124 bd Vivier-Merle
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auvergnerhonealpes@crtc.ccomptes.fr
Lyon, le 26 octobre 2017
La présidente
N° D173635
Recommandée avec A.R.
Réf. :
ma lettre n° D173212 du 21 septembre 2017
P.J. :
1
Monsieur le Maire,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de la
chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de Châtel au cours des
exercices 2010 à 2015.
A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L.
243-5 du code des juridictions financières, je
vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite.
En application du même article, vous avez
l’obligation de communiquer le rapport
d’observations d
e la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée
délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de
celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un
débat.
Ce rapport devenant publiable et communicable dès cette réunion à toute personne qui en
ferait la demande, conformément aux dispositions de
l’article R.
243-14 du code des
juridictions financières, je vous serais obligée de me faire connaître à quelle date ladite réunion
aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour.
En application de l’article R.
243-17 du code des juridictions financières, une copie du rapport
d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au
directeur départemental des
finances publiques de la Haute-Savoie.
Monsieur Nicolas RUBIN
Maire
Hôtel de ville
109 route du Centre
74390 CHATEL
2/2
J’appelle
enfin votre attention sur les dispositions
de l’
article L. 243-9 au code des juridictions
financières qui prévoit que "...
Dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport
d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'ordonnateur de la collectivité territoriale
ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la
suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à
la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont
communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des
comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des
comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à
l'article L. 143-9."
.
En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, après sa
présentation à l’assemblée délibérante dans le délai légal d’
un an, le rapport relatif aux actions
entreprises à la suite des observations de la chambre.
Je vous prie d’agréer, Monsieur
le Maire,
l’expression de ma considération la plus distinguée.
Marie-Christine Dokhélar
RAPPORT D’OBSE
RVATIONS DÉFINITIVES ET
SA REPONSE
COMMUNE DE CHÂTEL
(Haute-Savoie)
Exercices 2010 à 2015
Observations
définitives
délibérées le 30 août 2017
2/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
SOMMAIRE
1-
PRESENTATION DE LA COMMUNE
......................................................................................
7
1.1-
Données générales
...........................................................................................................
7
1.2-
Intercommunalité
...........................................................................................................
7
2-
GOUVERNANCE ET RESSOURCES HUMAINES
.................................................................
9
2.1-
La gouvernance
...............................................................................................................
9
2.1.1-
Le fonctionnement du conseil municipal
.........................................................
9
2.1.2-
Le régime des délégations
.............................................................................
9
2.1.3-
Les commissions opérationnelles et les commissions municipales obligatoires
.. 11
2.2-
La gestion des ressources humaines
............................................................................
12
2.2.1-
La structuration des services, l’évolution des effectifs et le pilotage des ressources
humaines
...................................................................................................
12
2.2.2-
La politique d’avancement de grade
..............................................................
16
2.2.3-
Le régime des astreintes
..............................................................................
16
2.2.4-
L’organisation et le suivi du temps de travail
.................................................
17
3-
LA GESTION BUDGETAIRE ET LA FIABILITE DES COMPTES
...................................
19
3.1-
Le processus d’élaboration et d’adoption du budget
................................................
19
3.2-
L’information budgétaire
............................................................................................
20
3.2.1-
Les orientations budgétaires
........................................................................
20
3.2.2-
Les annexes budgétaires et les informations statistiques, fiscales et financières
.. 21
3.3-
La régularité budgétaire et la fiabilité des comptes
...................................................
21
3.3.1-
Les budgets annexes
...................................................................................
21
3.3.2-
L’exécution budgétaire
...............................................................................
24
3.3.3-
Le délai global de paiement
.........................................................................
25
3.3.4-
La comptabilité d’engagement
.....................................................................
25
3.3.5-
Le rattachement des charges et produits à l’exercice
.......................................
25
3.3.6-
Les immobilisations
....................................................................................
26
3.3.7-
Les amortissements
....................................................................................
26
4-
LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNE
............................................................
27
4.1-
L’autofinancement
........................................................................................................
27
4.1.1-
L’excédent brut de fonctionnement et la capacité d’autofinancement
................
27
4.1.2-
Les recettes de fonctionnement et leur évolution
............................................
28
4.1.3-
Les charges de gestion et leur évolution
........................................................
31
4.2-
Les investissements
.......................................................................................................
34
4.2.1-
Le volume des investissements réalisés sur la période
.....................................
34
4.2.2-
Le net repli du financement propre disponible et la forte progression du recours à
l’emprunt
..................................................................................................
36
4.3-
L’analyse bilancielle
.....................................................................................................
37
4.3.1-
La dette
.....................................................................................................
37
4.3.2-
FDR, BFR et trésorerie
...............................................................................
39
4.4-
Les relations entre la commune et la SAEM Sports et Tourisme
.............................
40
4.4.1-
La SAEM Sports et Tourisme
......................................................................
40
4.4.2-
Le contrat d’affermage portant sur le domaine skiable
....................................
41
4.4.3-
La planification des investissements sur le domaine skiable
.............................
41
4.4.4-
La dette garantie
.........................................................................................
43
4.5-
Analyse financière prospective
....................................................................................
43
5-
LE CENTRE NAUTIQUE F
ORME D’O
..................................................................................
45
5.1-
Présentation de l’équipement
......................................................................................
45
5.2-
La genèse du projet
.......................................................................................................
45
5.2.1-
L’étude de faisabilité
..................................................................................
46
5.2.2-
Le rapport d’évaluation préalable
.................................................................
47
3/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
5.3-
Le contrat de partenariat
.............................................................................................
51
5.3.1-
Le schéma contractuel liant les différents acteurs
...........................................
51
5.3.2-
La procédure de passation
...........................................................................
52
5.3.3-
Les principales caractéristiques du contrat
.....................................................
54
5.4-
La construction de l’équipement
.................................................................................
57
5.4.1-
Le calendrier de construction
.......................................................................
57
5.4.2-
Le coût de réalisation
..................................................................................
58
5.5-
Le contrat d’affermage
.................................................................................................
60
5.5.1-
La procédure de passation
...........................................................................
60
5.5.2-
L’équilibre du contrat
.................................................................................
61
5.5.3-
La fin du contrat et le sort des biens
..............................................................
67
5.6-
L’exploitation de l’équipement
....................................................................................
68
5.6.1-
La nature du service public
..........................................................................
68
5.6.2-
Le coût du service rendu
.............................................................................
68
5.6.3-
Les incidents d’exploitation
.........................................................................
69
5.6.4-
Les aspects règlementaires et sanitaires
.........................................................
69
5.6.5-
Le niveau de satisfaction des usagers
............................................................
69
5.6.6-
La gestion des ressources humaines
..............................................................
70
5.7-
Le suivi des contrats existants
.....................................................................................
71
5.8-
L’impact du centre aquatique sur la station de Châtel
.............................................
72
6-
ANNEXES
.....................................................................................................................................
74
6.1-
ANNEXE 1
....................................................................................................................
74
6.2-
ANNEXE 2
....................................................................................................................
75
4/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
SYNTHESE
La chambre régionale des comptes a examiné la gestion de la commune de Châtel pour les
exercices 2010 à 2015, avec une actualisation jusqu’à
fin 2016 dans la mesure du possible.
Située dans le département de la Haute-Savoie, Châtel est la dernière commune de la vallée
d’Abondance avant
la frontière suisse. Comptant 1 204 habitants au 1
er
janvier 2016, son
économie repose sur l’activité touri
stique, particulièrement durant la saison hivernale, en raison
de l’accès au vaste domaine skiable des Portes du Soleil qui compte douze stations reliées.
Châtel se situe parmi les quinze premières stations de ski de France pour ce qui est du chiffre
d’aff
aires généré. En outre, la fréquentation touristique estivale se développe grâce aux diverses
activités sportives, de loisirs et de plein air proposées dans la station.
La gestion des ressources humaines au sein de la commune de Châtel est globalement
satisfaisante. Le respect de la durée légale du temps de travail et la mise en place de procédures
de suivi efficaces sont à souligner. Toutefois, la maîtrise de la masse salariale devra être
intensifiée et s’accompagner d’un rééquilibrage des avancements des
agents et d’une plus
grande vigilance quant au recrutement d’agents contractuels.
Entre 2010 et 2015, la commune a investi plus de 45
M€ tous budgets confondus, soit plus de
7,5
M€ par an en moyenne. Ces investissements ont été réalisés sur une période
très courte,
sans avoir fait l’objet d’une véritable planification et sans évaluation ni prise en compte des coûts
de fonctionnement des nouveaux équipements. Avec une capacité d’autofinancement nette
réduite dès 2012, qui devient négative à compter de l’exercice 2013 jusqu’en fin de période de
contrôle, et en l’absence quasi
-
totale de subventions d’investissement, la commune a
essentiellement recouru à l’emprunt et à la forte mobilisation de son fonds de roulement pour
réaliser ses projets. L’encours de dette agrégée s’élevait à 47
M€ en 2015, portant la capacité
de désendettement de la commune à plus de 14 années, seuil qui est préoccupant. Elle a, en
outre, accordé des garanties d’emprunts à la SAEM sports et tourisme, gestionnaire de son
domaine skiable, ce qui constitue un réel risque hors bilan.
Par certains choix, la commune a
contribué à dégrader sa situation financière déjà délicate en début de période. Ainsi, la
commune a décidé, en 2013,
d’
une baisse générale des taux de fiscalité, au moment même où
la CAF nette devenait négative, se privant de 450 000
€ de recettes fiscales par an pendant
trois ans. Dans ce contexte, les démarches de renégociation d’emprunts entreprises par la
commune en 2016 se sont heurtées au refus des établissements bancaires. Par conséquent,
Châtel a durablement obéré sa capacité à investir.
Le centre aquatique Forme d’O est un équipement essentiellement destiné à renforcer
l’attractivité touristique de la station de Châtel. Il s’agit d’un équipement coûteux pour la
commune, dont elle a, en l’absence de subvention, supporté intégralement le financement. Le
coût d’exploitation annuel est d’environ 1,5
M€, ce qui pèse lourdement sur son
autofinancement, et représente un financement public à hauteur de 17
€ par entrée en 2016. La
commune a fait le choix de recourir à un montage contractuel complexe, qui s’articule entre un
contrat de partenariat passé pour la conception, la réalisation et la maintenance de l’ouvrage,
et un
contrat d’affermage pour l’exploitation de l’équipement. Le suivi de ces contrats suppose
pour la commune de mettre en place un dispositif de contrôle important, dont elle ne s’est pas
dotée à ce jour. L’impact de la mise en service du centre aquatique sur
la fréquentation de la
station est encore peu mesurable après deux ans et demi d’exploitation. Un bilan devra être fait,
à l’issue des cinq premières années d’exploitation, pour réexaminer certaines des options
prises, et notamment le choix d’ouvrir le ce
ntre 48 semaines par an, alors que la fréquentation
est caractérisée par une forte saisonnalité.
5/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
:
améliorer la sincérité des budgets annexes en veillant à l’exhaustivité
de l’inscription de leurs dépenses et recet
tes et motiver les délibérations relatives aux
subventions versées aux services publics industriels et commerciaux.
Recommandation n° 2
:
reconstituer l’autofinancement en maîtrisant les charges de
fonctionnement et en développant les recettes de fonctionnement.
Recommandation n° 3
:
se doter d’une expertise pour piloter et suivre les contrats complexes
relatifs au centre aquatique et à la gestion du domaine skiable.
6/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son
programme de travail, au contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Châtel pour
les exercices 2010 à 2015, en veillant à intégrer, autant que possible, les données les plus
récentes.
Le contrôle a été engagé par lettre du 7 juillet 2016, adressée à M. Nicolas RUBIN, maire de la
commune en fonctions depuis 2008.
Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points suivants :
la situation financière et la fiabilité des comptes de la
commune ainsi que l’équilibre du
budget annexe des remontées mécaniques et les flux financiers entre la commune et
la SAEM Sports et Tourisme, délégataire de la commune ;
l
a construction et la gestion du centre aquatique Forme d’O, notamment dans le cadre
de l’enquête nationale sur
la gestion des piscines et centres aquatiques publics.
L’entretien préalable prévu par l’article L.
243-1 al.1 du code des juridictions financières a eu
lieu le 13 décembre 2016 avec M. Nicolas RUBIN.
Lors de sa séance du 16 mars 2017, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont
été adressées le 10 mai 2017 à M. Nicolas RUBIN, ainsi que, pour celles les concernant, à la
société Espace Récréa,
à la société Forme d’O
et à la SAEM Sports et Tourisme par courriers
du 10 mai 2017.
Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 30 août 2017, a
arrêté les observations définitives reproduites ci-après.
7/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
1-
PRESENTATION DE LA COMMUNE
1.1-
Données générales
Châtel
est
une
commune
de
Haute-Savoie
ressortissant
de
l’arrondissement
de
Thonon-les-
Bains, située en vallée d’Abondance dans le Chablais français, région la plus
septentrionale des Alpes. Châtel est limitrophe de la Suisse.
La commune compte 1 204 habitants au 1
er
janvier 2016 (population légale 2013 entrant en
vigueur au 1
er
janvier 2016
) et bénéficie en sa qualité de station de sports d’hiver et d’alpinisme,
d’un surclassement démographique dans la strate 10
000 à 20 000 habitants depuis 2003
(arrêté préfectoral du 27 novembre 2003). En 2013, le taux
de chômage s’établissait à 2,6
% de
la population active
1
, très nettement inférieur au taux national (10,9 % au 3
ème
trimestre 2013
2
).
Châtel est une importante station touristique, essentiellement dédiée aux sports d’hiver. La
commune fait partie du domaine skiable franco-suisse des Portes du Soleil, qui compte
12 stations reliées, dont 8 stations françaises, parmi lesquelles Avoriaz, Morzine ou Les Gets,
et 4 stations
suisses. Le domaine skiable chatellan, d’une altitude comprise entre 1
100 m et
2 200
m, s’étend sur deux massifs Super
-Châtel / Barbossine et Le Linga / Pré-La-Joux. Il
compte 45 pist
es d’une longueur cumulée de 83
km, équipées de 43 remontées mécaniques
3
.
Châtel se situe parmi les 15 premières stations de France en termes de
chiffre d’affaires généré
en 2014-2015
4
.
L’activité touristique structure non seulement l’économie de la commune mais également
l’habitat et les équipements. Ainsi, sur les 4
500 logements que compte la commune, 87,5 %
constituent des résidences secondaires et logements occasionnels
5
. Au-delà des logements
individuels, Châtel dispose de 26 hôtels totalisant 539 chambres et de 7 structures
d’hébergement collectif d’une capacité totale de 1
395 lits
6
. L’activité économique s’articule
essentiellement autour du commerce, des transports et services divers (69 % des
établissements appartiennent à ce secteur au 1
er
janvier 2014) et, dans une moindre mesure,
de la construction (5 % des établissements au 1
er
janvier 2014)
7
. La vocation touristique
marquée de Châtel se perçoit également au travers des équipements publics, dédiés
essentiellement à la clientèle des touristes (notamment, un centre aquatique orienté vers le
bien-
être ainsi qu’une patinoire), mais également par la taille et la diversité des infrastructure
s
dimensionnées pour répondre aux contraintes de la fréquentation touristique (réseaux d’eau et
d’assainissement, nouveau centre technique municipal intégré, parkings publics couverts et de
surface, etc.).
1.2-
Intercommunalité
Jusqu’au 31 décembre 2012, la
commune de Châtel était membre du syndicat intercommunal
à la carte de la vallée d’Abondance (SICVA), créé en 1997.
1
Source : INSEE.
2
Source : INSEE https://www.insee.fr/fr/statistiques/2134404.
3
Source
: site internet de l’office de tourisme de Chatel
skiable.html.
4
Châtel est 15
e
sur 30 dans le « Top 30 2014-
2015 des chiffres d’affaire
s » réalisés par les exploitants de stations.
Classement établi par Domaines skiables de France, publié dans la revue « Montagne Leaders » n° 251
septembre/octobre 2015.
5
Source : données INSEE 2012.
6
Source : données INSEE au 1
er
janvier 2016.
7
Source : données INSEE http://www.insee.fr/fr/themes/dossier_complet.asp?codgeo=COM-74063.
8/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
La communauté de communes de la vallée d’Abondance (2CVA) créée au 1
er
janvier 2013 a
succédé au SICVA. Elle regroupe 6 communes
8
, dont la commune de Châtel, et compte une
population totale de 5 200 habitants en 2016, ce qui en fait une des plus petites communautés
de communes de Haute-Savoie selon le schéma départemental de coopération intercommunale
(SDCI) de la Haute-Savoie en date du 25 mars 2016
9
. La communauté de communes est un
groupement à fiscalité additionnelle sans fiscalité professionnelle de zone. Le SDCI relève
également que la 2CVA présente un coefficient d’intégration fiscale très faible (entre 0,10 et
0,15), très inférieur à la moyenne nationale qui est de 0,35
10
. La communauté de communes de
la Vallée d’Abondance est compétente dans les domaines suivants tels que définis par ses
statuts :
au titre des compétences obligatoires :
aménagement de l’espace
;
développement économique.
au titre des compétences optionnelles :
protection et mise en valeur de l’environnement (dont gestion du SPANC)
;
politique du logement et du cadre de vie ;
équipements sportifs et culturels.
au titre des autres compétences :
transports scolaires ;
service de transport à la demande ;
construction de la gendarmerie d’Abondance
;
gestion et entretien du bâtiment de la trésorerie d’Abondance.
Il est à noter que les compétences eau, assainissement et tourisme n’étaient pas confiées à la
communauté de communes. Le montant des transferts d
e charges s’est élevé à 550
660
€ par
an (charges transférées : contribution au SICVA, participation au budget annexe de la
gendarmerie, compétence nordique et sentiers, participation au syndicat du collège)
11
.
Compte tenu des obligations de transfert de compétences posées par la loi dite « NOTRé » du
7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République et au vu des constats
dressés par le SDCI précité (faible démographie, faible niveau d’intégration fisca
le, incohérence
de certains transferts de compétences notamment), la 2CVA a fusionné avec la communauté
de communes du pays d’Evian (CCPE) le 1
er
janvier 2017. Le nouvel établissement issu de la
fusion compte 22 communes et totalise une population de 39 000 habitants environ. Il conserve
pour l’heure une fiscalité additionnelle sans fiscalité professionnelle de zone. La communauté
de communes se verra transférer les compétences assainissement et ordures ménagères. A ce
titre, un agent de la commune de Châte
l (agent déchetterie) sera transféré à l’intercommunalité.
La compétence eau ne sera transférée que dans un second temps et le tourisme demeurera de
la compétence communale. Il n’est pas envisagé de mutualisations de service dès la création
de la nouvelle communauté de communes.
La commune de Châtel est également membre du SYANE (syndicat des énergies et de
l’aménagement numérique de la Haute
-Savoie) compétent dans six domaines (électricité, gaz,
énergie, éclairage public, communications électroniques, infrastructures de recharge pour
véhicules électriques) ainsi que du SMDEA (syndicat mixte départemental d’eau et
d’assainissement) compétent pour l’aide aux communes membres de moins de 5
000 habitants
en matière d’instruction des dossiers, de programmation
et de financement des travaux
d’adduction d’eau potable et d’assainissement collectif.
8
Abondance, Bonnevaux, La Chapelle d’Abondance, Châtel, Chevenoz et Vacheresse.
9
Source : arrêté préfectoral n° PREF/DRCL/BCLB-2016-0015 du 25 mars 2016 portant adoption du schéma
départemental
de
coopération
intercommunale
de
la
Haute-Savoie.
http://www.haute-
savoie.gouv.fr/content/download/20053/122880/file/arrete+PREF+DRCL+BCLB-2016-0015.pdf.
10
Source : SDCI de la Haute-Savoie du 25 mars 2016.
11
Source : analyse financière produite par un cabinet de conseil pour la commune.
9/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
2-
GOUVERNANCE ET RESSOURCES HUMAINES
2.1-
La gouvernance
2.1.1-
Le fonctionnement du conseil municipal
Conformément a
ux dispositions de l’article L.
2121-2 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), le conseil municipal de la commune de Châtel est composé de
15 membres, nombre de conseillers fixé pour les communes comptant de 500 à 1 499 habitants.
Le nombre de conseillers n’a pas varié au cours de la période.
Pour chacun des deux mandats en cours sur la période de contrôle, quatre adjoints ont été
désignés, soit l’effectif maximal fixé par l’article L.
2122-2 du CGCT.
En tant que commune de moins de 3 500 habitants (article L. 2121-
8 du CGCT), Châtel n’est
pas da
ns l’obligation d’adopter un règlement intérieur du conseil municipal. N’ayant pas
d’opposition municipale, la commune n’a pas jugé opportun de se doter de ce règlement.
Sur la période, le nombre annuel de réunions du conseil municipal s’établit comme su
it :
Tableau 1 : Nombre de séances du conseil municipal sur la période 2010-2015
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre de séances du conseil
municipal
10
8
7
7
13
7
Source : tableau CRC
Le conseil municipal se réunit au moins sept fois par an sur la période 2010-2015. La commune
de Châtel respecte ainsi le nombre minimal de quatre réunions annuelles du conseil prévu par
l’article L.
2121-7 du CGCT.
Les délais de convocation du conseil, vérifiés par sondage sur un échantillon de délibérations
tout au long de la période, respectent l
es dispositions de l’article L.
2121-11 du CGCT fixant à
3 jours francs avant la réunion du conseil l’envoi de la convocation aux membres de l’assemblée
délibérante.
2.1.2-
Le régime des délégations
2.1.2.1-
Les délégations du conseil au maire
Au cours de la période sous revue, deux mandatures se sont succédé, une première du mois
de mars 2008 au mois de mars 2014, puis du mois de mars 2014 à ce jour (mandature 2014-
2020).
Pour chacune des deux mandatures, le conseil municipal a accordé une délégation générale au
maire s
ur le fondement de l’article L.
2122-22 du CGCT (délibération du 28 mars 2008 et
délibération du 9 avril 2014). Les délégations de compétence consenties recouvrent l’essentiel
des domaines prévus par le texte. Elles sont définies de manière large et sans limitation de
montant, notamment pour les tarifs des droits de voirie et des services publics ou pour la
réalisation des emprunts. La faculté de procéder à la réalisation de tous les emprunts destinés
au financement des investissements a été consentie au maire sans encadrement du conseil
municipal par la délibération du 9 avril 2014. Or, l’acte de délégation doit définir les limites de la
délégation avec une précision suffisante (Conseil d’Etat, 12
mars 1975, commune de Loges-
Margueron). Le conseil municipal doit notamment fixer les limites à l’intérieur desquelles le
10/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
maire peut exercer sa délégation (TA Lyon, 22 novembre 2001, requête n° 9603006). La
réalisation des lignes de trésorerie a été délég
uée au maire jusqu’à 300
000 euros pour le
mandat 2008-
2014 et jusqu’à 500
000 euros depuis avril 2014 à ce jour. S’agissant des marchés
publics, le maire avait délégation, sur la période 2010-
2014, pour la passation et l’exécution des
marchés à procédure adaptée ainsi que de leurs avenants dans la limite de 5 % du montant du
marché initial, et pour la période 2014-2016, pour les marchés sans formalités préalables en
raison de leur montant (auxquels sont assimilés les marchés à procédure adaptée, selon la
dénomination alors applicable).
La chambre a cherché à vérifier le respect des délégations accordées au maire. Il ressort des
sondages effectués que le périmètre des délégations consenties au maire pourrait être plus
strictement respecté. Ainsi, le consei
l municipal s’est prononcé à de nombreuses reprises entre
2010 et 2015 sur des thèmes qui ont été délégués au maire tels que la création de régies
(délibération du 27 septembre 2010), l’instauration des tarifs des droits de place sur les marchés
(délibérat
ion du 24 janvier 2012), la signature d’un avenant à un marché à procédure adaptée
(délibération du 24 janvier 2012 sur un marché d’assurance de flotte automobile), la reprise de
concessions dans le cimetière (délibération du 1
er
juin 2012) ou encore, l’au
torisation pour le
maire d’ester en justice devant le tribunal a
dministratif (délibération du 8 avril 2015). Ces
décisions ont donc été prises par une autorité incompétente pour ce faire. La délégation devra
être respectée ou bien revue dans son étendue par une délibération modificative.
Dans sa réponse à la chambre, la commune indique qu’elle portera une attention renforcée aux
délibérations et à leur champ d’intervention afin de respecter les délégations accordées au
maire.
S’agissant de l’obl
igation
prévue par l’article L.
2122-23 alinéa 3 du CGCT de rendre compte de
l’exercice de ses délégations, le maire de Châtel fait un compte rendu précis (retracé dans les
comptes rendus des séances du conseil municipal sur la période) des décisions prises en vertu
de sa délégation à chaque
réunion de l’organe délibérant.
La chambre observe également que le conseil n’a pas fait interdiction au maire de subdéléguer
aux adjoints la signature des décisions prises dans le cadre de la délégation du conseil (article
L. 2122-23 alinéa 2 du CGCT).
2.1.2.2-
Les délégations du maire aux adjoints
Le maire a consenti diverses délégations aux adjoints au cours des deux mandats de la période
sous revue.
Par quatre arrêtés en date du 10 avril 2008, le maire de Châtel a accordé diverses délégations
à chacun
des adjoints. Il apparaît qu’un même domaine de compétences (le suivi des travaux
de voirie et de déneigement) a été délégué à la fois au premier adjoint et au troisième adjoint,
sans établir d’ordre de priorité entre eux pour l’exercice de ladite délégat
ion, rendant la
délégation illégale (CAA Bordeaux, 28 mai 2002, n° 98BX00268). Les délégations accordées
devront être revues en conséquence.
A la suite d’un différend sur la gestion du dossier de la construction du centre aquatique, les
délégations accordées au quatrième adjoint ont été rapportées par le maire par arrêté en date
du 12 septembre 2012.
Pour le mandat en cours, des délégations ont également été consenties par le maire aux quatre
adjoints élus par le conseil municipal par divers arrêtés en date du 31 mars 2014 et du 17 mars
2016 (extension de compétence au premier adjoint). Les actes que chaque adjoint peut signer
sont listés dans les arrêtés. Ces délégations
n’appellent pas d’observation.
11/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
2.1.2.3-
Les délégations aux agents communaux
Différents arrêtés de délégation ont été consentis à plusieurs agents communaux sur la période.
Ils sont cependant en nombre limité.
Sur le fondement de l’article L.
2122-19 du CGCT, une délégation a été consentie à la directrice
générale des services (DGS) pour la signature de tous les actes ressortissants aux pouvoirs
propres du maire. Cette délégation a été accordée à la DGS par arrêté en date du 11 juin 2014
et n’appelle pas d’observation. La commune n’a pas fourni d’arrêté antérieur s’agissant des
délégations accor
dées à la DGS. En l’état des informations transmises à la chambre, il convient
donc de considérer qu’aucune délégation n’était consentie à la directrice générale des services
sur la période 2010-2014.
Sur le même fondement que précédemment, le maire a également délégué sa signature au
directeur général adjoint des services par arrêté en date du 14 octobre 2016 pour les actes
relevant du service urbanisme et listés dans l’arrêté précité.
Deux autres agents ont également reçu délégation du maire en tant que responsables de
services sur le fondement de l’article L.
2122-
19 3° du CGCT. Il s’agit du responsable du pôle
accueil-population (arrêté du 21 décembre 2015) et du responsable du service ressources
humaines (arrêté du 14 novembre 2016). Le directeur des services techniques ne possède pas
de délégation de signature.
2.1.3-
Les commissions opérationnelles et les commissions municipales obligatoires
Afin de préparer et discuter les décisions communales, différentes commissions opérationnelles
ont été créées au cours de chacun des deux mandats de la période sous revue.
Sur la mandature 2008-2014, treize commissions opérationnelles ont été mises en place dont
la commission des finances, commission qui tient le plus de réunions annuelles, une
commission urbanisme à laquelle appartenait l’intégralité des membres du conseil et une
commission chargée spécifiquement des relations avec la Suisse. Il existait également, aux
côtés des commissions municipales, deux commissions dites « commission paritaire » et
« commission DSP » chargées du suivi de la gestion du domaine skiable et de la délégation de
service public dont est titulaire la SAEM sports et tourisme, qui tiennent en moyenne deux
réunions par an sur la période.
Sur la mandature en cours, le nombre de commissions municipales mises en place par
délibération du 9 avril 2014 a été réduit à six. Plus aucune commission ne réunit l’intégralité des
membres du conseil et les champs thématiques des commissions ont été élargis. Seule la
commission des finances a été maintenue à l’identique. Les commissions mises en place dans
le cadre de la délégation de service public pour l’exploitation des remontées mécanique
s
subsistent sur la mandature actuelle. Un comité technique a été créé par délibération du
12 octobre 2009 au stade de la réflexion sur le projet de centre aquatique. Une commission de
dialogue compétitif a également été mise en place, par délibération du 13 juillet 2010, pour le
choix du prestataire de partenariat. Les réflexions du comité technique étaient relayées auprès
de la commission de dialogue, les membres des deux commissions étant en partie identiques.
Les membres de commissions opérationnelles ont été régulièrement désignés par le conseil
municipal conformément a
ux dispositions de l’article L.
2121-22 du CGCT. Le conseil municipal
de Châtel ne comportant pas d’opposition, la représentation proportionnelle des membres du
conseil au sein des commissions, applicable aux communes de plus de 1 000 habitants depuis
le 24 mars 2014
, n’a pas trouvé à s’appliquer.
12/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Selon les informations recueillies par la chambre, les commissions municipales, et notamment
la commission des finances, fonctionnent de manière satisfaisante.
