124 Boulevard Vivier Merle
–
CS 23624 - 69503 LYON CEDEX 03 -
: 04 72 60 12 12 - Télécopie : 04 78 60 47 35
crc.auvergne.rhone-alpes@auvergne-ra.ccomptes.fr
La Présidente
N°___________
Lyon, le
Recommandée avec A.R.
REF :
ma lettre n° 1906 du 27 juillet 2012
P.J. :
1
Monsieur le Président,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion du département du
Puy-de-Dôme au cours des exercices 2005 et suivants.
A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L.
243-5 du code des juridictions
financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite.
En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport
d’observations de la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée
délibérante, dès sa plus pro
che réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour
de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à
un débat.
Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la
demande, conformément aux dispositions de
l’article R.
241-18 du code des juridictions
financières, je vous serais obligée
de bien vouloir m’indiquer à quelle date ladite réunion
aura eu lieu.
En application de l’article R.
241-23 du code des juridictions financières, une copie du
rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au
directeur régional des
finances publiques.
Je vous prie d’agréer, Monsieur
le Président, l’expression de ma considération la plus
distinguée.
Catherine de Kersauson
Monsieur Jean-Yves GOUTTEBEL
Président du conseil général du Puy-de-Dôme
24, rue Saint-Esprit
63033 CLERMONT-FERRAND Cédex 1
papier recyclé
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
DEPARTEMENT DU PUY-DE-DÔME
Exercices 2005 et suivants
papier recyclé
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
2
SOMMAIRE
1-
PROCEDURE
......................................................................................................................
6
2-
LES OBSERVATIONS DEFINITIVES
..................................................................................
6
2.1-
PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
.............................................................
6
2.2-
LES SUITES DU RAPPORT D’OBSERVA
TIONS PRECEDENT DE LA
CHAMBRE
.............................................................................................................
8
2.3-
LES COMPTES ET LA SITUATION FINANCIERE
..............................................
10
2.3.1-
Les données et les modalités du pilotage budgétaire
.....................................
10
2.3.1.1-
La présentation des comptes
..................................................................
10
2.3.1.2-
Les analyses financières réalisées par le département
...........................
11
2.3.1.3-
Les règlements et rapports d’information financière
................................
11
2.3.2-
La fiabilité des comptes
.................................................................................
11
2.3.2.1-
Présentation du budget
...........................................................................
11
2.3.2.2-
Lisibilité et accessibilité des comptes du département
............................
12
2.3.2.2.1-
Le rattachement des charges et des produits de fonctionnement à
l’exercice
..........................................................................................
12
2.3.2.2.2-
Les restes à réaliser et le suivi pluriannuel des opérations
d’investissement
...............................................................................
13
2.3.2.2.3-
La transcription budgétaire des emprunts
.........................................
13
2.3.2.2.4-
La transcription budgétaire des impôts et taxes
................................
14
2.3.2.2.5-
Les informations annexées au budget
..............................................
15
2.3.3-
L’analyse des comptes
..................................................................................
16
2.3.3.1-
La section de fonctionnement
.................................................................
16
2.3.3.1.1-
Les dépenses
...................................................................................
16
2.3.3.1.2-
Les recettes
.....................................................................................
21
2.3.3.1.3-
La capacité d’autofinancement (CAF)
..............................................
27
2.3.3.1.4-
L’incidence des transferts de compétences sur la CAF
....................
30
2.3.3.2-
La section d’investissement
....................................................................
35
2.3.3.3-
L’endettement
.........................................................................................
41
2.3.4-
Appréciation globale et prospective financière
...............................................
42
2.4-
LE TRANSFERT AU DEPARTEMENT DES PERSONNELS DES COLLEGES
ET DES SERVICES ROUTIERS DES ANCIENNES DDE
....................................
42
2.4.1-
Le cadre juridique et financier des transferts
..................................................
42
2.4.2-
Le transfert des personnels TOS des collèges
...............................................
42
2.4.3-
Le transfert des personnels chargés de la gestion des routes et du parc de
l’équipement
..................................................................................................
44
2.4.3.1-
Le transfert des services en charge de la gestion des routes
..................
44
2.4.3.2-
Le transfert du parc de l’équipement
.......................................................
45
2.4.4-
Les actions d’accompagnement de la collectivité mises en place à
l’occasion des transferts
................................................................................
46
2.4.4.1-
Les mesures de préparation et d’accompagnement général des
transferts
.................................................................................................
46
2.4.4.2-
Le régime indemnitaire et l’incidence financière des transfert
s
................
51
2.4.5-
Appréciation générale sur la conduite des transferts et questions en
suspens
.........................................................................................................
52
2.5-
LA POLITIQUE TOURISTIQUE DU DEPARTEMENT
.........................................
53
2.5.1-
Données générales sur le tourisme dans le Puy-de-Dôme
............................
53
2.5.2-
Les acteurs de la politique touristique dans le département
...........................
53
2.5.3-
Le rôle spécifique du département
.................................................................
54
2.5.3.1-
L’action touristique
..................................................................................
54
2.5.3.2-
Les moyens humains et financiers
..........................................................
55
2.5.4-
La politique de développement touristique du Puy-de-Dôme
.........................
57
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
3
2.5.4.1-
Le cadre de la politique touristique : les schémas départementaux de
développement touristique
......................................................................
57
2.5.4.2-
Le régime des aides aux acteurs du tourisme
.........................................
60
2.5.4.2.1-
Les aides au fonctionnement
............................................................
60
2.5.4.2.2-
Les interventions directes et les aides à l’équipement
......................
63
2.5.4.3-
La mesure des activités et l’évaluation de l’action départementale en
matière touristique.
.................................................................................
64
2.5.4.3.1-
Les données générales
....................................................................
64
2.5.4.3.2-
Les indicateurs et l’évaluation des aides départementales au
tourisme
...........................................................................................
65
2.5.5-
La mutualisation des missions des organismes en charge du tourisme dans
le département.
..............................................................................................
66
2.5.6-
Un exemple de dossier structurant de développement touristique : le train à
crémaillère du Puy-de-Dôme.
........................................................................
67
2.5.6.1-
L’origine du projet
...................................................................................
67
2.5.6.2-
Le montage de l’opération et son financement
........................................
67
2.5.6.2.1-
La convention et ses avenants
.........................................................
68
2.5.6.2.2-
Le coût de l’opération et son financement
........................................
70
2.5.6.2.3-
Les aides publiques versées au département pour le projet
.............
73
2.5.6.2.4-
Pilotage du projet et appréciation globale sur sa conduite
................
76
2.6-
LA POLITIQUE ET LES DEPENSES DE COMMUNICATION
.............................
76
2.6.1-
Les moyens du département en matière de communication
..........................
76
2.6.1.1-
Les moyens humains dédiés à la communication
...................................
76
2.6.2-
La définition de la politique de communication et les moyens budgétaires
.....
77
2.6.2.1-
L’évolution des act
ions et des dépenses de communication
...................
77
2.6.2.2-
Les axes et techniques de communication du département
....................
79
2.6.2.2.1-
Les supports de diffusion
.................................................................
79
2.6.2.2.2-
Les modalités d’élaboration des documents de communication
.......
79
2.6.2.3-
La politique multimédia d’
information du public
.......................................
80
2.6.3-
La gestion des dépenses liées aux relations publiques
..................................
80
2.6.3.1-
L’imputation des dépenses au c
ompte « Fêtes et cérémonies »
.............
80
2.6.3.2-
Les frais de restauration
..........................................................................
81
2.6.3.3-
Un rattachement trop général au terme « Fêtes et cérémonies »
............
81
2.6.3.4-
Des déplacements ne respectant pas la réglementation sur les
mandats spéciaux
...................................................................................
81
2.6.3.5-
Des dépenses sans objet et sans bénéficiaire identifié au budget
principal et au budget
annexe du laboratoire d’analyses vétérinaires.
....
82
2.6.3.6-
L’utilisation d’une «
carte affaires » par le président du conseil général. . 82
2.6.4-
La réglementation en matière de prise en charge des frais, notamment de
déplacement, exposés par les élus départementaux
.....................................
83
2.6.5-
Des dépenses de communication ne relevant d’aucune convention ou
marché
..........................................................................................................
85
3-
LISTE DES RECOMMANDATIONS
..................................................................................
85
ANNEXES
Annexe N° 1 : schéma des études, des intervenants et des financements
–
train du PDD 86
Annexe N° 2 : organigramme du cabinet du Président du Conseil Général
........................
87
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
4
Synthèse
Le département du Puy-de-Dôme, 629 000 habitants, se caractérise par une progression
démograp
hique modérée et un taux de chômage en hausse, mais inférieur d’un point à la
moyenne nationale en 2011.
Conscient de la rédu
ction de ses marges de manœuvre
consécutive à la prise en charge
de nouvelles compétences, le conseil général a mis en œuvre à par
tir de 2009 une démarche
de maîtrise et d’adaptation des politiques départementales, associée à une stratégie globale
de réduction des dépenses dans tous ses domaines d’action. Cependant, du fait de nouvelles
attributions obligatoires, le montant du budget
du département s’est accru de plus de 50 % au
cours de la période examinée (2004-2010), tandis que son épargne brute et son épargne nette
se réduisaient sensiblement.
La perte, pour le département, d’une grande partie de son autonomie financière, devrai
t
conduire la collectivité, à l’avenir, à une grande vigilance dans la conduite de ses programmes
d’investissement.
Au titre des dépenses de personnel, la chambre, a examiné les conditions dans
lesquelles s’est opéré le transfert, à partir de 2005, des p
ersonnels techniciens ouvriers et de
service dans les collèges du département ainsi que des agents chargés de l’exploitation des
routes départementales et du réseau national transféré, puis, au 1
er
janvier 2011, des ouvriers
et personnels du parc départeme
ntal de l’équipement.
Après ces transferts, le nombre des agents a doublé et a atteint en 2011 l’effectif
permanent de 2 300 personnes, dont une grande part relève désormais de la catégorie C. La
Chambre a relevé la bonne préparation en amont de ces transferts, avec les personnels et les
administrations d’origine. La formalisation des échanges a ainsi permis de résoudre la
complexité inhérente, pour les personnels des collèges, à l’instauration d’une double
hiérarchie.
Enfin, concernant le parc technique départemental, qui a succédé au parc de
l’équipement
, s
a reprise par le département a permis de mutualiser ou d’unifier la gestion de
véhicules et de matériels techniques jusque-
là assurée séparément par d’autres services ou
opérateurs de niveau départemental et de générer ainsi des économies.
Au plan statutaire, les personnels ont massivement choisi de rejoindre la fonction
publique territoriale.
L’alignement général sur les primes prévues pour les personnels
départementaux déjà en fonction, ainsi que la meilleure prise en charge des besoins en
matière de formation, d’hygiène et de sécurité, a entraîné un surcoût non compensé de plus de
5 M€, dont une partie, soit 2,3
M€, constitue cependant une dépense supplémentaire que le
département aurait, selon la Chambre, pu éviter.
Dans le domaine du tourisme, le département dispose de compétences légales définies
par le code du tourisme, au titre desquels il crée et finance un comité départemental du
tourisme (dénommé «
agence départementale de développement touristique du Puy-de-
Dôme
») et apporte un soutien technique et financier aux organismes locaux agissant en
matière touristique, comme aux porteurs de projets de développement touristique publics et
privés. Le soutien au tourisme, qui a connu un essor important au cours des dernières années
dans le Puy-de-Dôme ne représente toutefois que 0,69 % des dépenses de fonctionnement de
la collectivité en 2010. Les aides départementales au tourisme, mises en cohérence dans un
schéma départemental dont les objectifs diffèrent peu du schéma régional, répondent à des
objectifs stratégiques au plan économique, que le département mesure, avec l’aide
d’organismes spécialisés, au moyen de divers indicateurs qu’il y aurait lieu, cependant, de
compléter par une véritable évaluation des dispositifs et de leurs résultats.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
5
En ce qui concerne les subventions au secteur touristique, la chambre invite le
département à mettre un terme au soutien financier qu’il apporte aux activités de nature
strictement commerciale ou entrant dans le champ concurrentiel. Elle conseille également à la
collectivité, dans un souci de plus grande cohérence des politiques touristiques, de favoriser,
au travers de ses aides financières, une meilleure synergie entre les opérateurs touristiques,
qui agissent actuellement encore de manière peu organisée sur un même territoire.
En matière d’investissement, la
Chambre a examiné plus particulièrement la réalisation
sous maîtrise d’ouvrage départemental du tramway permettant
d’un accès ferroviaire au
sommet du Puy-de-Dôme, mis en service en juin
2012. Ce projet, d’un coût global de 86
M€, a
donné lieu à la passation d’une convention de concession avec un opérateur touristique,
chargé de réaliser les travaux puis d’exploiter la ligne et les équipements durant 35 ans.
L’apport de 59 M€ du départeme
nt au délégataire pour les investissements
–
dont 29 M€ de
subventions publiques externes
–, auquel s’ajoutera une subvention forfaitaire d’exploitation,
légèrement supérieure à 1 M€, a pu être normalement supporté par le budget départemental
compte tenu d
u phasage organisé entre l’encaissement des recettes et le versement des
dépenses, les surcoûts, maîtrisés, ayant été intégralement supportés par le délégataire. Après
examen des conditions administratives, financières et juridiques dans lesquelles un projet de
cette ampleur, aux retombées réellement bénéfiques pour le département, a pu être conduit, la
chambre estime que le conseil général a assumé son rôle de maître d’ouvrage dans des
conditions satisfaisantes.
La politique de communication du conseil gé
néral, mise en œuvre au niveau du cabinet
du président par un service de 14 personnes, utilise les supports écrits et multimédia courants
et s’applique à la gestion des grands événements concourant à la promotion du département
ainsi qu’au développement des usages d’internet auprès du grand public
.
Au sein du budget global de communication, les dépenses de relations publiques,
comprenant les crédits pour fêtes et cérémonies, ont diminué de 25 % entre 2007 et 2011.
Toutefois, certaines de ces dépenses sont actuellement engagées sans précision suffisante
sur leur intérêt départemental. La chambre suggère à la collectivité de délibérer pour préciser
la nature et les modalités des dépenses exposées au titre des fêtes et cérémonies et des
réceptions organisées dans le département, et de prévoir une définition plus précise également
des déplacements visés par les mandats spéciaux donnés aux élus départementaux.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
6
1-
PROCEDURE
La chambre régionale des comptes d
’Auvergne,
Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre
de son
programme de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion
département du Puy-de-Dôme pour les exercices 2005 à 2011.
Le contrôle a été engagé par lettre en date du 10 janvier 2011, adressée à
M. GOUTTEBEL, président du conseil général.
Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points suivants :
Les suites du rapport d’observations précédent,
La situation financière du département,
Le transfert des personnels techniciens ouvriers et de service des collèges et des
personnels
des
services
routiers
employés
dans
les
anciennes
directions
départementales de l’équipement,
La politique touristique du département prise globalement et au travers de l’examen
du dossier relatif au projet de train à crémaillère du Puy-de-Dôme,
La politique et les dépenses de communication du département.
L’entretien préalable prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions financières a eu
lieu le 19 décembre 2011 avec M. GOUTTEBEL.
Lors de sa séance du 1
er
février 2012, la chambre a formulé des observations provisoires
qui ont été adressées le 24 février 2012 à M. GOUTTEBEL.
Après avoir examiné la réponse écrite, la chambre, lors de sa séance du 5 juillet 2012, a
arrêté les observations définitives reproduites ci-après.
Du fait de la suppression de la chambre région
ale des comptes d’Auvergne le
2 avril 2012, le présent examen de gestion a été transféré à la chambre régionale des comptes
d’Auvergne, Rhône
-Alpes à cette même date.
2-
LES OBSERVATIONS DEFINITIVES
Les observations provisoires de la chambre portent, outre une présentation de la
collectivité (1), sur
: les suites du précédent rapport d’observations (2), les comptes et la
situation financière (3), la politique touristique du département (4), la politique et les dépenses
de communication (5), ainsi que le transfert au département des personnels des collèges et
des services routiers des anciennes DDE (6).
2.1-
PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
Le département du Puy-de-Dôme, avec une superficie de 7 970 km², est le 8
ème
plus
grand département de métropole par la taille. Il a une densité de 78 habitants au km², contre
108, en moyenne, pour la France métropolitaine.
Le département comporte au 1
er
janvier 2012
1
, selon les derniers chiffres du
recensement INSEE de la population, 629 416 habitants (population sans les doubles
comptes) et 646 908 habitants avec les doubles comptes, ce qui le place au 37
ème
rang
national. L’évolution de la démographie au cours des dernières années est favorable, puisque
la population du département, qui était de 604
200 habitants en 1999, s’est accrue à un rythme
moyen de 0,5 % par an entre 1999 et 2009. La population du Puy-de-Dôme représente
1
Population authentifiée par le décret n° 2011-1994 du 27 décembre 2011.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
7
46,50
% de la population de la région Auvergne, l’agglomérat
ion clermontoise concentrant
43 % de la population départementale.
Si elle est moins forte que dans d’autres régions, la croissance démographique du
département doit néanmoins se poursuivre jusqu’en 2030, le Puy
-de-Dôme concentrant alors
la moitié de la population régionale. Le graphique ci-dessous montre les différents scénarios
envisagés pour cette croissance.
Le département comprenait, au 1
er
janvier 2008, 263 701 emplois répartis sur
50 751 établissements. Le commerce, les transports et les services en représentent un peu
plus de la moitié (50,6 %), l’agriculture
: 18,7 %, le secteur public (administrations de l’Etat,
secteur local et hôpitaux) : 15,7 %, la construction : 8,6 % et
l’industrie
: 6,4 %. Le chômage
concernait 8,2 % de la population active du département au deuxième trimestre 2011, soit
1,1
point de moins qu’au niveau national.
Au cours des années récentes, en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 et
des lois spécifiques transférant la gestion complète du RMI, qui a évolué en 2009 vers le RSA
(revenu de solidarité active), et créant la prestation de compensation du handicap et la maison
départementale des personnes handicapées, les compétences du département ont été
fortement élargies. Ceci a entraîné une augmentation importante de l’effectif du personnel
départemental (passé de 1 200 agents permanents à 2 300 entre 2004 et 2010) et des
volumes budgétaires, notamment des crédits inscrits à la section de fonctionnement. Le
budget principal du département est ainsi passé, en dépenses, de 502,783
M€, dont
355,024
M€ en section de fonctionnement, au compte administratif 2004, à 765,630
M€, dont
539,085
M€ en section de fonctionnement, au compte administratif 2010
, soit une
augmentation globale, et pour la section de fonctionnement, de 52 %.
Durant ces années, le conseil général a, en outre, consenti des efforts d’investissement
importants, notamment pour améliorer le réseau routier départemental et moderniser les
collèges, mais aussi pour renforcer la notoriété extérieure du territoire, en réalisant en
particulier des aménagements majeurs autour du Puy-de-Dôme et de la chaîne des Puys, avec
la consécration du Puy-de-Dôme comme grand site de France puis le projet du train à
crémaillère sur ce même
Puy-de-Dôme.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
8
2.2-
LES SUITES DU RAPPORT D’OBSERVATIONS PRECEDENT DE LA
CHAMBRE
Le précédent rapport d’observations définitives de la chambre, relatif à la gestion de la
collectivité au cours de la période 1998 à 200
3, a été notifié à l’ordonnateur le 12
décembre
2005. Il portait sur la gestion et le budget des affaires sociales départementales, sur le
personnel départemental et sur les interventions économiques du conseil général, s’agissant
du régime des aides versées aux entreprises, et plus particulièrement du soutien apporté au
comité d’expansion économique du Puy
-de-Dôme.
Au début du présent contrôle, le directeur général des services (DGS) a spontanément
transmis un document exposant, pour les différents thèmes de contrôle, les suites données par
le département au précédent examen de gestion de la chambre.
Ce document rend compte, s’agissant
de l’action sociale, du développement
- préconisé
par la chambre - des contrôles et inspections sur place des établissements sociaux et médico-
sociaux. Ainsi,
entre 2007 et 2010 :
- dans le secteur des personnes âgées, 8 EHPAD et une maison de retraite ont été
inspectés, conjointement ou non avec les services de la DDASS ;
- dans le secteur des «
adultes handicapés
», 12 foyers ont été contrôlés ;
- dans le secteur «
enfants inadaptés
», 5 maisons d’enfants à caractère social (MECS)
ont été contrôlées.
Il est précisé que, par rapport au précédent contrôle, le poids de l’action sociale et
médico-sociale dans le budget du département, qui représentait 46,54 % des dépenses de
fonctionnement hors frais de personnel en 2003, s’est alourdi et est estimé, au budget 2011, à
52,70 % des frais de fonctionnement hors frais de personnel et à 60 %, avec les frais de
personnel. L’importance de cette progression relative apparaît d’autant plus significative que la
prise en charge de nouvelles compétences en matière d’exploitation routière et de gestion des
personnels des collèges a, parallèlement, entraîné un gonflement du budget de
fonctionnement.
Concernant la gestion du personnel, la chambre estimait nécessaire de rechercher des
gains de productivité compte tenu de la mise en place d’un régime de temps de travail très
favorable en 2001 et constatait l’absence de numérotation des piè
ces dans les dossiers
individuels des agents.
Dans sa réponse, la collectivité rappelle que l’effectif a été mécaniquement multiplié par
2 entre 2003 et 2009 du fait de l’intégration des personnels de l’Etat dans le domaine des
routes et dans celui des co
llèges principalement, avec l’obligation, selon le département, de
créer certains postes supplémentaires sur les secteurs récemment transférés afin de répondre
aux besoins du service public. Le document précise qu’après cet ajustement initial, des
mesures générales ont été prises afin de parvenir à une plus grande maîtrise des moyens de
la collectivité, ceci impliquant, dans le domaine du personnel, l’analyse des besoins de
maintien ou de redéploiement des postes à chaque vacance. Une économie de 538
000 €
est
affichée pour 2010 du fait de la mise en place de ce dispositif dit «
MAPOD
» (maîtrise et
adaptation des politiques départementales).
S’agissant de la gestion des dossiers individuels (actuellement 2
350 postes
permanents), le directeur général des s
ervices indique que l’ensemble de cette question, que
la collectivité gère par cohorte d’agent et de service, n’est pas résolue
: si tous les dossiers des
personnels d’encadrement du cabinet du président ont été traités et disposent désormais de
pièces enregistrées et numérotées, seuls 300 dossiers ont été numérotés au total, à ce jour.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
9
Tout en tenant compte du bouleversement important des structures engendré par le
transfert des nouvelles compétences, la chambre estime que ce résultat reste modeste et ne
répond pas pleinement aux enjeux qui s’attachent à une gestion fiabilisée des dossiers du
personnel d’une collectivité de cette taille. Elle invite le conseil général à développer, dans le
cadre du décret n° 2011-675 du 15 juin 2011, la gestion électronique des dossiers individuels
des agents.
La chambre recommande à la collectivité, en s’appuyant sur les facultés offertes par la
nouvelle réglementation en matière de gestion électronique, d’accélérer le traitement
des dossiers individuels de l’ensemble
de ses agents.
En ce qui concerne les interventions économiques, la chambre relevait une gestion
globalement insatisfaisante, du fait d’un manque de suivi et d’évaluation des aides aux
entreprises.
La collectivité précise qu’elle a mis en place un régime d’aides entièrement refondu au
1
er
janvier 2007, prenant en compte l’évolution législative opérée par la loi du 13
août 2004
relative aux libertés et responsabilités locales. Ces aides sont ainsi désormais définies en
cohérence avec la région, prescript
rice d’un schéma régional de développement économique.
Elles sont versées au travers de deux fonds départementaux respectant strictement le cadre
communautaire et national des aides aux entreprises (règlements CE n° 1998/2006 du
15 décembre 2006 et n° 800-2008 du 6 août, décret n° 2009-1717 du 30 décembre 2009 relatif
aux aides à l’investissement immobilier des entreprises). Les aides à l’export et au conseil ont
été supprimées ou suspendues dans leur application. Les engagements des bénéficiaires des
aides sont, en outre, systématiquement définis dans une convention de partenariat signée
entre la collectivité et l’entreprise et la mise en œuvre d’indicateurs d’évaluation des aides
accordées est en cours de finalisation. Le département fournit en outre à la région,
conformément à la loi, un bilan exhaustif des aides mises en œuvre au cours de l’année civile
écoulée.
Concernant les relations avec le Comité d’expansion économique du Puy
-de-Dôme, la
collectivité a, selon le document remis, largement pris en compte les observations de la
chambre. L’autonomie de l’association a ainsi été mieux assurée depuis 2008, année à partir
de laquelle la présidence du comité n’a plus été assurée par un vice
-président du conseil
général. Le département a, en outre, réduit sa participation au budget du comité entre 2006 et
2010, ce qui a permis de limiter la trésorerie excédentaire de l’association.
La chambre observe cependant, à cet égard, que le budget primitif 2011 prévoit de
porter de 700
000 € à 925
000 € la subvention
annuelle au comité, ce qui correspond, en
première analyse, à une très forte évolution, contradictoire avec les efforts inverses récemment
opérés.
L’ordonnateur justifie cette majoration par le fait que si la réduction précédemment
opérée de la subvention
a permis d’absorber l’excédent des fonds propres du comité, le
maintien à ce niveau aurait rapidement conduit l’association à un déficit d’exploitation. Il
précise toutefois que le département et le comité d’expansion réfléchissent à une évolution des
mis
sions et de l’organisation de ce dernier afin de réduire son coût de fonctionnement.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
10
S’agissant du fonds de garantie départemental, dont la chambre avait souligné l’illégalité,
le dispositif correspondant a été supprimé et les dossiers en cours ont été repris par le service
économique du conseil général. Sur les 80 dossiers transférés, 22 sont soldés et, sur les
dossiers encore actifs, 9 ont donné lieu à un contentieux. Parmi ces derniers, 4 ont été réglés
définitivement, 4 sont en cours de remboursement et un seul est toujours en négociation en
2011. La collectivité s’est entourée de l’expertise d’un cabinet d’avocats parisien pour régler
les différents aspects du dossier «
fonds de garantie
».
Au titre du développement économique, la chambre avait aussi évoqué les aides au
tourisme, qui font également l’objet de développements dans le présent rapport
(cf. § 4.2.2.2),
et à l’agriculture.
Concernant les aides à l’agriculture, la chambre relevait que les différents dispositifs mis
en place ne rentraient
pas dans le champ des aides légales et s’appliquaient en dehors d’un
conventionnement avec l’Etat, alors que celui
-ci est exigé par les textes en vigueur. Elle notait,
par ailleurs, l’existence d’une subvention d’équilibre du budget principal au budget ann
exe du
laboratoire départemental, compensant les tarifs préférentiels consentis aux éleveurs pour les
analyses de dépistage de certaines maladies. La collectivité signale la suppression du
dispositif d’aide à l’installation complémentaire à la dotation aux
jeunes agriculteurs et
mentionne la mise en conformité des aides restantes avec le droit communautaire et national,
ainsi que la passation d’une convention avec l’Etat,
« la majorité des aides du Conseil général
(étant) inscrite dans le cadre du plan de développement rural hexagonal appelant ainsi une
contrepartie FEADER ou venant en « top up » avec un cofinancement du conseil régional
d’Auvergne
»
. Elle précise enfin que le département a pris en charge dans son budget principal
une partie du coût des analyses des éleveurs, en conformité avec la législation européenne et
dans le cadre d’une convention associant le laboratoire départemental et le groupement de
défense sanitaire du
Puy-de-Dôme, celle-ci étant annexée à la convention conclue entre le
départem
ent et l’Etat.
2.3-
LES COMPTES ET LA SITUATION FINANCIERE
2.3.1-
Les données et les modalités du pilotage budgétaire
2.3.1.1-
La présentation des comptes
Dans le cadre de l’instruction comptable M52 applicable aux départements à compter de
l’exercice 2004, le conseil géné
ral a choisi de présenter son budget par nature, une
présentation croisée par fonctions étant règlementairement prévue en complément. Jusqu’en
2010, le budget se composait du budget principal et d’un seul budget annexe, le laboratoire
départemental d’analyses. A compter de l’exercice 2011, compte tenu du transfert du parc de
l’équipement, un second budget annexe, dénommé «
parc technique départemental
», a été
mis en place.
Les dépenses et les recettes d’investissement et certaines dépenses de fonctionneme
nt
font l’objet, depuis 2001, d’un suivi dans le cadre d’autorisations de programmes (AP) ou
d’engagement (AE) et de crédits de paiement, la présentation de l’état des AP
-AE/CP figurant
règlementairement
en
annexe
au
budget
primitif.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
11
Au-delà de la gestion en AP-
AE/CP, un plan pluriannuel d’investissement a été élaboré
pour le budget d’investissement à partir de 2007 et élargi au fonctionnement à partir de 2010
pour constituer un «
plan pluriannuel d’investissement et de fonctionnement
» (PPIF) couvrant
actuellement les années 2011-2014.
Bien que n’ayant aucune base règlementaire et
n’engageant pas juridiquement la collectivité, ces plans pluriannuels constituent un outil utile
pour définir une stratégie financière de la collectivité.
2.3.1.2-
Les analyses financières réalisées par le département
Le département a fait réaliser en 2004, puis en 2008, des analyses financières
rétrospectives et prospectives afin d’éclairer les choix budgétaires et financiers de l’exécutif.
De même, chaque année, une analyse de la situation financière est présentée dans le rapport
remis aux élus préalablement au débat sur les orientations budgétaires. En outre, conscient de
la réduction continue de l’autofinancement, principalement du fait de la montée en charge des
dépenses d’allocations sociales, l’exécutif a lancé, dans le cadre de la préparation du budget
2010, une «
démarche de maîtrise et d’adaptation des politiques départementales (MAPOD)
»,
précédée d’une analyse prospective spécifique réalisée en 2009. Pour l’investissement, la
collectivité a ainsi élaboré un scénario prévoyant une réduction de 25 ou 15 % des dépenses
réelles d’équipement. En fonctionnement, elle a décidé de n’autoriser aucune création nouvelle
de poste et de soumettre à examen toute demande de renouvellement de postes lors du
départ d’un agent. Une réduction significative des dépenses de communication a par ailleurs
été décidée à partir de l’année 2008.
2.3.1.3-
Les règlements et rapports d’information financière
En
application
de
l’article
L.
3312-4
du
code
général
des
collectivités
territoriales
(CGCT), tous les départements doivent désormais disposer d’un règlement
budgétaire et financier adopté par l’assemblée délibérante et précisant les modalités de
gestion budgétaire de la collectivité. Le département du Puy-de-Dôme a mis en place un tel
support, communément appelé avant cette ordonnance «
règlement financier
».
Par ailleurs, dans le cadre de la préparation budgétaire, l’information des élus est assurée par
le document-support du débat sur les orientations budgétaires, qui présente la situation macro-
économique des finances locales et les évolutions récentes des finances de la collectivité.
Depuis 2008, durant l’exercice budgétaire, l’exécutif et le directeur général sont informés
par la production d’un tableau
de bord financier permettant un suivi des consommations de
crédits.
