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LT 34 ter
Le vice-président
Bordeaux, le 29/08/2017
à
Monsieur le maire de la ville de Saintes
Square André Maudet
17100 SAINTES
Dossier suivi par :
Nathalie Doublet, greffière de la 3
ème
section
T. 05 56 56 47 00
Mel. alpc@crtc.ccomptes.fr
Contrôle n°
2016-0127
Objet : notification du rapport d’observations définitives
relatives au contrôle des comptes et de la gestion de la ville de
Saintes
P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la
chambre sur le contrôle des comptes et de la gestion de la ville de Saintes concernant les exercices 2011
et suivants pour lequel, à l’expiration du délai d’un mois prévu par l’article L. 243
-5 du code des juridictions
financières, la chambre n’a reçu aucune réponse é
crite destinée à y être jointe.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère
confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à
sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus
proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint
à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la
demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administr
ation.
En application de l’article R. 243
-
14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le
greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en
temps utile copie de son ordre du jour.
P
ar ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243
-17 du code précité, le
rapport d’observations es
t transmis au préfet ainsi
qu’au directeur départemental
des finances publiques
de la Charente-Maritime.
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.
243-9
du code des juridictions financières dispose
que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à
l'assemblée délibérante, l’ordonnateur de la collectivité terri
toriale ou le président de l'établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même
assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des
comptes ».
2 / 2
Il retient ensuite que
« ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une
synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président
de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque
chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation
prescrite à l'article L. 143-9 ».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux
recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications
qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en
œuvre.
Jean-Noël GOUT
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
1/62
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
VILLE DE SAINTES
Années 2011 et suivantes
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
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LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
1. LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES
La ville de Saintes a transféré au niveau intercommunal de nombreuses compétences et, notamment en 2012,
la compétence « éducation, enfance, jeunesse ». Le transfert de la compétence d
’élaboration
du plan local
d’urbanisme
à la communauté d
’agglomération de Saintes (CdA)
en 2017 reste suspendu aux décisions que
prendront les communes membres
. Le transfert de la gestion de l’eau et de l’assainissement interviendra quant
à lui de manière obligatoire à compter de 2020.
Un projet de schéma de mutualisation des services a été adressé fin 2015 par la CdA à ses communes-
membres, mais le conseil municipal de Saintes ne l’a pas examiné. En 2012
, 2014 et 2016, divers services ont
été mutualisés au niveau intercommunal. En avril puis juin 2015, une direction générale des services et six
directions de pôles communs à la ville et à la CdA avaient également été créées mais il y a été mis un terme
suite au changement de président à la CdA en mars 2016.
La ville de Saintes participe au syndicat mixte départemental de la voirie dans des conditions juridiques
confuses
: alors qu’elle a transféré à ce syndicat sa compétence en matière
de création et
d’entretien des voies
communales et des
chemins ruraux, elle continue à l’exercer elle
-mê
me en tant que maître d’ouvrage
. Cette
situation, non exempte de risques juridiques, devrait donc être clarifiée.
La manière dont il est rendu compte des activités des EPCI au conseil municipal de Saintes devrait être
améliorée, en application de
l’article L.
5211-39 du code général des collectivités territoriales.
La ville gère en régie directe un golf
et un service d’o
rganisation de foires et salons. Mais ces deux services
n’ont pas fait l’objet
d’une organisation administrative sous forme de régie dotée de l’
autonomie financière (avec
un conseil d’exploitation et un directeur)
et n’ont pas été dotés d’un compte autonome au Trésor
.
La commission consultative des services publics locaux se réunit régulièrement mais devrait également
examiner annuellement les bilans d’activité du golf
et du service foires et salons.
Les relations entre la ville et les ass
ociations qu’elle subventionne f
on
t l’objet
de la part de la commune
d’un
suivi globalement satisfaisant, avec toutefois quelques améliorations nécessaires.
2. LES MODALITES D’ADMINISTRATION
Les comptes rendus du maire au conseil municipal sur les décisions qu’il a prises sur le fondement des
délégations d’attributions de l’article L. 2122
-22 du code général des collectivités territoriales devraient faire
l’objet d’une inscription explicite à un point spécifique de l’ordre du jour dudit conseil
.
Pour la prévention des conflits d’intérêts, le conseil municipal a adopté le 15 décembre 2015 une «
charte de
l’élu local ». Toutefois, les agents titulaires de délégations de signature devraient également être sensibilisés
aux dispositions de l’article 7 du décret n°
2014-90 du 31 janvier 2014.
3. LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
L’examen des états de l’
actif 2014 tenus
par le comptable a mis en évidence la présence d’immobilisations non
identifiées,
d’immobilisations ne comportant pas de numéro d’inventaire, d’immobilisations dont on peut se
demander si elles existent encore ainsi que
d’immobilisations e
n cours inscrites au compte 23 qui, eu égard à
leur ancienneté, sont vraisemblablement achevées et devraient donc être transférées au compte 21
. L’état de
Rapport
d’observations définitives
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ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
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l’actif du budget principal
mentionne
par ailleurs quelques biens pour lesquels les amortissements n’
ont pas été
totalement constatés alors qu’ils auraient dû l’être.
Les services de la ville ont effectué un important travail de rectification des inventaires des immobilisations mais
il subsistait encore au 31 décembre 2014 quelques écarts avec les balances de sortie des comptes de gestion.
Il existait également à la même date des écarts entre les états de la dette figurant aux comptes administratifs
produits par la ville et les soldes des comptes afférents aux comptes de gestion produits par le comptable.
La ville disposait en 2015 de vingt-cinq régies de recettes ayant encaissé cette année-là au total 1,1 million
d’euros (M€
). Les actes institutifs de
certaines d’entre elles devraient être revus. La ville
devrait par ailleurs
instituer des contrôles réguliers de ces régies,
ce qui se justifie d’autant plus que certaines
d’entre elles
manient
des montants très importants.
4. L’ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
Au budget principal, l
’excédent
brut de fonctionnement (EBF) a diminué de 25,5 % entre 2011 et 2015, en raison
d’un effet « ciseau » entre l
es produits et les charges de gestion (les premiers ayant baissé plus vite que les
seconds).
La baisse des produits est due à celle la fiscalité re
versée par l’intercommunalité (
du fait des importants
transferts de compétences effectués en 2012) et à la diminution de 18 % des dotations et participations perçues.
Les produits des taxes foncières et d’habitation
ont augmenté de 10 %, ce qui est uniquement dû à la hausse
des bases, les taux étant restés inchangés ; les
marges de manœuvre fiscales
sont très faibles.
La baisse des charges à caractère général et de personnel
s’est produite
surtout en 2012 et 2013 suite au
transfert de compétences au niveau intercommunal ; des augmentations ont à nouveau eu lieu par la suite.
La c
apacité d’autofinancement (CAF) brute a enregistré une baisse
de 26
% sur l’ensemble de la période.
Les dépenses d’équipement cumulées 20
11-2015 se sont élevées à 44,4
M€
. L
es dépenses d’équipement les
plus importantes ont été celles afférentes au programme de
rénovation urbaine (17,5 M€)
.
L’annuité en capital de
la dette a progressé significativement
. En conséquence, la CAF nette de l’annuité
des
emprunts a fortement baissé et n’était plus que faiblement positive en fin 2015.
L’encour
s de la dette restant
due s’élevait fin 2015 à 29,2
M€. La capacité de désendettement (soit le nombre d’années d’autofinancement
brut nécessaires pour rembourser la dette r
estante) s’élevait
alors à 7 ans contre 5 ans en 2011.
Cette situation est
d’autant
plus préoccupante qu’elle doit être appréciée conjointement
avec celle du budget
annexe du site Saint-Louis (voir ci-après). Elle nécessitera des mesures correctives pour éviter à la ville de se
trouver à court-moyen terme dans une situation difficile.
Les budgets annexes de l’eau et de l’assainissement
ont vu leurs masses financières modifiées du fait du
changement de mode de gestion en 2014
. Le prix total de l’eau et de l’assainissement rapporté au m
3
est passé
de 2,85 € à 3,14 € entre 2011 à 2013 puis
à 3,15 € en 2014 et à 3,21€ en 2015.
A titre de comparaison, il
s’élevait en 2013
en moyenne à 3,89
€ sur le bassin Adour
-Garonne
et à 3,85 € sur l’ensemble de la France
.
Le budget annexe du site Saint Louis
constitue un facteur de risque financier important pour la ville. Il
n’a
été
équilibré tout au long de la période que par la prise en charge de ses déficits par le budget principal (0,775 M€
en cumul 2011-
2015) et par le versement de subventions par la région (0,535 M€ en cumul).
Cette opération
avait
donné lieu à la souscription en 2008 d’un emprunt de 5,1 M€ qui devait initialement être remboursé en une
seule fois en 2017, grâce au produit escompté des cessions des biens immobiliers après aménagement du site.
Mais cette opération d’aménagement n’a pas
encore été menée. Même si la ville obtient, comme elle l’espère,
Rapport
d’observations définitives
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ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
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un échelonnement du remboursement sur 7 années, celui-ci alourdira de manière très importante les
subventions d’équilibre que le budget principal devr
a consentir à ce budget annexe.
Le budget annexe du golf a bénéficié chaque année, depuis sa création, de subventions accordées par le budget
principal pour un montant cumulé 2012-
2015 de 0,370 M€. De telles subventions pose
nt un problème de
régularité au regard des articles L. 2224-1 et -2 du code général des collectivités territoriales. La ville devrait
s’interroger sur les modalités et les conditions
de retour à l’équilibre de cet
équipement et/ou sur la pertinence
de son soutien financier à cette activité.
5. LE PERSONNEL
L’effectif en agents titulaires de la
ville était de 364 agents en 2015 contre 437 en 2011. La diminution a eu lieu
essentiellement en 2012 suite au transfert de compétence au niveau intercommunal de la compétence
« éducation, enfance, jeunesse ». Les emplois de contractuels ont diminué pour les mêmes raisons ainsi que
sous l’effet de
titularisations. Pour
l’emploi de personnes handicapées, la ville se situait en 2015 pour la première
fois de la période 2011-2015 au-
dessus du taux légal d’emploi de 6
%.
L’organisation du temps de travail des agents ne respecte pas l’horaire annuel légal (
qui est actuellement 1607
heures), puisque les agents ne travaillent en réalité chaque année
qu’
environ 1 555 heures. Les avantages
horaires qui en sont à l’origine
ont a été attribués irrégulièrement. Leur coût annuel pour la ville peut être évalué
à 0,485
M€ en 2015 et à 2,379
M€ en cumul 2011
-2015.
L’absentéisme pour raisons de santé s’établissait en 2015 à
un niveau significativement supérieur aux
moyennes nationales et nécessite une attention particulière de la part de la ville pour y remédier.
Le régime indemnitaire appliqué aux agents à partir de janvier 2013
résulte, pour l’essentiel, d’une
délibération
du conseil municipal du 21 décembre 2012. Ce régime présente plusieurs carences : il ne précise ni les
indemnités règlementaires ayant servi d’assiette
; ni les emplois exclus de fait. Par ailleurs, des agents de
catégorie A
ont perçu des indemnités qui n’étaient pas ou plus prévues par cette délibération.
La ville n’a pas été en
mesure de produire les délibérations ayant créé les emplois de directeur général des
services et de directeur adjoint des services techniques.
L’examen des contrats et rémunérations des agents contractuels de catégorie A m
et en évidence plusieurs
insuffisances et irrégularités.
La délibération du conseil municipal sur les emplois ouvrant droit à
l’attribution de
logements ainsi que les arrêtés
et conventions d’attribution
y afférents sont obsolètes et devraient être revus au regard des dispositions du code
général de la propriété des personnes publiques issues du décret n° 2012-752 du 9 mai 2012.
Les
modalités d’intervention
de la ville
en matière d’action sociale
pour les agents
n’appellent pas d’observations
en termes de régularité.
6. LES MARCHES PUBLICS
Sur la seule période 2013-2015,
l’enjeu financier global de la commande publique s’
est élevé à plus de
42,602
M€
pour la ville de Saintes.
Le conseil municipal s’est totalement dessaisi depuis octobre 2009 de son pouvoir
adjudicateur au bénéfice des
maires successifs, par le biais des délégations de pouvoir qui leur ont été données en ce domaine.
Les délégations de signature accordées par les maires successifs à des responsables administratifs pour
l’exercice du pouvoir ad
judicateur posent un problème de régularité. En effet, depuis une modification législative
intervenue le 17 août 2004, il
n’existe plus de base légale permettant
à un maire de consentir de telles
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
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délégations à des agents en des domaines pour lesquels il a lui-même reçu préalablement délégation
d’attribution de la part du conseil municipal.
La ville est membre de plusieurs groupements
de commandes. Il serait utile qu’ell
e évalue précisément les gains
ainsi obtenus.
La ville prend diverses mesures pour facili
ter l’accès des petites et moyennes entreprises
à ses marchés publics
mais
n’a
pas prévu de clauses contractuelles à caractère social ou environnemental ou de faire figurer des
caractéristiques environnementales dans les spécifications techniques de ses opérations. Il est rappelé que le
pouvoir adjudicateur doit déterminer la nature et l'étendue de ses besoins à satisfaire en prenant en compte des
objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale
et qu’il
peut recourir à cette fin à plusieurs moyens prévus par les articles 31 et 38 de l’ordonnance
n° 2015-899 du
23 juillet 2015 et par les articles 6, 10, 62 et 63 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016.
Avant 2015, la ville disposait
d’un guide
interne
de procédure de l’achat public, dont la dernière mise à jour datait
du 26 juin 2014 ; ce document comportait des règles précises et complètes mais ne semble pas avoir été utilisé
de manière généralisée. En outre, le règlement intérieur de la commande publique, adopté par le conseil
municipal le 15 décembre 2015, comporte de nombreuses lacunes.
La
ville devrait se doter d’une nomenclature et d’
outils de gestion pour regrouper les besoins par opération ou
catégorie homogène et procéder à la computation des achats. Cela permettrait de garantir le respect des
différents seuils applicables aux marchés publics ainsi que des obligations procédurales qui en découlent.
La ville
ne s’est pas dotée
de moyens de contrôle systématique des délais de paiement. Il lui appartient donc
de mettre en place des dispositifs permettant le respect des dispositions du titre IV de la loi n° 2013-100 du
28
janvier 2013 et de son décret d’application n°
2013-269 du 29 mars 2013.
Pour ce qui concerne en particulier les marchés à procédure adaptée (MAPA), la ville a indiqué faire référence
à des spécifications techniques définies par des normes préétablies et a élaboré un document type
d’engagement, ce qui apparaît positif.
Toutefois, pour ces MAPA, le règlement de la commande publique adopté
par le conseil municipal le 15 décembre 2015 présente de nombreuses insuffisances, notamment sur les points
suivants : les modalités de publicité et de mise en concurrence, les délais pour la production des candidatures,
le processus de sélectio
n des candidatures puis de choix des offres, l’encadrement du recours à la négociation,
la notification aux attributaires et aux candidats écartés, la traçabilité des décisions et les obligations d’archivage
des documents de passation et d’exécution des ma
rchés.
Les contrôles effectués sur treize marchés particuliers appellent les remarques suivantes :
- dans plusieurs cas, des décisions relevant du pouvoir adjudicateur ont été signées par des responsables
administratifs, ce qui renvoie à la difficulté
susmentionnée de l’absence de base légale des délégations de
signature dont ils disposaient ;
-
l’achat d’un véhicule BMW
en
14 avril 2015 n’a été précédé ni d’une étude précise de définition du besoin ni
de mesures de publicité et/ou de mise en concurrence, en méconnaissance des dispositions règlementaires ;
-
pour l’achat de deux berlines et la revente du véhicule BMW (
décision en date du 29 octobre 2015), une offre
pourtant « moins disante » a été écartée
en raison d’un règleme
nt de la consultation qui était inadapté ;
- pour le marché de services relatifs aux publications municipales conclu en 2013, la procédure adaptée a été
suivie à tort
sur la base d’une estimation initiale du besoin sous
-évaluée ; par ailleurs, le recours à divers sous-
critères de choix
n’a pas été suffisamment transparent
.
Ces critiques s’appliquent
également au marché de
services relatifs aux publications municipales conclu en 2014, pour lequel, de plus, un sous-critère paraît avoir
été utilisé pour
privilégier la candidature d’une
entreprise locale ce qui est irrégulier ;
Rapport
d’observations définitives
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ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
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- pour le marché de confortement du transept sud de la cathédrale Saint-Pierre en 2013, le délai laissé aux
entreprises pour présenter leurs offres était inférieur à celui prévu par le guide de procédure interne alors
applicable ;
-
pour le marché de définition et mise en œuvre d’une stratégie de communication
conclu en 2014, la procédure
adaptée a été suivie à tort et le délai laissé aux entreprises pour présenter leurs offres était inférieur à celui qui
aurait dû être respecté si le marché avait été passé selon une procédure formalisée ;
- pour le marché de remise en état du bardage du théâtre Le Gallia conclu en 2014, le délai laissé aux entreprises
pour présenter leurs offres était trop court et inférieur à celui prévu par le guide de procédure interne alors
applicable ;
- pour
le marché de maîtrise d’œuvre de
la réhabilitation de la passerelle 2015,
les documents d’analyses des
offres étaient trop succincts ;
- pour le marché de fourniture et de mai
ntenance d’un système de vidéo protection
conclu en 2015, le délai
laissé aux entreprises pour présenter leurs offres était inférieur à celui prévu par le guide de procédure interne
alors applicable et le rapport d’analyse des offres était trop succinct
.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
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LES RECOMMANDATIONS ET LES
RAPPELS D’OBLIGATION
S
JURIDIQUES
Les recommandations et rappels d’obligations juridiques de la
chambre régionale des comptes donnent lieu à
un suivi de leur mise en œuvre.
Les cotations utilisées sont les suivantes :
- «
recommandation ou rappels d’obligation juridique totalement mis en œuvre
»
- «
recommandation ou rappel d’obligation juridiques partiellement mis en œuvre
» (qui a fait l'objet d'un
commencement d'exécution ou d'un engagement à les mettre en œuvre)
- « r
ecommandation ou rappel d’obligations juridique à suivre
» (qui, pour diverses raisons, n’a pas fait l’objet
d'une mise en œuvre totale ou partielle)
-
« recommandation ou rappels d’obligations juridiques devenu sans objet
»
Ce suivi intervient soit immédiatement au vu des réponses apportées entre la notification du rapport
d’observations provisoires et celles du rapport d’observations définitives, soit lors du contrôle suivant.
Les éléments ci-dessous mentionnent les listes des recommandations et rappels d
’obligations juridiques
formulés par la chambre régionale des comptes régionale des comptes de Nouvelle Aquitaine et les suites qui
leur ont été réservées.
Recommandations faites au cours du présent contrôle et partiellement mises en œuvre
:
1.
Revoir le dispositif indemnitaire applicable au
x agents tel qu’il résulte de l
a délibération du 21 décembre
2012 pour y préciser : les indemnités règlementaires de référence prises en compte ; les fonctions
concernées et, le cas échéant, celles exclues par le dispositif
; les agents bénéficiant d’un régime
antérieur maintenu et les modalités précises dudit régime.
2.
Revoir le dispositif de création des emplois fonctionnels de direction en prenant, en tant que de besoin,
les délibérations nécessaires.
3.
Mettre en conformité les stipulations du contrat du chargé de mission «
projets culturels
» avec la
délibération ayant créé son emploi.
Recommandations faites au cours du présent contrôle et restant à suivre :
4.
Pour l’organi
sation de la commande publique, dans le cadre des nouvelles dispositions issues de
l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015 et du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016, élaborer et
mettre en œuvre des procédures int
ernes qui précisent les rôles respectifs des différents acteurs
chargés de la commande publique (élus, agents), ainsi que les points suivants :
-
s’agissant
des processus
applicables à l’ensemble des marchés (qu’ils soient à procédure adaptée
ou formalisée) : les modalités de recensement des besoins ;
l’élaboration d’un
e nomenclature pour
leur regroupement par opérations et catégories homogènes ; les modalités de computation et de
suivi des différents seuils applicables aux marchés ; la traçabilité des processus de publicité et/ou
de mise en concurrence ; la traçabilité des décisions prises et de leurs auteurs ; les modalités
d’engagement financier et juridique
; les modalités de réception et de suivi des prestations et
fournitures ; les
modalités d’attestation du service fait
;
l’
organisation mise en place pour le respect
des délais de paiement ; les
modalités d’archivage des dossiers…
;
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
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-
s’agissant en particulier des marchés à procédure adaptée
: la définition des règles de publicité et
de mise en concurrence ainsi que des règles relatives aux délais de remises des offres ;
l’encadrement des
critères de sélection des candidatures et de choix des offres ;
l’encadrement du
recours à la négociation ; les
modalités d’information des candidats retenus et écartés
: les
documents types à utiliser (actes d’engagement, rapports d’analyse des offres, courriers aux
candidats retenus ou écartés, …) ; les pièces à conse
rver et à archiver ;
-
pour garantir la mise en œuvre effective de ces procédures et pour en évaluer les gains,
la mise en
place
d’
un contrôle interne du processus de la commande publique, lequel devrait également rendre
compte régulièrement de ses investigations au conseil municipal.
R
appels d’obligations juridiques fait
s au cours du présent contrôle et partiellement mis
en œuvre
:
5.
Veiller au strict respect des
dispositions de l’article L. 5211
-39 du code général des collectivités
territoriales pour ce qui est des comptes rendus au conseil municipal des activités des établissements
publics de coopération intercommunale.
6.
Veiller à ce que les conseillers municipaux qui sont par ailleurs membres des organes dirigeants
d’associations s’abstiennent de prendre part aux délibérations concernant ces associations, pour éviter
la survenance de tout risque de conseiller intéressé au sens de l’article
L. 2131-11 du code général des
collectivités territoriales.
7.
Faire à nouveau délibérer le conseil municipal,
en application de l’article 21 de la loi n° 90
-1067 du
28 novembre 1990, sur la liste des emplois pour lesquels un logement peut être attribué. Mettre en
conformité les attributions de logements existantes avec les dispositions du code général de la propriété
des personnes publiques issues du décret n° 2012-752 du 9 mai 2012.
R
appels d’obligations juridiques fait
s au cours du présent contrôle et restant à suivre :
8.
Revoir les modalités de la participation de la ville au syndicat mixte départemental de la voirie au regard
de l’article L.
5721-6-1 du code général des collectivités territoriales qui dispose que le transfert de
compétences à un syndicat mixte entraîne le transfert de l'ensemble des biens, équipements et services
publics nécessaires à leur exercice, le syndicat mixte étant alors substitué de plein droit dans toutes
ses délibérations et tous ses actes à la collectivité qui a procédé au transfert.
9.
Doter le budget annexe du golf, qui est
géré en régie directe, d’une organisation administrative sous
forme de régie dotée de l’autonomie financière,
avec un
conseil d’exploitation,
un directeur et un compte
distinct au Trésor, en application des dispositions des articles L. 1412-1, L.2221-4 et L.2221-14 du code
général des collectivités territoriales ainsi que de l’instruction comptable M4.
10.
Mettre en œuvre les dispositions de l’article R. 1617
-17 du code général des collectivités territoriales et
de l’instruction comptable n
° 06-031-A-B-
M du 21 avril 2006 relatives à l’institution et au contrôle par
l’ordonnateur des régies de recettes et d’avances.
11.
Revoir le dispositif relatif aux horaires de travail des agents et le mettre en conformité avec l’horaire
annuel légal de 1607 h
eures ainsi qu’avec les autres dispositions de l’article 7
-1 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984, du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 et du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
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12.
Veiller à ce que les choix des attributaires des marchés soient motivés précisément et
systématiquement en référence aux critères et le cas échéant, aux sous-critères et autres modalités de
choix (lesquels doivent être annoncés lors de la consultation des entreprises) conformément aux articles
51, 52 et 38 de l’ordonnance n°
2015-899 du 23 juillet 2015 applicable au 1er avril 2016
ainsi qu’
à la
jurisprudence administrative applicable en la matière.
13.
Mettre en place un dispositif fiable de suivi des délais de paiement et, le cas échéant, de mandatement
des intérêts moratoires pour garantir le respect des dispositions du titre IV de la loi n° 2013-100 du
28
janvier 2013 et de son décret d’application n°
2013-269 du 29 mars 2013.
- - - - - - - - - - -
Rapport
d’observations définitives
▪
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SOMMAIRE
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
.....................................................................................................
2
LES RECOMMANDATIONS
ET LES RAPPELS D’OBL
IGATIONS JURIDIQUES
..........................................
7
SOMMAIRE
......................................................................................................................................................
10
LA PROCEDURE
.............................................................................................................................................
12
LES OBSERVATIONS DEFINITIVES RETENUES
..........................................................................................
13
1.
L
ES MODALITES D
’
EXERCICE DES COMPETENCES
................................................................................
13
1.1.
Les compétences transférées
............................................................................................................
13
1.1.1.
Les transferts de compétences à la Communauté d’agglomération
........................................
13
1.1.2.
Les transferts de compétences à d’autres établissements publics de coopération (EPCI)
.....
13
1.1.3.
Le compte rendu des activités des EPCI au conseil municipal
...............................................
14
1.2.
Les activités suivies sur des budgets annexes
..................................................................................
15
1.3.
L’institution et le fonctionnement de la commission consultative
des services publics locaux
...........
15
1.4.
Le soutien financier et matériel apporté à des associations
...............................................................
15
2.
L
ES MODALITES D
’
ADMINISTRATION
...................................................................................................
17
3.
L
A TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
............................................................................................
18
3.1.
Le suivi et l’amortissement des immobilisations
................................................................................
18
3.1.1.
Les états de l’actif tenus par le c
omptable
..............................................................................
18
3.1.2.
L’inventaire tenu par l’ordonnateur
..........................................................................................
19
3.1.3.
Les amortissements obligatoires d’immobilisations
.................................................................
19
3.2.
La concordance des états de la dette avec les soldes de sortie du compte de gestion
.....................
20
3.3.
Le contrôle des régies
.......................................................................................................................
20
4.
L’
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
...........................................................................................
21
4.1.
L’analyse du budget principal
............................................................................................................
21
4.1.1.
L’excédent brut de fonctionnement et la capacité d’autofinancement
.....................................
21
4.1.2.
Le financement des investissements
......................................................................................
23
4.1.3.
L’endettement, la capacité de désendettement et la trésorerie
...............................................
24
4.1.4.
Analyses particulières sur la fiscalité directe perçue
...............................................................
24
4.1.5.
Analyses particulières sur les charges de personnel
..............................................................
25
4.2.
L’analyse des budgets annexes
.........................................................................................................
26
4.2.1.
Les budgets annexes de l’eau et de l’assainissement
............................................................
26
4.2.2.
Le budget annexe du Site Saint Louis
.....................................................................................
28
4.2.3.
Le budget annexe du Golf
.......................................................................................................
29
5.
L
E PERSONNEL
.................................................................................................................................
30
5.1.
L’évolution des effectifs et la gestion du personnel
............................................................................
30
5.2.
Le temps de travail
............................................................................................................................
31
5.2.1.
L’aménagement et la réduction du temps de travail
................................................................
31
5.2.2.
L’octroi de congés exceptionnels
............................................................................................
33
5.2.3.
Les absences pour raisons de santé
.......................................................................................
34
5.3.
Le cadre indemnitaire
........................................................................................................................
34
5.4.
L’examen de quelques situations particulières
..................................................................................
38
5.4.1.
Les emplois de direction
.........................................................................................................
38
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d’observations définitives
▪
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5.4.2.
Les agents contractuels de catégorie A
..................................................................................