S’agissant des commissions permanentes, une commission de délégation de services publics
ainsi qu’une commission d’appels d’offres ont régulièrement été mises en place conformément
aux dispositions respectives du CGCT et du code des marchés publics
12
. Pour la mandature
actuelle, les membres de ces commissions ont été désignés lors de la séance du conseil qui a
procédé à l’élection du maire et des adjoints (délibération du 29 mars 2014). Leur compositi
on
n’appelle pas d’observation.
En re
vanche, la chambre a relevé l’absence de mise en place de la commission de contrôle des
comptes des entreprises liées à la commune par une convention financière, commission prévue
par l’article R.
2222-3 du CGCT. La commune de Châtel ayant plus de 75 000
€
de recettes de
fonctionnement et étant liée à plusieurs entreprises dans le cadre de conventions (conventions
de délégations de service public pour la gestion du domaine skiable ou du centre aquatique,
convention de partenariat public-privé pour la construction du centre aquatique pour les plus
significatives), elle est juridiquement soumise à l’obligation de mettre en place une commission
de contrôle. Cette situation a été régularisée par une délibération datée du 23 mars 2017 qui
décide la création de cette commission.
2.2-
La gestion des ressources humaines
La chambre a concentré son examen sur quelques points saillants de la gestion des ressources
humaines dans la commune de Châtel, à savoir l’évolution des effectifs et le pilotage de la
masse salariale,
la politique d’avancements de grade, le régime des astreintes et le temps de
travail.
A titre liminaire, il faut préciser que la commune n’emploie aucun collaborateur de cabinet. Par
ailleurs, le régime des concessions de logement pour nécessité absolue de service tel que mis
en œuvre par la commune de Châtel s’inscrit dans le cadre de la règlementation applicable, de
même que l’octroi des véhicules de fonction et l’usage des véhicules de services. Ces points
n’appellent donc pas d’observation particuliè
re.
2.2.1-
La structuration des services, l’évolution des effectifs et le pilotage des ressources
humaines
Les services communaux sont structurés de manière classique, par un organigramme « en
râteau ». Il a été refondu en 2015. La directrice générale des services, en poste depuis 2008,
chapeaute l’intégralité des services communaux. Elle est secondée par un directeur général
adjoint des services nommé en juillet 2014, en charge plus spécifiquement de l’environnement,
de l’aménagement du territoire et de l’urba
nisme. Des responsables de services assurent la
coordination de terrain et l’encadrement de proximité.
Un service des ressources humaines a été mis en place en 2010. Il gère tous les aspects de la
gestion RH, du recrutement au suivi des carrières et assure la gestion intégrée de la paie. Le
service est composé d’un responsable (fonctionnaire titulaire à temps complet, rédacteur
principal de 1
ère
classe) et d’un assistant (adjoint administratif à raison de quatre demi
-journées
par semaine, partagé avec le service urbanisme).
Depuis 2014, la commune dispose de son propre comité technique, géré par le responsable du
service RH.
12
Article L. 1411-5 du CGCT dans sa rédaction en vigueur de 2010 au 31 mars 2016 ; articles 22 à 25 du code des
marchés publics applicable jusqu’au 31 mars 2016.
13/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
S’agissant de ses obligations en matière d’hygiène, sécurité et conditions de travail, la commune
de Châtel établit régulièr
ement le rapport sur l’état de la collectivité, conformément aux
dispositions de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives
à la fonction publique territoriale et du décret n° 97-443 du 25 avril 1997 relatif au rapport, pris
pour son application. Sur la période de contrôle, la commune a établi trois rapports en 2011,
2013 et 2015 à l’aide du module spécifique de son logiciel de gestion des ressources humaines.
Le document unique de sécurité est en cours d’élaboratio
n selon les informations
communiquées à la chambre, et sera finalisé dans le courant de l’année 2017. Un assistant de
prévention a été désigné (agent des services techniques) conformément aux dispositions de
l’article 4 du décret n° 85
-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi
qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale. Toutefois,
cette désignation n’a pas été formalisée par un arrêté et aucune lettre de cadrage n’a été
adressée à l’
agent. La commune devra se mettre en conformité avec les dispositi
ons de l’article
4 du décret n° 85-
603 précité et adresser copie de la lettre de cadrage au comité d’hygiène, de
sécurité et des conditions de travail
.
Dans sa réponse à la chambre, la commune a produit
l’arrêté en date du 31 janvier 2017, qui régularise la désignation de l’assistant de prévention.
Sur la période, les effectifs (en nombre d’agents et en équivalent temps plein (ETP) ont varié
dans les proportions indiquées dans le tableau suivant :
Tableau 2 : Evolution des effectifs 2010-
2016 (toutes catégories d’agents)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
(estimatif
au 30/08)
Variation
Nb agents
2010-2015
Titulaires/ stagiaires
52
51
50
52
48
47
45
- 9,62 %
Contractuels permanents
11
9
13
14
17
16
12
45,45 %
Saisonniers été
18
15
15
12
11
11
8
- 38,89 %
Saisonniers hiver
12
8
7
8
10
8
5
- 33,33 %
Apprentis
1
0
0
0
1
0
0
- 100,00 %
Occasionnels (jurys d'examen,
renforts ponctuels, missions
temporaires, etc.)
6
7
5
8
2
3
1
- 50,00 %
Profs musique TNC
5
6
5
5
4
4
3
- 20,00 %
Stagiaires enseignement
1
1
2
3
2
0
2
- 100,00 %
Instituteurs et animateurs TAP
0
0
0
3
5
6
4
NC
TOTAL
106
97
97
105
100
95
80
- 10,38 %
Source
: tableau CRC d’après les chiffres communiqués par la commune
Sur la période 2010-2015, le nombre total d
’agents a diminué de plus de 10
% passant de
106 agents à 95 ce qui a représenté un
e baisse du nombre d’ETP de 2,3
%, comme démontré
dans le tableau ci-après :
14/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Tableau 3
: Evolution des effectifs 2010-2016 en ETP (2010-2015)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
(estimatif
au
31/08/2016)
Variation
ETP 2010-
2015
Titulaires/ stagiaires
46,04
47,58
47,37
45,84
43,59
42,77
41,57
- 7,10 %
Contractuels
permanents
6,36
6,7
6,37
7,37
11,42
11,36
9,61
78,62 %
Saisonniers été
5,13
4,39
4,9
3,76
3,44
3,12
2,72
- 39,18 %
Saisonniers hiver
3,64
2,8
2,2
2,65
3,19
2,49
1,5
- 31,59 %
Apprentis
0,12
0
0
0
0,25
0
0
- 100,00 %
Occasionnels (jurys
d'examen, renforts
ponctuels, missions
temporaires, etc.)
0,34
0,4
0,1
0,1
0,05
0,33
0,1
- 2,94 %
Profs musique TNC
0,54
0,75
0,74
0,58
0,43
0,47
0,3
- 12,96 %
Stagiaires
enseignement
0,1
0,23
0,7
1,21
0,16
0
0,65
- 100,00 %
Instituteurs et
animateurs TAP
0
0
0
0,15
0,3
0,3
0,3
NC
TOTAL
62,27
62,85
62,38
61,66
62,83
60,84
56,75
- 2,30 %
Source
: tableau CRC d’après les chif
fres communiqués par la commune
La diminution du nombre d’ETP ne suit pas la diminution du nombre d’agents en raison de la
forte diminution des contractuels recrutés pour besoin occasionnel ainsi que de la forte
diminution du nombre de saisonniers. Ces catégories d’agents étant généralement recrutées à
temps non complet ou pour une partie seulement de
l’année. En revanche, on observe sur la
même période une forte hausse du nombre de contractuels sur postes permanents (de 11 en
début de période à 16 agents en fin de période, soit une hausse de 45 %), représentant 6,36
ETP en 2010 et 11,36 ETP en 2015, soit une augmentation de près de 79 %. La commune
explique cette hausse du nombre de contractuels sur postes permanents par ses difficultés à
recruter des agents titulaires.
Dans sa réponse, la commune complète l’information de la
chambre en indiquant que le
recours aux contractuels s’explique par la faiblesse du nombre de
candidatures de fonctionnaires et par la situation géographique (commune de montagne en bout
de vallée éloignée des grandes agglomérations) et économique de la station (commune
touristique, logements rares et chers). Les reprises de services en régie (restauration scolaire
et garderie auparavant gérées par des associations) opérées en 2015 et 2017 ont encore
accentué
la tendance à l’augmentation du nombre de contractuels sur postes permanent
s. Au
31 décembre 2016, la commune de Châtel compte 75 agents sur postes permanents soit,
61,5 ETP
13
.
La commune envisage cependant la poursuite de la diminution de ses effectifs par le biais du
non-
remplacement des agents partant en retraite, qu’elle pratique d’ores et déjà. A chaque
départ, la commune s’interroge sur l’opportunité de pourvoir le poste. Un départ en retraite est
prévu en 2016 ainsi qu’un en 2017. Le service RH a estimé à cinq à six les départs en retraite
dans les deux années à venir, aux
quels s’ajouteront des départs en mutation non prévisibles.
Pour chacun de ces départs, un arbitrage sera effectué sur l’opportunité de pourvoir le poste.
Cette démarche participe de l’effort général de réduction des dépenses de fonctionnement et
notamment de la masse salariale.
Malgré la baisse constante de ses effectifs sur la période, la commune de Châtel se place
largement au-
dessus de la moyenne départementale en termes de taux d’administration avec
65 agents pour 1 000 habitants en 2016 (hors contrat
s aidés et stagiaires de l’enseignement)
alors que le taux d’administration de la fonction publique territoriale pour le département de la
13
Estimation CRC.
15/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Haute-Savoie au 31 décembre 2014 est de 27 à 31 agents pour 1 000 habitants
14
. Cette
situation s’explique notamment par la qualité de station de sports d’hiver de la commune et par
le dimensionnement de ses services en corrélation avec le surclassement démographique.
Tableau 4 : Evolution 2010-2015 de la masse salariale
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var. sur
période
Var.
annuelle
moy
.
Titulaires
CNRACL
1 182 872,89
1 254 624,96
1 326 319,24
1 280 191,08
1 249 115,01
1 237 886,59
4,65 %
0,91 %
Charges
patronales
titulaires
458 772,28
483 321,25
506 179,15
501 342,01
507 659,55
496 543,33
8,23 %
1,59 %
Sous-total
titulaires
1 641 645,17
1 737 946,21
1 832 498,39
1 781 533,09
1 756 774,56
1 734 429,92
5,65 %
1,11 %
Titulaires
IRCANTEC
0,00
0,00
731,56
16 482,08
17 220,73
19 423,43
NC
NC
Non titulaires
281 808,91
254 552,60
293 662,03
320 626,76
407 348,45
408 959,59
45,12 %
7,73 %
Apprentis
2 781,66
659,32
0,00
0,00
3 490,46
0,00
- 100,00 %
- 100,00 %
C.A.E.
52 514,98
46 649,11
22 147,53
10 019,22
0,00
0,00
- 100,00 %
- 100,00 %
Stagiaires
enseignement
385,82
1 010,11
3 455,49
6 243,47
550,13
0,00
- 100,00 %
- 100,00 %
Agents
recenseurs
0,00
6 600,80
0,00
0,00
0,00
0,00
NC
NC
Charges
patronales
régime général
111 877,16
117 284,00
128 330,65
144 493,32
181 638,29
182 717,10
63,32 %
10,31 %
Sous-total TNC
et contractuels
449 368,53
426 755,94
448 327,26
497 864,85
610 248,06
611 100,12
35,99 %
6,34 %
Masse salariale
annuelle
globale
2 091 013,70
2 164 702,15
2 280 825,65
2 279 397,94
2 367 022,62
2 345 530,04
12,17 %
2,32 %
Source
: tableau CRC d’après les chiffres communiqués par la
commune (retraités)
Sur la période examinée, la masse salariale totale a progressé de 12 %, soit 2,32 % en variation
annuelle moyenne. Cette progression globale masque de fortes disparités entre le personnel
titulaire et le personnel relevant du régime général. Si la masse salariale des fonctionnaires a
progressé de 5,65 % sur la période, soit seulement un peu plus de 1 % en moyenne annuelle,
en revanche, la masse salariale des agents relevant du régime général de sécurité sociale, dont
les contractuels, a connu une augmentation de plus de 45 % sur la période, soit près de 8 % en
moyenne annuelle, passant de moins de 450 000
€ en 2010 à plus de 610
000 € en 2015. Cette
augmentation de la masse salariale des contractuels va de pair avec le fort accroissement des
effectifs de ces agents constaté sur la même période.
Le service RH, en lien avec la direction générale des services, s’est doté de tableaux
rétrospectifs et prospectifs des dépenses de personnel qui servent de base à l’élaboration du
budget et effectue un suivi semestriel de la masse salariale. Toutefois, la commune ne pratique
pas de véritable pilotage de la masse salariale en ce sens qu’elle ne définit pas d’objectif annuel
de progression des dépenses de personnel. En réponse aux observations provisoires de la
chambre, la commune précise que «
c’est au sein de la commission des finances que le poste
masse salariale est étudié et que
(..)
l’objectif assigné annuellement est proche du taux de
progression GVT
15
, à nombre constant d’agents
. Sous la mand
ature précédente et l’actuelle, la
collectivité comme toutes les autres ont dû aussi faire face à des adaptations des grilles
indiciaires décidées au niveau national à plusieurs reprises ainsi qu’à l’augmentation des
cotisations CNRACL
».
14
Source : rapport annuel 2016 de la DGAFP.
15
GVT : glissement vieillesse technicité : augmentation annuelle de la masse salariale indépendamment des
augmentations générales ou catégorielles de traitements
, du fait des avancements d’échelons, des promotions de
grades ou de corps ou de la progression technique des personnels en place.
16/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
2.2.2-
La politique
d’avancement de grade
La commune de Châtel a une politique d’avancement de ses agents, notamment d’avancement
de grade, particulièrement dynamique.
Chaque année, la commune adopte une délibération pour transformer les emplois et les ouvrir
au grade supérieur lorsque les agents nommés sur lesdits postes remplissent les conditions
16
.
Ce sont ainsi 32 avancements de grades toutes catégories confondues qui ont été accordés sur
la période 2011-2015, soit une moyenne de 6 avancements de grades par an.
Selon les informations communiquées à la chambre, le maire nomme les fonctionnaires au
grade d’avancement dès que ces derniers remplissent les conditions statutaires et dès lors qu’ils
sont considérés comme « méritants ». Les agents sont généralement nommés sur leur poste,
par transformation de leur emploi en un emploi du grade d’avancement par délibération.
La chambre rappelle en premier lieu que l'avancement de grade doit être prononcé en vue de
pourvoir à un emploi vacant et de permettre à son bénéficiaire d'en exercer les fonctions, à
défaut, il s'agit d'une "nomination pour ordre", qui est illégale (article 12 de la loi n° 83-634 du
13 juillet 1983 ;
CE 21 juil. 2006 n°279527
). Les agents accédant à un grade d’avancement
devront se voir confier des tâches et/ou responsabilités supplémentaires justifiant leur
nomination audit grade.
Dans sa réponse à la chambre, la commune indique que les avancements de grade
correspondent majoritairement à des régularisations de situations d’agents qui exerçaient déjà
les fo
nctions du grade d’avancement. La commune précise que les avancements de grade sont
également décidés par le maire en cas de réussite de l’agent à l’examen ou au concours. La
commune considère alors ces avancements comme un juste élément de motivation des équipes
et de mise en valeur des qualités professionnelles des agents qu’elle n’entend pas remettre en
question. La commune précise toutefois qu’elle motivera davantage les avancements de grade,
notamment dans les hypothèses de mise en cohérence des missions exercées avec le grade
des agents.
En second lieu, les avancements de grade s’accompagnant généralement d’une augmentation
de traitement, ils ont un effet sur l’accroissement de l
a masse salariale (à savoir 0,7 % de la
masse salariale annuelle des titulaires). La commune devra définir plus strictement sa politique
de progression des carrières des agents, notamment dans l’objectif de poursuivre la modération
de la croissance des dépenses de personnel.
2.2.3-
Le régime des astreintes
La commune étant une station touristique de montagne, la mobilisation des agents pour la
viabilité hivernale ainsi que pour l’organisation des manifestations est importante et requiert
la
mise en place d’astreintes.
Par délibération en date du 7 septembre 2009, prise après avis du comité technique paritaire
(dénomination de l’instance à la date de prise de la délibération), la commune a défini le régime
des astreintes et des permanences applicables aux agents communaux.
16
Délibération du 15 novembre 2010 pour les avancements de grades à intervenir en 2011 ; délibération du
23 novembre 2011 pour les avancements de grade à intervenir en 2012 ; délibération du 13 novembre 2012 pour
les avancements de grade à intervenir en 2013 ; délibération du 9 décembre 2013 pour les avancements de grade
à intervenir en 2014 ; délibération du 19 février 2015 pour les avancements de grades à intervenir en 2015.
17/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
La délibération précitée appelle diverses observations. Tout d’abord, s’agissant des astreintes
pour assurer le déneigement des voies communales, la délibération ne précise pas la période
d’application dans l’année de ce type d’astreintes. Ensuite, s’agissant des astreintes pour
interventions d’urgence (bâtiments, voirie, réseaux d’eau et d’assainissement), la délibération
ne précise pas le type d’astreinte (par exemple, de week
-end, de soirée en semaine, de semaine
complète, etc.) que la commune ente
nd mettre en œuvre. Suite au contrôle de la chambre, la
commune a produit une délibération modificative adoptée le 27 décembre 2016 qui précise les
périodes d’application des astreintes pour la viabilité hivernale et pour la sécurité du parking
couvert
ain
si
que
les
types
d’astreinte
retenus
(semaine
complète
ou
week-
end). S’agissant des astreintes pour l’organisation des manifestations, la délibération ne
fixe pas la liste desdites manifestations ou, a minima, les périodes d’organisations des
manifestatio
ns. Enfin, les emplois concernés par le régime d’astreintes sont définis de manière
trop large et insuffisamment précise. La formulation de la délibération laisse supposer que tous
les agents de la collectivité effectuent des astreintes, ce qui ne recouvre pas la réalité.
Il conviendra de mieux définir les services, et à l’intérieur de chaque service, les emplois (sans
désigner les agents) qui peuvent être soumis à l’obligation d’astreinte.
Les montants annuels bruts versés aux agents communaux au titre de la rémunération des
astreintes sont retracés dans le tableau suivant :
Tableau 5
: Evolution 2010-
2015 des montants bruts d’indemnités d’astreintes versés
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
sur la
période
Montants bruts
annuels en €
14 110,04
14 944,08
16 048,60
16 765,28
19 277,57
22 335,48
58,29 %
Source
: tableau CRC d’après les chiffres communiqués par la commune
Sur la période, les montants d’indemnités d’astreinte versés annuellement suivent une tendance
continue à la hausse (+ 58 % entre 2010 et 2015). Ces montants restent malgré tout faibles au
regard de la masse salariale globale. La commune précise que l’augmentation des montants
d’indemnités versés correspond à l’extension du nombre de services mobili
sés au titre des
astreintes.
Les astreintes rémunérées sont essentiellement effectuées par les agents des services
techniques (service des eaux et voirie) ainsi que du parking souterrain (surveillance). Une
astreinte, non rémunérée, est également assurée par les cadres (DGS, DGA et DST à tour de
rôle) qui doivent être joignables durant ces périodes.
La gestion des astreintes est réalisée au moyen d’un tableau hebdomadaire des roulements
établi par les responsables de service et transmis au service des ressources humaines pour
validation.
2.2.4-
L’organisation et le suivi du temps de travail
La commune a régulièrement adopté un protocole d’accord pour l’aménagement et la réduction
du temps de travail (ARTT), en application du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à
l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat, rendu
applicable à la fonction publique territoriale par l'article 1
er
du décret n° 2001-623 du 12 juillet
2001.
Par délibération en date du 16 janvier 2002, après avis favorable du comité technique paritaire
du centre de gestion rendu le 20 décembre 2001, le conseil municipal a mis en œuvre le
protocole sur l’aménagement et la réduction du temps de travail conclu le 7 novembre 2001
entre les représentants du personnel et le maire.
18/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Le protocole adopté est globalement satisfaisant. Il définit clairement des cycles de travail peu
nombreux, applicables à tous les services communaux, dans le respect des dispositions
règlementaires.
La chambre a toutefois re
levé quelques points d’amélioration
: la journée de solidarité instaurée
par la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes
âgées et des personnes handicapées n’a pas été intégrée au protocole ARTT alors même que
la commune a indiqué faire respecter dans les faits l’application de la journée de solidarité aux
agents selon deux modalités, en fonction du cycle de travail des agents ; deux journées de
congés exceptionnels (vendredi de l’Ascension et foire de Crête) n
on prévus par les textes
devront être soit supprimés soit intégrés dans le contingent des jours RTT des agents. Dans sa
réponse à la chambre, la commune indique que ces jours de congés exceptionnels seront
intégrés dans le contingent de jours RTT dès le 1er janvier 2018. I
l a été noté qu’aucun jour de
RTT n’est accordé aux agents bénéficiant d’une autorisation de travail à temps partiel. Or, pour
les agents travaillant à temps partiel, les
jours de récupération au titre de l’aménagement et de
la réduction du temps de travail
font l’objet d’une proratisation en fonction de la durée de service
à temps partiel.
La commune a indiqué à la chambre que le protocole applicable depuis le mois de janvier 2002
allait être revu et mis à jour au cours du second semestre 2017 pour une application au
1
er
janvier 2018.
Outre le protocole sur la réduction du temps de travail,
la commune dispose également d’un
arrêté règlementant les absences exceptionnelles pour évènements familiaux ou pour garde
d’enfants malades. Ce type d’absence est actuellement régi par un arrêté du maire en date du
17 octobre 2013, pris après avis du comité technique paritaire. Les durées des autorisations
d’absence définies par l’arrêté précité sont
globalement conformes aux durées prévues pour les
fonctionnaires d’Etat et servant de référence.
Cependant, les facilités horaires pour les parents
le jour de la rentrée scolaire prévues chaque année par circulaire ministérielle devront être
limitées aux parents d’enfants scolarisés en maternelle, élémentaire ou lors de l’entrée en
sixième. La commune s’est engagée à limiter ces facilités horaires aux parents d’enfants
scolarisés en maternelle, primaire et entrant en sixième. Un arrêté modificatif sera adopté en ce
sens avant la rentrée 2017.
S’agissant du suivi du temps de travail, la commune fait preuve de rigueur. Jusqu’au mois de
juin 2016, le suivi horair
e de chaque agent était effectué au moyen d’une feuille d’heures
(hebdomadaire pour les agents des services techniques et mensuelle pour les agents des
autres services), remise par l’agent à son responsable de service et visée par la directrice
générale des services puis enregistrée dans le logiciel E-Temps par le service des ressources
humaines. Le logiciel E-Temps permettait la gestion des congés, des absences diverses et du
temps de travail. Depuis le mois de juin 2016, la commune s’est dotée d’un systèm
e
dématérialisé de contrôle du temps de travail avec une badgeuse par site de travail. Tous les
agents, y compris les cadres, sont soumis à l’obligation de badger. Les demandes de congés
et d’autorisations d’absence diverses sont également dématérialisées
depuis la même date.
Une chaîne de validation des demandes de congés par la hiérarchie a été définie pour chaque
service.
19/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
3-
LA GESTION BUDGETAIRE ET LA FIABILITE DES COMPTES
Les recettes réelles de fonctionnement de la commune représentent environ 11
M€
(budget
principal) au cours de la période sous revue, ce qui est comparable à un niveau de ressources
perçu par une commune de strate supérieure, c’est
-à-dire une commune de 10 à
20 000 habitants, voire une commune de 20 à 40 000 habitants
17
.
3.1-
Le processus
d’élaboration et d’adoption du budget
Les différentes commissions communales définissent, dans les
trois derniers mois de l’année
N-1, leurs besoins, en les évaluant et établissant des priorités pour les trois ans à venir. Le
travail établi par les commissions est ensuite transmis à la direction générale des services et
plus particulièrement au service des finances, qui examine les propositions et les rapproche des
possibilités financières de la commune. Sur la base de ces éléments, la commission des
finances effectue des arbitrages, qui donnent lieu à trois allers-retours avec les autres
commissions communales
.
La commune a fait part des difficultés qu’ont parfois les
commissions à anticiper le besoin et à établir un plan d’investissement.
Le conseil mun
icipal approuve au mois de mars ou avril, au cours d’une même séance, les
comptes administratifs et comptes de gestion de l’année N
-1 et les budgets primitifs de
l’année
N. Le résultat de l’exercice N
-1 est donc directement repris dans le budget primitif de
l’année N.
La commune n’a pas défini de critères permettant d’établir des priorités entre les différentes
dépenses d’investissement. Les priorités sont définies et discutées annuellement par chaque
commission opérationnelle puis exposées en commission des finances pour arbitrage. La
priorité est généralement donnée aux travaux permettant une réduction des consommations de
fluides ou une amélioration du service rendu aux usagers. Il n’existe pas d’évaluation
systématique en coûts complets sur les équipeme
nts nouveaux, ce qui ne lui permet pas d’avoir
une vision précise de l’impact de la mise en service desdits équipements sur le budget de
fonctionnement. L’unique évaluation en coûts complets a été réalisée pour le centre aquatique
(étude de faisabilité et
estimation des coûts de fonctionnement). D’autres investissements
importants comme le centre technique municipal n’ont pas fait l’objet d’une étude préalable des
coûts de fonctionnement. La chambre relève par ailleurs que la commune ne dispose pas d’un
recensement de son patrimoine à entretenir débouchant sur une planification des
investissements. Hormis les vérifications périodiques obligatoires pour lesquelles le service
technique établit une programmation et planifie les interventions curatives, il n’exi
ste pas de
dispositif ou d’outil de gestion du patrimoine sur la période. L’inventaire du patrimoine n’est pas
complet, un travail de mise à jour a été entrepris par la commune depuis 2012 et devrait être
achevé fin 2018.
La commune n’a pas opté pour la mise en œuvre des opérations d’investissement en
autorisations de programme / crédits de paiement (AP/CP) et n’élabore pas de plan pluriannuel
d’investissement. L’assemblée délibérante a opté pour le vote du budget par nature, au niveau
du chapitre pour la
section d’investissement, avec les chapitres «
opérations d’équipement
» de
l’état III B 3.
Le processus
d’élaboration du budget
pourrait être amélioré sur deux points principaux. En
premier lieu, les services communaux pourraient être destinataires
d’éléments de cadrage
budgétaire en amont (enveloppe attribuée ou pourcentage maximal d’évolution des dépenses
indiqué), afin que le travail des commissions communales s’effectue dans des limites
prédéfinies. En second lieu, la commune aurait intérêt à établir un plan pluriannuel
17
Direction générale des collectivités locales
–
« les finances des communes de plus de 10 000 habitants en 2010 ».
20/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
d’investissement compatible avec ses possibilités financières, pour avoir une vision globale des
engagements d’ores et déjà pris, de ses marges de manœuvre réelles, et ne s’engager dans
des projets supplémentaires qu’en parfaite co
nnaissance de cause.
L’ordonnateur, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, s’est dit conscient
des marges de progression existantes et a fait part de sa volonté d’améliorer la planification des
investissements.
3.2-
L’information budgéta
ire
3.2.1-
Les orientations budgétaires
Les obligations en matière d’information budgétaire définies par la loi sont allégées pour les
communes de moins de 3
500 habitants. La commune n’avait pas, au cours de la période sous
revue, l’obligation d’organiser un débat d’orientation budgétaire, et n’est pas tenue depuis
l’entrée en vigueur de la loi
du 7 août 2015 dite loi « Notre » de présenter au conseil municipal,
dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport sur les orientations
budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de
la dette (article L. 2312-1 du CGCT)
18
.
La commune élabore cependant depuis peu, essentiellement depuis 2014 du fait de la
dégradation de sa situation financière, des analyses financières rétrospectives et prospectives,
ainsi que des études sur des éléments particuliers (politique tarifaire, dette, etc.), qui sont
principalement présentés en commission des finances. S’agissant des projets d’investissement,
bien que la commune ne soit pas soumise à l’obligation d’organiser un débat d’orientation
budgétaire, une présentation des projets phares et du volume des investissements envisagés
est faite et donne lieu à débat en conseil municipal.
Du fait de son statut de station touristique et des enjeux financiers associés, qui sont sans
commune mesure avec la majorité des communes de sa strate de référence, la commune
pourrait utilement décider de se soumettre volontairement aux obligations définies par le CGCT
pour les communes de plus de 3 500 habitants, et élabor
er un rapport d’information au conseil
municipal tel que défini à l’article L.
2312-
1 du CGCT. L’élaboration de ce rapport permettrait de
présenter au conseil municipal une information financière complète et harmonisée dans le
temps, propre à susciter le débat.
L’ordonnateur a fait part de son intention d’élaborer, à compter de l’exercice 2018, un rapport
sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi
que sur la
structure et la gestion de la dette et de le présenter au conseil municipal.
18
Le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal. Dans les communes de
3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du
budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure
et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le
règlement intérieur prévu à l'article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique. Dans les
communes de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa du présent article comporte, en
outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment
l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et
du temps de travail. Il est transmis au représentant de l'Etat dans le département et au président de l'établissement
public de coopération intercommunale dont la commune est membre ; il fait l'objet d'une publication. Le contenu du
rapport ainsi que les modalités de sa transmission et de sa publication sont fixés par décret. Les dispositions du
présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des communes de 3 500 habitants et plus.
21/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
3.2.2-
Les annexes budgétaires et les informations statistiques, fiscales et financières
En vertu de l’article L.
