
Bagatelle et la Reynerie très supérieur aux moyennes de la commune. Dans ces trois quartiers, en
effet, les nombres de faits signalés restent importants : avec 999 faits sur Empalot en 2009, le
quartier connaît en moyenne 2,75 faits par jours pour 6 000 habitants. Sur la Reynerie, avec près de
1 200 faits en 2009, ce sont en moyenne 3,3 faits par jours pour 9 700 habitants. En outre,
nombreuses sont les victimes qui n’osent pas porter plainte par peur des représailles ou par manque
de confiance dans les capacités des institutions à apporter une réponse (nombreux faits constatés par
la cellule de veille de Bellefontaine-Reynerie), voire par une tolérance plus grande à des faits qui
deviennent habituels.
Enfin, les statistiques de la MODAT n’autorisent qu’une analyse limitée, dès lors qu’elles
n’intègrent pas de données sur l’origine résidentielle des auteurs de crimes et délits. Ainsi, les
délinquants commettant un délit dans un autre quartier augmentent le taux de criminalité de ce
quartier, mais pas de leur quartier d’origine. Cette prise en compte de la mobilité de la délinquance
enrichirait l’analyse.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
68
La question de la sécurité reste souvent un préalable à la réussite des autres actions de la
politique de la ville. Plusieurs exemples, recueillis auprès des différents acteurs, permettent
d’illustrer ce constat. Ainsi sur le quartier de la Reynerie, les éducateurs du conseil général ont fait
usage de leur droit de retrait, et l’espace d’accueil des jeunes a été fermé durant l’été 2009 suite à
l’agression d’une éducatrice et à la dégradation du local. De même, l’association CLAP, auparavant
implantée sur le quartier du Mirail, a dû déménager sur le centre ville pour continuer à exercer ses
activités de formation, qui souffraient d’une baisse de fréquentation du fait des dégradations et des
vols commis sur les véhicules des stagiaires. En février 2008, les locaux de la cellule d’accueil de
l’association Voir et Comprendre ont été vandalisés par un groupe de jeunes suite à des
revendications auxquelles les équipes n’ont pas voulu accéder. Pour sa part, le conseil général 31 a
indiqué être confronté à des dégradations régulières sur ses locaux implantés dans les quartiers, qui
doivent d’ailleurs être gardés la nuit et les jours fériés par des vigiles présents sur place.
3.6.7.3
Les cellules de veille prévention – sécurité : un outil contesté mais efficace
Les cellules de veille prévention - sécurité ont pour objectif de réunir un certain nombre de
partenaires (mairie, police, bailleurs, Tisséo, UTAMS, clubs de prévention notamment) afin de
partager des constats, de coordonner des réponses en réseau, de réagir aux situations de crise,
d’évoquer, sans les traiter nominativement, les situations d’individus ou de groupes posant des
troubles à la sécurité et à la tranquillité publique.
Ces structures sont des lieux d’échange et de coordination indispensables entre les acteurs,
qui leur permettent d’entretenir un dialogue continu. De même, l’examen des comptes rendus des
cellules de veille a révélé une très grande efficacité du dispositif pour apporter des réponses à des
situations concrètes, à condition qu’elles dépassent le simple échange d’information.
Pour autant, leur rôle doit être clairement défini, les objectifs des différents acteurs
demeurant parfois contradictoires. Cette contradiction peut parfois susciter des incompréhensions
mutuelles : incompréhension des policiers qui souhaiteraient disposer d’informations plus précises
(voire nominatives), et incompréhension de certains acteurs devant l’impuissance apparente de la
police.
3.6.7.4
Les accueils jeunes
49 agents municipaux, principalement de formation animateurs et éducateurs spécialisés
sont déployés par la ville de Toulouse pour animer les accueils jeunes et assurer une mission
générale de prévention. Ils assurent une intervention de proximité et une orientation des publics vers
des structures d’accompagnement individuel ou collectif dans les différents domaines de la vie
quotidienne (logement, emploi…) ou dans les domaines plus spécialisés (prise en charge sociale,
psychologique,…).
Ces missions recoupent largement les missions assurées par les clubs de prévention (acteurs
associatifs et agents du conseil général) et le conseil général, ainsi que par d’autres acteurs
associatifs. Ainsi, par exemple,
sur les quartiers Nord, la ville de Toulouse emploie trois
éducateurs, six animateurs, et le département six éducateurs au sein du club de prévention, en plus
d’une éducatrice associative. En tout donc, une quinzaine d’agents assurent une mission de
prévention.
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– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
69
Mais les modalités de coordination entre eux sont laissées à leur initiative. Aucune
coordination des politiques n’est assurée au niveau inter-institutionnel. Au demeurant, la ville de
Toulouse n’a pas vraiment défini de politique en matière de prévention, aucune priorité d’action
n’ayant été fixée à ses équipes.