2.3.2-
La fiabilité des comptes
2.3.2.1-
Présentation du budget
Le
budget
du
département
comprend
le
budget
principal,
un
budget
annexe «
Laboratoire d’analyses vétérinaires départemental
» et, depuis 2011, un second
budget annexe «
Parc technique départemental
».
Le tableau n° 1 ci-
dessous reprend l’évolution des masses budgétaires du budget
principal et du budget annexe du laboratoire départemental, avec la mention du nouveau
budget annexe du parc technique départemental à compter du budget primitif 2011.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
12
2011 (BP)
LVD
P T D
dép. 355,024
2,491 357,515 539,085
2,529
17,642 559,256
56,43
rec.
413,399
2,491 415,890 570,947
2,529
17,642 591,118
42,13
dép. 147,693
0,717 148,410 226,545
0,188
3,372 230,105
55,05
rec.
91,384
0,717
92,101 224,878
0,187
3,372 228,437
148,03
Budget
principal
Total
Budget
annexe
LVD
Investissement
Evolution du
budget total
2010/2004
(%)
Tableau n° 1 : Evolution des dépenses et des recettes totales du budget depuis 2004 (en millions d'€)
Fonctionnement
2004 (CA)
2010 (CA)
Budget
principal
Budgets annexes
Total
Source : comptes administratifs
L’analyse financière réalisée par la chambre porte uniquement sur le budget principal du
département, voté par nature de comptes, selon l’
instruction comptable «
M52
», appliquée en
2004 aux départements et à leurs établissements publics administratifs.
2.3.2.2-
Lisibilité et accessibilité des comptes du département
Le rattachement des charges et des produits de fonctionnement à l’exercice et le su
ivi
des opérations d’investissement engagées mais non réalisées dans l’exercice participent au
respect du principe de l’annualité budgétaire.
2.3.2.2.1-
Le rattachement des charges et des produits de fonctionnement à
l’exercice
En application du principe d’indépend
ance des exercices, le rattachement des charges et
des produits de fonctionnement consiste à émettre en fin d’exercice, en pratique à l’issue de la
journée complémentaire
2
représentée par le mois de janvier de l’exercice suivant, et en
l’absence des pièces
justificatives, les mandats correspondant aux dépenses engagées ayant
donné lieu à service fait dans l’exercice et les titres de recette des produits acquis pendant cet
exercice.
Les mandats et les titres émis une seconde fois au cours de l’exercice suiv
ant, à
réception des pièces justificatives correspondantes, sont neutralisés par leur annulation
anticipée effectuée au début de cet exercice.
Toutefois, cette procédure peut être aménagée si les charges et les produits à rattacher
ne sont pas susceptibl
es d’avoir une incidence significative sur le compte de résultat, à la
condition de procéder de façon identique pour chaque exercice, afin de ne pas porter atteinte à
la lisibilité et à la continuité des comptes.
Le département du Puy-de-Dôme pratique le
rattachement à l’exercice des charges et
des produits de fonctionnement, notamment en ce qui concerne les dépenses, y compris les
intérêts courus non échus des emprunts (ICNE), avec un taux de rattachement en 2010 de
près de 3 % des dépenses totales, ce qui est dans la norme.
2
Le département du Puy-de-Dôme a renoncé à la pratique de la journée complémentaire lors du passage à
l’instruction comptable M52.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
13
2.3.2.2.2-
Les restes à réaliser et le suivi pluriannuel des opérations
d’investissement
Le suivi des restes à réaliser de l’exercice à la section d’investissement, c’est
-à-dire les
dépenses engagées non mandatées et les recettes certaines de
l’exercice n’ayant pas donné
lieu à l’émission d’un titre, résulte de l’obligation d’engager les dépenses dans la limite des
autorisations budgétaires, édictée par les articles 28 et 29 du décret précité du
29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Les restes à réaliser
en investissement sont pris en compte pour la détermination du besoin de financement et
l’affectation du résultat, et sont reportés au budget de l’exercice suivant.
Le cas particulier de la procédure des autorisations de programme et des crédits de
paiement (AP/CP), prévue par l’article L. 3312
-4 du CGCT, permet, en complément des crédits
budgétaires, de voter les montants pluriannuels d’engagement des dépenses relatives aux
opérations d’investissement, appelés
autorisations de programmes et les montants des
dépenses de ces opérations pouvant être payés dans l’exercice, appelés crédits de paiement.
Les crédits budgétaires de ces opérations, qui peuvent être individualisés sous la forme
de programmes ou rattachés par chacune de leurs lignes de crédit aux chapitres de compte
par nature, sont distincts de leurs crédits d’engagement et ne peuvent faire l’objet de restes à
réaliser.
Le département du Puy-de-Dôme vote les crédits de dépenses de ses opérations
d’investissement essentiellement sous la forme d’AP/CP (78,939 M€ en 2010), sans restes à
réaliser, en prévoyant les recettes associées en complément des opérations d’AP/CP
reportées, ce qui participe à la sincérité du budget.
Ainsi, le compte administratif 2010 du département fait
apparaître, selon l’état des AP/
CP
annexé, un montant de dépenses restant à financer au-
delà de 2010 de 309,069 M€ sur les
autorisations de programme données et un montant de 36,279
M€ pour les recettes
correspondantes attendues.
2.3.2.2.3-
La transcription budgétaire des emprunts
Les emprunts comptabilisés au compte 16441, permettent d’effectuer des tirages sur une
ligne de trésorerie, qui se traduisent en fin d’exercice, par un montant égal de dépenses et de
recettes du compte 16449 et par une dépense
au compte 16441 qui représente son montant
remboursé sous forme de ligne de crédit.
De la même façon que ce compte 16449, les dépenses et les recettes du compte 166 de
refinancement de la dette par remboursement et ré-emprunt à des conditions différentes, ne
représentent pas des emprunts supplémentaires par rapport au compte de l’emprunt auquel
elles sont liées.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
14
Montants en
millions d'euros
Chapitre,
compte
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Cumul
Recettes, dont
16
41,7
53,0
61,9
101,2
128,9
130,2
112,1
629,0
emprunts à option
tirage ligne crédit
16441
10,9
13,0
3,0
21,0
20,0
18,0
40,3
126,2
compte associé
16449
27,7
34,8
43,8
54,8
58,5
61,8
10,4
291,7
refinancement
166
4,3
15,3
19,6
Dépenses, dont
16
45,6
52,9
58,2
73,8
70,7
77,5
49,3
428,0
emprunts à option
tirage ligne crédit
16441
3,7
4,0
4,1
11,3
4,0
5,4
5,4
37,8
compte associé
16449
27,7
34,8
43,8
54,8
58,5
61,8
10,4
291,7
refinancement
166
4,3
15,3
19,6
Tableau n° 2 : Emprunts comptabilisés
Source : comptes administratifs
Cependant l’instruction comptable prévoit de faire figurer la dépense au
compte 16441
du montant remboursé sous forme de ligne de crédit et sa recette liée au compte 16449, au
chapitre
« 041 »
des
opérations
patrimoniales,
séparément
des
autres
opérations
comptabilisées au chapitre « 16
» des emprunts. A compter de l’année 2012
, la nouvelle
version des états annexes au budget A8.1 et A8.2 permettra de mieux visualiser les
mouvements effectués sur les comptes 16449 et 166.
2.3.2.2.4-
La transcription budgétaire des impôts et taxes
Les produits des principales taxes relevant de la fiscalité indirecte, DMTO (droits de
mutation à titre onéreux), TIPP (taxe intérieure sur les produits pétroliers) et TSCA (taxe
spéciale sur les conventions d’assurance), sont imputés à des comptes différents.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
15
Les produits de ces taxes, sans pour autant être affectés de façon exclusive aux
dépenses auxquels ils sont associés, sont destinés à compenser certains transferts de l’Etat
aux départements depuis 1982 et contribuent, depuis 2011, à la compensation de la diminution
du produit global de la fiscalité directe.
Depuis 1982
Compétence générale en matière de prestations d'aide sociale, de prévention sanitaire
et de services sociaux
Depuis 2011
Contribution à la compensation de la diminution du produit de la fiscalité directe
Depuis 2004
Prestations de RMI (remplacé par le RSA en 2009)
Depuis 2008
Complément des recettes attribuées en compensation des compétences transférées
par la
loi n° 2004-809 du 13 août 2004
Compensation de compétences transférées par la loi du 13 août 2004, notamment
l'aide aux jeunes et l'aide au logement
Financement complémentaire des SDIS en contrepartie d'une diminution de la DGF
Compensation de la poursuite des transferts de compétences initiés par la loi du
13 août 2004, RN, transfert progressif d'agents de la DDE et TOS affectés aux collèges
Compensation de la supression de la vignette automobile
Depuis 2011
Contribution à la compensation de la diminution du produit de la fiscalité directe
Depuis 2006
TSCA
Depuis 2005
Tableau n° 3 : Destination des produits de fiscalité indirecte
DMTO
TIPP
L’absence d’un rattachement comptable, non prévu par la réglementation, de ces
recettes aux dépenses auxquelles elles sont destinées, au sein d’un même chapitre
individualisé, ne permet pas de connaître le montant des recettes associées pour chacune de
ces compétences transférées ainsi que le montant total du produit perçu, à titre de
compensation, dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale directe.
L’ordonnateur, qui fait siennes les observations de la chambre
rappelle toutefois que la
collectivité établit une annexe spéciale à son compte administratif permettant aux conseillers
généraux d’être informés de l’évolution des dépenses et des recettes liés aux transferts de
compétences. L’estimation des dépenses résu
lte de données extraites par les services
départementaux des réalisations de l’année. L’évaluation des recettes est réalisée d’une part à
partir de la circulaire établie chaque année par le Ministère de l’Intérieur et d’autre part en
fonction des encaissements effectifs perçus au titre de ces recettes de fiscalité.
2.3.2.2.5-
Les informations annexées au budget
Les états annexes des documents budgétaires complètent utilement la lecture des
comptes.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
16
Ils comprennent
notamment :
-
les états de gestion des crédits p
luriannuels sous la forme d’AP/CP
;
-
les états relatifs au patrimoine départemental (états descriptifs des bâtiments, y compris
les collèges dont le département est propriétaire, locataire, ou qui sont mis à sa
disposition, ainsi que de la flotte de véhicules) ;
-
les états tenus à jour depuis 2004, lors de l’entrée en vigueur de l’instruction qui les
prévoit, et comportant les numéros d’inventaire, des immobilisations corporelles et
incorporelles, des acquisitions et des cessions immobilières de l’exercice,
des
variations du patrimoine, en entrées et en sorties, ainsi que les états détaillés des
provisions pour risques constituées et des emprunts garantis.
Cependant, la technicité et le volume de ces informations (environ 800 pages pour le
compte administratif 2010) les rendent peu accessibles.
Dans l’intérêt général, le département pourrait rendre publique une version du projet de
délibération qu’il adresse aux conseillers généraux avant le vote des documents budgétaires.
La diffusion de ce document synthét
ique, qui s’apparente au rapport financier élaboré par de
nombreuses grandes collectivités et qui comprend des éléments d’information macro
-
économique et d’autres, portant sur les principaux agrégats budgétaires, aurait le mérite de
rendre plus accessible un budget départemental devenu très complexe.
L’ordonnateur fait état dans sa réponse de la diffusion depuis 2011 d’un rapport financier
–
dont la chambre n’avait pas eu connaissance –
et de son intention, en réponse aux
suggestions de la chambre, de comp
léter le document de 4 pages qu’il élabore déjà après le
vote du budget primitif «
afin d’y intégrer davantage d’indications sur l’évolution des principaux
postes de dépenses et recettes mais aussi sur certains agrégats financiers. »
2.3.3-
L’analyse des comptes
L’analyse financière effectuée par la chambre s’appuie sur les données publiées par le
ministère des finances à partir des comptes de gestion sur le site www.colloc.bercy.gouv.fr,
ainsi que sur celles des comptes administratifs. Les montants sont exprimé
s en milliers d’euros
et les ratios, en euros par habitant.
Le département du Puy-de-Dôme est comparé aux départements dont la population est
comprise entre 500
000 et un million d’habitants.
2.3.3.1-
La section de fonctionnement
2.3.3.1.1-
Les dépenses
Le tableau n° 4 ci-
dessous retrace l’évolution des dépenses de fonctionnement sur la
période contrôlée, jusqu’en 2010, dernier exercice dont les comptes sont connus. Les ratios
nationaux ne sont publiés que jusqu’en 2009.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
17
Montants en
milliers d'€,
ratios en euros/habitant
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
- montant total
335 076
344 250
379 975
404 405
456 193
482 336
494 331
- ratio département
555
558
612
649
732
770
787
- évolution annuelle en %
0,5
9,7
6,0
12,8
5,2
2,1
6,1
- ratio strate
587
599
641
689
733
764
- évolution annuelle en %
2,0
7,0
7,5
6,4
4,2
- écart : dépt/strate, en %
-5
-7
-5
-6
0
1
dont :
- subventions et contingents
- montant
220 924
222 835
247 331
260 469
272 118
289 185
302 670
- ratio département
366
361
398
418
436
461
482
- évolution annuelle en %
-1,4
10,2
5,0
4,3
5,7
4,5
4,7
- ratio strate
399
409
439
465
478
501
- évolution annuelle en %
2,5
7,3
5,9
2,8
4,8
- écart : dépt/strate, en %
-8
-12
-9
-10
-9
-8
- charges de personnel
- montant
52 960
56 445
60 818
68 716
101 170
107 932
108 951
- ratio département
88
91
98
110
162
172
173
- évolution annuelle en %
3,4
7,7
12,2
47,3
6,2
0,8
12,9
- ratio strate
94
97
105
125
148
159
- évolution annuelle en %
3,2
8,2
19,0
18,4
7,4
-écart : dépt/strate, en %
-6
-6
-7
-12
9
8
- achats, charges externes
- montant
56 370
61 296
67 781
70 627
76 062
79 238
75 092
- ratio département
93
99
109
113
122
126
119
- évolution annuelle en %
6,5
10,1
3,7
8,0
3,3
-5,2
4,4
- ratio strate
78
78
82
84
89
89
- écart : dépt/strate, en %
19
27
33
35
37
42
- charges financières
- montant
3 937
2 993
3 141
3 855
6 044
5 122
6 830
- ratio département
7
5
5
6
10
8
11
- évolution annuelle en %
-28,6
0,0
20,0
66,7
-20,0
35,8
12,3
- ratio strate
13
11
12
13
15
13
- écart : dépt/strate, en %
-46
-55
-58
-54
-33
-38
Taux de
croissance
moyen
annuel
Tableau n° 4 : Dépenses réelles de fonctionnement - Evolution comparée
Source : Ministère des finances/comptes de gestion
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
18
Montants en
milliers d'€,
ratios : en euros / habitant
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Subventions et contingents
-montant
220 924
222 835
247 331
260 469
272 118
289 185
302 670
-ratio département
366
361
398
418
436
461
482
-évolution annuelle en %
-1,4
10,2
5,0
4,3
5,7
4,5
4,7
-ratio strate
399
409
439
465
478
501
-écart : dépt / strate, en %
-8
-12
-9
-10
-9
-8
dont :
-aides à la personne
-montant
90 022
94 060
103 122
111 669
115 524
124 788
136 228
-ratio département
149
152
166
179
185
199
217
-évolution annuelle en %
2,0
9,2
7,8
3,4
7,6
8,9
6,5
-ratio strate
170
175
186
194
196
211
-écart : dépt / strate, en %
-12
-13
-11
-8
-6
-6
-frais séjour, hébergement
-montant
72 649
66 807
73 287
72 604
78 224
82 480
84 886
-ratio département
120
108
118
117
125
132
135
-évolution annuelle en %
-10,0
9,3
-0,8
6,8
5,6
2,3
2,2
-ratio strate
121
122
129
136
142
148
-écart : dépt / strate, en %
-1
-11
-9
-14
-12
-11
-contributions obligatoires
participations
-montant
27 879
41 900
48 891
53 163
55 783
57 854
60 787
-ratio département
46
68
79
85
89
92
97
-évolution annuelle en %
47,8
16,2
7,6
4,7
3,4
5,1
14,1
-ratio strate
41
67
75
84
86
88
-écart : dépt / strate, en %
12
1
5
1
3
5
-subventions
-montant
16 820
16 868
18 759
19 635
18 984
19 648
16 897
-ratio département
28
27
30
32
30
31
27
-évolution annuelle en %
-3,6
11,1
6,7
-6,3
3,3
-13,3
-0,3
-ratio strate
37
36
39
41
43
43
-écart : dépt / strate, en %
-24
-25
-23
-22
-30
-28
Tableau n° 5 : Subventions et contingents - Evolution comparée
Taux de
croissance
moyen
annuel
Source : Ministère des finances / comptes de gestion
Globalement, les dépenses réelles de fonctionnement du département, qui, rapportées
au nombre d’habitants, étaient inférieures de 5 % à 7 % à l
a moyenne de la strate de
référence jusqu’en 2007, ont rejoint en 2008 et 2009 le niveau atteint en moyenne dans les
départements comparables, du fait de leur progression plus forte au cours de ces deux
dernières années.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
19
-
S’agissant, en premier lieu, d
es dépenses de subventions et contingents, qui
représentent 60 % du total des dépenses de fonctionnement en 2010, celles-ci progressent
régulièrement depuis 2007, à un rythme moyen annuel d’environ 5 %, analogue à celui
constaté en moyenne pour les départements comparables, tout en restant inférieures de
près de 10 % à la moyenne de la strate de référence
Parmi les dépenses de subventions et contingents, les dépenses d’aides à la
personne, comptabilisées au compte 651 pour un
montant total égal à 136,2 M€ en 2010,
comprennent essentiellement l’APA
3
(57,5
M€) et les prestations de RMI
/ RSA
4
(60,6 M€),
qui font l’objet de chapitres globalisés
; l’aide aux handicapés, dont le montant total, égal à
12,9 M€ en 2010, a doublé depuis
2004 (6,4 M€)
;
ainsi que l’aide à la famille et à l’enfance,
pour un montant inférieur à 1 M€, des bourses (environ 1 M€) et les cotisations, adhésions et
autres prestations pour le compte de tiers, pour 3 M€.
L’augmentation soutenue des dépenses d’aid
es à la personne, à hauteur de plus de
7
% en moyenne annuelle depuis 2004, est imputable à l’accroissement des versements au
titre, d’une part, de l’APA (notamment en 2006 et 2007), substituée en 2002 à la prestation
spécifique dépendance (PSD), et, d’aut
re part, des prestations de RMI et de RSA,
transférées par l’Etat aux départements en 2004 et 2009. La forte progression des dépenses
d’aides à la personne, inférieures de 13 % à la moyenne de la strate en 2005, a conduit à
une division par 2 de cet écart, qui a été ramené à - 6 % en 2009.
Les
dépenses
de
frais
de
séjour
et
d’hébergement,
comptabilisées
au
compte 652
(84,9 M€ au total en 2010), sont constituées essentiellement par les dépenses
des foyers d’accueil d’handicapés (40,2 M€), des foyers et maisons d’enfants
(26,8
M€), de
prise en charge des personnes âgées en établissements
(14,9 M€) et d’hébergement en
famille d’accueil (2,3 M€). Sauf en 2004, ces dépenses sont restées inférieures de 10
%
environ à la moyenne de la strate.
Les contributions obligatoires et participations, comptabilisées aux comptes 655 et 656
pour un montant total de 60,8 M€ en 2010, comprennent notamment les contributions au
service départemental d’incendie (27,6 M€), au Fonds de solidarité logement, ou FSL, (2 M€)
et au Fon
ds d’aide aux jeunes, ou FAJ, (0,4 M€), la dotation de fonctionnement des collèges
(7,4 M€), ainsi que les participations aux syndicats mixtes et ententes (10,7 M€) et à l’action
des clubs et équipes de prévention (1,5 M€), auxquelles s’ajoutent d’autres p
articipations
versées dans le cadre du RMI (1,4 M€) et du RSA (4 M€).
Les subventions versées par le département (16,9 M€ en 2010), inférieures en
moyenne de 25 % à celles des départements comparables, sont attribuées notamment aux
associations et autres
organismes publics divers, pour un montant total de 12,7 M€, aux
communes et aux structures intercommunales (2 M€), ainsi que dans le cadre de la gestion
du RSA (1,1 M€).
- Les dépenses de personnel, en second lieu, ont doublé au cours de la période,
passant de 53
M€ en 2004 à 109
M€ en 2010, en raison principalement des transferts
progressifs au département, à partir de 2006, des agents techniques et ouvriers de service
des collèges (TOS) ainsi que des agents de la DDE affectés à l’entretien de la voirie
départementale et de la voirie nationale transférée.
3
Allocation personnalisée d’auto
nomie
4
Revenu minimum d’insertion/Revenu de solidarité active
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
20
La chambre relève que ces transferts, qui ont été compensés par de nouvelles
recettes, ont eu une incidence plus importante sur les charges de personnel que dans les
départements comparables, puisque ces charges, qui étaient inférieures de 6 % à la
moyenne en début de période, sont devenues largement supérieures à celle-ci à partir de
2008. Hérité de l’organisation mise en place par l’Etat, en raison notamment de l’étendue du
département et de sa configuration géographique, le maillage dense du territoire, sur lequel
sont implantés 58 collèges et 57
centres d’exploitations routiers, peut expliquer un nombre
d’emplois transférés plus élevé dans le Puy
-de-
Dôme que dans d’autres départements. La
chambre
invite cependant la collectivité à réfléchir, pour l’avenir, à une rationalisation de
certaines implantations, afin de chercher à réduire les dépenses d’équipement et les coûts
de gestion qu’elles induisent.
L’ordonnateur , qui partage globalement cette
analyse, fait néanmoins état des
réflexions conduites par le département en relation avec l’inspection d’académie sur l’avenir
des collèges du département afin de prendre en compte le problème des établissements en
sureffectifs ou en sous-effectif et la sectorisation. Des mesures de rationalisation des
moyens ont en outre été entreprises avec constitution d’une cité mixte supplémentaire à
Thiers, redéploiements d’effectifs entre collèges, démarche d’audit de fonctionnement et
d’organisation des collèges, mu
tualisation de compétences entre collèges et recours aux
équipes mobiles d’ouvriers professionnels.
Concernant les centres routiers, l’ordonnateur
mentionne le regroupement
effectif des
centres de Pontgibaud et Pontaumur et les mutualisations de locaux avec certains centres
de secours relevant du SDIS et
certains centres sociaux départementaux.
- Les achats et charges externes, qui représentent environ 15 % des dépenses réelles
de fonctionnement et qui avaient augmenté de plus de 7 % en moyenne annuelle entre 2004
et 2008, n’ont progressé que de 3 % en 2009, avant de diminuer de 5 % en 2010. En dépit
du ralentissement de leur croissance en fin de période, ces dépenses ont creusé leur écart
par rapport à la moyenne de la strate, qu’elles dépassaient de
42 % en 2010, contre 19 % en
2004.
- Les charges financières imputées à la section de fonctionnement, c'est-à-dire
essentiellement les intérêts de la dette, ne représentent qu’environ 1
% des dépenses réelles
de cette section, mais leur montant a augmenté de plus de 70 % entre 2004 et 2010, tout en
restant cependant largement inférieur, ramené au nombre d’habitants, à la moyenne de la
strate. L’écart par rapport à cette moyenne s’est toutefois réduit, passant de
- 46 % en 2004
à - 38 % en 2009.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
21
2.3.3.1.2-
Les recettes
Montants en
milliers d'€,
ratios en euros/habitant
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-montant total
408 958
430 821
460 664
478 278
516 430
534 551
552 660
-ratio département
677
698
742
768
828
853
879
-évolution annuelle en %
3,1
6,3
3,5
7,8
3,0
3,1
4,5
-ratio strate
718
742
790
837
856
863
-évolution annuelle en %
3,3
6,5
5,9
2,3
0,8
-écart : dépt / strate, en %
-6
-6
-6
-8
-3
-1
dont :
-impôts directs
-montant
175 270
188 445
199 249
204 107
212 024
237 600
241 837
-ratio département
290
305
321
328
340
379
385
-évolution annuelle en %
5,2
5,2
2,2
3,7
11,5
1,5
4,9
-ratio strate
248
264
282
293
301
329
-écart : dépt / strate, en %
17
16
14
12
13
15
-autres impositions
-montant global, dont :
80 585
100 790
104 236
112 082
137 885
132 719
147 588
-DMTO
34 749
39 701
46 382
47 239
44 930
34 265
45 586
-vignette auto
1 177
1 562
-TSCA
11 239
12 006
19 138
42 501
41 899
42 555
-TIPP
37 681
40 746
37 721
37 715
42 033
47 997
51 085
-ratio département
133
163
168
180
221
212
235
-évolution annuelle en %
22,6
3,1
7,1
22,8
-4,1
10,8
10,4
-ratio strate
186
216
221
244
248
231
-écart : dépt / strate, en %
-28
-25
-24
-26
-11
-8
-DGF
-montant
99 245
94 070
101 644
105 642
108 222
110 349
110 733
-ratio département
164
152
164
170
174
176
176
-évolution annuelle en %
-7,3
7,9
3,7
2,4
1,1
0,1
1,3
-ratio strate
192
175
183
187
191
193
-écart : dépt / strate, en %
-15
-13
-10
-9
-9
-9
-dot. gén. décentralisation
-montant
2 211
1 886
2 196
2 399
2 481
2 454
2 454
-ratio département
4
3
4
4
4
4
4
-ratio strate
8
7
8
8
8
8
-écart : dépt / strate, en %
-50
-57
-50
-50
-50
-50
-attributions / péréquation,
compensation
-montant
12 879
13 357
13 542
13 468
11 458
10 199
10 108
-ratio département
21
22
22
22
18
16
16
-évolution annuelle en %
4,8
0,0
0,0
-18,2
-9,1
-1,7
-4,0
-ratio strate
20
20
19
19
16
15
-écart : dépt/strate, en %
5
10
16
16
13
9
Taux de
croissance
moyen
annuel (%)
Tableau n° 6 : Produits réels de fonctionnement - Evolution comparée
Source : Ministère des finances / comptes de gestion
La progression des produits réels de fonctionnement a suivi celle des dépenses.
Rapporté à la population, leur montant, inférieur de 6 % à la moyenne de la strate de
référence en 2004, a quasiment rejoint celle-ci en 2009.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
22
Les impôts directs, qui représentent 44 % des produits réels, sont formés
essentiellement de la taxe sur le foncier bâti (30
% du total), de la taxe d’habitation
(25 %) et
de la taxe professionnelle (plus de 40 %)
; leur augmentation, irrégulière, s’est accompagnée
du maintien d’un écart positif, de l’ordre de 15
%, par rapport à la moyenne de la strate.
-
S’agissant de la taxe sur le foncier bâti (cf. tableau n°
7 ci-après), son produit est
sup
érieur de 19 % en moyenne à celui constaté pour la strate de référence, ce qui s’explique
à la fois par des taux d’imposition plus élevés (de 9 % à 15 % selon les années) et par des
bases également plus fortes (+ 6 % en moyenne).
Foncier
bâti
Montants en
milliers d'€,
ratios en euros / habitant
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
produit
-montant
55 866
59 842
63 393
65 628
68 352
76 461
78 912
-ratio département
92
97
102
105
110
122
126
-évolution en %
5,4
5,2
2,9
4,8
10,9
3,3
5,4
-ratio strate
78
81
86
91
92
101
-écart dépt / strate, en %
18
20
19
15
20
21
Taux (%)
-département
10,76
11,08
11,28
11,28
11,44
12,26
12,26
-évolution en %
3,0
1,8
0,0
1,4
7,2
0,0
-strate
9,34
9,80
10,21
10,35
10,29
10,80
-écart dépt / strate, en %
15
13
10
9
11
14
Base,
€ / hab.
-ratio département
855
875
904
931
962
995
1 024
-évolution en %
2,4
3,3
2,9
3,3
3,5
2,9
-ratio strate
835
827
842
879
894
935
-écart dépt / strate, en %
2
6
7
6
8
6
Taux de
croissance
moyen
annuel (%)
Tableau n° 7 : Evolution comparée du produit de la taxe sur le foncier bâti
Source : Ministère des finances / comptes de gestion, compte administratif 2010
-
Le produit de la taxe foncière sur les propriétés non bâties n’était en 2010 que de
0,278 M€, pour un taux de 23,95 %, identique au taux 2009 et proche du taux moyen de la
strate, soit 24,77 %.
-
Le montant de la taxe d’habitation par habitant est supé
rieur en moyenne de plus de
3 % à celui des départements comparables, le niveau inférieur des bases (- 4 %) étant
compensé par des taux plus élevés, d’environ 6 %, depuis 2006.
TH
Montants en
milliers d'€,
ratios en euros/habitant
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Produit
-montant
41 710
44 581
47 173
48 724
51 245
56 238
57 750
-ratio département
69
72
76
78
82
90
92
-évolution en %
4,3
5,6
2,6
5,1
9,8
2,2
4,9
-ratio strate
65
68
74
78
80
88
-écart dépt / strate, en %
6
6
3
0
3
2
Taux (%)
-département
7,47
7,69
7,83
7,83
7,94
8,33
8,33
-évolution
en %
2,9
1,8
0,0
1,4
4,9
0,0
-strate
6,76
7,02
7,39
7,48
7,46
7,82
-écart dépt / strate, en %
11
10
6
5
6
7
-ratio département
924
936
971
996
1 033
1 080
1 103
-évolution en %
1,4
3,7
2,6
3,7
4,6
2,1
-ratio strate
962
969
1 001
1 043
1 072
1 125
-écart dépt / strate, en %
-4
-3
-3
-4
-4
-4
Base
€ /hab.
Taux de
croissance
moyen
annuel (%)
Tableau n° 8 : Evolution comparée du produit de la taxe d'habitation
Source : Ministère des finances/comptes de gestion, compte administratif 2010
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
23
- En ce qui concerne la taxe professionnelle (TP), qui a été supprimée en 2010, son
produit, ramené au nombre d’habitants, était supérieur de 15
% à 20 % à la moyenne de la
strate, en raison du niveau relatif élevé des bases, alors que les taux étaient proches de la
moyenne depuis 2006. En 2010, année de transition avant la pleine application de la réforme
de la fiscalité locale en 2011, le département a reçu de l’Etat, à la place du produit de la TP,
une compensation du même montant que celui du produit de cette taxe en 2009.
Le tableau n° 9 ci-
dessous retrace l’évaluation du produit de la taxe professionnelle
jusqu’à sa suppression, le montant figurant pour l’année 2010 étant celui de la compensation
relais.