2313-
1 du CGCT, la commune de Châtel n’est pas tenue de produire les
annexes budgétaires telles que définies par ledit article, du fait de sa taille. Elle joint néanmoins
des annexes à ses documents budgétaires, ce qui est une bonne pratique, dans la mesure où
ces documents sont des éléments d’information à destination aussi bien des conseillers
municipaux que des habitants de la commune, et ce qui est souhaitable au regard de la taille
du budget de la commune et des enjeux associés.
Les annexes budgétaires de la commune mériteraient cependant d’être renseignées de manière
plus complète et précise, en respectant strictement les modèles proposés par les instructions
budgétaires et comptables.
La chambre observe qu’au titre des informations statistiques, fiscales et financières, la
commune produit l’ensemble des ratios, à l’exception des ratios relatifs à la dette (encours de
dette/population et encours de dette/recettes réelles de fonctionnement), et au coefficient de
mobilisation du potentiel fiscal. Les moyennes nationales de la strate ne sont jamais
renseignées. La commune a indiqué en cours d’instruction qu’il s’agissait d’un oubli,
qui serait
réparé désormais. Pour plus de pertinence et étant donné la taille de son budget, la commune
pourrait en outre effectuer une comparaison par rapport aux moyennes nationales de sa strate
de surclassement, à savoir la strate des 10 000
–
20 000 habitants.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué qu’il remplirait dès 2017 les
annexes budgétaires de manière complète, ce qui constitue une bonne pratique.
3.3-
La régularité budgétaire et la fiabilité des comptes
3.3.1-
Les budgets annexes
3.3.1.1-
Le poids des budgets annexes dans le budget communal
La commune a créé sept budgets annexes, dont un au titre du centre aquatique à compter du
1
er
janvier 2015. La liste exhaustive en figure dans le tableau ci-dessous :
Tableau 6 : Liste des budgets annexes
Date de création
Nomenclature comptable appliquée
Eau et Assainissement
01.01.1991
M 49 - Service Eau Assainissement
Remontées Mécaniques
01.01.1985
M 43 - Service public de transport de voyageurs
Forêts
01.01.1986
M14
Parking
26.06.1989
M 4 - Assujettissement à TVA
Transport de Personnes
01.01.2003
M 43 - Service public de transport de voyageurs
Patrimoine
01.01.1998
M 14 - Assujettissement à TVA
Centre Aquatique
01.01.2015
M 4 - Assujettissement à TVA
Source : budgets commune
Si le choix des nomenclatures comptables appliquées par la commune n’appelle pas
d’observations, en revanche le budget annexe centre aquatique aurait dû être créé dès que des
écritures relatives à ce
service ont été passées, et au plus tard au cours de l’exercice 2014, le
centre aquatique ayant été mis en service au mois de juillet 2014. De fait, les opérations relatives
au centre aquatique ont été, jusqu’au début de l’exercice 2015, enregistrées à to
rt sur le budget
principal
.
L’ordonnateur a indiqué que la création tardive de ce budget annexe était due à des
incertitudes sur la qualification juridique du service et la nomenclature budgétaire et comptable
applicable, ainsi que sur l'assujettissement à la TVA dudit budget.
22/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Si l’on agrège la totalité des recettes et dépenses de la commune, tous budgets confondus, il
en ressort que le poids des budgets annexes dans le total est important, en particulier celui du
budget annexe des remontées mécaniques.
Tableau 7 : Total budgets agrégés 2015
–
compte administratif 2015
Total budgets
agrégés
dont BP
dont BA remontées
mécaniques
Total BP + BA
remontées
mécaniques
recettes de fonctionnement
17 451 980
54,02 %
15,63 %
69,65 %
dépenses de fonctionnement
17 829 379
57,51 %
15,79 %
73,31 %
recettes d'investissement
22 590 994
9,20 %
87,95 %
97,14 %
dépenses d'investissement
18 127 222
15,34 %
77,07 %
92,41 %
Source : comptes administratifs commune
Le poids du budget annexe remontées mécaniques dans la totalité des dépenses
d’investissement est particulièrement sensible au compte administratif 2015 (77
% du total), du
fait d’une opération lourde en cours (liaison Super Châtel
-
Linga). Néanmoins, si ce poids n’est
pas équivalent chaque année, il reste important sur la totalité de la période sous revue.
3.3.1.2-
Une sincérité des budgets annexes à améliorer
La chambre a fait le constat que les dépenses imputées aux budgets annexes de la commune
ne sont pas exhaustives.
Le coût des
fonctions supports (part salaires et frais généraux) n’est en particulier pas valorisé.
Ce travail a été entrepris par la commune en cours d’instruction. Un tableau a été produit, qui
permet d’avoir une première évaluation relative à la part des salaires c
hargés des agents des
fonctions supports. La commune a indiqué qu’à compter du budget primitif 2017, ces dépenses
seraient imputées aux budgets annexes.
Tableau 8 : Evaluation part salaires à imputer sur les budgets annexes
RM
centre
aqua
forêts
parking
transport
eau/asst
patrimoine
total
agents
total
coût/agent
RH
5 %
5 %
1 %
1 %
1 %
5 %
1 %
19 %
10 066
€
comptabilité
15 %
15 %
7 %
10 %
10 %
20 %
10 %
87 %
72 593
€
direction ST
3 %
3 %
0 %
3 %
0 %
20 %
5 %
34 %
24 882
€
urbanisme et
environnement
5 %
1 %
1 %
1 %
1 %
0 %
0 %
9 %
4 834
€
marché et facturation
eau
5 %
1 %
0 %
0 %
15 %
20 %
1 %
42 %
17 840
€
service
environnement
agriculture et forets
2 %
0
10 %
0 %
0 %
0 %
0 %
12 %
4 313
€
voirie/agent
polyvalent/électricien/
astreintes
5 %
2 %
0 %
2 %
1 %
8 %
2 %
20 %
7 000
€
DGS
15 %
20 %
0 %
1 %
1 %
1 %
1 %
39 %
35 010
€
logistique et suivi
consommables
0 %
2 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
2 %
719
€
police (circulation et
surveillance
stationnement
payant)
0 %
5 %
0 %
5 %
8 %
0 %
0 %
18 %
7 786
€
direction
opérationnelle ST
0 %
0 %
0 %
0 %
9 %
20 %
0 %
29 %
16 720
€
planification et
opérationnel terrain
0 %
0 %
0 %
0 %
2 %
10 %
0 %
12 %
5 072
€
Total
38 104
€
39 858
€
10 502
€
15 367
€
26 525
€
61 924
€
14 555
€
206 834
€
Source : données communiquées par la commune
23/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
3.3.1.3-
Des subventions d’équilibre récurrentes versées aux SPIC
L’article L. 2224
-1 du CGCT dispose que les budgets des SPIC exploités en régie, affermés ou
concédés par les communes doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. L’article
L. 2224-
2 rappelle, dans son alinéa 1, qu’il est interdit aux communes de p
rendre en charge
dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services.
Le même article L. 2224-
2 prévoit néanmoins des dérogations au strict principe d’équilibre des
SPIC
19
et plusieurs cas dans lesquels l’interdiction prévue au premier alinéa n’
est pas applicable
(en particulier dans les communes de moins de 3 000 habitants pour les services de distribution
d’eau et d’assainissement).
Au cours de la période sous revue, la commune a versé de manière récurrente des subventions
d’équilibre aux
SPIC, comme démontré dans le tableau ci-dessous.
Tableau 9: S
ubventions d’équilibre versées aux SPIC
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Eau et
Assainissement
418 000
431 300
100 000
238 600
435 000
200 000
100 000
Transport
300 000
454 800
609 500
917 200
443 500
427 000
475 000
Parking
68 000
122 300
114 400
133 500
120 900
123 700
146 800
Centre Aquatique
0
0
0
0
0
1 520 100
1 551 700
Total
786 000
1 008 400
823 900
1 289 300
999 400
2 270 800
2 273 500
Source : comptes administratifs
La subvention d’équilibre versée par le budget principal au budget annexe eau et
assainissement n’appelle pas de commentaire particulier, eu égard aux règles rappelées
ci-dessus.
Pour les subventions versées aux budgets annexes transport, parking et centre aquatique, en
revanche, la commune doit faire apparaître à peine de nullité, dans les délibérations présentées
en conseil municipal, les motifs justifiant le versement de telles subventions, les modalités de
calcul et de versement des subventions, ainsi que les exercices concernés. En tout état de
cause, le versement d’une subvention à un SPIC ne peut être la simple compensation d’un
déficit d’exploitation et ce versement doit revêtir un caractère exceptionnel.
D’une part, des subventions d’équilibre ont été versées de manière très récurrente au cours de
la période sous revue, comme démontré dans le tableau ci-dessus, ce qui pose la question de
l’équilibre structurel de ces SPIC et en particulier celle de la tarification appliquée. D’a
utre part,
les délibérations prises en conseil municipal et communiquées à la chambre ne motivent pas
toujours précisément le versement des subventions, ni n’en détaillent le calcul
20
, alors que les
exigences du service public conduisant la collectivité à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement doivent être précisément énoncées.
19
1°lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement
;2°lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissement
s qui, en raison
de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des
tarifs ;3°lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget
de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs.
20
Voir à titre d’exemple les délibérations prises pour le versement de subventions d’équilibre au budget centre
aquatique en 2015 et 2016 et au budget parking en 2015 et 2016.
24/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
L’ordonnateur a indiqué, en réponse aux observations de la chambre, que la subvention versée
au budget annexe transport résulte de la volonté de la commune de proposer un service gratuit
aux usagers, ce qui fait partie intégrante de la stratégie commerciale de la station. Par ailleurs,
la subvention versée au budget annexe parking est la conséquence de l’activité saisonnière de
celui-
ci, qui ne permet pas d’atteindre
l’équilibre. Une réflexion sur la politique tarifaire de ces
services sera menée, pour tendre vers l’équilibre.
Enfin, une erreur d’imputation desdites subventions a été relevée. La commune impute
aujourd’hui la dépense sur un compte 65738
21
(« subventions de fonctionnement autres
organismes publics ») au budget principal et la recette sur un chapitre 74 (subventions
d’exploitation)
dans
les
budgets
annexes.
S’agissant
d’une
subvention
par
nature
exceptionnelle, l’inscription devrait s’effectuer en dépense
sur le compte 674 du budget principal
et en recette sur le compte 774 du budget annexe concerné.
Cette erreur d’imputation a été
rectifiée par l’ordonnateur pour l’exercice 2017.
3.3.2-
L’exécution budgétaire
Les taux d’exécution budgétaire permettent d’appréc
ier la qualité et la fiabilité des prévisions
budgétaires. Pour ce qui concerne le budget principal, ils s’établissent comme suit
:
Tableau 10
: T
aux d’exécution budget principal
2010
2011
2012
2013
2014
2015
moyenne
Dépenses réelles de
fonctionnement
94,3 %
95,0 %
96,9 %
97,4 %
93,8 %
97,5 %
95,8 %
Recettes réelles de fonctionnement
105,4 % 126,0 % 100,3 % 100,9 % 100,9 % 103,4 %
106,2 %
Dépenses d'équipement
55,0 %
60,8 %
66,5 %
54,2 %
73,1 %
70,6 %
63,4 %
Recettes d'équipement
18,8 %
56,8 %
58,0 %
70,6 %
90,2 %
68,4
%
60,5 %
Source : comptes administratifs (mandaté hors restes à réaliser)
Il est à noter au cours de la période une amélioration du taux d’exécution des dépenses de
fonctionnement. Pour la section d’investissement, la qualité des prévisions, en dépenses et en
recettes, médiocre en début de période, tend à s’améliorer.
Sur le budget annexe remontées mécaniques, les mêmes constats peuvent être reproduits, si
ce n’est que le taux d’exécution en matière de dépenses d’équipement est particulièrement
volatile sur la période et peu satisfaisant puisqu’il s’établit à une moyenne de 43,
4 %.
Tableau 11 : Taux
d’exécution
budget annexe remontées mécaniques
2010
2011
2012
2013
2014
2015
moyenne
Dépenses réelles d'exploitation
96,3 %
97,0 %
96,5 %
96,0 %
92,4 %
88,2 %
94,4 %
Recettes réelles d'exploitation
99,4 %
100,2 %
102,1 %
99,9 %
103,7 %
99,6 %
100,8 %
Dépenses d'équipement
25,9 %
62,4 %
51,2 %
23,3 %
24,0 %
73,4 %
43,4 %
Recettes d'équipement
57,8 %
84,6 %
88,3 %
100,0 %
0,0 %
82,0 %
68,8
%
Source : comptes administratifs (mandaté hors restes à réaliser)
Alerté par la chambre sur ce point, l’ordonnateur s’est dit conscient du fait qu’il existait une
marge d’amélioration dans la qualité des prévisions budgétaires.
21
Voir à titre d’exemple l’extrait du grand livre communal pour l’exercice 2015
.
25/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
3.3.3-
Le délai global de paiement
La réglementation en vigueur
22
impose de régler les créanciers de la commune dans un délai
global de paiement de 30 jours maximum (délais de l’ordonnateur et du comptable inclus), de
la date de réception par la commune de la demande de paiement jusqu’à la mise en paiement
par le comptable. Au-delà des 30 jours, des intérêts moratoires courent de plein droit au bénéfice
du titulaire ou du sous-traitant.
En vertu des informations communiquées par le comptable (exercices 2014 à 2016 disponibles),
le délai global de paiement moyen de la commune se situe au-delà du délai réglementaire des
30 jours pour les exercices 2014 et 2015 sur le budget principal et passe en-dessous des
30 jours en 2016.
Tableau 12 : Délai global de paiement
–
budget principal
2014
2015
2016
En nb de jours
35,76
42,08
28,83
Source : éléments transmis par le comptable de la commune
Au cours de l’exercice 2015, le délai global de paiement moyen est très au
-dessus des 30 jours
pour l’ensemble des budgets (budget annexe patrimoine excepté),
il atteint plus de 61 jours
pour le budget annexe remontées mécaniques et pour le budget annexe transport. Ce constat
est à mettre en relation avec les difficultés de trésorerie rencontrées par la commune, qui seront
évoquées ci-
après. Or, aucun montant n’
est enregistré sur le compte 6711 (« intérêts moratoires
sur marchés de travaux ou d’entretien
») au budget principal, non plus que sur les comptes 671
des budgets annexes concernés, alors que le paiement d’intérêts moratoires est de droit.
Dans sa répons
e aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué qu’elle
s’attacherait désormais à liquider les intérêts moratoires lorsqu’ils sont dus, tout comme à
appliquer les pénalités de retard contractuellement prévues.
3.3.4-
La comptabilité d’engageme
nt
La commune pratique l’engagement des dépenses. La vérification de la disponibilité des crédits
et l’engagement comptable sont centralisés au service financier. La chambre a procédé à une
vérification, par sondage, de la sincérité des restes à réaliser, notamment en recettes
d’investissement et n’a pas identifié de problème particulier.
3.3.5-
Le rattachement des charges et produits à l’exercice
En vertu des dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M14, le rattachement des
charges et produits à l
’exercice n’est obligatoire que pour les communes de 3
500 habitants et
plus. La commune de Châtel n’est pas soumise à cette obligation.
En revanche, le rattachement est obligatoire dans le cadre des budgets annexes soumis à
l’instruction budgétaire et
comptable M4, à savoir les services publics industriels et
commerciaux. La commune n’a mis en place le rattachement des charges et produits à
l’exercice pour les budgets annexes soumis à l’instruction M4 que tardivement, par délibération
du 13 octobre 2015. Cette délibération fixe par ailleurs un seuil minimum de rattachement à
1
000 €, et prévoit de ne pas appliquer le rattachement aux dépenses de fluides, abonnements
et contrats de maintenance lorsque leur facturation sur l’exercice correspond à 12 mois d
e
fonctionnement.
22
Décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de commande
publique et circulaire du 15 avril 2013 d’application
dans le secteur public local et hospitalier.
26/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
3.3.6-
Les immobilisations
Le compte « immobilisations en cours » (compte 23) doit être régulièrement apuré au profit des
comptes d’immobilisations 20 et 21. L’analyse des comptes 20, 21 et 23 fait ressortir le fait que
la commune n’apure pas
régulièrement le compte 23.
Tableau 13 : Evolution des comptes 20, 21 et 23
2010
2011
2012
2013
2014
2015
cpte 20
1 054 471
1 302 029
1 478 877
914 873
1 209 686
1 191 356
cpte 21
27 686 174
27 493 534
29 674 165
29 468 873
44 017 348
30 305 457
cpte 23
26 889 478
29 363 740
31 627 565
34 364 038
36 814 879
35 716 672
Source : comptes administratifs
L’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit par ailleurs que les immobilisations
appartenant à une collectivité mais
affectées, mises à disposition dans le cadre d’un transfert
de compétences, ou encore affermées ou concédées, sont comptabilisées au compte 24. Or,
aucun montant n’est enregistré sur le compte 241 du budget communal, alors que des
immobilisations sont affermées notamment dans le cadre du contrat liant la commune à la SAEM
sports et tourisme pour l’exploitation des remontées mécaniques. La commune doit se
rapprocher du comptable pour identifier les immobilisations concernées et passer les écritures
correspondantes.
La commune a indiqué dans sa réponse que la régularisation des écritures comptables relatives
aux immobilisations serait réalisée au cours de l’exercice 2017.
3.3.7-
Les amortissements
L’amortissement des immobilisations est non obligatoire pour les co
mmunes de moins de 3 500
habitants, à l’exception de l’amortissement des subventions d’équipement versées
23
. En
revanche, l’amortissement des immobilisations est obligatoire pour les budgets annexes relatifs
à des SPIC et ce, quelle que soit la taille de la collectivité.
La commune a fourni des délibérations relatives à l’amortissement de subventions d’équipement
versées avant la période de contrôle. En ce qui concerne les SPIC faisant l’objet de budgets
annexes, la commune a fixé des durées d’amortissemen
t pour les services eau et
assainissement,
remontées
mécaniques
et
transport
de
personnes.
Les
durées
d’amortissement fixées pour les deux premiers budgets n’appellent pas de commentaire
particulier, car elles sont conformes à l’instruction M4. Pour le bud
get transports, la durée
d’amortissement des véhicules est fixée à 5 ans, alors que la référence donnée par l’instruction
budgétaire et comptable est de 15 ans pour les autobus. La commune justifie ce choix par le
fait que les bus en montagne subissent des détériorations importantes en raison des conditions
climatiques, de la topographie et des conditions de circulation (salage des routes l’hiver).
Pour le budget annexe parking, une délibération fixait une durée d’amortissement de 30 ans
pour les bâtiments
sans mentionner d’autres types d’immobilisations. L’ordonnateur a fait savoir
à la chambre que les durées d’amortissement de l’ensemble des biens rattachés à ce budget
avaient été définies par délibération du 6 juillet 2017.
Pour le budget annexe centre aquatique, la commune a choisi de ne pas pratiquer
d’amortissement, étant donné que le titulaire du contrat de partenariat a une obligation
d’entretien. Cependant, la commune doit s’assurer que les opérations de gros entretien et
renouvellement prévues dan
s le contrat sont de nature à conserver au bien sa valeur d’origine
23
Voir alinéas 27 et 28 de l’article L. 2321
-2 du code général des collectivités territoriales.
27/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
sur la durée du contrat, faute de quoi elle devrait prendre en compte l’obsolescence réelle de
l’équipement en fin de contrat, et, pour ce faire, prévoir l’amortissement du bien.
4-
LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNE
L’analyse a été centrée sur le budget principal de la commune. Sauf exception signalée, l’étude
porte exclusivement sur ce périmètre.
4.1-
L’autofinancement
4.1.1-
L’excédent brut de fonctionnement et la capacité d’autofinancement
4.1.1.1-
L’excédent brut de fonctionnement
L’excédent brut de fonctionnement (EBF), qui s’obtient par la différence entre les produits de
gestion et les charges de gestion, évolue à la hausse entre 2010 et 2015, passant de 3,4
M€ en
début de période à 3,7
M€ en fin de période sous revue. L’EBF augmente de 8
% entre 2010 et
2015, soit + 2 % en variation annuelle moyenne.
Tableau 14
: Evolution de l’EBF sur la période 2010
-2015
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
7 142 889
6 688 041
6 806 930
6 446 069
6 601 564
6 909 093
+ Ressources d'exploitation
335 423
486 206
989 821
1 027 193
1 214 435
1 168 979
= Produits "flexibles" (a)
7 478 311
7 174 247
7 796 751
7 473 262
7 816 000
8 078 072
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
1 901 573
1 997 323
1 888 256
1 843 724
1 757 334
1 590 115
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
4 215
263 019
138 434
134 826
54 603
- 19 174
= Produits "rigides" (b)
1 905 788
2 260 342
2 026 690
1 978 550
1 811 937
1 570 941
= Produits de gestion (a+b = A)
9 384 099
9 434 589
9 823 440
9 451 812
9 627 936
9 649 013
Charges à caractère général
1 926 481
1 823 437
2 400 470
2 836 419
2 434 585
2 168 798
+ Charges de personnel
2 026 412
2 200 861
2 264 671
2 285 294
2 367 414
2 310 357
+ Subventions de fonctionnement
1 337 544
1 344 180
1 389 269
1 364 866
1 530 362
1 220 674
+ Autres charges de gestion
679 650
719 276
783 608
245 191
264 750
267 319
= Charges de gestion (B)
5 970 087
6 087 754
6 838 018
6 731 769
6 597 111
5 967 148
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
3 414 012
3 346 835
2 985 422
2 720 043
3 030 825
3 681 865
en % des produits de gestion
36,0 %
35,5 %
30,4 %
29,0 %
31,5
%
38,0 %
Source : tableau CRC avec retraitements
Après retraitement (les subventions aux SPIC ont été soustraites du montant des subventions
de fonctionnement auxquelles la commune les impute irrégulièrement), il apparaît que les
charges globales de
gestion augmentent fortement jusqu’en 2012 avant de connaître une
correction de trajectoire dès 2013, accentuée à partir de 2015, dans un contexte général de
dégradation des finances communales. Les charges de personnel et les charges à caractère
général continuent à progresser sensiblement sur la période. Dans le même temps, les produits
de gestion évoluent à la hausse de seulement 3
%. L’EBF représentait 36
% des produits de
gestion en 2010 et a atteint 38
% en 2015. La commune a pris conscience d’un poss
ible effet
de ciseaux entre les dépenses et les recettes. L’effort amorcé en 2015 doit être poursuivi pour
permettre à la commune de reconstituer son autofinancement.
28/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
4.1.1.2-
La capacité d’autofinancement
Sur la période de contrôle, la capacité d’autofinanceme
nt (CAF) brute se dégrade, passant de
2,2
M€ en 2010 à moins de 850
000
€ en 2015, soit une baisse de 60
% sur la période
2010-2015 en raison du très fort accroissement des subventions versées aux services publics
industriels et commerciaux (SPIC) que son
t l’eau et l’assainissement, les transports, les
parkings et le centre aquatique. En 2016, la CAF se rétablit légèrement. A compter de l’exercice
2013, la CAF brute ne permet plus de couvrir l’annuité en capital de la dette.
Tableau 15 : Evolution de la CAF brute 2010-2016
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
3 414 012
3 346 835
2 985 422
2 720 043
3 030 825
3 681 865
3 747 095
+/- Résultat financier (réel
seulement)
- 487 399
- 425 389
- 385 823
- 473 195
- 913 589
- 577 920 - 530 657
- Subventions exceptionnelles
versées aux services publics
industriels et commerciaux
- 786 000
- 1 008 400
- 823 900
- 1 289 300
- 999 400
- 2 270
800
- 2 273
500
+/- Autres produits et charges
excep. réels
44 580
19 329
68 992
49 222
48 016
15 435
161 067
= CAF brute
2 185 193
1 932 375
1 844 691
1 006 770
1 165 852
848 580
1 104 005
en % des produits de gestion
23,3 %
20,5 %
18,8 %
10,7 %
12,1 %
8,8 %
11,4 %
Source : tableau CRC avec retraitements
S’agissant de la CAF nette ou disponible, elle se dégrade également très fortement entre 2010
et 2015 pour devenir négative à compter de l’exercice 2013. Cela provient de l’effet combiné de
la contraction de la
CAF brute et de l’accroissement de l’annuité en capital de la dette. On
observe que la CAF nette reste négative en 2016 mais dans une moindre mesure.
Tableau 16
: Evolution de la CAF nette 2010-2016
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
CAF brute
2 185 193
1 932 375
1 844 691
1 006 770
1 165 852
848 580
1 104 005
- Annuité en capital de la
dette
1 160 243
1 131 584
1 092 587
1 230 108
1 604 479
1 235 038
1 174 807
= CAF nette
1 024 950
800 792
752 104
- 223 338
- 438 627
- 386 458
- 70 802
Source : tableau CRC avec retraitements
4.1.2-
Les recettes de fonctionnement et leur évolution
4.1.2.1-
Les recettes fiscales
Tableau 17 : Evolution du produit des principales ressources fiscales
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
sur la
période
Impôts locaux nets des
restitutions
5 590 160
5 244 571
5 380 353
4 897 506
5 059 800
5 238 058
- 1,3 %
- 6,30 %
+ Taxes sur activités
de service et domaine
1 099 464
978 427
990 665
1 321 076
1 122 255
1 182 422
1,5 %
7,55 %
Dont taxe de séjour
241 783
214 562
206 906
259 872
241 107
258 541
NC
NC
+ Taxes sur activités
industrielles
120 348
140 066
165 701
124 674
168 008
116 691
- 0,6%
- 3,04 %
+ Taxes liées à
l'environnement et
l'urbanisation
14 592
15 312
16 016
16 608
17 168
17 584
3,8 %
20,50
%
+ Autres taxes (dont
droits de mutation à
titre onéreux, DMTO)
318 325
309 666
254 194
86 204
234 333
354 338
2,2 %
11,31 %
= Ressources fiscales
propres (nettes des
restitutions)
7 142 889
6 688 041
6 806 930
6 446 069
6 601 564
6 909 093
- 0,7 %
- 3,27 %
Source : tableau CRC
29/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Sur la période 2010-2015, les ressources fiscales propres de la commune de Châtel ont diminué
de manière continue (- 3,3 % au global sur la période). Les impôts locaux (trois taxes ménages
+ CFE), qui ont le plus fort rendement, ont vu leur produit diminuer de plus de 6 % sur la période.
Seul le produit des t
axes liées à l’environnement (+
20,5 %) et des droits de mutation à titre
onéreux
24
(+ 11 %) augmente fortement entre 2010 et 2015, ce qui traduit le dynamisme de
l’immobilier et de la construction à Châtel. Toutefois, celui
-ci reste marginal parmi les ressources
fiscales communales. Les taux de la taxe de séjour ont été revus à la hausse avec une
application au 1
er
octobre 2015. Cette nouvelle tarification devrait produire ses effets sur
l’exercice 2016 avec un produit supplémentaire attendu de 200
000 €.
Pour 2015, le montant des recettes fiscales (3 taxes « ménages »
25
) p
ar habitant s’élève à
4 130
€ pour la commune de Châtel, soit près de 10 fois le montant moyen de recettes fiscales
des communes de la strate 500 à 2 000 habitants. Le montant moyen par habitant des recettes
fiscales de Châtel est également très supérieur au montant constaté dans les communes de sa
strate de surclassement (10 000 à 20 000 habitants) pour lesquelles il est de 672
€ par habitant
en moyenne
26
.
Plusieurs facteurs viennent expliquer les baisses de recettes fiscales constatées en 2011 puis
en 20
13. A compter de l’exercice 2011, une première diminution des recettes fiscales provient
de la réforme de la fiscalité sur les entreprises décidée en 2010 et ayant abouti à une diminution
de cette source de recettes pour les communes.
Les taux des quatre
taxes locales ont été abaissés à compter de l’exercice 2013 et ont été
maintenus au même niveau jusqu’à l’exercice 2015 inclus, avant d’être très légèrement relevés
à compter de l’exercice 2016. Au 1
er
janvier 2013, la commune de Châtel a intégré la
commun
auté de communes de la Vallée d’Abondance (2CVA), groupement à fiscalité
additionnelle. Afin de neutraliser l’impact de la fiscalité intercommunale pour les ménages et les
entreprises, le conseil municipal, par délibération du 28 mars 2013, a décidé de diminuer le taux
des quatre taxes principales à due concurrence du montant de la fiscalité additionnelle
nouvellement appliquée. Cette décision a entraîné pour la commune une perte de recettes
fiscales de l’ordre de 451 k€ par an sur les trois exercices
27
.
Tableau 18
: Evolution des taux d’imposition votés sur 2010
-2016
en %
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Taux taxe habitation
22,82
29,63
29,63
26,11
26,11
26,11
26,72
Taux taxe foncière propriétés
bâties
21,53
21,53
21,53
18,97
18,97
18,97
19,6
Taux taxe foncière propriétés non
bâties
92,51
97
97
85,47
85,47
85,47
87,47
Taux CFE
21,97
27,78
27,78
24,48
24,48
24,48
25,26
Source : états n° 1259 de la commune
La chambre observe que la commune a procédé à une diminution de ses
taux d’imposition au
moment même où sa CAF nette devenait négative.
24
La taxe communale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux prévue par l’article 1584 du code général
des impôts est perçue par la commune de Châtel, bien que comptant moins de 5 000 habitants, en tant que station
de tourisme au sens du code du tourisme.
25
Taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti et taxe sur le foncier non bâti.
26
Produit moyen par habitant des 3 taxes « ménages » en 2015
: 431,25 € par habitant pour la strate communes de
500 à 2
000 habitants et 672,25 € par habitant pour la strate 10
000 à 20 000 habitants (source : DGCL « les
finances des collectivités locales en 2016 », chiffre DGFIP, calculs DGCL). http://www.collectivites-
locales.gouv.fr/files/files/statistiques/brochures/ofl2016_13.pdf.