Enfin, aucune évaluation du travail effectué n’est disponible, ni en termes de données
quantitatives, ni en termes d’impact. Aucune réflexion n’est d’ailleurs menée dans ce domaine par
la ville.
Dans sa réponse à la chambre, le maire a indiqué que «
la ville a une mission d’animation et
de prévention de la délinquance et le Conseil Général une mission de prévention spécialisée, mais
la Chambre
Régionale des Comptes a raison de souligner la nécessité de mettre en place une
coordination entre les missions des collectivités.
Des groupes ad hoc se sont constitués au sein des cellules territoriales CLSPD, en accord
avec le Conseil Général (accord obtenu en 2011), animés par la ville de Toulouse et élargis à la
Protection judicaire de la Jeunesse, à la Mission locale pour l’emploi des jeunes de Toulouse, au
Service d’Insertion et de Probation Pénitencier et bien sûr aux clubs de prévention présents dans
les quartiers.
Il faut souligner que les travailleurs sociaux sur les quartiers ne sont pas assez nombreux au
vu de la population concernée et que loin de se faire concurrence les accueils jeunes de la ville et
les clubs de prévention sont actuellement dans une démarche de collaboration forte pour répondre
au mieux à la demande grandissante de suivi des parcours et des prises en charge des jeunes. »
3.6.8
Le volet Citoyenneté, égalité des chances, intégration et lutte contre les
discriminations
3.6.8.1
La réalisation des actions projetées
Les interventions prévues par le CUCS ont été globalement mises en oeuvre.
3.6.8.2
Un certain nombre de réalisations sont à mettre à l’actif du CUCS
a) Des actions diverses et des moyens importants
Le volet citoyenneté – égalité des chances représente 175 des 485 projets subventionnés par
la commune de Toulouse en 2009 au titre du CUCS (36 %). Le montant accordé par la ville à ces
projets s’élève à 927 860 € en 2008 et 1 079 380 € en 2009, sur un total de subventions accordées
de respectivement 3 002 651 € en 2008 (soit 31 %) et 3 537 534 € en 2009 (31 %).
Le quartier de La Reynerie représente la plus grande part des crédits affectés au volet
citoyenneté – égalité des chances, avec 25 %.
Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
70
Les actions financées sont très diverses comme celles visant à favoriser la participation et les
initiatives des habitants comme les permanences des amicales de locataires ; accueil des nouveaux
habitants avec le régisseur
de l’immeuble Tintoret ; porte à porte le week-end, réunions avec les
habitants le dimanche et fresque réalisée avec neuf jeunes du quartier de 8 à 20 ans à l’immeuble
Camus/Pergaud ; opération « une journée en famille » organisée avec les habitants à travers des
groupes de travail ; repas de quartier à Varèse suite à une sollicitation de jeunes, repas de quartier à
Jean Gilles, recrutement d'un salarié d’une association dans le cadre de la « barre à palabres », avec
un bon repérage du lieu par les hommes de +40 ans et mise en place de repas…
D’autres actions visent à favoriser le développement et l’ouverture culturelle, comme
la
participation aux journées du Patrimoine (suivi photographique du Grand Mirail), une exposition
itinérante sur le Mirail, des sorties familles en lien avec le centre culturel A. Minville, une scène
ouverte pour la production des jeunes (musique et danse), participation de jeunes au festival de
Casablanca dans le cadre des « journées rencontres échanges » organisées
par l’association
quartiers 31, inauguration de la place Martin Luther King : repas de quartier avec 500 personnes,
partenariat avec le musée des Abattoirs (ateliers d'expressions et exposition des oeuvres des
habitants au musée), places sportives gratuites pour les jeunes des quartiers via les associations,
accompagnement des enfants et des parents des CLAE pour des matchs de rugby (500 places en
2009).
b) L’opération « le pied à l’encrier »
Depuis 2000, cet évènement, organisé par l’association CLAP, est reconduit chaque année,
avec pour objectif de créer une dynamique autour de la langue française. Elle est dirigée vers un
public issu de l’immigration suivant un apprentissage linguistique, qui doit rédiger un texte en
français. Liberté est donnée quant au style, au sujet abordé ainsi qu’à la longueur de la composition.
L’organisation de l’évènement s’étend sur toute l’année : un appel à projets est lancé en
début d’année auprès de 500 associations de la région pour susciter des projets d’écriture. Un
comité de lecture (composé de formateurs, d’écrivains et de professionnels du livre) élit au mois de
juillet les « coups de coeur ». Une édition de tous les textes est entreprise dans un ouvrage commun,
à plus de mille exemplaires. Enfin, lors de la fête de l’écriture qui a lieu en décembre, une mise en
scène des textes est réalisée avec l’aide d’un metteur en scène.