38
5.4.3.
Les cumuls d’emplois et de rémunérations
.............................................................................
41
5.5.
Les logements de service et de fonction
............................................................................................
41
5.6.
L’action sociale et l’aide à la protection sociale complémentaire des agents
.....................................
42
5.6.1.
L’attribution des
chèques-déjeuner
.........................................................................................
42
5.6.2.
Les actions menées par une association du personnel
...........................................................
43
5.6.3.
La contribution au financement des garanties de protection sociale complémentaire
.............
43
6.
L
ES MARCHES PUBLICS
.....................................................................................................................
44
6.1.
Les enjeux financiers de la commande publique
...............................................................................
44
6.2.
L’organisation et la politique suivie en matière de marchés publics
...................................................
44
6.2.1.
L’organisation du pouvoir adjudicateur
....................................................................................
44
6.2.2.
Les groupements de commandes
...........................................................................................
47
6.2.3.
La prise en compte des dimensions économiques, sociales et environnementales
................
47
6.3.
Les procédures générales établies pour la commande publique
.......................................................
48
6.3.1.
La formalisation des procédures internes
...............................................................................
48
6.3.2.
La définition des besoins et leur répartition par opérations ou catégories homogènes
...........
48
6.3.3.
La computation des seuils et son utilisation
............................................................................
49
6.3.4.
L’organisation pour le respect des délais de paiement dans la commande publique
..............
50
6.4.
Les procédures particulières aux marchés à procédure adaptée (MAPA)
.........................................
50
6.4.1.
La définition des spécifications techniques
.............................................................................
50
6.4.2.
Le respect des obligations de publicité pour les MAPA
...........................................................
50
6.4.3.
La sélection des candidats, la négociation, le choix des offres et l’attribution des MAPA
.......
51
6.4.4.
L’achèvement de la procédure d’attribution
.............................................................................
53
6.5.
Les contrôles particuliers effectués sur certains marchés
..................................................................
54
6.5.1.
L’achat d’un véhicule BMW en 2015
.......................................................................................
54
6.5.2.
L’achat de deux berlines et la reprise du véhicule BMW en 2015
...........................................
54
6.5.3.
Le marché de travaux Programme de rénovation urbaine Boiffiers et Bellevue en 2013
........
55
6.5.4.
Le marché de services relatifs aux publications municipales 2013
.........................................
56
6.5.5.
Le marché de services relatifs aux publications municipales 2014
.........................................
58
6.5.6.
Le confortement du transept sud de la cathédrale Saint Pierre en 2013
.................................
59
6.5.7.
La définition et la mise en œuvre d’une stratégie de communication en 2014
........................
59
6.5.8.
La remise en état du bardage du théâtre Le Gallia en 2014
...................................................
61
6.5.9.
Le marché de maîtrise d’œuvre pour la réhabilitation de la passerelle en 2015
.....................
61
6.5.10.
Le marché de fourniture et de maintenance d’un système de vidéo protection en 2015
.........
61
6.6.
Conclusion générale sur les marchés publics
....................................................................................
62
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LA PROCEDURE
Le contrôle de la gestion de la ville de Saintes a été effectué dans le cadre du programme 2016 de la chambre
régionale des comptes.
L’ouverture du contrôle
a été notifiée à M. Jean-Philippe MACHON, maire, et à M. Jean ROUGER, ancien
maire jusqu’en mars 2014,
par lettres du 15 janvier 2016.
Un entretien de début de contrôle s’est déroulé le
24 février 2016 avec M. MACHON, et le 5 février 2016 avec
M. ROUGER.
Les entretiens préalables prévus
par l’article L.243
-1 du code des juridictions financières ont eu lieu le
15 décembre 2016 avec M. MACHON et avec M. ROUGER.
Lors de son délibéré du 31 janvier 2017, la chambre régionale des comptes a retenu des observations
provisoires
qui ont été adressées le 14 mars 2017 à l’ordonnateur
. Des extraits concernant sa gestion ont été
adressés le même jour à
l’ancien ordonnateur. Des extraits les concernant
ont également été envoyés le même
jour au président d’une
association et à plusieurs agents ou anciens agents de la ville. Une communication
administrative a par ailleurs été adressée au comptable public actuellement en fonctions.
L’actuel ordonnateur a répondu par courrier du 15 mai 2017
; le président de l’association Belle Rive a répondu
par courrier du 16 mai 2017 ; un agent a répondu par courrier du 7 mai 2017. Les autres
destinataires d’extraits
d’observations provisoires n’ont pas répondu.
Lors de son délibéré du 20 juin 2017, la chambre régionale des comptes a retenu les observations définitives
suivantes.
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LES OBSERVATIONS DEFINITIVES RETENUES
1.
LES MODALITES
D’EXERCICE DES COMPE
TENCES
La ville de Saintes est la deuxième ville de la Charente-Maritime au plan de la population, avec 27 140 habitants
en 2015, soit 2,8 %
de moins qu’en 2011. Elle est un i
mportant carrefour de communications routières,
autoroutières
et ferroviaires. Elle dispose par ailleurs d’
un important ensemble patrimonial gallo-romain,
médiéval et classique,
qui en fait également une ville touristique, mais elle n’a pas fait l’objet d’un classement à
ce titre.
1.1.
L
ES COMPETENCES TRANSFEREES
1.1.1.
Les transferts de compétences à la c
ommunauté d’agglomération
La ville a été membre jusqu’en 2012 de la communauté de communes du pays santon, qui a fusionné en 2013
avec une autre communauté de communes pour constituer la communauté d’agglomération de Saintes (C
dA)
(qui regroupe 36 communes et 59 256 habitants). La ville a, dans ce cadre, transféré au niveau intercommunal
de nombreuses compétences et notamment, en 2012, la compétence
« éducation, enfance, jeunesse »
qui
inclut la réalisation et la gestion des équ
ipements d’accueil de la petite enfance, le fonctionnement des écoles
primaires et la gestion des activités péri- et extra-scolaires. Le transfert éventuel à la CdA, en 2017, de la
compétence concernant l’élaboration du plan local d’urbanisme reste suspend
u aux décisions que prendront les
communes membres
de la CdA. Le transfert de la gestion de l’eau et de l’assainissement interviendra quant à
lui de manière obligatoire à compter de 2020.
En application de l’a
rticle L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales, un projet de schéma de
mutualisation des services a été arrêté et adressé fin 2015 par la CdA à ses communes-membres, mais le
conseil municipal de Saintes ne l’a pas examiné.
En 2012, les services informatiques et de télécommunications des communes-membres ont été mutualisés au
niveau intercommunal. En 2014, la ville de Saintes a mis à disposition de la CdA son service
« marchés publics
»
. En septembre 2016, le service
« prévention-sécurité au travail »
de la CdA a été mis à disposition de ses
communes. Les mutualisations précitées sont toujours en vigueur.
En avril puis juin 2015, une direction générale des services et six directions de pôles communs à la ville et à la
CdA avaient été créées ; mais il a été mis fin à ces directions communes suite au changement de président à
la CdA en mars 2016. Cette expérience a donc mis en évidence les limites et le caractère aléatoire de certains
processus de mutualisation en cas de changement de gouvernance.
1.1.2.
Les transferts de co
mpétences à d’autres établissements publics de coopératio
n (EPCI)
La ville de Saintes est membre de plusieurs autres établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI).
Sa participation au syndicat mixte départemental de la voirie se fait toutefois dans des conditions juridiques
confuses. Selon ses statuts actuels datant de 2008, ce syndicat, qui est un
« syndicat mixte fermé »,
a pour
compétences les
« missions »
suivantes : études et préparation des programmes de travaux de création et
d’entretien des voies communales et chemins ruraux ; organisation des services d’études y afférents ; achat
et
mise en œuvre des matériels nécessaires à l’exercice des compétences transférées, mise en œuvre des
matériels mis à disposition du syndicat mixte par les communes-membres ; études, exécution et financement
de tous travaux de création et d’entretien programmés dans le cadre du transf
ert de compétences ; gestion des
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emprunts contractés pour cette exécution, encaissement des subventions perçues, étude et organisation de
l’achat de signalisation et signalétique pour le compte des collectivités adhérentes.
La ville de Saintes continue toutefois à exercer elle-même ces compétences
en tant que maître d’ouvrage, soit
directement par la réalisation de travaux, soit en confiant la réalisation de prestations de services au syndicat.
Pourtant, aucune disposition des statuts dudit
syndicat ne mentionne qu’il s’agit d’un syndicat à la carte, pour
lequel il serait possible de n’adhérer que pour une partie des compétences, voir pour aucune d’entre elles. Par
ailleurs, en application de l’article L.
5721-6-1 du code général des collectivités territoriales,
« le transfert de
compétences à un syndicat mixte entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et
services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés
à la date du transfert »
et
« le syndicat mixte est substitué de plein droit, à la date du transfert des compétences,
aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale dans toutes leurs
délibérations et tous leurs actes ».
Ainsi, puisque la ville de Saintes est membre de ce syndicat, elle ne devrait donc plus exercer elle-même les
compétences
qu’elle a transférées à ce dernier
. Dès lors, cette situation est susceptible de poser des difficultés
juridiques et f
inancières en cas d’accident survenu sur la voie publique communale, la responsabilité d’un
éventuel défaut d’entretien incombant en principe à la collectivité ou à l’établissement public qui dispose de la
compétence juridique en la matière.
Elle génère aussi un coût supplémentaire pour la ville, celle-ci étant amenée à verser chaque année au syndicat
mixte une participation de 0,15 € par
habitant (soit environ 4
000 € par an) alors même qu’elle finan
ce, par
ailleurs, directement le coût des travaux de voirie effectués.
Cette situation pour le moins confuse nécessiterait donc un réexamen d’ensemble, en conformité avec les règles
régissant actuellement les transferts de compétences.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que la ville utilise les services de ce syndicat
pour des achats de prestations sans mise en concurrence, donnant lieu à passation de conventions. La chambre
régionale des comptes rappelle
que ce mode de fonctionnement n’est régulier ni au regard des règles régissan
t
les transferts de compétences, ni au regard des règles relatives à la passation des marchés publics.
1.1.3.
Le compte rendu des activités des EPCI au conseil municipal
En application de l’article L.5211
-39 du code général des collectivités territoriales, chaque année, le maire doit
communiquer au conseil municipal les rapports d’activités des établissements publics de coopération
intercommunale dont fait partie la ville. Par ailleurs, les représentants de la ville doivent rendre compte au moins
deux fois par an au conseil municipal de l'activité de ces établissements publics.
La ville de Saintes a été en mesure de produire plusieurs délibérations prises depuis 2012 en application de ces
dispositions. Toutefois :
-
depuis
2015, tous les EPCI n’on
t pas vu leurs
rapports d’activité être communiqués
au conseil municipal ;
-
les délibérations produites ne faisaient pas mention du fait que les représentants de la ville aux organes
délibérants des EPCI aient été entendus ;
-
il
n’a été produit
aucune délibération au cours de laquelle « les représentants de la commune (ont rendu)
compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l’EPCI
».
Rapport
d’observations définitives
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15/62
La chambre régionale des comptes r
appelle la nécessité d’un
strict respect des dispositions susmentionnées et
p
rend acte de l’engagement pris par le maire, dans sa réponse aux observations provisoires, de s’y conformer
à l’avenir
.
1.2.
L
ES ACTIVITES SUIVIES SUR DES BUDGETS ANNEXES
La ville
de Saintes s’est dotée de six budgets an
nexes (BA) au budget principal. L
’un d’e
ntre eux (BA Site Saint
Louis) présente un caractère administratif tandis que les cinq autres concernent des services publics à caractère
industriel ou commercial (BA Golf, BA Organisation des salons et de manifestations, BA de la régie eau potable,
BA de
la régie de l’assain
issement collectif et
BA de l’assainissement non collectif
). La création de ces budgets
annexes entre bien dans les cas autorisés.
Cependant, le golf, qui est géré en régie directe par la ville de Saintes, devrait faire également
l’objet d’une
organisation administrative sous forme de régie dotée de l’autonomie financière, avec constitution d’un
conseil
d’exploitation, désignation d’un directeur
et
définition d’
un règlement intérieur, en application des articles L.1412-
1 et -2, R. 1412-1 et -2, L. 2221-1 à 14, R. 2221-1 à 17 et R. 2221-63 à 98 du code général des collectivités
territoriales.
Tel devrait aussi être le cas, en toute rigueur,
pour l’activité d’organisation des foires et salons
. Pour ce budget
il appartient toutefois à
la ville de s’interroger sur la pertinence de son maintien
.
Par ailleurs, en application des dispositions combinées des instructions comptables M14 et M4, le recours au
compte de liaison 451,
pour retracer les opérations de trésorerie liées à l’exécution
des budgets annexes
retraçant des activités de nature industrielle et commerciale,
n’est acceptable que lorsque lesdites activités ont
fait l’objet d’une délégation de service public et ne sont donc pas gérées en régie dir
ecte. La logique qui sous-
tend ce principe est que la trésorerie des services industriels et commerciaux ne devrait être assurée que par
les usagers desdits services et non pas financée par l’ensemble des contribuables de la
ville
; à l’inverse, il
n’appartient pas aux usagers de tels serv
ices de contribuer à la trésorerie du budget principal.
De ce fait, les deux budgets annexes susmentionnés (Golf et organisation de salons et manifestations) devraient
donc également voir leur autonomie financière complètement assurée par la mise en place
d’un compte distinct
au Trésor.
La c
hambre régionale des comptes prend acte de l’engagement pris par le maire, dans sa réponse aux
observations provisoires, de
prendre en compte ces observations à l’avenir.
1.3.
L
’
INSTITUTION ET LE FONCTIONNEMENT DE LA COMMISSION CONSULTATIVE DES SERVICES
PUBLICS LOCAUX
La ville a institué la commission consultative des services publics locaux,
régie par l’article
L. 1413-1 du code
général des collectivités territoriales qui se réunit régulièrement. Toutefois, cette commission devrait également
examiner annuellement les bilans d’activité du golf et du service foires et salons, ce qui n’est pas le cas
actuellement.
La Chambre régionale des comptes prend acte de l’engagement pris par le maire, dans sa
réponse aux observations provisoires, d
e soumettre à l’avenir ces bilans d’activités à la c
ommission consultative
des SPL.
1.4.
L
E SOUTIEN FINANCIER ET MATERIEL APPORTE A DES ASSOCIATIONS
L’article
9-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 créé par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 dispose que
« constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature,
valorisées dans l'acte d'attribution, décidées par l
es autorités administratives (…),
justifiées par un intérêt
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ville de Saintes
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général et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au
développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire. Ces
actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œu
vre par les organismes de droit privé bénéficiaires.
/ Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins
des autorités ou organismes qui les accordent
».
Au cours de la période 2011 à 2015, la ville de Saintes a subventionné de nombreuses associations pour un
montant total cumulé en espèces
de 14,285 millions d’euros (M€).
Le contrôle a porté sur les relations entre la
ville et les six associations qui ont bénéficié des plus importantes subventions (représentant au total environ
9,678 M€ soit un peu plus des deux tiers des subventions versées
). Il
s’est focalisé sur le respect de diverses
dispositions législatives ou règlementaires destinées à assurer la transparence et la sécurité juridique des liens
entre la ville et les associations bénéficiaires. Il appelle les observations suivantes.
a-
L’article L.
2313-1 du code général des collectivités territoriales impose de joindre à
l’appui des comptes
administratifs la liste des concours attribués sous forme de prestations en nature ou de subventions ainsi que
la liste des organismes pour lesquels la ville a versé une subvention supérieure à 75 000 euros ou représentant
plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat de l'organisme.
Dans le cas de Saintes, les subventions attribuées figuraient bien dans les annexes aux comptes administratifs.
En revanche, les avantages en nature accordé
s n’étaient pas mentionnés sur le compte administratif
2015.
Cette omission concerne les locaux mis gracieusement à disposition
de l’association Belle Rive.
Par ailleurs, e
n application des dispositions précitées de l’article 9
-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, ces
avantages en nature auraient également dû être valorisés et additionnés aux montants des subventions en
espèces, pour une exacte appréciation du montant global des aides apportées. La Chambre régionale des
comptes prend acte de l’engagement pris par le maire, dans sa réponse
aux observations provisoires, de
pr
océder à l’avenir à ces valorisations.
b-
L’article 10 de la loi du 12 avril 2000 susmentionnée fait obligation de communiquer à toute personne qui en
fait la demande les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention. Les articles L. 612-4
et D. 612-5 du code de commerce disposent que toute association ayant reçu annuellement une ou plusieurs
subventions en numéraire dont le montant global dépasse le seuil de 153 000 € doit établir des comptes annuels
comprenant un bilan, un compte de résultat et une annexe et nommer au moins un commissaire aux comptes.
La ville de Saintes a bien été en mesure de produire les comptes certifiés des six associations susmentionnées.
P
our l’une d’entre elles, l’association Belle Rive, il a été observé quelques écarts entre, d’une part, les montants
annuels des subventions attribuées par la ville et, d’autre part, les montants annuels des subventions
communales enregistrées dans les comp
tes de l’association
; toutefois, sur ce point, des explications
satisfaisantes ont été apportées par le président de l’association dans sa réponse aux observations provisoires.
La chambre régionale des comptes rappelle la nécessité pour la ville de faire preuve de vigilance sur ce point
lors de l’examen des comptes produits par les associations, avant toute nouvelle attribution de subvention
. Elle
prend
acte de l’engagement pris
sur ce point par le maire dans sa réponse aux observations provisoires.
c-
L’a
rticle L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dispose que
« sont illégales les délibérations
auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur
nom personnel, soit comme mandataires »
. Les juridictions administratives font une interprétation stricte de ces
dispositions dans le cas d’élus qui ont pris part au vote du conseil municipal pour accorder des avantages à une
association dont ils sont par ailleurs membres du consei
l d’administration, même lorsqu’ils ont été désignés pour
y représenter la ville
. Par ailleurs, ce type de situation n’est pas exempt de risques sur le plan pénal au regard
d’une possible qualification de prise illégale d’intérêt en application de l’articl
e 432-12 du code pénal et de la
jurisprudence stricte de la Cour de Cassation en la matière.
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d’observations définitives
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ville de Saintes
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17/62
Les contrôles effectués sur ce point ont mis en évidence le fait que des élus municipaux, qui étaient par ailleurs
membres de deux associations, avaient pris part en 2015 aux votes des subventions qui leur avaient été
accordées par le conseil municipal : tel a été le cas pour deux associations.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que les élus avaient été informés de ce risque
lors d’une
récente réunion du conseil municipal.
d-
Il a enfin été vérifié l’existence, le cas échéant, de conventions de mise à disposition de locaux, de personnel
et d’autres moyens, dont la signature doit avoir été autorisée préalablement par le conseil municipal
. Le contrôle
effectué sur ce point appelle les observations suivantes : pour le théâtre Gallia, la convention de mise à
disposition des locaux pour la période du 1
er
juillet 2012 au 30 juin 2015 n’a été signée que le 4 avril 2014
; son
avenant, qui en a p
rolongé la durée pour un an, n’a été signé que le 2 février 2016
. Eu égard aux risques
encourus en l’absence de convention (responsabilité en cas d’accidents ou de sinistre
s, problèmes
d’assurances), la c
hambre régionale des comptes rappelle la nécessité de conventionner avant le début de
toute mise à disposition de locaux ou autres moyens.
Elle prend acte de l’engagement pris sur ce point par le
maire dans sa réponse aux observations provisoires.
2.
LES MODALITES D’ADMI
NISTRATION
Le contrôle effectué sur ce domaine appelle les observations suivantes.
a-
E
n application de l’a
rticle L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales, il appartient au maire qui
a reçu des délégations d’attributions de la part du conseil municipal de lui en rendre
compte à chacune de ses
réunions obligatoires. Or, dans le cas de Saintes, il ne ressort pas des ordres du jour du conseil municipal que
tel a bien été le cas. Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que des listes de
décisions sont communiquées au conseil municipal ; la chambre régionale des comptes en prend acte mais il
serait utile que ces comptes rendus fasse
nt aussi l’objet d’un point inscrit explicitement en tant que tel à l’ordre
du jour de chaque conseil municipal.
b-
L’article
L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales permet au maire de déléguer une partie de
ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des conseillers municipaux. Contrairement aux délégations
d’attributions pouvant être consenties par un conseil municipal à son maire sur le fondement de l’article
L. 2122-22 dudit code, les délégations de fonctions constituent de simples délégations de signature qui ne
dessaisissent pas le maire de ses pouvoirs. Cependant, les juridictions administratives ont jugé que de telles
délégations, pour être régulières, doivent porter sur des attributions effectives et identifiées de façon
suffisamment précise pour permettre d'en apprécier la consistance. Par ailleurs, les délégations multiples
doivent en principe rec
ouvrir des champs d’application
distincts. Il est toutefois possible de déléguer les mêmes
fonctions à plusieurs personnes mais, dans ce cas, et sous peine de nullité des actes pris par les délégataires,
l’acte
de délégation doit préciser
l’ordre
de priorité dans lequel
s’exerce
la délégation.
Le contrôle effectué sur les délégations de fonctions accordées depuis 2014 par le
maire de Saintes n’appelle
qu’une observation
: l’arrêté du
6 août 2015 donnant délégation à un conseiller municipal en matière
d’«
affaires
sociales, volet social de la politique de la ville
»
n’étai
t pas très suffisamment distingué, sur ce point, de la
délégation donnée le 7 juillet 2015 à un conseiller municipal en matière de «
solidarité, insertion sociale
». Dans
sa réponse aux observations provisoires, le maire a apporté des précisions
sur l’organisation des compétences
déléguées entre des adjoints et
des conseillers municipaux (les seconds n’intervenant qu’en cas d’absence ou
d’empêchement des premiers) mais l’observation de la chambre régionale des comptes portait sur un
risque de
compétence concurrente entre deux conseillers municipaux.
c-
Hormis
l’achat en avril 2015 puis la cession en fin 2015 d’un véhicule de marque BMW dans des conditions
juridiques contestables (voir la partie ci-après consacrée aux marchés publics), les élus municipaux utilisent les
véhicules de service et n’ont pas disposé d
e véhicules de fonction au cours de la période sous contrôle.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
18/62
d-
Pour la prévention des conflits d’intérêts, le conseil municipal a adopté le 15 décembre 2015 une
« charte de
l’élu local »
. Toutefois, les agents de la commune, titulaires de délégations de signature, devraient également
être sensibilisés aux dispositions de l’article 7 du décret n°
2014-90 du 31 janvier 2014 portant application de
l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
3.
LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
3.1.
L
E SUIVI ET L
’
AMORTISSEMENT DES IMMOBILISATIONS
3.1.1.
Les états
de l’actif
tenus par le comptable
L’instruction comptable M14
1
dispose que l’état de l’actif, joint obligatoirement au compte de gestion, est établi
tous les deux ans à partir du fichier des immobilisations. Elle précise en outre que :
-
toutes les immobilisations, quelle que soit leur nature, sont inscrites à l’état de l’actif par catégorie
(incorporelles, corporelles et financières) dans l’ordre du plan de comptes par nature,
puis dans l’ordre
croissant des numéros d’inventaire attribués par l’ordonnateur ;
-
chaque immobilisation ainsi répertoriée donne lieu aux informations suivantes : année d’acquisition ; valeur
d’origine ou historique ; montant cumulé des amortissements ;
valeur nette comptable ; montant cumulé
des provisions ; renseignements relatifs à ladite immobilisation ;
-
il doit y avoir correspondance entre le montant des immobilisations figurant au bilan et le montant total des
subdivisions correspondantes de l'état de l'actif ;
-
l'état de l'actif est visé par l'ordonnateur.
Dans le cas de Saintes, pour le budget principal et pour le budget annexe, l
a comparaison entre, d’une part,
les
soldes de sortie au 31 décembre 2014 de la classe 2 des comptes de gestion
établis par le comptable et, d’autre
part, les montants figurant sur les états
de l’actif
2014
n’ont pas révélé d’
écarts.
C
ependant, l’
examen de ces états
de l’actif
a mis en évidence les constats suivants :
-
la mention au budget principal
d’
immobilisations non identifiables antérieures à 2013, pour un montant total
de 0,133 M
€
soit 0,05 %
de l’état d’actif
du budget principal ;
-
la mention au budget principal
d’i
mmobilisations non identifiables par un intitulé précis mais regroupées
sous le générique
« migration du compte XX »,
pour un montant total de 4,875 M
€ soit 1,
92
% de l’état
d’actif du budget principal
; dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que ladite
« migration »
était celle du passage à Hélios en 2006 ;
-
la menti
on d’immobilisations
pour lesquelle
s l’ordonnateur n’a pas
t
ransmis de numéro d’inventaire
, pour
un montant total de 1,927
M€ au budget principal
(soit 1,92
% de l’état d’actif du
dit budget), de 0,008
M€
au budget annexe du site Saint Louis et de 0,039
M€
au
budget annexe de la régie d’eau
; dans sa réponse
aux observations provisoires, le maire a indiqué que la ville s’est dotée en 2015 d’un nouveau logiciel qui
génère et transmet automatiquement au comptable les numéros d’inventaires
;
-
la mention au
budget principal d’
immobilisations très anciennes (notamment aux comptes 21568 « matériel
et outillage d'incendie et de défense civile », 21571 « matériel roulant de voirie » et 21578 « autre matériel
et outillage de voirie ») pour lesquelles il est possible de se demander si certaines ne devraient pas être
sorties de l’actif de la
ville.
1
En son Tome 2 - Titre 4 « la tenue des comptabilités » chapitre 2 « la comptabilité du receveur municipal », point 7.3.2.3.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
19/62
Par ailleurs, le compte 23
« immobilisations en cours »
enregistre, à son débit, les dépenses afférentes aux
immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice. En fin
d’exercice,
le compte 23 ne fait normalement
apparaître que la valeur des immobilisations qui ne sont pas achevées. En effet,
lorsqu’elles
sont achevées, les
dépenses y afférentes doivent être virées au compte 21 par opération
d’ordre
non budgétaire. Le comptable
public ne peut procéder à ces opérations de sa propre initiative,
n’étant
pas en mesure de déterminer lui-même,
au vu des seules pièces dont il dispose, si telle ou telle opération
d’investissement
est terminée. Il lui appartient
donc de se rapprocher de
l’ordonnateur
afin
d’attirer
son attention sur ce point et, en tant que de besoin, de
solliciter de sa part les certificats administratifs nécessaires pour passer ces opérations
d’ordre
non budgétaire.
Or, dans le cas de Saintes, plusieurs immobilisations anciennes antérieures à 2011 subsistaient aux c/2313,
c/2315, c/2316 et c/2818 sur l
’état de l’actif du budget principal au 31 décembre 2014
, pour un montant total de
13,979 M
€, soit 5,50
% de l’état de l’actif
. Il serait donc nécessaire qu
e les services de l’ordonnateur et du
comptable se rapprochent
afin de mettre en œuvre, en tant que de besoin, les opérations comptables permettant
de virer au compte 21 les dépenses imputées au compte 23, pour ce qui concerne les immobilisations achevées.
Cette remise en ordre devrait aussi permettre de mieux identifier certaines de ces immobilisations et, le cas
échéant, de débuter les amortissements
qui s’avéreraient
obligatoires.
3.1.2.
L
’inventaire tenu par l’ordonnateur
Lors de son précédent contrôle, la chambre régionale des comptes avait demandé à la ville de v
eiller à ce qu’un
important travail de vérific
ation de l’inventaire soit mené
. La ville a donné suite à cette recommandation, en
mettant en œuvre de nombreuses actions correctrices,
avec, entre autres,
la constatation en 2013 d’importantes
sorties d
e l’
actif de biens obsolètes et entièrement amortis (pour un montant total de 5,639
M€)
.
