3, place des Grands Hommes CS 30059 - 33064 BORDEAUX CEDEX - www.ccomptes.fr
LT 34 bis
Le président
GD180528
Bordeaux, le 20 août 2018
à
Monsieur le
maire de la commune d’Oloron Sainte
-Marie
Place Georges Clémenceau
–
BP 138
64404 OLORON SAINTE-MARIE CEDEX
Dossier suivi par :
Nathalie DOUBLET, Greffière de la 3
ème
section
T. 05 56 56 47 00
Mel. : nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.fr
Contrôle n° 2017-0092
Objet : notification du rapport d’observations définitives relatif au
contrôle des comptes et de la gestion de la
commune d’Oloron
Sainte-Marie
P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur
le contrôle des comptes et de la gestion d
e la commune d’Oloron Sainte
-Marie depuis
l’exercice 2012
jusqu’à
la période la plus récente ainsi que les réponses qui y ont été apportées.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa
com
munication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche
réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et les réponses seront
joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande,
dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 243
-
14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe
de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie
de son ordre du jour.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243
-17 du code précité, le rapport
d’observations et les réponses jointes
sont transmis au préfet ainsi qu’au directeur départemental ou, le cas
échéant, régional des finances publiques.
2 / 2
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.
243-9
du code des juridictions financières dispose que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée
délibérante, l’ordonnateur de la collectivité territo
riale ou le président de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a
entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes ».
Il retient ensuite que
« ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse
annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre
régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des
comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article
L. 143-9 ».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux
recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il
vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre.
Jean-François Monteils
3, place des Grands-
Hommes ▪ CS 30059 ▪ 33064 BORDEAUX CEDEX
T : 05 56 56
47 00 ▪ nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 13 juin 2018
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE D’OLORON SAI
NTE-MARIE
(Département des Pyrénées-Atlantiques)
Exercices 2012 et suivants
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
1/86
SOMMAIRE
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
.....................................................................................................
4
LES RECOMMANDATIONS
ET LES RAPPELS D’OBL
IGATIONS JURIDIQUES
.........................................
10
LA PROCEDURE
.............................................................................................................................................
12
LES OBSERVATIONS DEFINITIVES
...............................................................................................................
13
1.
LES MODALITES D’EXER
CICE DES COMPETENCES
.......................................................................
15
1.1.
Présentation synthétique générale
.....................................................................................................
15
1.2.
Les compétences transférées
.............................................................................................................
15
1.3.
Les services publics doté
s de l’autonomie financière
.........................................................................
17
1.4.
Les services et équipements publics dont la gestion est confiée à des tiers
......................................
17
1.4.1.
Les délégations de services publics
..........................................................................................
17
1.4.2.
La cession du camping municipal
..............................................................................................
17
1.5.
Les liens avec des associations
..........................................................................................................
18
2.
LES MODALITES D’ADMI
NISTRATION
...............................................................................................
20
2.1.
Les délégations de pouvoir consenties par l’organe délibérant
..........................................................
20
2.2.
Les délégations de fonctions
consenties par l’exécutif
.......................................................................
20
2.3.
Les indemnités versées aux élus
........................................................................................................
20
2.4.
Les délégations de signature consenties par
l’organe exécutif à des responsables administratifs
.....
21
2.5.
La prévention des conflits d’intérêts et des situations de conseiller intéressé
....................................
22
3.
LES DEPLACEMENTS, MISSIONS ET FRAIS DE RESTAURATION
..................................................
23
3.1.
Les motifs et les axes du contrôle sur ces points
................................................................................
23
3.2.
Les frais de représentation
.................................................................................................................
23
3.2.1.
Les frais de représentation des élus
..........................................................................................
23
3.2.2.
Les frais de représentation des emplois de direction ou des collaborateurs de cabinet
............
24
3.3.
Le remboursement des frais de déplacement et de mission
...............................................................
25
3.3.1.
Le rappel des textes applicables
...............................................................................................
25
3.3.2.
Les enjeux financiers et la méthode de contrôle
.......................................................................
27
3.3.3.
L’encadrement des frais de déplacement m
is en place par le conseil municipal
.......................
27
3.3.4.
Les constats concernant les frais de déplacement et de mission des élus
................................
28
3.3.5.
Les constats concernant les frais de déplacement et de mission des agents
...........................
32
3.4.
Les frais de restauration pris en charge directement sur le budget communal
...................................
33
3.4.1.
Les enjeux financiers et la méthode de contrôle
.......................................................................
33
3.4.2.
Les dépenses ne posant, a priori, pas de problèmes de régularité
...........................................
33
3.4.3.
Les irrégularités constatées pour les autres dépenses
.............................................................
34
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
2/86
3.5.
L’utilisation de véhicules mis à disposition par la commune
...............................................................
39
3.5.1.
Les véhicules mis à disposition des élus
...................................................................................
39
3.5.2.
Le véhicule de fonction attribué au directeur des services
........................................................
41
3.5.3.
Les véhicules de service
...........................................................................................................
41
3.5.4.
L’évolution globale des dépenses de carburant
........................................................................
42
3.6.
Conclusions et recommandations sur cette partie
..............................................................................
43
4.
LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
.......................................................................................
44
4.1.
La tenue des comptes
........................................................................................................................
44
4.1.1.
L’ouverture d’un compte au Trésor pour certains budgets annexes
..........................................
44
4.1.2.
La production des états de l’actif
...............................................................................................
44
4.1.3.
Le transfert des immobilisations du compte 23 au compte 21
...................................................
44
4.1.4.
La constatation des charges et produits constatés d’avance
....................................................
45
4.1.5.
La concordance des états de la dette annexée aux comptes administratifs avec les soldes de
sortie du compte de gestion
....................................................................................................
45
4.1.6.
Les annulations de titres du c/673
.............................................................................................
46
4.1.7.
L’organisation du recouvrement des créances
..........................................................................
46
4.2.
Le suivi et le contrôle des régies
.........................................................................................................
46
5.
L’ANALYSE DE LA SITU
ATION FINANCIERE
.....................................................................................
48
5.1.
Le budget principal
.............................................................................................................................
48
5.1.1.
L’excédent brut de fonctionnement, la capacité d’autofinancement brute et le résultat de
fonctionnement
........................................................................................................................
48
5.1.2.
Le tableau de financement des investissements
.......................................................................
49
5.1.3.
L’endettement et la capacité de désendettement
......................................................................
50
5.1.4.
La trésorerie
..............................................................................................................................
51
5.1.5.
La fiscalité directe perçue
..........................................................................................................
51
5.1.6.
Les autres ressources de fonctionnement
.................................................................................
52
5.1.7.
Les charges à caractère général
...............................................................................................
53
5.1.8.
Les charges de personnel
.........................................................................................................
53
5.2.
Les budgets annexes eau et assainissement
.....................................................................................
54
5.3.
Les autres budgets annexes
...............................................................................................................
55
5.3.1.
Le budget annexe des navettes urbaines
..................................................................................
55
5.3.2.
Les budgets annexes des lotissements Légugnon et Soeix
......................................................
56
6.
LA GESTION DU PERSONNEL
.............................................................................................................
58
6.1.
Les effectifs et la gestion du personnel
...............................................................................................
58
6.2.
L’organisation du temps de travail, les congés et les absences
.........................................................
59
6.2.1.
L’aménagement et la réduction du temps de travail
..................................................................
59
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
3/86
6.2.2.
Les comptes épargne-temps
.....................................................................................................
61
6.2.3.
Les absences pour raisons de santé et pour formation
.............................................................
62
6.3.
Le cadre indemnitaire
.........................................................................................................................
63
6.4.
L’examen de quelques situations particulières
...................................................................................
68
6.4.1.
L’emploi fonctionnel de directeur g
énéral des services
.............................................................
68
6.4.2.
L’emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services
..................................................
70
6.4.3.
Les agents mis à disposition par la collectivité
..........................................................................
71
6.5.
Les logements de fonction ou de service
............................................................................................
71
7.
LES MARCHES PUBLICS
.....................................................................................................................
72
7.1.
L’organisation et la politique suivie en matière de marchés publics
....................................................
72
7.1.1.
L’organisation du pouvoir adjudicateur
......................................................................................
72
7.1.2.
La prise en compte des dimensions économiques, sociales et environnementales dans la
commande publique
................................................................................................................
75
7.2.
Les procédures générales établies pour la commande publique
........................................................
76
7.2.1.
La formalisation des procédures internes
..................................................................................
76
7.2.2.
La définition des besoins et leur répartition par opérations ou catégories homogènes
.............
77
7.2.3.
La computation des seuils et la réalisation de cartographies a posteriori
..................................
78
7.2.4.
L’organi
sation pour le respect des délais de paiement de la commande publique
....................
78
7.2.5.
La gestion des contentieux en matière de commande publique
................................................
79
7.3.
Les procédures particulières pour les marchés à procédure adaptée (MAPA)
...................................
79
7.3.1.
La définition des spécifications techniques et de la forme des MAPA
.......................................
79
7.3.2.
Les obligations de publicité pour les MAPA et les délais de réception des candidatures
..........
80
7.3.3.
La sélection des candidats, la négociation, le c
hoix des offres et l’attribution des MAPA
.........
80
7.3.4.
L’exécution des MAPA
..............................................................................................................
82
7.4.
Contrôles particuliers sur un échantillon de marchés
.........................................................................
83
7.4.1.
L’acquisition d’une balayeuse pour la voirie
..............................................................................
83
7.4.2.
Les travaux d’aménagement de la rue Palassou
.......................................................................
83
7.4.3.
La maîtrise d’œuvre pour la réalisation de sanitaires dans le jardin public
................................
84
7.4.4.
La restauration de la toiture de la cathédrale Sainte-Marie
.......................................................
85
7.4.5.
Le contrat d’assurance
2016/2017
–
Lot n°5 (régime statutaire)
...............................................
86
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
4/86
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
1. LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETE
NCES
La population de la commune d’Oloron a diminué de 1,8 % entre 2006 et 2014. La commune est devenue, en
2015, compétente pour l’organisation des transports urbains et a obtenu, en 2016, la dénomination de commune
touristique.
Elle était membre de la communauté de communes du pays oloronais (CCPO) qui a fusionné le 1
er
janvier 2017
avec trois autres communautés de communes afin de constituer la nouvelle communauté de communes du
Haut-Béarn (CCHB). La commune et la CCPO avaient institué des services mutualisés (dont un service de la
commande publique) ainsi que des groupements de commandes, qui ont été repris par la CCHB.
Le camping municipal a été vendu en 2017 pour un prix inférieur à sa valeur estimée, après toutefois une
procédure d’appel publique à c
andidatures,
suscitée par l’intervention du contrôle de légalité
, qui a abouti à
retenir l’offre la mieux disante.
2. LES MODALITES D’ADMINISTRATION
La commune n’a pu produire les copies des arrêtés de délégations de fonction pris par le maire envers ses
adjoints au cours de la mandature 2008 à mars 2014, ces documents ayant été perdus, ce qui traduit des
carences dans l’archivage.
S’agissant des indemnités versées aux élus, la comparaison entre les règles fixées par le conseil municipal et
les montants in
dividuels réellement versés a mis en évidence des écarts en moins, expliqués par l’obligation de
respecter le montant maximal règlementaire
de l’enveloppe globale. Cette situation devra être revue car c’est
au conseil municipal qu’il incombe de fixer, par
délibération claire et précise, les indemnités de ses membres.
Par ailleurs, une sensibilisation de l’ensemble des élus et des agents concernés aux dispositions de la loi du
11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et des articles 5 à 7 du décret du 31 janvier 2014
serait souhaitable.
3. LES FRAIS DE DEPLACEMENT ET DE RESTAURATION
Les frais de déplacement et de mission
Pour les élus, les remboursements de ces frais sont limités par le code général des collectivités territoriales à
quelques cas, notamment le remboursement des frais de transport et de séjour engagés pour se rendre à des
réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualité et le remboursement
des frais pour l'exécution des mandats spéciaux qui leur ont été préalablement confiés par le conseil municipal.
Pour les agents, les conditions de remboursements de ces frais sont précisées par décret.
S’agissant des frais de séjour et de restauration, leur prise en charge se fait normalement selon les
bases
forfaitaires prévues par les textes, sauf si le conseil municipal a décidé de les prendre en charge aux frais réels.
Dans le cas de la ville d’Oloron, les frais de déplacement et de mission des élus sont passés de 812 € en 2011
à 391 € en 2013, puis
à 9 761 € en 2014, à 12 595 € en 2015 et à 17 182 € en 2016.
Les vérifications faites pour ces frais ont montré que :
-
le conseil municipal n’a jamais délibéré au cours de cette période pour attribuer des mandats spéciaux à des
élus ; or, des déplacemen
ts d’élus qui auraient pourtant nécessité l’attribution préalable de mandats spéciaux
ont malgré tout fait l’objet de remboursements. De 2011 à mars 2014, cette situation irrégulière concerne deux
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
5/86
remboursements de frais, pour un montant total de 195 €. D’
avril 2014 à décembre 2016, cette situation
irrégulière concerne quatre-vingt-seize paiements, pour un montant total de 30
341 €
;
-
le conseil municipal n’avait pas délibéré pour prévoir des modalités particulières de remboursement des frais
de séjour ; c
e sont donc les règles de droit commun qui devaient donc normalement s’appliquer. Or, parmi les
frais de séjour pris en charge par le budget de la commune à partir d’avril 2014, de nombreux cas de
remboursements nettement supérieurs aux montants forfaitaires ont pu être identifiés ;
-
d’avril 2014 à fin 2016, trente
-neuf remboursements de frais kilométriques, justifiés auprès du comptable par
des ordres de mission et par des états de frais, ont été payés au maire pour un montant total de 13 285
€ alors
que les déplacements allégués n’avaient pas été réalisés. Il a été indiqué que ces paiements visaient à
rembourser au maire
d’autres frais qu’il aurait avancés pour l’exercice de ses fonctions. Toutefois, les pièces
produites à l’appui de ces explications ne concernaient pas les dates ou lieux des déplacements mentionnés
sur les ordres de mission et étaient parfois postérieures.