Ce même projet est organisé auprès d’enfants, par l’intermédiaire de structures de loisirs et
d’accompagnement à la scolarité. Dénommé « le pied à l’encrier junior », il se déroule sur une
année scolaire, de novembre à juin. Il se termine par un spectacle, lors de l’évènement le
« marathon des mots », dont il est devenu partenaire.
En 2009, le pied à l’encrier adulte
recensait 789 participants, venant de 52 structures.
Seules, 12 de ces structures étaient implantées dans un quartier du CUCS.
Le compte rendu financier de cette action en 2009 fait apparaître un budget de plus de
95 000 €, financé pour la totalité par des subventions publiques. La totalité des recettes provenant
de fonds spécifiques politique de la ville d’élève à 49 500 € soit 52 % des recettes.
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Rapport d’observations définitives
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71
c) La lettre de Bellefontaine (association Quartiers 31)
La lettre de Bellefontaine est un journal associatif créé en 2000 et géré par un collectif
(Quartier 31, l’ASVEC
27
et la régie de quartier de Bellefontaine). A chaque numéro, le comité
choisit un thème de dossier (par exemple : le mouvement social dans le quartier, les seniors, les
discriminations,…). D’autres rubriques (sport, la parole d’habitants, la culture, le monde
scolaire,…) sont également présentes.
Les objectifs de cette action mettent l’accent sur le lien social, l’information locale des
habitants du quartier, l’expression citoyenne et le débat démocratique.
Six numéros ont été publiés en 2009, imprimés entre 1200 et 1600 exemplaires, pour un
budget de 28 000 € en 2009, dont 5 000 € de subvention par la ville de Toulouse.
3.6.8.3
Des résultats difficiles à évaluer et une absence de véritable politique
L’impact des actions dans le domaine de la citoyenneté et de la lutte contre les
discriminations est un des plus difficiles à évaluer car elles cherchent généralement à agir sur des
comportements jugés non compatibles avec les valeurs républicaines ou du « vivre ensemble ».
Certains de ces comportements sont parfois le fruit d’une culture et de traditions qui touchent à
l’identité même de l’individu : croyances religieuses, pratiques communautaires, etc…
En outre, cette évaluation est d’autant plus difficile que les actions inscrites sur ce volet sont
assez disparates. Les actions de soutien des initiatives favorisant l’accès à la culture voisinent avec
les actions favorisant l’égalité homme/femme, ou les actions pour améliorer l’accès au droit des
immigrés. Le référentiel d’évaluation du CUCS prévoyait des indicateurs de résultats (ex : nombre
d’entreprises ayant adopté un plan d’action contre les discriminations, ou part des femmes
impliquées dans des actions financées par le CUCS…) mais ces indicateurs n’ont pas été suivis ni
renseignés.
3.6.9
La dynamique espoir banlieue
La « dynamique espoir banlieues » s’articule autour de la mobilisation de tous les ministères
(à travers le « droit commun »), et est axé sur cinq grands pôles d’action : l’emploi, l’éducation, le
désenclavement, la sécurité et la gestion urbaine de proximité. Le plan gouvernemental prévoit des
objectifs dans chacun de ces grands pôles, dont la plupart renouvellent et remobilisent des
dispositifs déjà existant. D’autres sont créés à l’occasion, dont les plus emblématiques sont : la
création d’un contrat d’autonomie, l’expérimentation du « busage » (qui consiste à transférer en bus
des élèves de quartiers difficiles vers des écoles socialement plus hétérogènes, offrant une plus
grande mixité sociale), la création d’une banque de stage dans chaque académie au profit des jeunes
des quartiers prioritaires, création des délégués à la cohésion police – population, la création des
unités territoriales de quartiers.
27
A ce jour, l’ASVEC ne fait plus parti du comité d’organisation
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
72
Sur les quartiers toulousains, la dynamique espoir banlieue s’est traduite par le « busage » de
neuf élèves, le placement de 12 jeunes du Mirail en internats d’excellence, le développement des
unités territoriales de quartier au Mirail et à Empalot, la signature de contrats d’autonomie et la
création de trois postes de délégués à la cohésion police – population.