Il ressort toutefois
de l’analyse de l’inventaire du budget principal au 31 décembre 2014 que plusie
urs différences
subsistent encore par rapport aux soldes de sorties des balances des comtes de gestion, pour un montant total
d’écarts de 0,
407 M
€
, notamment aux c/2031
«
frais d’études
»
, c/2182
« matériels de transports »
, c/238
« avances versées sur com
mandes d’
immobilisations corporelles »
et c/274
« prêts ».
Pour le budget annexe du site Saint Louis
, à la même date, il subsiste un écart entre l’inventaire et le solde de
sortie du c/2031 d’un montant de 0,0254 M€.
Pour le budget annexe de l’assainisseme
nt, à la même date,
des différences d’un montant total de 0,967
M€
subsistent, pour l’essentiel au niveau
des comptes 21532
« réseaux »
et 2315
« installations, matériel et
outillage technique »
.
3.1.3.
Les a
mortissements obligatoires d’immobilisations
La ville de Saintes pratique bien les amortissements conformément aux dispositions de l’article
L. 2321-2 du
code général des collectivités territoriales et des instructions comptables applicables.
Toutefois, l’examen
du comptes 2031
«
frais d’études
»
de
l’état de l’actif
arrêté au 31 décembre 2014 a montré
que certains
éléments d’actifs datant de 2006 n’étaient pas
amortis ou ne l’étaient pas
encore totalement, et ce
en contradiction avec leur
durée d’amortissement
prévisionnelle. Ces situations mériteraient donc une
régularisation.
Pour l’ensemble de cette partie, la chambre régionale de comptes prend acte de l’engagement pris par le maire,
dans sa réponse aux observations provisoires, de régulariser toutes les situations devant l’être.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
20/62
3.2.
L
A CONCORDANCE DES ETATS DE LA DETTE AVEC LES SOLDES DE SORTIE DU COMPTE DE
GESTION
L’instruction comptable M14 dispose en son tome 2 que les comptes administratifs de toutes les collectivités,
quelle que soit leur taille, comportent obligatoirement en annexe, entre autres, un état de la dette. Le comptable
doit, avec le livre auxiliaire des capitaux et des immobilisations, s’assurer de la conformité de l’état de la dette
annexé au compte administratif.
Le contrôle effectué sur ce point a montré, pour le budget principal, un écart au 31 décembre 2014 de
0,509 M€
sur le compte 1641
«
emprunts auprès d’établissements de crédits
»,
de 0,438
M€ sur le c
ompte 1644
«
emprunts assortis d’une option de tirage sur ligne de trésorerie
»
et
de 0,375 M€ sur le c
ompte 1676
« dettes
envers locataires-acquéreurs ».
Par ailleurs, pour le budget annexe assainissement, des écarts bien moins importants ont été observés aux
comptes 1641 et 1678
« autres emprunts et dettes ».
Plusieurs explications ont été apportées en cours d’instruction p
ar le comptable et par la ville et il a été indiqué
que des régularisations étaient en cours.
3.3.
L
E CONTROLE DES REGIES
La ville de Saintes disposait en 2015 de vint-cinq régies de recettes qui avaient alors manié au total 1,108
M€,
les plus importantes étant celles des horodateurs-cartes « Piaf » (0,420
M€), du Golf (0,248
M€) et des droits
de place-foire-marchés-fêtes (0,158
M€).
Les analyses faites sur la base des renseignements et documents demandés en cours de contrôle appellent les
observations suivantes :
-
des différences ont été constatées entre les renseignements fournis par l’ordonnateur et par le comptable
pour ce qui est des dates de création des régies et des noms de certains régisseurs;
-
les actes institutifs des régies du
« Golf » et « Horodateurs
–
camping-car »
autorisent des montants
maximum d’encaisse élevé
s, qui seraient à revoir au regard des risques encourus et
de l’instruction
comptable 06-031-A-B-M du 21 avril 2006 ;
-
l’acte de création de la régie
« photocopies »
n’indique pas le montant maximum d’
encaisse ainsi que la
périodicité de versements de l
’en
caisse. Ces deux éléments sont essentiels pour que les régisseurs
puissent tenir leur régie sans risque ;
-
l’acte de création de la régie
« Location de salles et matériel »
ne prévoit pas en son article 5 le moyen de
paiement en
« numéraire »,
(il ne prévoit que les chèques) alors que
l’article 6 mentionne
une encaisse
maximum en numéraire de 600 euros, ce qui est contradictoire ;
-
l’acte de création de la régie
« Bibliothèque Louis Aragon »
indique encore
les montants d’encaisse et de
fonds de caisse en francs, il serait
donc nécessaire de l’actualiser.
Par ailleurs, aux termes de
l’article
R.1617-17 du code général des collectivités territoriales : « Les régisseurs
de recettes, d'avances ainsi que de recettes et d'avances
(…)
sont soumis aux contrôles du comptable public
assignataire et de l'ordonnateur
(…)
».
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
21/62
Les modalités de ces contrôles sont précisées par
l’instruction
codificatrice n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006
qui prévoit une périodicité minimale de contrôle sur place par le comptable public
d’au
moins tous les quatre
ans. Par circulaire du 5 juin 2013 relative aux consignes actualisées de contrôle des régies, le directeur général
des finances publiques a indiqué que les comptables doivent contrôler sur place les régies présentant le plus
de risques au moins tous les deux ans, les autres devant être contrôlées sur place au moins tous les six ans.
Par circulaire du 28 janvier 2013, relative à la sécurisation des régies et des dépenses du secteur public local,
le directeur général des finances publiques a aussi insisté sur la nécessité pour les comptables de renforcer le
partenariat avec les ordonnateurs afin de sécuriser les opérations le plus en amont possible de la chaîne de
gestion.
Dans le cas de Saintes, le comptable a procédé à des vérifications des régies les plus importantes entre 2012
et 2013, les autres n’ayant plus été vér
ifiées depuis 2008 ou 2010. La chambre régionale des comptes rappelle
donc la nécessité de respecter les périodicités de contrôle sur place susmentionnées et prend acte de
l’engagement pris de les contrôler en 2016
ou 2017.
S’agissant
des contrôles à effectuer par
l’ordonnateur,
l’instruction
comptable du 21 avril 2006 susmentionnée
dispose que celui-ci est également tenu
d’exercer
des contrôles. Il s’agit de contrôle
sur pièces pour veiller au
respect des modalités de fonctionnement déterminées dans les actes de création de la régie et à l'encaissement
normal des produits. Mais des contrôles doivent aussi être réalisés sur place, à
l’improviste
et de manière
épisodique.
Or, la ville de Saintes n’a pas fait état de contrôle de ce type
. La chambre régionale des comptes
lui recommande d’y procéder
et prend acte de l’engagement pris en ce sens par le maire dans sa réponse aux
observations provisoires.
4.
L’ANALYSE
DE LA SITUATION FINANCIERE
La présente analyse financière a été effectuée pour l’essentiel à partir des information
s issues des comptes de
gestion, complétées sur certains points par des données des comptes administratifs, des informations fournies
par la collectivité et des éléments comparatifs publics disponibles sur le site internet du Ministère des finances.
4.1.
L’
ANALYSE DU BUDGET PRINCIPAL
4.1.1.
L’excédent brut de fonctionnement
et
la capacité d’autofinancement
Le tableau ci-après détaille le
s composants et l’évolution de c
es soldes de gestion pour la période la plus
récente.
Selon les éléments ci-dessous,
l’excédent brut de fonctionnement (EBF) a
diminué de 25,5 % entre 2011 et
2015 ; il représentait en 2015 un montant de
4,925 M€,
soit 15,2 % des produits de gestion contre 18,3 % en
2011.
Cette évolution résulte d’un effet «
ciseau » entre les produits et les charges de gestion (les premiers
ayan
t baissé de 9,9 % alors que les seconds n’ont baissé que de 6,4 %).
Au cours de la période 2011-2015, la baisse des produits de gestion est liée notamment à celle de la fiscalité
reversée par
l’intercommunalité (
- 65 % du fait du transfert en 2012 de la compétence
« éducation, enfance,
jeunesse »
2
) ainsi qu’
à la diminution de 17,6
% des dotations et participations perçues (7,405 M€ en 2015, soit
17,6 % de moins qu’en 2011)
3
.
2
De ce fait, l
e montant de l’attribution d
e compensation reversée par la c
ommunauté d’agglomération a fortement baissé, passant de
4,508
M€
en 2011 à 1,298
M€ en 2015,
3
L
a diminution des dotations et participations s’explique surtout par celle de la part dotation forfaitaire de la dotation glob
ale de
fonctionnement, qui ne représentait plus en 2015 que 5,984 M€ soit 11
% de moins qu’en 2011 (6,713 M€)
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
22/62
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Evolutio
n 2011-
2015
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
19 929
462
20 118
182
20 649
152
20 678
257
21 403
627
7,4%
+ Ressources d'exploitation
2 528 188
1 460 035
1 436 988
2 947 680
2 065 351
-18,3%
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
8 988 308
8 744 281
8 160 551
7 985 149
7 405 415
-17,6%
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
4 508 173
1 757 841
1 539 730
1 551 734
1 577 243
-65,0%
+ Production immobilisée, travaux en régie (c)
78 791
87 156
50 788
42 377
6 109
-92,2%
= Produits de gestion (A)
36 032
922
32 167
495
31 837
208
33 205
196
32 457
745
-9,9%
Charges à caractère général
6 239 966
5 390 168
5 777 317
5 942 810
5 959 345
-4,5%
+ Charges de personnel
16 261
778
14 013
240
13 825
126
14 672
802
15 438
665
-5,1%
+ Subventions de fonctionnement
5 114 279
4 713 906
4 640 520
4 895 506
4 413 961
-13,7%
+ Autres charges de gestion
1 808 588
1 742 026
1 720 352
1 737 600
1 720 440
-4,9%
= Charges de gestion (B)
29 424
611
25 859
340
25 963
315
27 248
718
27 532
412
-6,4%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
6 608 311
6 308 155
5 873 893
5 956 478
4 925 334
-25,5%
en % des produits de gestion
18,3%
19,6%
18,4%
17,9%
15,2%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-881 835
-963 165
-798 848
-858 736
-752 738
-14,6%
- Subventions exceptionnelles versées aux services
publics industriels et commerciaux
215 880
287 514
172 000
115 000
105 000
-51,4%
+/- Autres produits et charges exceptionnels réels
-56 238
41 803
-49 655
-181 574
-24 869
-55,8%
= CAF brute
5 454 357
5 099 279
4 853 391
4 801 168
4 042 727
-25,9%
en % des produits de gestion
15,1%
15,9%
15,2%
14,5%
12,5%
- Dotations nettes aux amortissements
902 411
1 137 673
950 770
1 202 311
1 181 712
31,0%
- Dotations nettes aux provisions
-74 164
75 836
0
-216 673
-8 500
-88,5%
+ Quote-part des subventions d'inv. transférées
0
0
1 537
568 573
4 291
= Résultat section de fonctionnement
4 626 110
3 885 770
3 904 158
4 384 103
2 873 806
-37,9%
en % des produits de gestion
12,8%
12,1%
12,3%
13,2%
8,9%
Rappel CAF brute
5 454 357
5 099 279
4 853 391
4 801 168
4 042 727
-25,9%
- Annuité en capital de la dette
3 480 121
2 945 968
2 958 473
2 926 018
3 954 498
13,6%
= CAF nette ou disponible (C)
1 974 236
2 153 310
1 894 918
1 875 150
88 229
-95,5%
en % des produits de gestion
5,5%
6,7%
6,0%
5,6%
0,3%
La baisse des charges de gestion s’explique à la fois par celle de charges à caractère général (5,959 M€ en
2015 soit 4,5
% de moins qu’en 2011
4
), des charges de personnel (
15,439 M€ en 2015 soit 5,1
% de moins
qu’en 2011) et par celle des subventions de fonctionnement
versées
(4,413 M€ en 2015 soit 13,7
% de moins
qu’en 2011).
Mais, pour les charges à caractère général et de personnel, les diminutions se sont produites pour l’essentiel
en 2012 et 2013, suite au transfert au niveau intercommunal de la compétence
« éducation, enfance,
jeunesse
», des augmentations ayant par la suite à nouveau été observées sur ces postes de dépenses très
importants.
4
En 2015, les postes les plus importants en sont les achats (
2,550 M€ soit 18 % de moins qu’en 2011), et
les entretiens et réparations
(1,374 M€, soit
27 %
de plus qu’en
2011).
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
23/62
S’agissant des subventions versées, elle se répartissaient
entre celles versées au CCAS (1,900 M€ en 2015
soit 14,7 % de plus qu’en 2011) et celles versées à des associations et autres personnes de droit privé (2,513
M€
soit 27,3
% de moins qu’en 2011).
Les autres charges de gestion (1,720 M€ en 2015) ont globale
ment diminué de 4,9 %. Elles incluent les
notamment les contributions au service incendie (1,358 M€ en 2015 soit 3,9 % de moins qu’en 2011) et les
indemnités des élus (0,253 M€ en 2015 contre 0,213
M€ en 2013 et 0,230 M€ en 2011
5
).
Après déduction du résultat financier net (- 0,752
M€ en 2015 soit
14,6
% de moins qu’en 2011), la c
apacité
d’autofinancement (CAF) brute s’établissait en 2015 à
4,042
M€, soit 1
2,5 % des produits de gestion. La CAF
brute enregistre une baisse constante depuis 2011, soit - 25,9 %.
L’annuité en capital de la dette a progressé
fortement en 2015 (3,954
M€,
soit 13,6
% de plus qu’en 2011
). En
conséquence, la CAF nette de l’annuité des
emprunts a fortement baissé en 2015 (0,088
M€
, soit seulement
0,3 % des produits de gestion), alors
qu’elle représentait
entre 1,875
M€ et 2,153 M€ de
2011
à 2014 (c’est
-à-
dire entre 5,5 et 6,7 % des produits de gestion).
Cette analyse traduit donc une évolution
qui est d’autant plus
préoccupante
qu’elle doit être appréciée
conjointement avec celle du budget annexe du site Saint-Louis (voir ci-après). Elle nécessitera des mesures
correctives pour éviter à la ville de Saintes de se trouver à court-moyen terme dans une situation difficile.
4.1.2.
Le financement des investissements
Comme l’indique le
tableau ci-dessous, l
es dépenses d’équipement cumulées 201
1-2015 se sont élevées à
46,577 M
€
dont 2,
189 M€ de
s
ubventions d’équipement versées à des tiers
.
De 2011 à 2014, les dépenses d’équipement
étaient votées par nature, sans ventilation par opération ;
cependant, elles donnaient alors lieu à une présentation par autorisations de programmes et crédits annuels de
paiements. En 2015, le conseil municipal a voté son budget en isolant quatorze opérations.
2011
2012
2013
2014
2015
Total 2011-2015
Total des dépenses réelles
d'équipement
9 138 233
10 568 540
10 663 313
10 030 693
6 176 235
46 577 014
dont Carrière
827 112
15 727
0
0
0
842 839
dont Plan de rénovation urbaine
2 398 553
3 440 946
2 897 912
5 681 813
3 079 090
17 498 314
dont Abbaye aux Dames
136 764
210 230
71 022
0
0
418 016
dont Aménagement de la voirie
1 048 304
908 040
624 900
548 016
300 572
3 429 832
dont Guyarderie
13 500
615 854
900 173
10 706
32 864
1 573 097
dont Enfance jeunesse
555 963
601 335
616 574
272 263
0
2 046 135
dont Gens du voyage
52 919
828 084
372 985
417 974
0
1 671 962
dont Autres
4 105 118
3 948 324
5 179 747
3 099 921
2 763 709
19 096 819
L
es dépenses d’équipement les plus importantes étaient celles afférentes au programme de rénovation urbaine
(17,498 M€),
à la voirie (3,430
M€),
au domaine
« enfance jeunesse »
(2,046
M€), à l’aire d’accueil des gens du
voyage (1,672 M€)
et à la Guyarderie
(1,573 M€).
5
Outre les dix adjoints résultant de l’application des dispositions de droit commun
, le conseil municipal de Saintes a, par délibération du 14 avril
2014, créé deux adjoints de quartiers en application des articles L. 2143-1 et L. 2122-2-1 du code général des collectivités territoriales. Tout en étant
régulière, cette création de deux ad
joints supplémentaires explique l’augmentation du montant total des indemnités versées aux élus qui n’ont
toutefois jamais excédé les maximas autorisés.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
24/62
Ces opérations ont globalement été financées par la CAF nette cumulée 2011-2015 (7,985
M€), par le fonds de
compensation de la TVA (5,790
M€)
,
par des subventions d’investissement reçues (9,3
00
M€),
par des produits
de cession (1,765
M€
), et par des autres recettes (1,386
M€).
Le financement propre disponible (27,221
M€)
étant in
suffisant pour couvrir l’ensemble des dépenses d’investissement, la
ville a dû recourir à de nouveaux
emprunts (d’un montant cumulé 2011
-2015 de 20,401
M€).
4.1.3.
L’endett
ement, la capacité de désendettement et la trésorerie
Le tableau ci-après détaille
l’endettement
du budget principal et les ratios y afférents pour la période la plus
récente.
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Encours de dette au 31 décembre (A)
25 404 204
28 215 394
29 941 588
30 224 868
29 156 452
Charge d'intérêts (B)
881 835
963 165
798 848
858 736
752 750
Taux d'intérêt apparent (= B/A)
3,5%
3,4%
2,7%
2,8%
2,6%
Capacité de désendettement BP en années
(= Dette au 31/12 / CAF brute)
4,7
5,5
6,2
6,3
7,2
Le montant des nouveaux emprunts souscrits au cours de la période a été supérieur au montant des annuités
en capital remboursées (16,265 M€), ce qui a
entrainé un accroissement d
e l’endettement.
L’encours de la dette
est passé de 25,404
M€ au 31 décem
bre 2011 à 29,156
M€ au 31 décembre 2015
. Le taux apparent de la dette
(charges d’intérêts rapportées à l’encours en fin d’exercice
) était en 2015 de 2,6 % contre 3,5 % en 2011.
Du fait de la diminution de la CAF brute, le ratio de désendettement (qui rappo
rte l’encours de la dette au
31
décembre à la CAF brute de l’exercice) s’est
dégradé passant de 4,7 années en 2011 à 7,2 années en 2015.
Ce ratio mesure la durée nécessaire à la collectivité pour rembourser les emprunts en cours au 31 décembre
de l'exercice, à supposer qu'elle y consacre la totalité de son épargne et que celle-ci soit constante sur la
période. La ville
de Saintes ne dépasse pas le seuil d’alerte communément admis de 12 à 15 années mais
doit
être vigilante sur cet indicateur qui a augmenté de 53 % au cours de la période contrôlée.
Selon
l’annexe du compte administratif
2015 relative à la ventilation
de l’encours
selon la structure de taux (au
regard de la « charte Gissler »), les trente-trois emprunts concernés ne présentaient pas de risque particulier
(classement en A).
L’annuité totale de la dette (capital et intérêt) s’établissait
en 2015 à 4,707
M€. En faisant abstraction d’éventuels
nouveaux emprunts, elle diminuera
d’1
M€ dès l’année
2016 pour revenir au montant de 2014 (3,7
M€), puis
diminuera progressivement à 2,282 M€ jusqu’en
2022, à 1,023
M€ en 2031, l’extinction totale
de la dette
existante étant prévue en 2036.
La trésorerie nette disponible
s’élevait au 31 décembre 2015 à
1,587
M€
(soit 20,5 jours de charges courantes
d
e fonctionnement de l’exercice)
contre 2,563
M€ au 31 décembre 2011 (
soit 30,9 jours de charges courantes
de fonctionnement de l’exercice).
4.1.4.
Analyses particulières sur la fiscalité directe perçue
Le total des
produits des taxes foncières et d’habitation s’élevait en 2015 à 19,265
M€, soit
10,2 %
de plus qu’en
2011. Cette évolution est due uniquement à celle des bases, puisque les taux votés sont restés inchangés au
cours de la période.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
25/62
Au cours de la période 2011-2015, les bases de la taxe
d’habitation ont augmenté de
15,9 % (dont 5,5 %
d’évolution forfaitaire résultant des coefficients annuels d’actualisation arrêtés par l’article 1518
bis du code
général des impôts et 9,9
% d’augmentation réelle) et les base
s de la taxe foncière bâtie ont augmenté de 8,4 %
(dont 2,8
% d’augmentation réelle).
Depuis 2011, les taux d’imposition votés par la ville pour la taxe d’habitation sont demeurés inférieurs à ceux de
la moyenne nationale des communes de même strate (16,02 % à Saintes contre 18,41 % en 2015 en moyenne)
mais étaient supérieurs pour la taxe foncière bâtie (taux de 36,78 % à Saintes contre 23,42 % en moyenne
2015). En conséquence, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal de la ville est supérieur à 1 tout au long
de la période (entre 1,25 et 1,27).
4.1.5.
Analyses particulières sur les charges de personnel
Le tableau ci-après retrace
l’évolution des charges de personnel.
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2011-2015
Rémunération principale
8 136 908
6 917 181
6 971 762
7 274 063
7 375 323
-9,4%
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée
1 345 027
1 292 082
1 291 825
1 373 897
1 335 431
-0,7%
+ Autres indemnités
182 282
161 971
174 959
168 311
156 755
-14,0%
= Rémunérations du personnel titulaire (a)
9 664 216
8 371 235
8 438 547
8 816 272
8 867 509
-8,2%
en % des rémunérations du personnel*
84,2%
83,4%
85,1%
83,9%
85,6%
1,7%
Rémunération principale
1 735 929
1 588 725
1 333 838
1 387 222
1 229 502
-29,2%
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée
0
0
0
0
0
+ Autres indemnités
0
0
0
0
0
= Rémunérations du personnel non titulaire (b)
1 735 929
1 588 725
1 333 838
1 387 222
1 229 502
-29,2%
en % des rémunérations du personnel*
15,1%
15,8%
13,4%
13,2%
11,9%
-21,5%
Autres rémunérations (c)
81 637
73 327
147 922
305 379
265 038
224,7%
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c)
11 481 782
10 033 286
9 920 307
10 508 872
10 362 050
-9,8%
Atténuations de charges
372 399
526 976
638 254
720 962
85 110
-77,1%
= Rémunérations du personnel
11 109 383
9 506 310
9 282 053
9 787 911
10 276 940
-7,5%
+ Charges sociales
4 926 932
4 311 842
4 325 971
4 541 177
4 534 844
-8,0%
+ Impôts et taxes sur rémunérations
201 865
165 003
171 118
178 986
177 237
-12,2%
+ Autres charges de personnel
390
380
9 153
396
12 930
3215,4%
= Charges de personnel interne
16 238 570
13 983 536
13 788 295
14 508 469
15 001 951
-7,6%
Charges sociales en % des CP interne
30,3%
30,8%
31,4%
31,3%
30,2%
-0,4%
+ Charges de personnel externe
23 208
29 704
36 831
164 333
436 714
1781,7%
= Charges totales de personnel
16 261 778
14 013 240
13 825 126
14 672 802
15 438 665
-5,1%
- Remboursement de personnel mis à disposition
0
0
0
0
525 834
= Charges totales de personnel nettes des
remboursements pour MAD
16 261 778
14 013 240
13 825 126
14 672 802
14 912 831
-8,3%
en % des produits de gestion
45,1%
43,6%
43,4%
44,2%
45,9%
1,8%
Les charges nettes de personnel (déduction faite des remboursements de personnels mis à disposition) se sont
élevées en 2015 à 14,913 M€, soit 8,3
% de moins qu’en 2011. Toutefois, la baisse n’a été enregistrée qu’entre
2011 et 2013. En effet, de 2013 à 2015, il a été constaté une augmentation de 7,9 %.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
26/62
Les rémunérations brutes du pers
onnel titulaire se sont élevées en 2015 à 8,867 M€, soit 8,2
% de moins qu’en
2011, mais 5,1
% de plus qu’en 2013. Cette évolution ne résulte pas de celle de la valeur du point d’indice (qui
est resté inchangé ou cours de la période). Elle est en revanche assez bien corrélée à celle des effectifs pourvus
sur emplois de titulaires (voir la partie du présent rapport consacrée à ce point).
Les rémunérations brutes du personnel non-
titulaire se sont élevées en 2015 à 1,229 M€, soit 29,2
% de moins
qu’en 2011.
Selon les explications produites par la ville :
-
les dépenses de personnel externe ont beaucoup évolué entre 2014 et 2015 en raison de la mutualisation
avec la CdA de Saintes et du recours au Centre de Gestion de la Charente-Maritime pour des
remplacements ;
-
l’enveloppe
consacrée au recrutement de personnels saisonniers a diminué (de 0,080 M
€
en 2014 à
0,068 M
€
en 2015) ainsi que celle des vacataires. Mais celle consacrée aux remplaçants et aux renforts
pour gérer l’absentéisme
a légèrement augmenté passant de 0,637
M€ en 2014 à 0,658
M
€ en 2015
.
-
le coût de l
’assurance du personnel a fortement augmenté (
0,090 M
€
en 2014 et 0,136 M
€ en 2015
).
Les charges sociales se sont élevées en 2015 à 4,534
M€, soit
8 % de moins
qu’en 2011.
La maîtrise voire la réduction des charges de personnel constitue un enjeu important pour la ville de Saintes
afin de
mettre un terme à l’effet ciseau
, susmentionné, entre les produits et les charges de gestion.
4.2.
L’
ANALYSE DES BUDGETS ANNEXES
4.2.1.
Le
s budgets annexes de l’eau et de l’assainissement
Les services publics de l’eau et de l’assainissement
faisaien
t l’objet jusqu’en 2013 inclus
de deux contrats
d’affermage
passés avec la même société. Depuis 2014, ils font
l’objet d
e deux contrats de régie intéressée
passés avec deux sociétés distinctes.
Ces évolutions dans les modes de gestion ont eu un impact sur les masses financières des budgets annexes
concernés, qui ont aussi été impactés par un changement dans le mode de comptabilisation de la TVA.
S’agissant du budget annexe de l’ea
u :
-
Il présentait en 2013 un résultat de fonctionnement et une CAF brute fortement déficitaires (respectivement
-
0,4 M€ et
- 0,151
M€).
Cette baisse était essentiellement due à une chute des produits de gestion (- 64 %
de 2011 à 2013) non corrélée à la très faible baisse des charges de gestion (- 5 % sur la même période).
Les dépenses d’équipement cumulées 2011
-
2013 se sont élevées à 1,766 M€.
Après déduction de
l’annuité en capital, la CAF nette était t
rès fortement négative en 2013 (- 0,507
M€
).
L’
encours de la dette
restant due au 31 décembre 2013
s’élevait à
4,799
M€.
-
En moyenne 2014-2015, le résultat de fonctionnement
s’élevait à 0,
128
M€ et la
CAF brute à 0,407
M€
.
Les dépenses d’équipement cumulées 201
4-2015 se sont élevées à 0,707
M€.
La CAF n
ette s’établiss
ait
en moyenne 2014-2015 à 0,351
M€. Selon l’annexe du compte administratif 201
5,
l’encours de la dette
bancaire restant due s’élevait alors à
5,110
M€ au titre de
trois emprunts classés en A. Le ratio de
désendettement (dette restant due au 31 décembre / CAF brute) ressortait en 2015 à 12,5 années.