Les constats qui précèdent mettent donc en évidence, surtout depuis avril 2014, une situation très largement
irrégulière au regard des règles régissant les remboursements de frais aux élus, et dont les implications
financières pour le budget communal so
nt loin d’être négligeables.
S’agissant des frais de déplacement et de mission des agents, dans trois cas en 2013, et dans deux cas en fin
2014, des remboursements d’un montant total de 200 € ont été effectués à l’ancien directeur des services sur
la base
d’ordres de mission et d’états de frais inexacts, les déplacements allégués n’ayant en réalité pas été
effectués. Ces situations irrégulières ont été expliquées à postériori par la volonté de l’agent de se faire
rembourser des dépenses effectuées pour le compte de la mairie sur ses propres deniers.
Les frais de repas pris par des élus ou des agents à Oloron
Qu’il s’agisse d’élus ou d’agents, les frais de repas pris sur le territoire de la commune ne peuvent être
légalement pris en charge par le budget communal que dans quelques cas, notamment :
-
dans le cadre de frais de représentation, autorisés et définis préalablement par délibération du conseil
municipal. Mais le conseil municipal d’Oloron n’avait pas délibéré au cours de la période contrôlée pour attr
ibuer
de tels frais de représentation au maire ou aux agents qui peuvent légalement en bénéficier ;
-
dans les cas très particuliers et très restreints des fêtes et cérémonies nationales ou locales ou bien lors de
réceptions (prévues et autorisées par le conseil municipal dans le cadre du vote du budget), au cours desquelles
il peut arriver que des repas soient servis à divers convives, dont des élus et des agents ;
De 2011 à 2016 inclus, le budget de la commune a pris en charge des frais de repas et d’hébe
rgement facturés
par quarante-
deux prestataires d’Oloron et ses environs proches, pour un montant total cumulé d’environ
209
000 €.
Pour les deux tiers (environ 138 000 €), les intitulés de ces dépenses renvoyaient à des repas collectifs et/ou à
des héberg
ements de groupes bien identifiés, à l’occasion de diverses fêtes. Sur le fond, de telles dépenses ne
posent pas de difficulté en termes de régularité lorsqu’elles sont justifiées par des manifestations nationales ou
locales, ce qui semble globalement avoi
r été le cas en l’espèce.
Mais, pour le tiers restant (environ 71 000 €), les intitulés des dépenses de restauration mentionnent des repas
« "élus" ou "maire"
» (5 469 €), «
"direction" ou "services" ou "agents"
» (6 050 €), «
"élus" ou "maire et "direction"
ou agents » (10 337 €),
des repas avec des tiers identifiés (3 335 €) ou des repas / hébergements sans mention
d'élu ou d'agent et sans motif ou bien avec des motifs flous (« affaires », référence à un dossier…) (46
006
€).
Ce tiers restant ne se répartit pas de manière uniforme tout au long de la période contrôlée. En effet :
-
s’agissant des repas identifiés comme étant des repas d’élus et/ou d’agents,
leur volume est passé de 4
494€
pour la période de 2011 à mars 2014 à 17 362 € pour la période d’avril 2014 à 2016
;
Commune d’Oloron Sainte
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-
s’agissant des repas avec des tiers ou sans mention d’élus et d’agents et/ou à motifs plus ou moins précis,
leur volume est passé de 12 875 € pour la période de 2011 à mars 2014 à 36 465 € pour la période d’avril 2014
à 2016.
Ces 71 000 € de frais de restauration
ne rentrent dans aucun des cas de prises en charge prévues par les
textes, ce qui amène à considérer qu’ils ont été pris en charge irrégulièrement par le budget communal.
Par ailleurs, les imputations comptables des dépenses de restauration tout au long de la période 2011-2016
étaient erronées dans deux tiers des cas.
L’examen de certaines factures a aussi montré la prise en charge de repas présentant des coûts unitaires
particulièrement importants. Parmi les cas examinés (qui ne sont pas exhaustifs), ont ainsi été identifiés
soixante-huit repas pris au cours de la période 2011-2013 et deux-cent-quatre-vingt-dix repas pris au cours de
la période 2014-
2016 pour des montants unitaires par couvert se situant entre 34 € et 69 €.
De plus, les factures
ne mentionnaient presque jamais de manière précise les convives ayant pris part à ces repas.
L’utilisation par les élus et les agents de véhicules mis à disposition par la commune
Depuis octobre 2013, le code général des collectivités territoriales permet aux conseils municipaux de mettre
un véhicule à disposition de leurs membres, lorsque l'exercice de leurs mandats ou de leurs fonctions le justifie,
selon des conditions fixées par une délibération annuelle.
A Oloron, avant mars 2014, aucun véhicule n’avait été mis
à disposition des élus. Le 6 novembre 2014, le conseil
municipal a décidé d’attribuer un «
véhicule de fonction » aux « membres du conseil municipal représenté par
M. le Maire » pour un usage « professionnel ». A la suite de cette délibération, le maire a signé le 6 janvier 2015
un arrêté lui attribuant un véhicule « de manière permanente et exclusive, tant pour les nécessités liées à sa
fonction que pour son usage privatif
». Les dispositions précitées de cet arrêté s’écartent donc significativement
des règles légales et de celles préalablement fixées par le conseil municipal.
Le véhicule en question avait été loué dès le 1
er
août 2014, soit trois mois avant la délibération du conseil
municipal. Son coût total s’est élevé à 11
600 €, en intégrant le coût de sa location (qui a duré jusqu’en fin 2015)
et les frais de carburant et de péages réglés en 2014 et 2015 par le recours à la carte de carburant établie au
nom du maire. Celui-
ci a d’ailleurs continué à utiliser cette carte de carburant en 2016, pour un m
ontant de plus
de 3
350 €, alors qu’il ne disposait plus d’un véhicule mis à disposition par la commune
; il a indiqué avoir rendu
la carte en janvier 2018.
S’agissant des agents, un véhicule de fonction a été attribué à l’ancien directeur général des serv
ices, ce qui ne
pose pas de problème de régularité. Mais, cet avantage en nature, qui a perduré jusqu’en mai 2016, n’a pas été
déclaré sur les fiches de paie 2016 de l’agent bénéficiaire.
Depuis novembre 2014, l’utilisation du parc de véhicules de service
de la commune est régi par des règles
d’utilisation claires et précises. La commune devra toutefois veiller à les faire appliquer, à suivre de manière
rigoureuse l’inventaire physique de ses véhicules et à limiter le nombre de cartes de carburant en circul
ation à
ce qui est strictement nécessaire pour le bon fonctionnement des services.
La commune a par ailleurs fait d’importants efforts pour réduire le coût des carburants utilisés (diminution de
près de 40
000 € entre 2012 et 2016) notamment par une politique de réduction des véhicules, d’acquisition de
véhicules moins polluants et de recours au dispositif de gasoil non routier.
4. LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
L’obligation de doter les budgets annexes concernant les services publics industriels et co
mmerciaux gérés en
régie directe de comptes propres au Trésor est bien mise en œuvre depuis janvier 2017.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
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L’examen des états de l’actif 2015 tenus par le comptable a montré plusieurs insuffisances auxquelles il devra
être remédié, en cohérence avec l’inventaire tenu par l’ordonnateur.
Le suivi des immobilisations « en cours » du compte 23 et de leur transfert au compte 21 après leur achèvement
devra faire l’objet d’une vérification par les services de l’ordonnateur, en lien avec le comptable.
Il a été con
staté en 2015 l’existence d’écarts entre, d’une part, les états de la dette annexés aux comptes
administratifs du budget principal et des budgets annexes eau et assainissement et, d’autre part, les soldes de
sortie 2015 de leurs comptes de gestion, ce qui nécessitera une régularisation.
Il serait également souhaitable que les services de l’ordonnateur et du comptable se coordonnent pour mettre
en place des modalités destinées à faciliter et à accélérer les recouvrements de titres de recettes à l’avenir.
Les
actes institutifs de certaines régies de recettes et d‘avances devront être revus et la commune devra veiller
à instituer des contrôles réguliers par les services de l’ordonnateur.
5. L’ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
Le budget principal
De 2012 à 20
16, les produits de gestion augmenté de 9 % et les charges de gestion de 12 %. L’excédent brut
de fonctionnement (EBF) a connu une évolution fluctuante, avec deux pics en 2013 (1,970
M€) et 2015
(2,070
M€) avant de diminuer en 2016 (1,666 M€, soit 8 % de moins qu’en 2012).
L’augmentation des produits de gestion est due principalement à celle des ressources fiscales propres (+36 %),
intervenue en particulier entre 2014 et 2015, suite à la décision du conseil municipal de supprimer divers
abattements sur les
bases de la taxe d’habitation. A l’inverse, les dotations et participations perçues globalement
ont baissé de 16 % au cours de la période.
L’augmentation des charges de gestion s’explique à la fois par celle de charges à caractère général (+17 %),
des charges de personnel (+14 %) et des subventions de fonctionnement versées (+7 %). La maitrise de ces
charges constitue un enjeu financier important pour l’avenir.
La capacité d’autofinancement (CAF) brute a également connu une évolution fluctuante
; elle s’
établissait en
2016 à 1,452 M€, soit 11 % des produits de gestion, contre 1,435 M€ en 2012 et 2,053 M€ en 2013.
L’annuité en capital de la dette a progressé fortement, de 32 %, entre 2012 et 2016. En conséquence la CAF
nette de l’annuité des emprunts a fortement baissé en 2016 (0,358 M€ contre 0,605 M€ en 2012 et 1,091 M€
en 2013).
L’encours de la dette a diminué de 1,693 M€ entre le 1
er
décembre 2012 et le 31 décembre 2016. Le ratio de
désendettement (qui rapporte l’encours de la dette au 31 décembre à la
CAF brute de l’exercice) s’est
légèrement amélioré passant de 10 années en 2012 à 8 années en 2016.
Il convient toutefois aussi de signaler que la commune a signé en 2015 et 2016 deux conventions par lesquelles
l’établissement public foncier de Béarn
-Pyrénées a acquis des terrains pour le compte de la commune, pour un
montant total de 0,605
M€. Ce montant doit donc aussi être pris en compte pour apprécier les engagements à
long terme pesant sur les finances de la commune.
Les budgets annexes
La situation financière des budgets annexes eau et assainissement a bénéficié
d’une augmentation importante
des prix facturés aux usagers (+ 20 % entre 2012 et 2016 pour le montant TTC d’une facture de 120 m3 d’eau
et + 36 % pour l’assainissement).
Le budget annexe « navettes urbaines
» n’est équilibré que grâce aux subventions du b
udget principal
(0,693
M€ en cumul 2012
-
2016). Il appartiendra à la commune de corriger l’imputation comptable de ces
subventions et de veiller à ce que les produits du versement de transport qu’elle a institué en 2015 ne soient
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
8/86
utilisés que pour couvrir les dépenses prévues par les articles L. 2333-68 et D. 2333-86 du code général des
collectivités territoriales.
Les budgets annexes des lotissements Légugnon et Soeix ont été institués à partir de 2015 pour tenter
d’endiguer la baisse de la population communale et de permettre aux Oloronais d’accéder à la propriété. La
première de ces opérations devrait atteindre ces objectifs. Mais tel ne sera vraisemblablement pas le cas de la
seconde, puisque le terrain restera
non construit et qu’un cout résiduel de 0,262 M€ subsistera à la charge de
la commune ; cela amène
à s’interroger sur la qualité des études
préalables menées fin 2014 pour ce projet.
6. LA GESTION DU PERSONNEL
Les emplois pourvus d’agents titulaires du budget principal de la commune s’élevaient à 14
6,8 emplois
équivalents temps plein à la fin 2016, soit une baisse de 5,3 % par rapport à 2012. Ces évolutions, contraires à
celles des rémunérations brutes du personnel titulaire
qui ont augmenté de 6 % durant la période, ont été
expliquées par diverses mesures de revalorisation.
La commune respecte bien ses obligations en matière d’emploi d’agents handicapés et de réalisation des bilans
sociaux.
Pour ce qui est
de l’organisation du temps de travail, le conseil municipal a décidé le passage au régime
règlementaire des 1 600 heures annuelles par délibération du 6 juillet 2001. Toutefois, par une note interne
signée semble-t-il en 2004 par le maire et les organisations syndicales, la durée annuelle du temps de travail a
été réduite à 1 540 heures (1 547h dep
uis l’instauration de la journée de solidarité). L’octroi de cet avantage est
irrégulier à plusieurs titres. Il est encore aggravé par l’octroi chaque année, par le maire, de « journées de
congés exceptionnels ». Rapporté à la masse salariale, l’impact fin
ancier de ce régime annuel de temps de
travail irrégulier peut être évalué à 1,809 M€ en cumul 2012
-2016 et représente huit emplois à temps plein.
S’agissant des absences pour maladie, les taux d’absentéisme de la commune étaient proches de la moyenne
au c
ours de la période sous contrôle, hormis pour l’année 2014, qui a connu une situation atypique.