3.6.9.1
Les contrats d’autonomie
Inscrit dans la dynamique Espoir Banlieues, le contrat d’autonomie est une mesure
d’accompagnement vers et dans l’emploi réservée aux jeunes faiblement qualifiés âgés de 16 à
25 ans, domiciliés dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Sa mise en oeuvre est
confiée à des opérateurs de placement publics et privés qui ont pour mission d’accompagner les
bénéficiaires vers une sortie positive, un emploi, une formation qualifiante ou bien encore une
création d’activité. Les opérateurs proposent aux jeunes concernés des actions de formation et de
coaching préparatoires au travail et adaptées aux besoins des entreprises. Tout jeune s’engageant
dans ce parcours perçoit une bourse mensuelle de 300 €, sous réserve de son assiduité. Cette phase
d’accompagnement est d’une durée maximale de six mois, renouvelable une fois. Durant les six
mois suivants, les opérateurs doivent effectuer un suivi des bénéficiaires pour s’assurer de leur
insertion durable.
Sur Toulouse, de septembre 2008 au 29 juin 2009, 346 contrats d’autonomie ont été signés
avec 35 sorties positives.
3.6.9.2
Les délégués à la cohésion Police - population
Déployés à partir d’avril 2009 et placés sous l’autorité du directeur départemental de la
sécurité publique, trois délégués ont été affectés dans les secteurs « UTEQ » (Reynerie-
Bellefontaine, Bagatelle-La Faourette, Empalot). Ils ont pour mission d’être un relais entre tous les
acteurs du quartier (habitants, associations, ville et services de l’Etat) et les forces de police. Leur
rôle est avant tout un rôle de conseil et de médiation, à travers des rencontres d’associations, des
forums d’information...
Dans le cadre du CUCS, les trois délégués à la cohésion police-population se sont
correctement insérés dans les réseaux des professionnels de la politique de la ville et ont pu initier
un certain nombre d’actions nouvelles comme par exemple la visite du commissariat central de
l’Embouchure par les associations de quartier. De même, les délégués, en lien avec le tissu
associatif et la MODAT, ont conçu un questionnaire relatif à la perception par les habitants des
services rendus par la Police Nationale (en cours de traitement). Enfin, les délégués à la cohésion
ont souvent pu entrer en contact direct avec certaines familles ou certains habitants afin de les
conseiller sur leurs démarches ou leurs difficultés vis-à-vis des forces de police.
Pour autant, les contacts avec la population, et notamment les jeunes, restent empreints de
méfiance. Sur le quartier du Mirail, les contacts directs entre les habitants et le délégué de la police
ne peuvent quasiment avoir lieu que par la médiation de l’association Voir et comprendre, acteur
associatif reconnu sur le quartier. Mais les réunions directes avec la population n’ont pas vraiment
fonctionné. Une seule réunion a été organisée avec les habitants d’un immeuble, qui sont venus en
petit nombre et sous condition de confidentialité, « de peur d’être vus avec les policiers ». Quant
aux jeunes, le contact direct reste encore difficilement envisageable.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
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4
UNE COORDINATION INSTITUTIONNELLE A AMELIORER
4.1
La répartition des compétences entre les communes et le Grand Toulouse
La simple reprise dans les statuts du Grand Toulouse, du texte intégral des articles du CGCT
relatifs aux compétences obligatoires des communautés d’agglomérations et des communautés
urbaines, sans autre précision relative au partage des compétences entre l’échelon intercommunal et
les communes, a laissé subsister un flou juridique qui affecte la lisibilité et la légitimité de l’action
intercommunale.
En outre, en l’état actuel des textes, l’intervention de la commune dans le champ de
compétence de la politique de la ville apparaît juridiquement incertaine. En matière de prévention
de la délinquance, par exemple, l’article L. 5215-20 du CGCT prévoit explicitement que «
la
communauté urbaine exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les dispositifs
locaux de prévention de la délinquance
».
La commune de Toulouse et la CUGT doivent donc clarifier la répartition et l’exercice des
compétences en matière de la politique de la ville, conformément aux textes en vigueur. A cet
égard, le maire a répondu à la chambre que la création, de la communauté urbaine a permis de
retravailler ses compétences en matière de politique de la ville particulièrement dans les domaines
de l’habitat (PLH 3
ème
génération), de l’emploi (Politique Communautaire de l’Emploi, Economie
sociale et solidaire) et de l’insertion (PLIE et Clauses d’insertion). La «
Fabrique urbaine de
Toulouse a permis de poser le cadre stratégique du projet urbain, de l’échelle de proximité à celle
de la métropole. Il était difficile en 2009 de relancer une procédure de CUCS communautaire dès
lors que la discussion nationale sur ce dispositif avait clairement introduit la perspective d’une
géographie prioritaire plus exigeante qui, localement, allait se recentrer sur les seuls quartiers de
Toulouse. Dans cette période d’incertitude, il était donc essentiel pour la Communauté urbaine de
confirmer l’existant tout en accompagnant la ville de Toulouse dans le travail de réorientation de la
politique de la ville avec les enjeux complexes de renégociation des engagements ANRU et du volet
social des PRU. »
Mais au-delà de l’incertitude juridique, c’est la cohérence du pilotage de la politique de la
ville qui est affectée par la répartition des compétences entre la commune et la CUGT. Fruit d’une
évolution historique locale, marquée par la prééminence de l’échelon communal, la CUGT a hérité
de compétences parcellaires, éléments de politiques plus larges définies et mises en oeuvre par les
communes. Cette pratique de l’intercommunalité prive notamment la politique de la ville d’une plus
grande efficacité et d’une vision stratégique plus forte.