Il appartiendra à la ville de porter une attention particulière aux évolutions futures de la CAF brute et de la
capacité de désendettement de ce budget annexe.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
27/62
S’agissant du budget annexe de l’
assainissement :
-
il présentait en 2013 un résultat de fonctionnement et une CAF brute déficitaires (respectivement
- 0,382 M
€ et
- 0,053
M€). Ce
tte situation est essentiellement due à une chute des produits de gestion
(- 47 % de 2011 à 2013) non corrélée à la très faible baisse des charges de gestion (- 5 % sur la même
période). Les dépenses d’équipement cumulées 2011
-2013 se sont élevées à 3,488
M€. Après déduction
de l’annuité en capital, la CAF nette était t
rès fortement négative en 2013 (- 0,465
M€). L’e
ncours de la
dette restant due au 31
décembre 2013 s’élevait à
5,174
M€.
-
en moyenne 2014-2015, l
e résultat de fonctionnement s’élevait à 0,
161
M€ et la CAF brute à
0,451
M€
.
Les dépenses d’équipement cumulées 201
4-2015 se sont éle
vées à 4,422 M€. La CAF ne
tte ressortait en
moyenne 2014-2015 à - 0,681
M€. Selon l’annexe du compte administratif 201
5,
l’encours de la dette
bancaire restant due s’élevait alors à
5,056
M€ au titre de
dix-sept emprunts classés en A. Le ratio de
désendettement (dette restant due au
31 décembre / CAF brute) s’établiss
ait en 2015 à 5 années.
S’agissant de l’évolution du prix de l’eau et de l’assainissement, l
e tableau ci-après reprend les données figurant
sur les rapports annuels produits en cours d’instruction.
Il montre que, en prenant pour référence une facture
type de 120 m
3
:
-
de 2011 à 2013, le prix de l’eau avait augmenté de 5,4
% et celui de l’assainissement de 17,3
%, le total
eau + assainissement
s’élevant en 2013 à 3,14
€/m
3
, soit 10,1 % de plus qu’en 2011
;
-
le changement de
mode de gestion en 2014 (de l’affermage à la régie intéressée) s’est traduit par une
bai
sse de 10,3 % du prix de l’eau
et par une hausse de 14,9
% du prix de l’assainissement.
Le total eau +
assainissement s’élevait en 2014 à 3,15
€/m
3
, soit 0,4 % de plus
qu’en 2013 ;
-
de 2014 à 2015,
le prix de l’eau a augmenté de
1,3
% et celui de l’assainissement de
2,6 %. Le total eau +
assainissement
s’élevait en 2015 à 3,21
€/m
3
, soit 1,9
% de plus qu’en 2014.
Facture 120 m3
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2011/2013
Evolution
2013/2014
Evolution
2014/2015
Total Eau TTC
208,97
216,70
220,35
198,37
200,87
5,4%
-10,0%
1,3%
Soit au m3
1,74
1,81
1,84
1,65
1,67
Dont collectivité et distributeur HT
157,64
162,97
166,45
144,1
144,1
5,6%
-13,4%
0,0%
Dont organismes publics
40,44
42,43
42,42
43,93
46,3
4,9%
3,6%
5,4%
Dont TVA
10,89
11,3
11,48
10,34
10,47
5,4%
-9,9%
1,3%
Total Assainissement TTC
133,13
146,9
156,21
179,52
184,14
17,3%
14,9%
2,6%
Soit au m3
1,11
1,22
1,30
1,50
1,53
Dont collectivité et distributeur HT
102,67
110,89
118,99
135,6
139,2
15,9%
14,0%
2,7%
Dont organismes publics
23,52
26,4
27
27,6
28,2
14,8%
2,2%
2,2%
Dont TVA
6,94
9,61
10,22
16,32
16,74
47,3%
59,7%
2,6%
Total eau et assainissement TTC
342,10
363,60
376,56
377,89
385,01
10,1%
0,4%
1,9%
Soit au m3
2,85
3,03
3,14
3,15
3,21
S
elon le site internet de l’agence de l’eau du bassin Adour
-Garonne
6
(dont dépend la ville de Saintes), pour une
famille utilisant 120 m
3
d’eau par an, le prix moyen en France donné par l’INSEE é
tait
de 3,34 € en 2011, de
3,40
€ en 2012 et de 3,85 € en 2013. Il s’élève en 2013 à 3,89 € sur le bassin Adour
-Garonne (moyenne des 19
villes principales du bassin). Les prix pratiqués à Saintes demeurent donc inférieurs à ces moyennes.
6
Source :
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
28/62
4.2.2.
Le budget annexe du Site Saint Louis
La création de ce budget annexe et le projet y afférent avaient déjà donné lieu à des observations définitives de
la part de la chambre régionale des comptes dans son rapport du 15 mars 2013. Elle y indiquait notamment les
éléments suivants :
-
le déménagement du centre hospitalier de Saintonge
a libéré 3,7 hectares au cœur de Saintes
; le site
forme un belvédère et offre une vue remarquable sur le quartier Saint-Pierre, la rive droite, la prairie de la
Palu et le cours de la Charente.
-
ce site a été acquis par la ville
en 2008 pour 4,1 M€ et des travaux de démolition de certains bâtiments ou
de sécurisation du site ont ét
é réalisés pour un montant de 1,2 M€ au cours des années 2009 à 2011. Le
financement a été réalisé au moyen d’un em
prunt de 5,1
M€
souscrit en décembre 2008 (moyennant un
taux fixé à celui du livret A + 0.35 %), dont le coût ne pesait alors pas sur le budget municipal. En effet, les
intérêts étaient pris en charge par une aide du conseil régional (la ville
s’étant engagée à consacrer
un tiers
des surfaces rendues disponibles à la construction de logements sociaux) ; quant au capital, il devait être
rembours
é en une fois, en 2017, après l’achèvement escompté de l’aménagement et la cession des biens.
-
la ville avait
participé à un concours européen d’idées urbaines et architecturales
portant sur les futurs
aménagements du site : logements, activités, services, espaces et équipements publics. Le résultat du
tr
avail de l’équipe sélectionnée
proposait un réaménagement de la place du 11 novembre, avec
construction d’un parking souterrain, un éco
-quartier de 150 logements sur la partie Nord, une partie
d’habitat indi
viduel, un centre culturel et un équipement touristique (hôtel ou restaurant de standing).
-
c
ompte tenu d’une part des délais de mise en place d’une réglementation de l’urbanisme appropriée (
le
site étant en secteur sauvegardé)
et, d’autre part, de l’envelo
ppe financière prévisible de plusieurs dizaines
de millions d’euros nécessaires à de tels aménagements, que la
ville ne pourra mobiliser seule, le
lancement de travaux n’était pas prévu a
vant 2015. La chambre régionale des comptes avait donc, dès
2013, observé que le calendrier retenu risquait de poser à la ville des difficultés pour le remboursement en
2017 de l’emprunt souscrit pour l’acquisition du site.
Le tableau ci-après détaille les données financières de ce budget annexe de 2011 à 2015.
Il montre qu’il n’a pu
être équilibré que par la prise en charge de ses déficits par le budget principal, pour un montant cumulé 2011-
2015 s’élevant à 0,775 M€ ainsi que par des dotations et des participations de la région qui se sont élevées à
0,535
M€ e
n cumul sur la même période, soit un peu plus que les intérêts de la dette (0,523
M€).
Les dépenses réelles d’équipement effectuées se sont concentrées sur les exercices 2011 à 2013. Sur
l’ensemble de la période, 0,234
M€ ont été consacrés à des frais d’études et 0,267 M€ à des travaux.
Cependant, le projet n’a plus guère avancé depuis 2014.
L’ancien maire a indiqué, d’une part que l’opération avait connu quelques surcoûts en raison de la découverte
de cavités sous le site qu’il a fallu combler ou consolid
er (dépenses estimées par la ville à 0,390
M€) et, d’autre
part, qu’au plan de sa conception, le projet d’aménagement avait été finalisé et qu’il ne restait plus qu’à le mettre
en œuvre.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
29/62
BA SITE SAINT LOUIS en €
2011
2012
2013
2014
2015
Participations de la Région
81 600
107 100
132 600
132 600
81 600
Prise en charge de déficits par la Ville
215 880
228 514
81 000
250 000
= Produits de gestion (A)
297 480
335 614
213 600
132 600
331 600
Charges à caractère général
57 024
50 677
65 259
13 369
18 180
Charges nettes de personnel
50 402
54 752
54 819
45 742
12 031
= Charges de gestion (B)
108 164
105 429
120 078
59 111
30 210
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
189 316
230 185
93 522
73 489
301 390
Charges financières
107 100
132 600
62 600
151 600
68 600
Produits exceptionnels
216
= CAF brute
82 216
97 801
30 922
-78 111
232 790
- Dotations nettes aux amortissements
25 935
27 610
25 935
26 209
26 459
= Résultat section de fonctionnement
56 281
70 192
4 987
-104 319
206 331
CAF brute
(= CAF nette en l’absence
d’annuité en capital)
82 216
97 801
30 922
-78 111
232 790
Encours dette au 31 décembre
5 100 000
5 100 000
5 100 000
5 100 000
5 100 000
Encours dette au 31 décembre / CAF
brute
62,0
52,1
164,9
-65,3
21,9
Dépenses réelles d'équipement
174 874
133 371
163 652
19 420
9 942
Dont frais d’études
48 373
83 852
75 070
16 871
9 942
Dont immobilisations corporelles, travaux et
constructions
126 501
49 520
88 582
2 549
Comme indiqué précédemment, le remboursement intégral
de l’emprunt sous
crit (5,1
M€) devait intervenir en
2017. Mais il ne pourra être effectué
à cette date, les opérations d’aménagement et de commercialisation de ce
site n’ayant pas
été réalisées. La ville a indiqué que des discussions étaient en cours avec l
’organisme prêteur
en vue
de modifier les conditions d’amortissement sur la base d’un prêt
dont le remboursement débuterait à
compter de 2017 sur une durée de sept ans.
La chambre régionale des comptes observe
que même dans l’hypothèse où un tel accord pourrait être trouvé,
le remboursement de l’annuité en capital qui en résultera excédera 0,725 M€ pendant 7 ans. Sauf à ce que le
projet puisse aboutir rapidement à des cessions de biens d’un montant conséquent
(ce qui paraît très
improbable), ces remboursements viendront donc
encore accroître d’autant les subventions que le budget
principal devra verser pour financer les déficits futurs de ce budget annexe. Une telle hypothèse risquerait donc
de fragiliser encore davantage les équilibres budgétaires du budget principal, qui comme indiqué
précédemment,
n’avait plus en 2015 qu’une CAF nette très faible.
Ce point nécessite donc une vigilance particulière de la part de la ville.
4.2.3.
Le budget annexe du Golf
Ce budget annexe, qui ne comporte pas de masses financières importantes, présente un excédent brut de
fonctionnement négatif depuis sa création en 2012.
La CAF brute
de ce budget annexe n’a pu s’améliorer
tout au long de la période que grâce à des produits
exceptionn
els qui s’élèvent au total à 0
,371
M€. Il s’agit pour l’essentiel de subventions du budget pri
ncipal
(59
000 € en 2012, 91 000 € en 2013, 115 000 € en 2014 et 105
000 € en 2015
, soit un total cumulé de
0,370
M€).
Rapport
d’observations définitives
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ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
30/62
Ces versements récurrents, pour des montants non négligeables, de subventions exceptionnelles à un budget
annexe de nature industrielle et commerciale sont susceptibles de poser un problème de régularité au regard
des dispositions des articles L. 2224-1
7
et-2
8
du code général des collectivités territoriales.
Il serait donc nécessaire que la v
ille s’interroge sur les modalités et conditions de retour à l’équilibre de cet
équipement.
Elle pourrait également s’interroger sur la pertinence de solutions alternatives (reprise par une
société privée ou tra
nsfert au niveau intercommunal, notamment s’il s’avérait que la plupart des clients de ce
service n’étaient pas originaire
s de la ville centre).
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué
qu’un système d’information décisionnel sous
forme de tableaux de bord avait été développé en 2016 et qu’une démarche de recherche de marges de
manœuvres à travers un dialogue de gestion avait été lancée en 2017.
5.
LE PERSONNEL
5.1.
L’
EVOLUTION DES EFFECTIFS ET LA GESTION DU PERSONNEL
Les emplois de la ville pourvus par des agents titulaires sont passés de 437 en fin 2011 à 350 en fin 2012. Cette
forte baisse s’expliqu
e de la manière suivante :
-
pour les filières administrative, technique, médico-sociale et sociale, soixante et onze postes ont été
supprimés suite au transfert de la compétence «
éducation, enfance, jeunesse
» à la communauté
d’agglomération de Saintes
(CdA) ;
-
la création du service commun informatique et télécommunications a
aussi fait l’objet d’un transfert de
quatre agents vers la CdA ;
-
sept départs pour mutation ou pour retraite ont été constatés dans la filière administrative.
Par la suite, les effectifs pourvus ont à nouveau augmenté, passant de 350 en fin 2012 à 364 en fin 2013, à 382
en fin 2014 puis sont redescendus à 364 en fin 2015.
L
’augmentation constatée en 2014 (+ 18 agents), suivie d’une nouvelle d
iminution en 2015 (- 18 agents)
s’explique, d’une part,
par de nouveaux recrutements intervenus en 2014 dans les filières administrative (+ 7),
technique (+ 6) et culturelle (+
8) et, d’autre part
, en raison des départs en 2015 (départs en retraite, neuf
t
ransferts à la communauté d’agglomération
de Saintes).
S’agissant des effectifs d’agents non
-
titulaires, en méconnaissance de l’instructi
on comptable M14, les annexes
aux comptes administratifs ne détaillaient pas
les emplois de l’article 3 (recrutements temporaires)
et ne
détaillaient plus, depuis 2013, les emplois de contractuels relevant des articles 3 à 3-3-2 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984 en fonction de
« la justification du contrat au regard des textes »
(les annexes se bornaient à
indiquer, sans plus de précision, la mention
« article 3 »).
Des améliorations sur ces points devraient donc être
7
« Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes,
doivent être équilibrés en recettes et en dépenses »
8
« Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à
l'article L. 2224-1. / Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l'une des
raisons suivantes : / 1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement ; / 2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur
importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augment
ation excessive des tarifs ; / (…)
. / La décision
du conseil municipal fait l'objet, à peine de nullité, d'une délibération motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités
de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent.
En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement
. / (…)
».
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
31/62
apportées à l’avenir
. La chambre ré
gionale des comptes prend acte de l’engagement pris sur ce point par le
maire dans sa réponse aux observations provisoires.
Selon les données fournies, les effectifs en équivalents temps pleins (ETP) des agents non titulaires étaient
passés de 58 en fin 2011 (dont 26 recrutements sur emplois permanents, 15 assistantes maternelles, et 9
apprentis) à 27 en fin 2015 (dont 7 recrutements sur emplois permanents, 2 emplois aidés et 6 apprentis). Ces
évolutions résultent à la fois du transfert de compétences à la
communauté d’agglomération
du fonctionnement
des écoles (cas des assistantes maternelles) et d’un processus de titularisat
ion mené au cours de la période.
L’emploi de travailleurs handicapés est encouragé par diverses dispositions du code du travail applic
ables aux
collectivités territoriales (articles L. 323-
2 et suivants de l’ancienne partie législative dudit code). L’objectif fixé
par l’article L.
5212-
2 de ce code est l’emploi d’une proportion de 6 % de travailleurs handicapés et assimilés
dans l’effect
if total des salariés. La ville de Saintes respectait
ce taux d’emploi en 2015 (6,78
%) alors qu’elle
était sous ce seuil légal auparavant.
La réalisation tous les deux ans de bilans sociaux constitue une obligation pour la ville de Saintes en application
des articles 32 et 33 de la loi du 26 janvier 1984, du décret n° 97-
443 du 25 avril 1997 et de l’arrêté du 24 juillet
2013. La ville a produit les bilans sociaux des années 2011, 2013 et 2015
. Leur examen a montré qu’ils
comportaient les éléments prévus par les textes susmentionnés et permettaient une bonne appréhension des
moyens budgétaires et en personnels de la ville.
Les règles générales en matière
d’avancement
de grade des agents sont fixées par
l’article
49 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984, qui dispose notamment
qu’il
appartient à
l’organe
délibérant de fixer un taux de
promotion applicable à l'effectif des fonctionnaires remplissant les conditions. Le conseil municipal de Saintes a
délibéré le 16 décembre 2011 pour fixer les règles en la matière, sans opter pour
l’application générale d’un
taux maximum, ce qui traduit une volonté de gestion économe des avancements de grade. En réponse aux
observations provisoires, le maire a produit une copie de la délibération du 12 avril 2017 fixant des taux
d’avancement grade par grade, soit de manière bien plus précise qu’en 2011.
5.2.
L
E TEMPS DE TRAVAIL
5.2.1.
L’aménagement et la réduction du temps de travail
Les règles en la matière sont fixées par l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 et par le décret n° 2001-623 du
12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail (ARTT) dans la fonction publique
territoriale, qui renvoie sur plusieurs aspects au décret n° 2000-815 du 25 août 2000 applicable en la matière à
la fonction publique de l'Etat. En effet, les règles applicables aux agents des collectivités territoriales doivent
être fixées dans les limites de celles applicables aux agents de l'Etat. Le décompte de leur temps de travail doit
donc normalement être réalisé sur la base d'une durée de travail hebdomadaire de 35 heures et annuelle de 1
607 heures. Toutefois, l’article 7
-1 susmentionné dispose, en son dernier alinéa et à titre dérogatoire, que
«
(…)
/ les régimes de travail mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001
(…)
peuvent être maintenus en application par décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité ou de
l'établissement prise après avis du comité technique, sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux
garanties minimales applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de travail ».
Le temps de travail des agents de la ville de Saintes a été adopté par la délibération du 19 décembre 2001
relative «
à l’aménagement et
réduction du temps de travail
». Cette délibération a décidé «
de fixer à 1600
heures la durée annuelle du travail du personnel sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles
d’être
effectuées
. (…)
de maintenir à 37 heures la durée hebdomadaire de
travail et d’attribuer 5 jours de
« récupération RTT »
à l’ensemble du personnel, au prorata pour les agents à temps non complet.
». Elle a
prévu
la signature d’un protocole d’accord
pour préciser les modalités de ces nouvelles dispositions. Ledit
protocole a été signé le 5 février 2002 par la maire alors en fonction et deux organisations syndicales, suite à
un avis favorable du comité technique paritaire en date du 23 janvier 2002.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
32/62
Par la suite, en application la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des
personnes âgées et des personnes handicapées, le conseil municipal a décidé le 19 décembre 2008
« la
diminution de 7 heures de congé de réduction du temps de travail pour un agent travaillant à temps plein ».
L
’ensemble
de ces documents pouvait donc laisser penser que les agents de la ville de Saintes travaillent
normalement 1607 heures par an, soit un horaire conforme aux dispositions législatives et règlementaires
susmentionnées.
Toutefois, il ressort de divers documents produits à la chambre régionale des comptes que les agents de la ville
travaillent en réalité seulement
environ 1555 heures par an soit 52 heures (ou 3,42 %) de moins que l’horaire
annuel légal. Cette situation trouve son origine dans les quatre irrégularités suivantes :
a-
Le protocole du 5 février 2002 a fixé l’horaire annuel du temps de travail à 1598,40 heures par an au lieu de
1600 heures et a, par ailleurs, maintenu 8 jours de congés supplémentaires par rapport aux congés légaux (soit
33 jours, hors fractionnement, au lieu de 25)
ainsi qu’un jour supplémentaire pour le
«
pont de l’Ascension
»
. Ce
protocole s’est
donc écarté des dispositions délibérées par le conseil municipal le 19 décembre 2001. I
l n’a été
produit aucune autre délibération du conseil municipal validant ces avantages supplémentaires qui apparaissent
donc avoir été accordés de manière irrégulière puisque c’est à l’organe délibérant qu’il appartient de
fixer les
règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail applicables aux agents, en
application de l’article 7
-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
b-
Une note interne du 13 juin 2002, signée par le maire alors en fonction et trois organisations syndicales, a
octroyé
à l’ensemble des
agents deux jours annuels de sujétions particulières. Cette note
n’a été validé
e par
aucune délibération spécifique et motivée du conseil municipal, en contradiction avec l’article 2 du décret
n° 2001-623 du 12 juillet 2001. Celui-ci
réserve au demeurant l’octroi de telles sujétions à des situations
particulières clairement identifiées
9
, lesquelles ne sauraient donc trouver à s’appliquer
indifféremment à
l’ensemble des agents.
c-
Dans l’hypothèse où
l’octroi de 33 jours de congés et du pont de l’Ascension
(soit 8 jours de congés de plus
que les 25 jours légaux) constituait effectivement un avantage acquis, celui-ci aurait pu être légalement
maintenu,
en application de l’article 7
-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Mais, dans ce cas, cet avantage
ne pouvait se cumuler avec ceux résultant de la mise en place du nouveau régime de travail issu de la loi n°
2001-2 du 3 janvier 2001 (soit,
au cas d’
espèce,
l’octroi, en plus
, de cinq jours de «
récupérations RTT
» et de
deux jours de sujétions particulières venant en déduction supplémentaire du nombre de jours légalement
travaillés). Cette impossibilité résulte clairement de la jurisprudence administrative
10
en la matière. Or, le conseil
municipal
n’a
vait, par sa délibération du 19 décembre 2001, pas entendu se placer dans le simple maintien du
régime antérieur, mais avait, au contraire,
décidé d’appliquer le nouveau régime de l’ARTT
. Dès lors, les agents
de la ville ne pouvaient légalement conserver les jours de congés supplémentaires accordés antérieurement
qu’à la condition que
soit simultanément définie une organisation des cycles de travail excédant le cas échéant
35 heures par semaine et qui permette ainsi de concilier ce maintien avec le respect de la durée annuelle de
1 600 heures de travail.
9
« L'organe délibérant de la collectiv
ité ou de l'établissement peut (…) réduire la durée annuelle de travail (…) pour tenir
compte de
sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit,
de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux
pénibles ou dangereux ».
10
Cour administrative de Paris n°s 03PA03671, 00PA03672 du 31 décembre 2004 (classée en C+) :
« Considérant que si les
dispositions de l’alinéa 2 de l’article 7
-1 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 permettent aux collectivités territoriales de maintenir les
régimes de travail mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 2001
-3 du 3 janvier 2001, il ressort des pièces du
dossier que le Département (…) n’a pas entendu se placer dans
ce cadre mais a décidé d’appliquer aux agents départementaux le
nouveau régime de l’aménagement et de la réduction du temps de travail ; que, dans ces conditions, le Département (…) ne pouv
ait
décider de conserver les jours de congés accordés antérieurement aux agents départementaux en plus des jours de congés légaux
sans définir une organisation des cycles de travail, excédant le cas échéant 35 heures par semaine, qui concilie cette décision avec
le respect de la durée annuelle de 1 600 heures du temps de
travail ; (…) ;
»
Voir aussi les arrêts CAA de Nantes n°03NT00614 du 28 mai 2004 et CAA de Marseille n°04MA02084 du 11 septembre 2006.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
33/62
De manière plus factuelle, d
ans l’hypothèse où
les agents de la ville de Saintes bénéficiaient avant le 3 janvier
2001 de 8 jours de congés de plus que les 25 jours légaux, ils effectuaient donc alors annuellement 220 jours
de travail à 39 h par semaine soit 220 x 7,8 h = 1 716 heures de travail. Le passage au nouveau régime issu de
la loi n°2001-2 du 3 janvier 2001 leur aurait donc fait gagner en toute hypothèse 116 heures de travail par an
(= 1 716
–
1600). Cela rend d’autant plus incompréhensible le fait de leur en faire gagner
encore davantage en
raison du cumul irrégulier du régime de travail antérieur et des nouvelles dispositions.
d-
Plusieurs notes de services, signées par le directeur général des services ou par le maire en 2015, donnent
autorisation aux agents de partir plus tôt de leur poste les 24 et 31 décembre. Un tel avantage correspondant
quasiment à deux demi-journées. Or, si
le maire dispose certes d’un pouvoir propre pour organiser les services
et, par conséquent, pour décider des horaires d
e fermeture à tel ou tel moment, il n’en demeure p
as moins que
les agents travaillant moins sur certaines périodes devraient récupérer ces heures afin d’effectuer le quota
d’heures légal sur l’ensemble de l’année.
Les impacts financiers de
l’octroi irrégulier aux agents d’un régime annuel de t
emps de trav
ail d’environ
1 555 heures sont évalués dans le tableau suivant qui se base sur les données des charges de personnel du
budget principal.
Donnée
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Charges de personnel interne
16 238 570
13 983 536
13 788 295
14 508 469
15 001 951
73 520 821
Coût de 55 heures non travaillées par
rapport à l'horaire annuel légal de 1607
heures (soit l'application d'un pourcentage
de 3,42 %)
525 455
452 485
446 168
469 471
485 440
2 379 018
Ce tableau
montre qu’en 2015, le coût de la non
-
application de l’horaire annuel légal de travail peut être évalué
à environ 0,485 M€. En cumul 2011
-2015, il avoisine un
montant de 2,38 M€.
La chambre régionale des comptes rappelle donc à la ville de Saintes la nécessité de respecter les dispositions
législatives et règlementaires susmentionnées, telles que précisées par la jurisprudence administrative, et lui
recommande de revoir le dispositif relatif aux horaires de travail des agents afin de mettre fin aux irrégularités
constatées.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que
« des dispositions seront prises afin que
(les agents) respectent le temps de travail fixé par la règlementation »
et que les autorisations données de
quitter le travail plus tôt les 24 et 31 décembre donneront lieu à récupération du temps de travail non effectué.
5.2.2.
L’octroi de congés exceptionnels
L’article 59 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que:
« des autorisations spéciales d'absence qui n'entrent pas
en c
ompte dans le calcul des congés annuels sont accordées : / (…) / 4° Aux fonctionnaires, à l'occasion de
certains événements familiaux. / (…) »
. En
l’absence
de dispositions règlementaires plus précises, il appartient
aux collectivités territoriales de se baser sur les règles applicables
à l’État quand elles existent
11
.
Dans le cas de la ville de Saintes, les règles en la matière ont été fixées en dernier lieu par la délibération du
conseil municipal en date du 28 septembre 2015. Leur comparaison avec les règles applicables aux agents de
l’Etat
a
mis en évidence deux légers écarts qu’il appartiendrait à la ville de corriger, ce que le maire s’est engagé
à faire dans sa réponse aux observations provisoires.
11
Voir le site
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
34/62
5.2.3.
Les absences pour raisons de santé
De telles absences sont régies notamment par
l’article 57 de la loi n°84
-53 du 26 janvier 1984. La ville de Saintes
a transmis plusieurs documents
et tableaux de synthèse d’absentéisme conce
rnant les années de 2011 à 2015.
En 2015, le nombre de jours d’arrêts pour raison de santé
était de 10 727, dont 6 280 jours de maladie ordinaire
(soit 16,27 jours par agent), 2
899 jours d’arrêts longue maladie, 963 jours d’
accidents du travail et 585 jours de
maladie professionnelle. Au total le nombre de jours d’arrêts pour raison de santé représentait en 2015 environ
28 jours par agent, soit un taux d’absence
de 7,6 %.
L’absentéisme, toutes causes confondues
a baissé de 708 jours, soit de - 6 % par rapport à 2011. En revanche,
le nombre d’agents a baissé de 15
%, ce qui engendre une augmentation du nombre total de jours de
maladie / accident par agent de 10 % sur la période.