TP
Montants en milliers d'€,
ratios/euros/habitant
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010 (*)
Produit
-montant
76 111
81 980
85 643
88 338
91 293
102 793
102 793
-ratio département
126
133
138
142
146
164
164
-évolution en %
5,6
3,8
2,9
2,8
12,3
0,0
4,6
-ratio strate
103
111
117
123
128
140
-écart dépt / strate, en %
22
20
18
15
14
17
Taux (%) -département
7,62
7,85
7,99
7,99
8,10
8,70
-évolution en %
3,0
1,8
0,0
1,4
7,4
-strate
7,15
7,60
7,88
8,11
8,04
8,51
-écart dépt / strate, en %
7
3
1
-1
1
2
-ratio département
1 654
1 694
1 727
1 777
1 802
1 885
-évolution en %
2,5
1,9
2,9
1,4
4,6
-ratio strate
1 441
1 461
1 485
1 517
1 592
1 645
-écart dépt / strate, en %
15
16
16
17
13
15
Base,
€ / hab
Taux de
croissance
annuel
moyen (%)
Tableau n° 9 : Evolution comparée du produit de la taxe professionnelle
Source : Ministère des finances / comptes de gestion, compte administratif 2010
* : compensation
En réponse, l’ordonnateur a fourni le tableau suivant dont les données représentent
l’évolution cumulée des taux d’imposition (de 2004 à 2010 pour la
taxe d’habitation et le
foncier bâti et de 2004 à 2009 pour la taxe professionnelle) dans les départements
appartenant à la strate de 500
000 à 1 million d’habitants.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
24
Département
Taux voté Taxe
Habitation-
Evolution en % -
(2004.2010)
Rang
Taux voté
Foncier Bâti
Evolution en % -
(2004.2010)
Rang
Taux voté Taxe
Professionnelle -
Evolution en % -
(2004.2009)
Rang
Ain
29,50%
5
29,56%
7
28,10%
7
Aisne
-32,75%
30
90,40%
1
18,18%
18
Calvados
18,06%
18
18,10%
19
24,92%
10
Charente-Maritime
15,77%
19
15,69%
20
9,67%
26
Côte d'Or
13,48%
20
13,41%
23
10,11%
25
Côtes d'Armor
25,00%
12
25,02%
15
27,30%
8
Doubs
22,57%
15
22,58%
17
18,42%
17
Eure
10,20%
25
7,64%
29
12,16%
23
Finistère
25,31%
11
27,67%
9
20,54%
15
Gard
8,55%
28
8,50%
28
8,50%
27
Haute-Savoie
9,57%
26
9,54%
27
0,00%
30
Haut-Rhin
25,88%
10
25,93%
13
23,76%
11
Ille et Vilaine
36,30%
3
51,33%
2
34,86%
2
Indre et Loire
26,90%
8
26,77%
12
21,96%
12
Loire
25,94%
9
25,84%
14
21,75%
13
Loiret
10,84%
24
10,75%
26
10,75%
24
Maine et Loire
27,14%
7
27,27%
10
25,79%
9
Marne
9,51%
27
14,20%
21
14,18%
19
Meurthe et Moselle
30,74%
4
30,86%
5
30,95%
5
Morbihan
11,36%
23
11,46%
25
7,66%
28
Oise
21,18%
17
21,09%
18
32,57%
4
Puy de Dôme
11,51%
22
13,94%
22
14,17%
20
Pyrénées Atlantiques
7,40%
29
7,28%
30
7,33%
29
Réunion
41,83%
1
41,96%
3
41,76%
1
Saône et Loire
36,52%
2
36,51%
4
20,31%
16
Sarthe
21,60%
16
27,00%
11
21,44%
14
Somme
28,29%
6
28,16%
8
34,08%
3
Var
23,25%
14
23,13%
16
14,00%
21
Vaucluse
24,18%
13
29,94%
6
30,13%
6
Vendée
12,45%
21
12,61%
24
12,48%
22
Moyenne
19,27%
24,47%
19,93%
Selon l’ordonnateur,
le département, classé au 20è rang sur 30 pour la progression
des impôts directs, a globalement fait preuve de davantage de modération fiscale que les
départ
ements de sa strate, en partant cependant, pour chaque impôt, d’un taux supérieur à
la moyenne.
- La réforme de la fiscalité directe locale
La taxe professionnelle attribuée aux collectivités territoriales a été remplacée en 2010
par de nouvelles taxes, dont le produit national est moins élevé
: d’une part, la CET
(contribution économique territoriale), et, d’autre part, les IFER (impositions forfaitaires sur
les entreprises de réseaux). Ce remplacement s’est accompagné d’une réforme de la
fiscalité locale opérée par la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.
En 2010, année de transition, les collectivités concernées ont reçu de l’Etat, qui a
conservé le produit de ces nouvelles taxes, une «
compensation-relais
» au moins égale au
montant de la taxe profess
ionnelle qu’elles avaient perçu en 2009.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
25
A partir de 2011, les recettes fiscales des collectivités territoriales sont réformées, les
départements ne percevant plus que la taxe sur le foncier bâti, la part départementale étant
complétée par l’ancienne par
t régionale. Afin de garantir un montant de recettes au moins
identique à celui obtenu en 2010, les départements reçoivent une part des nouvelles taxes
acquittées par les entreprises (CVAE, IFER), de nouvelles parts de fiscalité indirecte
transférées par l
’Etat (DMTO, TSCA) et, si nécessaire, une dotation provenant de la
péréquation des ressources de l’ensemble des départements au titre du fonds national de
garantie individuelle des ressources
(FNGIR) et d’une dotation complémentaire de l’Etat, la
dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP). Le département
du Puy-de-
Dôme est bénéficiaire du FNGIR (10,178 M€) et de la DRCTP (13,228 M€).
Les montants attribués à partir de 2011 au titre du FNGIR et de la DCRTP sont
calculés de faç
on forfaitaire pour l’avenir, comme la différence entre le produit de la fiscalité
directe, «
compensation-relais
» comprise, perçu en 2010 après déduction du plafonnement
sur la valeur ajoutée de la taxe professionnelle et le produit des taxes de fiscalité directe et
indirecte qui aurait été perçu si la réforme avait été appliquée sur les bases 2010 de ces
taxes.
Le produit de la taxe sur le foncier bâti qui aurait été perçu par le département en 2010
si la réforme avait été appliquée résulte de l’applic
ation aux bases 2010 du «
taux de
référence 2010
», calculé comme le taux départemental 2010 augmenté notamment du taux
précédemment voté par la région pour cette même taxe, et du transfert par l’Etat des frais de
gestion pour le recouvrement de l’impôt.
TFPB
Compensation
d'exonération sur
TFPB
TH
TFNB
Participation PVA
2009 (/TP)
TOTAL
(PFD
2010)
78,912
0,889
57,750
0,278
-4,951
236,823
TFPB
Compensation
d'exonération sur
TFPB
CVAE
IFER
DMTO
TSCA
FNGIR fixe)
DCRTP (fixe)
120,94236
1,100
61,199
0,753
2,958
26,464
10,178
13,228
236,823
TFPB
Compensation
d'exonération sur
TFPB
CVAE
IFER
DMTO
TSCA
FNGIR (fixe)
DCRTP (fixe)
TOTAL
125,902
1,615
61,201
0,787
2,958
26,464
10,178
13,228
242,332
Tableau n° 10 : Ressources du département du Puy-de-Dôme 2011
équivalentes à ses ressources fiscales directes avant réforme
TOTAL
(PFD
2010)
Compléments
Taxes fiscales directes
Taxes fiscales
indirectes
(Montants en millions d'€)
Produits de fiscalité directe perçus en 2010 (PFD 2010)
produits perçus en 2011 en équivalence des produits de fiscalité directe perçus avant réforme
Calcul de la DCRTP
: complément aux produits des nouvelles taxes qui auraient été perçues par le département en 2010
selon les bases 2010 de ces taxes et au montant de péréquation perçu du FNGIR alimenté par les départements qui auraient
été bénéficiaires en 2010 de ces nouvelles taxes, pour atteindre le montant total des produits de fiscalité directe perçu en 2010
"Compensation relais"
de la suppression de TP
103,946
Source : é
tats de notification de la DCRTP octobre 2011, des taux d’imp
osition des taxes de
fiscalité directe locale et de leurs produits selon leurs bases réactualisées pour 2011.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
26
Le département du Puy-de-Dôme ayant reconduit en 2011 le taux de référence 2010
de 18,79 %, l’augmentation prévisionnelle de 5 M€ du produit de la taxe sur le foncier bâti
par rapport au produit qui aurait été perçu en 2010 selon ce même taux, résulte d’une
augmentation de 4 % des bases réactualisées de cette taxe.
A compter de 2011, une dotation au profit des départements, égale à la somme des
allocations compensatrices versées au titre de 2010 affectées d’un coefficient d’actualisation
annuel, se substitue aux compensations de fiscalité directe locale supprimées par la réforme
Les montants du reversement du FNGIR et de la dotation DCRTP étant fixes, le
montant total de ces nouveaux produits dépendra de l’évolution des bases et des taux des
recettes fiscales, le département n’ayant désormais de facult
é de décision que pour le seul
taux de la taxe sur le foncier bâti.
Toutefois, à compter de 2012, il est prévu en ce qui concerne la CVAE, en application
de la loi de finances pour 2010, un dispositif de compensation de la diminution éventuelle de
ses bas
es par un prélèvement sur les recettes de l’Etat et, conformément à la loi de finances
pour 2011, une péréquation entre les départements du produit de cette cotisation.
La modification de l’instruction comptable M52 à compter du 1
er
janvier 2012 permettra,
par leur comptabilisation à des comptes différents, de distinguer les différents produits des
taxes fiscales directes.
Parmi les principales taxes fiscales indirectes, les DMTO (droits de mutation à titre
onéreux) ont été attribués initialement aux départements en compensation des transferts de
compétence par les premières lois de décentralisation. La TIPP (taxe intérieure sur les
produits pétroliers) compense depuis 2004 les dépenses résultant du transfert des
prestations de RMI, puis du RSA créé en 2009 et, depuis 2008, contribue au financement
des compétences transférées par la loi du 13 août 2004, en complément de la TSCA (taxe
spéciale sur les conventions d’assurance), attribuée en 2005.
Le montant des DMTO, qui suit les fluctuations de l’acti
vité du marché immobilier
(- 25 % en 2009 et + 15 % en 2011 sur les onze premiers mois par rapport à 2010), est
régulé à compter de 2011 par le biais d’un fonds national de péréquation, alimenté par les
départements ayant bénéficié au cours des anné
es précédentes d’un niveau et d’une
évolution plus favorables de cette taxe. Les dotations de ce fonds sont réparties entre les
départements selon leur potentiel financier et le montant par habitant de leurs recettes. A ce
titre, il a été notifié au département du Puy-de-
Dôme, en mars 2011, un montant de 5,8 M€,
inscrit au budget primitif 2011.
La DGF (Dotation globale de fonctionnement), dont le niveau demeure inférieur
d’environ 10 % à celui de la strate, représente 20 % des produits réels de la section
de
fonctionnement. Sa progression s’est régulièrement ralentie, année
après année, la loi de
finances pour 2008 ayant prévu que le montant de l’ensemble formé par la DGF et les autres
principales dotations varie chaque année en fonction du taux prévisionne
l d’évolution des
prix à la consommation des ménages, hors tabac.
En réponse, l’ordonnateur rappelle que la nouvelle dotation versée aux départements
en substitution des compensations existant antérieurement à la réforme présente des
incertitudes quant à
son évolution réelle dans la mesure où elle est incluse dans l’enveloppe
normée des concours de l’Etat aux collectivités locales. Celle
-ci comprend toute une liste de
dotations dont le montant global a été gelé par l’Etat, parmi lesquelles la nouvelle dot
ation de
compensation a connu depuis 2010 un taux d’évolution négatif croissant.
Quant à la compensation des pertes de bases de CVAE par le département,
l’ordonnateur souligne qu’elle nécessite, pour être appliquée, une perte importante de
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
27
ressource fiscale pour la commune sur le territoire de laquelle sont implantées les
entreprises concernées avec comme conséquence une perte supérieure à 5 % du produit
fiscal total du département, ce qui en limite a priori l’application.
2.3.3.1.3-
La capacité d’autofinancement (CA
F)
Le solde des produits et des charges réels de la section de fonctionnement, ou
capacité d’autofinancement (CAF) brute, détermine l’aptitude de la collectivité à financer les
dépenses de la section d’investissement, remboursement des emprunts compris, p
ar ses
opérations de gestion. Après déduction de l’annuité des emprunts, la CAF nette mesure la
capacité de la collectivité à financer ses dépenses d’équipement. Le tableau n°
11 ci-
dessous retrace l’évolution de la CAF du département du Puy
-de-Dôme sur la période
contrôlée.
Autofinancement
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-montants : en
milliers d'euros
-ratios : en euros par habitant
-écart, évolution annuelle : en %
Capacité d'autofinancement = CAF
-montant
73 882
86 571
80 689
73 873
60 237
52 215
58 329
-ratio département
122
140
130
119
97
83
93
-évolution annuelle en %
14,8
-7,1
-8,5
-18,5
-14,4
11,8
-ratio strate
131
143
150
148
123
99
-écart : dépt. / strate, en %
-7
-2
-13
-20
-21
-16
CAF nette du remboursement en
capital des emprunts
-montant
58 959
68 475
66 391
54 916
48 104
36 925
34 747
-ratio département
98
111
107
88
77
59
55
-évolution annuelle en %
13,3
-3,6
-17,8
-12,5
-23,4
-6,3
-évolution cumulée depuis 2005
-50,2
-avec inflation
-53,8
-ratio strate
88
94
102
108
85
62
-écart : dépt. / strate, en %
11
18
5
-19
-9
-5
Tableau n° 11 : Evolution comparée de la CAF
Source : Ministère des finances /comptes de gestion
CAF (€ / hab.)
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2005
2006
2007
2008
2009
2010
CAF brute dépt.
CAF brute strate
CAF nette dépt.
CAF nette strate
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
28
L’augmentation, à hauteur d’environ 13
M€
(+ 17 %), de la CAF brute entre 2004 et
2005 s’explique par une croissance des dépenses réelles de fonctionnement (+
2,7 %)
inférieure à celle des recettes (+ 5,3 %), en raison notamment de la forte progression
(+ 7,5 %) des produits de la fiscalité directe.
Après cette importante augmentation, supérieure à celle observée en moyenne dans
les départements comparables, la CAF brute a ensuite régulièrement décru jusqu’en 2009, la
baisse atteignant au total près de 40 % par rapport à 2005. Cette évolution est similaire à
celle intervenue en moyenne dans les départements comparables, mais elle a été plus
accentuée dans le Puy-de-Dôme, de telle sorte que, rapportée à la population, la CAF brute
du département, qui n’étai
t inférieure que de 2 % à la moyenne de la strate en 2005, ne
représentait plus que 84 % de cette même moyenne en 2009.
Le rebond de la CAF brute en 2010 (+ 11,7 %) résulte du ralentissement de la
croissance des dépenses réelles de fonctionnement (+ 2,5 %, après 5,7 % en 2009),
s’agissant en particulier des charges de personnel (+ 1 % en 2010 contre +
6,7 % en 2009)
et des subventions et contingents (+ 4,6 % contre + 6,2 %), alors que la progression des
recettes réelles de fonctionnement s’est maintenue,
globalement, à un rythme de 3,4 %.
La CAF nette, égale à la CAF brute diminuée du montant du remboursement du capital
des emprunts, a suivi la même évolution que cette dernière, à cette différence près que la
baisse de la CAF nette s’est poursuivie en 201
0, atteignant près de 51 % par rapport à 2005
(- 54
% en tenant compte de l’inflation).
L’érosion régulière de la CAF résulte d’une progression des dépenses réelles de
fonctionnement plus élevée que celle des recettes, en ce qui concerne notamment les
dépenses contraintes - contingents, dépenses de personnel et charges financières
–
dont la
part dans les produits réels est définie comme le ratio de rigidité (cf. tableau n° 12 ci-après).
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
29
La valeur du ratio de rigidité pour le département, qui atteignait 61 % en 2005, a
progressé de près de 18 % en cinq ans, pour atteindre 71,5 % en 2009 et 75 % en intégrant
aux charges précitées l’annuité de remboursement du capital emprunté. Cette progression,
qui s’est poursuivie en 2010, avec un ratio de rigidité égal
à 72,6 %, a été plus rapide que
dans les départements comparables, de telle sorte que l’écart négatif à la moyenne a été
réduit de moitié entre 2005 et 2009, passant de - 5 % à - 2 % et de - 8 % à - 4 %, selon que
l’on considère le ratio de rigidité hors,
ou y compris, la charge du remboursement en capital
des emprunts.
Ratio de rigidité
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-ratios : en euros par habitant
-écart, évolution annuelle : en %
hors remboursement des emprunts
Puy-de-Dôme
-charges de personnel
88
91
98
110
162
172
173
-charges financières (intérêts)
7
5
5
6
10
8
11
-subventions et contingents
366
361
398
418
436
461
482
-subventions
28
27
30
32
30
31
27
-contingents
338
334
368
386
406
430
455
-ctgts en % des prod. fct réels
49,9
47,9
49,6
50,3
49,0
50,4
51,7
-total charges incompressibles
433
430
471
502
578
610
639
-produits de fonctionnement réels
677
698
742
768
828
853
879
-ratio de rigidité %
64,0
61,6
63,5
65,4
69,8
71,5
72,6
-évolution
-3,7
3,0
3,0
6,8
2,4
1,6
Strate
-charges de personnel
94
97
105
125
148
159
-charges financières (intérêts)
13
11
12
13
15
13
-subventions et contingents
399
409
439
465
478
501
-subventions
37
36
39
41
43
43
-contingents
362
373
400
424
435
458
-total charges incompressibles
469
481
517
562
598
630
-produits de fonctionnement réels
718
742
790
837
856
863
-ratio de rigidité %
65,3
64,8
65,4
67,1
69,9
73,0
-évolution
-0,8
1,0
2,6
4,0
4,5
-écart en % ratios rigidité départ. /
strate
-2,1
-5,0
-3,0
-2,7
-0,1
-2,0
Avec remboursement des emprunts
Puy-de-Dôme
-annuité emprunt
31
34
28
37
29
33
48
-ratio rigidité avec remboursement emprunt
68,5
66,5
67,3
70,2
73,3
75,4
78,1
-évolution
-3,0
1,2
4,4
4,5
2,8
3,6
Strate
-annuité emprunts
56
59
59
53
53
50
-ratio rigidité strate
73,1
72,8
72,9
73,5
76,1
78,8
-évolution
-0,5
0,2
0,8
3,5
3,6
Ecart en % ratio rig./emprt. : dépt./strate
-6,3
-8,7
-7,8
-4,5
-3,6
-4,3
Tableau n° 12 : Evolution comparée du ratio de rigidité des dépenses de fonctionnement
Source : Ministère des finances / comptes de gestion
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
30
2.3.3.1.4-
L’incidence des transferts de compétences sur la CAF
A -
L’incidence des dépenses de solidarité
Une part importante des dépenses contraintes mentionnées au paragraphe précédent
résulte des transferts de compétence récents de l’Etat aux départements pour lesquels une
compensation financière est prévue. Ces transferts concernent, notamment, les aides à la
pers
onne, l’APA, les dépenses de prestations de RMI depuis 2004 (remplacé par le RSA en
2009) et les prestations versées aux handicapés, ainsi que, parmi les compétences
transférées par la loi du 13 août 2004, les agents d’entretien des collèges et de la voiri
e.
Les effets du solde des dépenses et des recettes liées à ces transferts sur la capacité
d’autofinancement de la collectivité, qui mesure les moyens dégagés par la section de
fonctionnement pour financer de nouvelles opérations d’équipement, peuvent êt
re identifiés
à partir des comptes administratifs.
Montants en
milliers d'€
"Chap."
cpte
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Cumul,
moyenne/t
aux
Dépenses
"016"
38 107
38 693
44 405
51 991
53 473
55 872
57 506
340 047
Recettes
"016"
14 829
14 358
14 550
15 970
19 249
18 441
18 256
115 653
Fonds de
financement
74781
14 272
14 092
14 202
15 603
18 858
18 041
17 873
112 941
- Taux de
couverture des
dépenses par le
fonds, en %
37
36
32
30
35
32
31
33
Recouvrements/bé
néficiaires, indus,
autres
7513
7533
7518
557
266
348
367
391
400
383
2 712
Solde = Recettes -
Dépenses
-23 278
-24 335
-29 855
-36 021
-34 224
-37 431
-39 250
-224 394
Tableau n° 13 : L'APA (allocation personnalisée d'autonomie)
Source : comptes administratifs
En application de la loi n° 2001-
647 du 20 juillet 2001, l’allocation personnalisée
d’autonomie (APA) est confiée depuis le 1
er
janvier 2002 aux départements, en substitution
de la prestation spécifique dépendance (PSD). Pour le financement de cette allocation, les
départements reçoivent de l’Etat une contribution versée depuis 2006 après péréquation par
la caisse nationale de solidarité pour l’au
tonomie (CNSA).
Les dépenses et les recettes relatives à la gestion de l’APA sont individualisées, selon
l’instruction comptable M52, à un chapitre globalisé «
016
», qui permet de constater
l’évolution, sur la période, du partage du coût de cette allocation entre l’Etat et les
départements, prévu à raison d’un tiers pour le premier et des deux tiers pour les seconds.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
31
Montants en milliers €
"fct"
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Cumul
Dépenses - comptes
65112, 651122, 651128
"52"
6 413
6 575
6 780
6 074
5 546
5 060
4 762
41 210
Dépenses - comptes
651121, 6511211, 6511212
"52"
377
2 038
3 718
6 052
8 104
19 912
Recettes -comptes
747812, 74782
"52"
5 078
4 964
5 648
6 108
4 971
21 691
Solde, Recettes - Dépenses
4 701
2 926
1 930
56
-3 133
1 779
PCH
ACTP
Tableau n° 14 : Les prestations aux handicapés
Source : comptes administratifs
Depuis 2006, la nouvelle prestation de compensation du handicap (PCH), créée par la
loi n° 2005-
102 du 11 février 2005, remplace progressivement l’allocation compensatrice
pour tierce personne (ACTP), versée depuis les premières lois de décentralisation ; les
dépenses prévisionnelles excédant cette nouvelle allocation sont compensées par une
dotation de la CNSA.
En 2010, le montant de la PCH et de l’ACTP, qui a doublé depuis 2004 (cf.
tableau
n° 14), représente 20 % des crédits en faveur des personnes handicapées, lesquels
comprennent également l’accueil en foyers spécialisés (40,2
M
€), en établissement pour
personnes âgées (1,2
M€) et en famille d’accueil
(1,0 M€), ainsi que d’autres prestations
(2,6
M€).
Par ailleurs, depuis 2007 le département du Puy-de-Dôme perçoit une dotation
spécifique (d’un montant de 0,6
M€ en 2010) pour l
a gestion administrative et financière de
la maison départementale des personnes handicapées (MDPH), gérée sous la forme d’un
«
GIP
» associant le département, l’Etat et divers organismes sociaux.
Sans pour autant être rapportées à des chapitres globalisés, les dépenses et les
recettes afférentes à la PCH sont individualisées par leur comptabilisation spécifique
associée à leur présentation fonctionnelle, ce qui permet de les regrouper avec l’APA pour
déterminer le solde global des dépenses et des recettes concernant ces deux allocations
(cf. tableau n° 15 ci-après).
A compter de l’exercice 2012, un compte spécifique, 7535 «
PCH
», permettra de
distinguer les recettes de reversement perçues au titre de cette allocation.
Montants en milliers €
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
cumul
Dépenses
38 107
38 693
44 782
54 029
57 191
61 924
65 610
360 336
APA
38 107
38 693
44 405
51 991
53 473
55 872
57 506
340 047
PCH
377
2038
3718
6052
8104
20 289
Recettes
14 829
14 358
19 628
20 934
24 897
24 549
23 227
142 422
APA
14 829
14 358
14 550
15 970
19 249
18 441
18 256
115 653
PCH
5 078
4 964
5 648
6 108
4 971
26 769
Solde, Recettes -
Dépenses
-23 278
-24 335
-25 154
-33 095
-32 294
-37 375
-42 383
-217 914
Tableau n° 15 : Prestations APA et PCH
Source : comptes administratifs
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
32
- Les prestations de RMI-RSA
L’attribution,
pouvant
être
déléguée,
des
prestations
du
revenu
minimum
d’insertion
(RMI) et les dépenses résultant de leur paiement par les organismes sociaux ont
été transférées depuis le 1
er
janvier 2004
5
de l’Etat aux départements, qui ont reçu en
contrepartie une part de TIPP calculée selon les dépenses de l’Etat en 2003, le droit à
compensation pouvant être dépassé en fonction des variations annuelles de l’assiette de
cette taxe.
Le RMI a été remplacé, au 1
er
juin 2009
6
, en métropole, par le revenu de solidarité
active (RSA). Comme le RMI, le RSA relève de la compétence du département, le
versement aux allocataires étant cependant toujours effectué par la caisse d’allocation
familiale (CAF) ou par la mutualité sociale agricole.
Les dépenses et les recettes concernant le RMI et le RSA sont individualisées à des
chapitres globalisés «
015
» et «
017
» à la section de fonctionnement ; bien que les recettes
de TIPP soient comptabilisées séparément au compte «
7352
» du chapitre «
73
» Impôts et
taxes, le fait qu’elles aient servi exclusivement à compenser les prestations de RMI jusqu’en
2007 permet de les rapporter aux dépenses correspondantes.
Cependant, l’attribution à compter de 2008, par la loi d
e finances pour cette même
année, modifiant celle de 2005, d’une nouvelle fraction de TIPP, distincte de la précédente
mais enregistrée au même compte, afin de renforcer la compensation devenue insuffisante
des transferts de compétence prévus par la loi du 13 août 2004, ne permet plus de distinguer
comptablement la fraction attribuée depuis 2004 pour la compensation des prestations de
RMI. Toutefois, la part affectée à la couverture des dépenses de RMI reste notifiée au
département.
Il résulte ainsi des tableaux n° 14 et 15 ci-dessus et n° 16 ci-
après qu’au cours de la
période 2004-2010, les dépenses supportées par le département au titre des trois allocations
relevant de la solidarité nationale dont la gestion lui a été transférée ont dépassé au total de
311,5
M€ (217,9 M€ + 93,6 M€) les recettes qui lui ont été attribuées en compensation.
5
En application de la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003.
6
En application de la loi n°2008-1249 du 1
er
décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et
réformant les politiques d
’insertion.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
33
Montants en milliers
d'€
"Chapitre"
compte
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Cumul
(Dépenses
d'investissement)
RMI
"010"
25
24
338
692
582
1 081
1 186
3 928
RSA
"018"
Fonctionnement
Dépenses
48 673
51 568
52 526
53 169
53 939
62 928
67 367
390 170
RMI
"015"
48 673
51 568
52 526
53 169
53 939
32 809
1 596
294 280
RSA
"017"
30 119
65 771
95 890
Recettes
37 681
41 290
41 489
41 924
41 957
45 008
47 157
296 506
RMI, dont :
"015"
0
544
384
407
454
493
188
2 470
recouvrement indus
7531
519
373
405
436
437
179
2 349
recouv. / autres redev.
7518
0
25
11
2
18
56
9
121
RSA
"017"
0
54
54
Hors chapitres
globalisés
TIPP (*)
7352
37 681
40 746
37 721
37 715
37 715
40 229
42 371
274 178
FMDI (**)
74783(88)
3 384
3 802
3 788
4 286
4 544
19 804
Solde Recettes -
Dépenses
-10 992
-10 278
-11 037
-11 245
-11 982
-17 920
-20 210
-93 664
(TIPP totale)
7352
37 681
40 746
37 721
37 715
42 033
47 997
51 085
Tableau n° 16 : RMI - RSA
Source : comptes administratifs, projets délibération CA 2009, 2010
-
Les dépenses d’investissement sont essentiellement formées de subve
ntions
attribuées à des organismes de logement.
-
L’article D. 3311
-4 du CGCT prévoit que les chapitres globalisés de dépenses et de
recettes, codifiés «
015
» en fonctionnement, retracent l’ensemble des opérations relatives
au RMI
; l’instruction comptabl
e M52 précise toutefois, pour le RMI mais non pour le RSA,
que la recette de TIPP comptabilisée au compte 7352 n’est pas rattachée au chapitre
globalisé, mais au chapitre «
73
» des Impôts et taxes.
- (*)
: l’abondement exceptionnel de 457 M€ au plan national, prévu par la loi de
finances rectificative pour 2005 et versé par l’Etat sur sa part de
TIPP sous forme de dotation
en complément des recettes de TIPP, pour compenser les dépenses réelles de RMI
enregistrées en 2004, est intégré à ces recettes ; pour 2008, 2009 et 2010, les montants de
recette de TIPP perçus en compensation des dépenses de RMI sont extraits des «
projets de
délibération du CA
».
(**) : fonds de mobilisation départementale pour l
’insertion créé en 2006 pour tenir
compte de la croissance des dépenses de RMI ; ses recettes ne sont pas, comme la TIPP,
intégrées au chapitre du RMI, mais au chapitre «
74
» de son compte par nature «
74783
»,
qui est toutefois spécifique, à la différence de celui de la TIPP.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
34
B -
l’incidence des compétences transférées par la loi du 13 août 2004
La mise en œuvre, au 1
er
janvier 2005, de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 a
entraîné le transfert de diverses compétences, dont les plus importantes au plan financier
sont, d’une part, le transfert des personnels techniciens ouvriers et de service des collèges
ainsi que la gestion de la restauration et de l’hébergement des élèves dans ces
établissements, et, d’autre part, le transfert des personnels de l’Etat
en charge de la gestion
des routes départementales et des routes nationales transférées. Mais la loi a également
transféré aux départements des compétences complétant le domaine culturel (conservation
du patrimoine rural non protégé) ou le domaine social : gestion complète du fonds de
solidarité logement (FSL), du fonds d’aide aux jeunes (FAJ), des comités locaux
d’information et de coordination et des comités départementaux des retraités et personnes
âgées (CODERPA). Le tableau n° 17 ci-dessous récapitule les données disponibles
concernant ces transferts, l’absence de données sur certaines lignes signifiant qu’il n’y a pas
de données identifiables au budget.
Montants en milliers d'€
"fct" cpt
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Cumul
Rappel/calculs
FSL intégral
65561
628
1 525
1 874
1 900
2 000
2 025
2 025
FAJ intégral
65562
80
160
160
160
180
360
458
Transfert agents / voirie
Rémunération intégrale
" 62 "
3 160
3 156
3 242
3 983
25 064
27 746
28 082
Augmentation rémunération par
rapport à 2006
741
21 822
24 504
24 840
(effectif filière technique)
184
187
201
330
1 102
1 168
1 194
Dépenses
977
2 264
6 830
37 122
42 083
45 589
134 865
FSL augmentation
897
1 246
1 272
1 372
1 397
1 397
7 581
FAJ augmentation
80
80
80
100
280
378
998
Rémunération agents entretien
des collèges
" 221 "
938
4 737
13 625
15 784
15 986
51 070
Rémunération supplémentaire
des agents de voirie par rapport
à 2006
"62"
741
21 822
24 504
24 840
71 907
Gestion des routes nationales
transférées (*)
203
118
2988
3 309
Fonds eau-énergie, associé au
FSL
CLIC
Comités déptx / pers. âgées
Restauration dans les collèges
Conservation du patrimoine
rural non protégé
Tableau n° 17 : Compétences transférées par la loi du 13 août 2004
(Autres dépenses non individualisées par une comptabilisation spécifique)
non individualisé
Source : comptes administratifs
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
35
- FSL
: fonds social d’aide aux logements
en faveur des personnes défavorisées,
accompagné d’un fonds eau
-énergie ; -
FAJ : fonds d’aide aux jeunes
; leur transfert étant
intégral à compter de 2005, c’est le surplus de leurs dépenses par rapport à 2004 qui est pris
en compte.