Le régime indemnitaire des agents a été mis en place par la commune par délibérations du 24 novembre 2011
puis du 6 novembre 2014. Il appelle plusieurs observations critiques au regard du respect du principe de parité,
(absence de définition du cadre règlementaire de référence, absence de plafonnement des attributions
individuelles, dépassement avéré, dans deux cas, des montants résultant des textes de référence, institution
irrégulière d’une prime de retraite).
L’examen de plusieurs situations individuelles concernant en particulier des agents en poste sur des emplois
fonctionnels de direction a également mis en évidence l’octroi irrégulier de plusieurs indemnit
és.
Par ailleurs, les modalités d’octroi d’un logement de fonction n’ont été régularisées que tardivement, suite à
l’instruction menée.
7. LES ACHATS ET LES MARCHES PUBLICS
Les délégations d’attributions données aux maires successifs par le conseil municipal pour l’exercice du pouvoir
adjudicateur comportent quelques imprécisions, susceptibles de générer des difficultés d’ordre juridique.
La délégation de signature accordée par le maire en juin 2016 à un responsable administratif pour l’exercice du
pouvoir adjudicateur pose un problème de régularité. En effet, depuis une modification législative intervenue le
17 août 2004, il n’existe plus de base légale permettant à un maire de consentir de telles délégations à des
agents en des domaines pour lesquels il a lui-
même reçu préalablement délégation d’attribution de la part du
conseil municipal.
La présidence de la commission d’appel d’offres est assurée depuis avril 2014 par un adjoint au maire dans des
conditions juridiques qui nécessiteraient une clarification.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
9/86
La commune a indiqué mener des actions visant à faciliter l’accès des PME à la commande publique. Elle a
aussi mis en place des clauses à caractère social dans plusieurs marchés en 2016. En revanche, elle n’a pas
encore pris de mesures pour intégrer les considérations environnementales dans ses marchés.
La commune s’était dotée d’un guide interne de procédures depuis une dizaine d’années mais dans sa dernière
version actualisée en janvier 2014, ce dernier ne précisait pas les rôles des différents acteurs. Un nouveau
guide plus opérationnel a été approuvé en 2016 suite à la création du service commun entre la ville et la
communauté de communes. Certaines de ses formulations pourraient toutefois être clarifiées ou précisées.
La commune ne dispose pas d’une n
omenclature relative aux fournitures et services, permettant de définir des
catégories homogènes. Au stade de la prévision, il n’y a pas non plus de consolidation globale des besoins. Par
ailleurs, aucun outil de programmation et de suivi de la computation des seuils des marchés au moment des
engagements n’a été mis en place.
Les intérêts moratoires en cas de retard ne sont pas systématiquement liquidés et payés, contrairement aux
règles applicables.
Les procédures particulières définies pour les marchés à procédure adaptée sont globalement satisfaisantes
mais pourraient être améliorées sur quelques points.
L’examen détaillé d’un échantillon de douze marchés particuliers passés par la commune au cours de la période
2014-2016 appelle des observations concernant cinq marchés. Elles portent sur la nécessité de bien définir les
besoins avant de lancer une procédure de passation, de laisser un délai suffisant aux entreprises pour présenter
leurs offres, de veiller à conserver les preuves des dates de réception desdites offres, de procéder à une analyse
précise des offres conformément aux règles préalablement fixées et annoncées aux candidats et de veiller à
établir un calendrier des travaux permettant d’anticiper divers évènements prévisibles, afin d’éviter les ret
ards
d’exécution.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
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LES RECOMMANDATIONS
ET LES RAPPELS D’OBL
IGATIONS
JURIDIQUES
LES RECOMMANDATIONS
1.
Faire délibérer à nouveau le conseil municipal afin de préciser et de récapituler les indemnités de
fonction des adjoints et des conseillers municipaux, co
nformément aux dispositions de l’article
L. 2123-20-1 du code général des collectivités territoriales.
2.
D
oter la commune de procédures lui permettant de s’assurer que l’ensemble des dépenses de
déplacement, de restauration et
d’utilisation de véhicules so
nt réalisées
dans le respect d’un principe
d’une
gestion régulière, efficiente et économe des deniers publics.
3.
Revoir le dispositif indemnitaire applicable aux agents tel qu’il résulte de la délibération du 24 novembre
2011 au regard du respect du principe de parité, pour préciser les indemnités règlementaires de
référence prises en compte, pour fixer des coefficients de modulation maximum et pour en supprimer
l’attribution de primes de départ à la retraite, pour lesquelles il n’existe pas de texte de référe
nce.
4.
Pour l’organisation de la commande publique, dans le cadre des nouvelles dispositions issues de
l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015 et du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016, élaborer une
nomenclature pour le regroupement des besoins par opérations et catégories homogènes et mettre en
œuvre des procédures internes pour les modalités de recensement desdits besoins et de computation
et suivi des différents seuils applicables aux marchés.
LES RAPP
ELS D’OBLIGATIONS JU
RIDIQUES
5.
Veiller à ce que les conseillers municipaux qui sont par ailleurs membres des organes dirigeants
d’associations s’abstiennent de prendre part aux délibérations concernant ces associations, pour éviter
la survenance de tout risque de conseiller intéressé au sens de l’article L. 2
131-11 du code général des
collectivités territoriales.
6.
Pour les frais de déplacement et de mission des élus et des agents, respecter les règles fixées par les
articles L. 2123-18, L. 2123-18-1, R. 213-22-1 et R. 2123-22-2 du code général des collectivités
territoriales, précisées par la jurisprudence administrative pour ce qui est de la notion de mandat spécial.
Respecter également les règles et modalités de remboursement fixées par les décrets n° 2001-654 du
19 juillet 2001 et n° 2006-781 du 3 juillet 2006.
7.
Pour les frais de restauration engagés par des élus ou des agents sur le territoire communal, veiller à
respecter les dispositions législatives ou règlementaires qui en limitent la possibilité à quelques
situations particulières
1
lesquelles nécessitent toutes une autorisation et un encadrement juridique et/ou
budgétaire préalables de la part du conseil municipal. Pour ces mêmes frais, veiller à respecter les
imputations comptables prévues par l’instruction comptable M14.
1
D’une part, les frais de représentation du maire (article L .2123
-19 du code général des collectivités territoriales) ou de certains
agents (article 21 de la loi n° 90-
1067 du 18 novembre 1990) et, d’autre part, les repas pris d
ans le cadre de fêtes et cérémonies
nationales ou locales ou bien de réceptions.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
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8.
Pour la mise à disposition de vé
hicules à des élus, respecter les modalités prévues par l’article
L. 2123-18-1-1 du code général des collectivités territoriales.
9.
Mettre en œuvre les dispositions de l’article R. 1617
-17 du code général des collectivités territoriales et
de l’instruction
comptable n° 06-031-A-B-
M du 21 avril 2006 relatives à l’institution et au contrôle par
l’ordonnateur des régies de recettes et d’avances.
10.
Veiller à ce que les produits du versement de transport ne soient utilisés que pour la couverture des
dépenses prévues par les dispositions des articles L. 2333-68 et D. 2333-86 du code général des
collectivités territoriales. Imputer les subventions du budget principal au budget annexe navettes
urbaines au compte 657364, conformément aux dispositions de l’instruction co
mptable M14.
11.
Revoir le dispositif relatif aux horaires de travail des agents et le mettre en conformité avec l’horaire
annuel légal de 1607 heures ainsi qu’avec les autres dispositions de l’article 7
-1 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984, du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 et du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001.
12.
Veiller à ce que les choix des attributaires des marchés soient motivés précisément et
systématiquement en référence aux critères et le cas échéant, aux sous-critères et autres modalités de
choix (lesquels doivent être annoncés lors de la consultation des entreprises) conformément aux articles
38, 51 et
52 et de l’ordonnance n° 2015
-
899 du 23 juillet 2015 applicable au 1er avril 2016 ainsi qu’à la
jurisprudence administrative applicable en la matière.
13.
Mettre en place un dispositif fiable de suivi des délais de paiement et, le cas échéant, de mandatement
des intérêts moratoires pour garantir le respect des dispositions du titre IV de la loi n° 2013-100 du
28
janvier 2013 et de son décret d’ap
plication n° 2013-269 du 29 mars 2013.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
12/86
LA PROCEDURE
Le contrôle de la gestio
n de la commune d’Oloron Sainte
-Marie a été effectué dans le cadre du programme
2017 de la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine. Il a été effectué conjointement avec le contrôle
juridictionnel des comptes 2011-2015.
L’ouverture de l’examen de la
gestion a été notifiée à M. Hervé LUCBÉREILH, maire, et à M. Bernard
UTHURRY, son prédécesseur, par lettres du 20 janvier 2017.
Un entretien de début de contrôle s’est déroul
é le
6 février 2017 à la mairie d’Oloron avec M
. LUCBÉREILH. Un
entretien s’est tenu par téléphone le
1
er
février 2017 avec M. UTHURRY.
L’entretien préalable au délibéré sur les observations provisoires, prévu par l’article L.
243-1 du code des
juridictions financières, a eu lieu à Oloron le 9 novembre 2017 avec M. LUCBÉREILH et le 20 novembre 2017
à Bordeaux avec M. UTHURRY.
Lors de son délibéré du 17 janvier 2018, la chambre régionale des comptes a arrêté ses observations
provisoires.
Ces observations ont été adressées le 13 février 2018 à M. LUCBÉREILH. Des extraits concernant sa gestion
ont été adressés le même jour à M. UTHURRY. Des extraits les concernant ont également été envoyés le même
jour à M. Gérard ROSENTHAL (2
ème
adjoint au maire), à M. Jean-Ja
cques DALL’ACQUA
(6
ème
adjoint au maire),
à M. Daniel LACRAMPE (1
er
adjoint au maire), à M. Laurent PARIS, actuel directeur général des services, à
M. Charles VAAST, ancien directeur général des services et à M. Stéphane LARTIGUE, ancien directeur
général adjoint. Une communication administrative a par ailleurs été transmise par le procureur financier près
la chambre régionale des comptes au comptable public actuellement en fonctions.
M. LUCBÉREILH, a sollicité le 30 mars 2018 un délai de réponse supplémentaire, qui lui a été accordé par
courrier du président de la chambre régionale des comptes en date du 4 avril 2018 ; il a répondu aux
observations provisoires par courrier du 4 mai 2018, enregistré au greffe le même jour.
M. UTHURRY a répondu par courrier du 9 avril 2018, enregistré au greffe le 12 avril 2018. Il a sollicité une
audition qui s’est tenue devant la chambre régionale des comptes le 13 juin 2018. Il a également demandé la
communication de copies de diverses pièces fondant certaines observations concernant sa gestion ; elles lui
ont été adressées par courriel le 20 avril 2018.
M. ROSENTHAL a répondu par courrier du 22 février 2018, enregistré au greffe le 26 février 2018.
M.
DALL’ACQUA
a répondu par courrier du 5 avril 2018, enregistré au greffe le même jour. M. LACRAMPE a
répondu par courrier du 3 avril 2018, enregistré au greffe le 9 avril 2018. M. PARIS a répondu par courrier du
13 avril 2018, enregistré au greffe le même jour. M. LARTIGUE a répondu par courrier du 23 février 2018,
enregistré au greffe le 9 mars 2018.
M.
VAAST n’a pas répondu.
Lors de son délibéré du 13 juin 2018, la chambre régionale des comptes a arrêté les observations définitives
suivantes.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
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LES OBSERVATIONS DEFINITIVES
P
RECISION PRELIMINAIRE
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a exprimé le souhait que la chambre
régionale des comptes évite toute mention publique relative aux observations concernant le maire
, « dans la
mesure où une enquête préliminaire est en cours ».
Cette demande appelle de la part de la chambre régionale des comptes les deux précisions suivantes.
En premier lieu, s’agissant d’un éventuel
traitement juridique distinct entre les observations de gestion
concernant, d’une part, la
commune prise dans son ensemble
et, d’autre part,
le maire en particulier, il y a lieu
de rappeler les dispositions suivantes de l’article L
. 211-3 du code des juridictions financières relatives à la
définition du contrôle des comptes et de la gestion :
« par ses contrôles, la chambre régionale des comptes
contrôle les comptes et procède à un examen de la gestion. / Elle vérifie sur pièces et sur place la régularité des
recettes et dépenses décrites dans les comptabilités des organismes relevant de sa compétence. Elle s'assure
de l'emploi régulier des crédits, fonds et valeurs. / L'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de
gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux
objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire
l'objet d'observations. / (…)
».
Lors d’un tel contrôle, les actes du maire, qui est
es qualité
l’autorité exécutive de la commune, font donc partie
intégrante du champ de l’examen de la gestion, en particulier sous l’angle de la régularité et de l’économie des
moyens mis en œuvre. Seuls devraient donc être exclus de ce champ de contrôle les actes qu’un maire aurait
effectués à titre strictement personnel et en dehors de tout lien juridique et financier avec la gestion de sa
commune et avec ses fonctions électives
; il s’agirait donc d’actes dont la chambre régionale des comptes
pourrait avoir eu incidemment connaissance lors d’un contrôle.
Au cas d’espèce, aucune des observations formulées par la chambr
e régionale des comptes sur la gestion de
la commune d’Oloron, notamment pour ce qui est des frais de déplacement ou de restauration, ne va au
-delà
du champ légal précité du contrôle de la gestion. En effet, tous les faits qui y sont mentionnés concernent
directement la gestion communale, appréciée à travers les décisions prises par l’ensemble de ses acteurs
institutionnels successifs (conseils municipaux, maires, adjoints, responsables administratifs, …). Il n’y a donc
pas lieu de réserver un traitement spécifique distinct aux
actes pris par l’actuel
maire d’Oloron qui ont eu un
impact sur les finances et la gestion de la commune.