Ainsi, en matière de réussite éducative, par exemple, la ville de Toulouse a défini, dans le
cadre du CUCS, un dispositif impliquant la gestion de moyens (recrutement de quatre équipes
pluridisciplinaires), la définition et la mise en oeuvre de procédures (composition et rôle des cellules
de veille éducative, modalités de prise en charges du public…) et d’un dispositif d’évaluation. La
CUGT n’apporte dans ce contexte qu’une contribution résiduelle, dont la valeur ajoutée n’apparaît
pas clairement.
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Rapport d’observations définitives
– Commune de Toulouse – La politique de la ville – Exercices 2006 à 2009
74
L’exercice
de
la
compétence
de
développement
économique,
bien
qu’en
cours
d’approfondissement par le Grand Toulouse, constitue une autre illustration de la critique sur le
partage de compétences. Alors que la CUGT dispose de la compétence de développement
économique, et qu’à ce titre, elle conduit l’opération du cancéropôle et de construction d’un
lotissement dédié à de l’immobilier de bureaux, sur la ZFU toulousaine, la ville met en oeuvre
l’objectif de développement économique inscrit dans le deuxième volet du CUCS et continue
d’accompagner le dispositif ZFU au moyen d’un chargé de mission dédié.
Cette répartition a eu des conséquences défavorables en matière de coordination, qui se sont
traduites par une mauvaise exécution des actions du CUCS.
Concernant la prévention de la délinquance, la ville a mis en place un conseil local sécurité
prévention de la délinquance (CLSPD) bien que la loi ne l’y obligeait pas dès lors qu’existe un
CISPD, alors que cette compétence est attribuée à la CUGT.
Alors qu’en matière de politique de la ville, la CUGT n’exerce ses compétences que de
manière « subsidiaire », en mettant en oeuvre des éléments partiels de dispositifs plus globaux
définis et gérés par la commune, sans vraiment apporter de plus-value notable, elle néglige les
fonctions pour lesquelles l’échelon intercommunal est le plus approprié, comme l’évaluation des
politiques publiques.
En ce qui concerne l’évaluation, la CUGT n’a pas saisi l’opportunité qui lui était offerte par
le CUCS de développer cette compétence. Le dispositif prévu dans le CUCS n’a jamais été ni défini
ni mis en oeuvre, laissant ainsi les acteurs locaux dans une ignorance quasi-totale de l’impact des
actions qu’ils mènent dans le domaine de la politique de la ville, à l’exception notable du PLIE, qui
ne constitue cependant qu’une partie seulement du volet emploi/insertion du CUCS.
4.2
Les relations avec les associations
4.2.1
Présentation générale
En 2009, la commune a subventionné au titre de la politique de la ville 259 associations pour
un montant de 3 537 534 € et un total de 484 actions. 80 % des associations ont reçu 1 385 915 €,
soit 39 % des subventions accordées. En termes d’actions, 80 % des actions consomment
1 490 674 €, soit 42 % des subventions.
Pour chaque action financée par la ville, une convention annuelle est signée avec
l’association promoteur du projet, indiquant les modalités d’exécution et d’évaluation. Les
subventions sont proposées aux différents conseils municipaux se déroulant tout au long de l’année.
Les demandes sont effectuées à partir d’un dossier unique accessible en « ligne » sur le site internet
« Poliville ».
La chambre a procédé au contrôle approfondi de neuf des associations parmi les plus
subventionnées par la ville de Toulouse et dont le champ d’action couvre la totalité des volets du
CUCS. De cet examen peuvent être dégagés les principaux constats d’ensemble suivants.
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4.2.2
Des outils d’évaluation limités
Les outils d’évaluation des associations financées dans le cadre de la politique de la ville
s’appuient sur l’outil « Poliville », les dossiers de demandes de subvention, l’appréciation portée par
les services de la ville et les élus,
et enfin les conventions de financement.
Ce dispositif d’évaluation, qui permet de s’assurer de la bonne utilisation des subventions,
est cependant limité. Il repose in fine sur les informations communiquées par les associations elles
mêmes, sans vérification externe, de sorte que la commune ne peut disposer de l’assurance que ces
informations soient complètes et exactes.