- CLIC : centres loca
ux d’information et de coordination pour les personnes âgées.
-
Les transferts, précédés d’une période de mise à disposition, à partir de 2006, des
agents affectés à l’entretien des collèges et, à partir de 2007, des agents affectés à
l’entretien de la voi
rie départementale et nationale transférée, sont progressifs ; le montant
des rémunérations des agents est obtenu par l’addition des comptes 63 et 64 relatifs aux
traitements, dans les sous-fonctions «
221
» et «
621
».
- (*) Les montants des dépenses de gestion des routes nationales transférées,
diminuées des recettes prévues, non individualisées par un compte ou un code fonction
spécifique et comptabilisées avec les RD, sont issus des états de situation des opérations
AP/CP à partir des autorisations de programme 2007.
En compensation d’une partie des transferts prévus par la loi du 13 août 2004, mis en
œuvre progressivement à compter de 2006, les départements reçoivent une fraction de la
taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) et une fraction de la TIPP (taxe
intérieure sur les produits pétroliers). La fraction de TSCA a été augmentée à plusieurs
reprises entre 2005 et 2011 pour tenir compte de la suppression de certaines recettes
départementales (vignette automobile, taxe professionnelle, ou de charges nouvelles pour le
département au titre du financement des SDIS (services départeme
ntaux d’incendie et de
secours).
En raison de l’unicité des comptes de recettes de TIPP et de TSCA, les comptes
administratifs ne permettent pas de rapporter chaque fraction perçue de ces recettes au
montant des dépenses pour lesquelles elles ont été attribuées, ces dépenses n’étant elles
-
mêmes, au demeurant, pas toutes individualisées à des chapitres globalisés ou à des
comptes spécifiques.
L’ordonnateur souligne, comme la chambre, l’inconvénient du manque de précision
des imputations comptables qui rend impossible de rapprocher précisément les dépenses et
les recettes relatives aux compétences transférées. Il estime toutefois, en s’appuyant sur des
éléments de gestion interne permettant un suivi extra-comptable des dépenses relatives aux
compétences transférées, auxquels la chambre n’a pas eu accès lors de l’instruction, que le
cumul de celles-
ci entre 2005 et 2010 est de 155,673 M€ et non de 134, 865 M€ comme
relevé par la chambre.
2.3.3.2-
La section d’investissement
Les recettes d’investissement réelles considérées, reprises au tableau n°
19 ci-
dessous, correspondent aux recettes totales d’investissement minorées des dotations aux
amortissements, intégrées à la CAF, d
e l’affectation du résultat de l’exercice précédent à la
couverture du déficit d’investissement et, en ce qui concerne les emprunts, des opérations
liées au refinancement éventuel de la dette et des crédits des emprunts particuliers
permettant le tirage de
lignes de trésorerie, remboursées dans l’exercice.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
36
Tableau n° 18
: Evolution des ressources et des emplois de la section d’investissement
Section d'investissement
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Montants en milliers d'euros
Dépenses
Dépenses réelles, dont :
110 966
124 136
137 340
151 372
149 664
158 873
187 610
-dép. invest.
/ colléges
14 337
14 512
18 471
22 775
20 400
25 827
23 809
-dép. invest. de
voirie
34 473
30 007
30 306
30 544
39 158
36 481
42 752
-dépenses d'équipt. directes
55 451
63 528
68 387
67 698
71 414
71 652
78 173
-subv. d'équipt. versées
37 315
40 027
51 990
62 027
61 369
67 654
83 628
-rembourst. des emprunts
14 924
18 095
14 297
18 956
12 133
15 289
23 662
-dépenses / compte de tiers
2 096
1 298
1 288
1 297
942
575
770
Recettes
Recettes réelles, dont :
38 483
43 768
47 510
74 252
90 876
106 750
130 122
-FCTVA
8 996
8 531
8 222
9 315
9 857
20 672
11 066
-subv d'équipt. reçues
12 826
11 480
10 994
11 217
8 829
15 519
26 934
-cessions d'immobilisations
2 071
91
6 132
1 245
118
146
3 015
-emprunts
11 093
17 602
18 000
46 000
70 000
68 000
86 032
-recettes d'op. / cpte
tiers
669
602
988
4 672
222
286
508
Soldes
ressources - emplois, réels
-72 483
-80 368
-89 830
-77 120
-58 788
-52 123
-57 488
CAF
73 882
86 571
80 689
73 873
60 237
52 215
58 329
Source : Ministère des finances/comptes de gestion
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
37
Tableau n° 19 : Evolution comparée
de l’investissement
Source : Ministère des finances / comptes de gestion
Les dépenses réelles de la section d’investissement ont progressé de près de 70
%
entre 2004 et 2010 (cf. tableau n° 20 ci-dessus). Rapportées à la population, elles ont
presque r
ejoint en 2009 la moyenne de la strate de référence, alors qu’elles lui étaient
inférieures d’un quart en 2004. Les recettes réelles, dont le niveau par habitant ne
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Moyenne
Emplois réels
-ratio département
184
201
221
243
240
254
299
232
-ratio strate
243
253
257
267
268
264
262
-écart : département / strate, en %
-24
-21
-14
-9
-10
-4
-11
-dépenses d'équipement directes
-ratio département
92
103
110
109
115
114
124
110
-ratio strate
112
117
120
131
133
132
127
-écart : département / strate, en %
-18
-12
-8
-17
-14
-14
-13
-subventions d'équipement versées
-ratio département
62
65
84
100
98
108
133
91
-ratio strate
81
83
84
90
91
90
88
-écart : département / strate, en %
-23
-22
0
11
8
20
4
-remboursement des emprunts
-ratio département
25
29
23
30
19
24
38
25
-ratio strate
44
49
48
40
38
37
42
-écart : département / strate, en %
-43
-41
-52
-25
-50
-35
-41
Ressources réelles
-ratio département
64
71
77
119
146
170
207
117
-ratio strate
107
114
107
107
131
169
126
-écart : département / strate, en %
-40
-38
-28
11
11
1
-7
-FCTVA
-ratio département
12
14
13
15
16
33
18
18
-ratio strate
15
14
16
16
17
32
19
-écart : département / strate, en %
-20
0
-19
-6
-6
3
-subventions d'équipement reçues
-ratio département
21
19
18
18
14
25
43
19
-ratio strate
21
21
23
25
27
32
26
-écart : département / strate, en %
0
-10
-22
-28
-48
-22
-27
-produits des cessions d'immobilisations
-ratio département
3
0
10
2
0
0
5
2
-ratio strate
2
1
4
3
2
2
2
-emprunts
-ratio département
18
29
29
74
112
109
137
71
-ratio strate
61
70
57
57
80
99
73
-écart : département / strate, en %
-70
-59
-49
30
40
10
-3
Soldes des emplois et des ressources
-ressources réelles - emplois réels
-ratio département
-120
-130
-144
-124
-94
-84
-92
-115
-ratio strate
-136
-139
-150
-160
-137
-95
-136
-écart : département / strate, en %
-12
-6
-4
-23
-31
-12
-15
-ressources hors emprunt - emplois réels
-ratio département
-138
-159
-173
-198
-206
-193
-229
-186
-ratio strate
-197
-209
-207
-217
-217
-194
-209
-écart : département / strate, en %
-30
-24
-16
-9
-5
-1
-11
Ressources réelles de la section d'investissement, solde des emplois et des ressources,
comparaison ratios (€/hab.) département/strate
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
38
représentait en début de période que 40 % de la moyenne de la strate, ont, quant à elles,
triplé entre 2004 et 2010, ce qui reflète essentiellement la très forte progression du montant
des emprunts souscrits, passé de 11
M€ en 2004 à 86
M€ en 2010. De ce fait, les recettes
réelles rapportées à la population ont rejoint en 2009 la moyenne de la strate.
L’essentiel des dépenses d’équipement directes du département sont constituées par
les dépenses d’investissement effectuées sur la voirie, pour les deux tiers, et pour
l’aménagement des collèges, pour un tiers.
La présentation fonctionnelle des
opérations d’investissement permet de ventiler, par
domaine d’intervention de la collectivité, les dépenses et les recettes qui s’y rapportent
(cf. tableau n° 21).
Tableau n° 20 : Investissement, Ventilation fonctionnelle par principaux domaines
d’interve
ntion
Section d'investissement
opérations ventilables
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Moyenne
Dépenses
services généraux
3,0
3,2
4,2
6,9
9,1
4,5
10,2
5,9
enseignement
17,2
22,2
22,5
23,3
20,9
27,2
23,9
22,5
- dont colléges
14,3
14,5
18,5
22,8
20,4
25,8
23,8
20,0
culture, jeunesse
4,6
6,6
9,4
7,6
4,4
6,9
3,8
6,2
action sociale
2,8
2,2
6,2
5,7
6,5
8,2
7,0
5,5
réseaux, infrastructures
40,0
37,6
40,5
40,7
50,4
50,5
54,2
44,8
- dont voirie :
34,5
30,0
30,3
30,5
39,2
36,5
42,8
34,8
-RD (*)
29,7
26,7
25,1
26,0
36,4
32,8
39,6
30,9
-autres
4,8
3,3
5,3
4,6
2,7
3,7
3,2
3,9
aménagt. environnement
17,4
18,6
17,5
20,6
22,4
16,4
20,0
19,0
transports
5,2
5,5
5,3
développ. Économique
10,0
10,8
14,9
13,7
21,9
29,3
45,1
20,8
Total
95,0
106,4
120,7
123,8
135,6
143,0
164,2
127,0
Recettes
enseignement
0,5
6,8
3,5
3,0
2,9
2,8
3,6
3,3
culture, jeunesse
0,7
0,6
1,7
2,5
réseaux, infrastructures
3,5
1,8
1,5
1,1
1,6
2,4
5,8
2,5
aménagt., environnement
3,8
4,3
1,3
1,3
0,8
1,0
0,7
1,9
développt. économique
0,4
1,2
0,9
1,9
2,0
7,5
16,2
4,3
recettes non ventilées
DGE
3,0
3,4
1,7
3,0
2,7
3,0
2,6
2,8
FCTVA
7,0
8,5
8,2
9,3
9,9
20,7
11,0
10,7
dotation équipt. collèges
2,4
2,5
2,5
2,6
2,7
2,7
2,7
2,6
Total
21,3
29,1
21,3
24,7
22,6
42,6
42,6
29,2
Montants en millions d'euros
Source :
comptes
administratifs
Les dépenses d’aménagement de voirie, qui sont passées de 34,5 M€ en 2004 à
30
M€ par an de 2005 à 2007, puis à 39 M€ en moyenne depuis 2008, portent notamment
sur la réalisation, qui peut s’
étaler sur plusieurs années, de programmes annuels ou
pluriannuels et d’opérations spécifiques
: renforcement et élargissement de chaussées,
aménagement des traversées d’agglomération, réalisation de nouveaux itinéraires de voirie
départementale. S’y ajout
ent les participations au titre du volet routier du contrat de plan,
puis du contrat de projet Etat-
région (29,3 M€ votés en 2007 dans le cadre de la
programmation pluriannuelle), ainsi que, à partir de 2008, le programme d’aménagement des
routes nationale
s transférées, qui s’est traduit par un solde net de dépenses cumulées de
près de 3 M€ entre 2008 et 2010, comme l’indique le tableau n°
22 ci-dessous.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
39
En milliers d'euros
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Dépenses
203
362
5 622
Recettes
244
2 634
Solde, dépenses - recettes
203
118
2 988
Tableau n° 21 : Gestion des routes nationales transférées
Source : comptes administratifs
Dans le domaine de l’enseignement, le montan
t global de dépenses affectées aux
collèges est passé d’environ 15 M€ en 2004 et 2005 à une moyenne annuelle de 20
à 25 M€
depuis 2007. A ce titre, le département entreprend, parallèlement aux programmes annuels
de grosses réparations (5,5 M€ en 2009, 6,7 M€ en 2010), des opérations régulières de
réhabilitation ou de construction -
comme à Pontgibaud en 2003, pour 9,7 M€
-, dont le coût
par collège, étalé sur environ trois ans, se situe généralement autour de 10 M€.
Dans ce domaine, le département a également financé le regroupement des locaux de
l’IUFM sur le site de Chamalières, pour un montant de 14,3 M€, soldé en 2009.
Les dépenses d’aménagement et d’environnement résultent principalement de
participations à des programmes annuels en matière d’assai
ni
ssement et d’eau potable
(8,4
M€ en 2009, 6,0 M€ en 2010), d’effacement des réseaux aériens (pour des montants
égaux à 0,7
M€ en 2009 et à 0,6 M€ en 2010), auxquels s’ajoute le subventionnement
annuel du syndicat d’électricité et de gaz du Puy
-de-Dôme pour
des travaux d’adduction ou
de modernisation du réseau de gaz (5,3
M€ en 2010), ou d’amélioration de l’habitat (1,0 M€
en 2009 et 2010), ainsi qu’au titre du contrat lacs et rivières (0,7
M€ en 2010), ou, enfin, pour
des fouilles archéologiques (par exempl
e, l’aménagement du sanctuaire de Corent en 2008,
pour 0,7 M€).
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
40
L’opération d’aménagement d’un accès au sommet du Puy
-de-Dôme par train à
crémaillère comporte, à titre principal, l’attribution d’une subvention de 59 M€ au délégataire
de ce service public,
dont 6,7 M€ ont été versés en 2008, 10,1 M€ en 2009 et 29,4 M€ en
2010, ainsi que des recettes sous forme de subventions pour un montant total de 29,0 M€,
dont 5,3 M€ ont été perçus en 2009 et 14,1 M€ en 2010.
Le soutien à l’activité économique s’est, q
uant à lui, traduit par la participation du
département aux contrats conclus en 2004 avec les territoires des Combrailles (2,3
M€) et
du bassin de Thiers (1,3 M€), au soutien à la téléphonie mobile (4,7 M € en 2004), aux
contrats locaux de développement avec les communautés de communes (9,2
M€ en 2009,
5,3 M€ en 2010), au contrat d’agglomération de Clermont
-
Ferrand (5 M€ en 2009 et 5
M€ en
2010), au Fonds départemental d’intervention économique (1,2 M€ en 2009, 0,9 M€ en
2010), ainsi qu’au Fonds d’intervent
ion communal, pour un montant prévisionnel pluriannuel
total de 36 M€, dont 2 M€ ont été réglés en 2010, 8,3 M€ étant prévus en 2011, 10,6 M€ en
2012 et 15,1 M€ au
-delà.
Le département soutient également de façon régulière les communes pour
l’aménagement de leurs bâtiments publics (4,5 M€ en 2008, 8,1 M€ en 2009). D’une manière
générale, l’aide aux collectivités locales, inférieure de 21 % à la moyenne de la strate en
2004, est devenue supérieure de 20 % à cette même moyenne en 2009, le département du
Puy-de-Dôme entendant, dans le contexte de la crise économique, soutenir davantage les
territoires, à l’inverse de la plupart des autres départements qui, eux, ont choisi de limiter ces
dépenses à caractère facultatif. La chambre prend acte de ce choix, qui n’
est cependant pas
sans conséquence au regard des marges de manœuvre financières de la collectivité
Dans le domaine culturel, la principale opération d’aménagement, celle du musée de
poteries de Lezoux, programmée en 2002, s’est achevée en 2008, les dépens
es
correspondantes atteignant 8,7 M€.
Les dépenses d’investissement relatives à l’action sociale comprennent notamment les
subventions d’équipement versées pour l’aide au logement en faveur des ayants
-droits du
RMI-
RSA ou pour l’aménagement d’établisseme
nts spécialisés.
Dans le domaine des transports, le département a participé à la réalisation du tramway
de l’agglomération clermontoise, avec une enveloppe de 15 M€ répartie sur trois années à
partir de 2005.
Enfin,
le
conseil
général
conduit
égalem
ent
des
opérations
d’entretien
et
d’aménagement de ses propres bâtiments administratifs, telles que l’opération de
construction du bâtiment Michel de l’Hospital, engagée en 2002 pour 11 M€, ou celle du
Centre Couthon, réalisée en 2011 dans le cadre de la r
estructuration de l’Hôtel du
département pour un montant global de 8,2 M€.
En recettes, la dotation perçue par le département au titre du fonds de compensation
de la TVA (FCTVA), en atténuation de ses dépenses d’équipement, représentait jusqu’en
2008 la p
artie de la TVA payée sur ces dépenses au cours de l’exercice n et remboursée par
l’Etat pendant l’exercice n + 2.
En 2009, le montant de cette dotation correspond aux dépenses effectuées en 2007 et
2008, suite à la participation du conseil général, par délibération du 27 mars 2009, au plan
de relance national prévoyant que les collectivités qui s’étaient engagées à effectuer en 2009
un montant de dépenses d’équipement supérieur à la moyenne des dépenses de 2004 à
2007, percevraient le FCTVA l’année suivan
t celle pendant laquelle les dépenses ont été
réalisées. Cette procédure a ensuite été reconduite depuis 2010, le département ayant tenu
son engagement de dépenses au titre de l'exercice 2009.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
41
2.3.3.3-
L’endettement
Tableau n° 22
: Evolution comparée de l’endette
ment du département
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-montants : en
milliers d'euros
-ratios : en euros par habitant
Emprunts
-montant
11 093
17 602
18 000
46 000
70 000
68 000
86 165
-ratio département
18
29
29
74
112
109
137
-ratio strate
61
70
57
57
80
99
Annuité de la dette
-montant
18 591
20 813
17 387
22 774
18 149
20 412
30 412
-ratio département
31
34
28
37
29
33
48
-évolution annuelle en %
9,7
-17,6
32,1
-21,6
13,8
46,6
-ratio strate
56
59
59
53
53
50
-écart : dépt / strate, en %
-44,6
-42,4
-52,5
-30,2
-45,3
-34,0
Encours de dette
-montant
87 254
86 760
90 463
117 504
175 372
228 082
290 065
-ratio département
144
141
146
189
281
364
462
-évolution annuelle en %
-2,1
3,5
29,5
48,7
29,5
26,8
-ratio strate
336
340
344
359
411
470
-écart : dépt / strate, en %
-57,1
-58,5
-57,6
-47,4
-31,6
-22,6
CAF brute
-montant
73 882
86 571
80 689
73 873
60 237
52 215
58 329
-ratio département
122
140
130
119
97
83
93
-ratio strate
131
143
150
148
123
99
Ratio de désendettement*
-ratio département
1,2
1,0
1,1
1,6
2,9
4,4
5,0
-ratio strate
2,6
2,4
2,3
2,4
3,3
4,7
Source : Ministère des finances/comptes de gestion
(*) Le ratio de désendettement de la collectivité, déterminé par le rapport entre le montant de
la CAF et celui de la dette, exprime le nombre d’années nécessa
ires au remboursement de
la dette par la totalité de la CAF ; plus ce ratio augmente, plus la capacité de
désendettement de la collectivité diminue.
La multiplication par plus de trois de l’endettement du département au cours de la
période 2004-2010 a r
éduit l’écart par rapport à la moyenne de la strate. Alors qu’en 2004,
l’encours de la dette par habitant était inférieur, pour le Puy
-de-Dôme, de plus de la moitié au
niveau constaté en moyenne dans les départements comparables, la différence s’est réduit
e
à moins d’un quart en 2009. La dégradation de la CAF du département a, par ailleurs,
amplifié, plus qu’en moyenne pour les départements de la strate de référence,
l’augmentation du ratio de désendettement, qui a été multiplié par quatre durant la période
examinée.
La dette du département est formée d’emprunts à taux fixes, ou à taux variables, en
fonction des variations d’index européens et non selon l’évolution de parités de devises.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
42
2.3.4-
Appréciation globale et prospective financière
Comme pour la quasi-
totalité des départements, les marges de manœuvre financières
du département du Puy-de-Dôme se sont fortement réduites depuis les transferts de
compétences de 2005 et la mise en œuvre d’allocations de solidarité nationales dont la
gestion a été confiée aux conseils généraux. Si le département conserve un niveau de
recettes fiscales élevé du fait du dynamisme, antérieurement à 2010, des bases des impôts
directs, la possibilité de décider localement de faire évoluer les taux, désormais limitée à la
seule ta
xe foncière, réduit ses marges de manœuvre financières, alors que la démographie,
l’allongement de la durée de vie et les difficultés sociales mettent à sa charge des dépenses
sociales en accroissement constant.
Ces facteurs ont entraîné pour le département, qui a financé durant la période
contrôlée des programmes d’équipement importants, d’un montant bien supérieur à ce qui
avait été précédemment réalisé, une forte baisse de l’autofinancement, compensée par une
montée rapide et de grande ampleur de l’endettement, même si le poids de la dette n’est pas
plus élevé que celui constaté, en moyenne, dans les départements équivalents
.
Face à cette situation, le département, s’il a su rechercher une maîtrise générale des
coûts de fonctionnement sur lesquels il peut agir et augmenté la pression fiscale, est
aujourd’hui confronté à une limitation de l’autofinancement, qui l’oblige à réduire ses
programmes d’investissement et à envisager pour l’avenir des pistes de mutualisation de
certains services avec les autres acteurs du service public local. Les scénarii de prospective
budgétaire évoqués à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires pour 2012
(réduction de l’encours des autorisations de programmes)
montrent que le département a
bien pris la mesure des risques de cette insuffisance de financement et réfléchi à des
mesures en termes de dépenses et de recettes pour conserver un niveau minimal
d’autofinancement.
2.4-
LE TRANSFERT AU DEPARTEMENT DES PERSONNELS DES COLLEGES
ET DES SERVICES ROUTIERS DES ANCIENNES DDE
2.4.1-
Le cadre juridique et financier des transferts
Des transferts de personnels des services de l’Etat vers le conseil général
sont
intervenus à compter de l’année 2005, en application de la loi
n° 2004-809 relative aux
libertés et responsabilités locales. Ces transferts ont porté essentiellement sur les
personnels TOS (techniciens, ouvriers et de service des collèges) et sur les personnels des
directions départementales de l’équipement. A l’issue de ces transferts, les effectifs du
conseil général ont
quasiment doublé, puisqu’ils comprenaient, au 31 décembre 2010, 2322
agents, dont 1 060 hommes et 1 262 femmes, contre 1 148 en 2005.
2.4.2-
Le transfert des personnels TOS des collèges
L’article 82 de la loi du 13 août 2004 a complété les dispositions de l’art
icle L. 213-2 du
code de l’éducation et renforcé les compétences des départements en matière
d’enseignement public du second degré. Ainsi, à compter du 1
er
janvier 2005, « le
département assure l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretie
n général et
technique, à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance dans les collèges
dont il a la charge
». C’est au titre de ces nouvelles missions que le département assure,
selon le nouvel article L. 213-2-1, « le recrutement et la gestion des personnels techniciens,
ouvriers et de service exerçant leurs missions dans les collèges ». Le texte ajoute que « ces
personnels sont membres de la communauté éducative et concourent directement aux
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
43
missions du service public de l’éducation nationale…
». A ce titre, en 2010, au niveau
national, près de 95 000 personnels TOS, en équivalent temps plein (ETP), titulaires et non-
titulaires, avaient été transférés, dont 47,5 % (45 075 ETP) dans les départements et 52,5 %
(49 729 ETP) dans les régions.
La mise à disposition physique des personnels TOS est intervenue à compter du
1
er
janvier 2005. Toutefois, en l’absence de conclusion d’une convention entre l’Etat et le
département, il a fallu attendre le 18 novembre 2005 pour que cette mise à disposition
intervienne juridiquement, par arrêté interministériel, conformément au dispositif prévu par
l’article 104
-
IV de la loi du 13 août 2004. Elle a eu pour effet d’autoriser la mise à disposition,
par arrêté individuel, des agents à compter du 1
er
janvier 2006.
Une convention provisoire de mise à disposition des services de l’Etat, conforme à un
modèle de convention-type approuvé par le décret n° 2005-2 du 4 janvier 2005, mais non
signée, a été remise en cours d’instruction. Cette convention précise, à son art
icle 2, la liste
des agents TOS employés dans les 57 collèges publics du Puy-de-Dôme
7
(ou en cité
scolaire, qui regroupe sur un même site un collège et un lycée). La liste précitée fait
apparaître, à la date de référence du 31 décembre 2004, un effectif de 491,90 ETP pour
514 personnes physiques, réparti en 501 agents titulaires (pour 481,6 ETP), tous de
catégorie C, et 13 agents non-titulaires (pour 10,3 ETP), ainsi que 51 agents non-titulaires de
droit privé, emplois aidés mis à disposition mais sans vocation à être transférés. 17 agents
étaient en outre, à cette même date, en position d’interruption d’activité, notamment pour
longue maladie. Se sont ajouté 4 emplois supports issus des services administratifs du
rectorat.
La région et le département, en
l’absence de convention avec l’Etat, ont néanmoins
passé une convention datée du 9 novembre 2005 afin de répartir entre les deux collectivités
les personnels travaillant en commun dans les 4 cités scolaires du département (3 à
Clermont-Ferrand, une à Thiers) et les agents de 7 EMOP («
équipes mobiles d’ouvriers
professionnels
») travaillant pour l’ensemble des collèges et lycées du département, les
agents de ces EMOP étant tous rattachés à la région
8
.
Le processus des transferts vers le département a débuté au 1
er
janvier 2006, le droit
d’option des agents étant ouvert pour une période de 2 ans
; ceux-ci pouvaient choisir le
détachement sans limitation de durée spécifiquement prévu par le décret n° 2005-1785 du
30 décembre 2005, pris pour l’application de l’article 109 de la loi du 13 août 2004, ou
l’intégration dans la fonction publique territoriale sur des cadres d’emplois spécifiques, au
nombre de trois en 2005, puis fusionnés en un seul par le décret n° 2007-913 du 15 mai
2007 portant statut particulier
du cadre d’emplois des adjoints techniques territoriaux des
établissements d’enseignement. La première vague d’intégration résultant de l’expression du
droit d’option avant le 31 août 2006 a permis l’intégration de 63 agents au 1
er
janvier 2007. A
cette même date, 55 agents ont, en revanche, choisi le détachement. La seconde vague, en
2008, qui concernait les agents optant avant le 31 août 2007, a conduit à l’intégration plus
massive de 225 personnes, 60 nouveaux détachements intervenant par ailleurs. Enfin, au
1
er
janvier 2009, 34 détachements sont intervenus, mais aucune intégration nouvelle. Ce
sont donc 437 agents, sur les 465 transférés
9
exerçant dans les collèges, soit près de 94 %,
qui ont exercé leur droit d’option, les 28 autres étant placés d’offi
ce en détachement sans
limitation de durée à compter du 1
er
janvier 2008.
La chambre note que, parmi les agents ayant fait jouer leur droit d’option, seuls 45,
dont 36 en position de détachement, sont restés sur le cadre d’emplois spécifique d’adjoint
7
Nombre actuel ;
il y avait 60 collèges en 2005.
8
Une 8
ème
EMOP est basée au collège de Rochefort-Montagne avec rattachement des agents au département.
9
Il y a en réalité 473 agents dans les collèges, car des postes supplémentaires y ont été créés sans être
compensés par l’Etat.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
44
tec
hnique des établissements d’enseignement. 428 agents (parmi lesquels 10 postes
supplémentaires créés par le département, dont 5 pour résorber des emplois précaires) ont
obtenu, pour certains dès le 1
er
juillet 2007, d’être affectés, par la voie du détachem
ent, dans
le cadre d’emplois de droit commun d’adjoint technique, ne prévoyant plus leur appartenance
à la communauté éducative. Il apparaît que cette préférence doit notamment à l’attribution
d’un régime indemnitaire plus favorable pour le cadre d’emplois
de droit commun que pour le
cadre d’emplois spécifique.
Outre les motivations financières pour le choix de l’intégration des agents dans les
cadres d’emplois de droit commun, l’ordonnateur précise que cette orientation répond aussi
à la volonté de la col
lectivité d’assurer une intégration rapide à la culture commune des
services, sans abandonner pour autant leur appartenance à la communauté éducative.
La chambre en prend note, les efforts en ce sens du département ayant par ailleurs été
développés dans l
es observations relatives aux actions d’accompagnement des transferts du
personnel.
2.4.3-
Le transfert des personnels chargés de la gestion des routes et du parc
de l’équipement
2.4.3.1-
Le transfert des services en charge de la gestion des routes
L’article 18
-III de la loi du 13 août 2004 a prévu le transfert aux départements des
routes auparavant nationales, mais n’ayant pas, au sens du II de ce même article, un
caractère autoroutier ou un intérêt national ou européen. La loi prévoit également le transfert
aux départements des personnels affectés, dans les directions départementales de
l’équipement, à la gestion des routes relevant précédemment du réseau national et à la
gestion administrative et financière des personnels, ainsi que celui des agents d’exploitation
en
poste dans les subdivisions de l’équipement. Ces transferts ont permis de mettre fin au
système de mise à disposition complexe des personnels des DDE auprès des départements,
en vigueur depuis le 1
er
janvier 1993. Ils se sont traduits par un mécanisme de d
roit d’option
pour les personnels des DDE à partir du 1
er
janvier 2007 et jusqu’au 31 décembre 2008,
permettant aux agents d’opter pour l’intégration dans les cadres d’emplois techniques ou
administratifs de la fonction publique territoriale ou de demander le placement en
détachement sans limitation de durée. A l’issue de la période d’ouverture du droit d’option,
les agents n’ayant pas opté sont obligatoirement placés en position de détachement sans
limitation de durée, en application du décret précité du 30 décembre 2005. Au niveau
national, 27 000 agents sont concernés.
Dans le Puy-de-
Dôme, l’Etat a conservé, en application du décret n°
2005-1499 du
5 décembre 2005 fixant la consistance du réseau routier national, les seules autoroutes,
concédées ou direc
tement gérées par lui, comme l’A75. Il a transféré 218
km de routes
nationales d’intérêt local (les ex RN 9, 89, 141 et 144). Le réseau départemental, qui
comprend aujourd’hui 7
260 km, se situe au troisième rang, en France, pour son étendue.
Dès le 25 oc
tobre 2005, le conseil général a délibéré pour définir l’organisation des
services routiers départementaux consécutive à la décentralisation. Celle-ci distingue une
direction générale des routes et de la circulation (devenue ensuite direction générale des
routes et des déplacements, en incluant les transports scolaires), située au siège du
département, et, au niveau territorial, trois types d’implantations
:
- 5 divisions routières départementales, parfois désignées sous le terme de
« directions » : « Sancy » (à La Bourboule), « Livradois-Forez » (à Ambert), «
Val d’Allier
» (à
Issoire), « Combrailles » (à Pontaumur) et « Clermont-Limagne » (à Billom) ;
- les districts, au nombre de 3 à 5 selon les divisions routières ;
-
les centres d’exploitation, au nom
bre de 59, à raison de 2 à 4 par district.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
45
Le tableau n° 30 ci-
dessous fournit le bilan des transferts d’agents de la DDE au
département du Puy-de-
Dôme, avec leur statut. L’effectif était de 637 agents après création
de 2 postes non compensés financièreme
nt par l’Etat
; parmi ces agents, 5 sont des cadres
A, dont un A+ qui a pris la direction de l’exploitation et de la sécurité routière au siège de la
direction générale des services départementaux (DGSD) et 2 cadres A qui ont pris la tête de
divisions routières départementales, 16 sont des agents de catégorie B technique, le reste
étant constitué d’agents de catégorie C. Comme dans les autres départements, l’Etat n’a
transféré au département aucun agent des bureaux d’études du service des routes
nationales
de la DDE, ni aucun agent issu de la direction régionale de l’équipement.