A titre de comparaison, il peut être fait référence aux statistiques éditées par le
ministère de l’intérieur après
l’analyse des bilans sociaux 2011 d’un échantillon de 3 200 collectivités
12
. Selon cette étude, le nombre moyen
annuel de jours d’absence par agent sur emploi permanent pour raison de santé s’établissait en 2011 à 21,5
jours p
ar agent pour l’ensemble des collectivités et établissements étudiés (contre 19,4 en 2005) et à 22,3 pour
seuls les communes et établissements communaux (contre 20,8 en 2005). S’agissant des seuls arrêts pour
maladie ordinaires, ils s’établissaient en moyenne pour l’ensemble des collectivités et établissements étudiés à
12,6 jours par agent titulaire et à 7,2 jours par agent non-titulaire.
Selon une autre étude
13
parue en novembre 2015 et intitulée
« Panorama des absences au travail pour raisons
de santé dans les collectivités territoriales en 2014 »,
le nombre moyen de jours d’arrêt par agent employé était
de 11 pour la maladie ordinaire, de 7 pour la longue maladie et de 4 pour les accidents de travail et de 24 tous
risques confondus.
Ainsi, la ville de Saintes, se situe nettement au-dessus de la moyenne nationale, en particulier pour ce qui est
du nombre de jours
d’absence,
par agent, pour maladie ordinaire. Ce point nécessite donc une attention et des
actions particulières de la part de la ville. En effet, comme indiqué précédemment, le coût des remplaçants et
des renforts est important et a légèrement augmenté entre 2014 et 2015, passant de 0,637 M
€
à 658 M
€.
Dans sa réponse aux observation provisoires, le maire a expliqué que, pour les agents des services techniques
et ceux des services d’aide à la personne, l’explication
des absences plus nombreuses pouvait résider dans
l’allongement de la durée d’activité (et donc de l’âge moyen des agents) pour ces travaux pouvant présenter
des difficultés au plan physique. Il a aussi indiqué que la ville travaille avec un préventeur et un médecin
professionnel pour dispenser des formations en hygiène et sécurité et qu’elle recherche toutes les solutions
pour permettre le maintien dans leur emploi des agents confrontés à des situations de vieillissement ou de
pathologie déclarée. La ville a aussi transmis deux bilans de 2014 et 2015 mentionnant les axes de prévention
retenus.
5.3.
L
E CADRE INDEMNITAIRE
Les règles
applicables en la matière sont fixées par l’article 88
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par
les
articles 1 et 2 du décret n° 91-
875 du 6 septembre 1991. Il en ressort notamment que, pour les communes, c’est
le conseil municipal qui fixe, dans le respect du principe de parité avec les agents de l’Etat,
la nature, les
conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires, ainsi que la liste des
emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux
12
Résultats parus dans le bulletin
d’information
statistique de la DGCL n°93 de janvier 2013 :
http://www.collectivites-
locales.gouv.fr/files/BIS_93.pdf
13
Etude de SOFAXIS : voir
Rapport
d’observations définitives
▪
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35/62
indemnités horaires pour travaux supplémentaires. Le maire détermine, dans cette limite, le taux individuel
applicable à chaque fonctionnaire.
Le conseil municipal de Saintes a délibéré le 20 décembre 2006, le 25 juin 2012, le 21 décembre 2012 et le
27 juin 2014 pour fixer le cadre général des régimes indemnitaires des agents.
Les délibérations du 21 décembre 2012 (applicable à la plupart des agents) et du 27 juin 2014 (relative à
l’instauration de la prime de fonctions et de résultats pour certaines catégories d’agents)
sont applicables à ce
jour.
Par ailleurs, d’autres délibérations ont été prises pour certaines filières particulières
: enseignement, police
municipale.
Les observations qui suivent se focalisent sur le régime indemnitaire mis en place par la délibération du
21 décembre 2012. Par cette délibération (et ses deux annexes), qui faisait suite à celle du 25 juin 2012 (laquelle
n’
était valable, selon son annexe, que
«
pour l’année 2012 »
),
le conseil municipal de Saintes a décidé de mettre
en œuvre les
« nouvelles modalités (du) dispositif mis en place dès janvier 2013 »
.
Il s’agit d’un
régime indemnitaire original qui ne se contente pas de renvoyer à la simple application des
dispositifs prévus par les textes règlementaires de référence. En effet, la délibération classe les emplois de la
ville en six niveaux, en fonction des grades et des fonctions
14
. Les modalités de reclassement des grades et
emplois de la collectivité dans chacune de ces catégories est précisé dans
l’annexe 2
jointe à la délibération.
Sur ces bases, les indemnités sont versées selon les modalités suivantes : une part fixe mensuelle et un
versement au mois de juin dit «
prime d’été
» (qui inclut une part fixe
« plancher
» et deux axes variables en
fonction de l’atteinte des objectifs et de
la participation au collectif). Les montants des parts fixes ainsi que les
montants des parts « plancher » et des parts modulables de la «
prime d’été
», applicables à compter du
1
er
janvier 2013
sont fixés par l’annexe 1 à la délibération
.
L’examen de c
e cadre indemnitaire original appelle les observations suivantes :
a-
S
ur l’application du principe de parité avec les
agents de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes
Le principe de parité doit
s’applique
r sur la base des équivalences des différents grades des cadres d'emplois
des fonctions publiques de l’Etat et des collectivités territoriales figurant en annexe
au décret du 6 septembre
1991
15
. Par ailleurs, le Conseil d’Etat fait une application vigilante de ce principe de parité qui doit ressortir de
manière claire des dispositions des délibé
rations de l’organe délibérant
16
. Dans ces conditions, et sous réserve
de l’appréciation des juridictions administratives, il peut être considéré qu’une
collectivité peut certes déterminer
un régime indemnitaire original, qui ne reprend pas les intitulés exacts des indemnités de l'État, mais sous
réserve que le rapprochement entre les indemnités de référence de l'État et celles adoptées par la collectivité
soit explicite et permette le contrôle du respect du principe de parité.
Or, a
u cas d’espèce, la délibération du conseil municipal de Saintes en date du 21 décembre 2012
pose certes
en principe « le respect des limites financières posées par la loi ou la règlementation dans le respect du principe
de parité avec les agents de l’Etat
». Mais elle
ne vise qu’une indemnité de référence applicable aux services
de l’Etat (l’indemnité d’exerc
ice des missions de préfecture), sans pour autant mentionner, dans le dispositif
décisionnel validé par le conseil municipal, si cette indemnité est incluse ou pas
dans l’assise règlementaire du
régime indemnitaire ainsi mis en place.
14
1. Direction générale Elargie / 2. Chefs de services et adjoints de direction, experts ou chef de projet / 3. Adjoints des chefs de services,
responsables de secteurs importants, experts ou chefs de projet / 4. Chefs de service de proximité, postes à responsabilité / 5. Postes
qualifiés / 6. Emplois de premier niveau.
15
C
ette méthode d’équivalence ayant été validée par le Conseil d’Etat dans sa décision en A du 27 novembre 1992 (Fédération Inte
rco
CFDT et autres, n° 129600)
16
Voir sa décision en B n°164942 du 4 mai 1998
Rapport
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36/62
Au-delà du seul visa des textes de référence, lequel ne saurait en toute hypothèse pas valoir, en soi, intégration
dans le cadre indemnitaire,
c’est
donc bien le dispositif décisionnel retenu par le conseil municipal le
21 décembre 2012 qui pose le problème le plus important car il n
’indique
pas de manière précise et détaillée
quelles sont les indemnités de référence ayant servi à constituer le régime indemnitaire original mis en place
par la ville. Cette délibération ne permet donc
pas d’établir qu’elle
était préci
sément l’intention du conseil
municipal q
uant à l’assiette règlementaire
du cadre indemnitaire de référence
qu’il a
entendu reprendre et
intégrer dans le cadre indemnitaire versé aux agents de la ville.
Pour
l’exercice
2012, la situation
n’
était au demeurant que très légèrement différente. Certes, la délibération du
25 juin 2012
,
valable uniquement pour
« le dispositif
mis en place pour l’année 2012
»,
visait, contrairement à
celle du 21 décembre 2012, de nombreux décrets indemnitaires applicables aux fonctionnaires de l’Etat. Mais
cette délibération ne précisait pas non plus de manière explicite, dans son dispositif décisionnel, quelles étaient
précisément les indemnités règlementaires de référence que le conseil municipal avait entendues réellement
intégrer dans le cadre indemnitaire applicable aux agents de la ville de Saintes.
b-
Sur les emplois non couverts par la délibération
La délibération du 25 juin 2012 et son annexe 1 relative au «
dispositif mis en place pour l’année 2012
»
mentionnait, parmi les emplois exclus, «
les emplois de police municipale qui bénéficient d’une indemnité
spéciale mensuelle des agents de police
; les emplois d’enseignants au conservatoire de musique et de danse
et les emplois du service informatique qui bénéficient d’une indemnisation pour le travail réalisé pour
la
communauté de communes du pays santon ».
Effectivement, s’agissant en par
ticulier des policiers, leur régime
indemnitaire a été fixé par la délibération du 30 octobre 2002, qui a été modifiée par délibération du 17 avril
2015. Quant aux enseignants du conservatoire, leur régime indemnitaire a été établi par la délibération du 27 juin
2011.
Or, la délibération du 21 décembre 2012 et son annexe 1 relative au
« dispositif mis en place dès le 1
er
janvier
2013 »
ne mentionnent plus ces exceptions. De fait
, ces emplois ne figurent pas non plus dans l’annexe 2 de
cette même délibération, qui classe les emplois de la ville par fonction. Pour éviter toute ambiguïté, puisque
cette délibération
indique s’
appliquer de manière générale
« aux agents titulaires, stagiaires et non titulaires
permanents
», il aurait donc été souhaitable que ces exceptions y soient à nouveau explicitement mentionnées.
Par ailleurs,
l’annexe 2 à la délibération du 21 décembre 2012 ne mentionne pas les emplois fonctionnels de
directeur général et de directeur général adjoint. Il y a donc lieu de considérer que cette délibération ne fixe pas
le régime indemnitaire pour ces emplois fonctionnels.
De fait, deux directrices générales adjointes ont perçu jusqu’en juin 2014 (avant le passage à la prime de
fonctions et de résultats suite à la délibération susmentionnée du 27 juin 2014) des indemnités qui avaient été
prévues par des délibérations plus anciennes.
Quant au directeur général des services techniques, il a perçu un régime indemnitaire incluant la prime de
service et de rendement et
l’indemnité
spécifique de service. Ces deux indemnités reposent certes sur des
textes règlementaires. Mais, pour leur attribution,
la ville n’a pas été en mesure de produire une délibération du
conseil municipal les ayant intégrées dans le cadre indemnitaire. Leur attribution
à l’agent concerné
ne se fondait
que sur un arrêté du maire en fonction en date du 13 juin 2006, dont, de plus, les montants alors fixés étaient
nettement inférieurs à ceux réellement versés en 2014. Cette situation était dès lors irrégulière, y compris au
stade du paiement, en l’absence de l’une des deux pièces justificatives requises
en matière d’indemnités
17
. Le
maire
a indiqué lors de l’entretien de fin de contrôle qu’il sera
mis un terme à cette situation au 31 décembre
2016, l’agent concerné quittant l
es services de la ville à cette date.
17
Le point 210223 de
l’annexe 1 du code général des collectivités territoriales prévoit, pour la mise en paiement des primes et indemnités,
à la fois une décision de l'assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités et une
décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent.
Rapport
d’observations définitives
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37/62
c-
Sur le contrôle des versements des indemnités en 2014
Un contrôle a été effectué sur le versement du régime indemnitaire prévu par la délibération du 21 décembre
2012 aux agents de catégorie A au cours de
l’année 20
14, à partir de leurs fiches de paie. Il appelle les
observations suivantes :
-
trois agents, dont deux agents contractuels, se sont vus attribuer des indemnités alors que les fonctions
qu’ils exerçaient
(« directrice patrimoine et culture », « référent secteur protégé »
et
« directrice eau et
assainissement »
) ne figuraient pas sur l’annexe 2
à la délibération du 21 décembre 2012 et que, par
ailleurs, les délibérations qui avaient créé les deux emplois de contractuels concernés ne comportaient pas
non plus de précisions suffisantes quant au régime indemnitaire alloué.
-
en plus de leurs parts fixes mensuelles, sept agents se sont vus attribuer, en lieu et place de la
« prime
d’été
»
, des
« parts plus »
versées mensuellement, dont les totaux annuels excédaient de 40
€ à
6
054 €
,
selon les agents, le montant maximal des
«
primes d’été
»
susceptibles de leur être versées en application
de l’annexe 1 de la délibération du 21 décembre 2012. Pour expliquer cette situation, la ville
a indiqué que
« la délibérati
on du 25 juin 2012 (…) prévoit la possibilité de conserver le régime indemnitaire antérieur si
plus favorable.
(…
) Nous versons aux agents dits « moratoires » le régime indemnitaire du métier dont ils
relèvent,
complété d’une part dite « part+ ».
Or,
si de telles dispositions existaient effectivement dans la
délibération du 25 juin 2012, celle-ci ne concernait que
« le dispositif m
is en place pour l’année 2012
» et
elles
n’ont pas été reprises dans la délib
ération du 21 décembre 2012 et son annexe, applicables à partir
de 2013.
Eu égard aux irrégularités et fragilités susmentionnées du dispositif indemnitaire institué par la ville le
21 décembre 2012, la chambre régionale des comptes recommande donc au conseil municipal de délibérer à
nouveau pour mieux assurer juridiquement ce cadre indemnitaire.
A l’appui de sa réponse aux observations provisoires, le maire a produit la copie d’une délibération prise par le
conseil municipal le 12 avril 2017 pour apporter diverses précisions sur le cadre indemnitaire.
Parmi les points positifs de cette délibération figurent les faits :
-
qu’elle mentionne clairement que les emplois de la police municipale et ceux du conservatoire de musique
sont exclus du dispositif de la délibération du 21 décembre 2012 ;
-
qu’elle fix
e le niveau indemnitaire des fonctions de directeur du patrimoine et de la culture et de directeur
de l’eau et de l’assainissement.
En revanche, cette délibération, pourtant censée remédier aux imperfections de celle du 21 décembre 2012,
comporte toujours plusieurs insuffisances et imprécisions :
-
elle ne précise toujours pas quelles sont les indemnités règlementaires de référence que le conseil
municipal a entendu intégrer dans le cadre indemnitaire, condition pourtant indispensable pour pouvoir
apprécier le respect du principe de parité ;
-
elle prévoit
« la possibilité de verser un régime indemnitaire supérieur au niveau du métier dont relève le
bénéficiaire par le versement d’un supplément mensuel dit "part plus" »
sans en préciser les conditions et
lim
ites, alors qu’il avait été indiqué en cours d’instruction que ces versements, limités à certains agents,
étaient justifiés par le maintien du régime indemnitaire antérieur plus favorable qu’ils percevaient avant la
fusion de la part de la communauté de communes du pays santon ;
-
elle continue à faire référence à la délibération indemnitaire du 25 juin 2012 qui n’était pourtant applicable
que pour le seul exercice 2012.
La chambre régionale des comptes prend toutefois acte du fait que, selon le maire, une délibération réactualisant
l’ensemb
le du régime indemnitaire sera présentée au conseil municipal
au cours de l’année 2017.
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5.4.
L’
EXAMEN DE QUELQUES SITUATIONS PARTICULIERES
5.4.1.
Les emplois de direction
La situation particulière des emplois de direction est régie par les articles 47 (recrutement de contractuels) et 53
(recrutement de titulaires) et 53-1 de la loi n° 84-53, par les décrets n° 87-1101 et 87-1102 du 30 décembre
1987 (pour les emplois administratifs de direction) et par le décret n° 90-128 du 9 février 1990 (pour les emplois
de directeurs des services techniques).
La ville n’a pas été en mesure de produire une copie des délibérations du conseil municipal ayant créé l’emploi
fonctionnel de directeur général des services (pourtant occupé successivement par divers agents du 1
er
juillet
1981 au 28 février 2015) et l’emploi fonctionnel de directeur général des services techniques
(pourtant occupé
successivement par divers agents depuis le 1
er
octobre 1972).
En effet, sur les actes de nomination des titulaires successifs de ces emplois fonctionnels, la ville ne vise que
« le tableau des effectifs »
mais pas
« la référence à la délibération créant l'emploi »
. Or, il peut aussi être
obse
rvé qu’une telle précision
est pourtant obligatoire pour pouvoir procéder en toute régularité aux premières
mises en paiement des rémunérations
18
.
Certes, le conseil municipal avait très vraisemblablement connaissance de ces deux emplois fonctionnels. De
plus, par délibération du 27 avril 1998, il avait institué le versement de la
« prime de responsabilité au secrétaire
général »,
cette même délibération indiquant par ailleurs qu’
« au 1er mai 1998 sera nommé le nouveau
secrétaire général de la ville de Saintes »,
ce qui démontre là aussi l’
accord au moins implicite du conseil
municipal quant à cet emploi fonctionnel. Par ailleurs, une délibération du conseil municipal en date du
24
octobre 2001 traitait de la fin du détachement de l’ancienne directrice général des services sur cet emploi.
M
ême si l’actuelle directrice des services n’
a pas été recrutée sur un emploi fonctionnel et que le directeur
général des services techniques qui était en fonction depuis le 26 juin 2006 a quitté la collectivité au 31 décembre
2016, la Chambre régionale des comptes recommande à la ville de
faire preuve de vigilance à l’avenir sur ces
situations et de veiller, en tant que de besoin, à créer en bonne et due forme les emplois fonctionnels. Elle prend
acte de l’eng
agement pris sur ce point par le maire dans sa réponse aux observations provisoires.
5.4.2.
Les agents contractuels de catégorie A
L’article
3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984,dispose que « Par dérogation au principe énoncé à l'article 3
de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois
permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants :
/ (…) / 2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A lorsque les besoins des services ou la nature des
fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté dans les conditions prévues
par la présente loi ; / (…) ». Par ailleurs, l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984 dispose en son premier alinéa
que « Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité
ou de l'établissement. / La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi
créé. Elle indique, le cas échéant, si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel sur le
fondement de l'article 3-3. Dans ce cas, le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et
de rémunération de l'emploi créé sont précisés. / (…) ». Quant à l’article 3 du décret n° 88
-145 du 15 février
1988, il dispose que «
l’agent non titulaire est recruté, soit par contrat, soit par décision administrative. L'acte
d'engagement est écrit. (…) Il (…) définit le poste occupé et ses conditions d'emploi. Il indique les droits et
obligations de l'agent ».
18
En application du point 2101 de l’annexe 1 au code général des collectivités territoriales.
Rapport
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De 2011 à 2016, vingt-deux agents contractuels de catégorie A faisaient partie des effectifs de la ville. Le
contrôle s’est focalisé sur les quinze agents qui étaient encore en fonction
en 2014. Il appelle plusieurs
observations.
a-
La création des emplois pourvus par des agents contractuels :
Pour sept des emplois de contractuels vérifiés par la chambre régionale des comptes, il ressort des pièces
produites que la ville avait préalablement
déclaré une vacance de poste d’un emploi de
titulaire (attaché ou
ingénieur
) puis, devant l’absence de candidatures adéquates, a
vait décidé de créer des emplois spécifiques de
contractuels.
Or, ce
processus n’est pas conforme à celui prévu par l’article
34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précité.
En effet, en l’absence de candidature d’un agent titulaire sur un emploi créé, il est possible de pourvoir ce
lui-ci
par un agent contractuel sans avoir à créer un nouvel emploi, à condition toutefois que cela ait été prévu dans
la délibération initiale.
Le processus retenu par Saintes consiste donc à créer, en plus des emplois permanents vacants, des emplois
spécifiquement destinés à des contractuels, et ce
dans des conditions qui n’ont été admises
le 12 juin 1996 par
le Conseil d’Etat
(dans sa décision en A n°168350) que par le
biais d’
une requalification juridique, consistant à
« interprét(er) les délibérations créant des "emplois contractuels" comme des créations d'emplois pouvant le cas
échéant, être pourvus par des contractuels et en précisant alors les conditions »
. Mais le
Conseil d’Etat a
bien
rappelé
également à cette occasion qu’
« aucun emploi ne peut être réservé à un contractuel ».
De plus, et
contrairement au cas ainsi jugé par le C
onseil d’Etat
, dans le cas de Saintes la plupart de ces délibérations de
création d’emplois destinés à des contractuels ne mentionnaient même pas la catégorie de l’emploi créé.
b-
La déclaration préalable
des vacances d’emploi
E
n application de l’article 41 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 « Lorsqu'un emploi permanent est créé ou
devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette
création ou de cette vacance (…) ». Le recrutement comme le renouvellement de contrat d’un agent non titulaire
doit être précédé d’un avis de vacance de l’emploi au centre de gestion compétent, ce qui constitue une formalité
substantielle selon la jurisprudence administrative
19
.
Or, pour deux cas (le recrutement le 9 août 2010 du chargé de mission
« projet culturels »
et le recrutement à
compter du 3
décembre d’un architecte conseil), la ville n’a pas été en mesure de produire les documents
attestant de la publication préalable de la vacance de l’emploi.
c-
La forme des actes de recrutement
Des agents peuvent être recrutés ponctuellement sur le fondement des articles 3 (besoin temporaire ou
saisonnier), 3-1 (remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels) et 3-2 (vacance
temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire) de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Tous
ces articles de loi prévoient la signature de contrats.
Or, deux agents contractuels de catégorie A ont été recrutés sur le fondement de ces dispositions sur la seule
base d’arrêtés unilatéraux du maire.
d-
L’absence de mention du versement d’indemnités s
ur les contrats
Dans plusieurs cas, ni les délibérations créant les emplois concernés, ni les contrats de recrutement ne
prévoyaient les modalités précises et les limites du versement aux agents concernés des primes et indemnités
19
Voir les décisions suivantes
: Conseil d’Etat du14 mars 1997 n° 143800 (classée en A) ; CAA de Bordeaux du
10 juin 1996
n° 95BX00570 ; CAA de Paris du 3 mars 1998 n° 95PA02186
Rapport
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en vigueur au sein de la ville
. Seule l’annexe 2 à la délibération indemnitaire susmentionnée du 21 décembre
2012 listait leurs emplois parmi ceux éligibles aux versement d’indemnités. Cette situation, sans être irrégulière,
était malgré tout susceptible de susciter des ambiguïtés et des interrogations, entre autres de la part du
comptable, au stade du paiement des indemnités.
Cette situation a été observée pour les emplois suivants :
-
celui de
« responsable santé et sécurité au travail »
créé par délibération du 16 avril 2012 ;
-
celui de chargé de mission
« projets culturels »
créé par délibération du 27 juin 2007 ;
-
celui de chargé de mission sur le volet social du programme de rénovation urbaine créé par délibération
du 13 février 2012 ;
-
celui de chargé de mission à la gestion urbaine de proximité créé par délibération du 30 septembre 2013 ;
-
celui de chargé d’é
tudes au service eau et assainissement ;
-
celui de directeur de la communication créé par délibération du 17 octobre 2011.
Il serait donc préférable, à l’avenir, que la ville veille
à prévoir également les modalités et les limites des
indemnités dans les délibérations créant les emplois et, le cas échéant, dans les contrats.
e-
Des intitulés d’emplois non identiques à ceux de
la délibération indemnitaire du 21 décembre 2012
Cette situation a été observée pour deux cas :
-
un agent recruté en qualité de chargé de mission
« projets culturels »
a perçu en 2014 des indemnités
mensuelles correspondant à un niveau 3 (198 € bruts) alo
rs que
l’annexe à la délibération
indemnitaire du
21 décembre 2012 mentionnait l’emploi de chargé de mission
« développement et projets culturels »
en
niveau 4+
(soit un versement mensuel de 153 € bruts)
;
-
un agent recruté sur
l’emploi de
« chargé de mission à la gestion urbaine de proximité »
a perçu des
indemnités de niveau 2 ; cependant
l’annexe à la délibération indemnitaire du 21 décembre 2012
répertoriait, pour ce niveau, la fonction
« conducteur d’opération PRU –
ingénieur NT, direction
aménagement urbanisme »
;
Outre les difficultés et risques juridique
s qu’il
s suscitent au niveau du paiement de ces indemnités par le
comptable, ces cas illustrent aussi la difficulté d’assurer de manière durable l’adéquation entre, d’une part, des
emplois créés à to
rt de manière spécifique pour des agents contractuels et, d’autre part, un cadre indemnitaire
original défini non pas en référence aux cadres d’emplois et grades mais à des fonctions spécifiques au sein de
la collectivité.
f-
Un cas de recrutement contract
uel non conforme aux modalités prévues par la délibération créant l’emploi
Par délibération du 27 juin 2007, le conseil municipal de Saintes a décidé de «
procéder à un recrutement d’un
agent titulaire pour des projets culturels de la ville. Si le recrutem
ent s’avère infructueux, il sera nécessaire de
créer un poste à un agent contractuel / la durée du contrat est fixée à trois ans / la rémunération se fera sur
l’indice brut 459
(…)
». Par contrat en date du 9 août 2010, qui vise bien la délibération précitée, un agent a été
recruté en qualité de chargé de mission « projets culturels » à compter du 9 août 2010 pour une durée
indéterminée, moyennant rémunération sur la base de l’indice brut 500.
Tant la durée que le niveau de rémunération du contrat passé en 2010 sont donc en contradiction avec les
décisions prises en 2007 par le conseil municipal, qui n’avaient pas été préalablement modifiées.
Cette situation est donc juridiquement risquée, puisque la contradiction existant entre ces différents actes aurait
dû empêcher le paiement de la rémunération principale de cet agent dès 2010. La chambre régionale des
comptes recommande donc à la ville de régulariser cette situation au plus vite.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
41/62
Dans sa réponse aux observations provisoires concernant les recrutement
d’agents contractuels,
le maire s’est
engagé à régulariser les situations observées, ce dont la chambre régionale des comptes prend acte.
5.4.3.
Les cumuls d’emplois et de rémunérations
Les règles en ce domaine
sont fixées par l’article 25 de la loi n°
83-634 du 13 juillet 1983 et par le décret
n° 2007-
658 du 2 mai 2007, dont l’article 4 dispose que
« le cumul d'une activité exercée à titre accessoire
(…)
avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'autorité dont
relève l'agent intéressé. /
(…)
»,
ces dispositions étant précisées par les articles 5 à 8 du même décret.
Le contrôle effectué sur ce point a montré que la quasi-totalité des agents de la ville de Saintes concernés par
l’exercice d’activités accessoires avaient sollicité et obtenu une autorisation, à l’exception toutefois d’un agent,
qui, selon les informations produites,
réaliserait une activité accessoire au sein d’une association
mais
n’aurait
pas déposé de dema
nde d’autorisation à cet effet (
en dé
pit d’une lettre du 12 octobre 2011
émanant de l’adjointe
au maire déléguée au ressources humaines
qui l’avait invité à le faire
).
5.5.
L
ES LOGEMENTS DE SERVICE ET DE FONCTION
Les attributions de logements à des agents des collectivités territoriales sont
régies actuellement par l’article 21
de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990
20
et par les articles L. 2124-32 et R. 2124-71 et suivants du code
général de la propriété des personnes publiques (CG3P).
Le conseil municipal de Saintes, par délibération du 6 juillet 1992 a listé
l’ensemble des logements pouvant être
attribués au personnel communal, soit par nécessité absolue de service, soit par utilité de service. Cette
délibération ne précise pas si les personnels ont des avantages accessoires liés à l’usage
du logement. Par
ailleurs, elle mentionne près de quinze logements alors
qu’il n’y a
vait plus que huit agents logés depuis 2011,
selon les données produites à la chambre régionale des comptes. De plus, les adresses de certains logements
actuellement occupés ne correspondent pas aux adresses figurant sur la délibération.