En deuxième lieu, s’
agissant
d’observations publiques de gestion relatives à des faits
susceptibles de faire, par
ailleurs,
l’objet d’une enquête pénale
, il
convient de rappeler qu’aucune disposition de nature législative ou
règlementaire ne fait obstacle à ce que des procédures simultanées soient menées, sur la base des même faits,
à la fois par les juridictions financières et pénales.
Il importe également de rappeler que les procédures et les décisions prises par ces deux juridictions diffèrent
notablement sur plusieurs points :
-
à l’issue d’un contrôle de gestion, la chambre régionale des comptes formule, à l’intention de la col
lectivité
et des citoyens, des observations définitives publiques et, le cas échéant, des recommandations. Ces
observations peuvent inclure notamment le constat de situations et d’actes irréguliers nécessitant des
remises en ordre. Pour être justifiées, elles doivent nécessairement se fonder sur un exposé précis et motivé
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
14/86
des faits et des difficultés relevées. La véracité et l’exactitude de ces analyses doit aussi avoir fait l’objet de
vérifications attentives et rigoureuses
lors de l’instruction, puis lors
de la phase contradictoire des
observations provisoires et confidentielles. Au cours de cette phase, les personnes concernées peuvent
d’ailleurs demander à examiner les pièces, à être entendues et sont appelées à faire valoir leurs critiques et
leurs contestations éventuelles. Dans le cadre du contrôle de la gestion de la commune d
’Oloron, cette
procédure légale a été strictement respectée par la chambre régionale des comptes ;
-
à partir des mêmes faits, les juridictions pénales peuvent également être amené
es à enquêter sur l’existence
d’irrégularités. Toutefois, lorsque tel est le cas, la procédure pénale ne vise pas à exposer publiquement des
observations de gestion mais à vérifier si ces situations irrégulières sont rattachables, ou pas, à des
infractions pénales et, le cas échéant, à en identifier les auteurs et les circonstances, puis à statuer sur les
éventuelles responsabilités et sanctions.
Ainsi, ces deux procédures poursuivent des objectifs distincts et sont menées de manière totalement
indépendante, par des juridictions distinctes intervenant selon des règles de procédure différentes.
Il importe enfin de préciser que les observations de gestion formulées par une chambre régionale des comptes,
incluant le constat d’éventuelles irrégularités, ne pr
éjugent en rien des éventuelles qualifications et suites
pouvant être retenues par les juridictions pénales sur la base des mêmes faits.
Pour l
’ensemble des raisons
susmentionnées, la chambre
régionale des comptes a estimé qu’il n’y avait pas
lieu de retirer de ses observations définitives
relatives à la gestion de la commune d’Oloron
, destinées à être
rendues publiques, celles concernant les actes juridiques et de gestion pris par le maire actuel.
- - - - - - - - - - -
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
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1.
L
ES MODALITES D’EXERC
ICE DES COMPETENCES
1.1.
P
RESENTATION SYNTHETIQUE GENERALE
Selon les données
de l’INSEE, la ville d’Oloron Sainte
-Marie avait en 2014 une population municipale de
10 824 habitants, soit 0,3
% de moins qu’en 2011 et 1,8
% de moins qu’en 2006.
Sur une plus longue période,
il peut être observé un accroissement continu de la population après la 1
ère
guerre mondiale et ce jusqu’au début
des années 1970 (passage de 9 000 à 13 000 habitants au cours de cette période). Par la suite, la population a
décru rapidement jusqu’à 11
000
habitants au début des années 1990, puis est restée stable jusqu’en 2006,
avant de décroître à nouveau légèrement jusqu’à son niveau actuel.
Lors de l’entretien de fin de contrôle,
M. UTHURRY a attribué cette baisse à une relative désertification du
centre-ville (bâti ancien) corrélée à une offre de terrains constructibles dans les communes immédiatement
périphériques. Il en résulte selon lui une population vieillissante et plus précaire. Dans sa réponse aux
observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que la municipalité cherche depuis 2014 à augmenter la
population, notamment par la mise en place d’une
opération programmée d'amélioration de l'habitat de
renouvellement urbain.
La ville bénéficie de deux classements :
-
par arrêté préfectoral du 1
er
avril
2015 a été constaté la création d’un périmètre de t
ransport urbain sur la
commune ; elle es
t dès lors devenue compétente pour l’organisation des transports publics à l’intérieur de
ce périmètre en application des dispositions des articles L. 1221-1, L. 1231-3 et -4 du code des transports
alors applicables ;
-
par arrêté préfectoral du 4 janvier 2016, elle a obtenu la dénomination de « commune touristique » pour une
durée de cinq ans, ce classement étant régi par les articles L. 133-11 et L. 133-12 du code du tourisme.
1.2.
L
ES COMPETENCES TRANSFEREES
La commune d’Oloron était membre jusqu’en 2016 inclus de la c
ommunauté de communes du piémont oloronais
(CCPO) qui avait en 2016 une population de 24 538 habitants
2
. Seuls deux nouveaux transferts de compétences
sont intervenus au cours de la période 2012-2016 :
-
le transfert de la compétence «
Ville d’Art et d’Histoire
» : les trois agents du service patrimoine de la ville ont
été transférés à la CCPO ;
-
le transfert de la compétence « aménagement numérique du territoire » : cette prise de compétence de la
CCPO n’a pas occasionné de transfert de personnel et de moyens.
La communauté de communes du Pays d'Oloron et des Vallées du Haut-Béarn a été créée au 1er janvier 2017
par arrêté préfectoral du 22 juillet 2016. Elle est issue de la fusion de la CCPO avec les communautés de
communes du Josbaig, de la vallée de Barétous et de la vallée d'Aspe. Elle comptait à sa création quarante-huit
communes pour une population totale de 32 125 habitants.
2
Source :
Atlantiques/Schema-Departemental-de-Cooperation-Intercommunale-au-01-janvier-2017
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
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La ville d’Oloron, avec 1
1 457 habitants, y conserve une part démographique prépondérante (36 %). Quant à
l’an
cienne CCPO, elle représente 76 % de la population du nouvel ensemble. Le siège de la nouvelle
communauté a donc assez logiquement été fixé à Oloron, au siège de l’ancienn
e CCPO.
Par délibération du 13 avril 2017, le conseil de la nouvelle communauté a décidé de simplifier sa dénomination
en « communauté de communes du Haut-Béarn » (CCHB).
Selon la commune, les conséquences prévisibles à court terme de la création de cette nouvelle communauté
sont les transferts de deux compétences : la
gestion des aires d’accueil des gens du voy
age (Les Angles et
Soeix) et la
zone d’activités économiques et commerciales.
Le transfert par la commune des aires d’a
ccueil des gens du voyage aura des conséquences financières
mineures. En effet, leurs coûts annuels pour le budget communal ne dépassaient pas 3
500 €
et, selon
M. LUCBÉREILH
, l’attribution de compensation n’a été minorée que de 3 250 € lors de ce transfert.
Il convient également de rappeler que le transfert des compétences « eau et assainissement » sera
normalement obligatoire à compter du 1
er
janvier 2020, sous réserve toutefois de nouvelles modifications
législatives sur ce point (la date de
mise en œuvre pourrait être repoussée à 2026 mais cette modification n’a
vait
pas encore été adoptée définitivement par le Parlement à la date du délibéré sur les présentes observations).
Au cours de la période sous contrôle, l
a commune n’a versé à la CCPO aucun
fonds de concours régi par le
point V de l’article L. 5214
-16 du code général des collectivités territoriales ; en revanche, elle a perçu de la part
de la communauté un fonds de concours de 25
000 € pour quelques travaux.
Plusieurs services communs ont été institués
en application de l’article
L. 5211-4-2 du code général des
collectivités territoriales
: en 2014, le service mutualisé en matière d’
instruction des autorisations du droit des
sols (qui comporte deux agents et qui instruisait déjà les demandes notamment pour le compte de la commune
d’Oloron
) a été étendu par la CCPO aux autres communes volontaires ; la même année, la CCPO a créé un
service co
mmun dans le domaine technique mais la ville d’Oloron n’y prend pas part
; par ailleurs, en 2016, un
service commun de la commande publique a été créé entre la ville et la CCPO. Dans sa réponse aux
observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué qu
’il
existe aussi une convention de coopération entre la
ville et la communauté de communes pour la mise à disposition par la ville des services compétents en matière
d’ingénierie voirie et réseaux
.
Il a également
été fait état de l’existence de
groupement
s d’achats
constitués entre la CCPO et avec certaines
communes
, dont celle d’Ol
oron, dans les domaines suivants : contrôle et maintenance des extincteurs, contrôles
techniques règlementaires, diagnostic accessibilité des établissements recevant du public, téléphonie électricité
et gaz.
S’agissant du schéma de mutualisation des services
prévu par
l’article
L. 5211-39-1 du code général des
collectivités territoriales, le conseil communautaire de la CCPO a pris le 17 décembre 2015 une délibération
décidant de «
concentrer les efforts et l’action sur la réussite de la fusion et la constitution de la nouvelle entité
communautaire du Haut-Béarn
», a constaté, dans ces circonstances,
«
l’impossibilité factuelle de bâtir un
schéma de mutualisation pertinent (à l’éch
elle de la seule CCPO) »
et a demandé au préfet de bien vouloir
accepter le report de sa mise en œuvre en 2017.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
17/86
1.3.
L
ES SERVICES PUBLICS DOTEES DE L
’
AUTONOMIE FINANCIERE
Les services de l’eau et de l’assainissement sont exploités en régie directe
par la commune.
Pour l’application des articles
L. 1412-1 et L. 2221-14 du code général des collectivités territoriales, et faisant
suite sur ce point aux précédentes observations définitives de la chambre régionale des comptes en date du
21 août 2013, ces deux régies ont bien été dotées de statuts ainsi
que de conseils d’exploitation.
Toutefois, les directeurs des régies n’ont pas été officiellement nommés, ces régies étant
actuellement
simplement placées sous la responsabilité des chefs de service d
e l’eau et de l’assainissement. La ville a indiqué
avoir
jugé préférable d’attendre
les évolutions à venir sur
l’organisation
du transfert de ces compétences à
l’intercommunalité. La
chambre régionale des comptes
rappelle toutefois qu’il conviendra de nommer ces
directeurs conformément aux dispositions susmentionnées. Dans sa réponse aux observations provisoires,
M. LUCBÉREILH a indiqué que la commune y procédera en 2018.
Par ailleurs, une séparation a été réalisée entre la trésorerie du budget principal et celle de chaque budget
annexe, les deux
régies de l’eau et de l’assainissement dispos
ant de leur propre trésorerie depuis le 1
er
janvier
2017. Les autres recommandations précédemment formulées par la chambre régionale des comptes, relatives
à diverses imputations compt
ables, ont également été mises en œuvre.
1.4.
L
ES SERVICES ET EQUIPEMENTS PUBLICS DONT LA GESTION EST CONFIEE A DES TIERS
1.4.1.
Les délégations de services publics
Au cours de la période sous contrôle, la commune avait confié la gestion de quatre services publics à des tiers
privés, par le biais de
contrats d’affermage. En 2017, ne restait en vigueur que le contrat concernant la gestion
de la base nautique de Soeix.
La ville n’a mis que tardivement en œuvre, en juin 2017, les dispositions de
l’article
L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales relatives aux rapports annuels des délégataires
et à leur examen par le conseil municipal, alors que la chambre régionale des comptes avait déjà formulé une
observation sur ce point dès le 21 août 2013,
à l’issue
de son précédent contrôle.
1.4.2.
La cession du camping municipal
Par délibération du 11 avril 2016
, le conseil municipal d’Oloron a considéré que le contrat d’affermage
du
camping était achevé le 31 décembre 2015, q
ue la poursuite de l’activité nécessite des inv
estissements coûteux
pou
r en faire un outil de qualité et qu’il
y a lieu dès lors de privilégier sa cession. Le conseil municipal, considérant
que «
plusieurs acquéreurs potentiels s’étaient déclarés mais n’avaient pas donné suite au vu des
investissements à réaliser »
avait alors accepté la proposition de rachat formulée par une SCI, pour un montant
de 480
000 €
, après désaffectation du domaine public et déclassement.
Par avis du 30 mars 2016, le service France Domaine avait évalué le bien (comprenant le terrain, dix chalets,
un bâtiment d’accueil et des
sanitaires) à 620
000 €, étant précisé que
«
l’éva
luation ne tient pas compte de la
présence anormalement massive d’amiante, de termites et des risques liés au saturnisme pour le bâti
».
Interrogé sur cette cession dans le cadre du contrôle de légalité, le sous-préfet
d’Oloron a, par courrier du
26 mai 20
16, rappelé qu’aucune disposition législative ou règlementaire n’imposait à la commune d’organiser
une publicité ou une mise en concurrence préalable à la cession du bien. Mais il y rappelait aussi
qu’une telle
décision
doit prendre en compte l’avis de France Domaine et être dûment motivée, au risque de s’exposer à
une annulation juridictionnelle en cas de cession à un prix significativement inférieur à la valeur vénale. Le sous-
préfet invitait donc le conseil municipal à retirer la délibération du 11 avril 2016 et à reprendre la procédure de
cession.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
18/86
Prenant en compte ce courrier, par délibération du 29 juin 2016, le conseil municipal a retiré la délibération du
11 avril 2016, a relancé la procédure de cession et a décidé que, pour la saison estivale 2016, le camping serait
géré en régie directe par les agents communaux, une régie de recettes ayant été créée à cet effet.