Tableau n°23 :
Source : DRH
–
CG 63 (2011)
2.4.3.2-
Le transfert du parc de l’équipement
Jusqu’à l’intervention de la loi n°
2009-1291 du 26 octobre 2009, relative au transfert
aux dép
artements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des
parcs et ateliers, les missions des parcs étaient régies par des relations contractuelles entre
l'Etat et le département, relevant de la mise à disposition définie par la loi n° 92-1255 du
2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des départements des services
déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces
services.
La loi de 2009 a organisé le transfert des parcs aux départements au 1
er
janvier 2010 ou au
1
er
janvier 2011, selon les cas.
Dans le Puy-de-Dôme, le transfert est intervenu au 1
er
janvier 2011, après signature
d’une convention avec l’Etat, autorisée par une délibératio
n du conseil général du
22 juin 2010. Le transfert a porté sur 92,8 ETP, dont 80 ouvriers des parcs et ateliers de
l’Etat (relevant précédemment du compte de commerce), 9,3
agents non rémunérés sur le
compte de commerce et 3,5 postes supports gérant l’administration du parc au sein de la
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
46
direction dé
partementale du territoire ou de la direction régionale de l’équipement et de
l’aménagement (DREAL). Le parc de l’équipement, devenu parc technique départemental,
comprend une implantation principale à Clermont-Ferrand et 3 implantations, inchangées, à
La Bourboule, Ambert et Saint Eloy-les-
Mines. Il est aujourd’hui rattaché à la direction
générale des routes et des déplacements et a été augmenté du service de
l’environnement
(SEVE), assurant des tâches d’entretien proches par leur nature de celles
du parc.
Le parc comprend aujourd’hui 109,9 ETP.
2.4.4-
Les actions d’accompagnement de la collectivité mises en place à
l’occasion des transferts
2.4.4.1-
Les mesures de préparation et d’accompagnement général des
transferts
Dès avril 2004, des notes spécifiques sur les enjeu
x et sur l’évaluation de la
décentralisation attendue, principalement dans les secteurs des routes et des collèges, ont
été remises à la direction générale et à l’exécutif, attirant notamment l’attention sur les
conséquences importantes en terme d’organisa
tion de la prise de nouvelles compétences,
exercées de manière très décentralisée sur le territoire et impliquant à court terme un
doublement de l’effectif du personnel départemental. Un comité de pilotage, en interne, a
fonctionné de manière intensive à partir du second semestre 2005. Le comité technique
paritaire, compétent pour l’organisation des services, a également été régulièrement informé
de l’état d’avancement de ce chantier.
L’analyse de l’impact du transfert des TOS a été faite en interne, avec la création d’une
cellule spécifique au sein de la DRH. Un diagnostic de l’ensemble des collèges, donnant lieu
à une synthèse, a ainsi été réalisé, permettant de mettre en perspective les problèmes
communs à l’ensemble des établissements tout en recensant
les spécificités de chacun. Les
études de préfiguration du transfert des routes et du parc ont, en revanche, été externalisées
auprès de cabinets spécialisés dans l’accompagnement des
collectivités.
Si le département n’a pas signé de convention avec l’Eta
t pour les transferts liés à la loi
de 2004, une concertation, technique avec le rectorat, les collèges et la DDE et sociale avec
les personnels de l’éducation nationale, a bien été organisée. Le transfert du parc de
l’équipement a donné lieu, quant à lui,
à la signature d’une convention au 1
er
janvier 2011.
Comme la plupart des départements, celui du Puy-de-Dôme a mis en place une
communication spécifique à l’intention des personnels de l’Etat rejoignant les services
départementaux. Des réunions de l’ense
mble des personnels ont été organisées, pour les
deux services, à Clermont-Ferrand, puis sur le terrain, lors de réunions de secteur en 2006
et 2007. Des livrets d’accueil spécifiques pour les TOS et les routes ont été réalisés et
diffusés à tous les agents.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
47
Si la prise en charge des personnels des routes a été relativement simple, dans la
mesure où le département s’est directement substitué à l’Etat comme employeur direct, la
situation des personnels TOS était plus compliquée, car laissant subsister l’éc
helon
intermédiaire que représente le principal et les personnels administratifs des collèges, le
premier exerçant l’autorité fonctionnelle sur les TOS. Ceci a conduit les départements à
organiser des réunions régulières, notamment à chaque rentrée scolaire, avec chacun des
collèges pour tenir compte des responsabilités de chacune des parties prenantes dans la
gestion du service public.
Pour le Puy-de-Dôme, si la direction générale des ressources internes comprend une
direction « éducation et collèges », e
n charge de l’équipement et de la gestion patrimoniale
des collèges ainsi que des aides aux collégiens, la gestion des personnels relève de la DRH,
en relation avec les collèges qui organisent le travail quotidien des agents.
Comme l’ont relevé le rapport
d’information sénatorial de novembre 2010 de
MM. Doligé et Jeannerot, sur le bilan des transferts de personnels vers les collectivités
territoriales, et l’observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences du CNFPT, dans
son étude qualitative sur le transfert des personnels techniques, ouvriers et de service dans
les régions et les départements (avril 2010), les départements ont généralement pris en
charge, dans un temps limité, des opérations de transfert lourdes, aux multiples enjeux, dont
le bilan est rétrospectivement présenté comme positif.
La situation rencontrée dans le Puy-de-
Dôme n’est pas différente, à cet égard, de celle
constatée ailleurs. La collectivité a notamment indiqué, lors de l’instruction, qu’elle avait
constaté un suivi médical globalement insuffisant des personnels TOS, à laquelle elle a
remédié en augmentant la périodicité des visites, effectuées en outre de manière
décentralisée grâce à la mise à disposition de locaux médicaux dans certains centres de
secours.
Elle a, par a
illeurs, développé, d’abord dans un cadre annuel, de 2008 à 2010, puis
trisannuel à partir de 2011, un plan de formation spécifique aux personnels TOS, prenant en
compte des formations obligatoires, essentiellement en matière d’hygiène liée à la
restauration et à la sécurité alimentaire dans les établissements, mais aussi des formations
non-obligatoires dispensées collectivement, généralement dans les secteurs géographiques
où travaillent les agents. L’accès à des formations bureautiques a ainsi été accentu
é au
cours des deux dernières années. Des formations individuelles, parmi lesquelles les
nouvelles formations dont bénéficient les agents de catégorie C nouvellement intégrés dans
une collectivité, ont été organisées, en application des dispositions de la loi n° 2007-209 du
19 février 2007 ayant rénové la formation des agents de la fonction publique. Les
organisations syndicales, sans nier les efforts entrepris, estiment toutefois que les progrès
sont récents et ont pendant un certain temps privilégié le personnel de cuisine. Les
formations sur l’hygiène dans la restauration sont assurées par le laboratoire départemental.
En ce qui concerne la mobilité des personnels, celle-
ci était jusqu’ici organisée une fois
par an dans un cadre très réglementé comprenant notamment un barème à point définissant
l’ordre des priorités pour les mutations que les collectivités ne pratiquent pas. Le
département du Puy-de-
Dôme, tout en gardant le principe d’un rythme annuel de mutation
adapté à l’année scolaire, a ainsi mis en
place un système de mobilité identique à celui
existant dans les autres services, avec un jury examinant les candidatures. La collectivité
prévoit, à cet égard, d’élargir la concertation avec les services de la région Auvergne et des
autres départements de la région, également employeurs de TOS. Toutefois, comme dans le
secteur des routes, la mobilité est restée faible, particulièrement dans les secteurs ruraux du
département.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
48
S’agissant des remplacements, les obligations renforcées en termes de continuité
de
service, notamment pour la restauration, obligent le département à disposer d’un volant de
personnel remplaçant à proximité de chaque collège, l’absentéisme étant par ailleurs assez
élevé (31,1 jours en moyenne en 2010 pour les agents des collèges contre 21,6 pour
l’ensemble du personnel départemental). Pour simplifier la gestion, le département a choisi
de confier celle du personnel de remplacement au centre de gestion de la fonction publique
territoriale du Puy-de-Dôme. Ceci amène la collectivité à renforcer les mesures de
prévention, notamment des risques psycho-sociaux en direction des collèges, dont les
personnels sont plus exposés.
Par ailleurs, le département a eu la volonté de clarifier les règles de gestion
administrative concernant la gestion des personnels des collèges.
Ceci s’est traduit par l’adoption d’une délibération
-cadre du conseil général en date du
23 juin 2009, listant les emplois bénéficiaires de logements de fonction, dont ceux
concernant les personnels des collèges, s’agissant aussi bien des personnels de l’Etat
(principal et principal adjoint, gestionnaire, conseiller principal d’éducation, directeur de
section d’enseignement général et professionnel adapté (SEGPA), personnel de santé de
l’éducation nationale) que des personnels
décentralisés (agent chargé de l’accueil, agent
chargé de la cuisine, agent chargé de l’entretien général et technique). Pour ces derniers, la
délibération précise que l’octroi du logement est la contrepartie d’obligations en termes
d’astreinte, de survei
llance des bâtiments, de préparation des repas du soir et du matin dans
les collèges assurant l’internat, de disponibilité pour interventions d’urgence ou de
réparations, y compris en dehors des périodes et horaires d’ouverture de l’établissement. Il
apparaît que, dans certains collèges, des logements de fonction sont structurellement
vacants, le département ayant de ce fait autorisé le principal à conclure des conventions
d’occupation précaires avec des agents. Tous ces logements sont attribués par nécessi
té
absolue de service, avec la fourniture gratuite du logement et de l’ensemble des fluides, ce
qui représente un avantage important.
Si la délibération du 23 juin 2009 a le mérite de donner des bases règlementaires à
des situations qui n’avaient pas toujours jusqu’ici été clarifiées, elle entérine aussi une
pratique d’avantages assez généreux et leur donne une justification qui peut sembler dans
certains cas ténue. Dans la mesure où ces avantages ont souvent une origine ancienne, il
est sans doute diffic
ile, aussi bien pour les personnels de l’Etat que pour les personnels
décentralisés, d’en restreindre l’accès, parfois justifié pour les premiers, par des obligations
de mutation rapide de certains personnels. La chambre observe toutefois que des agents
techniques des routes, ayant des fonctions équivalentes au personnel technique des
collèges, bénéficient, dans certains secteurs de montagne, d’une concession de logement
par simple utilité de service et prennent en conséquence en charge une partie du loyer et
l’ensemble des charges. Il en est, en outre, de même dans les collèges pour les agents
techniques non-titulaires exerçant les mêmes fonctions que les agents titulaires.
2. La chambre recommande à la collectivité de réexaminer régulièrement sa
politique de concession de logements par nécessité absolue de service.
L’ordonnateur indique qu’
«
après le transfert, il est apparu qu’un certain vide juridique
existait pour les attributions de logements de fonction dans les collèges, générant ainsi des
pratiques diverses et une attribution assez généralisée de logements par nécessité absolue
de service sans contrepartie.
Compte tenu de l’antériorité des pratiques et des conséquences individuelles que cela
pouvait engendrer en termes de déménagement ou de contribution financière pour les
agents, la collectivité a décidé de procéder en deux temps.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
49
Tout d’abord une mise en
conformité avec la loi a consisté à lister toutes les fonctions
attributaires et à fixer des contreparties pour les NAS (nécessité absolue de service).
Certains agents ont ainsi été conduits à quitter leur logement et d’autres ont pu bénéficier
d’une convention d’occupation précaire.
Il est aujourd’hui prévu d’amorcer la seconde phase, à savoir réévaluer à la hausse les
contreparties exigées.
Par ailleurs à chaque départ en retraite ou mutation la situation sera réexaminée quant
à l’opportunité et au statut de la concession attribuée de manière à tendre vers une égalité
de traitement entre les agents placés dans des situations comparables. »
De même, le département, conformément à ses nouvelles compétences, a délibéré le
23 septembre 2008 pour préciser la tarification de l’accès à la restauration scolaire pour les
usagers autres que les élèves, personnels des collèges et personnels extérieurs associés
aux missions éducatives, avec un souci d’harmonisation des tarifs appliqués dans le
département et d’alignement du prix des repas servis au personnel sur celui des élèves.
Enfin, un travail de formalisation et de cotation des postes et des fiches métiers
concernant les personnels TOS a été réalisé par la DRH, permettant de distinguer 5 métiers
figurant dans le tableau ci-
dessous, avec le nombre d’agents concernés pour chacun. Dans
une optique de gestion prévisionnelle des ressources humaines, chaque métier est proposé
pour un éventail de grades, chaque agent disposant en outre d’une fiche de poste. Cette
catégorisation est utilisée pour le recrutement, pour le déroulement de carrière des agents,
pour la formation et pour les problématiques de santé au travail. Un travail de calibrage des
besoins en personnel, normés pour chaque collège au regard des missions à accomplir, est
effectué au niveau des services sans validation politique à ce stade.
A la différence de certaines collectivités désireu
ses d’offrir un déroulement de carrière
dans la catégorie supérieure (catégorie B) à des agents exerçant des fonctions à
responsabilités particulières, comme certains chefs de cuisine, le département ne prévoit pas
ce type de débouché, même si les adjoints techniques des collèges peuvent, en changeant
de métier, aspirer à rejoindre un emploi de catégorie B. De même, il ne semble pas que le
département verse une NBI aux agents de catégorie C assurant des fonctions
d’encadrement d’une équipe de travail dans l
es collèges. Enfin, si certains départements et
régions ont fait disparaître la terminologie « TOS » et préfèrent désigner ceux-ci comme
agents départementaux ou régionaux des collèges, facteur supplémentaire d’intégration, le
Puy-de-
Dôme ne semble pas s’ê
tre positionné à ce sujet.
Tableau n°24
: Répartition des personnels TOS par métiers
NOMBRE DE POSTES
AGENTS POLYVALENTS
320
AGENTS D’ACCUEIL
26
AGENTS DE MAINTENANCE
49
SECOND DE CUISINE
26
CHEF DE CUISINE
56
TOTAL
477
Source : DRH CG 63
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
50
Ce travail de formalisation et de cotation a été réalisé grâce à un renforcement de la
DRH qui a reçu un apport de 27 postes supplémentaires au titre du transfert de
compétences.
Ces créations de postes sont intervenues à trois titres :
-
les postes créés et intégralement supportés par la collectivité ;
-
les postes transférés vacants de l’Etat et compensés financièrement
;
-
les postes créés et compensés financièrement pour accueillir des agents transférés
de l’Etat.
Le tableau ci-dessous détaille les créations par année :
Tableau n° 25: Détail des postes supplémentaires à la DRH au titre des transferts de
compétences
Postes financés par le Département
Année
Grade
Fonction
2006
Médecin territorial
Médecin de prévention
2007
Assistant socio-éducatif
Assistant social du personnel
Rédacteur territorial
Graphiste - assistant de communication
Attaché territorial
Chef du service études et pilotage
Postes compensés financièrement par l’Etat
Année
Grade
Fonction
2006
Rédacteur territorial
Responsable de pôle SGAP
Adjoint administratif 2eme classe
Assistant formation
Adjoint administratif 2eme classe
Assistant recrutement
Rédacteur territorial
Responsable de pôle SGAP
Adjoint administratif 1ere classe
Gestionnaire carrière et paie
Adjoint administratif 1ere classe
Gestionnaire carrière et paie
Rédacteur territorial
Assistante de direction
2007
Adjoint administratif 2eme classe
Assistant formation
Rédacteur territorial
Assistant recrutement
Rédacteur territorial
Référent personnel collège
Adjoint administratif 1ere classe
Gestionnaire carrière et paie
Adjoint administratif 1ere classe
Gestionnaire carrière et paie
Adjoint administratif 1ere classe
Gestionnaire carrière et paie
Adjoint administratif 1ere classe
Gestionnaire carrière et paie
Adjoint administratif 1ere classe
Chargé accueil DRH/PDA
2009
Technicien supérieur territorial
Technicien prévention
Agents de l'Etat transférés
Grade
Fonction
Adjoint administratif 1ère classe
Gestionnaire frais de déplacements
Rédacteur territorial
Gestionnaire recrutement
Adjoint administratif principal 2ème cl
Assistant prévention
Agent de maîtrise
Assistant prévention
Rédacteur territorial
Gestionnaire pôle non titulaires
Adjoint administratif principal 1ère classe
Assistant recrutement
Adjoint administratif 1ère classe
Assistant formation
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
51
Il est observé que 3 des 4 postes créés par le département ont eu pour objectif un
pilotage d’ensemble de l’intégration des agents de l’Etat (poste d’attaché) et un
accompagn
ement médical et social adapté (postes de médecin de prévention et d’assistant
social du personnel).
2.4.4.2-
Le régime indemnitaire et l’incidence financière des transferts
Par rapport au régime indemnitaire servi par l’éducation nationale et pour les agents
administratifs de catégorie C et B des DDE, le régime en vigueur au département est
sensiblement plus favorable, d’autant que celui
-ci accorde à tous les agents une prime
annuelle d’un montant de 1
900 €, dont le personnel issu des services de l’Etat ne bénéficiait
pas. Toutefois, si l’ensemble du personnel des routes a été détaché ou intégré sur les cadres
d’emplois de droit commun de la fonction publique territoriale, les
agents TOS l’ont été
initialement sur des cadres d’emplois spécifiques dont un seul subsiste, le cadre d’emplois
des adjoints techniques des établissements d’enseignement. Or, le département a décidé de
verser aux agents de ce cadre d’emplois le même régi
me indemnitaire que celui
antérieurement perçu pour le corps équivalent dans la fonction publique d’Etat. Toutefois, il a
offert à tous les agents ayant intégré le cadre d’emplois spécifique la possibilité de demander
son détachement puis son intégration dans la filière technique de droit commun (comme
adjoint technique ou adjoint technique principal), avec l’octroi dans ce cas du régime
indemnitaire plus favorable appliqué à ce cadre d’emplois. Seuls 9 agents ont décidé de ne
pas solliciter leur intégration dans la filière de droit commun, la très grande majorité optant
pour ce régime plus avantageux, avec toutefois comme contrepartie de ne plus bénéficier de
l’appartenance à la communauté éducative.
Du fait de ce régime indemnitaire plus favorable, qui représente un surcoût de 4 000
€
par agent en moyenne pour les TOS relevant du cadre d’emplois des adjoints techniques, et
jusqu’à 4
200 € pour les rédacteurs principaux et rédacteurs chefs et 4
300 € pour les agents
de maîtrise précédemment en poste à la DDE, mais aussi de décisions de recrutements
supplémentaires (10 TOS ainsi qu’un cadre A et un cadre B pour le service des routes)
justifiées par la volonté d’assurer une meilleure qualité du service public, le département fait
état d’un surcoût total annuel
pour ces deux
services de 5 148
800 €.
Si le département a été dans l’obligation de verser aux agents directement classés
dans les cadres d’emplois de droit commun le même régime indemnitaire que celui appliqué
aux agents déjà en poste dans la collectivité, la chambre estime, tout en comprenant les
raisons d’une telle décision, que l’intégration massive des TOS dans le cadre d’emplois des
adjoints techniques, qui n’a pas été pratiquée dans les autres départements auvergnats ni à
la région Auvergne pour leur personnel TOS, représente un surcoût de 2 300 000
€, qui
n’était pas inéluctable. A ce montant peut s’ajouter le coût, chiffré à 356
000 € par le
département, des 12 postes supplémentaires précités créés par ce dernier. Enfin, il est
permis de s’interroger, à effectif transféré constant, sur le coût pour la collectivité d’un
absentéisme en croissante forte et constante pour les TOS, notamment pour les congés de
maladie ordinaire (passés de 4 462 jours en 2007 à 5 721 jours en 2010) comme pour les
accidents du travail (888 jours d’absence à ce titre en 2007
, 1 505 jours en 2010), malgré les
mesures prises pour renforcer les visites médicales et les mesures de prévention et de
sécurité au travail.
L’ordonnateur précise que cet absentéisme croissant des personnels TOS, général au
plan national, résulte essentiellement du vieillissement de ces agents par ailleurs confrontés
à une pénibilité naturelle de leurs tâches et pourtant insuffisamment suivis auparavant au
plan sanitaire.
Pour y remédier, le département développe des actions de prévention, mise en œuvr
e
par convention avec l’éducation nationale et des actions de formation aux gestes et postures
afin de limiter les risques pendant le travail.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
52
Au plan budgétaire, la collectivité a instauré un délai de carence de 15 jours pour
mettre en place les remplacements
–
plafonnés à 50 %-
en cas d’absence des personnels
chargés de l’entretien . Pour l’année 2012, la recherche d’une plus grande responsabilisation
des gestionnaires des collèges se traduit par l’octroi à chaque collège d’une enveloppe de
remplacement p
our les absences pour maladie ordinaire avec l’objectif de contenir la
dépense.
2.4.5-
Appréciation générale sur la conduite des transferts et questions en
suspens
Le département a su anticiper puis organiser, dans des conditions aussi bonnes que
possible, les
transferts de personnels de l’Etat, qui ont conduit à un doublement de l’effectif
de la collectivité dans un délai relativement court. Celle-ci a mis en place une structure de
prise en charge administrative de ce chantier de double intégration au sein de la DGS et de
la DRH, qui a assuré un bon accompagnement des personnels, particulièrement dans le
cadre complexe de la gestion des collèges, compte tenu de la double hiérarchie instaurée au
niveau du département et de chaque collège.
Ceci a sans doute fav
orisé un niveau d’intégration important dans la fonction publique
territoriale (76 % dans les collèges et 68 % pour les routes), qui est supérieur à la moyenne
nationale pour les TOS (68 %), mais en revanche inférieur à cette même moyenne pour les
routes (76 %).
Cette réussite explique aussi que des personnels non concernés par le transfert en
2005, comme les personnels administratifs (hors principal et principal adjoint), voire des
personnels des services de santé scolaire, souhaiteraient aujourd’hui bénéficier d’une
intégration dans la fonction publique territoriale pour des raisons financières, mais aussi de
simplification d’une gestion qui reste complexe.
Plus généralement, l’implication du département au niveau central pour la prise de
certaines décisions est inévitablement ressentie, notamment par les représentants
syndicaux, comme un facteur d’alourdissement des processus de gestion pour des
personnels présents sur le terrain, qui travaillaient auparavant dans un circuit hiérarchique
court, alors qu
’avec la décentralisation, les niveaux hiérarchiques se sont paradoxalement
multipliés. Cependant, le fait d’avoir des interlocuteurs bien identifiés pour la gestion des
personnels et de bénéficier d’une meilleure prise en compte des questions d’hygiène, d
e
sécurité et de formation est généralement apprécié.
Au plan du pilotage, sans disposer d’un dispositif de suivi spécifique des services
nouvellement transférés, la DGS est destinataire d’un tableau de bord pour la masse
salariale et pour l’absentéisme p
ar direction. Le suivi des consommations des crédits relatifs
aux charges de personnel est en revanche plus précis pour les TOS (au travers de la sous-
fonction 22, rubrique 221 « collèges » du budget) que pour les agents des routes, la sous-
fonction 62, rubrique 621 « réseau routier départemental » ne permettant pas de distinguer,
parmi les dépenses de personnel, entre celles qui concernent les agents déjà en poste à la
direction des routes et celles qui se rapportent aux agents nouvellement transférés.
E
nfin, s’agissant du transfert du parc départemental de l’équipement, la situation, un an
après ce transfert, des personnels ayant le statut d’ouvriers des parcs est inchangée, dans le
mesure où le décret d’homologie n’est toujours pas paru. Pour autant, le
transfert du parc au
département a permis de développer dans un sens plus cohérent certaines prestations
d’entretien (de terrains, de voirie, de véhicules) en relation avec des services déjà exploités
par le département (SEVE, garage départemental) et ave
c le SDIS lui aussi en charge d’un
parc technique de véhicules important.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
53
2.5-
LA POLITIQUE TOURISTIQUE DU DEPARTEMENT
2.5.1-
Données générales sur le tourisme dans le Puy-de-Dôme
Les dernières données connues concernant le tourisme dans le département,
collectées
par l’Agence départementale d’ingénierie touristique, concernent l’année 2010 et
ont été publiées dans le n° 30 de «
Planète
», la lettre d’information des acteurs du tourisme
du Puy-de-Dôme, en décembre 2010.
Le tourisme représente 8,3 % du PIB régional, contre 6,2 % pour la France entière, soit
un chiffre d’affaires de 524 M€. Il emploie directement 9
730 personnes dans le Puy-de-
Dôme (18
000 en incluant les emplois indirects et induits). L’emploi touristique représente
4,5 % de l’emploi salarié total d
u département, proportion légèrement inférieure au
pourcentage national (4,6 %).
On compte 13,5 millions de nuitées touristiques annuelles (718 millions au niveau
national), dont 6 millions de nuitées payantes, parmi lesquelles 1,9 millions en hôtellerie. Le
nombre des nuitées a connu, en 2010, une hausse de 5 à 7 % par rapport à l’année
précédente, selon le type d’hébergement, ce qui correspond à l’une des plus fortes hausses
en France. Le département compte un nombre élevé de résidences secondaires (33 000),
assurant un volume important de nuitées non marchandes. Le Puy-de-Dôme accueille une
clientèle à dominante familiale, majoritairement française (86 %), la clientèle étrangère
venant essentiellement du Nord de l’Europe (à 52 % du
Benelux). Cette clien
tèle s’inscrit à
hauteur de 60 % dans la tranche d’âge 35
-64 ans, réside durant son séjour à la montagne et
y pratique majoritairement des activités de détente (randonnée, promenade). Le séjour en
station de ski ne représente que 6 % du total, la fréquenta
tion pouvant varier fortement d’une
saison à l’autre en fonction de l’enneigement. Le Puy
-de-
Dôme représente aujourd’hui la
25
ème
destination touristique parmi les départements français, ce qui constitue une
amélioration notable par rapport à la situation
prévalant il y a une vingtaine d’année, obtenue
en partie grâce à l’action de soutien des collectivités à l’activité touristique.
Le tableau ci-dessous met en perspective le poids important du Puy-de-Dôme dans
l’économie touristique régionale, soit environ 50 %, les séjours dans l’ouest du département
(massif du Sancy-Artense et chaîne des Puys) représentant eux-mêmes 50 % de la
fréquentation départementale.
Source : ADDT 63, décembre 2010
2.5.2-
Les acteurs de la politique touristique dans le département
L’
article L. 111-1 du code du tourisme prévoit que L'Etat, les régions, les départements
et les communes sont compétents dans le domaine du tourisme et exercent ces
compétences en coopération et de façon coordonnée. L’article L.
111-2 du même code
dispose, q
uant à lui, que les collectivités territoriales sont associées à la mise en œuvre de la
politique nationale du tourisme et qu’elles conduisent, dans le cadre de leurs compétences
propres et de façon coordonnée, des politiques dans le domaine du tourisme.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
54
Le soutien au tourisme est traditionnellement émietté entre un nombre important
d’acteurs institutionnels locaux (communes, parmi lesquelles certaines ont le statut
spécifique de commune touristique ou de station classée ; intercommunalités, dont des EPIC
gérant les offices de tourisme dans les communes touristiques, départements, régions), et
diverses structures associatives, qui sont des satellites de collectivités territoriales, comme
les syndicats d’initiative et les offices de tourisme locaux, ou encore
les comités
départementaux ou les agences départementales du tourisme, et leur équivalent au niveau
régional. La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
n’a pas modifié cet état de compétences concurrentes entre les
collectivités en la matière et
son article 77 maintient par dérogation la possibilité, pour les trois niveaux de collectivités, de
verser des subventions aux porteurs de projets en matière touristique, possibilité également
maintenue dans le domaine culturel et sportif.
2.5.3-
Le rôle spécifique du département
2.5.3.1-
L’action touristique
La compétence du département en matière touristique n’est précisée par la loi qu’en ce
qui concerne son rôle pour la création d’un comité départemental du tourisme
« qui prépare
et m
et en œuvre la politique touristique du département
»
(article L. 132-2 du code du
tourisme) et dont
«
le conseil général fixe le statut, les principes d’organisation et la
composition »
(article L. 132-
3). Par ailleurs, l’article L.
132-1 du même code prévoit que
« dans chaque département, le conseil général établit, en tant que de besoin, un schéma
d’aménagement touristique départemental
»
qui
« prend en compte les orientations définies
par le schéma régional de développement du tourisme et des loisirs »
.
Contrairement au niveau régional, où le schéma a un caractère obligatoire, son
élaboration étant une prérogative légale du comité régional du tourisme et des loisirs, le
schéma d’aménagement touristique
n’est pas obligatoire au niveau départemental, puisqu’il
est établi «
en tant que de besoin
», mais son élaboration relève, le cas échéant, du conseil
général et non du comité départemental. Dans la pratique, de nombreux conseils généraux
délèguent l’élaboration du schéma à leur comité (ou «
agence de développement
touristique
», dénomination usuelle de nombre de comités), celle-ci correspondant bien à
leur mission de préparation de la politique touristique départementale. C’est le cas en ce qui
concerne le Puy-de-Dôme.
En dehors de ce rôle institutionnel, les départements soutiennent traditionnellement,
par des subventions de fonctionnement, les structures locales du tourisme et les projets
d’hébergement ou d’équipements touristiques mis en œuvre par des particuliers ou par des
collectivités et établissements publics locaux ; les aides au secteur privé relèvent, quant à
elles, de la règlementation sur les aides au développement économique. Les conseils
généraux peuvent également être directement maîtres d’ouvrage d’équipements touristiques,
culturels ou de
loisirs concourant à augmenter la fréquentation touristique, comme c’est le
cas dans le Puy-de-Dôme avec la création du musée de la céramique à Lezoux, ouvert en
2007, ou avec l’opération de remise en service du train à crémaillère du Puy
-de-Dôme, en
cours de réalisation.
Enfin, les départements sont chargés, depuis la loi du 22 juillet 1983 codifiée à l’article
L. 361-
1 du code de l’environnement, d’élaborer un plan départemental des itinéraires,
promenades et randonnées (PDIPR) et, à ce titre, entretiennent les chemins ouverts aux
promeneurs
10
. Ce plan est aujourd’hui devenu, légalement, une composante du plan
départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (PDESI), prévu
par l’article L
. 311-3 du code du sport, issu de la loi du 6 juillet 2000.