La ville a par ailleurs transmis à la chambre régionale des comptes les conventions et arrêtés de concession
des sept logements concédés par utilité de service
ainsi que l’arrêté
de concession du logement concédé par
nécessité absolue de service
actuellement encore en vigueur. L’examen de ces documents appelle les
observations suivantes :
-
certains d
es arrêtés de concession avaient été pris tardivement, après l’
entrée effective dans les lieux ;
-
aucun des sept arrêtés de concession par utilité de service antérieurs à 2012
n’a
été mis à jour de la
nouvelle réglementation, en méconnaissance de l
’article 9 du décret n° 2012
-752 du 9 mai 2012, lequel
prévoit, dans sa version modifiée le 6 décembre 2015, une mise à jour au plus tard le 1
er
mai 2016 ;
-
aucun de ces arrêtés ne prévoit le
paiement d’une redevance de 50
% de la valeur locative du logement
comme cela est pourtant prévu
par les dispositions précitées de l’article R.
2124-68 du CG3P pour les
agents bénéficiant d’une convention de logement
par utilité de service (terme remplacé depuis 2012 par
celui «
convention d’occupation précaire avec astreinte
» ; de plus, les conventions continuent à prévoir la
gratuité de l’eau, ce qui est contraire à l’article R.
2124-71 du CG3P et ne prévoient
pas l’
obligation pour
l’occupant
de s’assurer pour les risques locatifs
;
20
« Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent la liste des emplois pour lesquels
un logement de fonction peut être attribué gratuitement ou moyennant une redevance par la collectivité ou l'établissement public
concerné, en raison notamment des contraintes liées à l'exercice de c
es emplois. / (…) / La délibération précise les avantages
accessoires liés à l'usage du logement. / Les décisions individuelles sont prises en application de cette délibération par l'autorité
territoriale ayant le pouvoir de nomination. (…)
».
Rapport
d’observations définitives
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ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
42/62
-
pour le logement accordé par nécessité absolue de service à compter du 1
er
mai 2013, c’est
-à-dire après
l’entrée en vig
ueur des nouvelles dispositions applicables à compter du 11 mai 2012, l
’arrêté prévoit la
gratuité de l’eau jusqu’
à 140 m
3
ce qui est contraire à
l’article R.
2124-71 du CG3P.
La chambre régionale des comptes recommande donc à la ville de Saintes de faire à nouveau délibérer son
conseil municipal sur les logements de fonction, et de procéder à la révision de
l’ensemble de
s concessions en
vigueur afin de les rendre conformes aux dispositions législatives et règlementaires actuellement applicables.
Elle prend acte de l’engagement pris en ce sens par le maire dans sa réponse aux observations provisoires.
5.6.
L’
ACTION SOCIALE ET L
’
AIDE A LA PROTECTION SOCIALE COMPLEMENTAIRE DES AGENTS
Aux termes de l’article 9 de la
loi n° 83-634 du 13 juillet
1983 « (…) / L'action sociale, collective ou individuelle,
vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de
la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à faire face à des situations difficiles.
/ Sous réserve des dispositions propres à chaque prestation, le bénéfice de l'action sociale implique une
participation du bénéficiaire à la dépense engagée. (…) / Les prestations d'action soci
ale, individuelles ou
collectives, sont distinctes de la rémunération visée à l'article 20 de la présente loi et sont attribuées
indépendamment du grade, de l'emploi ou de la manière de servir. / (…) » ; aux termes de l’article 88
-1 de la loi
n° 84-53 du 2
6 janvier 1984 : « L'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale (…) détermine le type
des actions et le montant des dépenses qu'(elle) entend engager pour la réalisation des prestations prévues à
l'article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ainsi que les
modalités de leur mise en œuvre »
.
Par délibération du 4 octobre 2010, le conseil munici
pal a voté pour l’attribution de chèques
déjeuner aux agents,
sur la participation à la cotisation des agents à un contrat
de garantie de maintien de salaire et sur l’octroi de
subventions à l’association
du C
omité des œuvres sociales (COS), organisme
à qui il a confié
la mise en œuvre
d’
un ensemble de prestations sociales, culturelles, sportives, et de loisirs.
5.6.1.
L’a
ttribution des chèques-déjeuner
L
a valeur faciale d’un
chèque-déjeuner attribué aux agents est actuellement de 5 euros
soit 2 € pour la part
agent et 3 € pour la
part employeur. Pour justifier le montant pris en charge par la ville, ont été produits :
-
une copie de la délibération n° 1
5 du 12 mai 1997 concernant l’«
attribution (de) titres restaurant
» avec une
valeur faciale de 25 F
(3,81 €)
et une participation de la ville à hauteur de 12,50 F
(1,91 €)
;
-
un extrait du comité technique paritaire du 15 décembre 2008 donnant un avis favorable à une répartition
différents (part patronale 3 € et part salariale 2 €), toujours en vigueur.
Cependant, il n’a été produit aucune délibération avalisant cette nouvelle répartition, ce qui aurait été
nécessaire,
le maire n’ayant pas délégation de pouvoir du conseil municipal en ce domaine.
Selon les données produites, le coût total pour la ville des parts patronales des chèques déjeuner
s’est élevé
pour l’ensemble de la période 2012
-
2015 à 0,85 M€, soi
t en moyenne un peu plus de 0,21
M€ par an.
Quant
aux
coûts de gestion de l’entreprise prestataire
, ils
s’
élèvent actuellement à
environ 181 € par an.
Selon l’instruction comptable M14 (tome 1 –
commentaires du compte 64) dans sa
version issue de l’arrêté du
9 décembre 2014 (NOR: INTB1426315A), les titres restaurant que la collectivité octroie à ses agents sont
enregistrés au vu d’un mandat au compte 6478
« Autres charges sociales »
pour le montant de leur valeur
faciale lors de l
eur émission. La commission perçue par l’entreprise émettrice des titres restaurant est
enregistrée au compte 6228
« Rémunérations d’intermédiaires et d’honoraires –
Divers ».
La part laissée à la
charge de l’agent constitue une atténuation de charges cons
tatée au crédit du compte 6479
« Remboursements
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
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43/62
sur autres charges sociales ».
L’instruction M4 ne comporte quant à elle ni explications spécifiques sur le
traitement des titres restaurant, ni compte 6479.
Dans le cas de la ville de Saintes, il a été indiqué par la ville que «
la part « salarié » pour l’attribution des
chèques déjeuner est imputée sur les comptes / 64111 / 64131 / 64168 / selon la catégorie d’agent et la
part «
employeur », est imputée au compte /6474/ du tiers concerné ». La chambre régionale des comptes observe
donc que c
es modalités de comptabilisation ne sont pas conformes à celles prévues par l’instruction
M14. Elle
prend toutefois
acte de l’engagement
de régulariser cette situation, pris par le maire dans sa réponse aux
observations provisoires.
5.6.2.
Les actions menées par une association du personnel
En application de l’article 9 de la l
oi n° 83-634 du 13 juillet 1983 «
(…). / L'Etat, les collectivités locales et leurs
établissements publics peuvent confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont bénéficient
les agents à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies par la loi du
1
er
juillet 1901 relative au contrat d'association. / Ils peuvent participer aux organes d'administration et de
surveillance de ces organismes ».
Par délibération du 17 décembre 2010, le conseil municipal de Saintes a autorisé la signature
d’une convention
avec le
comité des œuvres sociales (COS) de Saintes, association
de loi 1901.
Cette convention
a été signée pour une durée d’un an à compter du 1
er
janvier 2011, renouvelable par tacite
reconduction pour une période totale ne pouvant excéder cinq ans. Elle prévoit le versement par la ville de
subventions annuelles décomposées
pour l’essentiel en
trois parties : la première correspond à 80 % du montant
de l’adhésion par agent actif et retraité à un organisme national d’action sociale
; la deuxième correspond au
fonctionnement de l’association
; la troisième concerne l’organisation par l’association de l’arbre de Noël.
La convention prévoit aussi que la ville met à la disposition du COS un local (cette mise à disposition ayant par
ailleurs fait
l’objet d’une
convention spécifique pour fixer les droits et obligations), ainsi que divers moyens
matériels.
La convention signée en 2011 pour une durée ne pouvant excéder cinq ans a été renouvelée en 2016, après
délibération du conseil municipal en date du 6 juin 2016. Elle comprend des dispositions similaires à la
précédente.
En moyenne sur la période 2011 à 2015, la ville a ainsi attribué au
COS des subventions d’un montant total de
0,560 M€, soit une moyenne annuelle d’un peu plus de 0,110 M€, dont 0,073 M€ par an
, en moyenne, pour la
cotisation au centre national de l’action sociale, 0,004 M€ pour l’organisation de l’arbre de Noël, le reste (
soit en
moyenne 0,034 M€ par an
)
ayant servi à financer les autres activités de l’association. Ces modalités de
subvention n’appellent pas d’observation critique.
5.6.3.
La contribution au financement des garanties de protection sociale complémentaire
De telles contributions sont prévues par les dispositions de l’a
rticle 22 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983,
par l’a
rticle 88-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par le décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011.
La ville de Saintes intervient à ce titre depuis une délibération en date du 6 mai 1996. Par délibération du
19 septembre 2014, le conseil municipal a voté à nouveau sur ce dispositif mais en décidant de recourir à une
nouvelle mutuelle de prévoyance. Le 23 octobre
2014, la ville, l’agglomération et le CCAS de Saintes ont conclu
une convention pour une durée de 6 ans avec la mutuelle concernée, à compter du 1
er
janvier 2015.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
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La ville a produit un état récapitulatif de 2011 à 2
015 de ses participations à ce titre, dont le montant total s’élève
à
0,126 M€, soit une moyenne annuelle d’un peu plus de 0,025 M€. Ces modalités de financement n’appellent
pas d’observation critique.
6.
LES MARCHES PUBLICS
6.1.
L
ES ENJEUX FINANCIERS DE LA COMMANDE PUBLIQUE
Sur ce thème, le contrôle effectué par la chambre régionale des comptes
, qui n’a pu être exhaustif, s’est
concentré sur les vérifications suivante
s : l’organisation interne et les modalités de répartition du pouvoir
adjudicateur ; l’existence de stratégies d’achat visant à obtenir des gains et à prendre en compte divers enjeux
actuels de l’achat public
; les modalités de définition des besoins et la sécurisation du suivi de la computation
de seuils ; l’organisation de la fonction achat et la ré
partition des missions des différents acteurs pour ce qui est
des marchés à procédure adaptée (MAPA). Ce contrôle a été complété par des vérifications faites sur une
dizaine de marchés publics particuliers.
Pour la ville de Saintes, les enjeux financiers de la fonction achats-marchés sont importants puisque, pour la
seule période 2013-2015 inclus, le montant cumulé des dépenses du budget principal et des budgets annexes
imputées sur les comptes
« achats, services extérieurs et autres services extérieurs »
(hors personnel extérieur
au service) s’est élevé à
17,426
M€ et le montant cumulé des dépenses réelles d'équipement s’est élevé à
25,176
M€. L’enjeu financier total des diverses procédures de marchés publics était donc supérieur à
42
M€ au
cours de cette période.
6.2.
L’
ORGANISATION ET LA POLITIQUE SUIVIE EN MATIERE DE MARCHES PUBLICS
6.2.1.
L’organisation du pouvoir adjudicateur
Les vérifications effectuées en ce domaine appellent six observations.
a-
Depuis 2006, le code des marchés publics ne comportait plus de dév
eloppement sur l’autorité en charge des
marchés, désignée dans les versions antérieures sous le nom de
« personne responsable du marché »
. Il ne
mentionne plus que le
« pouvoir adjudicateur »,
à savoir la personne publique qui passe le marché.
Pour l’artic
le
10 de l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015 applicable au 1er avril 2016,
« les pouvoirs adjudicateurs
sont : / (…) / 1° Les personnes morales de droit public ; / (…)
».
Dans le cas des communes, c’est donc le code général des collectivités territoriales qui définit, en la matière,
les compétences respectives des différents organes chargés de leur administration. En l’absence de toute
délégation, c’est le conseil municipal
qui représente le pouvoir adjudicateur car, aux termes de l’article L.
2121-
29 dudit code, c’est lui qui
« règle par ses délibérations les affaires de la commune »
(le maire n’ayant alors
dans ce cas qu’un simple pouvoir d’exécution pour
« souscrire les marchés »
en application de l’article L.
2122-
21 du même code). Mais l’article L.
2122-22 du code général des collectivités territoriales dispose également
que :
« Le maire peut (…) par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pou
r la durée
de son mandat : / (…) / 4° De prendre toute décision concernant la préparation
, la passation, l'exécution et le
règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les
crédits sont inscrits au
budget ; / (…) ».
Lo
rsqu’elle existe, une telle délégation du conseil municipal constitue
une délégation de pouvoir qui a pour effet de dessaisir l’organe délibérant de sa compétence en la matière, tant
qu’il n’a pas rapporté sa délégation.
Le pouvoir adjudicateur de la ville de Saintes est donc son conseil municipal
, le maire n’étant, en l’absence de
délégation de pouvoir, que l’organe exécutif des décisions du conseil municipal.
Mais, en application
de l’article
L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales précité, le conseil municipal a donné à son maire des
délégations de pouvoir très larges en matière de commande publique, en reprenant intégralement la formulation
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
45/62
du point 4° susmentionné : tel a été le cas pour la mandature 2008-2014,
par délibération du conseil municipal
du 5 octobre 2009, puis, pour la mandature engagée en mars 2014, par délibération du 17 avril 2015. Même si
cette situation n’est pas irrégulière,
le
conseil municipal s’est
totalement dessaisi depuis octobre 2009 de son
pouvoir adjudicateur au bénéfice des maires successifs.
b-
L
’article L. 2122
-23 du code général des collectivités territoriales dispose en son deuxième alinéa que «
(…)
/ Sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation (au m
aire sur le fondement de l’article
L. 2122-22), les décisions prises en application de celle-ci peuvent être signées par un adjoint ou un conseiller
municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l'article L. 2122-
18 (…)
». En application
de ces dispositions, les maires successifs de Saintes ont donné délégation de fonction à des adjoints et à des
conseillers municipaux en ce domaine.
Ces délégations n’appellent pas d’observation, étant rappelé qu’il s’agit
dans ce cas de simples délégations de signature,
qui n’ont pas eu pour effet de dessaisir le maire de ses
compétences.
c-
Dans le cas de Saintes, les maires successifs ont également donné délégation de signature à de nombreux
responsables administratifs :
-
au cours de la mandature 2008-2014, cette situation a concerné au total plus de soixante-dix agents qui
ont reçu à des titres divers des délégations pour signer des bons de commande (sous certains seuils) ainsi
que pour signer d’autres actes relevant du pouvoir adjudicateur
;
-
pou
r la mandature engagée en mars 2014, cette situation concerne au total une cinquantaine d’agents.
Ces délégations de signature données à des agents ont par ailleurs été prévues par le règlement intérieur de la
commande publique adopté par le conseil municipal le 15 décembre 2015. Il y est en effet indiqué que tous les
achats sont validés au niveau de la commande par le chef de service en dessous de 5
000 €
et par le directeur
de service de 5 000 à 25 000
€.
Le précédent guide de procédure de
l’achat public
dont disposait la ville
comportait également un système de validation de certaines commandes publiques par des agents.
Toutefois,
sous réserve de l’appréciation des juridictions compétentes,
la possibilité juridique pour un maire de
donner
des délégations de signature à des responsables administratifs de la commune pour l’exercice du
pouvoir adjudicateur apparaît actuellement dépourvue de base légale.
Certes, aux termes de l’article L. 2122
-19 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut donner,
sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature : / 1° Au directeur général des
services et au directeur général adjoint des services de mairie ; / 2° Au directeur général et au directeur des
services techniques ; / 3° Aux responsables de services communaux ». Mais aucune disposition législative
n’autorise explicitement le maire à accorder des délégations de signature à des responsables administratifs pour
les matières dont il a lui-même reçu préalabl
ement délégation d’attribution de la part du conseil municipal. En
effet, l’article L. 2122
-23 précité du code général des collectivités territoriales ne mentionne la possibilité de
telles délégations que pour les adjoints et les conseillers municipaux. Qu
ant à l’article L. 2122
-19 précité, il
n’élargit pas explicitement cette possibilité pour les agents, et ce contrairement à ce qui est prévu pour les
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
21
pour les départements
22
ou pour les régions
23
.
Or, il ressort de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat qu’une délégation de signature, comme toute
délégation de compétence, doit être prévue par un texte législatif ou réglementaire
24
.
Cette situation juridique, particulière aux communes, provient de la modification apportée au deuxième alinéa
précité de l’article L. 2122
-23 du code général des collectivités territoriales par la loi n° 2004-809 du 13 août
21
Par combinaison des articles L.5211-9 et -10 du code général des collectivités territoriales.
22
Par combinaison des articles L.3221-3, -11 et -13 du code général des collectivités territoriales.
23
Par combinaison des articles L.4231-3, -8 et -9 du code général des collectivités territoriales.
24
Voir à cet égard notamment les arrêts du Conseil d’Etat n°37820 du 22 juin 1962 « Houillères du bassin d’Aquitaine » (recueil
Lebon
page 413) ou n°88344 du 9 janvier 1974 « Dame Viala », (recueil Lebon page 12).
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
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46/62
2004 (publiée le 17 août 2004). En effet, dans sa version antérieure à cette loi, cet article disposait que
« (…) /
Sauf disposition contraire dans la délibération du conseil municipal portant délégation
(
au maire sur le fondement
de l’article L. 2122
-22), les décisions prises en application de celle-ci doivent être signées personnellement par
le maire nonobstant les dispositions des articles L. 2122-17 à L. 2122-
19. (…) ».
Sur le fondement de ces
dispositions antérieures au 17 août 2004, la cour administrative d’appel de Nanc
y avait jugé, dans son arrêt
n° 98NC01059 du 7 août 2003,
«
qu’il (en) résulte (…) que les pouvoirs délégués au maire par le conseil
municipal en vertu de l’article L
. 2122-
22 du code général des collectivités territoriales peuvent faire l’objet d’une
subdélégation lorsque cette dernière est prévue dans la délibération du conseil municipal portant délégation ».
Mais cette jurisprudence n’apparaît plus applicable depuis le changement législatif intervenu le 17 août 2004.
Il est indéniable que la
difficulté juridique suscitée par la modification en 2004 de l’article L.
2122-23 du code
général des collectivités territoriales pose de nombreux problèmes en termes d’administration, en particulier
dans les grandes villes et/ou dans des situations (telles que constatées à Saintes) dans lesquelles des
mutualisations de services sont instit
uées en matière d’achats et marchés publics entre, d’une part, des
communes (pour lesquelles les délégations aux responsables administratifs ne sont pas possibles) et, d’autre
part, des EPCI (pour lesquelles de telles délégations sont possibles).
Mais la clarification de cette situation ne semble toutefois pouvoir être envisagée que par une modification
législative qui n’est pas encore intervenue à ce jour.
La chambre régionale des comptes
attire donc l’attention de la
ville sur les risques juridiques actuels de la
pratique consistant, pour le maire, à donner délégation de signature à des agents en matière de pouvoir
adjudicateur, les actes ainsi signés étant susceptibles
d’être fragilisé
s au regard de la compétence juridique de
leurs auteurs.
Sur ce point,
à l’appui de sa réponse
aux observations provisoires, le maire a mentionné la réponse ministérielle
à la question écrite n° 12656 publiée dans le journal officiel du Sénat du 31 juillet 2014. Par ailleurs, en se
référant à cette réponse, le conseil municipal de Sainte a, par délibération du 9 novembre 2016, autorisé le
maire à subdéléguer sa signature aux fonctionnaires c
onformément à l’article L.2122
-19 du code général des
collectivités territoriales dans les domaines et pour les actes dont il a lui-même préalablement reçu délégation
de la part du conseil municipal en application de l’
article L.2122-22 du même code.
La chambre régionale des comptes prend acte de cette réponse mais maintient sa position quant à la fragilité
juridique de telles subdélégation
s, sous réserve de l’analyse des juridictions administratives
, en raison de
l’absence de dispositions législative
s ou règlementaires autorisant de telles subdélégations.
d-
Par ailleurs, la ville a transmis le plan de formation sur la thématique de la commande publique pour les
années 2012 à 2015. Si la dispense de formation semble régulière pour les premières années,
tel n’a pas été
le cas en 2015 (un
seul agent concerné par une formation d’une d
urée de deux jours).
La chambre régionale des comptes rappelle donc
l’importance des formations en matière d’achats et de
marchés publics. Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a précisé que quarante agents ont été
formés en 2012
et qu’un
plan de formation assez complet a été prévu pour 2017. Il a aussi indiqué que le partage
de l’information sur ces aspects au sein des services se double d’une veille juridique à travers diverses revues
.
e-
S’agissant de la
veille juridique en matière
d’ac
hats et de marchés publics, la ville a indiqué qu
’il s’agit d’une
des missions du responsable du service des marchés publics, qui diffuse les évolutions règlementaires relatives
aux achats lors de formations en interne ou de réunions de services.
f-
Pour ce qui est des modalités de sensibilisation à la déontologie et aux divers risques juridiques afférents à
la commande publique (conflit d’intérêt, favoritisme,…)
et des mesures prises pour éviter la survenance de ce
type de situation, la ville de Saintes a indiqué disposer des outils suivants :
Rapport
d’observations définitives
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ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
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-
un
« guide des élus »
réalisé par les cadres de la ville
à l’attention des nouveaux élus en 2014
, comportant
notamment une fiche sur le statut de l’élu local
qui mentionne l’existence du délit de favoritisme et
de la
prise illégale d’intérêt
; mais cette fiche n’apparaît
pas de nature à informer suffisamment sur ces aspects ;
-
la
« charte de l’élu local »
adoptée par le conseil municipal le 15 décembre 2015 qui mentionne
explicitement les risques d’atteinte à la probité et les conflits d’intérêt
s mais sans en détailler les modalités
pratiques de détection et de d’évitement
;
-
une note interne sur la prise illégale d’intérêts rédigée à l’attention du
directeur général des services.
Cependant, cette note interne
n’est pas
signée et elle ne semble pas avoir été diffusée largement à
l’ensemble des personnes susceptibles de prendre part au processus de la command
e publique au sein
de la ville.
La chambre régionale des comptes p
rend acte de l’existence de ces documents et observe que si
une
information sur les risques en matière de marchés publics a été donnée aux élus, elle gagnerait à être donnée
également de manière précise aux agents concernés. Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire
a indiqué qu’une information relative à la déontologie sera diffusée largement au sein de la collectivité, au
-delà
des seuls élus.
6.2.2.
Les groupements de commandes
Les groupements de commandes et les centrales d’achats
étaient régis par les articles 8 et 9 du code des
marchés publics 2006
. Depuis l’intervention de l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015 applicable au
1
er
avril 2016, ils sont régis par
l’article 28 de ladite ordonnance et par
l’article L.
1414-3 du code général des
collectivités territoriales. Les groupements de commandes permettent normalement aux acheteurs publics de
coordonner et de regrouper leurs achats pour
réaliser des économies d’échelle.
La ville a indiqué avoir constitué des groupements de commande avec plusieurs collectivités, pour ce qui est de
la maintenance informatique, des téléc
ommunications fixes et mobiles, des fournitures de bureau, de l’achat de
gaz et
d’
électricité, de la prévoyance des agents
et de l’accompagnement des m
utualisations. La plupart des
achats sont pilotés par la ville ou la c
ommunauté d’agglomération
de Saintes.
La ville a toutefois indiqué rencontrer quelques difficultés lors de ses achats via les groupements (risque de
réduction du panel des fournisseurs et allongement des délais de procédure).
La chambre régionale des comptes observe que la ville aurait intérêt à évaluer les gains obtenus grâce à ces
groupements existants et, le cas échéant
, par la création ou l’adhésion à d’autres groupements dans d’autres
domaines.
6.2.3.
La prise en compte des dimensions économiques, sociales et environnementales
Pour faciliter l’a
ccès des petites et moyennes entreprises (PME) à la commande publique, la ville de Saintes a
indiqué mener les actions suivantes : allotissement systématique, recours aux marchés à procédure adaptée
(MAPA) pour les petits lots, simplification des procédures (limitation des pièces administratives demandées),
prop
osition d’avance
s systématiques.
En revanche, la ville
a indiqué n’avoir
pas pour politique de prévoir des clauses contractuelles à caractère social
ou environnemental ou de faire figurer dans les spécifications techniques des caractéristiques
environnementales.
La chambre régionale des comptes en prend acte. Elle
rappelle cependant qu’aux termes de l’article 5 du code
des marchés publics 2006 applicable jusqu’au 30 mars 2016, puis de l’article 30 de l’o
rdonnance n° 2015-899
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
48/62
du 23 juillet 2015 applicable à compter du 1er avril 2016, il appartient au pouvoir adjudicateur de déterminer la
nature et l'étendue des besoins à satisfaire en prenant en compte des objectifs de développement durable dans
leurs dimensions économique, sociale et environnementale
25
. Par ailleurs, les articles 31 et 38 de ladite
ordonnance ainsi que les articles 6, 10, 62 et 63 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 également en vigueur
depuis le 1
er
avril 2016 proposent diverses modalités de prise en compte de ces aspects inhérents au
développement durable à différents stades du processus de la commande publique.
6.3.
L
ES PROCEDURES GENERALES ETABLIES POUR LA COMMANDE PUBLIQUE
6.3.1.
La formalisation des procédures internes
Comme indiqué précédemment, la ville
s’était dotée depuis plusieurs années d’un
guide de procédure de
l’achat
public, dont la dernière mise à jour datait du 26 juin 2014. Ce guide avait vocation à
«
s’applique(r) à l’ensemble
des services de la collectivité »
et avait
« pour triple objectif : de protéger la collectivité de tout recours
contentieux,
d’harmoniser et simplifier les différentes pratiques d’achat et de de rationaliser la dépense
publique
». Il comportait des règles très précises quant au recensement des besoins, aux procédures et au choix
des offres. Il comportait également, en annexes, d
ivers documents type et d’autres éléments très utiles. Mais
, il
n’a pas été possible de déterminer quelle instance communale avait arr
êté ce guide, comment il avait été diffusé
auprès des services concernés et quelles modalités de contrôle avaient été mises en place pour en garantir
l’effectivité. D’ailleurs,
les réponses à la chambre régionale des comptes et les vérifications faites par cette
dernière ont suscité de grands doutes quant au fait que ce guide aurait
réellement été mis en œuvre
de manière
généralisée.
Par la suite, le conseil municipal a adopté le 15 décembre 2015 un règlement intérieur de la commande publique.
Mais il est beaucoup moins complet que le guide susmentionné et comporte de nombreuses lacunes quant au
processus de la commande publique.
Néanmoins, la ville
a aussi indiqué s’être engagée dans un processus de refonte de sa politique d’achat basée
sur des changements organisationnels (mutualisation de la fonction achat, recrutement d’un acheteur public) et
sur la mise en place de nouveaux outils et procédures (nomenclature, plan annuel de performance des achats).
6.3.2.
La définition des besoins et leur répartition par opérations ou catégories homogènes
Les enjeux d’une bonne programmation de la commande publique sont de permettre de détermi
ner en amont
les besoins de l’organisme, de garantir le respect des seuils et donc des procédures et de permettre la réalisation
d’économies.