27
Chiffre obtenu en appliquant les taux de fiscalité votés en 2012 (avant la baisse des taux) aux bases d’imposition
effectives déterminées pour chaque exercice de la période 2013-2015 telles que mentionnées dans les états 1259
de la commune et en comparant le chiffre obtenu aux recettes fiscales réelles de chacun des exercices retenus.
30/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Sur la période contrôlée, les bases taxables ont évolué comme suit :
Tableau 19 : Evolution des bases des quatre taxes communales sur 2010-2016
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
prévision
Evol.
2010-
2015
Var.
ann.
Moy.
2010-
2015
Bases taxe
habitation
9 082 501
9 282 870
9 528 936
9 863 772
10 229 174
10 431 831
10 673 000
15 %
2,81 %
Bases taxe
foncière
propriétés
bâties
6 662 043
6 870 680
7 082 432
7 267 880
7 338 491
7 668 085
7 881 000
15 %
2,85 %
Bases taxe
foncière
propriétés
non bâties
60 196
63 052
66 556
66 496
65 050
66 380
66 800
10 %
1,98 %
Bases CFE
2 657 527
2 815 218
2 801 331
2 865 974
3 084 956
3 111 410
3 066 000
17 %
3,20 %
Source : Etats n° 1259 de la commune
Avec une évolution globale de 15 % sur la période 2010-2015, soit près de 3 % en variation
annuelle moyenne, les bases taxables de la commune sont dynamiques et auraient permis à
Châtel d’accroître efficacement ses re
ssources fiscales.
En diminuant volontairement les taux de fiscalité, la commune s’est privée de recettes et a ainsi
contribué à dégrader sa situation financière (cf. développements infra).
4.1.2.2-
Les dotations
Les ressources institutionnelles (dont la dotation globale de fonctionnement) ont fortement
diminué sur la période (de plus de 16 % entre 2010 et 2015) de même que les reversements de
fiscalité par l’intercommunalité et l’Etat, devenus négatifs à compter de l’exercice 2015 sous les
effets conjugués de la diminution du FNGIR
28
et de l’augmentation du FPIC à compter de 2012.
Sur la période, le produit des dotations s’est contracté de 334
850
€ (
- 18 %).
Tableau 20 : Evolution des ressources institutionnelles et des reversements de
l’intercommunalité
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Var. sur
période
Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
1 901 573
1 997 323
1 888 256
1 843 724
1 757 334
1 590 115
- 3,5 %
- 16,4 %
+ Fiscalité
reversée par
l'interco et l'Etat
4 215
263 019
138 434
134 826
54 603
-19 174
N.C.
N.C.
Dont contribution
au FPIC
-
-
72 691
79 734
159 957
233 734
47,6 %
221,5 %
Total produits
"rigides"
1 905 788
2 260 342
2 026 690
1 978 550
1 811 937
1 570 941
- 3,8 %
- 17,6 %
Source : tableau CRC
28
Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources : mécanisme de compensation institué afin de garantir,
pour chaque collectivité territoriale, une compensation à l'euro près des pertes de ressources, engendrées par la
suppression de la taxe professionnelle. Le FNGIR vient en complément de la dotation forfaitaire de compensation
de la réforme de la taxe professionnelle.
31/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
La baisse des dotations s’est poursuivie en 2016 et 2017. La contribution de la commune au
FPIC a connu une forte évolution en 2016 par rapport à 2015 (contribution fixée à 342 483
€
pour 2016, soit + 108
749 €) avant de décroître en 2017 (227
000 €) sous l’effet de la création
d’une intercommunalité plus large au 1
er
janvier 2017 (fusion de la 2CVA et de la communauté
de communes du pays d’Evian pour former la communauté de communes pays d'Evian
- vallée
d'Abondance).
4.1.2.3-
Les produits d’exploitation
Les produits d’exploitation de la commune de Châtel (produits des domaines, prestations de
service, revenus locatifs, etc.) ont plus que triplé sur la période. Toutefois, cette augmentation
de produit apparen
te doit être nuancée. La forte hausse des ressources d’exploitation à compter
de l’exercice 2012 s’explique essentiellement par la prise en compte dans le budget général de
recettes qui étaient comptabilisées précédemment sur des budgets annexes ou qui auraient dû
être comptabilisées dans un budget annexe. Il en va ainsi des frais de secours sur pistes dont
les recettes étaient comptabilisées à tort sur le budget annexe « Remontées mécaniques »
jusqu’en 2011 (pour un montant de 360
000 € annuel environ) et
qui ont été imputées dans le
budget général (au compte « travaux, études et prestations de services ») à compter de
l’exercice 2012 en tant qu’ils relèvent de la police administrative. De même s’agissant de la
redevance d’occupation du domaine due par l’ex
ploitant du centre aquatique (162
500 € en
2014) qui a temporairement été comptabilisée dans le budget général (exercice 2014) dans
l’attente de la création du budget annexe «
centre aquatique ».
Tableau 21 : Evolution des ressources totale
s d’exploitation sur la période
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moy.
Evol.
Sur la
période
Ressources d'exploitation
335 423
486 206
989 821
1 027 193
1 214 435
1 168 979
28,4%
248,51%
Source : tableau CRC
A compter de l’exercice 2015, certaines catégories de recettes d’exploitation ont cependant
connu une hausse réelle. La tarification des services sociaux (restauration scolaire notamment)
a été réévaluée. Les excédents des budgets annexes « Patrimoine immobilier » et « forêts »
(comptabilité M14) ont été reversés au budget général. L’excédent du budget annexe
« Patrimoine
» s’élevait à 51
850 €. S’agissant du budget annexe «
forêts
», l’excédent de
fonctionnement constaté en 2015 (+ 100
000 €) provient de l
a vente de coupes de bois réalisées
dans le cadre des travaux de la liaison « Super Châtel-Linga » et ce produit exceptionnel ne
devrait donc pas se reproduire sur les exercices suivants. Pour 2015, les ressources
d’exploitation représentent seulement 12,1
1 % du total des produits de gestion alors que les
recettes fiscales s’élèvent à 71,6 % des ressources d’exploitation de la commune. Les marges
sur ressources d’exploitation sont relativement limitées.
4.1.3-
Les charges de gestion et leur évolution
4.1.3.1-
Les charges à caractère général
Les charges à caractère général augmentent au global de plus de 12 % sur la période et de
2,4 % en variation annuelle moyenne mais leur évolution est très variable.
32/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Tableau 22 : Evolution 2010-2015 des principaux postes de charges à caractère général
29
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Evol. sur
période
Variation
annuelle
moyenne
Charges à caractère
général
1 926 481
1 823 437
2 400 470
2 836 419
2 434 585
2 168 798
12,58 %
2,40 %
Dont achats autres
que les terrains à
aménager (y c.
variations de stocks)
636 695
670 779
675 594
697 958
647 740
536 861
- 15,68 %
- 3,35 %
Dont entretien et
réparations
329 202
366 578
380 216
496 252
313 985
283 332
- 13,93 %
- 2,96 %
Dont
remboursements de
frais (BA, CCAS,
organismes de
rattachement, etc.)
0
0
157 070
184 042
170 310
211 673
NC
NC
Dont contrats de
prestations de
services avec des
entreprises
237 118
226 428
264 773
329 645
384 977
363 441
53,27 %
8,92 %
Dont publicité,
publications et
relations publiques
192 254
77 449
229 788
349 125
203 003
117 236
- 39,02 %
- 9,42 %
Dont transports
collectifs et de biens
(y c. transports
scolaires)
489
4 786
189 149
212 508
198 780
211 978
NC %
NC %
Dont impôts et
taxes (sauf sur
personnel)
182 281
130 871
125 974
130 378
131 580
133 317
- 26,86 %
- 6,06 %
En % des produits de
gestion
20,5
19,3
22,8
28
23,4
20,3
NC
NC
Source : Tableaux CRC
L’analyse des principaux postes de charges montre
des évolutions très importantes.
L’ordonnateur a fourni des éléments d’explication à ces hausses. Sur le poste «
contrats de
prestations de services », la hausse (+ 64
871 € entre 2012 et 2013) provient notamment des
coûts de transport et de traitement des déchets en Suisse qui ont augmenté parallèlement aux
tonnages collectés, ainsi que de la fourniture de repas pour les cantines scolaires qui ont fait
l’objet d’un marché passé avec une association à compter du mois de septembre 2012 (cantine
précédemment
gérée dans le cadre d’une délégation de service public). Sur le poste «
publicité,
publications et relations publiques », la hausse provient notamment de la prestation assurée par
une société de régie publicitaire de média pour la mise en œuvre de Châtel T
V (chaine de
télévision retransmise également sur internet), prestation pérenne jusqu’en 2016, ainsi que de
l’organisation de divers évènements culturels et sportifs en collaboration avec l’office de
tourisme et la SAEM Sports et Tourisme délégataire des remontées mécaniques.
Sur le poste « transports collectifs et de biens
», la chambre relève que l’augmentation très
significative enregistrée à compter de l’exercice 2012 correspond essentiellement aux
transports sanitaires dans le cadre des secours sur pistes (par ambulance ou héliportés), qui
ont été imputés au budget général à compter de 2012 alors qu’ils l’étaient irrégulièrement au
budget annexe « remontées mécaniques » auparavant. Dans une moindre mesure, la hausse
provient également, à compter de 2014, du coût des transports des scolaires vers le centre
aquatique.
4.1.3.2-
Les charges de personnel
Les charges de personnel représentent 28 % des charges de gestion en 2015, ce qui est faible
pour une commune. Ceci s’explique notamment par le fait que de nombreux services n’étaient
pas gérés directement par la commune sur la période (par exemple, la restauration scolaire et
29
Le total des charges à caractère général n’est pas égal à la somme des sept postes de charges sélectionnés.
33/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
la garderie gérées par des associations). Néanmoins, les charges totales de personnel ont
évolué de 14 % sur la période, soit 2,7 % en variation annuelle moyenne. La commune estime,
dans sa réponse à la chambre, que les reprises en régie opérées en décembre 2015 pour la
restauration scolaire et en janvier 2017 pour la garderie, auront un impact modéré sur la
progression de la masse salariale (+ 22 200
€ en coût net, compte tenu des recettes
d’exploitation du service qui seront également transférées à la commune). Toutefois, selon les
chiffres actualisés communiqués par la commune en réponse à l’observation de la chambre, un
montant de 279 200
€ d’augmentation
brute de la masse salariale est directement lié à la reprise
en régie de la garderie.
Tableau 23
: Evolution 2010-2015 des charges de personnel
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
ann.
Moy.
Evol.
sur la
période
Rémunération du
personnel titulaire
1 182 838
1 253 786
1 326 043
1 295 845
1 259 660
1 250 579
1 %
6 %
Rémunération du
personnel non titulaire
282 683
261 554
296 793
326 749
407 221
407 880
8 %
44 %
Autres rémunérations
(apprentis et contrats
aidés)
55 157
47 309
22 148
10 020
3 173
0
- 51 %
30
- 94 %
31
Rémunération du
personnel hors
atténuation de charges
1 520 678
1 562 649
1 644 984
1 632 614
1 670 054
1 658 459
2 %
9 %
Atténuation de charges
112 098
30 597
93 908
86 102
80 294
70 196
- 9 %
- 37 %
Rémunération du
personnel (a)
1 408 580
1 532 052
1 551 076
1 546 512
1 589 760
1 588 263
2 %
13 %
Charges sociales (b)
577 223
632 931
674 168
694 761
731 577
677 368
NC
17 %
Autres charges de
personnel (c)
40 609
35 878
39 427
44 021
46 077
44 726
NC
10
%
Charges totales de
personnel (a+b+c)
2 026 412
2 200 861
2 264 671
2 285 294
2 367 414
2 310 357
3 %
14 %
Source : Tableau CRC
La chambre observe que les rémunérations du personnel titulaire ont connu une hausse de 6 %
sur la période, soit une hausse limitée à 1 % par an en moyenne grâce notamment au non
remplacement partiel d’agents partant en retraite ou en mutation. En revanche, les
rémunérations du personnel contractuel ont augmenté de 44 % sur 2010-2015, soit 8 % de
hausse annuelle moy
enne. La commune indique plusieurs éléments d’explication à cette
hausse. En premier lieu, la création de services pour lesquels la commune n’a reçu aucune
candidature de fonctionnaire (création de la vieille douane en 2012, de l’accueil de loisir en
2014) ou la reprise du personnel associatif lors de la reprise en régie du service de restauration
scolaire au 1
er
décembre 2015 (deux agents repris puis un agent supplémentaire recruté en
2016). En second lieu, depuis 2013 également, onze agents titulaires ayant quitté la collectivité
(départ en retraite ou mutation) ont été remplacés par des agents non titulaires. Alors même
que la commune a renoncé aux recrutements d’agents contractuels saisonniers sur certaines
fonctions (piscine, patinoire, caissier parking, sentiers et déneigement), les recrutements de
contractuels en lieu et place de fonctionnaires sur des postes permanents ont entraîné la forte
hausse du poste rémunération des non titulaires constatée. Pour 2017, la commune prévoit le
recrutement d’un nombre plus important de saisonniers mais indique qu’ils seront occupés pour
des durées moindres que les années précédentes, ce qui permettra de maintenir la masse
salariale des saisonniers à un niveau constant.
30
Evolution sur 2010-2014.
31
Evolution sur 2010-2014.
34/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
4.1.3.3-
Les autres charges
La commune de Châtel oc
troie d’importantes subventions de fonctionnement à divers
organismes, ce qui constitue un poste de charges significatif.
La subvention versée à l’office de tourisme associatif représente l’essentiel du montant de
subvention versé aux associations communales, soit en moyenne 80 % sur la période. Les
subventions aux associations ont toutes été fortement réduites à compter de 2015 en raison de
la volonté de la commune de réduire ses dépenses de fonctionnement. Entre 2014 et 2015, le
montant global de subventions aux associations a ainsi été réduit de 20 %. La subvention versée
à l’association Châtel Tourisme (office de tourisme) s’élevait à 1
104
000 € en 2014 et a été
réduite à 1 000
000 € pour 2015, soit une baisse de 9 %. Elle reste, malgré cette diminuti
on, la
plus importante subvention versée par la commune.
En 2016, la commune de Châtel n’a pas poursuivi la baisse mais a maintenu les subventions à
leur niveau de 2015 pour les principales associations.
Tableau 24 : Evolution 2010-2015 des subventions de fonctionnement
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
sur
période
Subventions aux
personnes de
droit privé
(associations et
OT notamment)
1 333 544 1 340 180
1 385 269
1 358 366 1 338 648
32
1 213 174
- 2 %
- 9 %
Source : tableau CRC avec retraitements
4.2-
Les investissements
4.2.1-
Le volume des investissements réalisés sur la période
Sur la période 2010-2015, la commune de Châtel a investi plus de 20
M€, soit 3,35
M€ en
moyenne annuelle. Ce niveau d’investissement est sans comparaison avec les communes de
même strate. Châtel étant une commune touristique support de station de sports d’hiver, ses
équipements et son niveau d’investissement sont surdimensionnés par rap
port à sa population
légale.
Les investissements de la commune de Châtel s’élèvent à 2
792
€ par habitant et par an en
moyenne sur la période. Ce chiffre doit être rapproché du montant de dépenses
d’investissement des communes supports de stations de sports d’hiver ayant une population
comprise entre 500 et 2 000 habitants qui a été établi pour 2010
33
à 1 815
€ par an et par
habitant. Châtel a donc un niveau d’investissement 1,5 fois supérieur aux communes
comparables.
Le tableau ci-après montre les investissements réalisés par la commune sur la période de
contrôle pour le seul budget principal.
32
Montant retraité : le montant de la compensation pour contraintes de service public versée au centre aquatique a
été soustrait du montant des subventions aux associations pour 2014 auquel il avait été imputé
dans l’attente de la
création du budget annexe « centre aquatique ».
33
Chiffres établis par la DGCL pour 2010 s’agissant des données financières des communes touristiques «
supports
de stations de sports d’hiver
», in « Les finances des communes de moins de 10 000 habitants en 2010 », page 16.
35/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Tableau 25
: Montant total 2010-
2015 des dépenses d’équipement (budget principal)
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul sur
période
Moyenne
annuelle
Montant total
dépenses
d’équipement
2 988 874
3 865 682
4 285 760
3 956 068
3 689 627
1 336 402
20 122 413
3 353 736
Source
: tableau CRC d’après les comptes administratifs
Sur la période 2010-
2015, les dépenses d’équipement réalisées au titre des budgets annexes
ont représenté un montant total de 25,43 M€. Les dépenses d’équipement agrégées (budget
principal et budgets annexes) sur la période de contrôle ont atteint 45,56 M€
.
Tableau 26 : Montant total 2010-
2015 des dépenses d’équipement (budgets annexes)
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul sur
période
Moyenne
annuelle
Montant total
dépenses
d’équipement
938 747
5 368 842
2 775 933
900 012
4 739 905
10 711 962
25 435 401
4 239 234
Source
: tableau CRC d’après les comptes administratifs
Parmi les cinq principaux investissements de la période, trois ont concerné le budget principal
et deux les budgets annexes (centre aquatique et remontées
mécaniques). S’agissant du
budget principal, ces investissements sont le Centre d’interprétation de la contrebande
34
, le
centre technique municipal
35
et le parking du centre aquatique
36
. S’agissant des budgets
annexes, la liaison inter-domaines Super Châtel-Linga
37
et le centre aquatique Forme d’O
38
.
Tous ces projets ont été réalisés entre 2011 et 2014, soit sur une période très brève. Ils ont
totalisé un montant de 39,3 M€ (soit 86 % des dépenses totales d’équipement de la période) et
la commune n’a obtenu que
1,523 M€ de subventions pour les réaliser, soit moins de 4
% du
montant. Il est à noter que la commune n’a obtenu aucune subvention pour financer le centre
aquatique, qui représente le deuxième investissement le plus important de la période.
Tableau 27 : Décomposition du coût des principaux investissements (tous budgets) 2010-2015 et
des subventions obtenues
en €
Centre
d'interprétation
de la
contrebande
Liaison inter-
domaines
Centre
technique
municipal
Centre
aquatique
Parking
centre
aquatique
Montant des acquisitions
foncières
441 040
113 492
0
0
1 575 105
Montant des travaux TTC +
Montant des études et AMO
495 302
14 944 047
6 736 678
14 563 292
470 100
Subventions d'investissement
obtenues
210 000
827 846
35 058
0
450 000
Coût global de l'équipement
TTC
936 342
15 057 539
6 736 678
14 563 292
39
2 045 205
Source
: tableau CRC avec retraitements d’après les chiffres communiqués par la commune
34
Amén
agé dans l'ancien bureau de douanes de Châtel, ce centre d'interprétation retrace l’histoire de la contrebande
dans les montagnes franco-suisses du Chablais.
35
Nouveau centre technique regroupant divers services et ateliers municipaux auparavant dispersés sur le territoire
de la commune. Il comprend un garage, des ateliers (menuiserie, mécanique, etc.) ainsi que divers services
(urbanisme, marchés publics notamment).
36
Parc de stationnement dit de l’Etringa, jouxtant le centre aquatique et comptant 80 pla
ces.
37
Ce projet en gestation depuis une vingtaine
d’années
permet de relier les secteurs de Super-Châtel et du Linga
par le biais de deux télésièges débrayables dont le départ est situé à proximité de la frontière suisse. Le domaine
de Châtel est ainsi entièrement relié au domaine des Portes du Soleil.
38
Nouveau centre aquatique comprenant des piscines intérieures et extérieures, un espace bien-être et de remise
en forme ainsi que des espaces verts et installations ludiques.
39
Le coût du centre aquatiqu
e ne comprend pas d’acquisition foncière
; le terrain d’assiette du projet était déjà
propriété de la commune (ancienne piscine d’été).
36/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
4.2.2-
Le net repli du financement propre disponible et la forte progression du recours à
l’emprunt
Le financement propre disponible diminue très fortement sur la période (- 70 %). Les recettes
d’investissement hors emprunts sont très variables selon les exercices. De 558
408 € en 2010,
elles ont atteint 3,127
M€ en 2011 grâce à un produit de cession exceptionnel (produit de 2
M€
tiré de la vente d’un terrain au lieu
-
dit la Béchigne au promoteur MGM pour la construction d’une
résidence de tourisme) avant de diminuer à nouveau à compter d
e 2012 pour s’établir à
977 719
€
en
2015. Les
recettes
d’investissement
ne
compensent
cependant
pas
l’effondrement de la CAF nette.
Tableau 28
: Le financement propre disponible sur la période 2010-2015
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul
Evol. Sur
période
CAF brute
2 185 193
1 932 376
1 844 692
1 006 771
1 165 852
848 580
8 983 463
- 61,17 %
- Annuité en capital de
la dette
1 160 243
1 131 584
1 092 587
1 230 108
1 604 479
1 235 038
7 454 039
6,45 %
= CAF nette ou
disponible (C)
1 024 950
800 792
752 105
-223 338
-438 627
-386 458
1 529 424
- 137,71 %
+ TLE et taxe
d'aménagement
90 708
149 570
275 113
117 497
223 007
111 344
967 239
22,75 %
+ FCTVA
335 547
270 528
496 696
389 090
647 057
520 507
2 659 425
55,12 %
+ Subventions
d'investissement reçues
113 457
464 657
257 893
308 647
513 035
216 108
1 873 797
90,48 %
+ Produits de cession
18 696
2 242 610
13 633
9 149
46 971
29 760
2 360 819
59,18 %
+ Autres recettes
0
0
0
0
0
0
0
0,00 %
= Recettes d'inv. hors
emprunt (D)
558 408
3 127 365
1 043 335
824 383
1 430 070
877 719
7 861 279
57,18 %
= Financement propre
disponible (C+D)
1 583 358
3 928 157
1 795 439
601 045
991 443
491 261
9 390 704
- 68,97 %
Source : tableau CRC
Le niveau d’autofinancement est préoccupant pour la majeure partie de la période. Il se situe
en-dessous de 50
% des dépenses d’équipement à compter de 2012 et est même inférieur à
30 % en 2013 et 2014.
Face à la dégradation constante de son autofinancement et pour conduire une démarche
d’investissement très ambitieuse, la commune de Châtel a dû recourir de manière très
importante à l’emprunt sur la période 2012
-2014 (9,45
M€ d’emprunts nouveaux entre 2012 et
2014). A compter de 2015, la commune n’a plus
souscrit de nouveaux emprunts en raison du
ralentissement de ses investissements mais également du fait de ses difficultés à obtenir le
soutien des établissements bancaires (cf. infra développements relatifs à l’encours de dette, sa
structure et son évolution).
37/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Tableau 29
: Montants totaux 2010-2015 des investissements et leur financement
(budget principal)
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul sur
période
Moyenne
annuelle
Montant total
dépenses
d’équipement
2 988 874
3 865 682
4 285 760
3 956 068
3 689 627
1 336 402
20 124 296
3 354 049
Financement
propre
disponible
1 583 358
3 928 157
1 795 439
601 045
991 443
491 261
9 390 704
1 565 117
Besoin de
financement
propre
- 1 549 457
86 525
- 2 903 211
- 3 118 762
- 3 073 886
- 1 009 135
- 11 567 926
- 1 927 988
Emprunts
nouveaux
0
238 038
2 450 000
4 100 000
2 900 000
0
9 688 038
1 614 673
Mobilisation du
FRNG
- 1 549 457
324 562
- 453 211
981 238
- 173 886
- 1 009 135
- 1 879 889
- 313 315
Financement
propre/
Dépenses
d’équipement (y
compris travaux
en régie)
53 %
102 %
42 %
15 %
27 %
37 %
Source : tableau CRC
La commune n’a contracté aucun nouvel emprunt en 2010 et en 2015. Sur ces deux exercices,
elle a fortement mobilisé son fonds de roulement net global. Le fonds de roulement net global
n’a été reconstitué qu’en 2011 et en 2013 malgré un important recours à l’emprunt sur la
période.
4.3-
L’analyse
bilancielle
4.3.1-
La dette
4.3.1.1-
L’encours de dette, structure et évolution
Au 31 décembre 2015, tous budgets confondus, l’encours de dette agrégée ou capital restant
dû par la commune s’élevait à 47 M€ (85 contrats de prêts).
92
% de l’encours se répartit entre le budget principal (33
%), le budget annexe remontées
mécaniques (32,7 %) et le budget annexe centre aquatique (27,5 %). La durée de vie moyenne
résiduelle de la dette est de 9,8 années. 34 % des emprunts ont été contractés depuis 2010, et
ceux-ci représentent 62,5
% de l’encours total.
La très grande majorité des emprunts contractés entrent dans la catégorie A1 ne présentant
pas de risque particulier pour la commune
40
, il s’agit de contrats à taux fixes ou taux variabl
es
simples (type Euribor + marge).
La commune a cependant souscrit le 20 novembre 2007 un contrat d’un montant de 4,4 M€
avec Dexia crédit local, d’une durée totale de 19 ans et 10 mois, qui entre dans la catégorie E1
telle que définie par la charte Gissler; celui-
ci prévoit une première phase (jusqu’au 01/11/2009)
avec un taux d’intérêt de 4,33
% par an, puis une seconde phase (jusqu’au 01/11/2027) au
cours de laquelle le taux d’intérêt est déterminé, de manière post
-
fixée, selon l’EURIBOR 12
mois consta
té 8 jours ouvrés avant chaque date d’échéance d’intérêts (si celui
-ci est inférieur
ou égal à 6, le taux d’intérêt est de 4,33 %
; s’il est supérieur à 6 %, le taux d’intérêt est égal à
40
La charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales du 7 décembre 2009,
dite « charte Gissler » a établi une classification selon une double cotation
: l’indice sous
-jacent servant au calcul
de la formule est classé de 1(risque faible) à 5 (risque élevé) ; la structure de la formule de calcul est classée de A
(risque faible) à E (risque élevé).
38/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
4,33
% plus 5 fois la différence entre l’EURIBOR constaté et 6 %). Ce
mécanisme inflationniste,
qui aurait pu conduire à une aggravation de la charge d’intérêts à payer par la commune, n’a
pas joué depuis 2010, dans la mesure où l’EURIBOR 12 mois est actuellement très en deçà du
seuil de 6 %
41
. Il pourrait cependant représenter un risque à moyen ou long terme.
Entre 2010 et 2015, l’encours de dette a augmenté, passant de 33 à 47 M€, soit une évolution
de + 41,7 %, essentiellement imputable aux investissements réalisés au titre du budget principal
ainsi qu’au contrat de part
enariat souscrit par la commune pour la réalisation et la maintenance
du centre nautique.
Tableau 30 : E
volution de l’encours de dette agrégée 2010
-2015
2010
2011
2012
2013
2014
2015
BP
11 912 384
11 031 312
12 331 868
15 434 806
31 578 332
15 554 877
BA eau et assainissement
2 216 425
2 290 954
2 234 284
2 395 590
2 386 667
2 343 915
BA RM
18 699 008
21 274 323
21 302 763
19 264 026
17 187 504
15 390 237
BA transport
0
0
686 333
639 000
591 667
544 333
BA patrimoine
339 325
320 144
300 008
278 869
256 678
233 381
BA centre aquatique
0
0
0
0
0
12 943 573
Total
33 167 142
34 916 733
36 855 256
38 012 291
52 000 848
47 010 316
Source : comptes administratifs
70
% de l’encours est constitué par des prêts à taux fixe, les taux étant généralement élevés au
regard des conditions actuelles proposées sur le marché aux collectivités territoriales (taux
d’intérêt apparent moyen de 3,7 % pour le budget principal).
La commune a indiqué avoir voulu renégocier récemment certains de ses contrats pour
retrouver un peu de marge de manœuvre financière. Ces tentatives de renégociation n’ont pas
abouti auprès des établissements bancaires, la commune n’étant pas actuellement en po
sition
de force pour obtenir de meilleures conditions.
4.3.1.2-
Un poids de l’endettement préoccupant
Le niveau d’endettement de la commune est très largement supérieur au niveau moyen des
communes de sa strate de référence, au sens du ministère de l’économie et des finances, à
savoir la strate des communes de 500 à 2 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé
(quatre taxes). Cette comparaison n’est disponible que sur la base du seul budget principal. La
dette en euros par habitant passe de 10 à 18 fois la moyenne de la strate de 2010 à 2015.
Tableau 31 : Poids de la dette par habitant
–
Budget principal
–
évolution 2010/2015
2010
2015
Commune de
Châtel
Moyenne de la
strate
Commune de
Châtel
Moyenne de
la strate
Dette par habitant (en € par habitant)
9 354
897
12 852
698
Annuité de la dette (en € par habitant)
645
581
1 461
114
Source
: site collectiviteslocales.gouv.fr
La situation de la commune de Châtel présente néanmoins des spécificités, du fait de son statut
de commune touristique, support d’une station de sports d’hiver. Il est observé, à l’échelle
nationale, que le poids des investissements induit par l’activité touristique conduit à un recours
41
L’EURIBOR 12 mois pour l’année 2016 le plus élevé constaté est de 0,059 %.
39/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
à l’emprunt supérieur à la moyenne des communes. Il est possible de se référer aux dernières
données disponibles
42
, à savoir l’année 2010, pour les communes t
ouristiques « supports de
stations de sports d’hiver
», dont la situation est plus comparable. Au 31/12/2010, l’encours de
dette moyen par habitant pour les communes touristiques supports de stations de sports d’hiver,
d’une taille de 500 à 2
000 habitants, était égal à 3
688 €. Le poids de la dette par habitant à
Châtel était de 9
354 € par habitant, soit 2,5 fois supérieur à cette moyenne, ce qui confirme le
constat de fort endettement.