10
L’article L 361
-
2 met en outre à la charge des départements la réalisation d’un plan départemental des
randonnées motorisées, l’entretien des itinéraires étant également à leur charge.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
55
Cependant, alors que tous les départements ont mis en place un PDIPR, seuls un tiers
d’entre eux disposent à ce jour d’un PDESI. Dans le Puy
-de-Dôme, un PDESI a bien été
conçu il y a plusieurs années, mais il est actuellement inopérant, la collectivité envisageant
toutefois de le reprendre prochainement. Ces interventions dans le domaine de la randonnée
et des sports de nature, que pratiquent notamment les touristes et qui sont un élément de
l’attractivité touristique des territoires,
posent la question de leur rattachement à la politique
touristique plutôt qu’à la politique sportive, le département du Puy
-de-Dôme ayant choisi,
quant à lui, de rattacher son action dans ce domaine à son service en charge du tourisme.
2.5.3.2-
Les moyens humains et financiers
Au sein de la direction générale de l’aménagement et du développement
(DGAD), la
direction du développement local durable comprend un service «
tourisme et thermalisme
»,
placé sous la responsabilité d’une directrice territoriale et composé
de 7 personnes. Ce
service est chargé de l’instruction des diverses aides en faveur des projets
touristiques et
thermaux et du suivi des plans départementaux dans le domaine des sports de nature
(PDESI) et de randonnée (PDIPR).
Au plan budgétaire, les crédits consacrés au développement touristique, retracés à la
fonction 94 «
développement touristique
» (cf. tableau n° 24 ci-après), sont restés
relativement stables de 2004 à 2010, s’agissant des dépenses de fon
ctionnement, passées
de 3,31
M€ à 3,43 M€. Leur part dans le total des dépenses réelles de fonctionnement s’est
toutefois réduite de 0,99 % à 0,69
%, du fait de l’augmentation en parallèle des dépenses de
personnel et d’allocations sociales.
Les recettes de fonctionnement comptabilisées à la même fonction 94 sont
essentiellement constituées du droit de péage versé par les usagers pour l’accès au Puy
-de-
Dôme, disparu avec la fermeture de la route en 2010, et de redevances acquittées par les
concessionnaire
s de locaux commerciaux sur le site et pour l’établissement thermal du Mont
-
Dore, désormais vendu. Globalement, ces recettes ont décru régulièrement au cours de la
période, passant de 1,04
M€ en 2004 à 0,3
M€ en 2010, si l’on exclut, pour cette dernière
année, une recette exceptionnelle, comptabilisée au compte 775 «
produits des cessions
d’immobilisation
» pour 1 440
000 €, et correspondant à la vente de l’établissement thermal
du Mont-Dore, auparavant propriété du département.
Pour la section d’investissement, les dépenses, relativement stables entre 2004
(3 188
941 €) et 2007 (4
148
427 €), correspondent à des interventions directes sur des
équipements touristiques départementau
x et à des subventions d’équipement aux
collectivités et aux porteurs de projets privés. Ces dépenses augmentent ensuite très
fortement à partir de 2008 (11 235
502 €), puis en 2009 (16
340
805 €) et plus encore en
2010 (33 799
630 €), en raison du verseme
nt des subventions au concessionnaire du train à
crémaillère du Puy-de-
Dôme, chargé des travaux et de l’acquisition du matériel roulant.
S’agissant des recettes d’investissement, le niveau initialement très bas des
encaissements de subventions en faveur
d’équipements touristiques
(201
934 € en 2004 et
53
032 € en 2008) connaît ensuite une progression très importante (5
969
029 € en 2009,
14 880
294 € en 2010), qui s’explique par le versement des subventions des collectivités
locales de la région, de l’Etat et de l’Europe en faveur
du projet de train à crémaillère du Puy-
de-Dôme.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
56
EXERCICES
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
BP
2011
DEPENSES TOTALES
3 188 941,51
3 519 954,70
5 149 153,86
4 148 426,99
11 235 501,57
16 340 804,82
33 799 629,72
18 161 868,45
Dont Equipement départementaux
1 058 816,64
1 655 006,11
1 898 391,07
1 307 427,13
1 366 678,29
2 934 095,98
1 540 936,38
2 278 338,32
Equipements non départementaux
dont CPTE 2042 Subventions d'Equipement
aux personnes de Droit Privé
1 344 319,36
1 268 857,48
2 080 441,74
1 376 285,58
8 299 887,00
11 132 999,24
30 605 838,87
14 279 316,00
RECETTES TOTALES
201 934,15
476 348,04
194 444,39
188 932,43
53 032,00
5 969 028,80
14 880 294,24
8 852 377,39
Dont
CPTE 1322 Subventions d'Equipement
non transférables - Régions
148 758,00
559,00
-
123 803,14
50 032,00
45 046,00
24 795,40
Dont
CPTE 2042 Subventions d'Equipement
aux personnes de Droit Privé
7 318,00
3 132,00
9 914,76
48 329,78
-
38 675,00
79 770,00
DEPENSES TOTALES
3 311 204,27
3 280 835,69
3 402 235,42
3 610 231,45
4 304 897,24
4 257 318,19
3 431 237,88
3 577 220,27
Dont CPTE 64111 Rémunération Principale
Personnel titulaire
205 029,16
206 768,87
207 507,25
210 589,72
216 919,27
230 759,88
244 588,52
359 752,00
Dont CPTE 64118 Autres indemnité
Personnel titulaire
38 960,25
57 642,00
73 408,92
73 467,50
70 484,30
79 455,52
84 135,83
Dont CPTE 6561 Participations aux
organ. de regroupement (Syndicats mixtes)
334 000,00
242 400,00
163 000,00
163 000,00
163 000,00
163 000,00
164 050,00
Dont CPTE 65735 Subventions de Fonct.
Aux autres groupement de collectivités
121 000,00
121 000,00
121 000,00
121 000,00
121 000,00
121 000,00
102 850,00
2 033 375,00
Dont CPTE 65738 Subventions de Fonct.
Aux Organismes publics
9 926,80
9 986,60
11 632,00
39 039,20
11 134,76
12 438,40
14 112,80
Dont CPTE 6574 Subventions de Fonct.
Aux Associations et autres org.
2 320 434,35
2 334 682,00
2 421 337,00
2 474 434,00
2 435 762,00
2 430 262,00
1 938 525,00
RECETTES TOTALES
1 040 647,79
959 885,96
942 865,75
953 756,34
758 097,96
711 105,29
1 741 475,90
100 850,00
Dont
CPTE 7034 Droits de Péage et
Passage sur les ponts
230 218,33
243 800,34
234 057,00
273 935,00
247 679,29
245 807,18
6 116,20
200,00
Dont
CPTE 752 Revenus des immeubles
198 855,04
159 151,10
144 890,39
102 579,78
139 038,08
88 854,41
52 037,04
45 650,00
Dont
CPTE 757 Redevances versées
par les fermiers et concessionnaires
552 101,14
555 311,11
562 233,92
557 874,56
369 358,35
249 861,39
231 299,19
55 000,00
Dont CPTE 775 Produits des Cessions
des Immobilisations
1 440 000,00
Tableau n° 26 : FONCTION
94 DEVELOPPEMENT TOURISTIQUE (en €)
INVESTISSEMENT
FONCTIONNEMENT
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
57
2.5.4-
La politique de développement touristique du Puy-de-Dôme
Le présent rapport décrit les axes de la politique touristique du conseil général, tels
qu’ils ressortent des trois sché
mas départementaux successifs de développement
touristique, ainsi que l’ensemble des aides en faveur du tourisme. Celles
-ci comprennent des
subventions d’investissement aux différents porteurs de projets touristiques et des
subventions de fonctionnement, dont certaines ont un caractère récurrent, notamment la
subvention annuelle à l’agence départementale de développement touristique du Puy
-de-
Dôme (ADDT 63).
Il détaille ensuite le projet, en voie d’achèvement, de remise en service du train à
crémaillère du Puy-de-
Dôme, réalisé, sous l’égide du département, dans le cadre d’une
délégation de service public.
2.5.4.1-
Le cadre de la politique touristique : les schémas départementaux
de développement touristique
Le département du Puy-de-
Dôme a choisi d’élaborer un «
schéma de développement
touristique
» qui correspond, malgré une dénomination légèrement différente, au «
schéma
départemental d’aménagement touristique
» prévu à l’article L. 132
-1 du code du tourisme.
Le schéma en vigueur, voté le 15 décembre 2009 et couvrant les années 2010 à 2015, est le
troisième après ceux adoptés en 2000 et en 2005. Il entend être en cohérence avec le
schéma régional du tourisme et des loisirs, dont la version en cours couvre les années 2011
à 2015. Il convient de rappeler que le schéma régional, approuvé par le conseil régional, est
obligatoirement soumis aux comités du tourisme des départements composant la région,
alors que ces organismes, opérateurs pour le compte des départements en matière
touristique, n’ont pas le pouvoir d’adopt
er le schéma de niveau départemental, cette
prérogative revenant au département qui, lui, n’est pas consulté. L’élaboration du schéma
départemental
en
cours
s’est
effectuée
avec
l’assistance
du
cabinet
DETENTE
CONSULTANTS, sélectionné après un appel d’offr
es, pour un coût global de 25
654,20 €,
selon l’acte d’engagement accepté par le département le 7 avril 2009.
Le schéma départemental actuel, comme le précédent, a le mérite de chercher à
globaliser les actions contribuant au développement touristique après avoir établi un
diagnostic d’ensemble des forces et des faiblesses du tourisme dans le
Puy
-de-Dôme.
Celles-ci sont reprises dans le tableau ci-dessous, extrait du schéma départemental :
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
58
Le schéma a été construit à partir de six «
enjeux majeurs identifiés
» et autour de
quatre «
valeurs fondatrices
», précisés par la délibération du 15 décembre 2009.
Les six enjeux majeurs sont les suivants :
-
considérer le tourisme dans toute sa dimension économique,
-
développer un accueil et des offres de qualité qui devront répondre aux attentes de
toutes les clientèles, sans exclusion,
-
prendre en compte les projets qui émanent des territoires pour les aider dans leur
développement touristique,
-
engager une politique d’aménagement soli
daire et durable des territoires, en
adéquation avec les principes de l’Agenda 21,
-
affirmer la notion fondamentale de transversalité du tourisme avec les autres
domaines (culturel, agricole, environnemental…),
-
accompagner la montée en puissance du projet grand site du Puy-de-Dôme, avec
l’objectif qu’il devienne un élément moteur de l’économie touristique puy
-dômoise.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
59
Les 4 valeurs fondatrices s’affirment quant à elles ainsi
:
-
un tourisme pour tous
: qui n’exclut aucune clientèle, qui permet le maintien
d’activités à destination des habitants, qui exploite les potentialités des 4
saisons et
qui s’attache à renforcer la qualité de l’offre
;
-
un tourisme identitaire : qui valorise les atouts de chaque territoire, qui privilégie les
échanges de proximité et qui permet la réappropriation des savoir-faire ;
-
un tourisme éco-responsable
: qui s’attache à préserver et valoriser les richesses
naturelles
départementales
en
s’inscrivant
dans
une
démarche globale
de
développement durable pour chacune de ces actions et qui communique sur son
implication dans le développement durable, à valeur d’exemplarité
;
-
un touriste satisfait
: un tourisme qui replace les aspirations du touriste au cœur du
3
ème
schéma
: qualité et personnalisation de l’accueil, offre tarifaire, pr
estations
adaptées, information pertinente disponible.
Le schéma entend, en outre, resserrer le nombre des dispositifs d’aide aux porteurs de
projets touristiques et conserve à ce titre 5 fiches d’aides, dont certaines concernent les
collectivités et d’au
tres, les porteurs de projets privés (entreprises ou particuliers) :
- «
Fonds d’ingénierie touristique
»,
- « Hébergements structurants et innovants »,
- «
Création de gîtes ruraux et chambres ou tables d’hôtes
»,
- « Terroirs du Puy-de-Dôme »,
- « Fonds
départemental d’intervention économique et touristique
».
Les bénéficiaires de ces aides doivent, en contrepartie, obéir à des critères de qualité,
comme l’adhésion à un label de qualité, l’adhésion à un écolabel, l’adhésion au label
«
tourisme et handicap
» et la nécessité d’un lien avec le territoire.
Ces aides font apparaître une évolution qualitative par rapport aux régimes d’aides
antérieurs, dans la mesure où des conditions spécifiques sont posées pour leur octroi, tenant
aux caractéristiques du territoire sur lequel se déroule le projet (les sites les plus touristiques
ne bénéficient pas de certaines aides, car leur territoire est déjà suffisamment équipé), ainsi
qu’à diverses exigences, de fourniture des repas issus de produits locaux, d’ouverture
sur
une grande partie de l’année et de respect d’engagements en faveur du développement
durable,
tels
qu’ils
sont
décrits
dans
la
charte
d’éco
-conditionnalité adoptée le
14 décembre
2010. Le fonds d’ingénierie touristique vise, quant à lui, à s’assurer de
la
pertinence et de la viabilité des projets de création ou de modernisation d’équipements
touristiques.
Ces différentes aides sont conformes aux dispositions des articles L. 1511-1 à 3 du
code général des collectivités territoriales, qui confient à la région un rôle de coordination en
matière de développement économique et prévoient la passation d’une convention entre
cette dernière et les départements qui la composent, afin de permettre à ceux-
ci d’abonder
les aides régionales et de mettre en œuvre un dispositif d’aides départementales avec l’aval
de la région. En Auvergne, c’est le cas avec la convention entre la région Auvergne et le
département du Puy-de-Dôme, adoptée le 18 avril 2011 pour les années 2011 à 2013 et qui
fixe le régime des aides économiques pouvant être appliquées par le département. Les
5
fiches d’aides précitées se réfèrent, en outre, au régime des aides européennes,
essentiellement le règlement CE n° 1998/2006 relatif aux aides «
de minimis
» et le
règlement n° 1628/2006 du 24 octobre 2006, relatif aux aides à finalités régionales.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
60
En outre, le schéma entend aider les territoires à concevoir et à concrétiser leur projet
de développement touristique, et prévoit la mise en place d’un comité ayant pour objet
d’accompagner les porteurs de
projets, celui-ci réunissant les financeurs et les organisations
techniques compétentes en matière touristique, comme les chambres de commerce et
d’industrie, désormais regroupées au niveau départemental, ou la chambre d’agriculture.
L’Agence départementa
le de développement touristique, quant à elle, apporte une
assistance globale au département sur toute la durée du schéma.
2.5.4.2-
Le régime des aides aux acteurs du tourisme
2.5.4.2.1-
Les aides au fonctionnement
Le département du Puy-de-Dôme soutient financièrement de longue date un certain
nombre d’institutions œuvrant dans le domaine du tourisme au niveau départemental et
régional, et ayant pour la grande majorité d’entre elles un statut associatif.
Ce soutien concerne ainsi cinq structures territoriales labellisées au niveau
départemental, les «
Agences locales de tourisme
» (ALT), qui ont vocation, sur un territoire
géographique donné, à regrouper des offices de tourisme généralement rattachés à des
communautés de communes ayant la compétence
tourisme
. Cette formule fédératrice a été
appliquée sur l’ensemble de la région Auvergne.
Dans le Puy-de-Dôme, ces territoires sont les suivants : Sancy Volcans, Livradois-
Forez, Combrailles, Riom-
Limagne et Issoire Val d’Allier. Les trois dernières structures
précitées remplis
sent un véritable rôle d’offices de tourisme de pôle, les offices préexistants
devenant des antennes des ALT. Pour l’agglomération clermontoise, en revanche, où l’office
de tourisme de la Ville de Clermont-Ferrand prédomine et a passé une convention avec
Clermont-
communauté, il n’a pas été possible à ce jour de constituer une ALT.
Le département du Puy-de-
Dôme n’accorde de subventions qu’à ces agences locales,
l’aide aux offices de tourisme relevant des communautés de communes.
Au niveau départemental, comme cela a été indiqué plus haut, le département est le
principal financeur
–
à hauteur de 83 % du budget de l’association –
de l’Agence
départementale de développement touristique du Puy-de-Dôme (ADDT 63), dotée en 2010
d’une subvention de 1
600
000 €. Versée chaque année en deux parts d’un montant
identique jusqu’en 2009, puis d’un montant inférieur pour la première part à partir de 2010 –
ce qui traduit le souci de limiter la mise à disposition de crédits d’un montant supérieur aux
besoins réels de tréso
rerie de l’organisme aidé, cette aide s’est élevée, pour le seul
fonctionnement, à 1,8 M€ en 2005, puis à 1,9 M€ entre 2006 et 2009, avant d’être ramenée,
à partir de 2010 à 1,6 M€.
En complément, le département a versé à l’association en 2008 une subven
tion
spécifique de 50
000 € pour la réalisation et l’édition d’un guide vert «
Puy-de-Dôme
», puis,
en 2009 et 2010, une subvention de 100
000 € pour la réalisation d’un guide «
Puy-de-Dôme
en fête
», présentant les activités estivales sur les différents territoires. En 2011, cette aide à
l’édition du guide a été incorporée, pour un montant de 80
000
€, dans la subvention
annuelle de 1,6
M€
11
versée à l’Agence départementale. Elle a fait l’objet de deux premiers
versements fractionnés de 0,5
M€, le solde n’étant versé qu’en fonction des besoins de
trésorerie de l’association en fin d’année.
11
En réalité 1,560 M€, 40
000
€ étant placés en réserve pour des actions mutualisées avec le CRDTA.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
61
Dans le cadre de sa démarche globale de maîtrise des dépenses de fonctionnement,
le département a, depuis 2010, réduit son aide à l’Agence départementale de
développement touristique de près de 16 %. Cet effort de maîtrise budgétaire amène aussi le
conseil général à rechercher, en relation avec la région Auvergne, un rapprochement, voire à
moyen terme une fusion entre l’Agence départementale et le comité régional du touri
sme, le
Puy-de-
Dôme pesant d’un poids dominant dans l’économie touristique régionale.
Le conseil général soutient également d’autres organismes spécialisés intervenant au
niveau départemental, comme le syndicat intercommunal thermal du Puy-de-Dôme (Lui-
m
ême membre, avec le syndicat homologue de l’Allier, de l’association Thermauvergne),
ainsi que les labels Relais départemental des Gîtes de France, Clévacances et Logis de
France, le comité départemental du tourisme équestre et l’association Randonnée en
Livradois-Forez.
La chambre, après avoir examiné certaines conventions d’objectifs concernant le
secteur du tourisme, considère qu’elles présentent la même ambiguïté que nombre de
conventions adoptées par les collectivités locales lorsqu’elles consentent le versement d’une
subvention d’un montant supérieur à 23
000 € en application du décret n°
2001-495 du
6 juin 2001
: afin d’éviter le reproche de ne pas répondre à un objet d’intérêt local,
départemental ou régional, les collectivités tentent de définir des contreparties, parfois bien
artificielles, de la part des bénéficiaires, qui peuvent s’apparenter à des prestations de
services au profit de la collectivité, et donc à des marchés publics passés sans mise en
concurrence.
Toutefois, les subventions versées dans le domaine du tourisme présentent certaines
spécificités, dans la mesure où elles s’inscrivent pour la plupart dans la mise en œuvre
d’actions programmées au titre du schéma départemental du tourisme. Il en est ainsi pour
les agences locales de tourisme, incitées à se structurer plus efficacement sur les territoires,
non pour répondre aux besoins du département lui-
même mais à ceux de l’économie
touristique régionale, la notion de prestation directe au département n’étant pas vérifiée. De
même, le
soutien financier à la Route des villes d’eaux n’a pas de contrepartie directe pour le
département, dont l’aide ne représente que 2 % du budget de cet organisme.
En revanche, dans le cas de l’association Randonnée en Livradois
-Forez, qui bénéficie
de l’octroi d’une subvention du conseil général destinée à couvrir les frais d’entretien des
chemins de randonnée dans le secteur géographique concerné, les prestations
correspondantes, qui sont effectuées pour le compte du département et qui ont été
attribuées par secteurs, sans mise en concurrence, à des structures locales connaissant de
manière fine le terrain, pourraient tout aussi bien être confiées à des entreprises.
L’ordonnateur indique que
« pour 2012, une procédure de marché public a été lancée
en décembre 2011 pour éviter tout risque de requalification. Désormais, tous les chemins de
petite randonnée sont entretenus dans le cadre d’un marché public
»
De même, l’octroi d’une subvention à l’ADDT 63, appellation locale du comité
départemental du tourisme
, s’apparente à une délégation de service public, l’absence de
mise en concurrence s’expliquant par le fait que c’est le code du tourisme lui
-même qui
définit les missions des comités du tourisme sans toutefois obliger que ceux-ci soient
constitués sous forme associative. Dans ce contexte, le département passe chaque année
une convention d’objectifs avec l’ADDT 63, qui s’efforce d’identifier des objectifs et des
actions différentes d’un exercice à l’autre
; cette pratique conventionnelle permet de donner
un
e meilleure autonomie à l’Agence, même si celle
-ci tire inévitablement la plus grande
partie de ses ressources de la subvention départementale.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
62
En ce qui concerne les Gîtes de France et Clévacances, dans la mesure où leur
activité correspond principalement à des prestations commerciales au bénéfice des clients
des gîtes de vacances, les concours financiers qui sont apportés par le département à ces
deux structures relèvent davantage de la catégorie des aides à caractère économique au
sens communautaire que de celle des subventions au secteur associatif. Cette analyse se
trouve confortée par la transformation des Gîtes de France, à la fin de 2011, en société par
action simplifiée et par la décision prise par cette structure de confier la commercialisation
des gîtes dans le Puy-de-Dôme au relais des Gîtes du Cantal, transformé en EURL, ce qui a
entraîné la réprobation des collectivités du Puy-de-Dôme et conduit le conseil général à
cesser le versement de ses subventions au 30 septembre 2011. Dans ce sens, le conseil
général a décidé d’octroyer au relais des Gî
tes du Puy-de-Dôme une subvention de 82 000
€, au lieu des 123
250
€ demandés, et de passer avec cet organisme une convention
d’objectifs seulement jusqu’à la fin du mois de septembre
2011, date à laquelle les Gîtes ont
mis en place leur nouvelle politique de commercialisation.
Dans ce nouveau contexte, la chambre a invité le département à ne soutenir, le cas
échéant, le relais des Gîtes de France du Puy-de-Dôme que dans le cadre des aides
économiques et à revoir l’économie générale des conventions d’objectifs qu’il signe avec les
organismes bénéficiaires de subventions dans le secteur du tourisme, notamment lorsque la
subvention rémunère en fait une prestation relevant du secteur concurrentiel.
L’ordonnateur indique en réponse que le département ne verser
a pas de subvention à
l’association des Gîtes de France en 2012. En revanche, les subventions à Clévacances et
aux Logis de France ont été renouvelées en attente de solutions ne mettant pas en péril ces
structures. La chambre prend acte de cette réponse to
ut en rappelant la nécessité d’une
clarification juridique des aides à ces organismes.
S’agissant des conventions d’objectif, l’ordonnateur précise qu’il en a revu l’économie
générale fin 2011 afin d’aller dans le sens des observations de la chambre, un p
rojet de
convention avec l’association Thermauvergne, désormais directement subventionnée par le
département, étant joint à titre d’exemple.
L’examen de ce document montre effectivement
la prise en compte des préconisations de la chambre.
Au niveau régional, le département verse, par ailleurs, une subvention au comité
régional de développement touristique d’Auvergne (CRDTA), d’un montant de 138
550 € en
2010 pour le fonctionnement, complétée par une seconde subvention, d’un montant de
25
500 €, pour une mission d’observation du tourisme, précédemment assurée par
l’association «
SPOT Auvergne
» et reprise au sein du CRDTA en 2010. Pour le volet
fonctionnement, si le plus gros financeur du CRDTA est la Région, le département du Puy-
de-Dôme est le contributeur le plus important parmi les 4 départements auvergnats, eu
égard à son poids démographique et économique dans la région.
Le département apporte également une aide financière aux deux Parcs naturels
régionaux (PNR) situés en partie sur son territoire (PNR des Volcans d’Auvergne et PNR du
Livradois-Forez), dont les missions dépassent cependant le seul domaine du tourisme et
concernent aussi la pr
otection de l’environnement et le développement économique.
Il soutient enfin, à hauteur de 6
375 € en 2010, soit 2
% du budget de cet organisme
comme cela a déjà été indiqué, l’association Route des villes d’eaux qui s’étend sur le grand
massif central et comprend, outre des stations thermales auvergnates, des stations situées
dans les régions voisines de Bourgogne, de Rhône-Alpes, du Limousin et du Languedoc-
Roussillon. Cet organisme semble faire double emploi avec l’association Thermauvergne,
qui regroupe 11 stations thermales dont certaines sont également situées hors de la région
Auvergne, mais qui ne reçoit pas directement de financement du conseil général, celui-ci
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
63
apportant par contre une aide financière au syndicat intercommunal thermal du Puy-de-
D
ôme, membre fondateur de Thermauvergne avec le SI Thermal de l’Allier.
L’ordonnateur considère
, pour sa part, que Thermauvergne et la Route des villes
d’eaux ne font pas vraiment double emploi, le premier soutenant davantage l’aspect médical
des cures the
rmales et le second ayant plutôt un rôle d’appui au développement touristique
des communes thermales.
La chambre observe que, même si le nombre d’organismes soutenus par le
département en matière touristique est assez limité, le repérage des associations et des
établissements publics bénéficiant d’une aide financière n’est pas aisé dans les annexes
budgétaires récapitulant les subventions.
3. La chambre recommande, en conséquence, au département de clarifier la
présentation de ses diverses subventions au secteur et aux acteurs du tourisme dans
les annexes de son budget, en regroupant sous une même rubrique «
tourisme
»,
comportant éventuellement des sous-rubriques, les aides se rattachant effectivement
à ce domaine, en vue d’une meilleure lisibilité de
son action.
Sur ce dernier point, l’ordonnateur indique qu’il va procéder à une nouvelle
présentation du tableau des subventions afin de regrouper celles-ci par domaine
d’intervention, ce qui devrait répondre aux préconisations de la chambre.
2.5.4.2.2-
Les interv
entions directes et les aides à l’équipement
En pratique, le conseil général vote chaque année au budget primitif, après
présentation des montants d’aides versés au cours de l’année précédente et du nombre de
dossiers instruits par catégories d’aides, une
programmation annuelle prenant en compte
certaines priorités. L’ensemble des aides relevant des mesures de soutien à l’économie
touristique s’élevaient à 1
690 746
€ en 2007 et à 1
681 462
€ en 2010.
Parmi les aides à l’économie touristique, certaines co
ncernent le thermalisme, qui
intéresse 6 communes du Puy-de-Dôme : Châteauneuf-les-Bains, Chatel-Guyon, La
Bourboule, Le Mont-Dore, Royat et Saint-Nectaire. Au titre du thermalisme, les projets
suivants peuvent être accompagnés :
-
les études de faisabilité économique et technique préalables à tout projet
d’aménagement
et
de
requalification
des
établissements,
voire
même
de
reconversion du patrimoine ;
-
l’amélioration des prestations thermales par la restructuration ou la modernisation
des équipements thermaux existants ;
-
la diversification de l’activité thermale par la création d’équipements thermoludiques
ou l’aménagement d’espaces de détente ou de remise en forme complémentaires
destinés à une clientèle touristique et/ou de proximité ;
-
l’accompagnement de l
a valorisation du patrimoine architectural thermal.
Parmi les aides accordées aux communes thermales au cours de la période contrôlée,
peuvent être cités le financement d’une étude pour la réalisation d’un espace bien
-être à
Châteauneuf-les-Bains (subvention de 6
000 €), la remise à niveau du plateau technique de
l’établissement thermal de Royat (subvention de 86
000 €), une étude pour le
repositionnement de l’offre thermale à Saint
-Nectaire (subvention de 12
000 €), ou, enfin,
des subventions pour la relance du tourisme et du thermalisme à La Bourboule ainsi que
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
64
pour la réalimentation en eau thermale des grands thermes de cette commune. Des aides
conjointes avec celles de la région Auvergne ont, en outre, été apportées pour la rénovation
d’hôtels et de vil
lages de vacances au Mont-Dore et à La Bourboule.
Le département du Puy-de-Dôme s'est impliqué dans la réalisation du Plan
Départemental des Itinéraires de Promenade et de randonnées (PDIPR), en devenant
administrateur de ce plan. Mise en œuvre en liaison
avec les associations et les collectivités
ou établissements publics locaux chargés de la randonnée pédestre, le PDIPR compte plus
de 5 752 km d'itinéraires répartis sur 333 communes. Le conseil général travaille donc à
entretenir les chemins, ainsi qu’à
les baliser et les sécuriser, et tient aussi à disposition des
communes des équipes spécialisées en cas d'interventions plus complexes.
Il
effectue
aussi
certaines
interventions
lourdes
sur
les
itinéraires
(gros
débroussaillage, curage de fossés, pose de
signalétique) directement par l’intermédiaire de
son service de l’environnement et confie également des prestations de maintenance à un
opérateur, dans le cadre d’un marché dévolu pour la période 2009 à 2011 à l’association
BALIRANDO.
Le département est, par ailleurs, partie prenante dans la gestion du site touristique du
lac Chambon en tant que membre de la SEM du lac Chambon et en prenant en charge
divers aménagements publics autour du site, en partenariat avec la communauté de
communes du massif du Sancy et les communes de Murol et de Chambon. Le conseil
général a investi au cours des trente dernières années des sommes importantes pour
assainir le site, et réalisé divers aménagements structurants. Ceux-ci étant achevés, il a
délibéré afin d’assurer le développement commercial durable du site dans le cadre d’un
cahier des charges précis.
Les aides aux collectivités en matière d’équipement touristique sont octroyées dans le
cadre de dispositifs contractuels territorialisés, dont le champ d’action est mul
ti-sectoriel : les
contrats locaux de développement entre 2000 et 2010, puis les contrats territoriaux de
développement durable à la finalité plus environnementale. L’un des premiers projets dans
ce cadre a été déposé en 2011 par la communauté de communes
Gergovie Val d’Allier et
porte sur la réalisation d’un centre d’interprétation archéologique par extension du pôle
d’accueil touristique de la maison de Gergovie (projet estimé entre 0,4 et 0,5 M€ hors
scénographie).
Par ailleurs, certains projets de créa
tion et d’amélioration qualitative de structures
d’accueil ou de réalisation de produits touristiques générateurs d’activités pour les zones
rurales, aidés par le département, peuvent également bénéficier des fonds européens
FEADER au titre de la mesure 313.
2.5.4.3-
La mesure des activités et l’évaluation de l’action départementale
en matière touristique.