Les articles 5 et 27 du code des marchés publics
2006 applicable jusqu’au 30 mars 2016
disposaient que la
nature et l'étendue des besoins à satisfaire doivent être déterminées avec précision
. L’article 30 de l’ordonnance
n° 2015-899 du 23 juillet 2015 et les articles 20 à 23 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 en vigueur depuis
le 1er avril 2016 comportent des dispositions similaires. En ce qui concerne les travaux, leur valeur globale se
rapportant à une opération doit être prise en compte, ainsi que la valeur des fournitures nécessaires à leur
réalisation. En ce qui concerne les fournitures et les services, il doit être procédé à une estimation de la valeur
totale des fournitures ou des services qui peuvent être considérés comme homogènes soit en raison de leurs
caractéristiques propres, soit parce qu'ils constituent une unité fonctionnelle. La délimitation d'une catégorie
homogène de fournitures ou de services ne doit pas avoir pour effet de soustraire des marchés aux règles qui
leur sont normalement applicables en vertu du code en vigueur.
25
Le Conseil d’Etat, dans sa décision en B n°
351570 du 23 novembre 2011 en a d’ailleurs fait une lecture un peu plus large :
« Le
pouvoir adjudicateur doit (…)
concilier, pour la détermination de la nature et de l'étendue des besoins à satisfaire, des objectifs de
protection et de mise en valeur de l'environnement, de développement économique et de progrès social
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
49/62
Comme l’indique le vade
-mecum des marchés publics publié par le ministè
re de l’économie et des finances
26
,
pour apprécier l’homogénéité de leurs besoins en fonction des caractéristiques propres de la prestation, les
acheteurs peuvent élaborer une classification propre de leurs achats, selon une typologie cohérente avec leur
activité. Cette classification leur permettra également,
en fin d’exercice budgétaire N
-1, de déterminer, par
rapport au montant total des dépenses récurrentes enregistrées, la procédure à utiliser pour conclure les
marchés correspondants à ce besoin récurre
nt, au cours de l’année budgétaire N.
Une telle classification passe donc
par l’élaboration d’une nomenclature interne identifiant des familles d’achats
et permettant d’effectuer des regroupements de besoins homogènes en fournitures et services.
La ville de Saintes a indiqué ne disposer actuellement ni de nomenclature, ni
d’outil de programmation de
ses
achats ventilés par opération et par code de nomenclature. Or,
l’ancien guide susmentionné mis à jour en 2014
comportait bien une telle nomenclature pour les fournitures et les services. Au vu des réponses faites à la
chambre régionale des comptes, il y a donc un doute sur son utilisation réelle par les services avant 2015. Quant
au règlement adopté par le conseil municipal le 15 décembre 2015, il ne comporte aucune nomenclature.
Il a été demandé également à la ville de préciser quelles étaient
les instances qui élaboraient puis validaient les
documents de programmation annuelle et/ou les montants à ne pas dépasser par opérations ou catégories
homogènes. La ville
a indiqué que les achats d’un même type sont généralement effectués par un même
service
27
, qui évalue la quantité nécessaire et estime le prix avant de solliciter le service des marchés qui met
en œuvre la procédure de consultation.
Une
« fiche opération »
transmise assure la liaison entre les services. Il
n’est
donc pas procédé à un recensement en amont des besoins et à leur consolidation au niveau de
l’ensemble
des services de la ville.
Le règlement intérieur adopté le 15 décembre 2015 par le conseil municipal
pérennise cette situation puisqu’il
permet aux services opérationnels acheteurs d’intervenir pour passer commande de toutes les prestations d’un
montant inférieur à 25
000 € HT tandis que le service transversal de la commande publique n’intervient qu’au
-
delà. Ce processus ne permet donc pas de procéder à un groupement des achats de la ville par catégories
homogènes de fournitures pour toutes les commandes se situant sous ce seuil.
6.3.3.
La computation des seuils et son utilisation
Outre le fait de permettre une anticipation des besoins et une planification des marchés publics à passer, la
programmation et la répartition par opération ou catégorie homogène sont fondamentales pour assurer une
computation des seuils fiable. Parmi ces s
euils, il convient de distinguer ceux qui déclenchent l’applica
tion des
procédures formalisées
28
et ceux qui concernent les marchés à procédure adaptée, en particulier pour ce qui
est de leurs règles de mise en concurrence et de publicité (voir ci-après). Le pouvoir adjudicateur doit
impérativement vérifier le respect de ces seuils, étant
rappelé qu’aucun besoin ne doit être scindé ou
abusivement fractionné et échapper ainsi aux règles de la commande publique.
Dans le cas de la ville de Saintes, aucun outil de programmation et de suivi de la computation des seuils
n’a été
mis en œuvre.
La ville a indiqué que le respect des enveloppes budgétaires votées peut être effectué par le
système comptable. Ce dernier permet en effet de contrôler la consommation de crédits votés par niveau de
vote (chapitre en fonctionnement / opération en investissement) et d’éviter
ainsi tout dépassement.
26
Source :
27
Exemples : les fournitures administratives, mobilier sont achetées par le service moyens généraux, le carburant, la quincaillerie et
les matériaux par le centre technique municipal, le matériel informatique et la téléphonie par le service informatique ;
28
Ancien article 26 du code des marchés publics 2006, article 42 n° 2015-899 du 23 juillet 2015 applicable au 1er avril 2016 et avis
paru au JORF n°0074 du 27 mars 2016
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
50/62
Mais le seul contrôle du non-dépassement des enveloppes budgétaires votées est insuffisant pour garantir un
suivi des seuils fixés en matière de marchés publics par les textes législatifs et règlementaires ainsi que par les
procédures internes relatives à la commande publique.
Cette absence de suivi des seuils par opération ou catégorie homogène ne permet pas non plus à la ville de
r
éaliser en fin d’exercice budgétaire N
-
1, une cartographie des dépenses récurrentes, afin d’anticiper les
marchés à passer pour ces besoins récurrents au cours de l’année budgétaire N.
Il est donc nécessaire que la ville se dote
d’
un outil de gestion lui permettant
d’assurer la
computation des seuils
et leur suivi.
6.3.4.
L
’organisation pour le respect d
es délais de paiement dans la commande publique
Le respect de ces délais de paiement est régi par les dispositions du titre IV de la loi n° 2013-100 du 28 janvier
2013 et par
son décret d’application n°
2013-269 du 29 mars 2013, qui définissent notamment les modalités de
calculs des délais et les modalités d’application automatique des intérêts moratoires.
Dans le cas des
collectivités territoriales, le délai maximal de paiement est fixé à 30 jours
(20 jours pour l’’ordonnateur et 10 jours
pour le comptable) et tout retard de paiement fait courir de plein droit des intérêts moratoires.
Les comptes de la ville de Saintes
n’ont quasiment pas enregistré de paiements d’intérêts moratoires (
1
271 €
en 2011, 573 € en 2012, 8 € en 2013 et
aucun en 2014 et 2015). La ville a indiqué que les services peuvent
calculer le délai entre la date de réception de la facture et le mandatement mais ne disposent pas de moyen de
contrôle des délais de paiement. La ville envisage toutefois
de mettre en œuvre le retour d’information sur les
paiements (OCRE) afin de pouvoir calculer les éventuels intérêts moratoires.
La chambre régionale des comptes prend acte de ces intentions et rappelle la nécessité de respecter les
obligations issues des dispositions législatives et réglementaires susmentionnées.
6.4.
L
ES PROCEDURES PARTICULIERES AUX MARCHES A PROCEDURE ADAPTEE
(MAPA)
6.4.1.
La définition des spécifications techniques
Pour les marchés dont les montants sont inférieurs aux seuils des procédures formalisées, le recours à la
procédure adaptée est une possibilité (mais pas une obligation)
ouverte par l’article 28 du code des marchés
publics 2006 (puis par
l’article 27 du décret n°
2016-360 du 25 mars 2016 en vigueur depuis le 1er avril 2016).
Pour les spécifications techniques applicables à ces marchés (article 6 du code des marchés publics 2006,
article 6 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016), la ville de Saintes a indiqué procéder le plus souvent par
référence à des normes publiques (AFNOR, Documents techniques unifiés
–
DTU-, Cahier de clauses
techniques générales
–
CCTG-
…
). De fait, le recours à des normes préétablies par des organismes reconnus
permet de contribuer à
assurer l’ég
alité entre les candidats.
6.4.2.
Le respect des obligations de publicité pour les MAPA
Les règles applicables résultaient jusqu’au 31 mars 2016 des
articles 28 et 40 du code des marchés publics
2006 et sont désormais fixées par les articles 30 et 34 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016. Lorsque la
valeur estimée du besoin est inférieure à 90 000 euros HT, l'acheteur choisit librement les modalités de publicité,
adaptées en fonction des caractéristiques du marché public. Lorsque la valeur estimée du besoin est égale ou
supérieure à 90 000 euros HT et inférieure aux seuils de procédure formalisée, l'acheteur publie un avis de
marché soit dans le Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), soit dans un journal habilité
à recevoir des annonces légales. Pour les marchés publics répondant à un besoin dont la valeur estimée est
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
51/62
inférieure à 25 000 euros HT
29
, les acheteurs peuvent passer un marché public négocié sans publicité ni mise
en concurrence préalables ; mais, dans ce cas, ils doivent veiller
« à choisir une offre pertinente, à faire une
bonne utilisation des deniers publics et à ne pas contracter systématiquement avec un même opérateur
économique lorsqu'il existe une pluralité d'offres susceptibles de répondre au besoin
».
L’examen d
es procédures
instituées sur ce point par l’ancien guide de procédure de l’achat public susmentionné,
puis par le règlement intérieur adopté par le conseil municipal le 15 décembre 2015, appelle les observations
suivantes :
-
pour
les achats d’
un montant inférieur à 5
000 €
HT
, l’ancien guide systématisait la
« consultation
téléphonique d’au moins trois fournisseurs
»
. Cependant, le règlement de décembre 2015 pose pour principe
l’
«
absence de publicité et de mise en concurrence »
et ne prévoit
« une mise en concurrence
simplifiée qu’en
l’absence d
e référence, ou en cas de doute par la demande de 3 devis par téléphone »
. Le fait de poser, depuis
décembre 2015,
comme règle générale l’absence de mise en concurrence peut amener la ville
à contracter
systématiquement avec un même prestataire, ce qui contrevient aux dispositions précitées du code des marchés
publics 2006 puis du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 ; la faculté de ne procéder à aucune mise en
concurrence ne devrait être utilisée que lorsqu’il n’existe
manifestement pas
de pluralité d’offres susc
eptibles
de répondre au besoin ;
-
pour les achats d’un montant compris entre
20 000 à 90
000 € HT, l’ancien
guide systématisait la
« publicité sur le site internet de la ville et sur le Moniteur BOAMP / internet ».
Le règlement de décembre 2015
est en retrait par rapport à ces règles puisqu’il prévoit
, entre 25 000 et 90
000 €
HT, une publicité «
assurée, au
minimum, par une publication sur la plateforme de dématérialisation des procédures. Elle peut être complétée,
selon la nature du besoin à satisfaire, par une publication dans les journaux locaux et/ou le Moniteur des Travaux
Publics et/ou le BOAMP et/ou to
ute autre publication adaptée à l’objet du marché
». Or, c
omme l’indique le
vade-
mecum des marchés publics publié par le ministère de l’économie et des finances
30
,
la diffusion
d’informations sur le profil d’acheteur du pouvoir adjudicateur ne peut être un
moyen unique suffisant que si ce
profil d’acheteur dispose d’une audience en rapport avec l’enjeu et le montant financier du marché. Pour des
sites à audience réduite, ce mode d’information ne doit être utilisé que comme un moyen de publicité
complémentaire, venant appuyer une publication par voie de presse ;
-
l’ancien guide précisait, selon les montants des achats, les durées minimales pour la réception des
offres (durées allant de 10 jours pour les marchés inférieurs à 5
000 € HT à 30
ou 35 jours au-delà de
90 000
€
HT). Le règlement de décembre 2015 ne mentionne aucune précision à cet égard.
La chambre régionale des comptes rappelle par ailleurs
la nécessité d’assurer la traçabilité des procédures
suivies pour les achats effectués en conservant des docum
ents permettant d’établir la réalité de la mise en
concurrence (
listes des prestataires contactés par téléphone, date de l’entretien et
noms de l’agent l’ayant mené,
comparaisons de prix et des
conditions d’exécution, copies de courriels ou fax échangés ou
des devis
éventuellement sollicités), ces éléments devant être accompagnés
d’explications
, notamment pour les achats
les plus complexes …).
6.4.3.
La sélection des candidats, la négociation, le choix des offres et l’attribution des MAPA
Les modalités de sélection des candidats puis de choix des offres étaient régies par les article 52 et 53 du code
des marchés publics 2006 et le sont désormais par les articles 51 et 52 de
l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet
2015 applicable au 1er avril 2016.
29
Ce seuil était fixé à 4 000 euros du 1er janvier 2010 au 11 décembre 2011 ; puis du 12 décembre 2011 au 30 septembre 2015, il
était fixé à 15 000 € HT.
30
Source :
Rapport
d’observations définitives
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ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
52/62
Lorsque le pouvoir adjudicateur décide de fixer des niveaux minimums d
’aptitude et d
e capacités, ils doivent
être liés et proportionnés à l’objet du marché.
Le pouvoir adjudicateur doit veiller à ne pas demander aux
entreprises, et notamment aux PME, des pièces ex
cessives qui s’avèrent superflues.
Par ailleurs,
le pouvoir adjudicateur doit, dès l’engagement de la procédure, dans l’avis de publicité ou
dans les
documents de la consultation, informer les candidats des critères et sous-critères de sélection des offres, ainsi
que de leurs conditions de mise en œuvre, selon des modalités appropriées à l’objet, aux caractéristiques et au
montant du marché concerné.
La pondération des critères de choix, obligatoire en procédure formalisée, ne l’est
pas en procédure adaptée
. Son usage est cependant recommandé car cette méthode facilite le choix de l’offre
économiquement la plus avantageuse et garantit le respect de l’égalité des candidats.
Dans le cas de la ville de Saintes :
-
p
our les marchés d’un montant supérieur à 20 000
€
HT, les fiches de l’ancien guide de procédure
mis à
jour le 26 juin 2014 distinguaient bien les deux phases de sélection des candidatures puis de sélection des
offres, ce que ne fait pas le règlement adopté en décembre 2015 pour les achats supérieurs à 25 000
€
HT ;
-
p
our l’analyse des offres,
ni
l’ancien guide
de procédure ni le règlement intérieur adopté en décembre 2015
ne comportaient de précisions quant aux analyses des offres des marchés inférieurs à 5
000 €
HT. Pour
les MAPA de montants supérieurs, ils prévoient tous les deux la rédaction de rapports d’analyses des
offres
. Les modèles de rapports joints à l’ancien gu
ide sont assez complets pour ce qui est notamment du
rappel des critères de choix et de leur évaluation.
La ville de Saintes a précisé que l
es critères servant à déterminer l’offre économiqu
ement la plus avantageuse
sont portés à la connaissance des entreprises soumissionnaires, soit dans la lettre de consultation pour les
achats d’un montant inférieur à 25
000
€ HT, soit dans l’avis de publicité et le règlement de consultation.
Toutefois, si cette obligation était bien rappelée dans l’ancien guide de procé
dure
, tel n’était pas le cas dans
le
règlement intérieur adopté en 15 décembre 2015.
Le recours à la négociation
avec les candidats ayant présenté une offre était une possibilité ouverte par l’article
28 du code des marchés publics 2006 et est reprise par
l’article 27 du décret n°
2016-360 du 25 mars 2016 en
vigueur depuis le 1er avril 2016.
Il s’agit d’une possibilité et non d’une obligation
; mais son usage permet en
principe de favoriser la concurrence et
de retenir l’offre la plus compétitive et la mieu
x adaptée aux besoins.
Toutefois, le recours à la négociation a été encadré par le Conseil d’Etat, dans sa décision
n° 380821 du
18 septembre 2015 :
« Si le pouvoir adjudicateur a décidé de faire usage de sa faculté de négocier dans le cadre
d'une procédure adaptée, il doit en informer les candidats dès le lancement de la procédure et ne peut alors
renoncer à négocier en cours de procédure. Il peut aussi se borner à informer les candidats, lors du lancement
de la procédure, qu'il se réserve la possibilité de négocier, sans être tenu, s'il décide effectivement de négocier
après la remise des offres, d'en informer l'ensemble des candidats. / La décision du pouvoir adjudicateur de
recourir à la négociation dans le cadre d'une procédure adaptée ne saurait être utilement critiquée devant le
juge. En revanche, s'il choisit, comme il lui est loisible de le faire, de ne négocier qu'avec certains des candidats
qui ont présenté une offre, il appartient au juge, saisi d'un moyen sur ce point, de s'assurer qu'il n'a méconnu
aucune des règles qui s'imposent à lui, notamment le principe d'égalité de traitement entre les candidats »
.
Dans le cas de la ville
de Saintes, pour les marchés d’un montant supérieur à 20 000 €
HT, les fiches de
procédure de l’ancien guide de
procédure prévoyaient bien une phase de négociation associant un agent du
service acheteur et un agent du service des marchés publics. Le règlement adopté en décembre 2015 ne prévoit
plus cette phase de négociation.
Dans les faits, la ville a indiqué que l
a négociation n’était
pas systématique (de fait, sur neuf rapports d’analyses
transmis à la chambre régionale des comptes, un seul
mentionne l’existence d’une négociation
). Quand elle a
lieu, elle porte sur le prix, la qualité des produits ; les méthodes de travail, les délais ; la maintenance et de
service après-vente. La ville
n’a pas évalué les gains globaux générés par ces négociations.
Rapport
d’observations définitives
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ville de Saintes
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53/62
La négociation est un levier inégalement utilisé par la ville de Saintes, alors
qu’elle est susceptible, si elle est
bien menée et en toute transparence,
d’entraîner aussi bien des gains d’achat que des améliorations des offres
des candidats. Toutefois, pour éviter tout risque juridique de contestation, une telle négociation doit respecter
les critères susmentionnés défin
is par le Conseil d’Etat
. La ville devrait donc mieux définir et encadrer les cas
de recours à la négociation dans son règlement interne et
l’
accompagner
d’une obligation de traçabilité
(rédaction de rapports mentionnant les agents ayant négocié, la procédure suivie, les entreprises appelées à la
négociation et les motifs des choix qui en ont résulté).
6.4.4.
L’achèvement de la procédure d’attribution
En application de l’article 11 du code des marchés publics 2006 puis de l’articl
e 15 du décret n° 2016-360 du
25 mars 2016 en vigueur depuis le 1er avril 2016, les marchés publics dont la valeur est égale ou supérieure à
25 000
€
HT sont conclus par écrit.
La ville
de Saintes a transmis un type d’acte d’engagement pour les MAPA.
Ce document apparaît satisfaisant
car il permet de bien
formaliser l’engagement du futur titulaire, notamment sur le prix et la prestation, tout en
garantissant la souplesse de la procédure adaptée.
Par ailleurs :
-
les obligations de notification aux attributaires des marchés et aux candidats écartés étaient régies par les
articles 81 et 83 du code des marchés publics 2006 et le sont depuis le 1
er
avril 2016 par l’article 55 de
l
’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015
et par l’article 99
du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016.
-
il résulte de l
’article 57 de l’ordonnance n° 2015
-
899 du 23 juillet 2015 et de l’article 108 du décret n°
2016-
360 du 25 mars 2016 en vigueur depuis le 1er avril 2016 que l’acheteur public doit conserver les pièces
constitutives du marché public pendant une durée minimale de cinq ans pour les marchés publics de
fournitures ou de services et de dix ans pour les marchés publics de travaux, de maîtrise d'œuvre ou de
contrôle technique à compter de la fin de l'exécution du marché public. L'acheteur doit également conserver
les candidatures et les offres, ainsi que les documents relatifs à la procédure de passation pendant une
période minimale de cinq ans à compter de la date de signature du marché public.
Pour ce qui concerne la traçabilité du processus de décision, la ville de Saintes a transmis neuf rapports de
passation de MAPA :
-
huit d’entre eux
mentionnaient bien
la procédure de mise en concurrence suivie, les critères d’attribution
ainsi que leur pondération, les offres reçues avec leurs montants, et le détail du classement des offres qui
avait
conduit à désigner l’offre retenue
;
-
mais aucun des rapports ne mentionnait les agents ayant procédé à la procédure de passation et la date
de notification du marché ;
-
un rapport « « réfection
de l’
arc de triomphe » ne mentionnait
ni l’offre retenue, ni les critères d’attribution,
ni le motif du choix de l’attributaire.
Pour la mise en œuvre des nouvelles dispositions susmentionnées en vigueur depuis le 1
er
avril 2016, qui
s’appliquent
également à tous les MAPA, la chambre régionale des comptes recommande à la ville de Saintes
d’harmoniser la for
me de ses rapports de passation et
d’y faire figurer systématiquement le nom des agents
ayant suivi la passation, ainsi que tous les documents permettant de retracer le détail de la procédure de
sélection des candidatures, de choix des offres, de notifications aux attributaires et aux candidats écartés ; les
dossiers à archiver devraient aussi comporter toutes les pièces justificatives y afférentes ainsi que, le cas
échéant, les p
ièces relatives aux modifications intervenues en cours d’exécution des marchés (avenants, …).
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6.5.
L
ES CONTROLES PARTICULIERS EFFECTUES SUR CERTAINS MARCHES
Plusieurs marchés
ont fait l’objet de contrôles plus précis,
portant sur la définition et la formalisation du besoin
et sur la régularité aux règles de la procédure de passation. Dix des treize marchés vérifiés appellent des
observations.
6.5.1.
L’a
chat
d’un véhicule
BMW en 2015
Le maire de Saintes a signé le 14 avril 2015
un bon de commande pour l’acquisition auprès d’une société d’
un
véhicule d’occasion
BMW pour un montant de 24
949 €
TTC.
Cependant, pour
l’acquisition de ce véhicule
, la ville
de Saintes n’a
pu produire
aucun document attestant qu’elle
avait préalablemen
t défini ses besoins, puis qu’elle avait
sollicité plusieurs devis ou effectué
d’autres mesures
de mise en concurrence et/ou de publicité. La procédure suivie est donc irrégulière au regard des règles
suivantes alors applicables :
-
dans sa version alors en
vigueur, l’article 40 du code des marchés publics 2006 disposait
que «
(…)
tout
marché
(…)
d'un montant égal ou supérieur à 15 000 euros
HT est précédé d'une publicité (…)
. / II. - Pour
les achats de fournitures,
(…)
d'un montant compris entre 15 000 euros HT et 90 000 euros HT,
(…)
le
pouvoir adjudicateur choisit librement les modalités de publicité adaptées en fonction des caractéristiques
du marché, notamment le montant et la nature des travaux, des fournitures ou des services en cause » ;
-
l’ancien guide
interne de
l’achat public
, qui était alors normalement applicable, prévoyait pour les MAPA de
fournitures et de services d’un montant situé entre 5
001 €
HT et 20
000 €
HT, la consultation écrite d’au
moins trois fournisseurs et pour ceux d’un montant
situé entre 20
001 €
HT et 90 000
€
HT, une publicité
sur le site internet de la ville et sur le
« Moniteur /BOA
».
De plus, ces
processus obligatoires, s’ils avaient été respectés, auraient sans doute
également permis
d’établir
la valeur réelle de ce véhi
cule d’occasion
. En effet, bien que la ville ait produit à la chambre régionale des
comptes
une estimation d’
une valeur de 24
562 € émanant d’un site de véhicules d’occasion, les garages qui
ont soumissionné par la suite pour la reprise de ce véhicule en fin 2015 (voir ci-après) ont estimés sa valeur à
des montants inférieurs de 3
000 à 8000 €.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que, selon lui, la valeur de ce véhicule était
bien de 24 562 € et que, par ailleurs, le seuil de 15
000 € HT prévu par le code des marchés publics 2006 pour
l’obligation d’une publicité préalable avait été remonté quelques mois plus tard à 25 000 € HT. Pour autant, la
chambre régionale des comptes rappelle que c’est bien le seuil applicable au moment de
s faits qui aurait dû
être pris en compte pour la procédure de publicité préalable.
6.5.2.
L’a
chat de deux berlines et la reprise du véhicule BMW en 2015
Ce marché de fournitures à options a été passé selon la procédure adaptée. Il fait suite à la délibération du
conseil municipal en date du 19 juin 2015 décidant de procéder à la cession de la BMW susmentionnée acquise
le 14 avril 2015.
L’objet du marché est l’achat de deux véhicules neufs (un
e petite et une grande berline) mais
le règlement du marché impose
« l
’obligation pour l’attributaire de reprendre le véhicule BMW (…) au prix ferme
de 25
410 €
».
Un appel public à concurrence a été envoyé à la publication le 25 août 2015 avec une date limite de réception
des offres le 15 septembre 2015, ce qui était conforme à
l’ancien guide interne de l’achat public
.
A l’issue de la
procédure, par décision en date du 29 octobre 2015 signée par un adjoint au maire ayant délégation de
compétence, le garage attributaire du marché
l’a été
pour un montant global forfaitaire de 45 523
€
. Par ailleurs,
la reprise de la BMW par ce même garage a donné lieu
à l’émission
à son encontre
d’un titre d’un montant de
25 410
€
le 8 février 2016.
Rapport
d’observations définitives
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Il peut cependant être relevé que si la reprise de la BMW a bien été faite officiellement au tarif de 25
410 €, le
garage attributaire du marché avait précisé, dans son courrier susmentionné du 17 septembre 2015 joint à son
offre que
« c
oncernant la reprise du BMW (…)
au tarif de 25
410 €, nous vous confirmons que ce montant est
possible. Cependant, il faut être conscient
que ce véhicule cote à l’A
rgus un peu plus de 16
373 € et a des frais
de carrosserie/pneumatiques à réaliser pour un montant de 3
150 €. De ce fait, pour arriver à reprendre ce
véhicule (à) un tel montant, nous vous informons que nous avons eu recours à un transfert de marge sur les
deux berlines. Ceci signifie qu’une partie de la remise est passée sur la reprise. Les deux berlines sont donc
plus chères que dans le cas d’un achat sans reprise.
».
Le premier rapport
d’analyse des offres confirme ce point puisqu’il indique que
ledit garage a proposé une remise
d’
environ 10 % sur les deux véhicules. Il mentionne que
« pour mémoire, sur le précédent marché, nous étions
avec (ce garage) à 30 % de remise sur des véhicules classiques et 44 % sur des utilitaires ».
A la suite de ces premières offres, la ville de Saintes a engagé une négociation avec trois garages, dont les
résultats figurent dans le tableau ci-après :
Analyse des offres
après négociation
Acquisition de deux berlines (un
monospace et une autre berline plus petite)
Reprise BMW
Coût net pour la ville
Garage 1 (non retenu)
38 514
23 000
15 514
Garage 2 (retenu)
45 523
25 410
20 113
Garage 3 (non retenu
48 110
25 410
22 700
Le garage 1, qui proposait pourtant une solution dont le coût net global pour la ville (acquisition des berlines -
reprise de la BMW) était pourta
nt inférieur d’environ
4
600 € à celui de l’offre
du garage retenu, a vu son offre
écartée comme irrecevable pour deux raisons :
d’une part, i
l proposait une reprise de la BMW à 23
000 €
au
lieu de 25
410 €
;
d’autre part, i
l proposait une livraison le 21 décembre 2015, soit au-delà du délai fixé au
30 novembre 2015.
Cette situation appelle deux observations :
-
le fait
d’écarter l’offre du garage
moins disant reposait sur une application mécanique du règlement de
consultation.
Pour autant, ce règlement s’est avéré inadapté puisqu’il imposait
la reprise de la BMW au prix
de 25 410 €
afin de pouvoir afficher une reprise du véhicule à un montant quasiment identique au prix
d’achat initial.