Un cahier des charges a été réalisé en vue de la cession et une publication a été faite en juillet 2016 sur deux
médias, avec une date limite de réception des candidatures fixée au 30 septembre 2016.
Par délibération du 29 septembre 2016, le conseil municipal a créé une commission consultative chargée de
l’étude des offres d’achat, composé de quatre élus titulaires (dont un élu d’opposition)
et de deux membres
associés (le président et la directrice de l’office de tourisme du Piémont Oloronais).
Cett
e commission s’est
réunie le 12 octobre, le 2 novembre et le 10 novembre 2016.
Huit personnes intéressées avaient retiré le dossier mais seulement deux offres ont été reçues
: l’une d’un
montant de 500
000 € et l’autre
de la SCI qui avait initialement été retenue en avril, mais cette fois-ci avec une
offre d
’un montant d
e 520
000 €.
Une analyse comparative synthétique de ces offres ayant été réalisée, la
commission consultative a émis le 10 novembre 2016 un avis pour la cession à la SCI.
Par délibération
du 23 novembre 2016, le conseil municipal a acté, d’une part, la désaffectation du domaine
public et le déclassement et, d’autre part, la cession à la
dite SCI, par une décision très largement motivée.
La vente a été effectuée par acte notarié du 14 avril 2017, moyennant un prix de vente de 560
000 €, dont
520
000 € hors taxes pour la commune.
La reprise de la procédure à partir de juin 2016, à la demande de la sous-préfecture, a donc permis à la
commun
e d’obtenir un prix de vente supérieur de 40
000 € à celui initialement prévu en avril 2016.
1.5.
L
ES LIENS AVEC DES ASSOCIATIONS
Le tableau ci-après détaille les subventions et participations accordées par la collectivité à diverses associations
et organismes de 2012 à 2016.
Subventions de fonctionnement
aux personnes privées (c/6574)
2012
2013
2014
2015
2016
Total
Total c/6574
831 597
826 827
901 668
866 188
855 407
4 281 687
Montant justifié par l'état joint au
compte administratif
685 723
687 274
688 509
866 188
769 688
3 697 382
Montant justifié par le détail du
c/6574 au compte administratif
131 139
121 298
136 706
0
0
389 143
Montant non détaillé au compte
administratif
14 735
18 255
76 453
0
85 719
195 162
Il montre que chaque année (sauf en 2015), il existait une proportion de subventions non détaillées dans les
états annexés au comptes administratifs, en méconnaissance des dispositions de l’article
L. 2313-1 du code
général des collectivités territoriales qui impose que le compte administratif soit assorti en annexe de la liste
exhaustive des concours attribués par la commune sous forme de prestations en nature ou de subventions.
Même si la commune a fait un effort méritoire, notamment en 2016, pour faire apparaitre également sur ses
annexes la valorisation des prestations en nature, la chambre régionale des comptes rappelle la nécessité de
veiller à ce que toutes les subventions versées y fassent l’objet d’une mention détaillée.
Dans sa réponse aux
observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que tel a été le cas pour le compte administratif 2017.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
19/86
Par ailleurs, la commune a bien mis en œuvre les précédentes recommandations de la
chambre régionale des
comptes relative à la conclusion de conventions avec les associations percevant des subventions supérieures
à 23
000 €, en application de l’article 10 de la loi
n° 2000-321 du 12 avril 2000
et de l’article 1
er
du décret
n° 2001-495 du 6 juin 2001.
Les relations entre la commune et deux associations ayant perçu au total un peu plus du quart des subventions
versées au cours de la période ont mis en évidence, dans un cas, un risque juridique. En effet, parmi les
membres de droit de l'association concernées
figurent le maire d’Oloron e
t deux conseillers municipaux. Certes,
ces élus ne faisaient pas partie des instances dirigeantes
de l’association
de 2014 à 2016 ; m
ais le fait qu’ils
aient pris part aux délibérations du conseil municipal sur le vote des subventions de 2014 à 2016 et sur la
signature de la convention
d’objectif
s passée avec cette association était susceptible de poser des difficultés au
regard de la notion
de « conseiller intéressé » au sens de l’article
L. 2131-11 du code général des collectivités
territoriales
3
, tel qu’interprété de manière restrictive par le Conseil d’Etat
4
. La chambre régionale des comptes
recommande donc à la commune de faire preuve de vigilance sur ce point à l’avenir.
Dans sa réponse aux
observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué
qu’
une information a été donnée à tous les élus le
9 avril 2018 et
qu’
un tableau récapitulatif de leurs participations aux organes dirigeant
s d’associations a été
élaboré.
Enfin, la commune a produit des tableaux retraçant la liste des associations bénéficiant de mises à dispositions
de locaux. La chambre régionale des comptes rappel
le qu’il appartient à la commune
de veiller à ce que soit
systématiquement établi un conventionnement po
ur l’utilisation de ces locaux, afin de
fixer clairement les
responsabilités respectives (notamment en matière de respect des conditions de sécurité pou
r l’accueil du
public, d’hygiène, d’entretien des locaux, de petites réparations, d’assurances à souscrire
) et, le cas échéant,
pour préciser le montant des paiements à verser
à la commune pour couvrir les frais d’amortissement et
d’entretien des installat
ions et équipements utilisés. M. LUCBÉREILH a indiqué que de telles conventions
étaient bien passées systématiquement, ce dont la chambre régionale des comptes prend acte.
3
« Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet,
soit en leur nom personnel, soit comme mandataires »
.
4
CE en B n° 248344 du 9 juillet 2003 « Caisse régionale de Crédit agricole mutuel de Champagne-Bourgogne » :.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
20/86
2.
LES MODALITES D’ADMI
NISTRATION
2.1.
L
ES DELEGATIONS DE POUVOIR CONSENTIES PAR L
’
ORGANE DELIBERANT
En application de l’article L
. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal peut
déléguer au maire certaines
de ses attributions, sur la base d’une li
ste limitative fixée par la loi. Dans ses
précédentes observations en 2013, la chambre régionale des comptes
avait rappelé que l’article
L. 2122-23 du
même code fait obligation au maire de rendre compte des décisions qu’il a prises par délégation de l’organe
délibérant.
L’examen des
délibérations du conseil municipal de 2014 à mi-2016, a montré que le maire ne rendait alors pas
encore systématiquement compte de toutes les décisions prises par délégation du conseil municipal. Toutefois,
depuis mi-2016, les ordres du jour de chaque conseil municipal font bien apparaître ces décisions. Dans sa
réponse aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a
confirmé qu’il rendait
désormais régulièrement
compte au conseil municipal de ses actes pris sur le fondement de sa délégation de pouvoirs.
2.2.
L
ES DELEGATIONS DE FONCTIONS CONSENTIES PAR L
’
EXECUTIF
L’article
L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales permet au maire de déléguer une partie de ses
fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints, par voie d’arrêté. Le maire peut aussi donner
des délégations de
fonctions à d
’autres membres du conseil municipal, dès lors que tous les adjoints sont déjà titulaires d’une
délégation de fonctions. Seule l’existence de telles délégations peut fonder juridiquement le versement des
indemnités de fonctions aux adjoints.
La commune d’O
loron Sainte-
Marie n’a
pas été en mesure de produire les arrêtés de délégations de fonction
qui avaient été pris par l’ancien maire au cours de la mandature
de mars 2008 à mars 2014. Cette impossibilité,
expliquée par la perte de ces documents suite à leurs «
déménagements successifs »,
traduit donc un problème
d’archivage auquel il devra être remédié.
M. LUCBÉREILH a indiqué, en réponse aux observations provisoires,
que
la procédure de classement et d’archivage des documents a été revue pour réduire à l’av
enir tout risque de
perte de documents.
Les arrêtés de délégations de fonctions en vigueur depuis mars 2014 ont en revanche pu être produits et leur
analyse n’appellent
pas
d’observation particulière.
2.3.
L
ES INDEMNITES VERSEES AUX ELUS
De 2012 à 2016 inclus, le montant total des indemnités de fonctions
versées aux élus n’a jamais excédé les
maximas
règlementaires résultant de l’application des dispositions combinées des articles
L. 2121-2,
L. 2122-2, L. 2123-22 à 24-1 et R. 2123-23 du code général des collectivités territoriales, qui permettent aux
conseils municipaux de voter des majorations dans certains cas (notamment pour les chefs-lieux
d’arrondissement)
. En 2016, le montant total de ces indemnités, imputées au compte 6531,
s’élevait à
171 562
€.
Pour autant la comparaison entre les modalités votées par le conseil municipal et l
eur mise en œuvre effective
a mis en évidence des difficultés.
Pour la mandature de mars 2008 à mars 2014, le conseil municipal a fixé, par sa délibération du 31 mars 2008,
des règ
les d’indemnisation
susceptibles de poser problème pour deux raisons :
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
21/86
-
s’agissant des conseillers municipaux sans délégation, l’octroi d’une indemnité de 5,5
% de l’IB brut assortie
d’une majoration de 20 % aurait conduit à une indemnité de 6,6
%, qui aurait excédé le maximum de 6 %
fixé par le II de l’article
L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales ;
-
l’application d’ensemble
du dispositif, voté avec la majoration de 20 % pour chef-
lieu d’arrondissement
, au
maire, aux neufs adjoints, à un conseiller municipal ayant reçu délégation et aux vingt-et-un autres conseillers
municipaux aurait abouti à dépasser le montant global maximal règlementaire.
Ces dépassements n’ont toutefois pas eu lieu
dans les faits de 2012 à mars 2014. La commune a en effet
expliqué que :
« Les adjoints auraient dû (selon la délibération)
percevoir une indemnité de 22 % de l’indice brut
terminal mais ont perçu 19,8 %. Les conseillers municipaux auraient dû percevoir une indemnité de 5,5 % de
l’indice br
ut terminal mais ont perçu 4,24
%. Le gain généré a permis de verser une indemnité d’adjoint à un
conseiller municipal délégué. Ce calcul a permis de respecter l’enveloppe affectée au plafond d’indemnités des
élus fixé par l’Etat. Les conseillers municipaux n’ont pas p
erçu de majoration de 20 % ».
Pour la mandature engagée en mars-
avril 2014, les règles d’indemnisation des élus ont été fixée
s par
délibération du conseil municipal du 18 avril 2014. Dans ce cas également, les décisions prises sont susceptibles
de poser pr
oblème. En effet, l’application d’ensemble
du dispositif adopté, avec majoration de 20 %, au maire,
aux neufs adjoints, à deux conseillers municipaux ayant reçu délégation et aux vingt autres conseillers
municipaux, aboutirait à dépasser le montant global maximal règlementaire.
Pour autant, les vérifications faites par la chambre régionale des comptes ont montré que t
el n’
avait pas été le
cas d’avril 2014 à 2016. En effet, s
elon la commune :
« la majoration de 20 % chef-
lieu d’arrondissement n’a
pas été payée de quelque manière que ce soit aux adjoints et conseillers municipaux pour la mandature engagée
en avril 2014.
En ce qui concerne les adjoints, cette majoration n’a pas été versée afin de pouvoir octroyer à
deux conseillers délégués la même indemnité qu
e les adjoints, et cela, dans le cadre de l’enveloppe affectée
au plafond d’indemnités des élus fixé par l’Etat
».
Cette situation m
et donc en évidence le fait que, sur l’ensemble de la période en contrôle,
les paiements effectifs
d’indemnités aux différe
nts élus ont différé notablement des modalités délibérées par le conseil municipal, et ce
dans le but de respecter strictement les enveloppes maximales règlementaires.
La chambre régionale des comptes
rappelle qu’en application de l’article L.
2123-20-1 du code général des
collectivités territoriales, c’est au conseil municipal et à lui seul qu’il
incombe de fixer de manière précise, par
délibération, les indemnités de ses membres. Elle recommande donc que la délibération du 18 avril 2014,
toujours en vigueur, soit revue. Dans sa réponse aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué
qu’une
nouvelle délibération sera prise en 2018 pour remédier aux difficultés et imprécisions susmentionnées.
2.4.
L
ES
DELEGATIONS
DE
SIGNATURE
CONSENTIES
PAR
L
’
ORGANE
EXECUTIF
A
DES
RESPONSABLES ADMINISTRATIFS
Outre les délégations aux adjoints et aux conseillers municipaux, le maire peut aussi, en vertu des dispositions
de l’article L. 2122
-19 du code général des collectivités territoriales, déléguer sa signature à divers agents.
Dans le cas d’Oloron,
toutes
les délégations données par l’ancien maire en fonction de 2008 à mars 2014 n’ont
pas pu être produites, en raison des pertes d’archives susmentionnées, et n’ont donc pas pu être vérifiées.
Pour la mandature engagée en avril 2014, les arrêtés de délégation de signature à des agents, en date de mars
et de juin 2016, appellent une observation qui sera évoquée dans la partie du présent rapport consacrée aux
marchés publics.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
22/86
2.5.
L
A PREVENTION DES CONFLITS D
’
INTERETS ET DES SITUATIONS DE CONSEILLER INTERESSE
Interrogée sur la manière dont les élus et agents concernés ont été informés des risques juridiques liés à l’a
rticle
L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales (notion de « conseiller intéressé ») et des règles
édictées par les articles 1, 2 et 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie
publique ainsi que par les articles 5, 6 et 7 du décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014 portant application de l'article
2 de ladite loi, la c
ommune d’Oloron a indiqué qu’une information avait été faite «
en réunion de majorité »
en
débuts de mandats par les deux maires successifs sur le fait de ne pas participer au vote (voire de ne pas
siéger) pour une décision concernant de près ou de loin un élu intéressé.