La capacité de désendettement est un ratio qui permet d’apprécier le
nombre d’années qui
seraient nécessaires à la commune pour se désendetter en mobilisant l’intégralité de sa
capacité d’autofinancement brute. La commune a dépassé dès l’exercice 2013, et en
considérant son seul budget principal, le seuil de 15 années, qui est considéré comme un seuil
d’alerte en la matière. Si l’on fait abstraction de l’année 2014, au cours de laquelle la dette
afférente au contrat de partenariat a été imputée sur le budget principal et non sur le budget
annexe centre aquatique, la capacité de désendettement atteint en 2015 plus de 18 années.
Le même calcul peut être fait en prenant pour périmètre l’ensemble des budgets de la commune.
La capacité de désendettement se dégrade nettement à partir de
2013 et s’établit à environ
14 années à partir de 2014, ce qui reste, dans tous les cas, préoccupant.
Tableau 32 : Capacité de désendettement
2010
2011
2012
2013
2014
2015
CAF brute BP
2 185 193
1 932 376
1 844 692
1 006 771
1 165 852
848 580
Dette BP
11 912 384
11 031 312
12 331 868
15 434 806
31 578 332
15 554 877
CAF brute agrégée
3 964 938
3 936 031
4 167 766
3 729 818
3 549 678
3 419 202
Encours de dette agrégée
33 167 142
34 916 733
36 855 256
38 012 291
52 000 848
47 010 316
Capacité de désendettement BP
en années (Dette/CAF brute BP)
5,5
5,7
6,7
15,3
27,1
18,3
Capacité de désendettement BP +
BA en années (Dette
agrégée/CAF brute agrégée)
8,4
8,9
8,8
10,2
14,6
13,7
Source : comptes administratifs
L’ordonnateur, en réponse, a estimé que la politique d’investissement ambitieuse menée entre
2008 et 2014 était nécessaire pour maintenir la compétitivité de la station, mais qu’il prévoyait
de ne contracter aucun nouvel emprunt d’ici la fin du mandat en cours.
4.3.2-
FDR, BFR et trésorerie
Le fonds de roulement net global évolue défavorablement sur la période et ne représente plus
que 20 jours de charges courantes en 2015. Cette évolution s’explique par le fait qu’il est fait
appel au fonds de roulement de manière importante en 2010 et 2015 (à hauteur respective de
1,5
M€ et 1
M€) et, dans une moindre mesure, au cours des exercices 2012 et 2014.
Tableau 33 : Fonds de roulement net global (FRNG)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Ressources stables (A)
65 643 644
68 492 386
72 655 479
75 598 693
92 697 087
76 862 473
Emplois immobilisés (B)
64 821 340
67 345 520
71 961 824
73 923 800
91 196 080
76 370 602
Fonds de roulement net global
(A - B)
822 304
1 146 866
693 655
1 674 893
1 501 007
491 871
en nombre de jours de charges
courantes
41,4
55,7
31,5
72,0
64,4
20,4
Source : comptes de gestion
–
retraitement CRC
42
Direction générale des collectivités locales
–
« les finances des communes de moins de 10 000 habitants en
2010 ».
40/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Le cycle d’exploitation se finance par lui
-
même au cours de la période sous revue, à l’exception
des exercices 2010 et 2014, au cours desquels le besoin en fonds de roulement global est
positif.
Tableau 34 : Trésorerie
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fonds de roulement net global
822 304
1 146 866
693 655
1 674 893
1 501 007
491 872
- Besoin en fonds de roulement
global
330 536
-330 630
-3 147 478
-130 141
633 332
-784 275
=Trésorerie nette
491 768
1 477 496
3 841 133
1 805 034
867 675
1 276 147
en nombre de jours de charges
courantes
24,8
71,7
174,2
77,6
37,2
52,8
Source : comptes de gestion
–
retraitement CRC
La trésorerie connaît des fluctuations importantes. Elle ne représente que 25 jours de charges
courantes en 2010 et 37 jours en 2014. Il est à noter que la commune n’a pas souscrit, au cours
de la période sous revue, de ligne de trésorerie.
Un échange avec le comptable a permis de révéler que la commune a connu d’importantes
difficultés de trésorerie entre novembre 2014 et février 2016, ce qui l’a conduit à établir
systématiquement des ordres de priorité à destination du comptable pour le paiement des
mandats. Ces difficultés sont directement imputables au lancement de l’opération de liaison
Super Châtel-Linga, sur le domaine skiable de la commune, qui a été menée dans le cadre du
contrat d’affermage liant la commune et la SAEM sports et
tourisme, comme évoqué dans le
chapitre suivant.
4.4-
Les relations entre la commune et la SAEM Sports et Tourisme
4.4.1-
La SAEM Sports et Tourisme
La société sports et tourisme est une société anonyme d’économie mixte (SAEM) créée en
1956, dont le capital est détenu à 80 % par la commune de Châtel et à 20 % par des particuliers.
Son siège social est situé à Châtel et le président du conseil d’administration en est le maire
actuel de Châtel, à savoir Nicolas Rubin.
Elle a pour objet, selon l’article 2 des statuts adoptés par l’assemblée générale extraordinaire
du 17 décembre 2004 :
«
L’étude, la création, la construction, l’installation et l’exploitation de tous moyens de
locomotion et de transports pour accéder à toutes montagnes environnantes, notamment sur le
territoire de la commune de CHATEL, en particulier télésièges, télécabines, téléskis, remonte-
pentes et tous autres moyens et systèmes propres à développer le tourisme et les sports d’hiver
et d’été
;
L’exploitation, la gestion directement ou indirectement d’une (ou des) radio(s) locale(s) ;
Et généralement toutes opérations commerciales et industrielles, mobilières, immobilières et
financières se rapportant directement ou indirectement à l’objet social et à tous objets similaires
ou connexes susceptible
s d’en favoriser l’extension et le développement, le tout soit seul, soit
en participation, soit en association sous quelque forme que ce soit. »
Elle dégage un chiffre d’affaires d’environ 21 M€ par an et emploie une cinquantaine de salariés
permanents. Elle détient 3 filiales : la SARL Altipub, la SARL Châtel loisirs et la SAS Châtel tour,
ainsi qu’une participation au capital à hauteur de 33,33 % dans la SA Chalet neuf Bellevue.
41/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
4.4.2-
Le contrat d’affermage portant sur le domaine skiable
Un contrat
d’affermage a été conclu entre la commune et la SAEM sports et tourisme le
28
décembre 2004. Ce contrat, d’une durée de quinze ans à compter du 1
er
janvier 2005, courait
initialement jusqu’au 31 décembre 2019. Sa durée a été prolongée par avenant n°
14 signé le
23 février 2015, pour une durée de sept ans, soit jusqu’au 31 décembre 2026.
A titre liminaire, il convient de rappeler que l’affermage se distingue de la concession
essentiellement par le fait que les ouvrages nécessaires à l’exploitation du servic
e sont remis
au fermier par la commune, qui, en règle générale, en a assuré le financement, le fermier étant
chargé de la maintenance de ces ouvrages. Bien que le financement des ouvrages soit à la
charge de la personne publique, le fermier peut parfois participer à leur modernisation ou leur
extension
43
. La convention définit les obligations respectives du délégant et du fermier, en
matière de travaux et d’entretien. En l’occurrence, la durée du contrat est anormalement longue
pour un contrat d’affermage.
La chambre observe que le contrat d’affermage ne contient pas de compte d’exploitation
prévisionnel, ce qui ne permet pas de vérifier dans quelles conditions l’équilibre économique de
la délégation a été défini.
Le contrat en vigueur a été modifié à de nombreuses reprises, par 14 avenants successifs. Ces
avenants ont entraîné plusieurs modifications du périmètre de la DSP, et notamment la reprise
en régie directe par la commune de l’exploitation de divers parkings (parking souterrain place
de l’Eglise, pa
rking n° 6 de Pré-la-Joux en partie, parking couvert de Barbossine), ce qui a
conduit à transférer des charges du délégataire vers le délégant, sans que ces transferts soient
traduits dans l’équilibre économique de la délégation.
4.4.3-
La planification des investissements sur le domaine skiable
Le programme prévisionnel de réalisation des installations nouvelles, dit « plan neige », figure
en annexe 11 au contrat. Celui-ci met à la charge du délégant des investissements lourds sur
les remontées mécaniques pour
une enveloppe globale de 26,3 M€ HT (répartis selon un ordre
de priorité sur les 15 ans du contrat), ainsi qu’un montant annuel de 20
000 € HT au titre du
matériel de secours. Le contrat prévoit que le délégant assure la maîtrise d’ouvrage des travaux,
sel
on un programme d’investissement annexé au contrat, contracte les emprunts nécessaires
à la réalisation de ce plan d’investissement, puis répercute auprès du délégataire «
les montants
correspondant
à
l’amortissement
économique
comptable
ou
à
l’amortisseme
nt des
financements attachés aux investissements, supportés par le délégant, ainsi que les frais
financiers liés à ces amortissements
».
La chambre a demandé à la commune de lui fournir l’exécution réelle du plan neige sur les dix
premières années d’exécu
tion, à savoir de 2005 à 2015.
43
Voir arrêt du Conseil d’Etat, 29 avril 1987, commune d’Elancourt.
42/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Tableau 35 : Prévisions et réalisations plan neige 2005-2015
Prévisions
Réalisations
Montant HT à la
charge de la
mairie
Montant HT à la
charge de la
SAEM
montant HT à la
charge de la
mairie
montant HT à la
charge de la
SAEM
remontées mécaniques
21 800 000
1 320 000
20 821 894
22 065 749
locaux
0
490 000
0
1 793 281
neige de culture
0
5 815 000
0
12 595 312
pistes
0
420 000
0
2 237 534
sécurité
0
0
0
249 446
signalétique et sécurisation
0
0
0
588 906
systèmes et réseaux
informatiques
0
0
0
502 920
engins de damage
0
NC
0
5 837 203
TOTAL
21 800 000
8 045 000
20 821 894
45 870 351
Source: CRC à partir du tableau fourni par la commune
L’analyse du tableau fourni met en évidence le
caractère peu réaliste des prévisions initiales de
dépenses à la charge des parties, aussi bien dans leur montant que dans leur répartition. Pour
la commune, la prévision initiale était de 21,8 M€ HT et les dépenses réalisées sont de 20,8
M€
HT, soit un éc
art d’1 M€ HT. Pour la SAEM, l’écart est considérable. En effet, sur la base d’un
montant total prévisionnel de 8
M€ HT inscrits au contrat, ce sont plus de 45,8 M€ HT de
dépenses qui ont été pris à charge par la SAEM, soit 37,8 M€ HT supplémentaires par r
apport
aux prévisions initiales. Au total le « plan neige », tel que défini init
ialement à hauteur d’environ
30
M€
HT sur les dix premières années, est d’un montant total de 66,7 M€ HT, soit une
augmentation de 223,8 % par rapport aux prévisions initiales. Les montants prévus initialement
dans le plan neige ont été systématiquement sous-évalués.
La différence s’explique notamment par les travaux entamés en 2013/2014 au titre de la liaison
inter-domaine Super-
Châtel/Linga, pour un montant total de 14,2 M€ HT, dont 12,6 M€ HT mis
à la charge du délégataire (cf. avenant n° 14 du 23 février 2015). Ces travaux, qui étaient
envisagés depuis longtemps mais n’étaient pas prévus dans le plan neige, ont été budgétés par
la commune dans l’urgence, sans que le plan de
financement soit assuré, ce qui a créé
d’importantes difficultés de trésorerie pour la commune.
A l’occasion de l’avenant n° 14 du 23 février 2015, portant sur la liaison Super Châtel
-Linga, il
a en effet été décidé que le fermier devait, par dérogation aux clauses contractuelles, contracter
directement les emprunts nécessaires au financement des travaux, la commune étant déjà en
état de surendettement. Cependant, cet avenant a été établi postérieurement au début de
réalisation de l’opération, la commune a
yant engagé les travaux et devant payer les entreprises.
La commune a émis un titre de recette à l’encontre de la SAEM le 27 février 2015, d’un montant
de 15 162
920,40 €. Ce titre n’a été recouvré que très progressivement et partiellement au cours
de l’an
née 2015, la SAEM ayant eu de son côté du mal à contracter des emprunts dans les
délais prévus. Début décembre 2016, la SAEM était toujours redevable de 353
874,20 € à
l’
égard
de la commune. Au cours de l’année 2015, la commune a donc fait une avance de
tr
ésorerie à la SAEM et s’est mise en difficulté de ce fait.
Au-delà de cette opération particulière, la chambre a demandé au comptable de faire le point
sur la totalité des sommes dues par la SAEM à la commune. A la date du 9 décembre 2016, la
SAEM était r
edevable d’un montant total de 1
950
277 €. Il s’avère que la SAEM a pris l’habitude
de payer ce qu’elle doit à la commune avec retard (notamment remboursement des annuités
d’emprunt telles que prévues au contrat), ce qui revient pour la commune à consenti
r très
régulièrement des avances de trésorerie à la SAEM. La commune doit mettre fin à ces pratiques,
qui dégradent sa situation de trésorerie au profit de la SAEM sports et tourisme.
43/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
L’ordonnateur s’est engagé en réponse à définir et formaliser en
concertation avec la SAEM
un plan de gestion de la trésorerie, afin que ni la SAEM ni la commune ne puissent se trouver
en difficulté.
4.4.4-
La dette garantie
Au cours de l’année 2015, d’importantes garanties d’emprunts supplémentaires ont été
consenties à la
SAEM sports et tourisme, liées à la réalisation de l’opération de liaison inter
-
domaine Super Châtel-Linga (travaux et financement de la neige de culture). Par délibérations
des 17 et 24 juillet 2015, la commune a accordé des garanties pour quatre prêts contractés par
la SAEM pour un montant total de 6 M€ (soit 50
% des sommes empruntées par la SAEM).
Au 31 décembre 2016, l’encours communal de dette garantie s’élevait à 6,9 M€. L’essentiel des
garanties d’emprunts consenties par la commune le sont au prof
it de la SAEM Sports et tourisme
(98,8 % du total). A ce jour, l’annuité totale garantie par la commune s’élève à environ 600 k€.
Si les règles définies à l’article L. 2252
-
1 du CGCT sont respectées, il n’en existe pas moins un
réel risque hors bilan, qui pourrait placer la commune en situation financière difficile en cas de
défaillance de la SAEM.
4.5-
Analyse financière prospective
La commune s’est attaché depuis 2015 les services d’un cabinet pour l’aider dans la définition
de sa stratégie financière. Une prospective portant sur la période 2016-2020 a été livrée à la
commune en juin 2016. Elle intègre plusieurs scénarii visant à redresser une situation financière
délicate pour permettre à terme à la commune de restaurer sa capacité d’investissement.
La commune a indiqué à la chambre avoir pris en compte certaines des hypothèses formulées
par le cabinet conseil pour l’élaboration de ses budgets à compter de 2017. Elle a traduit les
options retenues dans son propre document de prospective pour la période 2017-2020.
La commune a retenu une hypothèse de hausse des recettes de fonctionnement de 6 % environ
sur la période, soit 2 % en variation annuelle moyenne. Elle table ainsi sur une hausse de 10 %
du produit des contributions directes, essentiellement en fo
nction de l’effet bases car les
revalorisations de taux prévues sont faibles. Le montant de DGF perçu est envisagé stable sur
la période après une baisse de 180 000 € enregistrée en 2017 par rapport à 2016. La commune
n’envisage pas non plus de hausse du p
roduit de la fiscalité indirecte (+ 1,1 % sur la période) ni
du produit des services et du domaine (0 % sur la période), traduisant la volonté communale de
ne pas actionner le levier tarifaire.
S’agissant des dépenses de fonctionnement, la commune a fixé
une hypothèse de baisse
globale de 4 % sur la période 2017-2020. Dans sa réponse à la chambre, elle précise que les
objectifs de cadrage budgétaire ont été affinés depuis 2017 par l’attribution d’enveloppes à
chaque service. Elle soutient également que l’o
bjectif de réduction des dépenses de
fonctionnement, fixé à 3 % par an sur la période 2017-2020, est tout à fait atteignable grâce à
des efforts de gestion. Les charges à caractère général sont prévues en repli (- 1 %) sur la
période de même que les autres charges de gestion courante (chapitre 65) pour lesquelles la
commune a fixé un objectif de baisse ambitieux de -
6 %, qu’elle envisage d’obtenir par la baisse
des subventions aux associations et la baisse des subventions d’équilibre aux SPIC. Quant aux
charges de personnel et au FPIC, la commune prévoit la cristallisation de leurs montants sur
toute la période.
Les hypothèses d’évolution retenues par la commune, notamment en dépenses, paraissent
sous-évaluées au regard des évolutions constatées sur la période 2010-2015, ce qui a été
admis
par la commune dans sa réponse. L’hypothèse de strict maintien des charges de
personnel à leur niveau de 2017 suppose la poursuite du non remplacement systématique des
44/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
départs déjà pratiqué ainsi que la restriction des avancements de carrière et la cristallisation du
régime indemnitaire, ce qui n’est pas encore mis en œuvre par la collectivité. En revanche, la
commune a fait valoir
que la contribution au FPIC devrait s’alléger à compter de 2017, en raison
de la création d
’une intercommunalité élargie au 1er janvier 2017.
Le volume d’investissement, bien que très fortement réduit par rapport à la période précédente
(300
000 € prévus en 2017 puis 500
000 € annuels pour la période 2018
-2020), semble
également fondé sur une hypothèse trop optimiste. En effet, compte tenu des éléments
précédemment indiqués concernant l’évolution des recettes et des dépenses, l’hypothèse de
redressement de la CAF nette, qui redeviendrait positive dès 2018, est peu réaliste. L’absence
à la fois
de recensement exhaustif du patrimoine communal et d’identification des
investissements indispensables (entretien et réparations) aura nécessairement un impact sur le
montant global d’investissement que la commune pourra supporter.
Si la prospective financière concernant la période 2016-2020 est un document utile qui semble
avoir aidé la commune à réorienter ses choix budgétaires, la chambre en souligne néanmoins
les limites. Ainsi, elle concerne uniquement le budget communal alors même que les budgets
annexes pèsent lourdement sur les finances de Châtel et auraient à ce titre dû être intégrés à
la prospective. En outre, l’analyse prospective souffre de certaines lacunes, certaines
hypothèses paraissent peu réalistes et les options retenues, notamment en matière
d’investissement, mériteraient d’être plus largement partagées parmi les
membres du conseil
municipal.
Malgré des correctifs apportés à compter de l’exercice 2016, la commune a durablement obéré
sa capacité à investir.
*
La situation financière préoccupante de la commune appelle une vigilance accrue sur plusieurs
points. La commune devra améliorer la fiabilité de ses comptes, notamment en s’assurant de la
sincérité des budgets annexes par l’imputation de tous les coûts en relevant. La correcte
comptabilisation des immobilisations affermées ou concédées devra également être réalisée et
les erreurs d’imputation relevées devront être rectifiées. Sur le plan de sa situation financière,
la commune de Châtel a investi massivement pour maintenir son attractivité touristique et fait
face aujourd’hui à un endettement très lourd qui, combiné à l’insuffisance de son épargne nette,
annihile toute capacité d’investissement jusqu’à la fin du mandat. Elle a, en outre, accordé des
garanties d’emprunts à la SAEM sp
orts et tourisme, gestionnaire de son domaine skiable, ce
qui constitue un réel risque hors bilan.
Pour parvenir à son objectif de redressement de sa situation, la commune devra améliorer et
professionnaliser sa gestion, tant sur le plan budgétaire que sur le plan financier. Cela devra se
traduire en premier lieu, par une maîtrise accrue des dépenses de fonctionnement pour
permettre à la commune de reconstituer son autofinancement et en second lieu, par une
meilleure planification des investissements dans
le cadre, notamment, d’une connaissance
affinée de son patrimoine.
45/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
5-
LE CENTRE NAUTIQUE F
ORME D’O
5.1-
Présentation de l’équipement
Le centre aquatique Forme d’O a été ouvert au public le 14 juillet 2014. Il a succédé à un
équipement qui datait de 1973. L’
ancienne piscine municipale, gérée en régie, était une piscine
de plein air, dotée de trois bassins découverts, ouverte uniquement durant la saison estivale, et
générant en moyenne 25 000 entrées par an.
La commune a souhaité se doter d’un équipement d’un
e autre nature, pouvant être un levier de
développement de son économie touristique. Le centre aquatique a été conçu comme un
complexe sports, loisirs et bien-
être et est composé d’un espace sportif et ludique (bassin indoor
de 25 mètres avec 3 lignes d’eau et bassin extérieur ludique avec 2 lignes d’eau), d’un espace
bien-être réparti entre une zone humide (bassin indoor avec jets hydromassants, parcours
aquatiques, bains massants, 3 saunas, 2 hammams et 1 salle de relaxation) et une zone sèche
(salle de cardio-
training, salle de relaxation, 4 cabines de soins), et enfin d’un restaurant avec
terrasse (qui n’est pas exploité à ce jour). Le nouvel équipement est ouvert 48
semaines par an.
La surface totale de l’équipement est de 4
400 m², la surface des bassins (hors pataugeoires)
de 609 m², et la capacité d’accueil de 700 personnes
44
(dont 685 personnes et 15 personnels).
Il s’agit d’un établissement recevant du public (ERP) de type X et de 3
ème
catégorie.
L’équipement a été déclaré auprès de l’Agence régionale de santé (ARS) le 26 juin 2014, en
application du Code de la santé publique, et auprès de la Direction départementale de la
cohésion sociale de la Haute-Savoie le 18 juillet 2014, en application du Code du sport.
La commune a choisi de recourir à un contrat de partenariat d’une durée de 25 ans, conclu le
19 mars 2012 avec la société Forme d’O, pour la conception, le financement, la construction,
l’entretien et la maintenance du centre nautique. L’exploitation est par ailleurs déléguée à la
société Espace Récréa par un contrat d’affermage, signé le 27 juin 2014, pour une durée de
cinq ans à compter de l’ouverture du centre au public.
5.2-
La genèse du projet
Le projet de réalisation d’un centre
aquatique est assez ancien, une étude de faisabilité ayant
été commandée par la commune dès l’année 2007.
L’idée de centre aquatique est reprise par la nouvelle équipe municipale installée au mois de
mars 2008. La candidature spontanée du promoteur CFA Rhône-Alpes au mois de mai 2009,
proposant à la commune un contrat de partenariat public-privé, a été un élément accélérateur
dans la prise de décision.
Suite à cette candidature spontanée, la commune décide de recourir à une Assistance à
Maîtrise d’Ouvrage (AMO), le groupement A3P, à l’issue d’une procédure de mise en
concurrence (appel d’offres ouvert). Ce gr
oupement réalise une étude de faisabilité en avril
2010, présentée au conseil municipal le 25 mai 2010, ainsi qu’un rapport d’évaluation préalable,
destiné à motiver le choix de recourir à un contrat de partenariat - conformément aux
dispositions du CGCT dans son article L. 1414-2, qui est présenté au conseil municipal du 9
juin 2010. Les deux études sont donc menées de manière concomitante.
44
Selon l’
arrêté
du président de la commission consultative départementale pour la sécurité et l’accessibilité daté du
25 novembre 2014.
46/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
5.2.1-
L’étude de faisabilité
L’étude de faisabilité réalisée par l’AMO donne les principaux éléments qui ont fondé la dé
cision
du conseil municipal, à savoir la définition du projet, les hypothèses de fréquentation,
l’évaluation des coûts d’investissement et de fonctionnement, les recettes prévisionnelles
estimées.
Elle pose comme postulat de départ le fait que la piscine municipale existante est un équipement
vieillissant ne répondant pas à la qualité de service attendue par les touristes et la population
locale à l’échelle de la Vallée d’Abondance (environ 5
000 habitants).
Le projet doit répondre à 3 objectifs principaux, à savoir : 1/ offrir aux touristes une prestation
supplémentaire tout au long de l’année et notamment un accès l’hiver à un espace détente
après une journée de ski, tout en répondant aux besoins de la population locale et en offrant un
équipement adapté pour les scolaires ; 2/ créer des places de stationnement en centre-ville
notamment pendant la saison d’hiver
; 3/ répondre au besoin exprimé par la commune d’une
salle polyvalente permettant d’organiser toute réception, réunion, spectacle ou séminaire p
our
le compte d’associations et d’entreprises.
La fréquentation annuelle estimée s’élève à environ 91
500 entrées, dont la très grande majorité
(78
%) au titre de l’espace bien
-être/remise en forme, comme le démontre le tableau ci-
dessous :
Tableau 36 : H
ypothèses de fréquentation centre aquatique (nb d’entrées)
Total
Entrées partie sportive-ludique
14 000
Entrées partie bien-être/remise en
forme
71 550
Entrées scolaires
5 915
Total
91 465
Source
: CRC d’après étude de
faisabilité AMO
–
avril 2010
Les touristes représentent 71 % de la fréquentation totale estimée, (la saison hivernale entrant
pour 63 % dans le total), et 91 % des entrées de l’espace bien
-être/remise en forme.
Tableau 37 : Hypothèses de fréquentation espace bien-
être/remise en forme (nb d’entrées)
été
hiver
hors saison
Total
Résidents
2 700
2 000
1 800
6 500
Touristes
19 200
43 200
2 650
65 050
Total
21 900
45 200
4 450
71 550
Source
: CRC d’après étude de faisabilité AMO –
avril 2010
Le coût des travaux est évalué à environ 9,5 M€ HT.
La chambre observe que l’étude des besoins, telle que présentée, ne s’appuie pas sur des
enquêtes de besoins ou une étude de marché. Aucune approche sur les équipements
éventuellement concurrents n’est par ailleurs proposée. L’étude ne fait enfin aucune mention de
l’inscription du projet dans un éventuel schéma d’équipements sportifs à l’échelle de
l’intercommunalité, du département ou de la région. Enfin, bien que l’étude prenne en
considération la population à l’échelle intercommunale, le projet est dès l’origine porté par la
commune de Châte
l et non par l’intercommunalité alors que, comme l’indique l’ordonnateur
dans sa réponse à la chambre, «
il ne fait aucun doute que cet équipement a un rayonnement
intercommunal, preuve en est par la provenance des clients abonnés du centre aquatique et
47/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
des écoles qui fréquentent le centre. Le projet a été pensé et structuré en prenant en
considération tant les visiteurs vacanciers de la station que la clientèle sédentaire de la vallée
et les scolaires qui en bénéficient tout au long de l’année
».
Lors de la réunion du 25 mai 2010, l’étude est présentée aux membres du conseil municipal. Le
compte rendu établi dit explicitement que le cabinet A3P va «
aider la commune à justifier
l’emploi du partenariat public/privé, ainsi que pour les différentes étapes (…)
», ce qui relativise
quelque peu l’objectivité du rapport d’évaluation préalable établi par le cabinet qui fait l’objet d
u
paragraphe suivant.
5.2.2-
Le rapport d’évaluation préalable
En vertu de l’article L. 1414
-2 du CGCT, les contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation
préalable précisant les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui
conduisent la personne publique à engager la procédure de passation d’un tel contrat. Cette
évaluation, menée selon une méthodologie définie (arrêté du ministre de l’économie du 2 mars
2009), est présentée en assemblée délibérante qui se prononce sur le principe du recours à un
contrat de partenariat. Trois critères peuvent justifier le recours à un tel contrat : la complexité
du projet, le caractère d’urgence, la démonstration que le recours au partenariat public
-privé
présente un bila
n plus favorable que le recours à d’autres contrats de la commande publique.
La justification de cette évaluation préalable tient au caractère dérogatoire du recours au contrat
de partenariat. Dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, le Conseil constitutionnel a
en effet considéré que les contrats de partenariat ne pouvaient être généralisés, car «
la
généralisation de telles dérogations au droit commun de la commande publique ou de la
domanialité publique serait susceptible de priver de garanties légales les exigences
constitutionnelles inhérentes à l'égalité devant la commande publique, à la protection des
propriétés publiques et au bon usage des deniers publics
». Le Conseil constitutionnel a
confirmé le caractère dérogatoire du contrat de partenariat dans une décision du 24 juillet 2008,
et précisé à cette occasion les trois critères d’éligibilité, en particulier le nouveau critère
d’efficience économique.
Les collectivités locales peuvent en outre décider de saisir la Mission d’Appui aux Parte
nariats
Public-
Privé (MAPPP), organisme expert placé auprès du ministre de l’économie, sous couvert
du Préfet, pour bénéficier d’un avis motivé sur l’éligibilité au contrat de partenariat, sur la base
du rapport d’évaluation transmis. Cette saisine, si ell
e est facultative, contrairement aux projets
portés par l’Etat ou ses établissements publics, peut néanmoins permettre de bénéficier d’un
avis éclairé. En l’occurrence, la commune de Châtel n’a pas saisi la MAPP
P
. L’ordonnateur a
expliqué que cette saisine
n’était pas apparue nécessaire dans la mesure où la commune était
accompagnée par un groupe d’experts pour l’assister dans la phase de lancement et de
conduite du projet.
5.2.2.1-
Le respect de la méthodologie
Le rapport d’évaluation préalable présenté au consei
l municipal du 9 juin 2010, répond
globalement à la méthodologie définie dans l’arrêté du 2 mars 2009 précité.
Il inclut une présentation générale du projet et du porteur du projet, une partie juridique analysant
les critères d’urgence, de complexité et d’efficience et leur application éventuelle au cas
d’espèce ainsi que les schémas juridiques retenus, et, enfin, une analyse comparant les divers
schémas juridiques retenus.
Il est à noter cependant que, dans le cadre de l’analyse comparative des divers
schémas
juridiques retenus, la prise en compte du développement durable n’est jamais analysée, alors
que ce critère est expressément cité par l’arrêté du 2 mars 2009.