2.5.4.3.1-
Les données générales
La région Auvergne dispose d’un observatoire du tourisme, géré jusqu’en 2010 par une
association dénommée SPOT («
système permanent d’obs
ervation du territoire
»). En 2011,
cette activité, cofinancée par la région, les 4 départements, la chambre régionale de
commerce et d’industrie et la DIRECCTE (direction régionale des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de l
’emploi), a été intégrée à la Mission
d’ingénierie et d’aménagement touristique du comité régional de développement touristique
d’Auvergne. L’observatoire, qui dispose d’un site internet, met à disposition des
professionnels et du public des données conjoncturelles, des publications et les données de
fréquentation dans la région. Ces données sont de nature à éclairer les orientations de la
politique touristique du département.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
65
2.5.4.3.2-
Les indicateurs et l’évaluation des aides départementales au
tourisme
Les schémas successifs de développement touristique du Puy-de-Dôme ont prévu une
«
évaluation
» annuelle du schéma, effectivement réalisée sous la forme d’un document
présentant un bilan détaillé des aides accordées et indiquant le nombre de dossiers traités
par ca
tégories (divers types d’hébergement, études, labellisation…). Ce document précise
également le montant ventilé des subventions attribuées et le montant total des
investissements concernés, ainsi que le niveau des mêmes dépenses pour l’année n
-1. Le
département distingue les investissements «
hors et avec la filière neige
», cette dernière
filière pouvant donner lieu à des investissements coûteux, dont les montants sont souvent
hors normes par rapport aux autres investissements. L’examen comparé des années
2007 et
2010 montre un «
effet de levier
» des subventions départementales d’environ 1 à 6 (1
€ de
subvention départementale génère 6 € d’investissement). Le niveau d’aide moyen pour
chaque subvention s’est ainsi établi à 41
358 € en 2010.
Le document précité indique le pourcentage des nuitées supplémentaires déclarées
par les porteurs de projet d’hébergement bénéficiaires des subventions du conseil général,
ainsi estimé à + 17 % en 2010, dont + 38
% pour l’hôtellerie traditionnelle. Au plan qualitatif,
il
mentionne le nombre de labellisations de structures d’hébergement obtenues au cours de
l’année. Il permet enfin de territorialiser les dossiers aidés par secteur géographique (6 pour
le département) et renseigne sur le nombre d’emplois créés dans l’héberg
ement et la
restauration par les porteurs de projets aidés par le conseil général (8,3 emplois créés en
2010, soit une progression de leur effectif de 9,36 %).
En complément, un tableau de bord annuel, récapitulant, pour chacune des 4 valeurs-
cibles du schéma, les objectifs généraux de celui-ci ainsi que ceux développés pour chaque
axe, les programmes d’actions concernés et les indicateurs associés, doit permettre de
mesurer les retombées des aides sur le territoire.
En dépit de
l’emploi du terme d’évalua
tion pour le document susmentionné, celui-ci
apparaît davantage comme une somme d’indicateurs complétés par quelques suggestions
sur l’impact des aides du conseil général. C’est sans doute la raison pour laquelle le
département, en complément d’une mission
d’évaluation globale des aides économiques
réalisée en 2010, a passé une convention avec la chambre régionale de commerce et
d’industrie d’Auvergne (CRCIA) et le comité régional du tourisme (CRDTA) pour faire réaliser
par le dispositif ACTISCOP
12
une évalu
ation annuelle permettant de mesurer l’impact des
subventions publiques sur l’activité des entreprises touristiques, sur une durée de 10 ans.
4.
La
chambre
recommande
au
département
de
poursuivre
la
professionnalisation de l’évaluation de sa politique d’aide au tourisme, compte tenu
de l’impact croissant des activités touristiques dans le PIB régional.
En réponse, l’ordonnateur indique que «
Le Conseil général s’inscrit tout à fait dans
l’esprit de cette recommandation. Il tient à préciser qu’il va éten
dre en 2012 le champ des
activités concernées par la convention ACTISCOP, dont la Chambre a eu connaissance, aux
villages de vacances et à la filière des sports de nature. Cela permettra ainsi de couvrir à
terme pratiquement l’ensemble des champ
s des subventions du tourisme ».
12
ACTISCOP, fonctionnant dans les services de la CRCIA, est un outil de mesure de l’activité économique des
entreprises touristiques conçu par les CCI du massif central et MACEO, regroupement de réseaux socio-
économiques issus des associations ADIMAC (commissariat de massif) et UCCIMAC (Union des chambres de
commerce du Massif central).
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
66
2.5.5-
La mutualisation des missions des organismes en charge du tourisme
dans le département.
Le département, qui a déjà favorisé en 2003 la mise en commun de l’UDOTSI (
Union
départementale des offices de tourisme et syndicats d’initiativ
e) et du comité départemental
du tourisme, devenu l’Agence départementale de développement touristique, s’emploie, en
accord avec la région Auvergne, à mutualiser certains des services de l’Agence
départementale avec ceux du comité régional du tourisme.
Ainsi, des outils structurants de promotion et de communication sur internet doivent
être mis en commun entre le niveau départemental et le niveau régional, de même qu’en
matière d’édition et de relations avec la presse. Au
-delà, un rapprochement institutionnel
entre les 2 comités, justifié notamment par la part dominante du Puy-de-Dôme dans le
tourisme régional, est en cours d’évaluation, à la suite d’une étude de mai 2009 du cabinet
DETENTE CONSULTANTS intitulée «
Proposition d’organisation du tourisme da
ns le Puy-
de-Dôme
». Cette étude constituait le 3
ème
axe d’intervention du cabinet DETENTE
CONSULTANTS au titre de sa mission d’accompagnement du conseil général pour
l’élaboration du 3
ème
schéma départemental de développement du tourisme.
Le département,
par le soutien qu’il apporte à des entités plus stratégiques
(les
agences locales de tourisme, ou ALT) en le conditionnant à des exigences de qualité, et par
son investissement dans des chantiers structurants importants (Opération Grand site du
Puy-de-Dôme, train touristique du Puy-de-Dôme et classement au patrimoine mondial de la
chaîne des Puys), joue un rôle central dans le volet touristique du développement
économique régional. Cependant, sur un périmètre géographique restreint, certains sites
touristiques importants comme le Puy-de-Dôme, Vulcania, le site du Volcan de Lemptégy,
les sites clermontois propices au développement du tourisme industriel ou Gergovie, relèvent
de 5 collectivités ou organismes différents, qui ne se coordonnent pas nécessairement entre
eux.
Dans un contexte de raréfaction des ressources, il est permis de s’interroger sur la
pertinence de la conservation d’une possibilité d’action concurrente, en matière touristique,
entre communes ou intercommunalités, dont la compétence « tourisme » est souvent floue
ou peu développée, départements et région, conduisant au maintien de 50 offices de
tourisme ou syndicats d’initiative difficilement structurés en offices de tourisme de pôle ou
regroupés dans les ALT.
De même, les parcs naturels régionaux et les divers organismes de promotion du
thermalisme, eux-mêmes directement soutenus par le département, ont une action propre
dans le domaine touristique qui rend difficile la définition d’objectifs globaux et d’actions
communes.
La chambre invite, en conséquence, le département à poursuivre et à intensifier ses
actions d’incitation à la mise en cohérence des projets touristiques sur les territoires puy
-
dômois,
et à évoluer vers une véritable fusion entre les comités régional et départemental
du tourisme, que les outils juridiques de mise en commun de moyens prévus dans la loi
portant réforme territoriale du 16 décembre 2010 peuvent faciliter.
L’ordonnateur signale que diverses rencontres avec la région Auvergne et avec les
comités régional et départemental du tourisme ont permis de mettre en commun certaines
actions touristiques entre le département et la région, une délibération du Conseil général du
27 avril 2012 ayant aussi permis d’actualiser les missions de l’Agence départementale à
l’occ
asion de la mise en service du train panoramique du Puy-de-Dôme et de préciser le
financement en faveur des différentes structures de développement touristique.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
67
2.5.6-
Un exemple de dossier structurant de développement touristique : le train
à crémaillère du Puy-de-Dôme.
2.5.6.1-
L’origine du projet
En cohérence avec le classement du Puy-de-Dôme comme Grand site de France,
obtenu le 15 janvier 2008, le département a engagé des démarches structurantes pour le
développement touristique du secteur de la chaîne des Puys, comprenant la réalisation des
travaux de remise en service du train à crémaillère donnant accès au sommet du Puy-de-
Dôme et le portage d’un dossier de classement de la chaîne des Puys et de la faille de
Limagne au patrimoine mondial de l’UNESCO.
Ces projets
s’inscrivent dans la continuité des actions entreprises par le département
pour développer et aménager le site (construction d’un observatoire au sommet du Puy
-de-
Dôme en 1875 ;
mise en service en 1911 d’un tramway ayant son point de départ à
Clermont-Fer
rand, supprimé en 1926 au profit d’une route à péage
; mise en circulation
d’une navette par car en 1992 pendant l’été afin de limiter l’accès des voitures au sommet,
devenu le site naturel le plus visité d’Auvergne et du Massif central). Des études succes
sives
ont été entreprises à partir de 1988 pour choisir un nouveau mode d’accès au site avec le
souci de préserver l’environnement tout en développant l’attractivité du sommet. Après
l’adoption en 1999 d’un projet global d’aménagement et de valorisation du
site du Puy-de-
Dôme, le conseil général a délibéré le 19 décembre 2002 pour lancer une étude «
visant à
apprécier la faisabilité d’un moyen de transport innovant, utilisant la route d’accès au
sommet
». Conduite par Thalès, cette étude a conclu à la faisa
bilité d’un tel projet, ce qui a
amené le conseil général à délibérer à nouveau, le 17 décembre 2004, pour poursuivre des
études complémentaires en vue de réorganiser l’accès au sommet du Puy
-de-Dôme par la
mise en place d’un train dénommé «
panoramique des Dômes
».
Le département a été convaincu de la possibilité de mener à bien ce projet, du fait de
la convergence des points de vue des acteurs publics nationaux et locaux quant à sa
réalisation, acquise depuis la signature, le 25 avril 2005, du protocole
d’accord de l’opération
Grand site de France, associant le département, l’Etat, la région, la communauté
d’agglomération clermontoise, la communauté de communes de Rochefort Montagne, ainsi
que les communes d’Orcines et de Ceyssat (sur le territoire desque
lles se situe le Puy-de-
Dôme) et le parc naturel régional des volcans d’Auvergne.
2.5.6.2-
Le montage de l’opération et son financement
En prenant appui sur les préconisations juridiques des cabinets ERNST AND YOUNG
et CABANES, le département a souhaité externali
ser la construction, puis l’exploitation du
train à crémaillère. Il a, en conséquence, lancé une procédure de délégation de service
public (DSP) en application des articles L. 1411-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales (CGCT). Cette procédure implique en p
remier lieu, selon l’article
L. 1411-
4 de ce code, que l’assemblée délibérante se prononce sur le principe de la
délégation de service public local après avoir recueilli l’avis de la commission consultative
des services publics loca
ux prévue à l’article L.
1413-1.
L’examen du dossier montre, cependant, que la délibération posant le principe de la
délégation de service public a été prise par le conseil général le 5 février 2007, alors même
que celui-ci avait déjà autorisé, le 19 sep
tembre 2006, le lancement d’une consultation pour
engager la procédure de délégation. Cette dernière délibération prévoit, de manière assez
contradictoire, d’autoriser le président du conseil général à
« engager la procédure de
délégation de service public
(concession exploitation) pour la réalisation d’un nouveau mode
d’accès innovant et attractif au sommet du puy de Dôme
»
et
« à effectuer toute démarche
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
68
utile et à signer toute pièce nécessaire à la mise en œuvre administrative avant la décision
de principe de la délégation de service public »
. Le vote du conseil général a donc engagé,
dès septembre 2006, une procédure de délégation de service public en précisant son champ
d’activité, alors que le principe même de cette délégation n’a été entériné que le
5 février
2007, l’assemblée délibérante approuvant alors
« le principe de la conception, du
financement, de la construction et de l’exploitation des infrastructures et équipements
nécessaires à la mise en œuvre du projet de réorganisation de l’accès au somm
et du Puy-
de-
Dôme, dans le cadre d’une délégation de service public, sous une forme concessive
».
Il apparaît, de même, que la commission consultative des services publics locaux, si
elle
a bien été saisie, ne l’a été qu’après la délibération du 19 septem
bre 2006, c'est-à-dire
postérieurement à la décision d’engagement de la procédure, alors que cette commission
doit normalement se prononcer, selon l’article L.
1411-4 précité, en amont de la délibération
de principe.
Si l’ordonnateur tente en réponse de justifier l’intervention d’une délibération autorisant
l’exécutif à engager la procédure de délégation de service antérieure à celle se prononçant
sur le principe de la délégation, la chambre estime qu’elle est fondée à maintenir son
observation dans la mes
ure où l’esprit de la loi Sapin régissant la procédure de délégation
de service public est bien de permettre à l’assemblée délibérante de se prononcer sur le
principe de déléguer le service avant d’engager le cas échéant la procédure de délégation
de service public, le département ayant interverti ces 2 délibérations.
Enfin, la chambre observe que si le conseil général s’est «
prononcé favorablement,
dans un souci de concertation, sur la mise en place d’une
commission ad hoc autour de la
commission d’appel d’offres
» et mentionne à plusieurs reprises celle-ci en la qualifiant de
«
commission de délégation de service public
», cette commission, présidée par le président
de la commission d’appel d’offres, apparaît redondante avec celle instaurée par délibéra
tion
du conseil général du 27 mars 2007 en application des dispositions de l’article L. 1411
-5 du
CGCT, qui précise sa composition, le président de cette commission devant être assisté de
«
cinq membres de l’assemblée délibérante élus en son sein à la repr
ésentation
proportionnelle au plus fort reste
».
Hormis ces questions de procédure lors du démarrage de l’opération, qui n’ont
d’ailleurs pas été relevées par le contrôle de légalité, les phases ultérieures de la sélection
des candidatures (trois groupes spécialistes du BTP et des montages complexes ont
postulé) se sont déroulées en conformité avec les règles applicables en la matière, jusqu’à
l’attribution finale de la DSP à la SNC LAVALIN par la délibération du 28 janvier 2008,
portant approbation du choix du délégataire et autorisant le président du conseil général à
signer la convention de délégation de service public correspondante.
2.5.6.2.1-
La convention et ses avenants
La convention initiale, qualifiée de «
délégation de service public sous forme
concessiv
e pour la réorganisation de l’accès au sommet du Puy
-de-Dôme
», comprend le
contrat proprement dit ainsi que 26 annexes contractuelles. L’article I.1 du contrat précise
que le délégataire est
«
chargé de la conception, de la construction et de l’exploitati
on de
l’ensemble des infrastructures et équipements nécessaires pour permettre à tous d’accéder
toute l’année au sommet du Puy
-de-Dôme à travers une prise en charge dès le pied du
site »
.
La convention est prévue pour s’exécuter jusqu’en 2043, compte tenu
de sa durée,
fixée à quatre cent vingt mois, soit 35 exercices pleins à compter de la notification intervenue
le 12 février 2008.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
69
Le chapitre V de la convention prévoit les clauses financières et fiscales de la
délégation, le détail des investissements étant repris dans une annexe 13 qui présente la
projection des comptes de résultat consolidés sur toute la durée d’exploitation, en séparant
l’activité «
transport
» et l’activité «
boutique
», et les investissements initiaux.
Ceux-ci se composent des investissements au pied du site, pour 21 487
061 €,
comprenant notamment la gare de départ, le parking paysager et les locaux techniques ; des
investissements au sommet, pour 6 407
012 € (gare enterrée, un espace hôtelier à titre
d’option facultative étant me
ntionné mais non chiffré) ; des investissements «
sur l’emprise
du projet
», pour 24 147
701 €, comprenant la voie à crémaillère, les aménagements de la
plate-forme routière ainsi que des équipements électriques et signalétiques ; et, enfin,
l’acquisition
du matériel roulant et du matériel technique pour 24 414
372 €, dont 4 rames de
tramways à crémaillère pour 23 420
147 €, procédé indispensable compte tenu de la forte
pente (jusqu’à 15
%) de la route. Le total des investissements est ainsi chiffré à 76 456
146 €
en 2008, arrondi à 80 M€ HT dans la délibération du conseil général du 28 janvier 2008.
(82,5
M€ sur le panneau de chantier).
La convention prévoit les redevances auxquelles le délégataire est assujetti
(redevance d’occupation du domaine public, r
edevance de contrôle versée au concédant
pour «
contribuer
», et non nécessairement couvrir, les frais de contrôle de la délégation), et
enfin une clause conditionnelle de retour à meilleure fortune, consistant en un reversement
de 50 % de l’excédent réali
sé par le délégataire par rapport à la rentabilité prévisionnelle
prévue au compte d’exploitation prévisionnel, la possibilité d’une diminution de la subvention
forfaitaire d’exploitation versée par l’autorité délégante étant également envisagée.
Les recettes du délégataire comprennent, pour la partie investissement, des
subventions d’équipement apportées en totalité par l’autorité délégante à partir des
versements effectués par les financeurs publics (Cf. infra) et, pour l’exploitation, l’ensemble
des rec
ettes liées à la vente des billets d’accès au train et des recettes accessoires
(restaurant, boutique), ainsi que la subvention forfaitaire d’exploitation versée par le
département. Le montant de cette subvention, fixé à 588
371 € pour la première année
d’exploitation qui doit démarrer en juin 2012, devrait se situer autour de 1,2 M€ pour les
années suivantes, une progression continue de ce montant étant toutefois envisagée,
portant celui-
ci à 1,640 M€ en 2043. La conven
tion prévoit également précisément le mode
de fixation des tarifs et leur évolution.
Trois avenants à la convention ont ensuite été adoptés, le premier intervenant dès le
30 avril 2008 afin de transférer la concession à la société TC DOME, filiale de la SNC
LAVALIN, dont le capital est détenu à hauteur de 51 % par cette dernière et de 49 % par la
caisse des dépôts et consignations. Ce transfert est intervenu après acceptation du conseil
général, par délibération du 17 décembre 2008, conformément aux termes du contrat de
concession qui prévoit l’accord de l’autorité concédante pour une prise de participation dans
le capital de la société chargée de l’exploitation lorsque celle
-ci excède 20 % du capital. Les
statuts de la société TC DOME ont été déposés le 27 janvier 2009.
Un second avenant a été conclu le 9 avril 2010, dont l’objet était de modifier certains
aspects du projet technique et architectural, le calendrier et le plan de financement, ainsi que
le régime de la garantie bancaire et de bonne exécution.
Enfin, un avenant n°3, autorisé par délibération du 1
er
mars 2011, visait à modifier à
nouveau certaines annexes, dont celles concernant la grille tarifaire.
La chambre considère, après examen du contrat de concession, que celui-ci protège
les intérêts de la collectivité au plan juridique et financier et que les avenants adoptés
depuis, de nature mineure, ne modifient pas substantiellement l’économie du contrat initial,
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
70
d’autant que les surcoûts constatés et autorisés par l’autorité délégante sont pris
en charge
par le délégataire.
2.5.6.2.2-
Le coût de l’opération et son financement
-
Les coûts mis à la charge de l’autorité délégante
Pour un projet complexe comme celui du train à crémaillère, de nombreuses études
ont été
nécessaires, en amont, sur
la faisabilité
du projet (étude confiée à
THALES
ENGINEERING, remise en novembre 2004), puis sur l’impact global et en termes
d’images de l’opération (étude FIGESMA, rendue en décembre 2006) et enfin, sur l’impact
financier du projet pour le budget départemental (étude KLOPFER, achevée également en
décembre 2006, laquelle estimait une réalisation des travaux en maîtrise d’ouvrage
départementale et une exploitation sous forme d’affermage moins coûteuses pour le
département que la concession finalement retenue). Des études techniques préalables ont
également été conduites par la société FERROCARRILS GENERALITAT DE CATALUNYA
(FGC), spécialiste de l’exploitation des chemins de fer à crémaillère.
Une autre étude financière a été réalisée ensuite, à la demande du président du
c
onseil général, par la mission d’expertise économique et financière (MEEF) auprès de la
trésorerie générale d’Auvergne. Achevée en en novembre 2007, cette étude a été réalisée à
titre gracieux. En dehors de quelques réserves, notamment quant au fait que la subvention
forfaitaire d’exploitation doit intervenir pour contribuer à la rentabilité du projet sans
constituer une solution d’équilibre, la MEEF a conclu à la faisabilité financière du projet pour
le département dans l’hypothèse d’un apport net de 30 M€ de la collectivité en subventions
d’équipement et avec un niveau de la subvention forfaitaire d’exploitation envisagée (de
l’ordre de 5 M€) bien supérieur à celui qui a été fixé contractuellement. Il convient toutefois
de noter que, eu égard à la durée l
ongue de la délégation (35 ans dont 33 ans d’exploitation,
durée qui n’a pas été jugée excessive), la MEEF estime, à juste titre, qu’il est très difficile de
faire une projection certaine des comptes de résultats prévisionnels de cette activité.
D’autres études ont été nécessaires au stade de la préparation du dossier d’appel à
candidatures, puis de la mise au point de la convention de délégation de service public.
L’une d’entre elles a été confiée, par marché notifié le 22 novembre 2006, au cabinet
juridique CABANES pour un montant initial de 41
262 €, porté par un avenant de 15 238 € à
un total de 56
545,04 €, soit une majoration de 37 %. Cette forte augmentation est justifiée,
selon la délibération du conseil général du 29 avril 2008, par le fait que le prestataire a dû
analyser 3 candidatures, et non 2 comme cela avait été prévu au marché initial et qu’il a dû
être présent lors de la séance du 28 janvier 2008 au cours de laquelle a été autorisée la
signature du contrat de délégation. Cependant, même si la
conclusion d’une délégation de
service public dans ce domaine spécifique ne laissait pas espérer un nombre très important
de candidatures, il peut apparaître néanmoins surprenant de s’être limité à une prévision de
2 candidats seulement.
Au total, les
frais d’études pouvant être rattachés au projet de train à crémaillère
s’élèvent à 230
769 €, l’étude THALES, relative à la question de l’accès au Puy
-de-Dôme par
un transport en site propre et facturée pour 71
162 €, ayant toutefois été réalisée dans le
c
adre de l’opération «
Grand site de France
». Ce montant ne comprend pas la facturation
de certaines prestations parfois libellées comme «
études
», mais qui sont des prestations
d’accompagnement juridique, technique ou environnemental pour la réalisation
de dossiers
administratifs, comme l’étude d’impact.
En complément des frais d’étude, le département a procédé à des dépenses de
communication et a notamment réglé, en 2008 et 2009, une somme de 225
420,88 € au
profit de la société MEDIAFIX, pour l’élaboration d’un plan de communication sur le projet de
train à crémaillère pour la période antérieure aux travaux. Cette période relève bien de la
compétence de la collectivité, le délégataire devant ensuite prendre en charge la partie des
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
71
dépenses de communication directement liées à la gestion du chantier et à l
’information des
usagers.
En outre, le département, conformément à la délibération du 28 janvier 2008, a
indemnisé à hauteur de 100
000 € chacun des candidats (VEOLIA TRANSPORTS et VINCI
CONCESSIONS) ayant déposé un dossier pour la délégation de service public, sans être
retenus.
Des dépenses d’indemnisation, hors contentieux, des personnes privées exerçant
régulièrement une activité dans le périmètre du projet de train à crémaillère ont également
été autorisées par les délibérations du 4 novembre 2008 et du 27 octobre 2009, une
commission spécifique, présidée par un magistrat honoraire du tribunal administratif de
Clermont-Ferrand, ayant été instaurée à cette fin. Le bilan des aides versées à ce titre, sur la
base d’un dossier constitué d’éléments précis permettant de constater qu
e le préjudice est
indemnisable (les critères cumulatifs sont un «
préjudice économique, direct, certain,
anormal et spécial
»), a été transmis par la collectivité ; il en ressort que les dépenses à ce
titre se sont élevées à 95 872
€ en 2010 et à 75
140 €
en 2011.
S’agissant des acquisitions foncières et des dépenses connexes, le département a
dépensé 461
402 € pour mener les négociations relatives à ces achats, rémunérer des
bornages, payer des annonces légales et indemniser des propriétaires forestiers
précédemment exploitants dans l’emprise du périmètre du projet.
Enfin, le département s’est engagé à verser contractuellement au délégataire une
subvention d’investissement de 59
M€, dont 30 M€ sont directement à sa charge, les 29 M€
restants constituant
des recettes qu’il perçoit de l’Union européenne, de l’Etat et des
collectivités locales en soutien au projet et dont le détail est mentionné au paragraphe
suivant. Le total de la participation du département pour la phase «
travaux
» s’établit ainsi à
34 323 621,78
€, le versement d’une subvention forfaitaire pour la période d’exploitation,
décrite au paragraphe suivant, étant également prévue.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
72
Tableau n° 27 : Construction du « Panoramique des Dômes »
Dépenses supportées par le département (montants en €
)
NATURE DE DEPENSE
INVESTISSEMENT
FONCTIONNEMENT
A REALISER
SUBVENTIONS
COLLECTIVITES
(contrats
d'accompagnement
communes
Orcines et Ceyssat)
111 282,22
288 717,78
ETUDES
PRELABLE
(faisabilité moyens transport)
72 956,00
HONORAIRES PAYSAGISTE
27 687,40
FONCIERS AMO
205 903,66
473 851,51
AMO (assistance paysagère,
financière,
juridique,
pour le montage du dossier et
financement du projet)
376 919,40
Etude FIGESMA
relative aux retombées
économiques du site du Puy-de-Dôme sur
son
environnement
(non
dédiée
exclusivement à la réalisation du projet du
train) - Subvention Ministère du tourisme
perçue à hauteur de 9 675
€
38 571,00
Redevance
archéologique
INRAP
(diagnostic
archéologique
préalable
aux
travaux du train à crémaillère)
68 400,00
ACHAT
DE
MATERIEL
(panneaux d'information et de signalisation)
26 786,74
9 183,07
TRAVAUX
(Réseaux AGP, Dévoiement, dessouchage,
broyage)
276 350,53
351 396,27
INDEMNISATIONS
(foncier + activité du site, chasseurs, estive,
travaux préparatoires…
)
224 778,96
116 247,20
LOCATION DE MATERIELS- MOBILIERS
300,00
82 721,87
ENTRETIEN
ET
REPARATION
/
FORMATION PERSONNEL
9 776,04
FRAIS
DIVERS
DEPLACEMENTS/RESTAURATION
25 970,46
COMMUNICATON /PARUTIONS PRESSE
413 295,67
MISE EN PLACE NAVETTES /COLLECTE
ORDURES
422 526,00
AMENAGEMENT PIEDS DE SITE
700 000,00
SUBVENTION
D’EQUIPEMENT
AU
DELEGATAIRE (COÛT NET POUR LE
DEPt)
30 000 000
TOTAL
31 109 069,55
1 758 190,98
1 456 361,25
TOTAL GENERAL
34 323 621,78
Source : CG 63
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
73
-
Les coûts mis à la charge du délégataire
En charge de la réalisation des travaux, sur une emprise foncière apportée par la
collectivité délégante, le délégataire assure la maîtrise d’ouvrage des travaux comme indiqué
ci-
dessus. Le coût actualisé de l’opération, incluant les frais financiers, s’élève à 86,6 M€. Le
montant pris en compte contractuellement est, quant à lui, limité à 81,9 M€.
En outre, le concessionnaire assure au titre de l’exploitation, en application de l’article
IV-1 du contrat de concession,
« le ser
vice de transport ainsi que l’ensemble des ouvrages
d’accueil et techniques associés dans des conditions assurant la continuité, la qualité, la
sécurité et l’adaptabilité du service public, au profit de ses usagers
»
.
La répartition du coût des études administratives et techniques préalables a laissé au
maître d’ouvrage la charge de l’élaboration et de la présentation de l’étude d’impact du projet
ainsi que du dossier de DUP, et, au délégataire, celle de l’établissement des dossiers
d’urbanisme, comme la demande d’autorisation d’exécuter les travaux (qui équivaut à une
demande de permis de construire) et le dossier de permis d’aménager. Il est souligné que,
les travaux incombant au concessionnaire, ceux-
ci n’ont pas été réalisés dans le cadre des
marchés publics. Pour leur financement, le délégataire a obtenu des prêts, dont la part la
plus importante a été contractée en 2010 à un taux de 4,33 %, en recul par rapport aux
prévisions initiales, donc à un niveau relativement bas.
En 2010, le département du Puy-de-Dôme avait lui-même contracté un emprunt de
10
M€, au taux fixe de 3,12 %.
L’ordonnateur précise toutefois que ce taux inférieur peut
s’expliquer par une durée de l’emprunt sensiblement plus courte (15 ans au lieu de 31 ans
pour l’emprunt conclu par
le délégataire).
2.5.6.2.3-
Les aides publiques versées au département pour le projet
La viabilité économique du projet n’a été possible qu’avec un apport de financement
important du département, à hauteur de 59 M€. Le contrat ne prévoyait pas de possibilité de
majoration, les surcoûts éventuels devant être assumés par le délégataire. Afin de réduire
son apport direct, le département a obtenu des subventions d’autres administrations pour un
montant total de 29 M€, réparti comme suit
:
-
Union européenne (FEDER) : 12
M€ (convention du 22 juin 2
009 et avenant du
24 juin 2010),
-
Etat (FNADT)
: 5 M€ (2 volets de 2
340
192 € et 2
659
808 €
), convention du
6 octobre 2010,
-
Région Auvergne
: 6 M€, selon la convention du 23 juin 2009 (dont 5 M€ au titre du
contrat de projet 2007-
2013 et 1 M€ d’aide exceptionnelle pour le «
Panoramique des
Dômes
»),
-
Clermont communauté
: 6 M€, selon la convention du 7 juillet 2009.
Le conseil général a apporté 30 M€ en subvention directe. Le tableau n°
26 ci-après
retrace les encaissements des subventions versées par les différents partenaires. La
chambre note que le département a fait en sorte que les subventions qu’il devait percevoir lui
soient versées en fonction de l’échéancier des paiements de sa propre subvention au
délégataire, de faço
n à ce que l’incidence budgétaire annuelle nette soit, pour lui, bien
répartie dans le temps. Conformément au calendrier initial, seul un dernier versement de la
part de Clermont communauté reste en attente et doit intervenir en avril 2012, juste avant la
fin de l’opération, les autres aides ayant toutes été encaissées entre 2009 et 2011.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
74
La chambre relève qu’en raison d’un calendrier respecté des travaux et en l’absence
d’incidence pour l’autorité délégante de l’évolution, limitée, du coût de l’opérati
on, la
réalisation du train à crémaillère du Puy-de-
Dôme n’a entraîné aucun surcoût pour le
département, l’ensemble des aides publiques au projet étant arrêté à 59 M€ pour
l’investissement. Le montant net de la participation du département, s’il est élevé
(30
M€), a
pu néanmoins être absorbé sans difficulté du fait de son étalement sur 4 ans, même si
l’année 2010 a enregistré une charge budgétaire nette de 15
303
595 € au titre du projet,
représentant la moitié des subventions d’équipement de l’autorité dél
égante au délégataire.