Toutefois, comme indiqué précédemment dans le cas des associations, cette règle n’a pas toujours été
respectée. Par ailleurs, la chambre régionale des comptes observe
qu’aucun document écrit (délibération, guide,
note ou fiche) n’a été éta
bli pour une information claire et précise des élus ou des agents concernés par
l’ensemble des
dispositions législatives et réglementaires susmentionnées. Dans sa réponse aux observations
provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué
qu’une réunion d’information se
ra organisée en 2018 en direction des
élus et agents concernés, assortie d’une note explicative
.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
23/86
3.
LES DEPLACEMENTS, MISSIONS ET FRAIS DE RESTAURATION
3.1.
L
ES MOTIFS ET LES AXES DU CONTROLE SUR CES POINTS
Les remboursements de frais dont peuvent bénéficier les élus municipaux sont résumés par le «
Statut de l’élu
local
» disponible sur le site internet de l’association des maires de
France
5
.
C
omme l’indique ce document, c
es remboursements de frais sont limités par les textes à cinq cas précis : les
frais de représentation pouvant être attribués au maire, les frais de déplacement des membres du conseil
municipal pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune
ès qualités, les
frais nécessités par l’exécution
d’un
mandat spécial, les
frais d’aide à la personne des élus
municipaux et les
frais exceptionnels d’aide et de secours engagés personnellement par les élus
. Ce document
rappelle également que : «
les assemblées locales ne peuvent légalement prévoir le rembours
ement d’autres
dépenses.
(…)
».
S’agissant de la commune d’Oloron, le contrôle s’était focalisé dans un premier temps sur les frais de
déplacement et de mission de 2011 (début de la période pour laquelle les comptes étaient en jugement) à 2016.
Ces dépenses sont imputées normalement aux comptes 6251 pour les agents, et 6532, pour les élus
En cours d’instruction, le contrôle a été élargi à d’autres dépenses qui étaient imputées sur d’autres comptes
car il est apparu que des imputations comptables erronées avaient abouti à y imputer divers frais de mission et
de restauration.
Par ailleurs, les investigations ont aussi pris
en considération d’autres aspects
(octroi de véhicules de fonction,
frais de restauration, utilisation des cartes de carburant).
Il import
e de préciser que l’instruction,
engagée au début
de l’exercice 2017, n’a pas
été étendue aux dépenses
de cet exercice.
Les résultats de ces investigations sont présentés dans les parties qui suivent, qui portent successivement sur :
les frais de représentation (3.2), le remboursement des frais de déplacement et de mission (3.3), la prise en
charge directe sur le budget communal de factures de restauration (3.4) et
l’utilisation de véhicules appartenant
à la commune (3.5).
3.2.
L
ES FRAIS DE REPRESENTATION
3.2.1.
Les frais de représentation des élus
L’a
rticle L.2123-19 du code général des collectivités territoriales dispose que
« le conseil municipal peut voter,
sur les ressources ordinaires, des indemnités au maire pour frais de représentation ».
Cet article fait
l’o
bjet du commentaire suivant sur le site internet public de la direction générale des collectivités
locales
6
: le maire peut recevoir, sur décision expresse du conseil municipal, des indemnités pour frais de
représentation. Ces indemnités ont pour objet de couvrir les dépenses engagées par le maire, et lui seul, à
l’occasion de ses fonctions et dans l’intérêt de la commune. Ainsi en est
-
il, notamment, des dépenses qu’il
supporte personnellement en raison des réceptions et manifestations qu’il organise ou aux
quelles il participe
dans ce cadre. Par ailleurs, aux termes de la jurisprudence :
5
Voir :
6
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
24/86
-
le conseil municipal n’a la faculté de voter cette indemnité
que si les ressources ordinaires de la commune
le permettent ;
-
l’indemnité peut être versée sous forme fixe et annuelle, ce qui implique qu’elle ne corresponde pas
obligatoirement à un montant précis de dépense. Elle doit toutefois répondre à un besoin réel et ne peut
constituer un traitement déguisé, qui viendrait s’ajouter aux indemnités de fonction. Il est donc f
ortement
recommandé aux maires de conserver tous les documents de nature à justifier de l’octroi de l’indemnité de
représentation ;
-
le montant de l’indemnité, sous les réserves qui précèdent, est variable et laissé à l’appréciation de la
collectivité.
Au
cas d’espèce,
le conseil municipal
d’Oloron S
ainte-Marie
n’a pas voté de frais de représentation pour le
s
maires, que ce soit au cours de la mandature 2008-mars 2014 ou lors de la mandature engagée en avril 2014.
Toutefois, par courrier du 4 mars 2016
,
le comptable de la commune a
informé le maire qu’il a
suspendu le
paiement de quatre mandats imputés, selon lui à tort, au compte 6532 en indiquant que les dépenses de
restaurant y afférentes, concernant un restaurant d’Oloron, relevaient plutôt selon lui de
la catégorie des frais
de représentation devant normalement être imputés au compte 6536.
Sur ce point, M. LUCBÉREILH
a apporté en cours d’instruction les explications suivantes
: «
Outre le fait que
je n’ai pas eu immédiatement connaissance
(de ce courrie
r) puisqu’il n’a
pa
s été visé par moi, il n’était pas
souhaitable de mettre cette affaire à l’ordre du jour du conseil municipal du
budget
primitif 2016, d’abord parce
que le délai était trop court pour une telle affaire, ensuite parce que dans un contexte de suppression des
abattements pour les contribuables, de remboursement accéléré de la dette et de restriction des dépenses de
fonctionnement, la présentati
on d’une telle mesure n’aurait
pa
s été votée. J’avais donc prévu de la présenter
lors du budget primitif 2017, mais hospitalisé à ce moment-là
, mes adjoints n’ont pas souhaité débattre d’un
projet me concernant, en mon absence, et en pleine polémique sur les frais. Je présume que votre rapport fera
état de cette possibilité, et nous règlerons définitivement le problème en instituant cette indemnité, et en mettant
en place un vade-mecum
pour les frais des élus et une fiche de remboursement plus précise. J’observe toutefois
que, renseignement pris auprès de nombreuses villes de notre taille, cette indemnité
n’a pas été instituée,
comme chez nous
».
3.2.2.
Les frais de représentation des emplois de direction ou des collaborateurs de cabinet
La possibilité
d’attribuer des frais de représentation à certains agents est prévue par l’article 21 de la loi
n° 90-1067 du 28 novembre 1990. Elle peut concerner les agents occupant
l’emploi d
e directeur général des
services d'une commune de plus de 5 000 habitants et un seul emploi de collaborateur de cabinet d'un maire.
Ces dispositions ont fait l’objet de précisions par le Conseil d’Etat dans son avis
n° 287656 du 1
er
février 2006
7
.
La commune
d’Oloron Sainte
-Marie
a indiqué que ce point était sans objet pour l’ensemble de la période sous
contrôle, le conseil
municipal n’ayant
jamais délibéré pour attribuer de tels frais à des agents.
7
Disponible sur le site Légifrance, à partir du lien renvoyant à la jurisprudence administrative.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
25/86
3.3.
L
E REMBOURSEMENT DES FRAIS DE DEPLACEMENT ET DE MISSION
3.3.1.
Le rappel des textes applicables
Comme indiqué précédemment, la loi ne prévoit que deux cas dans lesquels des frais de déplacement et de
mission d’élus peuvent être pris en charge par le
budget communal :
-
Aux
termes de l’
article L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales : «
les membres du conseil
municipal peuvent bénéficier du remboursement des frais de transport et de séjour qu'ils ont engagés pour
se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités,
lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci.
/ (…)
» ; ces dispositions sont précisées
par l’article
R. 2123-22-2 du même code, en ces termes : «
les membres du conseil municipal peuvent prétendre, sur
présentation de pièces justificatives, à la prise en charge des frais de transport et de séjour qu'ils engagent
à l'occasion de leurs déplacements hors du territoire de la commune pour prendre part aux réunions des
organismes dont ils font partie ès qualités. / La prise en charge de ces frais de transport et de séjour est
assurée dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article R. 2123-22-1 (voir ci-après)
/ (…)
; »
-
Aux
termes de l’a
rticle L. 2123-18 du même code :
« Les fonctions de maire, d'adjoint, de conseiller municipal
(…)
donnent droit au remboursement des frais que nécessite l'exécution des mandats spéciaux. Les frais
ainsi exposés peuvent être remboursés forfaitairement dans la limite du montant des indemnités journalières
allouées à cet effet aux fonctionnaires de l'Etat. Les dépenses de transport effectuées dans
l'accomplissement de ces missions sont remboursées sur présentation d'un état de frais. Les autres
dépenses liées à l'exercice d'un mandat spécial peuvent être remboursées par la commune sur présentation
d'un état de frais et après délibération du conseil municipal
». Ces dispositions sont précisées par
l’article
R. 2123-22-1 : «
Les membres du conseil municipal chargés de mandats spéciaux par leur assemblée
peuvent prétendre, sur justificatif de la durée réelle du déplacement, d'une part, au paiement d'indemnités
journalières destinées à rembourser forfaitairement leurs frais supplémentaires de repas et de nuitée
nécessités par l'exercice de ces mandats et, d'autre part, au remboursement des frais de transport engagés
à cette occasion. La prise en charge de ces frais est assurée dans les conditions définies par le décret fixant
les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des
personnels civils de l'Etat
».
Aucune disposition du code général des collectivités territoriales ne définit de façon générale ce qu’est un
mandat spécial. C’est donc la jurisprudence du Conseil d’Etat qui a défin
i cette notion :
-
le mandat spécial doit
s’entendre
«
de toutes les missions accomplies par le maire avec l’autorisation du
conseil municipal dans l’intérêt des affaires communales, à l’exclusion seulement de celles qui lui incombent
en vertu d’une obligation résultant d’une disposition législative ou réglementaire expresse
» (décision du
24 mars 1950, Sieur Maurice, publiée au recueil Lebon p. 185).
-
le mandat spécial doit être
précisément défini et encadré, ce qui implique qu’il porte sur une mission
ponctuelle, qui, pour les maires, adjoints, présidents ou vice-présidents, ne doit pas relever de leurs fonctions
normales ;
-
le mandat spécial doit recouvrir une mission qui ait une certaine consistance.
-
le
Conseil d’Etat
est particulièrement exigeant sur la précision du mandat spécial, qui doit délimiter clairement
les missions que l’élu est chargé d’accomplir. Faute d’une telle précision, le mandat spécial permettrait de
contourner les règles applicables au principe de gratuité des fonctions. A cet égard, la souplesse que le
Conseil d’Etat
admet parfois s’agissant de l’indemnisation d’un accident peut se comprendre dès lors que
les accidents ne sont ni recherchés ni prévisibles. Il en va différemment de la prise en charge de frais de
transport et d’hébergemen
t.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
26/86
-
Par ailleurs, une délibération accordant un mandat spécial ne peut être adoptée a posteriori, sans violer le
principe de non rétroactivité des actes administratifs. Il résulte d’ailleurs clairement de toute la jurisprudence
du
Conseil d’Etat
qu’il
recherche des délibérations antérieures à la mission,
l’autorisation prévue par la loi
devant nécessairement être préalable.
Comme indiqué précédemment, le remboursement des frais de mission des élus doit se faire dans les conditions
prévues par le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais
occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l'Etat. Ce décret rappelle notamment
que :
-
le remboursement des frais ne peut avoir lieu que pour les déplacements hors des résidences administrative
ou familiale de l’intéressé
;
-
les administrations peuvent conclure dans le respect du code des marchés publics, directement avec des
compagnies de transport, des établissements d'hôtellerie ou de restauration, des agences de voyages, et
autres prestataires de services, des contrats ou conventions, pour l'organisation des déplacements.
Il convient également de prendre en compte les dispositions du décret n° 2001-654 du 19 juillet 2001 fixant les
conditions et les modalités de règlements des frais occasionnés par les déplacements des personnels des
collectivités locales et établissements publics, qui renvoie sur de nombreux points, au décret précédent, mais
qui apporte les précisions suivantes :
-
la résidence administrative est le territoire de la commune sur lequel se situe, à titre principal, le service où
l'agent est affecté ;
-
l'autorité territoriale ou le fonctionnaire ayant reçu délégation à cet effet signe l'ordre de mission dont doit
être muni, au préalable, l'agent envoyé en mission ;
-
l'assemblée délibérante de la collectivité fixe le barème des taux du remboursement forfaitaire des frais
d'hébergement dans la limite du taux maximal prévu aux premier et deuxième alinéas de l'article 7 du décret
du 3 juillet 2006 précité.
-
Elle peut également fixer, pour une durée limitée, lorsque l'intérêt du service l'exige et pour tenir compte de
situations particulières, des règles dérogatoires aux taux des indemnités de mission et de stage. Elles ne
peuvent toutefois en aucun cas conduire à rembourser une somme supérieure à celle effectivement
engagée.
Les taux forfaitaires de remboursement des frais kilométriques sont précisés par l’a
rrêté du 3 juillet 2006
(NOR : BUDB0620005A). Un autre arrêté du même jour (NOR : BUDB0620004A) fixe les taux des indemnités
de mission : le taux du remboursement forfaitaire des frais supplémentaires de
repas est fixé à 15,25 € par
repas. Le taux maximal du remboursement des frais d'hébergement est fixé à 60
€
(ce montant étant augmenté,
pour certains ministères, à 70 € pour les déplacements dans certaines communes limitativeme
nt énumérées
(les communes de Paris et de sa petite couronne, les communes de plus de 200 000 habitants).