48/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
5.2.2.2-
L’analyse des critères et les schémas juridiques retenus
Le rapport analyse successivement les critères de complexité, d’urgence et d’efficience.
Le caractère d’urgence est écarté, car, même si le projet répond à un besoin identifié, aucune
urgence réelle ne peut être démontrée.
Sur la complexité, le rapport présente une analyse débouchant sur la conclusion que le projet
de centre aquatique est complexe techniquement, financièrement et juridiquement. Cependant,
il n’est pas proposé de retenir ce critère comme justifiant le recours au contrat de partenariat.
C’est le critère d’efficience qui conduit les auteurs du rapport à préconiser le recours au contrat
de partenariat sur la base d’une comparaison menée entre la loi MOP et le contrat de partenariat
portant sur le respect des délais et l’analyse des coûts, a
vant et après prise en compte des
risques.
5.2.2.3-
La comparaison entre loi MOP et contrat de partenariat
Le rapport écarte au préalable plusieurs schémas juridiques que sont la vente en l’état futur
d’achèvement (VEFA), la délégation de service public, le bail
à construction, le bail
emphytéotique administratif, le marché de conception-réalisation.
Les deux schémas juridiques qui font l’objet d’une analyse comparée sont la passation de
contrats sous maîtrise d’ouvrage publique (loi MOP) et le recours à un con
trat de partenariat.
L’estimation des délais effectuée par l’AMO aboutit à un différentiel de 12 mois entre la solution
loi MOP (50 mois estimés de la programmation à l’emménagement) et la solution contrat de
partenariat, comme récapitulé dans le tableau ci-dessous. Le rapport explique ce décalage par
la lourdeur des procédures à respecter dans le champ de la commande publique, les risques
d’infructuosité, la difficulté à coordonner les différentes entreprises sur le chantier (du fait de
l’allotissement).
Tableau 38 : Comparaison loi MOP/CP délais de procédure
Loi MOP
CP
Programmation
juin-10
juin-10
Construction
févr-12
févr-13
Emménagement
mars-14
mars-13
Source
: CRC d’après rapport d’évaluation préalable
L’étude comparative porte ensuite sur l’étude des risques.
Les risques énoncés et valorisés dans le rapport sont répartis en deux catégories, à savoir les
risques relatifs à la conception et à la réalisation, et les risques relatifs à la maintenance.
49/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Tableau 39 : Profil de risque - comparaison loi MOP/CP
MOP
CP
Risques relatifs à la conception et la réalisation
Surdimensionnement
Modéré
Très faible
Changement de programme
Modéré
Très faible
Appels d’offres infructueux
Modéré
Faible
Défaillance d’entreprises en cours
de chantier
Elevé
Très faible
Dépassement de délais pour
dérive de chantier
Modéré
Faible
Dépassement des délais de
paiement
Faible
Très faible
Surcoût de construction lié à une
approche en coût global
Inexistant
Très faible
Risques relatifs à la maintenance
Surcoût d’exploitation pour
absence d’approche en coût
global
Elevé
Très faible
Surcoût de maintenance curative
Modéré
Très faible
Maintenance non réalisée
Très faible
Inexistant
Remise en état non planifiée
Elevé
Faible
Mauvaise définition contractuelle,
contentieux sur la maintenance
Modéré
Très faible
Source
: CRC d’après rapport d’évaluation préalable
Avant prise en compte des risques, le calcul de la Valeur Actualisée Nette (VAN) des différents
coûts sur une période de 20 ans fait ressortir que le contrat de partenariat est plus onéreux que
le recours à la loi MOP. Les coûts dans le cadre du contrat sont estimés à 23,3 M€ alors que
ces coûts sont de 21,1 M€ dans le cadre de la loi MOP,
soit un surcoût de 10 % pour le contrat
de partenariat. Après prise en compte des risques, le contrat de partenariat apparaît comme
étant moins coûteux, puisque son coût total actualisé s’élève à 23,8 M€ alors que celui de la loi
MOP atteint 24,5 M€, soit
un coût inférieur de 2,7 % et un écart de 654 k€ en faveur du contrat
de partenariat.
Tableau 40 : Calcul de la VAN sans et avec prise en compte monétaire des risques
Source
: CRC d’après rapport d’évaluation préalable
Dans son rapport public annuel 2015, la Cour des comptes observait, sur la base d’un
échantillon national, que la répartition des risques joue souvent en faveur du contrat de
partenariat :
« avant prise en compte des risques,
l’actualisation des coûts est souvent
défavorable au contrat de partenariat, ce qui s’explique par la nécessité de rémunérer des fonds
MOP
CP
Coûts directs d'inv HT
13 684 824
525 349
Coûts directs d'exploitation HT
12 626 088
34 303 951
TVA collectée
3 894 196
5 634 422
TVA récupérée
2 152 201
2 331 598
Total coûts nets TTC
28 052 907
38 132 124
Coefficient d'actualisation
4,55%
4,55%
Total coûts nets TTC actualisés avant prise en compte
des risques
21 106 893
23 287 873
Total des risques
4 210 504
726 586
Total des risques actualisés
3 368 176
533 156
Total
coûts nets TTC actualisés après prise en compte
des risques
24 475 069
23 821 029
50/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
propres mobilisés et par un recours à l’endettement dans des conditions moins favorables
qu’une collectivité en direct. A
l’inverse, l’actualisation des coûts après prise en compte du
risque redevient favorable au contrat de partenariat. Or, les matrices de répartition des risques
censées justifier de manière objective le recours au contrat de partenariat présentent des
insuffisances et peuvent reposer sur des données non justifiées et sujettes à caution. »
Dans la délibération du 9 juin 2010 approuvant le rapport d’évaluation préalable et actant le
principe du recours à un contrat de partenariat, il est indiqué que «
l’évaluation préalable a ainsi
conclu à un avantage très significatif du contrat de partenariat ». Cet avantage se décline en
plusieurs points : un coût financier moindre et des délais de réalisation plus rapides, un partage
des risques favorable à la commune, des facilités dans la réalisation du projet, la commune
recourant à un seul opérateur, ce qui lui assure une conception et une réalisation cohérentes
avec les objectifs de maintenance de l’ouvrage.
La chambre observe que plusieurs des éléments cont
enus dans le rapport d’évaluation
préalable sont sujets à caution.
En effet, alors que l’emménagement dans les locaux était programmé début mars 2013 dans
l’hypothèse du recours au contrat de partenariat, l’ouverture au public
a eu lieu réellement mi-
juillet 2014, soit avec quinze mois de retard par rapport aux prévisions du rapport. Sur la
question des délais, l’ordonnateur a
évoqué le temps qui a été consacré à
la phase d’écriture
du cahier des charges et de consultation et à la phase du dialogue compétitif, ainsi que les
recours gracieux puis contentieux déposés contre le permis de construire qui ont occasionné
une interruption de quelques semaines. Ces éléments ne modifient pas au fond l
’observation
de la chambre. A
l’exception
de cette interruption de quelques semaines due aux recours, le
décalage constaté de quinze mois
n’a pas résulté d’
évènements imprévisibles. Il convient de
rappeler que dans l’évaluation des risques figurant au rapport
d’évaluation préalable
, le contrat
de partenariat tire avantag
e d’
un risque plus faible que le recours à la loi MOP pour ce qui est
des dépassements de délais éventuels.
Par ailleurs, l’étude comparative des coûts réalisée entre l’hypothèse loi MOP et l’hypothèse
contrat de partenariat porte sur une période de vingt ans, alors que le contrat de partenariat
effectivement signé en mars 2012 est d’une durée de vingt
-cinq ans
45,
ce qui a une incidence
sur les calculs réalisés.
Enfin, le périmètre du rapport et de l’étude préalable et le périmètre du contrat de partenari
at ne
sont pas équivalents
; en effet, il s’agit dans le premier cas d’un projet en trois parties (le centre
nautique, une salle polyvalente et un parking), qui reprend les éléments contenus dans l’offre
spontanée de CFA Rhône Alpes Auvergne datée de 2009, alors que le contrat de partenariat
n’a pour objet que le centre nautique.
La chambre s’interroge en conséquence sur le fait de savoir si le conseil municipal disposait de
toutes les informations nécessaires pour se prononcer en parfaite connaissance de cause sur
le principe du recours au contrat de partenariat. Le choix de recourir au contrat de partenariat
semble avoir été arrêté dès avant le lancement de la procédure et le rapport d’évaluation par
aît
essentiellement formel.
45
La durée de 25 ans court à compter de la notification et comprend une période de conception réalisation de 28 mois
et une période d’exploitation fixe de 22 ans et 8 mois à compter de la date effective de mise à disposition des
ouvrages.
51/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
5.3-
Le contrat de partenariat
Aux termes du I de l’article L. 1414
-1 du CGCT
46
, dans sa rédaction applicable à la date
d’engagement de la procédure par la commune de Châtel (juillet 2010), le contrat de partenariat
est défini comme un «
contrat administratif par lequel une collectivité territoriale ou un
établissement public local confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée
d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission
globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance,
l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au
service public, ainsi que tout ou partie de leur financement à l'exception de toute participation
au capital. Toutefois, le financement définitif d'un projet doit être majoritairement assuré par le
titulaire du contrat, sauf pour les projets d'un montant supérieur à un seuil fixé par décret.
Il peut également avoir pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, équipements
ou biens immatériels ainsi que des prestations de services concourant à l'exercice, par la
personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée
. ».
Les dispositions relatives à la passation et au contenu des contrats de partenariat sont prévues
par les articles L. 1414-1 à L. 1414-16 et D. 1414-1 à D. 1414-9 du CGCT dans leur rédaction
applicable en juillet 2010.
5.3.1-
Le schéma contractuel liant les différents acteurs
Le schéma ci-après retrace les liens contractuels entre acteurs dans le cadre du contrat de
partenariat, ainsi que les liens existant entre les différentes sociétés parties prenantes au
contrat.
46
La définition du contrat de partenariat, devenu « marché de partenariat
», est aujourd’hui posée par l’article 67 de
l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et ses modalités de passation sont
précisées par le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.
52/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Figure 1 : Schéma contractuel dans le cadre du partenariat public-privé pour la construction du
centre aquatique
Cession de créances
Contrat de partenariat d’une durée de 25 ans
- Conception-réalisation
- Entretien et maintenance
- Financement
Prêt
Contrat de promotion
immobilière
Contrat de maintenance
5.3.2-
La procédure de passation
Avec l’aide d’une assistance à maîtrise d’ouvrage
47
, missionnée au terme d’une procédure
d’appel d’offres ouvert, la commune de Châtel a mis en œuvre la procédure de contrat de
partenariat visée aux articles L. 1414-3 à L. 1414-11 et D. 1414-1 à D. 1414-6 du CGCT. Pour
l’élaboration et le choix du projet,
la commune a mené une procédure de dialogue compétitif,
comprenant une phase de sélection des candidatures suivie de trois phases de dialogue
permettant d’affiner le projet (proposition prévisionnelle sommaire, proposition prévisionnelle
définitive et offre finale).
La procédure s’est déroulée du 29 juillet 2010, date d’envoi de l’avis d’appel public à la
concurrence (AAPC), au 19 mars 2012, date de signature du contrat de partenariat entre la
commune et le groupement attributaire, soit sur une durée de 20 mois.
Les délais consentis aux candidats aux différentes étapes de la procédure apparaissent courts
au regard de la complexité du projet. Un délai de 45 jours à compter de la date de publication
de l’AAPC a été fixé pour le dépôt des dossiers de candid
ature. Le délai minimal de 40 jours
pour la présentation des candidatures prévu par l’article L. 1414
-6 du CGCT a donc été respecté
mais il doit être souligné que le délai incluait le mois d’août 2010, période pendant laquelle les
47
Groupement
d’AM
O formé du cabinet A3P -
spécialisé dans le montage d’opérations immobilières et notamment
de contrats de partenariats public-privé -
, du cabinet d’avocat
s Earth Avocats et de SETEC
–
assistant à maîtrise
d’ouvrage
.
Commune de Châtel
FORME D’O
(
Sté ayant pour actionnaires :
Patrimoine & Partenariats Publics 99,9%
Groupe Imfined 0,1%, filiales du groupe Duval)
CFA Rhône-Alpes-
Auvergne
(Filiale du groupe Duval)
ECHM (Filiale de Véolia)
Caisse
d’Epargne
Rhône-Alpes
53/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
effectifs sont réduits dans de nombreuses entreprises. Six candidatures ont été reçues dans les
délais impartis. Seuls quatre candidats ont été admis à présenter une offre. Le délai consenti
pour la présentation d’une proposition prévisionnelle sommaire a également été très court.
Les
candidats ont été informés de l’acceptation de leur candida
ture par courriers en date du
3 novembre 2010. La date limite de présentation des propositions prévisionnelles sommaires
était initialement fixée au 14 janvier puis a été repoussée au 31 janvier 2011 par courrier en
date du 9 décembre 2010. Le délai de présentation de la première version du projet était donc
de 89 jours, délai jugé insuffisant par le groupement COFELY
48
qui a de ce fait renoncé à
présenter une offre. Les délais ainsi fixés ont privé la commune du projet de COFELY,
groupement présentant
, selon le rapport d’analyse des offres,
des capacités financières et des
références supérieures, pour des opérations comparables, à celle présentées par « Patrimoine
et Partenariats Publics ». Au final, trois groupements ont remis une offre et participé à
l’intégralité de la procédure de dialogue.
Les offres finales ont été évaluées au regard des critères définis dans le règlement de la
consultation.
L’offre du groupement Patrimoine et Partenari
ats Publics, lors des différentes phases de
dialogue ainsi qu’au stade de l’offre finale, a été
globalement la plus onéreuse, tant en montants
de loyers sur la durée du contrat qu’en coût de construction au m². Le coût global de l’offre était
cependant le premier critère de jugement des offres et il était pondéré à 30 %, soit le plus fort
coefficient parmi les 7 critères retenus. Seule une réduction de la SHON proposée par le
groupement Patrimoine et Partenariats Publics au stade de l’offre finale a permis
une diminution
du montant de travaux entraînant une réduction du coût global du projet.
Tableau 41
: Tableau comparatif des coûts des différents projets
Patrimoine et
Partenariats
Publics
Offre 2
Offre 3
Coût global de l’offre retenue sur la
durée du contrat
-
VAN
49
des loyers sur durée contrat
-
Valeur non actualisée
20,112 M€ HT
34,113 M€ HT
16,497 M€ HT
28,311 M€ HT
17,401 M€ HT
29,530 M€ HT
Source
: tableau CRC à partir des rapports d’analyse des offres établis par l’AMO
Les qualités techniques et fonctionnelles ainsi que les qualités architecturales et urbanistiques
du projet du groupement Patrimoine et Partenariats Publics, ont seules été déterminantes dans
la décision de la commune de retenir cette offre. Il conviendra pour la commune de Châtel de
s’assurer, sur la durée du contrat, que les performances attendues de l’équipement sont
réellement éprouvées et justifient le montant plus élevé du projet.
La chambre observe que la procédure de passation du contrat de partenariat et ses différentes
étapes se sont déroulées dans des délais brefs, non justifiés par un quelconque caractère
d’urgence.
A l’issue de la procédure de dialogue
compétitif, le conseil municipal a, par une délibération en
date du 24 janvier 2012, approuvé l’offre du groupement Patrimoine et Partenariats Publics et
autorisé le maire à signer le contrat de partenariat, au vu d’une note rappelant le déroulement
de la
procédure, l’analyse des offres, l’économie générale du contrat et faisant état de diverses
informations financières relatives à l’offre retenue, en application des dispositions de l’ar
ticle
L. 1414-10 du CGCT (dans sa rédaction applicable à la date de la délibération).
48
Nom commercial d’ENGIE, société issue
de la fusion de GDF et de Suez.
49
Valeur actuelle du projet sur la durée du contrat : la valeur actuelle nette ou "VAN" est un indicateur financier qui
permet d'orienter la prise de décision pour un investissement. Il représente l'enrichissement additionnel d'un
investissement par rapport à un placement de référence qui sert d'objectif minimum à atteindre.
54/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
5.3.3-
Les principales caractéristiques du contrat
5.3.3.1-
L’absence de matrice des risques dans le contrat
Aux termes
de l’article L. 1414
-
12 du CGCT, abrogé par l’ordonnance n°
2015-899 du
23 juillet 2015, le contrat de partenariat doit contenir treize clauses obligatoires, et notamment
des clauses relatives
« aux conditions dans lesquelles est établi le partage des risques entre la
personne publique et son cocontractant »
.
Le contrat de partenariat contient bien plusieurs clauses établissant, thème par thème, le
partage des risques entre la commune et le titulaire du contrat. Un document récapitulant et
synthétisant l’ensemble de ces clauses
aurait toutefois permis
aux parties d’avoir une vision
globa
le du partage des risques et d’opérer un rapprochement avec la matrice des risques
initialement définie.
5.3.3.2-
L’enregistrement des écritures comptables
Depuis le 1
er
janvier 2011, le dispositif comptable et budgétaire applicable aux collectivités
territorial
es prévoit qu’à compter de la date de mise en service de l’équipement, est inscrit au
bilan de la collectivité l’actif faisant l’objet du contrat de partenariat tandis que la dette est inscrite
au passif.
La chambre a vérifié auprès du comptable de la commune que les écritures comptables
correspondantes avaient été correctement passées. Le comptable a indiqué qu’une première
série d’écritures (débit du compte 21318 et crédit du compte
1675 pour un montant de
16 269
014,44 €) a été enregistrée à la date du
2 mars 2015 sur le budget principal, puis une
série d’écritures ont été passées pour sortir le bien du budget principal et l’intégrer sur le budget
annexe du centre aquatique (écritures passées le 11 mars 2016).
La chambre observe que ces écritures ont ét
é passées avec retard, d’abord par rapport à la
date effective de mise en service de l’équipement (14 juillet 2014), puis par rapport à la date de
création du budget annexe centre aquatique (1
er
janvier 2015).
5.3.3.3-
Les loyers et leur indexation
Selon les disp
ositions prévues à l’article 18 du contrat, la rémunération du titulaire est assurée
par le paiement d’un loyer qui couvre les dépenses d’investissement, de financement, et les
coûts liés à l’entretien et la maintenance des ouvrages et équipements
. Le loyer décomposé en
quatre éléments comme précisé dans le tableau ci-dessous.
Tableau 42 : Détail loyers contrat de partenariat
Détail
Indexation
L1. Loyer financier
L1a = loyer irrévocable
L1b = remboursement du crédit long
terme
L1c = rémunération des fonds
propres.
Terme non indexé
L2. Gros entretien et
renouvellement
Coût des prestations de gros
entretien et renouvellement
mises à
la charge du titulaire
Terme fixe indexé
L3. Autres prestations
L3a = prestations de maintenance
L3b = coûts de gestion
L3c = fourniture de chaleur
–
fioul et
bois
Termes fixes indexés pour les
loyers L3a et L3b
Terme proportionnel à la quantité de
chaleur livrée constatée pour le L3c
L4. Refacturation à l’euro l’euro
Impôts, taxes
et contributions (hors
impôt sur les sociétés), ainsi que les
assurances du titulaire
Source : contrat de partenariat
55/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Le choix des indices retenus pour les formules de révision prévues au contrat n’appelle pas de
remarque particulière, ce choix paraissant adapté. Il es
t à noter qu’au cours des phases de
négociation, l’assistant à maîtrise d’ouvrage a conseillé la commune pour demander des
modifications dans le choix des indices, afin que ceux-ci soient plus adaptés à la nature des
différents loyers.
Plusieurs points mé
ritent cependant d’être soulignés.
Sur les formules d’actualisation
: le contrat prévoit que pour le loyer L3b (gestion), aucune
actualisation à la baisse ne pourra être réalisée, ce loyer étant indexé sur l’indice FSD (frais et
services divers). Or, depuis le dernier indice connu à la date
d’établissement du prix initial (soit
FSD0 = 127), cet indice a évolué tendanciellement à la baisse et s’établissait à 122,6 au mois
de septembre 2016. Du fait de la clause insérée au contrat, la commune n’a pu bénéficier de
cette baisse pour alléger le coût de ce loyer. Pour le loyer L3c (fourniture de chaleur), plusieurs
dispositions du contrat doivent faire l’objet d’une attention particulière de la part de la commune.
Le calcul du loyer étant fondé sur la quantité de chaleur livrée, une vérification des compteurs
est à effectuer régulièrement. La ville peut diligenter une vérification des compteurs infra
annuelle à ses frais, une vérification annuelle étant à la charge du titulaire. L’article 18.2 prévoit
que le prix unitaire de chaleur est réévalué à l
’issue des deux premières années d’exploitation
à compter de la date effective de mise à disposition, au regard des rendements constatés et
des prix de fourniture de fioul et de combustible bois. Le titulaire du contrat de partenariat a
effectivement
informé
la
collectivité,
en novembre
2014,
de la
baisse
du
coût
d’approvisionnement chaleur (il est passé à 69,92 € HT/ Mwh au lieu de 78,80 € Mwh).
Sur la complexité liée à la composition du loyer global et aux formules de révision inscrites au
contrat : celle-
ci nécessite que la commune soit très attentive à l’évolution des différents indices
pour pouvoir vérifier que les échéances trimestrielles de paiement qui lui sont adressées par le
titulaire sont correctement calculées.
Sur l’impact financier des loyers sur l’autofinancement de la commune
: le loyer financier (L1) à
verser par la commune jusqu’au 31 mars 2037, s’élève à 20
626
810 €
HT, la charge annuelle
imputable à ce seul loyer représentant 910 k€
HT
jusqu’au 31 décembre 2036. Les autres loyers
repr
ésentent une charge annuelle respective prévisionnelle d’environ 117
k€ pour le L2 (gros
entretien), 336 k€ pour le L3 (gestion et maintenance) et 5 k€ pour le L4.
En 2015, le loyer total payé par la commune au titulaire s’est élevé à 1
370
385 €. Cette c
harge
annuelle (actualisable par les différentes indexations prévues) sera supportée par la commune
jusqu’à expiration du contrat, c’est
-à-dire pour les vingt ans restant à courir.
5.3.3.4-
Le plan de financement
Le plan de financement, tel que prévu à l’article
17.2 du contrat (qui renvoie à l’annexe 8.3),
comporte quatre éléments :
un apport en fonds propres qui finance 3 % du coût de l’investissement (dont 30
%
sous la forme d’une augmentation de capital social et 70 % par la levée d’une dette
subordonnée d’
actionnaires) ;
un crédit long terme divisé en deux tranches : tranche A (taux de 3,450 % y compris
marges) et tranche B (taux de 3,113 % y compris marges)
50
;
une recette annexe provenant de la prise d’effet d’un bail à construction
(330 k€ HT)
;
d’éventue
lles subventions obtenues dans le cadre du projet.
50
Fixation des taux de swap intervenue le 1
er
juillet 2014. Ces taux ne sont pas supérieurs au taux d’intérêt apparent
moyen de 3,7 % calculé pour la dette communale (voir supra).
56/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
La coexistence de fonds propres et d’emprunts dans le montage financier d’un contrat de
partenariat est classique. En l’occurrence, la part des fonds propres dans le total du plan de
financement est très
minoritaire. La prise en compte d’éventuelles subventions venant diminuer
l’assiette de financement et, partant, le loyer financier à payer par la collectivité, n’a pu jouer,
car aucune subvention n’a été obtenue par la commune.
Le quatrième élément du
montage financier appelle plus de commentaires, même s’il est admis,
dans le cadre des contrats de partenariat, que des baux de droit commun constitutifs de droits
réels puissent être sollicités pour assurer en partie le financement d’équipement(s) public(
s) que
le partenaire a la charge de construire. L’article L.
1414-16 du code général des collectivités
territoriales indique en effet que la personne publique peut autoriser le titulaire du contrat de
partenariat «
à consentir des baux dans les conditions du droit privé, en particulier des baux à
construction ou des baux emphytéotiques, pour les biens qui appartiennent au domaine privé,
et à y constituer tous types de droits réels à durée limitée »
, et précise qu’«
avec l’accord de la
personne publique , ces baux ou droits peuvent être consentis pour une durée excédant celle
du contrat de partenariat »
. Et l’effet de valorisation pour la collectivité territoriale est clairement
annoncé dans le texte :
« Le contrat détermine dans quelles conditions les revenus issus de la
valorisation du domaine privé par le titulaire viennent diminuer le montant de la rémunération
versée par la personne publique »
. L’article 2.4 du contrat de partenariat prévoit que la ville
autorise le titulaire à consentir à CFA Rhône-Alpes, Auvergne un bail à construction de quarante
ans, pour la réalisation d’un restaurant (443 m²) et sa terrasse (271 m²). Le bail à construction
est consenti moyennant un loyer forfaitaire d’un montant de 330
000 € HT et représente, pour
la société Forme d’O, une recette annexe venant en diminution de l’assiette de financement.
L’espace restauration a fait l’objet d’une division en volume pour individualisation et classement
dans le domaine privé de la commune. A ce jour, le restaurant n’est pas ouvert, le p
reneur
n’ayant apparemment pas trouvé d’exploitant intéressé. Le fait que les locaux soient vides à
proximité immédiate du centre nautique n’est pas un élément d’attractivité pour le site dans son
ensemble. A l’issue du contrat de partenariat, il est prévu
que la ville puisse à tout moment
demander la résiliation du bail à construction et l’acquisition de l’immeuble, moyennant une
valeur de rachat établie selon la méthode de valorisation des murs d’une activité commerciale.
A moyen terme, ce bail sera donc générateur de coûts pour la commune.
5.3.3.5-
Les objectifs de performance et le programme de maintenance
La contrepartie des loyers payés par la collectivité au titre du gros entretien, du renouvellement
et de la maintenance consiste en une série d’obligations à
remplir pour le titulaire du contrat.
L’article 12.2 du contrat relatif au programme d’entretien et de maintenance renvoie à diverses
annexes détaillées (7.1 à 7.7). Le programme de maintenance définit plusieurs objectifs,
auxquels sont associées des fiches de performances.
Les principaux objectifs fixés pour les prestations de maintenance sont les suivants :
fournir et assurer une disponibilité maximale des locaux et des bassins répondant en
tout point aux exigences des programmes ;
garantir à la ville des conditions optimales dans le respect des objectifs ;
garantir un entretien préventif performant des installations afin de prolonger les durées
de vie ;
garantir la qualité du traitement de l’air et de l’eau
;
garantir la maintenabilité et la durabilité des performances de fonctionnement des
équipements à un niveau optimal, proche de celui des performances initiales ;
garantir la continuité de service et le maintien des paramètres de fonctionnement ;
garantir que les ouvrages soient, au terme du contrat, dans un état tel que les objectifs
de performance puissent être assurés dans des conditions économiques équivalentes
à celles du titulaire au cours du contrat, et notamment sans avoir à supporter une
charge de renouvellement anormale.
57/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Un plan de gros entretien et de renouvellement (GER) est arrêté, qui fait apparaître, sur la durée
du contrat, des enveloppes prévisionnelles dédiées au GER, le pourcentage de renouvellement
par type d’équipement et la durée de vie des équipements. L’article 12.4 relati
f au compte de
GER indique les modalités de suivi du compte GER et précise qu’au terme normal ou anticipé
du contrat, l’intégralité du solde excédentaire du compte revient sans délai, ni prélèvement
d’aucune sorte à la ville de Châtel.
Pour l’accomplissement de sa mission, la société Forme d’O a confié à Veolia Eau la
maintenance ainsi que l’entretien courant préventif et curatif de l’ouvrage, le gros entretien et le
renouvellement, une prestation de fourniture de chaleur. Il revient à cette société de rendre
compte sur les objectifs à atteindre, qui sont définis dans le contrat, et qui font l’objet d’un
compte rendu annuel dans le cadre du rapport annuel du titulaire.
La répartition des opérations de maintenance et de Gros entretien renouvellement (GER) est
par ailleurs fixée précisément avec le délégataire, dans le cadre du contrat d’affermage.
5.3.3.6-
La redevance payée par le titulaire du contrat
L’article 5.1 du contrat de partenariat prévoit le paiement unitaire d’une redevance d’occupation
domaniale par le
titulaire du contrat d’un montant de vingt
-cinq euros, soit une redevance
évaluée à un euro par année d’occupation.
La chambre observe que cette redevance est purement symbolique et rappelle les dispositions
du code général de la propriété des personnes publiques en vigueur. Le principe posé par
l’article L. 2125
-
1 est que toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne
publique donne lieu au paiement d’une redevance, sauf dérogations précisément énumérées,
qui ne sont pas applicables en
l’espèce. L’article L. 2125
-3 précise par ailleurs
que « la
redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages
de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ».
L’ordonnateur estime qu’une redevance élevée serait de nature à
affecter directement le
montant des loyers à acquitter par la commune. Par ailleurs, du fait de la valorisation du domaine
public opérée par l’opérateur et eu égard à l’intérêt public local po
ursuivi par le projet, le faible
montant fixé contractuellement ne lui paraît pas injustifié.
La chambre maintient néanmoins
que le lien entre le montant de la redevance et l’avantage
procuré au titulaire
n’est
pas clairement établi, ce qui ne répond pas aux exigences posées par
le code général de la propriété des personnes publiques.
5.4-
La construction de l’équipement
5.4.1-
Le calendrier de construction
Le contrat de partenariat a été conclu le 19 mars 2012 et notifié à Forme d’O le 5 avril 2012.
L’article 8.
2 du contrat fixait une date contractuelle de mise à disposition des ouvrages à la date
du 1
er
juillet 2014.