D
ans sa réponse aux observations provisoires, le maire indiqué que l’objectif de la revente
imposée à ce prix était de ne pas porter de préjudice à la ville en garantissant la reprise du véhicule pour
un montant identique à son acquisition. Toutefois, ce choix imposait donc aux garages consultés, qui
jugeaient ce prix de reprise surévalué, de proposer une offre biaisée, le surcoût imposé par le règlement
venant s’imputer sur la remise consentie sur l’achat des autres véhicules, ce que le
garage moins-disant
n’a pas totalement accepté de faire
;.
-
lors de la
« mise au point du marché »
avec le garage retenu, la ville a accepté que la date limite de livraison
des véhicules fixée initialement au 30 novembre 2015 soit reportée au 30 décembre 2015. Or dans son
offre rejetée, le garage 1, qui indiquait certes ne pas pouvoir livrer au 30 novembre 2015, prévoyait une
livraison au 21 décembre 2015.
Au final, le second argument ayant amené à rejeter l’o
ffre de ce garage
s’avère donc également sujet à caution.
6.5.3.
Le marché de travaux Programme de rénovation urbaine Boiffiers et Bellevue en 2013
Il s’agit d’un marché de travaux
en trois lots
dont l’objet est l’aménagement des espaces publics et de
résidentialisation des quartiers Boiffiers et Bellevue (
création de parvis autour d’immeubles, création de voiries,
aménagement de parcs publics, aménagement de cheminements piétons). La procédure utilisée était un appel
d’offre ouvert.
Les décisions de signer les marchés ont été prises le 3 juin et le 30 août 2013.
Rapport
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L’analyse de ce marché appelle l’
observation suivante : la notification du lot n° 3 du marché a été signée par un
agent de la ville ; par ailleurs, la plupart des formulaires relatifs aux déclarations de sous-traitance ont été signés
par des agents. Ces agents avaient certes bien reçu des délégations de signature de la part du maire alors en
fonction. Mais, en signant les documents susmentionnés, ils sont intervenus dans des domaines relevant du
pouvoir adjudicateur. Or, comme indiqué précédemment (voir point 3° du point 6.2.1.), la possibilité pour un
maire de déléguer à des responsables administratifs de telles décisions est, depuis le 17 août 2004, dépourvue
de base légale.
6.5.4.
Le marché de services relatifs aux publications municipales 2013
Ce marché de services relatif aux publications municipales a pour objet
l’impression,
la régie publicitaire, le
façonnage du magazine et la distribution ciblée de documents. Il a été passé pour une durée de trois ans, en
quatre lots, selon une procédure adaptée. La décision de signer les marchés a été prise le 27 décembre 2012.
Son analyse appelle les observations suivantes.
a-
Le choix de la procédure adaptée de passation du marché
Le montant total prévisionnel défini dans la fiche
« opération »
qui avait été réalisée en amont
s’élevait à
66 050
€
HT annuel
pour les 4 lots de l’opération
, soit 187 143
€ HT pour
la durée prévue du marché (2 ans et
10 mois ans soit 34 mois). Sur la base de ce montant, la ville a décidé de suivre la procédure adaptée.
Cependant, ce montant avait été très largement sous-évalué
si l’on se réfère aux
bordereaux des prix des offres
finalement retenues pour les seuls lots numéros 1, 3 et 4.
En effet, pour le lot n°1 (concernant le magazine « Saintes trimestriel), sur la base de 106 000 exemplaires (soit
4 n° par an + un hors-série, édités chacun à 21
200 exemplaires), le montant annuel s’élève,
avec les options
de livraison, à 69 679
€ HT
, soit pour la durée totale (34 mois) 197 425
€
HT.
Pour le lot n°3 (concernant le façonnage du magazine mois en Saintes (11 numéros par an édités chacun à
24
000 exemplaires) le montant annuel s’élève, avec les options de livraison, à 11
549 € HT, soit pour la durée
totale (34 mois) 2
9 889 €
HT.
Pour le lot n°4 (concernant la distribution ciblée de documents non adressés, pour une quantité maximum
annuelle à distribuer de 350 000 exemplaires,
le montant s’élève à
20
431 € HT, soit pour la durée totale (
34
mois) 57 887
€
HT.
Les montants cumulés des seuls lots 1, 3 et 4 pour la durée maximum du
marché s’élèvent
donc à 288 035
€HT.
Un tel montant, qui ne prend pas en compte le lot 2
31
, dépasse donc nettement le seuil de 200 000
€ HT
mentionné par l’article 26 du code des marchés publics
2006, dans sa version alors applicable au-delà duquel
le marché aurait dû être passé en procédure formalisée.
b-
Les critères de choix des candidats pour le lot n°1
L’
article 53 du code des marchés publics 2006,
applicable jusqu’au 31 mars 2016
, précisait les modalités de
choix des offres tandis que l’article 83 du même code disposait que le pouvoir adjudicateur doit pouvoir
communiquer à tout candidat écarté les motifs du rejet de son offre.
C
omme l’indique le vade
-mecum des marchés publics déjà mentionné précédemment, « afin de permettre aux
candidats d’être « raisonnablement informés » et d’interpréter les critères d’attribution de la même manière, le
caractère assez subjectif de critères tels que « la valeur technique de l’offre » ou son « caractère esth
étique »,
31
Le lot n°2 relatif à la régie publicitaire n’a pas été intégré dans le calcul.
Rapport
d’observations définitives
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impose à l’acheteur public de définir, avec précision, ce qu’il entend par ce critère, en ayant recours à des sous
-
critères
32
. Ces sous-critères doivent alors, également, être objectifs, opérationnels et non-discriminatoires.
(…)
L’acheteur public
est donc tenu d’informer les candidats des critères de sélection des offres, ainsi que de leur
pondération ou de leur hiérarchisation, dès le lancement de la consultation, dans l’avis d’appel public à la
concurrence ou dans les documents le règlement de la consultation. De même, si le pouvoir adjudicateur décide
de faire usage de sous-critères, il doit porter à la connaissance des candidats la pondération ou la hiérarchisation
de ces sous-
critères, dès lors qu’ils sont susceptibles d’exercer une influence
sur la présentation des offres,
ainsi que sur leur sélection
33
. Pour les marchés passés selon une procédure adaptée, les principes
fondamentaux de la commande publique impliquent l’information appropriée des candidats sur les critères
d’attribution du marché, ainsi que, lorsque le prix n’est pas l’unique critère de choix, sur leurs conditions de mise
en œuvre
34
. (…)
.
Après le dépôt des offres des candidats, l’acheteur ne peut pas modifier les critères de
sélection des offres
35
. (…)
».
Au cas d’espèce, l’avis d’appel public à concurrence mentionnait, pour le lot n°1, les critères suivants
: « valeur
technique 45 %
; qualité et respect de l’environnement
: 20 % ; coût des publications : 25 %
; délais d’exécution
:
10 % ».
La fiche opération détaillée émanant du service marché de la ville de Saintes détaille les sous critères suivants
concernant la valeur technique :
« équipement technique utilisé et moyens humains mis à disposition /
désignation d
’un référent technique pour la v
ille et disponibilité de celui-ci /
coût horaire d’intervention pour
corrections et/ou retouches chromatiques / qualité des échantillons remis ».
Cependant, la pondération de ces sous-
critères n’y est pas indiquée et n’a pas davantage été portée
publiquement à la connaissance des entreprises, en méconnaissance des règles précitées, telles que précisées
par la jurisprudence administrative.
Par ailleurs, les deux premiers et le dernier des sous critères précités n
’ont pas été
clairement distingués dans
le tableau d’analyse et de
notation des offres. En effet, dans ce tableau de notation, seul le sous critère
« coût
horaire »
est distingué. Ces éléments soulèvent des interrogations et constituent un obstacle à la transparence
de la méthode de notation. Il est en particulier difficile de comprendre les différences de notations (allant de 15
à 45) à la lecture des commentaires figurant dans la colonne d’analyse des valeurs techniques.
De plus, il aurait été
plus pertinent d’inclure le coût horaire d’inte
rvention pour les corrections et retouches dans
le critère du coût de la publication. Au demeurant,
le choix d’avoir placé ce sous critère de coût dans le critère
de la valeur technique a eu des conséquences importantes sur le classement des offres. En effet,
l’entreprise
retenue, a remis une offre avec un coût horaire égal à 0
(« gratuit »
), ce qui lui a permis
d’obtenir la note
maximale (45/45) pour le critère valeur technique (qui était affecté de la pondération la plus importante). Or,
cette entreprise avait vraisemblablement intégré le coût des corrections dans le coût global de publication, critère
pour lequel elle n
’est
arrivée que troisième mais qui ne représente
qu’un quart
de la note totale.
S’agissant par ailleurs de l’entreprise la moins bien notée sur
le critère de la val
eur technique, l’analyse cite
les
éléments suivants :
«
imprim’vert, certifié chaine de contrôle FSC et PEFC, certifiée ISO 14
001 ».
Or, ces
éléments auraient en réalité dû figurer, comme pour les analyses des offres des trois autres entreprises
soumissionnaires, dans l’analyse du critère de qualité et de respect de l’environnement, pour lequel cette
entreprise n’a obtenu qu’une note de 10/20 (contre 20/20 pour les trois au
tres) ; cette notation apparaît donc
également difficilement compréhensible.
32
Les critères d’attribution doivent être formulés de manière à permettre à tous les soumissionnaires, raison
nablement informés et
normalement diligents, de les interpréter de la même manière : CJUE, 18 octobre 2001, SIAC Construction Ltd c/ County Council of
the County of Mayo, aff. C-19/00 (cons. 42 et 44) ; CJUE, 24 janvier 2008, Emm. G. Lianakis AE c/ Dimos Alexandroupolis, aff. C-
532/06.
33
CE, 18 juin 2010, Commune de Saint Pal de Mons, n° 337377
34
CE, 30 janvier 2009, ANPE, n° 290236
;
35
CE, 1er avril 2009, Sté des autoroutes du sud de la France, n° 315586 ; CE, 27 avril 2011, Président du Sénat, n° 344244
Rapport
d’observations définitives
▪
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6.5.5.
Le marché de services relatifs aux publications municipales 2014
Ce marché de services relatif aux publications municipales a également pour objet l’impression, la régie
publicitaire, le façonnage du magazine et la distribution ciblée de documents. Il a été passé pour une durée de
deux ans, en quatre lots, selon une procédure adaptée. La décision de signer les marchés a été prise le
30 décembre 2014. Son analyse appelle les observations suivantes :
a-
Le choix de la procédure adaptée de passation du marché
Le montant total prévisionnel défini dans la fiche
« opération »
qui avait été réalisée en amont s’élevait à
66 050,50
€ HT,
soit un montant total de 132 101
€ HT
pour les 2 ans. Sur la base de ce montant, la ville a
décidé de suivre la procédure adaptée.
Cependant, ce montant a été sous-
évalué si l’on se réfère aux bordereaux des prix des offres finalement
retenues pour les lots n°s 1, 3 et 4.
En effet, pour le lot n°1, sur la base de 300
000 exemplaires, le montant annuel s’
élève à 104 034
€ HT
, soit,
pour la durée totale (2 ans) 208 068
€
HT.
Pour le lot n°
4, pour le même nombre d’exemplaires, le montant annuel s’élève à
12 622
€ HT, soit, pour la
durée totale (2 ans) 25 244
€
HT
Ainsi, le montant cumulé des seuls lots 1 et 4
s’élève, pour la
durée maximum du marché, à 233 312
€
HT.
Un tel montant, qui ne prend pas en compte les lots 2 et 3, dépasse donc nettement le seuil de 207 000
€ HT
mentionné par l’article 26 du
code des marchés publics 2006 dans sa version alors applicable au-delà duquel
le marché aurait dû être passé en procédure formalisée.
b-
Les critères de choix des candidats pour le lot n° 1
L
’avis d’appel public à concurrence mentionnait, pour le lot n°1,
les critères suivants : « valeur technique : 40 % ;
qualité et respect de l’environnement
: 30 % ; coût des publications : 20 %
; délais d’exécution
: 10 % ».
Le règlement de la consultation détaillait les sous critères suivants :
-
concernant la valeur technique (40 points) : « équipement technique utilisé et moyens humains mis à
disposition 10 points / désignation d
’un référent technique pour la v
ille et disponibilité de celui-ci 20 points
/ coût horaire d’intervention pour correcti
ons et/ou retouches chromatiques 10 points/ » ;
-
concernant la qualité et le respect de l’environnement (30 points)
: «
démarche environnementale (…) et
outils mis en œuvre (…) afin d’assurer une réalisation de qualité et respectueuse de l’environnement (éc
o
label, type de papier recyclé : 15 points. / label du papier 100 % recyclé retenu : 5 points / Emission de gaz
à effet de serre pour la livraison du magazine (bilan carbone) : 10 points ».
Cependant, la pondération de ces sous-
critères n’était pas mentionnée sur l’avis d’appel à concurrence, en
méconnaissance des règles précitées, telle que précisées par la jurisprudence administrative (voir 2° du point
6.5.4.).
Par ailleurs, et comme indiqué pour le marché précédent, il aurait été
plus pertinent d’inclur
e le coût horaire
d’intervention pour les corrections et retouches dans le critère du coût de la publication
.
Pour l
’analyse des offres : l
e service des marchés de la ville
a détaillé au sein d’un tableau des critères et sous
-
critères et les notes attribuées pour chaque candidat. Cependant, les lignes ont été très succinctement détaillées
pour l’attribution des notes. Aucun rapport autre que
ce tableau
ne permet d’
expliquer le choix final de
l’entreprise.
Rapport
d’observations définitives
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ville de Saintes
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59/62
Enfin, il apparaît que le sous-critère déterminant pour départager les trois offres les mieux classées a été celui
du bilan carbone
: l’entreprise retenue (
située à
Saintes) s’
est vu attribuer une note de 10 contre une note de
0,19 pour une entreprise située à 70 km et une note de 0,18 pour une entreprise située à 71 km. O
r l’entreprise
retenue était par ailleurs moins bien classée que les deux autres pour tous les autres critères (coût : note de
15,94 contre 16,94 et 20 ; valeur technique : note de 38 contre 40 aux deux autres entreprises) et sous critères
(démarche environnementale : note de 13 contre 14 et 15 ; label papier : note de 0 contre 0 et 2).
Or, l’importance
(10 points) donnée au critère
« empreinte carbone »
pour douze livraisons par an ainsi que sa
méthode de notation peu claire
36
amènent à
s’interroger
sur le point de savoir si ce sous-
critère n’a pas fait
l’objet d’un usage détourné,
destiné à privilégier la candidature d’une entreprise locale, ce qui serait irrégulier
car un tel critère de sélection ne peut être retenu.
6.5.6.
Le confortement du transept sud de la cathédrale Saint Pierre en 2013
Ce marché de travaux relatif au confortement du transept sud de la cathédrale Saint-Pierre a été passé selon
une procédure adaptée, pour un montant de 169 928
€
HT. La décision de signer les marchés a été prise le
4 avril 2013. Son analyse appelle les observations suivantes.
La ville de Saintes a utilisé plusieurs supports
de publication avec une date d’envoi de l’avis d’appel public à la
concurrence le 18 janvier 2013 et une date limite de réception des offres fixée au 8 février 2013. Si on considère
que
l’avis
d
’appel public à la concurrence
a été publié le jour de son envoi, la ville de Saintes
n’a donc laissé
qu’un délai de 21 jours aux candidats pour déposer leurs offres. Il s’agit là d’un
délai trop réduit pour que les
entreprises puissent préparer au mieux leur dossier.
Or, si la détermination des délais de remise des candidatures et des offres est laissée à la libre appréciation du
pouvoir adjudicateur, elle doit tenir compte du montant du marché, de la nature des prestations, de la facilité
d’accès aux documents de la consultation, de la nécessité éventuelle d’une visite des lieux et de l’importance
des pièces exigées des candidats
37
. De plus,
au cas d’espèce,
ce délai de 20 jours était inférieur à celui de 35
jours prévu par
l’ancien guide interne de l’achat public
pour les MAPA de travaux de 90
000 €
HT à
5 000 000
€
HT.
Par ailleurs, la lettre de notification
d’acceptation de l’offre du 27 mars 2013 ainsi que
des acceptations de sous-
traitance ont été signées par une responsable administrative. Cet agent, qui avait certes bien reçu une
délégation de signature de la part du maire alors en fonction, est donc intervenu, en signant les documents
susmentionnés, dans des domaines relevant du pouvoir adjudicateur. Or, comme indiqué précédemment (voir
point 3° du point 6.2.1.), la possibilité pour un maire de déléguer à des responsables administratifs de telles
décisions est, depuis le 17 août 2004, dépourvue de base légale.
6.5.7.
La définition et la
mise en œuvre d’une strat
égie de communication en 2014
Ce marché de prestations intellectuelles a été passé selon la procédure adaptée. La décision de signer les
marchés a été prise le 9 septembre 2014. Son analyse appelle les observations suivantes :
a-
Le choix de la procédure
Ce marché public concerne des prestations de service relevant de l’article 29 du code des marchés publics 2006
applicable jusqu’au 31 mars 2016 puisqu’il est de nature à rentrer dans la catégorie 11 de ce
t article
(« services
36
U
ne quatrième entreprise, située à 191 km s’est vu attribuer une note de 0,07, ce qui amène à s’interroger sur les modalités
d’étalonnement des notations de 0 à 10
.
37
TA de Lille, le 16 mars 2011 n°1101226 : «
Un délai de remise des offres de 16 jours est
insuffisant pour un marché s’élevant à 60
000 €
HT et pour lequel la visite des lieux s’imposait
».
Rapport
d’observations définitives
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de conseil en gestion et services connexes »).
Il n’entrait donc pas dans les exceptions prévues par l’article 30
du même code et était donc bien soumis, en ce qui concerne sa passation, aux règles prévues pour l’ensemble
des marchés publics.
Le choix de la procédure doit être fixé en fonction de
l’étendue du besoin à satisfaire
. Dans le cas de Saintes,
l’acte d’engagement indique que le marché
de prestations est valable un an avec une possibilité de reconduction
de deux fois
pour une durée identique et l’évaluation des prestations se fixe avec une partie
« prix forfaitaire »
et une autre
« prix unitaire »
pour des services d’assistance et de conseil.
Il
s’agit
donc
d’un marché à bons de commandes
qui était
régi par l’article
77 du code des marchés publics
2006. En effet, comme l’indique le vade
-mecum des marchés publics déjà cité :
« ordinairement conclus à prix
unitaires, aucun principe ne fait obstacle à ce que les marchés à bons de commande comportent, outre une part
de prestations non programmable conclue à prix unitaire, une part de prestations prévisibles conclue à prix
forfaitaire. (…) Le Conseil d’Etat a d’ailleurs jugé « qu’aucune disposition du code des marchés publics ni aucun
principe n’interdisent d’inclure dans un
unique marché des prestations donnant lieu à l’émission de bons de
commande et d’autres prestations », qui peuvent être rémunérées par un prix forfaitaire. Si ces «
marchés
mixtes » ne sont pas interdits, leur passation est néanmoins soumise au respect de trois conditions : les deux
types de prestations doivent être clairement distingués ; les stipulations du contrat relatives aux prestations
donnant lieu à l’émission de bons de
commande doivent respecter les dispositions de l’article 77 du code des
marchés publics ; l
a conclusion d’un marché global doit être permise par les dispositions de l’article 10
du code
des marchés publics ».
Au cas d’espèce, le
montant pris en compte pour l’évaluation du
« critère prix » en ce qui concerne le candidat
retenu se décompose de la façon suivante
: prix forfaitaire de l’audit
(41 280
€ TTC) + prix d’une journée
d’assistance «
président » (1 200
€
TTC) + prix d’une journée d’assistance «
directeur » (
960 €
TTC) + prix d’une
journée d’assistance «
consultant » (480
€).
Ma
is l’acte d’e
ngament ne fait référence ni à un minimum, ni à un maximum au niveau du montant du prix du
marché.
Or, comme l’indiquait l’article 27 du code des marchés publics 2006 concernant la «
méthode de calcul
de la valeur estimée des marchés publics » :
«
(…) / VI.
- Pour les marchés à bons de commande comportant
un maximum, la valeur à prendre en compte correspond à ce maximum. Si le marché ne fixe pas de maximum,
sa valeur estimée est réputée excéder les seuils de procédure formalisée définis à l'article 26. ».
La ville de Saintes aurait donc dû passer ce marché selon une procédure formalisée et pas selon une procédure
adaptée.
b-
Le délai de réception des offres
La ville de Saintes a utilisé
plusieurs supports de publication avec une date d’envoi de l’avis d’appel public à la
concurrence le 9 juillet 2014 et une date limite de réception des offres fixée au 29 juillet 2014. Le délai de
réception des offres était donc de 20 jours si on considère que
l’avis
d
’appel public à la concurrence
a été publié
le jour de son envoi.
Ce délai apparaît court pour que les entreprises puissent préparer au mieux leur dossier sachant que si le
marché avait respecté les délais des procédures formalisées, le délai minimal aurait été de 40 jours
38
.
38
En application de l’article 57 II du code des marchés publics 2006 dans le cas de procédures ouvertes
: délai de 52 jours pouvant
être réduit de sept jours lorsque l'avis d'appel public à la concurrence est envoyé par voie électronique et de cinq jours lorsque le
pouvoir adjudicateur offre, par voie électronique et à compter de la publication de l'avis d'appel public à la concurrence, un accès libre,
direct et complet aux documents de la consultation.
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
61/62
6.5.8.
La remise en état du bardage du théâtre Le Gallia en 2014
Ce marché de travaux
d’un montant de 109
880
€
HT a été passé selon une procédure adaptée et a été signé
le 7 novembre 2014.
Son analyse appelle l’
observation suivante.
La ville de Saintes a utilisé
plusieurs supports de publication avec une date d’envoi de l’avis d’appel public à la
concurrence le 2 octobre 2014 et une date limite de réception des offres fixée au 15 octobre 2014. Le délai de
réception des offres était donc de 13 jours si
l’
on considè
re que l’avis d’appel public à la concurrence a été
publié le jour de son envoi. I
l s’agit d’
un délai trop court pour que les entreprises puissent préparer au mieux
leur dossier dont le montant est proche des procédures formalisées.
De plus, ce délai était inférieur à celui de 35 jours alors prévu par l
’ancien
guide de procédure interne pour les
MAPA d
e travaux de 90 000 €
HT à 5 000
000 €
HT.
6.5.9.
Le marché de ma
îtrise d’œuvre
pour la réhabilitation de la passerelle en 2015
Ce marché a été passé selon la procédure adaptée, pour un montant de 24
525 €
HT et a été signé le 20 avril
2015.
Son analyse appelle l’observation suivante.
La ville a produit un tableau mentionnant les critères et sous-critères ainsi que les notes attribuées aux cabinets
d’a
rc
hitectes et/ou d’urbanisme. Mais c
ertaines lignes de ce tableau ont été très succinctement détaillées pour
l’attribution des notes
. Ainsi, les lignes portant notamment sur la méthodologie (pour laquelle le cabinet retenu
a obtenu la note maximale de 12) ne mentionnent aucune explication. Par ailleurs, le deuxième rapport effectué
après la négociation est peu développé et le choix des notes attribuées y était peu explicite.
Les documents
d’analyse des offres
sont donc trop succincts et insuffisamment motivés, alors que le pouvoir
adjudicateur doit être en mesure d’expliquer et de justifier ses choix, notamment en cas de contestation d’un
candidat écarté.
6.5.10.
Le marché de fourniture et de
maintenance d’un système de vidéo protection
en 2015
Pour ce marché de fournitures à bons de commande, un montant maximum de 180
000 € HT
avait été fixé dans
le cahier de clauses administratives particulières. Il a été passé selon une procédure adaptée pour un montant
d’environ 140
000 €
HT. La décision de le signer a été prise le 27 avril 2015.
Son analyse appelle les observations suivantes :
a-
Le délai de réception des offres
La ville de Saintes
a utilisé plusieurs supports de publication avec une date d’envoi de l’avis d’appel public à la
concurrence le 24 février 2015 et une date limite de réception des offres fixée au 17 mars 2015. Le délai de
réception des offres est donc de 26 jours si
l’
on considère que
l’avis
d
’appel public à la concurrence
a été publié
le jour de son envoi.
Or,
il s’agi
ssait
d’u
n délai trop court pour que les entreprises puissent préparer leurs offres. De plus, ce délai
était inférieur à celui de 30 jours alors prévu
par l’ancien guide de procédure interne
pour les MAPA de
fournitures et services
de 90 000 €
HT à 5 000 000 €
HT.
b-
L’
analyse des offres
La ville a produit un tableau détaillant les critères et sous-critères et les notes attribuées aux six entreprises
soumissionnaires.
La pondération des critères de choix, obligatoire en procédure formalisée, ne l’est pas en
procédure adaptée. Son usage est cependant recommandé car cette méthode facilite le choix de l’offre
Rapport
d’observations définitives
▪
ville de Saintes
CRC Nouvelle-Aquitaine
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économiquement la plus avantageuse et garantit le respect de l’é
galité des candidats.
Or, au cas d’espèce,
le
r
apport d’analyse
n’était pas détaillé par sous
-critères. Par conséquent, aucune des notes attribuées
n’est
réellement expliquée, notamment en ce qui concerne les aspects techniques.
Le document
d’analyse des
offres est donc trop succinct et insuffisamment motivé, alors que le pouvoir
adjudicateur doit être en mesure d’expliquer et de justifier ses choix, notamment en cas de contestation d’un
candidat écarté.
6.6.
C
ONCLUSION GENERALE SUR LES MARCHES PUBLICS
L
’ensem
ble des observations susmentionnées concernant les marchés publics de la ville de Saintes appelle
donc une remise en ordre générale des procédures, à mener dans le cadre des nouvelles dispositions issues
de l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015 et du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016.
La chambre régionale des comptes
recommande donc au pouvoir adjudicateur de la ville d’élaborer et de mettre
en œuvre
des procédures internes qui précisent les rôles respectifs des différents acteurs chargés de la
commande publique (élus, agents) ainsi que les points suivants :
-
s’agissant des processus applicables à l’ensemble des marchés (qu’ils soient à procédure adaptée ou
formalisée) : les modalités de recensement des besoins
; l’élaboration d’une nomenclature
pour leur
regroupement par opération et catégorie homogène ; les modalités de computation et de suivi des différents
seuils applicables aux marchés ; la traçabilité des processus de publicité et/ou de mise en concurrence ; la
traçabilité des décisions prises et de leurs auteurs
; les modalités d’engagement financier et juridique
; les
modalités de réception et de suivi des prestations et fournitures
; les modalités d’attestation du service fait
;
l’organisation mise en place pour le respect des délais de p
aiement
; les modalités d’archivage des
dossiers…
;
-
s’agissant en particulier des marchés à procédure adaptée : la définition des règles de publicité et de mise
en concurrence ainsi que des règles relatives aux délais de remises des offres
; l’encadremen
t des critères
de sélection des candidatures et de choix des offres ; l’encadrement du recours à la négociation
; les
modalités d’information des candidats retenus et écartés
: les documents types à utiliser (actes
d’engagement, rapports d’analyse des offres, courriers aux candidats retenus ou écartés, …) ; les pièces
à conserver et à archiver ;
Par ailleurs, et pour garantir la mise en œuvre effective de ces procédures et pour en évaluer les gains, il serait
également nécessaire que la ville mette en place un contrôle interne du processus de la commande publique,
lequel devrait également rendre compte régulièrement de ses investigations au conseil municipal.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que le règlement intérieur du 15 décembre
2015 sera complété par un guide des procédures plus précis, que le service des marchés publics de la ville allait
travailler à l’élaboration d’une nomenclature et que divers documents type utilisés par les services ont déjà été
actualisés.
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