Ainsi, dans son bilan d’activité, l’association Rebonds mentionne le chiffre de 70 jeunes
suivis dans le cadre de son action d’insertion par le rugby. En vérité, l’audit de cette association a
révélé que seulement 49 font l’objet d’un dossier de suivi. Même si la commune ne peut
raisonnablement pas mettre en place, compte tenu du coût et de la complexité d’un tel projet, un
système de validation externe systématique des données d’activité transmises par les associations
subventionnées, elle pourrait procéder, de manière aléatoire, à des audits de l’activité et du
fonctionnement des principales d’entre elles.
Dans sa réponse à la chambre, le maire a rappelé que « l
e dispositif d’évaluation du CUCS
porté au titre de la Communauté n’a pas complètement été finalisé, [notamment du fait] des délais
trop courts exigés alors par l’Etat pour la finalisation des CUCS au 1
er
semestre 2007. Dans ce
contexte national et dans le contexte plus spécifique au territoire toulousain comme le rapporte la
Chambre Régionale des Comptes, il était difficile de disposer d’une note communautaire de
cadrage pour l’évaluation. A compter de 2008, comme cela est expliqué dans le chapitre précédent
de Cohésion Sociale, il y a eu mutation de l’ambition et de la méthode en matière de Politique de la
Ville et la question de l’évaluation reste d’actualité ».
4.2.3
Des outils d’évaluation
non exploités
En outre, ce dispositif est limité dans l’utilisation qui en est faite. Alors que la ville dispose
du droit, rappelé dans chaque convention, d’évaluer par la personne de son choix, l’activité des
actions subventionnées, cette possibilité n’a non seulement jamais été mise en oeuvre mais, en outre,
les éventuelles analyses défavorables des bilans d’activité présentés par les associations n’ont eu
aucune suite. Ainsi, sur les dernières années, les subventions sollicitées, dans la quasi-totalité, ont
été reconduites. Les dispositifs d’évaluation mis en place n’emportent aucun effet si les fonds
alloués sont systématiquement renouvelés.
Enfin, les services instructeurs analysent qu’imparfaitement les dossiers de demande de
subvention. L’examen par la chambre de ces dossiers à partir d’un échantillon composé des neuf
associations parmi les plus subventionnées, a révélé que des critères chiffrés d’évaluation étaient
absents dans la plupart des cas, voire lorsqu’ils figuraient, étaient inappropriés.
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76
Par exemple, les dossiers déposés par l’association Quartier 31 (n° 2009CUC290 et
n° 2009CUC499) au titre des actions « espace numérique et social », et « point d’information
jeunesse » qui consiste à offrir au public des services d’aide à la recherche d’emploi et aux
démarches administratives, ainsi que des ordinateurs connectés à internet, précisent que les résultats
attendus seront évalués sur la capacité à « tenir des réunions internes » et à rencontrer
« régulièrement des partenaires », ainsi qu’à mesurer la « fréquentation du public et son devenir
immédiat ».
Ces modalités ne permettent pas à la ville de Toulouse, qui verse pour ces deux actions une
subvention de 30 000 € par an, de s’assurer de la réalité, de la qualité, et de l’impact de ces actions.
En outre, alors que les résultats de la comptabilité analytique de l’association évaluent le coût de
cette action à 77 000 € en 2009, la demande de financement dans le dossier polyville s’élève à
127 000 €.
4.2.4
Des niveaux variables de service à la population
L’absence de structuration du milieu associatif par la commune la rend dépendante de l’offre
existante, pour la mise en oeuvre d’une partie importante de la politique de la ville.
Cette stratégie peut conduire à des formes et des niveaux variables en matière de services
rendus au public.
La ville finance, par exemple, via l’association Quartier 31 le fonctionnement d’une cyber
base sur le quartier de Bellefontaine et La Reynerie. Une autre existe sur les quartiers Nord de
Toulouse. Ce service, dont la vocation est d’offrir un accès et une formation à l’Internet à des
publics qui en seraient normalement exclus, n’est ainsi pas présent dans les autres quartiers du
CUCS : Empalot (6 000 habitants), La Faourette-Bagatelle (17 000 habitants) et les quartiers Est
(6 600 habitants). Il est certes précisé que cette cyber base est accessible à l’ensemble des habitants
de la ville, mais elle est hébergée dans les locaux d’une association historiquement identifiée à son
quartier, ce qui peut constituer un obstacle pour les autres habitants.
De même, un garage associatif a été créé par une association sur le quartier de Bellefontaine
afin de permettre aux habitants
de disposer d’un local et d’une assistance technique pour assurer les
réparations et l’entretien de leur véhicule. Ce projet, qui répond à un souci de préserver le cadre de
vie et de développer des emplois d’insertion, tout en apportant un vrai service à la population, n’est
pas présent dans les autres quartiers, même si des projets sont à l’étude sur les quartiers Nord et Est.