S’agissant enfin des pièces justificatives à produire au comptable pour le paiement de ces frais, elles sont
définies par les dispositions de l’a
rticle D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales et des rubriques
2 (dépenses de personnel) et 3 (
dépenses liées à l’exercice de fonctions électives) de l’annexe I du même code.
Le remboursement des frais est notamment subordonné à la production des délibérations ayant, le cas échéant,
fixé des règles spécifiques et/ou attribué un mandat spécial. Il s’accompagne obligatoirement d’un ordre de
mission et d’un état de frais détaillé, ces documents devant être signés par l’autorité territoriale et être
accompagnés des pièces justificatives y afférentes.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
27/86
3.3.2.
Les enjeux financiers et la méthode de contrôle
Le tableau ci-après reprend les données comptables 2011-2016 du budget principal de la c
ommune d’Oloron
Sainte-Marie afférentes aux frais de déplacement (en euros) des agents et des élus.
BUDGET PRINCIPAL
2011
2012
2013
2014
2015
2016
6251 - Voyages et déplacements
des agents
12 906
5 130
4 454
5 747
8 032
14 122
C/6532 Frais de mission des
maires, adjoints et conseillers
812
279
391
9 761
12 594
17 182
Ce tableau met en évidence une croissance des frais de déplacement des élus. Toutefois, même en 2016, les
dépenses du compte 6532 ne représentaient que 0,14 % du total des dépenses réelles de fonctionnement.
L’analyse
menée par la chambre régionale des comptes a été effectuée à partir des mandats de paiement 2011
à 2015 dont elle disposait déjà. Les mandats de paiement 2016 ont été demandés au comptable, mais
uniquement pour ce qui est de ceux du compte 6532 (déplacements des élus).
Les premiers constats ainsi effectués ont amené à identifier certains mandats pour lesquels des demandes
complémentaires d’explications ont été adressées au maire
en cours d’instruction.
3.3.3.
L’encadrement des frais de déplacement mis en place par le conseil municipal
Le conseil municipal
d’Oloron
a fixé, par délibération du 29 juin 2007
,
les modalités d
’indemnisation des frais de
déplacement et de changement de résidence applicables à partir du 1
er
juillet 2007. Les dispositions ainsi
adoptées par le conseil municipal sont conformes aux règles fixées par le décret n° 2001-654 du 19 juillet 2001
et ne comportent pas de mentions dérogatoires relatives aux montants des remboursements de frais de
déplacement et de mission. Cette délibération ne concerne que les agents.
I
l n’a été produit aucune autre délibératio
n spécifique et/ou dérogatoire pour les déplacements des élus. Dès
lors, en application des textes susmentionnés, le droit commun applicable aux agents leur est également
applicable, y compris pour les modalités et taux forfaitaires
d’indemnisation.
Par ailleurs,
il a été confirmé en cours d’instruction que le conseil municipal n’a
pas délibéré de 2011 à 2016
inclus pour accorder des mandats spéciaux à certains élus.
Un traitement particulier peut toutefois être appliqué aux cas des déplacements
d’élus
en lien avec le jumelage
entre la commune d’Oloro
n et la commune espagnole de JACA. En effet, selon la commune :
« la délibération
instituant le jumelage Oloron / Jaca datant de 1962 n’a pas été retrouvée dans les archives communales. (…)
nous avons joint une photographie du serment de jumelage de 1986 attestant de ce jumelage. Depuis, il est de
coutume que les élus de la commune se déplacent dans la ville jumelle pour assister aux cérémonies
protocolaires et pour participer à des réunions de travail sur des pr
ojets communs. C’est sur cette base que le
maire, les conseillères municipales ou adjointes en charge du transfrontalier effectuent leurs déplacements à
Jaca ».
Au vu de ces explications, et pour les analyses qui suivent, les déplacements effectués par divers élus à JACA
en Espagne
n’ont donc pas été pris en compte dans les données chiffrées.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
28/86
Il appartiendra toutefois au conseil municipal de délibérer pour clarifier et préciser la portée et les bénéficiaires
des éventuels mandats spéciaux qu’il souhaite
accorder dans le cadre de ce jumelage. Dans ses réponses aux
observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que ces éléments seront précisés par une délibération qui
sera prise en 2018.
3.3.4.
Les constats concernant les frais de déplacement et de mission des élus
3.3.4.1.
Des déplacements réalisés sans mandat spécial ni preuve de la représentation de la
commune es qualité.
Pour la mandature achevée en mars 2014, cette situation anormale a concerné deux des remboursements de
frais étudiés en 2013 pour un montant total de 195
€.
Il
s’agissait de deux adjointes dont l’une est allée
visiter
des installations d’athlétisme
et l’autre
a représenté le maire à une manifestation à San Sébastien.
Pour la mandature engagée en avril 2014,
comme l’indique le tableau de synthèse sui
vant, cette situation a été
constatée de manière bien plus fréquente, pour 96
mandats d’avril 2014 à décembre 2016, d’un montant total
de 30 341
€, dont
:
-
64
mandats d’un montant total de
15 730
€ p
our des déplacements de M. LUCBÉREILH ;
-
19 mandats d’un montant total de 3 676 € pour des déplacements
du deuxième adjoint au maire ;
-
13
mandats d’un montant total de 10
935
€ pour des déplacements d’autres élus, accompa
gnés, le cas
échéant, d’agents (
dont
un déplacement en 2016 d’un coût de 6
380 € pour all
er au salon des maires à Paris,
auquel le maire a aussi pris part).
Déplacement sans
mandat spécial
2014
2015
2016
TOTAL 2014-2016
nombre de
mandats
concernés
Montant
nombre de
mandats
concernés
Montant
nombre de
mandats
concernés
Montant
nombre
de
mandats
concernés
Montant
M. LUCBÉREILH
15
5 607
31
5 675
18
4 448
64
15 730
2
ème
adjoint au maire
7
1 414
10
1 921
2
341
19
3 676
Autres élus
7 (*)
1 261 (*)
3
2 942
3
6 731
13
10 935
TOTAL
29
8 282
44
10 539
23
11 521
96
30 341
(*) Respectivement 8 mandats et 2
063 € si on réint
égrait aussi le mandat de 802
€ (
n° 2792-2014) qui concerne un déplacement en
Corse
d’un élu et d’un agent qui a été imputé au compte 6251
-frais de missions des agents
Les motifs allégués de ces déplacements sont multiples.
Pour le
maire, il s’agit
souvent de déplacements à Paris, Bordeaux, Toulouse, Tarbes, Agen ou Bayonne et
identifiés comme étant des déplacements
« professionnels »
,
« de travail »,
« pour la recherche de financeurs »,
pour
« affaires »
ou pour des motifs ou dossiers particuliers (salon des maires, centre de médecines plurielles,
déviation Gabarn/Oloron, conférence sur les révolutions climatiques dans les écosystèmes, modernisation de
la RN134, lotissement de Soeix, rencontre
d’un
pédiatre pour l'hôpital, visites architecturales, a
chat d’œuvres
,
dossier résidence sénior, projet logistique, dossier EDF, recherches de franchises, réunion au ministère de
l’écologie, rencontre d’architectes, dispositifs de sécurité, rencontre à l’INSEE, …)
.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué «
qu’en raison de l’enclavement
de la commune et du territoire, il lui a fallu démarcher et chercher de nouveaux partenaires ou promoteurs
relativement loin. En outre, effectivement, depuis 2014, sous cette actuelle mandature, force est de constater
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
29/86
l’élan dynamique que la commune a su retrouver, un élan indispensable lui permettant de surmonter toutes les
difficultés auxquelles sont confrontées les communes de sa strate
».
Pour le deuxième adjoint au maire, ses déplacements concernent le SDIS de Pau,
l’
établissement public foncier
du Béarn et la régie de Mondidier, ainsi que divers déplacements journaliers non détaillés. Cet adjoint dispose
d’une délégation de fonctions pour les services techniques, les travaux, l’urbanisme, l’aménagement du
territoire, l’en
vironnement et les sections et,
par ailleurs d’une délégation de signature pour tout dossier et
document d’administration générale en cas d’absence du maire
. Dans ses réponses aux observations
provisoires, il a apporté les explications suivantes. E
tant retraité, il est disponible pour d’autres fonctions y
compris pour remplacer le maire
, en cas d’empêchement. Celui
-ci
lui avait demandé de s’occuper du
fonctionnement des services techniques, notamment du centre technique municipal (pour son organisation et
pour le suivi des équipes). Il devait par ailleurs aller à la rencontre des habitants pour étudier leurs doléances.
Les navettes incessantes liées à ces missions lui faisaient parcourir entre 30 et 40 kilomètres par jour (hors
missions extérieures à la ville). A sa demande, le maire a accepté qu’il se fasse indemniser partiellement de ses
trajets quotidiens, Il a donc sollicité et obtenu des remboursements kilométriques évalués forfaitairement à
25 km par jour pour
les jours où il ne se déplaçait pas à l’extérieur de la ville. A partir de 2015, il s’est moins
occupé du centre technique municipal pour se consacrer à d’autres missions, et n’a plus alors sollicité que les
remboursements de ses déplacements en dehors de la commune.
Pour les déplacements des
autres élus, il s’agit de
visites de centres de soins des personnes dépendantes, de
déplacements à Paris pour le salon des maires, de réunions à Toulouse, d
’un
e conférence à Pau ou encore
d’un déplacement en Corse pour
la préfiguration des masters de pétanque.
En cours d’instruction,
M. LUCBÉREILH a apporté les explications suivantes :
«
(…) Comme (un) document en
atteste, extrait de mon programme municipal, j’ai abandonné mon emploi pour être «
maire à temps plein », et
ainsi être le « VRP
» de ma cité. La gestion d’un budget annuel de près de 19 millions d’euros impose en effet
un investissement total.
Il est donc bien clair que, comme dans mon premier mandat (2001-2008), je considère que ma fonction consiste
à circuler, rencontrer, prospecter des investisseurs ou des institutionnels susceptibles de nous aider dans nos
projets. Il s’agit d’un investissement pour l’avenir dont on sait dès le départ que le résultat n’est pas forcément
immédiatement assuré. (…)
S’agissant
des élus en général, nous avons toujours pensé que la délibération votée au début de notre mandat,
précisant les fonctions, responsabilités et délégations de chacun, suffisait à justifier les missions entreprises
sans nouvelle autorisation spéciale.
(…) j
e crois que ma conception de maire VRP qui se déplace facilement et va voir les expériences extérieures
correspond à mes engagements. On peut discuter, et je suis prêt à m’expliquer, de l’opportunité, car il y a
toujours un dossier justifiant mes déplacements. Mais tous les remboursements correspondent à des factures
fournies ou des dépenses réelles et la balance générale démontre qu’il n’y a pas eu de dépassement ni
d’enrichissement personnel
».
La chambre régionale des comptes observe toutefois que
, s’il
ne lui appartient évidemment pas de se prononcer
en opportunité sur la manièr
e dont le maire d’Oloron Sainte
-
Marie entend incarner son mandat, il n’en demeure
pas moins que, sur le plan de la seule régularité, ces éléments explicatifs ne suffisaient pas à permettre aux
élus de s’affranchir des règles prévues pour les déplacements et missions
. Il convient en effet de rappeler
qu’aucun mandat spécial n’a jamais été sollicité auprès du conseil municipal et que, par ailleurs, la notion de
représentation de la commune ouvrant droit à remboursement des frais des élus doit être entendue de manière
limitative telle que prévue par le texte, à savoir
« se rendre à des réunions dans des instances ou organismes
où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci ».
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
30/86
Dans sa réponse aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que
« la puissance publique n’a
jamais attiré notre attention, ni celle de la majorité précédente, sur les difficultés que cela pouvait poser ».
Il a
également précisé
qu’il sera proposé en 2018 au conseil municipal de délibérer sur l’attribution de mandats
spéciaux et sur les remboursements des frais de déplacement aux élus chargés de représenter la commune es
qualité au sein d’instances ex
térieures au territoire de la commune.
La chambre régionale des comptes prend acte de cette intention et rappelle que
c’est
effectivement avant tout
à la commune, qui s’administre librement, qu’il appartient de veiller à faire une exacte application des t
extes
législatifs et règlementaires.
3.3.4.2.
Des remboursements de frais d’hôtel et de restauration qui excèdent dans plusieurs
cas les montants règlementaires
Cette situation a été observée au cours de la mandature engagée en avril 2014.
Ainsi, en 2015 et 2016,
l’analyse détaillée des
frais de mission pris en charge par le budget communal a permis
d’identifier
quatre-vingt-six repas qui comportaient des taux de remboursements unitaires nettement supérieurs
au
taux règlementaire de 15,25 € par repas. En effet, ces
quatre-vingt-six repas ont coûté en tout 2
954 €, soit
un coût
unitaire moyen s’élevant à 34
€,
ce qui représente plus du double du coût règlementaire. Vingt-quatre
d’entre eux ont eu un coût unitaire
se situant entre 40 € et 50 € et quatre un coût unitaire de 56 €. Pour ces
quatre-vingt-six repas, il en a résulté un surcoût total par rapport au taux règlementaire de remboursement
d’environ1
642 €.
De même plusieurs remboursements de nuitées d’
hôtel ont dépassé de manière significative le montant
règlementaire de 70
€ (à Paris ou dans les
grandes villes).