D’un montant de 588
000 € pour la première année puis de 1,2 M€ ensuite, la
subvention forfaitaire d’exploitation, versée annuellement au délégataire selon l’échéancier
prévisionnel établi pour toute la durée de la convention, trouve sa justification dans les
sujétions tarifaires imposées par l’autorité délégante afin de rendre attractif le coût d’accès
au train, le tarif général de 9 € l’aller
-
retour appliqué toute l’année restant modéré et inférieur
aux tarifs usités pour les autres trains à crémaillère en France. La légalité ce cette
subvention n’apparaît pas contestable et son montant, raisonnable pour les finances
départementales, eu égard à l’enjeu que représente, pour le conseil général, la réussite d’un
tel projet.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
75
Tableau n° 28 : « Panoramique des Dômes »
Recettes perçues des partenaires du Département (en euros)
Source : Département du Puy-de-Dôme
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
76
2.5.6.2.4-
Pilotage du projet et appréciation globale sur sa conduite
Malgré les contraintes écologiques et archéologiques d’un site emblématique et l’acquisition
de nombreuses parcelles privées, aucune action contentieuse n’a été engagée à l’encontre du
projet, ce qui a facilité son déroulement dans les délais convenus.
Sur le
plan financier, grâce aux aides apportées par d’autres
collectivités publiques à
hauteur de 35 % du coût de l’opération, la charge reste compatible avec les moyens du
département, la subvention forfaitaire d’exploitation restant à un niveau relativement limité.
La
chambre relève que ce projet s’inscrit dans la continuité des efforts d’aménagement
menés par le département en faveur d’un site dont l’attractivité naturelle ne s’est jamais démentie
avec environ 400 000 visiteurs au sommet du Puy-de-
Dôme chaque année, l’obtention du label
«
Grand site de France
» renforçant la notoriété de ce lieu appartenant au patrimoine
géographique français. Cet attrait devrait, en outre, s’accroître dans l’hypothèse de l’obtention de
l’inscription de la chaîne des Puys sur la liste des sites relevant du patrimoine mondial, une
décision devant être prise à cet égard en 2013, quelques mois après l’ouverture de la ligne de
chemin de fer.
Le site devrait également bénéficier de l’engouement toujours vérifié pour les trains
touristiques, particulièrement sur des parcours offrant le spectacle de paysages naturels
remarquables comme c’est indiscutablement le cas pour le Puy
-de-Dôme. La rentabilité du projet,
qui bénéficie également de l’attrait de la maison de site dans le même périmètre que la gare de
départ, avec une offre commercia
le permettant des recettes complémentaires pour l’exploitation,
auxquelles s’ajoutent celles de l’offre accessible au sommet, paraît ainsi pouvoir être facilement
assurée, l’accès par le train devenant un mode captif, l’accès piéton étant la seule alternat
ive. Ce
pari sur la réussite commerciale du train semble en tout cas avoir été fait par la CAISSE DES
DEPOTS ET CONSIGNATIONS qui, après être entrée au capital de la société TC DOME à
hauteur de 19 %, a, quelques mois plus tard, porté sa participation dans cette société à 49 % et
augmenté dans le même temps sa participation au capital de la SEM VULCANIA à 15 %. On peut
également penser que, même si l’offre commerciale sur le site doit rester limitée, le train à
crémaillère sera un moteur pour les différentes formes d’hébergement et de restauration situées
non loin d
e là sur la commune d’Orcines.
A cet égard, l’ordonnateur considère que le partenariat qu’il estime déjà fort entre les sites
de Vulcania et de Lemptégy sera « immanquablement renforcé par la mise en service du
Panoramique des Dômes »
2.6-
LA POLITIQUE ET LES DEPENSES DE COMMUNICATION
2.6.1-
Les moyens du département en matière de communication
2.6.1.1-
Les moyens humains dédiés à la communication
Les deux organigrammes généraux des services du conseil général produits pour 2005 et
2010 ne font pas apparaître la composition du service
communication
. Toutefois, celui de 2005
indiquait dans un encadré :
Presse/communication, directement relié au cabinet du Président
.
Un organigramme en date du 29 janvier 2011 (cf. annexe n° 2), propre au cabinet du
Président, s’intitule
Service Communication et relations extérieurs
. Il fait apparaître, à la tête de ce
service, un chef de cabinet (ayant le statut de collaborateur de cabinet), également chargé de la
communication et des relations extérieures. Ce cumul de fonctions a été instauré en 2008.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
77
Actuellement, le service est doté d’un effectif de 14 personnes
:
- 7 titulaires, dont :
- 1 attaché,
- 2 rédacteurs,
- 4 adjoints : 1 administratif et 3 techniques ;
- 6 contractuels, dont :
- le collaborateur de cabinet,
- 3 attachés,
- 1 rédacteur,
- 1 technicien principal ;
- 1 stagiaire.
Ces personnels sont déployés sur quatre pôles de compétences : «
image
», «
magazine
»,
«
événementiel
» et «
éditions
», ce dernier pôle ayant un effectif de trois personnes : une attachée
de presse et 2 chargés de communication. Quatre autres agents apportent un soutien
administratif, comptable et technique au service. Le détail de cet organigramme est reproduit ci-
dessous. Les collaborateurs en poste dans les pôles disposent d’une expérience professi
onnelle
acquise dans les grands medias ou comme chargés de communication dans le secteur public
local, ou encore en agence de communication. Le nombre d’agents, assez élevé, est justifié par la
rédaction en interne des magazines et supports de diffusion écrits du département.
2.6.2-
La définition de la politique de communication et les moyens budgétaires
2.6.2.1-
L’évolution des actions et des dépenses de communication
A compter de 2005, et jusqu’en 2008, les actions de communication du département ont fait
l’objet d’u
ne délibération annuelle pour en présenter les axes et fixer le budget central de la
communication, des crédits spécifiques en matière de communication continuant toutefois d’être
inscrits dans les budgets des autres directions.
Pour l’année 2005, l’assemblée délibérante s’est prononcée favorablement sur les
«
priorités informatives du public
», tant pour les éditions papier que pour le site internet et a
défini les moyens de la communication «
évènementielle
» et «
institutionnelle
», ainsi que le
partenariat avec la presse, les visites guidées des sites du conseil général et les expositions au
sein des locaux. Elle a inscrit à ce titre une somme de 1 735
020 € au budget primitif 2005.
Pour l’année 2006, l’assemblée délibérante a avalisé le regroupement
au budget primitif de
l’ensemble des moyens consacrés à la communication, tous services confondus, et a décidé d’en
confier la gestion au service des relations extérieures et de la communication, rattaché au cabinet
du président.
Quelques autres thématiques de communication ont été rajoutées dans le domaine de
l’action sociale (adultes handicapés, téléassistance, aide sociale à l’enfance), dans celui de la
sécurité routière, et pour la promotion de l’opération Grand site du Puy
-de-Dôme. Des supports
écrits nouveaux (lettres aux élus) ont été prévus, le budget atteignant, du fait du regroupement
des crédits auparavant affectés dans les directions, 3 147
230 €.
Pour 2007 et 2008, les thématiques votées sont restées inchangées, les crédits de
communication co
nnaissant une baisse de 11 % au budget 2008 à l’exception de ceux consacrés
à la coopération décentralisée.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
78
Après 2008, année qui a vu le département lancer par délibération du 17 juin 2008 une
opération de promotion de la biodiversité de l’espace natu
re de la forêt de la Comté, attirant des
scientifiques venus du monde entier, le conseil général n’a plus délibéré chaque année pour
définir le programme et les actions de communication de la collectivité. La chambre considère que
cette délibération annuelle constituait pourtant une bonne pratique, permettant de fixer les crédits
correspondants dans la transparence, et estime qu’il conviendrait de la rétablir.
Les documents produits par les services du département ont permis d’établir le tableau
n° 29 ci-dessous, qui retrace, sur la base des réalisations pour les exercices 2004 à 2011 et des
prévisions pour 2011, l’évolution des dépenses de communication sur certaines imputations.
Comptes
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total compte
623
1 750
330,29
1 692
922,66
2 856
464,05
3 333
265,99
3 121
994,39
3 182
802,26
2 519
141,18
2 465
163,25
dont 6232
418
223,41
199
375,64
340
749,48
472
272,78
481
676,76
442
967,83
312
281,94
283
225,49
dont 6233
96
849,75
131
554,15
119
920,23
158
976,37
118
361,96
85
640,66
78
347,74
226
606,74
dont 6236
894
212,97
1 056
626,28
1 911
253,04
1 863
469,41
1 695
718,87
1 672
001,36
1 091
670,41
1 019
366,93
dont 6238
219
990,33
194
398,43
382
382,78
675
131,94
700
137,57
891
809,59
531
302,12
478
240,10
Le tableau n° 29 permet de constater que les dépenses de communication et de relations
publiques, après une forte croissance en 2006 et 2007, ont été réduites en 2008 et à nouveau en
2010 et 2011
, cette réduction concernant l’ensemble des comptes. La baisse des crédits
consacrés aux publications prend notamment en compte le développement des supports
numériques. Les dépenses de «
foires et expositions
», quant à elles, comprennent notamment
les frais liés à la présence du département à la foire annuelle de Cournon. En septembre 2011, le
conseil général a présenté la première ra
me du Panoramique des Dômes à l’entrée de la foire,
avec une importante fréquentation. Cette dépense a cependant été imputée sur le budget du
tourisme.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
79
2.6.2.2-
Les axes et techniques de communication du département
2.6.2.2.1-
Les supports de diffusion
La communication du conseil général est réalisée en direction de différents publics et, de
façon permanente ou ponctuelle, en fonction des thématiques.
Outre le magazine mensuel du département «
Puy-de-Dôme en mouvement
», il est relevé
quelques exemples de supports perman
ents édités en grand nombre, comme l’agenda du conseil
général, édité à 12 000 exemplaires, le programme des animations des Espaces Naturels
Sensibles, tiré à 25 000 exemplaires à destination du grand public, ou encore les dictionnaires de
poche ROBERT ( pour les collégiens entrants en 6
ème
dans le département) et les guides des
journées du patrimoine (tout public), édités à 9 000 exemplaires chacun.
En ce qui concerne les supports ponctuels, peuvent être retenus, parmi de nombreux
exemples, ceux qui ont f
ait l’objet d’un tirage en grand nombre, comme le guide de promotion des
produits du terroir (40
000 exemplaires) ou encore la création de dossiers de presse, d’affiches,
de visuel, de bâche et exposition, pour le projet du Train à crémaillère. Cette communication
évolue en fonction des priorités politiques du moment, 2011 ayant donné lieu à d’importantes
campagnes de promotion, pour la mise en service du réseau de transport départemental à coût
forfaitaire (2 €, à partir de la rentrée scolaire 2011) ou encor
e pour la candidature de la chaîne des
Puys au patrimoine mondial de l’UNESCO.
La communication du conseil général peut également être plus ciblée, en lien avec les
réformes concernant les collectivités locales, et prendre alors la forme de réunions d’inf
ormation
des exécutifs locaux du département avec l’appui d’un consultant extérieur spécialisé (mission
confiée à MB CONSULTANT).
Le département a mis par ailleurs en œuvre un plan d’actions pour le développement des
téléprocédures et de la e-administrati
on en faveur des communes rurales, avec la création d’un
site support dont il prend en charge le coût d’acquisition, l’hébergement, la maintenance,
l’évolution des sites, l’assistance hot line, la gestion des noms des domaines étant à la charge des
communes et des communautés de communes. Cette opération a permis de doter les communes
d’un site attractif facilitant la communication auprès des citoyens et de mettre en ligne diverses
données publiques (formulaires, cadastre, SIG), l’information propre au dépa
rtement étant
également véhiculée sur ces sites.
L’opération en cause évaluée lors du vote de la délibération du 27 octobre 2009 à 106
000
€
TTC mais dont le coût réel, fourni dans sa réponse par l’ordonnateur s’est limité à 60
000
€
TTC
s’est réalisée notamment par l’intermédiaire d’une
association qui regroupe diverses collectivités
locales), à laquelle le département a adhéré et confié, par délibération du 27 octobre 2009, une
étude comprenant la réalisation d’un état des lieux sur les usages de l’inte
rnet par les communes
et les citoyens, suivie de l’élaboration d’un plan d’actions.
Si la réalisation d’un site support pour
les collectivités a donné lieu à un marché sur procédure adaptée attribué à un autre fournisseur
que l’ADEP, les prestations confié
es à cette dernière, pour un montant de 48
400€TTC l’ont
néanmoins été sans procédure de mise en concurrence alors qu’elle entrait dans le champ
concurrentiel.
2.6.2.2.2-
Les modalités d’élaboration des documents de communication
Les supports permanents ou ponctuel
s de communication font l’objet d’une collaboration
entre le service de la communication et les différents services ou satellites du conseil général, en
fonction des domaines à promouvoir.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
80
Des guides détaillés et illustrés, regroupant l’ensemble des publ
ications réalisées depuis
2005, mois par mois, ont été remis lors de l’instruction et permettent d’apprécier la diversité des
supports et la réactivité du département pour informer la population sur des thèmes d’actualité.
2.6.2.3-
La politique multimédia d’inform
ation du public
Le conseil général dispose aujourd’hui d’un site internet unique
13
pour l’ensemble de ses
services, à l’exception, comme dans de nombreux départements, des archives départementales
qui ont un site à part. Le site en cause permet ainsi d’avo
ir accès et de télécharger la plupart des
publications du département, mais aussi de suivre en direct ou en différé les séances du conseil
général (ce suivi étant associé à un forum de discussion), de télécharger tous les imprimés, par
exemple pour obtenir une aide du département, et de proposer la mise sur un agenda géré par le
service internet du conseil général des manifestations culturelles.
Un site internet spécifique a, en outre, été mis en place dans le cadre de la candidature de
la chaîne des Puys
au patrimoine mondial de l’UNESCO.
Par ailleurs, grâce à un abonnement à un outil de diffusion automatique d’information auprès
d’un opérateur de téléphonie mobile, le département est aujourd’hui en mesure d’informer les
familles en cas de perturbations sur les circuits de transport scolaire. Un message est, en effet,
envoyé simultanément à près de 16 000
destinataires (parents d’élèves, établissements, autorités
organisatrices locales des transports scolaires et transporteurs), par SMS, mail, télécopie ou
messagerie vocale.
2.6.3-
La gestion des dépenses liées aux relations publiques
2.6.3.1-
L’imputation des dépenses au compte «
Fêtes et cérémonies »
Selon l’instruction budgétaire et comptable M52, applicable aux départements, le compte
623
–
« Publicité, publications, relations publiques »
regroupe notamment les frais d’annonces,
d’imprimés, d’insertion, de catalogues et de publications diverses, ainsi que les frais engagés pour
les foires et expositions. Les dépenses exposées à l’occasion des fêtes ou des cérémonies
nationales et locales sont imputées au compte 6232
«Fêtes et cérémonies »
, les frais de
réceptions (organisées hors du cadre de ces fêtes et cérémonies), au compte 6234
« Réceptions ».
Certains départements ont délibéré afin de préciser les principales caractéristiques des
dépenses à imputer au compte 6232 "
Fêtes et cérémonies
".
Le département du Puy-de-Dôme
a reconnu n’avoir pas délibéré en la matière.
En l’absence
de cadre défini, le compte 6232 comprend
aussi bien des frais de déplacements d’élus, de
restauration, de pressing, d’achat de livres, de taxi ou d’arbres, de publications etc…, qui ne
relèvent pas a priori des « Fêtes ou cérémonies nationales et locales » évoquées pour ce compte
qui semble en fait utilisé de manière générique, alors que le compte 6234 « Réception »
faiblement provisionné, 3
000 € au stade du budget primitif
, est très peu utilisé, bien que parmi les
dépenses examinées, nombre d’entre elles paraissent en relever.
Le département
«
reconnait qu’il utilisait, sans doute par habit
ude, très majoritairement le
compte 6232. Il veillera donc dorénavant à mieux imputer ce type de dépenses en lien avec le
Payeur Départemental.
Des redéploiements budgétaires entre le 6232 et le 6234 seront ainsi proposés à
l’Assemblée Départementale dans
le cadre du prochain budget supplémentaire 2012 afin de ne
13
La direction générale de l’action sociale disposait jusqu’en 2010 d’un site spécifique.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
81
laisser subsister au compte 6232 que les dépenses liées exclusivement à des manifestations
nationales ou locales »
2.6.3.2-
Les frais de restauration
Une étude plus précise a permis de quantifier, par rubrique, certaines dépenses ayant été
payées par le département au cours des trois dernières années sur le compte «
Fêtes et
cérémonies
» :
COMPTE
2009
%
du total
2008
%
du total
2007
%
du total
6232 - Fêtes et cérémonies
442 967,83 €
481 676,76 €
472 272,78 €
Dont
remboursement
de frais à l'ordonnateur y compris
remboursement au titre de mandats
(Restaurants)
28 182,44 €
6,36%
24 290,87 €
5,04%
14 691,21 €
3,11%
Dont
frais principaux :
Restaurants-traiteurs :
autour de Spectacles/Cérémonies/
manifestations/solidarité
197 774,81 €
44,65%
152 807,03 €
31,72%
97 532,30 €
20,65%
Dont
frais de restaurants, traiteurs,
pour
repas de travail
(Président/Cabinet/Direction des services)
41 556,31 €
9,38%
31 182,85 €
6,47%
58 200,04 €
12,32%
Dont
vins et spiritueux
11 070,49 €
2,50%
6 279,48 €
1,30%
7 086,38 €
1,50%
Tableau n° 28 : Dépenses de "fêtes et cérémonies"
2.6.3.3-
Un rattachement trop général au terme « Fêtes et cérémonies »
Des dépenses de restaurat
ion et, ponctuellement, des achats d’ouvrages ou des frais de
taxi ont été
remboursés à l’ordonnateur en
utilisant le compte 6232 «
Fêtes et cérémonies
». Les
montants
en cause s’élèvent à 10
236,14
€ en 2007, 26
931,77 € en 2008 et 26
682,86 € en 2009.
Pour la majeure partie de ces règlements, les factures
à l’appui des
mandats ne
comportaient aucune indication sur la nature de la dépense et sur les éventuels tiers bénéficiaires,
ce qui ne permet pa
s d’apprécier l’intérêt départemental de ces dépenses.
L’ordonnateur, qui estime avoir répondu aux exigences règlementaires relatif aux pièces
justificatives précise toutefois qu’ «
il s’attachera également pour ce qui concerne (les dépenses)
imputées au
compte 6232, dans un souci de transparence de l’usage des deniers publics, à faire
apparaître sur la facture ou la commande l’objet de la manifestation concernée
2.6.3.4-
Des déplacements ne respectant pas la réglementation sur les mandats
spéciaux
Les modalités de remboursement aux membres des conseils généraux des frais engagés
par eux au titre des mandats spéciaux dont ils sont chargés par l’assemblée départementale sont
explicitées par les articles L. 3123-19 et R. 3123-20 du code général des collectivités territoriales
(cf. § 5.4 ci-après).
L’instruction a montré que certaines dépenses remboursées au président du conseil général
portent sur des frais exposés en dehors du département, sans mandat spécial, ou à l’occasion
d’activités excédant celles prévues
par le mandat spécial.
L’examen des pièces justificatives produites à l’appui de certains
de ces mandats a permis
de
relever qu’elles
sont constituées parfois par de
factures d’hôtels, de restaurant, de taxi, ou par
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
82
des tickets de retrait bancaire collés sur une feuille blanche sans en-tête. Parfois également
quelques annotations manuscrites sur «
post-it
» figurent, avec un visa du conseil général et la
signature par délégation du président pour service fait, sans qu’aucune date n’apparaisse jamais.
Ainsi, par exemple, 23 m
andats émis sur l’exercice 2008 pour
une somme globale de
4
561,25 €, n’étaient pas accompagnés
d’un état de frais et de la délibération prise par
l’assemblée délibérante
autorisant le droit au remboursement prévu par la loi. La chambre en
déduit que ces dépenses n’étaient pas associées,
a priori
, à une quelconque mission relevant
d’un mandat spécial.
Plus généralement, la chambre constate que certaines dépenses réalisées lors de
déplacements, pour lesquelles une délibération accordant un mandat spécial a bien été prise,
concernent des frais sans rapport avec la nature du déplacement invoqué. L’ordonnateur a
indiqué qu’il s’agit de dépenses faites à l’occasion de rendez
-vous annexes à celui visé par le
mandat spécial, mais ayant un rapport direct avec ses fonctions.
2.6.3.5-
Des dépenses sans objet et sans bénéficiaire identifié au budget
principal et au budget
annexe du laboratoire d’analyses vétérinaires.
Un examen particulier de certaines dépenses, imputées au budget principal et au budget
annexe du laboratoire d’analyses vétérinaires, a été effectué, notamment, sur les exercices 2008
et 2009. Les dépenses,
d’un montant de
5 372,20
€,
ont été payées :
-
au compte 6232 «
Fêtes et cérémonies
» (ou bien encore 6238 «
Divers
», alors
que les dépenses concernées semblent être de nature identique),
-
avec une information sur leur nature très succincte,
-
sans bon de commande,
-
voire
même sans que l’indication du destinataire de la facture n’y figure.
Il en est ainsi pour une facture émise en 2008 par un restaurateur et payée sur le compte
6232 pour un montant de 3
000 €, avec comme seule indication «
buffet 200 personnes
». De
même,
en 2009, une facture de 855 € a été réglée au même fournisseur pour un cocktail apéritif
de 100
personnes, sans que l’objet de cette dépense
ne soit précisé.
De façon similaire, des dépenses ont été imputées en 2009 au compte 6238 pour un
montant total de 1
507,20 €, qui correspondent au règlement de 10 factures émises par des
traiteurs ou des restaurateurs, dont seulement deux mentionnent un objet.
En l’absence de
telles
précisions, il n’est pas possible de s’avancer sur l’intérêt
départemental de ces dépenses. Dans la mesure où des dépenses de fêtes et cérémonies
correspondent normalement à l’organisation de manifestations nationales ou locales bien
déterminées, qui sont par nature peu en rapport avec l’activité d’un laboratoire départemental, il
appara
ît en tout cas nécessaire que la collectivité veille à mentionner de façon explicite l’objet des
dépenses qu’elle prend en charge.
2.6.3.6-
L’utilisation d’une «
carte affaires » par le président du conseil général.
La notion de «
carte affaires
» est définie par une instruction du directeur général de la
comptabilité publique (DGCP) n°04-019-M9 du 23 février 2004 «
relative à la carte affaires dans
les établissements publics nationaux et les groupements d’intérêt public
». C’est «
une carte
professionnelle couramment utilisée dans les entreprises pour le paiement des dépenses
professionnelles
effectuées
à
l’occasion
de
déplacements
».
Expérimentée
dans
21
établissements publics nationaux, elle a été généralisée par l’instruction précitée, dont la
numérotation M9 r
appelle qu’elle concerne les établissements publics, à tous les établissements
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
83
publics nationaux et groupements d’intérêt public.
En pratique, cette carte a, selon la DGCP, l’avantage d’éviter le versement d’avances sur
frais de déplacement et le recours
à des régies d’avance relatives aux dépenses professionnelles.
Elle est octroyée nominativement à un porteur et fait l’objet d’une double relation contractuelle
entre l’établissement bancaire qui la délivre et l’établissement public employeur, d’une part
(contrat «
entreprise
»), et entre l’établissement bancaire et le porteur, d’autre part (contrat
«
porteur
»). Le titulaire de la carte peut ainsi l’utiliser à l’occasion de déplacements
et se faire
rembourser les dépenses en fournissant les pièces justificatives.
Le conseil général du Puy-de-Dôme a délibéré le 25 mars 2005 pour
« autoriser le président
du Conseil général à passer convention avec un établissement bancaire pour l’octroi d’une carte
affaires »
et
« autoriser la prise en charge du coût de fonctionnement de cette carte par le
département »
. Le rapport précise que ce dispositif a fait l’objet d’un avis favorable du payeur
départemental. Sur cette base, un contrat a été signé le 14 novembre 2005 entre le département
du Puy-de-Dôme et la Caisse d
’épargne d’Auvergne et du Limousin
.
L’instruction a montré que le
département a remboursé au président du conseil général un montant total de 162
494,95 € entre
2005 et 2011 pour l’utilisation par celui
-ci de la carte affaires.
Exercice
Montant total mandaté
2005
4 423,50 €
2006
10 679,11
€
2007
21 523,56 €
2008
28 888,58 €
2009
37 071,04 €
2010
30 105,63 €
2011*
29 803,53 €
TOTAL
162 494,95 €
* Onze premiers mois
La chambre observe que la carte affaires a été mise en place pour prendre en charge des
dépenses professionnelles expos
ées à l’occasion de déplacements, alors que l’usage qui en est
fait par le président du conseil général n’est pas réservé aux seuls déplacements –
qui ne
sauraient d’ailleurs être expressément qualifiés de professionnels s’agissant d’un exécutif local –
,
mais concerne aussi des frais de représentation exposés localement. En outre, les
remboursements intervenant a posteriori, la délibération du 25 mars 2005 reste vague quant au
champ des dépenses autorisées, celles-
ci restant à la discrétion de l’ordonnateu
r.
L’ordonnateur indique que l’usage d’une «
carte affaires » lui a été suggéré par le comptable
et que les modalités de son utilisation étaient précisées dans le rapport adressé aux élus
préalablement au vote de la délibération du 25 mars 2005. Cette car
te n’est plus utilisée depuis
avril 2012.
2.6.4-
La réglementation en matière de prise en charge des frais, notamment de
déplacement, exposés par les élus départementaux
La chambre rappelle que les frais exposés par les membres du conseil général à l’occasion
d
e déplacements sont pris en charge dans les conditions prévues par l’article L. 3123
-19 du code
général des collectivités territoriales (CGCT), selon lequel :
« Les membres du conseil général peuvent recevoir une indemnité de déplacement et le
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
84
rembourseme
nt des frais de séjour qu’ils ont engagés pour prendre part aux réunions du conseil
général, des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités…
Ils ont, en outre, droit au remboursement des frais supplémentaires de transport et de séjour
p
ouvant résulter de l’exercice des mandats spéciaux dont ils sont chargés par le conseil général.
Les autres dépenses liées à l’exercice d’un mandat spécial peuvent leur être remboursées
par le département sur présentation d’un état de frais et après délibération du conseil général…
Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret
».
S’agissant des frais liés à l’exercice d’un mandat spécial, ces modalités sont précisément
définies par l’article R. 3123
-20 qui dispose que :
«
Les membres du conseil général chargés de mandats spéciaux par leur assemblée
peuvent prétendre, sur justificatif de la durée réelle du déplacement, d’une part, au paiement
d’indemnités journalières destinées à rembourser forfaitairement leurs frais supplémentair
es de
repas et de nuitée nécessités par l’exercice de ces mandats et, d’autre part, au remboursement
des frais de transport engagés à cette occasion.
La prise en charge de ces frais est assurée dans les conditions définies par le décret fixant
les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements
temporaires des personnels civils de l’Etat
».
La chambre rappelle égalem
ent qu’à la différence du maire,
le président du conseil général
ne peut disposer de telles indemnités. A
l’exception des
dépenses exposées lors de
déplacements effectués dans le cadre d’un mandat spécial ou pour des fêtes ou des cérémonies
correspondant à des manifestations nationales ou locales, le remboursement de frais de réception
ou de représentation eng
agés par le président du conseil général n’est autorisé par aucun texte.
Ils relèvent des dépenses courantes des élus forfaitairement prises en charge au travers des
indemnités de fonction prévues par l’article L. 3123
-15 du CGCT.
Les frais supportés par
les élus sont pris en compte dans le cadre de l’imposition des
indemnités de fonction qu’ils perçoivent, ce qui
leur
ouvre la possibilité de bénéficier d’une
déduction ayant vocation à compenser ces charges.
En réponse l’ordonnateur s’engage à améliorer
la précision des délibérations octroyant des
mandats spéciaux.
Il rappelle par ailleurs qu’aucune disposition légale n’impose aux collectivités de délibérer
pour préciser les dépenses que celles-ci peuvent prendre en charge au titre des fêtes et
cérémoni
es mais précise qu’afin de répondre néanmoins aux préoccupations de transparence
dans l’usage des deniers publics du département il prévoit un plus large recours à l’imputation sur
le compte 6234 des dépenses de réception et une meilleure précision de l’ob
jet des dépenses de
fêtes et cérémonies.
La chambre prend note de cet engagement et rappelle l’intérêt qui s’attache pour des
dépenses de ce type, représentant un volume de crédits annuels important et dont l’emploi est
très diversifié, à ce que celles-ci soient précisément identifiées.
Rapport d’observations définitives
–
Département du Puy-de-Dôme
85
2.6.5-
Des dépenses de communication ne relevant d’aucune convention ou marché
En 2008 et en 2009, des règlements de factures, à hauteur de, respectivement, 39
730,25 €
et 17
880,20 €, pour des opérations spécifiques de communication dites «
VIP
» liées à des
manifestations sportives ont été prises en charge sur le budget du département et imputées au
compte 6232. Les mandats ayant permis le règlement étaient accompagnés uniquement des
factures des prestataires (traiteurs et association), sans aucun bon de commande ou délibération
du conseil général.
Les marchés et conventions d’ob
jectifs conclus entre le conseil général du Puy-de-Dôme et
les tiers concernés pour les exercices et saisons 2007/2008 et 2008/2009 dressent la liste des
prestations de communication et des opérations donnant lieu à paiement ou subventionnement
par la collectivité.
La recherche d’une cohérence entre les prises en charge des frais cités au premier
paragraphe ci-
dessus et libellés en tant qu’opération «
VIP
», et les opérations détaillées dans les
différents contrats n’a pu aboutir. En effet, ces opérations
«
VIP
» ne figurent pas parmi celles
mentionnées dans ces contrats.
La chambre constate que, si la collectivité supporte ces dépenses de communication,
l’assemblée délibérante n’en est aucunement informée. Elle relève aussi que ces paiements
viennent s’
ajouter aux montants globaux versés au titre des subventions allouées et des
prestations déjà prévues dans les conventions passées avec les clubs sportifs, sans que
l’imputation comptable puisse le mettre en évidence. Par ailleurs, les bénéficiaires des di
fférentes
manifestations sont inconnus, puisqu’aucune liste d’invités n’est fournie.
3-
LISTE DES RECOMMANDATIONS
La chambre recommande au département du Puy-de-Dôme :
1. d’accélérer le traitement des dossiers individuels de l’ensemble de ses agents, en s’appuyant
sur les facultés offertes par la nouvelle réglementation en matière de gestion électronique ;
2. de réexaminer régulièrement sa politique de concession de logements par nécessité absolue
de service.
3. de clarifier la présentation des subventions portant sur le tourisme dans les annexes de son
budget, en vue d’une meilleure lisibilité de son action
;
4. de poursuivre la professionnalisation de l’évaluation de sa politique d’aide au tourisme, compte
tenu de l’impact croissant des activi
tés touristiques dans le PIB régional ;
5. de mieux utiliser le cadre budgétaire existant en matière de dépenses de relations publiques, et
notamment de rattacher au compte 6234 « Réceptions » les dépenses imputées à tort au compte
6232 « Fêtes et cérémonies » ; elle recommande aussi de délibérer pour définir la notion de
«
fêtes et cérémonies» et préciser les dépenses qu’il entend
ainsi prendre en charge.
Rapport d’observations définitives
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Département du Puy-de-Dôme
86
ANNEXE N° 1 : SCHEMA DES ETUDES, DES INTERVENANTS ET DES FINANCEMENTS
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TRAIN DU PUY DE DOME
Rapport d’observations définitives
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Département du Puy-de-Dôme
87
ANNEXE N° 2