En matière de réussite éducative, l’association Voir et Comprendre assure une prise en
charge des élèves du collège de la Reynerie faisant l’objet d’une exclusion. Son champ d’action est
limité à ce seul établissement. A part un dispositif spécifique pour les gens du voyage sur les
quartiers Nord, aucun dispositif analogue n’est en place sur les autres quartiers du CUCS, hormis le
régime de droit commun mis en oeuvre par l’Education Nationale.
Enfin, le déficit de professionnalisation des équipes associatives peut aboutir à une qualité
de service rendu insuffisante. Ainsi par exemple, l’association ASVEC avait recours jusqu’à
récemment à des bénévoles issus des quartiers sensibles sur des fonctions de « grand frère » pour
encadrer les compétitions sportives auxquelles participaient les jeunes. Cette solution s’est révélée
inadaptée car ces personnes sans expérience et sans formation, n’étaient pas toujours en mesure
d’atténuer les tensions et d’assurer l’encadrement de jeunes enfants, du fait de leur trop forte
implication dans le quartier.
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Dans sa réponse à la chambre, le maire a rappelé qu’
une des missions centrales de la
politique de la ville vise à soutenir des initiatives locales et non de chercher systématiquement à
uniformiser les services offerts par les associations d’un quartier à l’autre. Le soutien aux
initiatives vise une démarche d’empowerment des acteurs à l’échelle de leurs quartiers.
Je reste convaincu que cette observation faite par la CRC, quant à la situation des
associations et de leurs activités dans les quartiers, dépasse largement la spécificité du mode de
gestion de la politique de la ville à Toulouse, car elle est valable sur l’ensemble des territoires et
donc d’ordre national ».
4.2.5
Un cadre juridique inadapté
La politique de la ville a généré un véritable marché de la prestation sociale sur lequel se
positionnent les acteurs associatifs qui doivent s’adapter à une concurrence vive. De fait, les
associations se répartissent en deux grandes catégories : certaines restent dans le domaine de
« l’esprit de la loi de 1901 », reposant sur le bénévolat, respectant l’aspect non lucratif de leur objet
social, alors que d’autres disposent de tous les caractéristiques de prestataires de services sociaux au
profit des collectivités publiques.
Sans être à caractère lucratif, ces dernières s’emploient avant tout à pérenniser leur activité
et leurs emplois.
Elles mettent en oeuvre des stratégies concurrentielles. Ainsi, par exemple, l’association
Rebonds a choisi une stratégie de niche, en se positionnant sur l’insertion par le rugby. D’autres
choisissent de se différencier, comme l’association quartier 31, par une politique de labellisation
(label Netpublic, réseau Cyberbase,…). D’autres optent pour une stratégie d’adaptation rapide à la
demande exprimée par les pouvoirs publics. Ainsi, l’association CLAP a changé trois fois d’objet,
passant d’une activité d’alphabétisation à des activités de soutien juridico-administratif aux autres
associations, et de formation d’éducateurs en alphabétisation.
Le cadre associatif traditionnel de l’association, tel que défini par la loi de 1901, apparaît
souvent inadapté. La vie associative est souvent purement formelle. Ainsi, les assemblées générales
de CLAP, de Rebonds ou de Voir et Comprendre ne réunissent pas plus de 20 à 30 membres en
général. Les adhésions sont d’ailleurs souvent de pure forme ou obligatoires, pour pouvoir
bénéficier des prestations offertes. Ainsi, les associations bénéficiant du logiciel de comptabilité
élaboré par CLAP doivent adhérer à l’association.
La notion de bénévolat est souvent contournée, avec une confusion plus ou moins nette entre
les fonctions d’administrateur et de salarié. L’action de l’association est la plupart du temps le fait
de professionnels, salariés, sans lesquels les prestations ne seraient pas assurées : éducateurs,
formateurs, gestionnaires, etc… La détermination du régime fiscal applicable est un sujet de
préoccupation constant, les activités se situant souvent à la frontière entre les domaines lucratifs et
non lucratifs.
Enfin leur budget est essentiellement financé par des subventions publiques : 98 % pour
Quartier 31, 86 % pour Rebonds, 85 % pour ASVEC….
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Face à ce constat la commune, comme l’ensemble des partenaires publics d’ailleurs, adopte
une position ambigüe, en passant des commandes de prestations sous forme d’appels à projets plus
ou moins explicites dans les lettres de cadrage annuelles, sans toutefois inscrire la relation dans un
cadre plus strict, qui pourrait prendre la forme d’un appel d’offres avec sélection des candidats sur
des critères préalablement définis, après que les besoins aient été déterminés.