Par arrêté du 27 juin 2012, le maire de Châtel a délivré un permis de construire à la société CFA
Rhône Alpes Auvergne pour la construction d’un c
entre aquatique. En août 2012, ce permis a
fait l’objet de deux recours, l’un gracieux et l’autre contentieux, intentés par une copropriété et
un particulier, au motif que le permis de construire accordé aurait méconnu diverses dispositions
du plan local d
’urbanisme, et en particulier l’appréciation des besoins en matière de
stationnement.
Le permis de construire a également fait l’objet d’un recours en référé
suspension, notifié le 5 mai 2013 au promoteur, cette requête ayant été rejetée le 29 mai 2013
58/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
par le tribunal administratif. La commune a cependant
décidé de poursuivre l’exécution du
contrat nonobstant l’existence de ces recours et a délivré un permis de construire modificatif le
21 mai 2013, assorti d’une étude sur les besoins en stationnement. A l’
issue de la procédure,
les requêtes des parties ont été rejetées (cf. jugement du tribunal administratif de Grenoble du
30 juin 2016).
Les travaux ont démarré le 25 avril 2013. Par procès-
verbal d’acceptation du projet et de mise
à disposition des ouvrages et équipement daté du 1
er
juillet 2014, la commune a prononcé
l’acceptation avec réserves, une liste de 136 réserves étant annexée audit procès
-verbal.
L’ensemble des réserves ont été levées le 27 novembre 2014.
Le calendrier prévu dans le contrat a donc été respecté. En revanche, par rapport au calendrier
initial prévu dans le rapport d’évaluation préalable, l’emménagement dans les locaux a eu lieu
plus d’un an après l’échéance initialement fixée, à savoir le mois de mars 2013. La commune
explique ce décalage dans le temps du fait de difficultés, au sein du conseil municipal, à trouver
un accord sur le contenu du programme et son enveloppe financière.
5.4.2-
Le coût de réalisation
Le coût de réalisation
51
inscrit
contractuellement à l’article 16 du contrat (et
détaillé dans
l’annexe 8.1) s’élevait à 13
154
k€ HT, dont 10
242 k€ HT pour les travaux de démolition et de
construction, ce coût devant être révisé à la date effective de mise à disposition des ouvrages,
selon la méthode fixée à l’article 16 (formule d’indexation basée sur l’indice BT01).
Il était prévu
contractuellement que le montant de la révision serait
calculé à compter de la remise de l’offre
finale (à savoir le 30 septembre 2011) et non à compter de la date de la signature du contrat, et
qu’aucune
révision du prix à la baisse ne pourrait être réalisée.
Le coût de réalisation final (communiqué à la commune par courrier du 8 septembre 2014) s’est
élevé à 13
511 k€ HT (soit 357 k€ supplémentaires), dont 10
527 k€ au titre des seuls travaux.
L’annexe
8.1 du contrat a été modifiée en conséquence.
La surface des bassins (extérieurs et intérieurs) s’élevant à 609 m², le coût des travaux par m²
de bassin s’établit comme suit
:
Tableau 43 : Coût des travaux HT par m² de bassin
montant initial
montant final
coût des travaux HT
(€)
10 242 000
10 527 113
total SHON bassins (m
2
)
609
609
coût/m² de bassin
16 818
17 286
référence CNDS coût/m² de bassin (2011)
14 875
14 875
Source : données commune retraitées et CNDS
Le coût final des travaux par m² de bassin est supérieur d’environ 16 % au coût de référence
qui est proposé par le Centre national de développement du sport (CNDS) dans une étude datée
d’octobre 2011, pour une piscine de type 2
52
et une surface de bassin estimée à 585 m². Ce
coût supérieur est expliqué en partie par l’ordonnateur du fait de la localisation de l’équipement
(configuration de la parcelle), du surcoût occasionné par les travaux de démolition de l’ancienne
piscine municipale, et de la qualité des matériaux de construction choisis.
51
A savoir : les travaux de démolition et de construction, y compris les frais correspondant aux honoraires techniques,
a
ssurances, garanties, honoraires de maîtrise d’ouvrage en phase de conception construction + les études,
prestations et services divers avant la date d’acceptation + les frais de gestion du titulaire avant la date
d’acceptation.
52
Type 2 = un bassin de 25
sur 15 m + un bassin mixte d’apprentissage loisir de 180 m² + une pataugeoire de 30
m².
59/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Sur ce point, l
e titulaire du contrat de partenariat a fait valoir que le type d’équipement servant
de base à l’établissement d’un coût de référence pour le CNDS n’est pas strictement
comparable avec le centre nautique
Forme d’O et que la construction d’un tel centre en
montagne est soumise à des contraintes spécifiques : forte déclivité du terrain nécessitant des
terrassements importants, frais de chauffage en hiver pour permettre la poursuite du chantier,
frais de déplacement des personnels logés dans la vallée.
Par ailleurs, l
a chambre estime qu’il faudrait ajouter au coût stricto sensu des travaux entrepris
pour le centre aquatique les coûts relatifs au parking attenant au centre d’un montant de 2
M€
(comprenant l’acquisition foncière, les études et les travaux) qui, s’ils ne sont pas compris dans
le périmètre de l’opération, lui sont directement liés, ce qui conduirait à renchérir encore le coût
de la construction. L’évaluation des besoins en stationnement a été un point d’achoppement au
cours de la vie du projet (cf. recours intenté contre le permis de construire). En effet, le projet
retenu ne prévoyait que 14 places de stationnement situées devant le centre. La commune a
dans un premier temps justifié ce choix par
le fait qu’une desserte par transports en commun
était assurée et que l’offre de stationnement public dans un rayon de 300 à 600 mètres autour
du centre était suffisante (550 places environ). Cependant, elle a, dans un second temps, acheté
un terrain attenant au centre pour y construire un parking public de 80 places. Aussi, et bien
que l’ordonnateur ait
indiqué
que ce terrain avait été acheté dans le but d’en faire une réserve
foncière au centre du village qui pourrait accueillir à l’avenir un équipement c
omplémentaire, il
apparait que ce parking a été principalement créé pour faciliter le stationnement des usagers
du centre aquatique, et son coût de réalisation doit être ajouté au coût total du projet.
Alors que l’équipement avait dès l’origine vocation à
répondre aux besoins des 5 000 habitants
de l’intercommunalité, la commune a supporté seule le coût de réalisation élevé du centre
nautique. En effet, à l’exception d’une subvention de 450 k€ obtenue pour le parking attenant
au centre, aucune des demandes formulées par la commune auprès du Département, de la
Région ou de l’Etat n’a abouti.
Le Département de la Haute-Savoie a, en août 2011, suite à une première demande de soutien
de la commune, refusé d’allouer une subvention au motif que le futur équipement n’entrait pas
dans les critères prévus au titre du dispositif d’aide aux équipements sportifs en vigueur, l’aide
départementale étant destinée à financer principalement des projets de construction ou de
réhabilitation d’infrastructures sportives utilis
ées prioritairement par les collégiens. A la suite de
divers échanges, la commune a à nouveau sollicité une aide départementale au titre du fonds
départemental pour le développement des territoires en avril 2012. La nouvelle demande
formulée par la commune
a fait l’objet d’une réponse négative en juillet 2013, en raison
notamment du choix de la commune de recourir à un contrat de partenariat et de l’état
d’avancement du projet ne permettant pas au département d’intervenir dans la mise en œuvre
du contrat.
La demande de subvention formulée auprès de la Région en avril 2012 a reçu une réponse
négative au cours du même mois, au motif que la Région ne disposait pas de ligne budgétaire
susceptible de prendre en compte le financement de ce type d’opération.
Enfin, la commune a déposé un dossier de demande de subvention en septembre 2012 en
Préfecture de Haute-
Savoie, au titre de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR).
Ce dossier n’a pas abouti pour deux raisons principales
: d’une part, la commune
n’étant pas
maître d’ouvrage de l’opération, elle ne pouvait, selon le Préfet, être éligible à la DETR
; d’autre
part, l’engagement juridique de l’opération étant intervenu le 19 mars 2012 (date de signature
du contrat de partenariat), l’attribution d’une
subvention après le commencement d’exécution
de l’opération n’était plus possible (article R. 2334
-24 du CGCT). La commune a contesté les
arguments avancés par la Préfecture en reprenant les termes de l’ordonnance n° 2004
-559 du
17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, notamment dans son article 25-1, qui dispose que
les projets, qu’ils soient établis dans le cadre de la loi MOP ou d’un contrat de partenariat sont
60/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
éligibles à des subventions, redevances et autres participations financières dans les mêmes
conditions, et a, par ailleurs, estimé que l’opération n’était pas engagée, aucun acte ayant pour
objet de concourir directement à la réalisation des travaux n’ayant été généré (bon de
commande, ordre de service, acte d’engagement). Pour appuyer ses ar
guments, la commune
a par ailleurs saisi la MAPPP, qui a rendu un avis le 5 février 2013, lequel donnait raison à la
commune sur le premier point, mais non sur le second. Après divers échanges, la commune a
déposé une requête en référé suspension auprès du tribunal administratif de Grenoble, laquelle
requête a été rejetée par ordonnance du 8 avril 2013.
Il est à noter que la commune n’a pas formulé de demande auprès du Centre
national de
développement du sport (CNDS). Elle a estimé, à la lecture du guide édité par le CNDS, que le
projet n’entrait pas dans le cadre des équipements éligibles, en particulier du fait de sa vocation
touristique marquée. La chambre estime néanmoins, eu égard à l’importance de
l’investissement, que la commune aurait eu intérêt à
déposer un dossier de demande de
financement.
5.5-
Le contrat d’affermage
5.5.1-
La procédure de passation
La commune s’est attaché les conseils d’un avocat, pour la mise en œuvre de la procédure de
passation de la délégation de service public.
La procédure a été
examinée et il ressort qu’elle a été conduite dans le respect des dispositions
des articles L. 1411-1 à L. 1411-9 et R. 1411-1 à R. 1411-8 du code général des collectivités
territoriales dans leur rédaction en vigueur au 9 décembre
2013. Elle s’est déroulé
e du
9 décembre 2013 (délibération du conseil municipal sur le principe de la délégation et
approuvant le lancement de la procédure, prise après avis favorable du comité technique
paritaire en date du 5 décembre 2013) au 27 juin 2014 (date de signature du contrat de
délégation de service public entre la commune représentée par son maire et la SAS Espace
Récréa), soit une durée de six mois et demi seulement.
L’avis d’appel public à la concurrence pour le dépôt des candidatures a été publié auprès de
cinq plateformes et publications entre le 12 décembre 2013 pour le premier support (plateforme
Marchés-
Espaces.com qui assure la publicité des avis d’appel à la concurrence du secteur
tourisme, loisirs, culture) et le 17 janvier 2014 pour le dernier (deuxième avis publié par le
Moniteur). La date limite pour le dépôt des dossiers de candidature était fixée au
22 janvier 2014.
Quatre candidatures ont été reçues de la part des quatre sociétés suivantes : Vert Marine,
Equalia, Espace Récréa, Carilis.
La commissi
on de délégation de service public s’est réunie le 17 février 2014 pour établir la liste
des candidats admis à déposer une offre. Un rapport d’analyse des candidatures a été élaboré.
Les quatre entreprises candidates ont été informées de l’acceptation de l
eur candidature et
admises à présenter une offre par courrier signé du maire en date du 24 février 2014 (Carilis,
Equalia, Récréa, Vert Marine).
Un règlement de la consultation a été établi pour le dépôt des offres initiales et adressé par
courriel aux candidats le 25 février 2014. La date limite pour le dépôt des offres a été fixée
initialement au 17 mars 2014.
61/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
A la demande de la société Equalia, le délai de dépôt des offres initiales a été repoussé d’une
semaine (au 24 mars 2014). Une lettre du maire en date du 13 mars 2014 a été adressée aux
quatre candidats les informant du report du délai.
Les quatre candidats ont déposé une offre. La commission de délégation de service public s’est
réunie le 9 avril 2014 et a procédé à l’ouverture des plis (cf.
procès-verbal de la CDSP du
9 avril 2014). Les offres ont ensuite été analysées puis la commission a rendu son avis sur les
offres remises le 11 avril 2014 (cf. PV d’analyse des offres).
Les exigences de composition des dossiers d’offres ainsi que les cr
itères du cahier des charges
ont globalement été respectés par tous les candidats ayant présenté une offre. Le maire a été
invité à entamer des négociations avec les quatre candidats sur la base d’une durée de
délégation de cinq années.
Un tour de négociations a ainsi été organisé du 17 au 22 avril 2014 avant la remise des offres
finales fixée au 9 mai 2014 puis repoussée au 3 juin 2014 en raison de la volonté du maire
d’obtenir une amélioration des aspects financiers des offres. L’offre de la société Esp
ace
Récréa, après ultimes négociations, a été jugée comme celle répondant au mieux aux critères
de jugement des offres énoncés dans le règlement de la consultation en raison «
d’une offre
technique très qualitative, d’une offre économique et financière réu
nissant les qualités de
cohérence, réalisme et préservation des deniers publics, d’une cohérence générale de l’offre au
regard de la situation du centre aquatique à un niveau qui ne se retrouve pas chez les autres
candidats. Plus particulièrement, l’organisation proposée pour l’exploitation du centre aquatique
est la meilleure, bien que le nombre d’ETP soit un peu juste. La ville souhaite privilégier une
gestion globale du centre plutôt qu’une sous
-traitance de certains espaces. En outre, Récréa
offre la me
illeure qualité de service rendu à l’usager en termes d’ouverture
. »
L’offre de la société Récréa paraît, au regard du rapport d’analyse des offres, la plus adaptée
aux critères de choix posés par la commune, malgré le niveau élevé de la compensation pour
contraintes de service public et la faiblesse de la redevance d’occup
ation du domaine public,
notamment pour sa part variable (considérée comme ne pouvant jouer dans les conditions
normales d’exploitation du centre aquatique).
Conformément à l’article L. 1411
-
5 dernier alinéa, un rapport de l’exécutif établissant les moti
fs
de choix du délégataire et présentant l’économie générale du contrat a été élaboré.
Par délibération en date du 24 juin 2014, le conseil municipal de Châtel a approuvé le choix de
la SAS Espace Récréa (intervenue à titre de « conseil en exploitation » dans le cadre du
groupement patrimoine et partenariats publics titulaire du contrat de partenariat) pour
l’exploitation et la gestion commerciales du centre aquatique. Par la même délibération, elle a
approuvé le contrat de délégation résultant des négociations menées par le maire ainsi que la
grille tarifaire pour 2015 et autorisé le maire à signer le contrat de délégation de service public.
5.5.2-
L’équilibre du contrat
5.5.2.1-
La rémunération du délégataire
5.5.2.1.1-
La tarification
Le contrat prévoit, dans ses articles 29
et 30, les modalités d’adoption et de révision des tarifs.
Il est prévu que les tarifs sont proposés chaque année par le délégataire au 1
er
octobre de
l’année n, et f
ont
l’objet d’une homologation par le délégant au plus tard le 1
er
novembre, pour
application au 1
er
mai de l’année n+1. Une révision des tarifs est prévue chaque 1
er
mai, selon
une formule déterminée à l’article 30 du contrat.
62/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
La grille de tarification applicable dès l’ouverture du centre (14 juillet 2014) figure en annexe 4
du contrat et est reproduite en annexe 3 du présent rapport. Elle est divisée à grands traits entre
des entrées unitaires centre aquatique, des entrées activités, des forfaits semaine, saison et
année, ainsi que des tarifs prévus pour les scolaires, les clubs et les services supplémentaires
offerts à l’usager.
Le forfait «
Classic
» permet un accès illimité à l’espace aquatique, le forfait
« Liberté » un accès illimité aux espaces aquatique et bien-être, le forfait « All inclusive » un
accès illimité aux espaces aquatique, bien-
être et activités. En revanche, la grille n’inclut pas
les tarifs des prestations de soins en cabines, alors que le « développement des activités de
détente, d’entretien corporel et de remise en forme au sein de la zone dédiée au Bien
-être » fait
explicitement partie des missions confiées au délégataire au titre de l’article 5 du contrat et que
l’article 29 du contrat n’exclut pas expressément ces tarifs de la grille à soumettre au délégant.
Sur la base du tarif entrée unitaire adulte permettant l
’accès à l’espace aquatique, une
comparaison avec d’autres stations de ski fait ressortir que la station de Châtel se situe dans
une fourchette tarifaire haute.
Tableau 44 : Comparaison tarifaire centres aquatiques stations de ski
Châtel
(Forme d’O)
La Clusaz
(les Aravis)
Tignes (le
lagon)
Megève (le
palais des
sports)
Val d'Isère
(centre
aquasportif)
Morzine (parc
des
Dérêches)
Avoriaz
(Aquariaz)
Coût entrée
unitaire
espace
aquatique
adulte (en €)
de 9 à 13
8,5
5
6,5
7,6
de 5 à 7
de 9 à 11
Source : données communiquées par la commune et actualisées par la chambre (tarifs publics 2016)
Deux délibérations d’adoption des tarifs ont été prises par la commune depuis l’ouverture du
centre, l’une datant du 13 octobre 2015 et l’autre du 27 décembre 2016, qui ont conduit d’une
part à revaloriser le produit tarifaire « forfaits semaine » en 2016, à hauteur de 15 %, sur la base
d’une demande formulée par le délégataire du fait du succès remporté par ce produit, d’autre
part à créer trois
nouveaux produits tarifaires pour l’année 2017 associant des entrées au centre
aquatique et des forfaits ski. Les autres tarifs sont restés inchangés. Ces délibérations, non plus
que les éléments figurant au contrat, ne permettent pas d’identifier précisém
ent quelle est la
politique tarifaire initiée et voulue par la commune. En effet, les deux délibérations disponibles
font explicitement référence à la volonté du délégataire d’introduire telle ou telle modification,
volonté qui est entérinée par le conseil municipal, sans que ces modifications soient replacées
dans la stratégie globale du délégant.
L’ordonnateur a précisé,
dans le cadre de la contradiction,
que les tarifs proposés par le délégataire sont analysés et discutés dans le cadre de la
commission de délégation de service public qui se réunit préalablement à la séance du conseil
municipal au cours de laquelle le rapport annuel du délégataire est présenté. Par ailleurs,
l’ordonnateur estime pouvoir à l’avenir, et notamment dans le cadre du prochain co
ntrat,
élaborer une stratégie tarifaire plus pertinente, du fait de l’expérience acquise sur l’exploitation
commerciale de ce type d’équipement.
Plusieurs modifications ont été apportées au schéma initialement défini par le contrat, et ont été
entérinées par avenant n° 1 au contrat signé le 11 juillet 2016, prenant effet rétroactivement au
1
er
janvier 2016. D’une part, les tarifs présentés par le délégataire au 1
er
octobre sont applicables
dès le 1
er
décembre de l’année et non plus au 1
er
mai de l’année suivante. D’autre part, il est
prévu que les porteurs de la carte « Multi Pass Portes du Soleil » puissent accéder gratuitement
à l’espace aquatique durant toute la saison estivale.
Le Multi Pass est un forfait proposé par l’Association des Portes du Solei
l, qui gère le domaine
skiable des Portes du Soleil, et n’est pas partie au contrat. L’article 1
er
de l’avenant du
11 juillet 2016 indique que les porteurs de la carte Multi Pass pourront accéder gratuitement
63/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
durant la saison estivale (du 15 juin au 15 sep
tembre) à l’espace aquatique et que l’Association
des Portes du Soleil reversera au délégataire, en début d’année suivante, une somme
correspondant au nombre de passages Multi Pass constatés, valorisés à un tarif décidé par
l’association. La commune et le délégataire s’accordent sur le fait que le tarif unitaire versé pour
chaque passage Multi Pass correspondra à la moyenne des tarifs fixés pour l’entrée aquatique
adulte et l’entrée aquatique enfant. En cas de non
-paiement de la totalité de la somme par
l’Association des Portes du Soleil, la commune s’engage à verser le complément au délégataire.
La commune s’engage, par principe, à combler l’éventuel manque à gagner, en prenant pour
référence un tarif moyen, et ce, sans avoir de visibilité sur l’évolution du nombre de gratuités
dans les années à venir. Ce versement forfaitaire vient de fait s’ajou
ter à la compensation pour
contraintes de service public déjà prévue au compte d’exploitation prévisionnel. Pour
information, en 2016, le montant à payer par la commune s’est élevé à 16
000 €.
La chambre attire l’attention de la commune sur le fait que l
e développement de la gratuité au
profit des usagers de Multi Pass est une modification de l’équilibre initial de la délégation de
service public, dans la mesure où elle revient à modifier le périmètre de la compensation pour
contraintes de service public,
et que le compte d’exploitation prévisionnel, annexé au contrat,
devrait être revu en conséquence.
L’ordonnateur a précisé qu’il demanderait au délégataire, à compter de l’exercice 2017, qu’une
ligne identifiant le montant de la compensation accordée par la commune au titre du produit
Multipass apparaisse dans le compte d’exploitation, pour une meilleure information.
5.5.2.1.2-
La compensation pour contraintes de service public
Le contrat prévoit dans son article 28.1, au titre de la rémunération du délégataire, que le
délégant compense forfaitairement le coût des contraintes de service public qu’il impose au
délégataire.
Les sujétions de service public énumérées sont au nombre de quatre
: il s’agit des contraintes
pédagogiques liées à la prise en charge et l’ac
cueil du public scolaire
; de l’application d’une
grille tarifaire adaptée, notamment pour les adolescents, les jeunes adultes par tranches d’âge
et les familles
; de l’obligation de continuité du service public avec une ouverture au public
maximale sur 48
semaines et une ouverture en nocturne par semaine toute l’année
; de la
politique tarifaire appliquée à ce type d’équipement en général.
Le versement de la compensation est mensuel, sur la base d’une facture présentée par le
délégataire.
Le contrat pré
voit par ailleurs, dans son article 9.2, qu’au titre des contraintes liées aux
établissements scolaires, le coût de la fréquentation scolaire sera, pour l’école de Châtel, intégré
dans la compensation prévue à l’article 28.1 du contrat. Or, le compte d’exp
loitation prévisionnel
fait apparaître deux éléments distincts, à savoir une compensation pour contraintes de service
public et une compensation pour missions de service public.
Le montant de la compensation pour contraintes de service public a été calculé sur la base du
compte d’exploitation prévisionnel, par différence entre les produits et les charges prévisionnels.
Sur la durée du contrat, elle a été évaluée annuellement à 365
k€ HT, par différence entre des
produits prévisionnels de 1
023 k€ et des ch
arges prévisionnelles de 1 388
k€ HT, son montant
devant être révisé au 1
er
janvier de chaque année. Il s’agit donc d’une compensation forfaitaire
évaluée préalablement, et non de la compensation annuelle d’un déficit constaté. La chambre
observe cependant
que la compensation n’a pas été chiffrée dans ses différentes composantes,
et qu’il n’est pas possible d’identifier précisément le coût des contraintes de service public
imposées par le délégant. En outre, certaines des sujétions énumérées dans le contrat sont peu
64/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
précises, notamment lorsqu’est évoquée «
la politique tarifaire appliquée à ce type
d’équipement en général
». Les différentes factures adressées par le délégataire au délégant
ne sont d’ailleurs pas détaillées (voir à titre d’exemple la facture
relative au mois de mars 2015).
La compensation représente un montant d’environ 368
k€ par an sur les deux premiers
exercices d’exploitation, soit environ 30
% du chiffre d’affaires HT.
A cette compensation s’ajoute une
compensation pour missions de serv
ice public, d’un montant
annuel d’environ 9
000
€ pour les deux premiers exercices, qui est calculée sur la base de la
fréquentation de la piscine par les scolaires de la ville de Châtel.
Un calcul a été effectué par la chambre sur la base de la fréquentation 2016 et des recettes
commerciales prévisionnelles du délégataire pour la saison 2015-2016, afin de déterminer la
recette moyenne par entrée et la rapporter au coût d’exploitation pour le délégataire.
Tableau 45 : Recette
moyenne et coût d’exploitation par entrée
nb d'entrées
86 290
recettes commerciales (en € HT)
882 772
charges d'exploitation délégataire
1 147 306
recette moyenne par entrée
10,23
coût d'exploitation /entrée
13,30
Source : tableau CRC
Selon ce calcul, la recette moyenne par entrée perçue par le délégataire s’élève à 10,23 € et le
coût d’exploitation par entrée est de 13,3 €, soit une perte de 3,07 € par entrée et de 265
k€ par
an. La compensation versée par la ville est supérieure de 10
0 k€ à la stricte prise en charge de
la perte subie par le délégataire.
5.5.2.1.3-
La prise en charge des dépenses d’eau par le délégant
L’article 11 du contrat prévoit que l’autorité délégante prendra à sa charge le coût de la fourniture
d’eau sur toute la durée
du contrat, le délégataire estimant la consommation annuelle prévisible
à 13 632 m
3
pour 48 semaines d’ouverture par an et 90
000 entrées.
Cette disposition est surprenante, dans la mesure où les fluides font partie intégrante des
charges d’exploitation c
ouramment supportées par un délégataire. Au surplus, la fourniture en
eau représente une part non négligeable des charges d’exploitation dans un équipement du
type centre aquatique
53
. Il faut rappeler à ce stade que la commune supporte déjà le coût de la
fourniture de chaleur (bois et fioul) dans le cadre du loyer qui lui est réclamé par le titulaire du
contrat de partenariat.
La commune a indiqué, à titre d’explication, que, lors des négociations avec les candidats à la
DSP, tous proposaient une redevance
d’occupation du domaine public très faible. La collectivité
a souhaité que les candidats fassent un effort important sur cette redevance car il n’était pas
concevable d’accepter un si faible montant au regard de l’investissement supporté par la
commune ; les candidats ont alors intégré le montant de la redevance mais ont sollicité la prise
en charge de frais de fonctionnement
telle la consommation d’eau. Après estimation du volume
moyen consommé et de la dépense associée (environ 20 000 € annuels), la comm
une a
accepté.
53
La répartition des charges d’exploitation
dans une piscine est généralement la suivante : les charges de personnel
oscillent en moyenne entre 60 et 70 % des charges d
’exploitation, le coût de l’énergie pèse
pour 15 à 20 %, celui de
la maintenance pour
5 % et celui de l’eau e
t des produits de traitements pour 10 %.
65/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
Selon les éléments communiqués par la commune, le volume d’eau consommé annuel a
cependant été toujours supérieur à l’estimation contenue dans le contrat depuis l’ouverture du
centre, alors même que la fréquentation n’atteignait pas un ni
veau annuel de 90 000 entrées.
Cette évolution doit être un point d’attention pour la commune.
Tableau 46 : C
onsommation d’eau centre aquatique
mi sept 2014 / fin
août 2015
début sept 2015 /
fin août 2016
Consommation d'eau (en m3)
13 851
16 732
C
oût supporté par la commune (en €)
23 655
29 422
Source : données commune retraitées par la CRC
5.5.2.1.4-
Les recettes annexes
Conformément à l’article 28.3 du contrat, le délégataire est autorisé à percevoir des recettes
annexes, dont le
périmètre est en partie défini. Il s’agit notamment de la petite restauration, des
ventes en boutique, des locations occasionnelles, de la publicité. Il est prévu que ces recettes
font
l’objet d’une comptabilisation distincte dans le compte d’exploitation,
ce qui est le cas,
même si le détail de ces recettes n’est pas donné par catégorie.
5.5.2.2-
La redevance payée par le délégataire
En vertu de l’article 31 du contrat, le délégataire est tenu de verser une redevance annuelle à
l’autorité délégante. Cette redevance est composée d’une part fixe, la redevance d’occupation
du domaine public évaluée à 325
000 € HT par an, et d’une part variable correspondant à un
intéressement sur le chiffre d’affaires. Interrogée par la chambre, la commune a indiqué que
cette somme
avait été arrêtée en divisant le coût de l’investissement par le nombre d’années
du contrat. Les calculs effectués par la chambre ne permettent cependant pas de reconstituer
ce montant.
L’avenant n°
1 au contrat du 11 juillet 2016 a modifié les modalités de calcul de la part variable
de la redevance. Pour être versée par le délégataire, un niveau de chiffre d’affaires commercial
TTC (hors compensation pour contraintes et missions de service public) a été fixé pour les
années 2015 à 2019, au-delà duquel la
collectivité pourrait bénéficier d’un pourcentage sur la
marge brute boutique, le chiffre d’affaires soins et le chiffre d’affaires prestations de service
(hors soins et boutique).
De fait, le mécanisme d’intéressement au chiffre d’affaires n’a jamais jou
é en faveur de la
collectivité jusqu’à présent. Sur la base des éléments communiqués par le délégataire, pour
2015 et 2016, il aurait fallu que les recettes commerciales soient respectivement supérieures
de 12 % et de 16,7 % par rapport au réalisé.
Tableau 47 : Part variable de la redevance
–
CA commercial TTC réel et théorique
2015
2016
recettes commerciales TTC réelles
1 019 382
1 057 367
recettes commerciales TTC théoriques (art. 31.2.1 du contrat)
1 142 000
1 234 000
% recettes supplémentaires nécessaires
12%
16,70%
Source : données délégataire communiquées par la commune et contrat
5.5.2.3-
La fréquentation estimée et réelle
Le centre aquatique est ouvert 48 semaines par an. Seules 4 semaines de fermeture sont
prévues pour
la maintenance. Cette volonté d’ouvrir le centre toute l’année, pour qu’il soit
66/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
approprié par la population locale a un coût certain, dans la mesure où l’activité est très inégale
et fortement dépendante de la saison touristique.
Le modèle économique prévisionnel est essentiellement assis sur une hausse continue de la
fréquentation sur la durée de la délégation, à hauteur de 14 % au total et de 3 % en variation
annuelle moyenne, comme indiqué dans le tableau ci-après.
Tableau 48 : Fréquentation prévisionnelle centre aquatique
–
compte d’exploitation prévisionnel
année 1
année 2
année 3
année 4
année 5
%
d'évolution
variation
annuelle
moyenne
entrées public
86 111
89 549
95 432
97 069
98 429
14,30%
3%
entrées scolaires et clubs
5 084
5 084
5 084
5 084
5 084
0,00%
Total
91 195
94 633
100 516 102 153 103 513
13,51%
3%
Source : données délégataire communiquées par la commune
La fréquentation réelle sur les premiers exercices d’exploitation est la
suivante :
Tableau 49 : Fréquentation réelle centre aquatique
janvier
février
mars
avril
mai
juin
juillet
août
sept
oct
nov
déc
Total
2014
11 283 20 099 3 172 3 315 1 038 7 747
46 654
2015
7 910 11 192 9 572 5 257 1 912 2 871 15 028 19 130 2 353 2 811
611 8 859
87 506
2016
8 247 13 217 8 726 4 991 1 868 3 076 15 009 18 969 2 508 2 724
608 6 347
86 290
Source : données délégataire communiquées par la commune
Le tableau met en évidence deux points principaux.
D’une part, la fréquentation est un peu
moindre que celle qui a été estimée, et elle régresse légèrement sur les deux exercices pleins
disponibles, à savoir les années 2015 et 2016, contrairement au modèle défini dans le compte
d’exploitation prévisionnel.
D’autre part, la forte saisonnalité de l’activité ressort clairement à la
lecture du tableau : la saison hivernale (de décembre à fin avril) représente environ la moitié de
la fréquentation, alors que la saison estivale, concentrée sur les mois de juillet et août, compte
pour 40 % dans le total. Les cinq mois restants n’entrent donc que pour 10 % dans la
fréquentation totale annuelle.
La chambre a cherché à savoir quelles ont été les fréquentations journalières minimales et
maximales enregistrées au cours
des premières années d’ouverture. Il s’avère que l’amplitude
de fréquentation est importante, la fourchette étant comprise entre un minimum de 32 entrées
et un maximum de 1
335 entrées à la journée, ce qui confirme la forte saisonnalité de l’activité.
Tableau 50 : Fréquentation journalière minimale / maximale centre aquatique
2014 (6 mois)
2015
2016
Fréquentation journalière minimale
52 entrées
(le 06/11/2014)
52 entrées
(le 10/05/2015)
32 entrées
(le 13/09/2016)
Fréquentation journalière maximale
1304 entrées
(le 13/08/2014)
1335 entrées
(le 07/08/2015)
1123 entrées
(le 09/02/2016)
Source : données délégataire communiquées par la commune
5.5.2.4-
Le compte d’exploitation réalisé sur les deux premiers exercices
En
prenant appui sur le compte d’exploitation prévisionnel figurant au contrat de DSP, il a été
possible de rapprocher, pour les deux premiers exercices d’exploitation, les prévisions et les
réalisations. Le centre aquatique ayant été ouvert à la mi-juillet 2
014, les données d’exploitation
fournies par le délégataire, qui sont calées sur l’année civile, ont été retraitées pour pouvoir être
comparées aux prévisions initiales.
67/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
L’analyse du tableau figurant en annexe 4 permet de faire plusieurs constats, dont la
portée doit
être relativisée puisqu’elle ne
concerne
que les deux premiers exercices d’exploitation.
Les recettes commerciales encaissées sont un peu moins élevées que prévues (environ 90 %
de réalisation) mais, surtout, leur répartition est modifiée pa
r rapport au compte d’exploitation
prévisionnel. L’essentiel des recettes commerciales provient des entrées espace aquatique,
celles-
ci étant de l’ordre de 670 k€ sur les deux exercices, mais leur poids relatif diminue,
passant de 70 à 64 % du total. Les entrées liées au public scolaire et aux clubs sont en deçà
des prévisions, traduisant une fréquentation inférieure aux estimations, quoi qu’en
augmentation (66 % de réalisation en 2015/2016). Les recettes liées aux cabines et soins sont
décevantes en 2014/2
015, mais leur niveau rejoint l’estimé dès la saison suivante. Les recettes
générées par les abonnements sont à peu près conformes aux prévisions, quoi qu’en légère
baisse entre le premier et le deuxième exercice d’exploitation. Deux types de recettes
commerciales sont largement supérieures aux estimations initiales : le pass activités aquatiques
avec un niveau de recettes 3,6 fois supérieur ; les recettes annexes (notamment distributeurs)
qui s’établissent à plus de 50
k€ alors qu’elles étaient de l’ordre
de 15
k€ dans le
compte
d’exploitation prévisionnel.
Les charges sont globalement conformes aux prévisions, elles sont légèrement sous-estimées,
puisque leur taux de réalisation, dès la deuxième année d’exploitation, s’établit à 92
% des
prévisions, ce qu
i signifie qu’elles pèsent moins que prévu dans le résultat du délégataire.
L’évolution de certains postes mérite d’être expliquée. Il s’agit en particulier de la dotation aux
amortissements, qui n’est pas comptabilisée par le délégataire à la hauteur
estimée, des frais
financiers, qui sont largement inférieurs aux prévisions, et du poste « renouvellement », sur
lequel sont apparemment imputés des frais liés au opérations de renouvellement futur de la
délégation de service public, dont on voit mal quel est le bien-fondé à ce stade de la vie du
contrat.
Au total, dès la deuxième année d’exploitation, le chiffre d’affaires estimé est réalisé à 92
%, le
résultat brut est conforme aux prévisions et le résultat net supérieur de 22 k€ à l’estimation,
s’établissant à un niveau qui n’était pas prévu dans le CEP, même à l’issue de la cinquième
année d’e
xploitation.
5.5.3-
La fin du contrat et le sort des biens
Le chapitre IX du contrat est relatif aux dispositions encadrant la fin du contrat et le sort des
biens.
Deux éléments sont à souligner plus particulièrement.
Le premier porte sur les conditions de la résiliation pour motif d’inté
rêt général prévues à
l’article
47. Il est indiqué que «
moyennant indemnisation du délégataire, l’autorité délégante
pourra à tout
moment, pour un motif d’intérêt général, mettre fin de façon anticipée au contrat,
moyennant le respect d’un préavis de six mois
». Le principe d’une indemnisation du délégataire
est donc posé, sans qu’aucune précision ne soit donnée sur les éléments entr
ant dans le calcul
de cette indemnisation.
En ce qui concerne les biens affectés à l’exploitation du service public, la chambre observe que
les biens acquis par le délégataire sont tous classés dans la catégorie des biens de reprise (cf.
annexe 11 du contrat), ce qui paraît peu justifié pour certains des biens listés, en particulier pour
ce qui concerne le serveur de données ou le logiciel de gestion pour les soins, qui sont des
éléments indispensables à l’exercice du service public tel que défini dans le
contrat, et devraient
donc entrer dans la catégorie des biens de retour. La chambre rappelle qu’en vertu de la
jurisprudence en vigueur, et notamment de l’arrêt du Conseil d’Etat «
commune de Douai »
68/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
(CE. Ass. 21 décembre 2012. Req.n°342788)
, les biens nécessaires au fonctionnement du
service public constituent des biens de retour et qu’à l’expiration de la convention ces biens,
d’une part, deviennent propriété de l’autorité délégante, d’autre part, font nécessairement retour
à l’autorité délégante gratuitement, sous réserve qu’ils aient été amortis au cours de l’exécution
du contrat.
5.6-
L’exploitation de l’équipement
5.6.1-
La nature du service public
La commune considère que le service public délégué est un service public industriel et
commercial, ce qui l’a nota
mment conduit à créer un budget annexe M4.
Une piscine publique est susceptible de recevoir, selon les cas, la qualification de service public
administratif ou de service public industriel et commercial.
Une piscine municipale gérée en régie directe sous forme d'établissement public chargé de
développer la pratique sportive et dont les produits d'exploitation sont imputés au chapitre des
sports et beaux-arts du budget de la collectivité territoriale, constitue un service public
administratif (
TC, 26 mai 2003, Ville de Paris
). En revanche, un parc aquatique, dont la gestion
est déléguée, et offrant des activités ludiques payantes en plus de l’activité traditionnelle de
natation,
peut
présenter
un
caractère
industriel
et
commercial
(
CAA
Marseille,
10 novembre 2003, SAN du Nord-
Ouest de l’étang de Berre
).
En l’occurrence, et sous réserve de l’appréciation du juge administratif, l’application des critères
jurisprudentiels paraît conforter la position arrêtée par l’ordonnateur, qu’il s’agisse de l’objet du
service (un centre nautique avec une part importante dédiée aux activités et au bien-être), de la
prépondérance des recettes commerciales dans l’ensemble des recettes perçues (2/3 des
recettes) ou des modalités de gestion du service.
5.6.2-
Le coût du service rendu
La subvention d’équilibre versée par le budget principal au budget annexe centre aquatique, qui
reflète le coût annuel d’exploitation du centre aquatique pour la commune, représente environ
1,5
M€ par an
54
, soit 14,2 % du coût total des travaux HT, ce qui paraît élevé au regard du
pourcentage habituellement relevé pour ce type d’équipements ( la moyenne observée
s’établissant autour de 10
%). Le coût d’exploitation pour la com
mune par m² de bassin (soit
1,5
M€ / 609 m²) est de 2
463 €.
Pour 2016, sur la
base d’une fréquentation réelle de 86
290 entrées, le coût par entrée pour la
commune s’élève à 17,4 €.
La chambre a demandé à la commune de lui communiquer le coût de l’ancienne piscine
municipale, qui a été en fonction jusqu’à l’été 2012, avant d’être d
émolie en février 2013. Le
tableau analytique établi pour la période 2006-2011 fait apparaître une moyenne annuelle en
dépenses de fonctionnement de 113
k€, et une recette moyenne de 51
k€, soit une charge nette
en section de fonctionnement de 62
k€.
Les deux équipements ne sont pas de même nature, non plus que le service public proposé aux
usagers. En effet, l’ancienne piscine municipale était une piscine de plein air, ouverte
exclusivement durant la saison estivale et générant un nombre d’entrées inféri
eur au tiers du
nombre d’entrées actuelles. Il n’en reste pas moins que le nouvel équipement pèse
structurellement sur le budget de la commune et, partant, sur sa capacité d’autofinancement.
54
En 2015, la subvention versée au budget annexe était de 1 520
100 €, en 2016 de 1
494
900 €.
69/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
5.6.3-
Les incidents
d’exploitation
Depuis l’ouverture du centre, troi
s principaux incidents ont été relevés, qui relèvent de défauts
de conception.
Le premier a concerné une accumulation très importante d’eau au
-dessus de plaques de faux-
plafonds, constatée dès l’automne 2014, ce qui a conduit à un vieillissement prématu
ré et une
dégradation visible des plaques ainsi qu’à un arrêt technique du 18 mai au 2 juin 2015. Le
second incident était une fuite au droit de la toile tendue du bassin bien-être. Le dernier, toujours
en cours à la connaissance de la chambre, est relatif
au traitement de l’eau à l’ozone, procédé
qui n’est plus opérationnel du fait d’un défaut d’étanchéité des tours de contact. Cet incident n’a
pas conduit à des fermetures techniques du centre, mais il a pour conséquence une substitution
par un traitement
plus classique de l’eau par chlore, entraînant une consommation de chlore
plus importante que prévu, ainsi qu’un taux de chloramines dans l’air supérieur.
Enfin la chambre note, à la lecture du rapport du délégataire, que certains incidents de
fonctionnement sont imputables à un manque de coordination entre certains prestataires
rémunérés par le titulaire du contrat de partenariat et l’exploitant. Il est notamment fait état, dans
le rapport annuel 2015, de dysfonctionnements dans la gestion du contrôle d’a
ccès (panne des
systèmes d’avaleurs de bracelets) en pleine saison.
5.6.4-
Les aspects règlementaires et sanitaires
La chambre a vérifié l’existence d’un plan d’organisation de la surveillance et des secours,
obligatoire au sens de la loi, qui doit mentionner la fréquentation maximale instantanée (FMI)
choisie par le maître d’ouvrage (voir article A.322
-13 et annexe III-10 du code du sport). En
l’occurrence, le POSS disponible reprend, au titre de la FMI, l’effectif maximal qui figure dans
l’arrêté du président
de la commission consultative départementale pour la sécurité et
l’accessibilité daté du 25 novembre 2014.
Ont été également examinés les procès-verbaux des commissions de sécurité disponibles, ainsi
que les modalités de surveillance des eaux de baignade. Le rapport annuel du délégataire fait
état des trois analyses mensuelles (une par bassin) réalisées par l’Agence régionale de santé
(ARS) et en livre les résultats. Sur l’année 2015, deux non conformités bactériologiques ont été
relevées, en période de forte fréquentation, auxquelles il a été remédié par un traitement chloré.
Les résultats des analyses sont par ailleurs affichés à la disposition de tous à l’entrée du centre,
ce qui a été vérifié in situ. Par ailleurs, des analyses sont réalisées deux fois par jour par
l’exploitant, qui tient un carnet sanitaire.
5.6.5-
Le niveau de satisfaction des usagers
Le délégataire procède à une enquête annuelle auprès des usagers, qui contribue à alimenter
la rubrique « mesure de la qualité de service » du rapport annuel transmis au délégant. En 2015,
cette enquête a été réalisée durant les mois de juin à septembre, auprès de 74 usagers. Elle
révélait que 88 % des usagers étaient satisfaits. Néanmoins, quelques points d’amélioration
étaient mis en évidence
: une température de l’eau et de l’air insuffisamment élevée, une
hygiène et une propreté parfois insatisfaisantes
, des horaires d’accès à l’espace aquatique et à
l’espace forme à élargir.
Outre cette enquête, le délégataire indique dans le rapport annuel qu’il dépouille les mails,
courriers, remarques orales qui lui sont faites.
La chambre formule deux observations principales
: d’une part, l’enquête dont il est fait état, si
elle présente un intérêt dans son principe, a concerné en 2015 un total de 74 usagers
70/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
uniquement sur la saison estivale, et sa portée doit de fait en être relativisée
; d’autre part, le
traite
ment des remarques faites par les usagers en cours d’année mériterait d’être systématisé
et présenté au délégant.
5.6.6-
La gestion des ressources humaines
Pour le fonctionnement de l’ancienne piscine découverte d’été exploitée en régie jusqu’en 2012,
la commune de Châtel employait sept agents : un caissier ; un remplaçant caisse / vestiaire ;
un agent de maintenance ; trois maîtres-nageurs ; un surveillant de baignade.
La commune éprouvait des difficultés à recruter et à fidéliser les agents en raison d’une
part, de
la période de fonctionnement de l’équipement très limitée dans l’année (deux mois l’été), peu
attractive pour les saisonniers, d’autre part de la concurrence de la Suisse voisine pratiquant
des salaires beaucoup plus élevés et enfin, de la difficulté à trouver localement du personnel
formé. La gestion du personnel était également complexe du fait du fonctionnement continu sur
la semaine de l’équipement et du suivi des heures supplémentaires.
Les difficultés liées à la gestion du personnel éprouvées par la commune dans le cadre de
l’exploitation de la piscine découverte ont été un élément déterminant en faveur du choix d’une
gestion déléguée pour le nouveau centre aquatique.
Depuis la mise en service du centre aquatique Forme d’O en juillet 2014,
aucun agent communal
n’intervient pour l’exploitation de l’équipement et aucun agent communal n’est mis à disposition
du délégataire.
La convention de délégation de service public conclue le 27 juin 2014 consacre son chapitre V
au personnel affecté au s
ervice. L’article 26 stipule le régime du personnel et indique que le
délégataire sera l’employeur du personnel recruté pour assurer le fonctionnement de
l’équipement. Ce personnel est soumis à la convention collective des espaces de loisirs,
d’attractions
et culturels du 5 janvier 1994. Le délégataire n’a informé la commune de la
convention collective applicable au personnel du centre qu’en janvier 2017, suite à la demande
de la chambre, contrairement aux dispositions de l’article 26 de la convention qui p
révoient que
«
le délégataire communiquera à l’autorité délégante la convention collective applicable au
personnel, dans un délai de 3 mois à compter de la mise en exploitation du service
».
Pour le fonctionnement du centre aquatique, le délégataire s’es
t engagé contractuellement à
recruter un nombre précis de salariés exprimé en ETP et correspondant à des fonctions
déterminées. Ainsi, l’effectif du centre aquatique de Châtel s’élève à 14,5 ETP et comprend
:
1 responsable d’établissement
;
1 chef de bassin ;
4 éducateurs des activités aquatiques ;
1 surveillant aquatique ;
2 titulaires du brevet professionnel de la jeunesse, de l'éducation populaire et du sport
(BP JEPS) ;
4 hôtesses d’accueil
;
3 agents d’hygiène et d’entretien + 1 agent saisonnier
;
1 coordinatrice spa + 2 stagiaires (en haute saison).
Le délégataire a l’obligation d’assurer la direction de l’établissement. Un poste est ainsi prévu
dans l’effectif permanent du centre. Depuis l’ouverture du centre aquatique au mois de juillet
2014, cinq directeurs se sont succédé, certains étant restés en poste seulement deux mois (le
premier directeur, en poste du 1
er
juillet au 1
er
septembre 2014). Une vacance de la direction a
même eu lieu du mois d’octobre au mois de novembre 2016. Interrogé sur ce po
int, le
délégataire a indiqué que «
le centre a constamment été dirigé depuis son ouverture en juillet
2014 jusqu’à aujourd’hui. Suite au départ du directeur fin août 2016, la direction du site a été
71/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
assurée par le directeur régional des opérations durant
2 mois, avant l’arrivée d’un nouveau
directeur début novembre 2016.
». Le directeur régional qui a assuré l’intérim n’était pas présent
en permanence sur le site mais seulement quelques jours par semaine.
L’article 27 est consacré au sort du personnel en
fin de contrat et stipule notamment que les
parties devront se rapprocher pour examiner la situation des personnels en application des
dispositions de l’article L. 1124
-1 du code du travail
55
.
En effet, si la gestion déléguée devait ne pas être reconduit
e à l’issue du contrat actuellement
conclu pour une durée de cinq ans avec la société Espace Récréa (contrat qui doit s’achever
au mois de juin 2019), la commune serait dans l’obligation de reprendre le personnel de la
société affecté à l’exploitation du c
entre aquatique. Cette obligation pèserait sur la commune
quel que soit le motif de non reconduction de la délégation (décision de la commune de
reprendre l’exploitation en régie ou désengagement de la société exploitante à l’issue du
contrat), en applicat
ion des dispositions de l’article L. 1224
-3 du code du travail qui prévoient
que «
Lorsque l'activité d'une entité économique employant des salariés de droit privé est, par
transfert de cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d'un service public
administratif, il appartient à cette personne publique de proposer à ces salariés un contrat de
droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont
titulaires
.(…)
». Si la disposition précitée devait s’appl
iquer, la commune devrait reprendre
14,5 équivalents temps plein (ETP) dans ses effectifs (effectif 2015 du personnel du délégataire
affecté à l’exploitation du centre aquatique), ce qui représenterait un accroisse
ment 25 % de
ses ETP (la commune de Châtel comptant 57 ETP en 2016) et par conséquent, un très fort
accroissement de sa masse salariale.
5.7-
Le suivi des contrats existants
Le contrat de partenariat (chapitre 6 - articles 20 à 22) comme le contrat de délégation de service
public (chapitre VII - articles 33 à 36) prévoient les documents à produire et les modalités du
contrôle exercé par la commune.
La chambre a vérifié l’application concrète des dispositions contenues dans les contrats,
notamment quant à la production des rapports prévus et leur conformité aux exigences fixées
contractuellement.
Les rapports fournis à la commune sont globalement satisfaisants et contiennent les éléments
définis au contrat. La question qui se pose est moins la forme et le contenu des rapports que
l’exploitation qui
en est faite et les outils qui sont mis en place par la commune pour piloter sa
relation avec ses partenaires.
Le suivi de ces contrats complexes est aujourd’hui essentiellement le fait de la direction
générale des services, épaulée par les services techniques et le service financier. Certains
tableaux de suivi ont été mis en place, notamment pour la consommation des fluides, pour le
paiement des loyers et de la compensation pour contraintes de service public. Le dispositif en
place paraît cependant insuf
fisant en l’état pour garantir une relation équilibrée entre la
commune de Châtel et les titulaires des contrats.
La chambre incite la commune à mettre en place des outils lui permettant d’avoir à intervalle
régulier un suivi sur des éléments clés de la vie des contrats et à prévoir des échanges
techniques réguliers avec ses partenaires, aussi bien sur les aspects techniques que sur les
aspects financiers. Ainsi, le suivi du compte d’exploitation du fermier (sur la base du compte
55
L’article
L. 1224-1 du code du travail dispose «
Lorsque survient une modification dans la situation juridique de
l'employeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise en société de l'entreprise,
tous les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent entre le nouvel employeur et le personnel
de l'entreprise
. »
72/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
d’exploitation prévisionnel défini au contrat) doit faire l’objet d’une attention particulière. De
même, la réalisation du programme de maintenance contenu dans le contrat de partenariat,
l’atteinte des objectifs de performance définis et le suivi du compte de gros entretien et
re
nouvellement sont des points d’attention. Les éventuels avenants aux contrats, qui apportent
des modifications aux conditions initiales, quand ils ont une incidence sur l’équilibre économique
initialement défini, doivent conduire à modifier les hypothèses contenues dans le compte
d’exploitation prévisionnel. Enfin, à l’occasion du renouvellement du contrat d’affermage, la
commune aurait intérêt à prévoir que les frais de suivi du contrat soient à la charge du
délégataire.
La commune a
fait savoir qu’elle a
d’ores et déjà pris des mesures pour répondre aux
observations formulées par la chambre. Elle indique avoir lancé en juin 2017 une mise en
concurrence, en vue de sélectionner une équipe chargée de procéder à l’audit des contrats, afin
d’identifier des pistes d’économies et d’engager d’éventuelles renégociations avec les titulaires
des contrats. Par ailleurs, dans le cadre du renouvellement futur du contrat de délégation de
service public, l’ordonnateur prévoit que la commission de délégation de service pub
lic entame
une réflexion sur le cahier des charges et sur l’équilibre économique de la délégation dès la fin
de l’année 2017, en recourant à une expertise financière externe.
5.8-
L’impact du centre aquatique sur la station de Châtel
Le centre aquatique For
me d’O avait notamment pour objectif de maintenir, voire développer
l’attractivité de la station de Châtel. La chambre a cherché à savoir auprès de la commune s’il
était d’ores et déjà possible de mesurer l’impact de l’ouverture du centre sur la fréquentat
ion de
la station.
La commune observe une augmentation des nuitées déclarées sur quatre saisons (de 2012-
2013 à 2015-2016), et une augmentation de près de 20 % entre la saison 2014-2015 et la saison
2015-2016, comme démontré dans le tableau ci-après :
Tableau 51 : Evolution des nuitées
–
station de Châtel
2012-13
2013-14
2014-15
2015-16
Passages remontées mécaniques (RM)
9 959 382
9 498 004
9 950 065
10 207 986
Fréquentation RM (journées/skieurs)
854 665
803 201
801 277
838 778
Fréquentation totale centre aquatique
42 947
87 506
Volume annuel déchets ménagers (kg)
1 153 000
1 206 001
1 175 000
1 168 000
Volume eau potable distribué (m3)
358 543
332 221
328 497
308 674
NUITEES DECLAREES TOTALES
439 579
416 741
406 674
486 624
Source : données communiquées par la commune
Cependant, la commune estime que l’augmentation de fréquentation de la station est imputable
à diverses causes, dont il est difficile d’établir la part respective
: la réalisation de la liaison inter-
domaine qui a contribué à renforcer l’attractivité du domaine skiable, la qualité de l’offre
d’hébergement touristique (résidences de tourisme classées 3 et 4 étoiles), et enfin l’existence
d’un centre aquatique qui est un élément d’attractivité pour
les non skieurs et une activité de
substitution en cas d’intempéries.
*
Le centre aquatique Forme d’O est un équipement essentiellement destiné à renforcer
l’attractivité touristique de la station de Châtel. Il s’agit d’un équipement coûteux pour la
com
mune, dont elle a, en l’absence de financements obtenus, supporté intégralement la charge.
73/75
Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
La subvention d’équilibre versée par le budget principal au budget annexe centre aquatique,
d’un montant de 1,5 M€, pèse structurellement sur l’autofinancement de la
commune, et
représente un financement public à hauteur de 17 € par entrée en 2016.
La commune a fait le choix de recourir à un montage contractuel complexe, qui s’articule entre
un contrat de partenariat passé pour la conception, la réalisation et la m
aintenance de l’ouvrage,
et un contrat d’affermage pour l’exploitation de l’équipement. Le suivi de ces contrats suppose
pour la commune de mettre en place un dispositif de contrôle important, dont elle ne s’est pas
dotée à ce jour. L’impact de la mise en
service du centre aquatique sur la fréquentation de la
station est encore peu mesurable après deux ans et demi d’exploitation. Un bilan devra être fait,
à l’issue des cinq premières années d’exploitation, pour réexaminer certaines des options
prises, et no
tamment le choix d’ouvrir le centre 48 semaines par an, alors que la fréquentation
est caractérisée par une forte saisonnalité. La commune aurait intérêt à anticiper d’ores et déjà
le renouvellement du contrat d’affermage, en s’appuyant sur une expertise,
au besoin externe.
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Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
6-
ANNEXES
6.1-
ANNEXE 1
Tableau 52 : Grille de tarification centre aquatique
Tarif hiver
Tarif été et
intersaison
Tarif année
Entrées unitaires
Adulte (+de 16 ans)
13
9
Enfant (3 à 16 ans)
9
6
Famille (4 personnes dont 2 adultes)
39
26
centre de loisirs Châtel
5
5
Océane (espace aquatique, bien-
être et cardio-training)
23
18
Activités
BB nageurs séance
10
10
BB nageurs pass 10
90
90
Natation séance
10
10
Natation pass 10
90
90
Activité basic séance
19
16
Activité basic pass 10
144
144
Activité premium séance
29
24
Activité premium pass 10
216
216
Forfaits semaine
Classic adulte
39
27
Classic enfant
27
18
Liberté
69
54
All inclusive
80
65
Forfaits saison
Classic adulte
160
80
Classic enfant
120
60
Liberté
280
140
All inclusive
200
400
Forfait année
Classic adulte
200
Classic enfant
150
Liberté
350
All inclusive
500
Services +
prêt de peignoir
7
7
7
prêt de drap de bain
4
4
4
prêt de top néoprène
4
4
4
claquettes
5
5
5
vallée et
extérieurs
Châtel
Service public
(scolaires + clubs +
associations)
scolaires 1er degré
90
90
scolaires 2nd degré
65
65
location 1 heure ligne d'eau
30
30
lcation bassin mixte intérieur
100
100
location espace aquatique intérieur et extérieur (demi-
journée)
1500
1500
location espace aquatique intérieur et extérieur
(journée)
2400
2400
location espace wellness (demi -journée)
1500
1500
location espace wellness (journée)
2400
2400
location équipement complet (demi -journée)
2400
2400
location équipement complet (journée)
3500
3500
Source : grille de tarification annexée au contrat d’affermage.
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Rapport d’observations définitives –
Commune de Châtel
6.2-
ANNEXE 2
Tableau 53 : Compte
d’exploitation DSP centre aquatique retraité
- 2014/2015 et 2015/2016
prévision N
réalisé
2014-2015
% de
réalisation
prévision
N+1
réalisé
2015-2016
% de
réalisation
entrées espace
aquatique
773 270
671 237
87 %
878 716
674 921
77 %
pass activités
aquatiques
15 404
18 096
117 %
16 215
59 181
365 %
abonnements
120 218
125 842
104,6 %
127 451
123 875
97 %
scolaires et clubs
19 600
5 140
26 %
19 600
12 885
66 %
cabines et soins
128 441
73 003
57 %
133 793
130 429
97 %
recettes annexes
15 000
53 281
355 %
15 000
58 036
387 %
total recettes
commerciales TTC
1 071 933
946 599
88 %
1 190 775
1 059 327
89 %
total recettes
commerciales HT
893 277
788 832
88 %
992 312
882 772
89 %
compensation liée aux
missions de service
public HT
8 833
9 313
105 %
8 833
8 450
96 %
compensation pour
contraintes de service
public
365 575
367 159
100 %
365 575
368 450
101 %
TOTAL CHIFFRE
D'AFFAIRES HT
1 267 685
1 165 304
92 %
1 366 720
1 259 672
92 %
achats
166 373
156 586
94 %
173 255
131 784
76 %
services extérieurs
37 100
62 635
169 %
59 200
73 531
124 %
autres services
extérieurs
116 758
131 727
113 %
110 823
108 431
98 %
total charges de
fonctionnement
320 231
350 948
110 %
343 278
313 746
91 %
impôts, taxes, et
versements assimilés
346 557
333 290
96 %
351 891
336 641
96 %
personnel
491 345
474 128
96 %
545 210
495 949
91 %
TOTAL CHARGES
1 158 133
1 158 367
100 %
1 240 379
1 147 306
92 %
EBE
109 552
6 939
6 %
126 551
94 863
75 %
dotation aux
amortissements
60 479
32 317
53 %
60 479
36 675
61 %
frais financiers
9 072
101
1 %
9 072
177
2 %
renouvellement
0
479
0
678
RESULTAT BRUT
40 001
- 25 958
- 65 %
57 000
57 332
101 %
intéressement des
salariés
4 000
2 738
68 %
5 700
2 657
47 %
impôt sur les sociétés
13 332
0
0 %
18 998
0
0 %
RESULTAT NET
22 669
- 28 696
- 127 %
32 302
54 675
169
%
Source : données délégataire retraitées