Il en résulte une reconduite quasi systématique des financements. Certes on peut supposer
que la forme associative des bénéficiaires rendrait éventuellement la suppression de l’aide
« politiquement » délicate.
Cette pratique ne permet pas de rationnaliser l’offre de services en matière de politique de la
ville.
4.2.6
La question de la pérennité des emplois associatifs
Le maintien, sous la dépendance de financements publics, d’un marché de la prestation
sociale non structuré entretient l’idée de la viabilité économique auprès d’un grand nombre de
salariés (en général des jeunes sous contrat aidé, type CAE ou adulte relais).
Un des objectifs opérationnels du CUCS, au titre du volet développement économique,
emploi et insertion, est d’ailleurs le soutien et la pérennisation de l’emploi associatif dans les
quartiers CUCS. Or, le financement par des subventions publiques de structures diverses dans leur
taille, leur professionnalisme et leur efficacité, demeure précaire, de sorte que d’une année sur
l’autre, ces salariés peuvent perdre leur emploi sans pour autant que les compétences acquises leur
permettent de se reclasser aisément sur le marché du travail, même si une première expérience
professionnelle dans une association peut être utile.
En outre, la précarité professionnelle ne favorise pas la professionnalisation des acteurs,
alors qu’elle constitue une condition essentielle de réussite des actions dans le social. Ainsi par
exemple, l’efficacité reconnue de l’action de l’ADIE repose sur la qualité professionnelle de ses
conseillers crédits, bien formés et bénéficiant de salaires valorisants, capables d’accompagner les
porteurs de projet tout au long de leur démarche de création d’entreprise.
Cette situation n’est évidemment pas spécifique à la ville de Toulouse mais il n’en demeure
pas moins vrai que le recours aux associations est un choix de gestion qui comporte ses avantages et
ses inconvénients.
4.2.7
La gestion « du snack de l’amitié » de Bellefontaine illustre les possibles dérives
associatives en matière d’emploi de fonds publics
Le contrôle de l’association Quartier 31 par la chambre régionale des comptes a illustré, à
travers le projet de « snack de l’amitié », les dérives de la gestion associative. De 2006 à 2008, un
entrepreneur a exploité sur le quartier de Bellefontaine un snack, implanté dans un bâtiment de type
« Algéco ». Au mois de mars 2008, l’entreprise de restauration a dû cesser son activité, faute de
rentabilité suffisante.
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Rapport d’observations définitives
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Durant l’été 2009, la ville a demandé à l’association Quartier 31 de reprendre cette activité,
ce qu’elle a fait, après avoir versé un chèque de 33 700 € à l’ancien gérant, en contrepartie de
matériel électro-ménager d’occasion, pour 16 000 €, et d’un « droit au bail » pour 17 000 €, sans
aucun véritable justificatif. En fait, l’Algéco de l’ancien snack appartenait à un bailleur et était situé
sur le domaine public, dont l’occupation, au titre de l’article L. 2122-1 et suivants du code général
de la propriété des personnes publiques, ne peut donner lieu à bail commercial.
Le snack a été ouvert pendant les mois d’août et septembre 2009 mais les trois salariés
embauchés en CAE pour l’occasion ont été rémunérés pendant six mois. En contrepartie,
l’association a reçu 81 000 € de subventions publiques (27 000 € de la part de la commune, 6 000 €
de la part de l’Etat, 27 000 € de trois bailleurs et 21 000 € d’aides à l’emploi) et une avance de
trésorerie, non encore remboursée, de 27 000 €. A la fermeture du snack, le matériel a été entreposé
dans les locaux de l’association et en partie prêté à un particulier.
Le soutien des divers bailleurs de fonds à cette activité peut être évalué à 108 000 €, pour un
résultat non significatif.
Telles sont les observations définitives que la chambre a décidé de formuler sur la gestion de
la commune de Toulouse au titre de la politique de la ville.
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*
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GLOSSAIRE
ACSE :
Agence de la cohésion sociale et de l’égalité.
ANRU :
Agence nationale de la rénovation urbaine.
CIV :
Comité interministériel à la ville.
CLSPD :
Conseil local sécurité prévention de la délinquance.
CUCS :
Contrat urbain de cohésion sociale.
DIV :
Délégation interministérielle à la ville.
GPV :
Grand projet de ville.
GUP :
Gestion urbaine de proximité.
GUSP :
Gestion urbaine et sociale de proximité.
IAE :
Insertion par l’activité économique.
PLIE :
Plan local pour l’insertion et l’emploi.
SGCIV :
Secrétariat général du Comité interministériel à la ville.
ZFU :
Zone franche urbaine.
ZRU :
Zone de revitalisation urbaine.
ZUS :
Zone urbaine sensible.