Il est possible de citer à cet égard des nuitées d’hôtel
de M. LUCBÉREILH à Paris à 184
€ (mandats 3979/2014 septembre 2014, 4230/2014 octobre 2014, 4
678/2014
décembre 2014), à 165 € (mandat 1300/2015), à 209 € (mandat 2483/2015),
à 198
€ (mandat 3596
/2015) et à
192
€ (mandat 4320/2015
).
Dans ses réponses aux observations provisoires sur ce point, M. LUCBÉREILH a indiqué que les plafonds
règlementaires de remboursement des frais de repas et de nuitées seront
à l’avenir
respectés, hors décision
différente formulée dans un mandat spécial dûment voté par le conseil municipal. Il a indiqué en outre que
«
jamais le Trésor public ni les organes de contrôle n’ont émis d’observations ou d’alertes qui auraient été de
nature à attirer notre attention sur l’existence d’une éventuelle difficulté ».
La chambre régionale des comptes renvoie à son rappel précédent pour ce qui est de la responsabilité première
de la commune et rappelle également que,
sur ce sujet comme sur d’autres,
les contrôles qu’il appartient au
comptable d’exercer ainsi que les pièces justificatives qu’il est en droit d’exiger sont précisés et limités par les
dispositions du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique,
par l’article D.
1617-
19 du code général des collectivités territoriales et par l’annexe I dudit code.
3.3.4.3.
Des ordres de mission inexacts, destinés à rembourser
d’autres
frais du maire
Cette situation a concerné trente-neuf mandats, pour un montant total de 13 285
€, soit un mandat en
mai 2014
(194,50 €), six mandats en 2015 (996,50 €) et trente
-deux mandats en 2016 (12 094
€).
Les pièces justificatives de ces dépenses, constituées d’ordres de mission et d’états de frais, mentionnent des
déplacements pour lesquels des frais kilométriques ont été attribués à M. LUCBÉREILH.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
31/86
Leur répartition plus précise est la suivante :
-
un ordre de mission et son état de frais ont été signés directement par le maire ;
-
trente-quatre ordres de mission et états de frais comportent une signature, apposée sous la mention
« par
délégation du Maire, l’adjoint »
et identifiée par la mention manuscrite du nom du deuxième adjoint au maire.
Toutefois, dans ses réponses à
l’extrait d’observations provisoires qui lui a été adressé, cet adjoint a indiqué
n’avoir réellement signé que trois de ces ordres de missions et états de frais, datant de 2015, et ne pas
« reconnaître »
les trente-et-un autres ;
-
trois autres ordres de mission et états de frais avaient été signés par le sixième adjoint qui a indiqué, dans
ses réponses à l’extrait d’observations provisoires qui lui a été adressé, l’avoir fait en toute confiance, dans
la mesure où les déplacements prévus correspondaient à des dossiers en cours dont il avait connaissance ;
il a toutefois précisé qu’au moment de la signature des états de frais, il n’avait pas accès aux
pièces
justificatives y afférentes ;
-
un autre ordre de mission comportait la signature du premier adjoint au maire, qui a indiqué également, dans
ses réponses à l’extrait d’observations provisoires qui lui a été adressé, l’avoir signé en toute confiance dès
lors que le déplacement allégué semblait se rapporter à un dossier en cours. Il a précisé toutefois ne pas
r
econnaître la signature qui apparaît sur l’état de frais y afférent, ayant
« nettement l’impression qu’elle a été
imitée »
.
Interrogé en cours d’instruction sur la justification de ces déplacements,
M. LUCBÉREILH a produit des
explications reprenant toutes comme argument que ces fiches de remboursements ont été
éditées « afin de
rembourser au Maire des dépenses qu'il a avancées directement lors de ses déplacements ».
Il a produit
également pour la plupart de ces remboursements des pièces de dépenses (péages
frais de restauration, …)
mais qui ne concernaient pas directement les dates ou lieux des déplacements allégués sur les ordres de
mission. Dans certains cas, les factures produites étaient au demeurant postérieures aux états de frais, ce qui
ne correspondait donc pas à des remboursements de frais déjà avancés.
M. LUCBÉREILH a aussi apporté les explications suivantes :
« Pour leur imputation, les services de la ville
d’Oloron Sainte
-Marie ont toujours considéré que les dépenses effectuées en dehors de la cité et non
susceptibles d’être payées par mandat administratif (taxis, restaurant…) étaient remboursées aux élus par voie
d’ordres de mission ouvrant droit à indemnités kilométriques, équivalant au montant des factures fournies.
Malgré plusieurs contrôles de la Chambre régionale des comptes conc
ernant la ville d’Oloron Sainte
-Marie,
aucune remarque n’a jamais été formulée à ce sujet. Pour preuve de cette pratique, le document (…)
portant
sur le mandat précédent
et sur l’actuel prouve que (l’ancien) directeur
général des services
(…)
se faisait
rembourser des achats de logiciels faits pour la ville et payés avec sa carte bleue, en les convertissant en
indemnités kilométriques … ce qui est écrit de sa main, les fiches étant signées du Maire. Cette pratique, qui
m’a toujours surpris, et dont je comprends aujourd’hui que
le législateur a voulu y mettre fin récemment en
instituant une indemnité spécifique, explique les discordances de dates que l’on peut trouver. En effet, nous
attendions d’avoir un certain nombre de factures pour demander au secrétariat l’établissement d’une fiche de
frais qui les regroupe et il les datait du jour où la fiche était établie et pas du jour des diverses facturations. Il a
pu arriver, par ailleurs, que le montant remboursé soit différent de celui des factures, simplement pour que le
kilométrage coïncide avec la destination annoncée. J’ajoute n’avoir jamais contrôlé, ni signé, la moind
re fiche
de frais me concernant ».
Il a précisé en outre, en réponse aux observations provisoires que, selon lui,
« si la forme (des fiches de
remboursement) souffre d’imperfections, les dépenses dont il est fait état correspondent néanmoins à des frais
exposés dans l’intérêt de la collectivité (péages, frais de restauration, …). (…) Il n’y a eu aucun enrich
issement
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
32/86
personnel au nom du maire puisque les dépenses étaient dictées par les besoins de la représentation de la
commune »
.
La chambre régionale des comptes observe toutefois que :
-
la circonstance que quelques remboursements à un agent, certes irréguliers sur la forme, aient été effectués
avant 2014, pour un montant total ne dépassant pas 120
€ (voir ci
-après) ne saurait valoir preuve de
l’existence d’une généralisation
, par le passé,
d’un processus identique pour les remboursements des frais
de déplaceme
nts d’élus, aucun cas de
ce
genre n’ayant été observé de
2011 à mars 2014 ;
-
en toute hypothèse, cette circonstance ne saurait excuser l’irrégularité massive
qui a consisté à rembourser
à partir de mai 2014 des frais kilométriques non réalisés, sur la base
d’ordres
et de frais de mission
comportant des mentions inexactes, tant pour ce qui est des kilométrages que des dates des déplacements
ou de la nature des frais réellement remboursés ;
-
ce procédé encourt des risques de qualification pénale, sous réserve
de l’appréciation des juridictions
judiciaires.
A cet égard, ce procédé est d’ailleurs également de nature à mettre en difficulté, et ce
indépendamment de leur volonté, les trois adjoints dont les noms apparaissent pour validation sur les ordres
de mission et les états de frais (dans la mesure où les documents comportaient en réalité des indications
inexactes) ;
-
ce procédé opaque est d’autant plus incompréhensible que le maire a indiqué que tous
les frais ayant ainsi
fait l’objet de remboursements avaient
été engagés
dans l’intérêt communal
. Or, à supposer que tel ait bien
été le cas, ce que la chambre régionale des comptes n’a pas été en mesure d’établir au vu des pièces
produites, ils auraient
pu faire l’objet de
remboursements en toute régularité, à condition toutefois que les
formes et procédures règlementaires aient préalablement été respectées.
3.3.5.
Les constats concernant les frais de déplacement et de mission des agents
L’examen des frais de déplacements r
emboursés à des agents appelle les observations suivantes :
-
pour la mandature achevée en mars 2014
: dans deux cas, les ordres de mission n’ont pu être trouvés
; dans
trois autres
cas, d’un montant total de 120 €, M. UTHURRY a signé au bénéfice de l’ancien
directeur général
des services, des états de frais kilométriques qui se sont avérés inexacts
puisqu’ils ont eu pour objet réel le
remboursement à cet agent
de frais liés au paiement d’
un logiciel informatique ;
-
pour la mandature débutée en mars avril 2014 :
dans un cas, l’ordre de mission n’a pu être tr
ouvé ; dans
deux cas, la convocation d’agents à des examens professionnels n’a pu être retrouvée
; dans deux autres
cas, d’un montant total de 80 €, M.
LUCBÉREILH a signé au bénéfice de
l’ancien
directeur général des
services, des états de frais kilométriques qui se sont avérés
inexacts puisqu’ils ont eu pour objet réel le
remboursement à cet agent de frais liés au pa
iement d’un logiciel informatique.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. UTHURRY a précisé que
«
(l’ancien directeur général
des services) dont je n’ai aucune raison de douter de la confiance que j’avais en lui
, avait présenté trois
notes de d
éplacement pour un total de 120 € dont il m’a récemment confirmé qu’elles étaient destinées à lui
permettre d’être remboursé des frais d’acquisition d’un logiciel qu’il n’avait pu payer qu’avec sa carte bancaire
(…) ce logiciel a été inscrit au patrimoine
de la collectivité ».
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
33/86
3.4.
L
ES FRAIS DE RESTAURATION PRIS EN CHARGE DIRECTEMENT SUR LE BUDGET COMMUNAL
3.4.1.
Les enjeux financiers et la méthode de contrôle
Les investigations qui précèdent ont également mis en évidence
l’existence récurrente de frais de restauratio
n
pris en charge sur le budget communal, au bénéfice de restaurateurs de la commune ou de ses environs
proches.
Il a donc été demandé à la commune de produire les listes des paiements effectués de 2011 à 2016 inclus pour
tous les restaurants d’Oloron et en
virons, avec la mention, pour chaque mandat, de son numéro, de sa date, de
son montant et de son
compte d’imputation comptable.
L
’analyse de ces éléments a montré que
les paiements en question
s’élèvent en cumul 2011
-2016 à 209
465 €
et sont plus important
s en fin de période qu’en début de période (28
300 € en moyenne annuelle de 2011 à
2013 inclus contre 41
500 € en moyenne annuelle de 2014 à 2016).
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que cette augmentation de
dépenses d
e restauration est liée à l’accroissement de l’activité protocolaire depuis 2014.
Les paiements concernent 42 prestataires différents mais le plus important, en volume de paiements, représente
près d’un quart (23 %) des paiements totaux
; les cinq plus importants en représentent un peu plus des trois
cinquièmes (61 %) ; les dix plus importants en représentent les six septièmes (86 %).
Ces seuls constats n’étaient pas
, en tant que tels,
signes d’irrégularités.
A partir de là, des investigations
complémentaires ont donc été menées :
-
sur la base des intitulés qui figuraient sur les listes produites, une analyse et un classement par motifs des
repas a été effectuée ;
-
sur la base des imputations comptables mentionnées sur les listes produites, un classement par imputation
a été réalisé ;
-
ces deux classements
ont été mis en regard l’un de l’autre pour apprécier le degré d’exactit
ude des
imputations comptables ;
-
les pièces les plus importantes ont été extraites des liasses de pièces justificatives 2011 à 2015 dont
disposait la chambre régionale des comptes.
3.4.2.
Les dépenses ne posant, a priori, pas de problèmes de régularité
Comme l’i
ndique le tableau de synthèse ci-après, les motifs des frais de restauration sont multiples.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
34/86
Pour les deux tiers
(138 180 €)
, les dépenses de restaurations examinées sont liées à des repas et/ou à des
hébergements de groupes bien identifiés, à l’occasion de diverses fêtes (voir la ligne 1 du tableau ci
-dessous).
MOTIFS
2011
2012
2013
2014
jusqu'
en mars
inclus
2014 à
partir
d'avril
2015
2016
Total
1- Repas / hébergement de groupes
identifiés (fêtes, musique, …)
23 600
22 523
22 417
3 325
14 902
29 828
21 584
138 180
2- Repas "élus" ou "maire"
436
248
244
0
2 392
1 303
848
5 469
3- Repas "direction" ou "services" ou
agents
878
1 321
503
168
1 487
1 345
348
6 050
4- Repas "élus" ou "maire et "direction" ou
agents
511
55
132
0
3 578
3 764
2 297
10 337
5- Repas avec des tiers identifiés
0
0
222
0
436
2 036
641
3 335
6- Repas / hébergement sans mention d'élu
ou d'agent et sans motif ou avec motif flou
("affaires", référence à un dossier…)
5 088
4 285
2 423
858
5 639
12 742
14 971
46 006
7-Autres
0
0
89
0
0
0
0
89
TOTAL
30 512
28 432
26 030
4 351
28 433
51 018
40 689
209 465
Sur le fond, de telles dépenses ne pos
ent pas de difficulté en termes de régularité lorsqu’elles sont justifiées par
des manifestations locales, ce qui semble globalement avoir été le cas en l’espèce.
La chambre régionale des
comptes rappelle toutefois que de telles dépenses entre dans le champ des marchés publics et doivent donc en
respecter les principes et règles (recensement préalable des besoins par catégories homogènes pour en éviter
le fractionnement, mise en concurrence, …).
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que
«
l’achat de repas dans
différents établissements de la commune relevait simplement de la volonté politique de faire travailler un
maximum de restaurateurs ».
Il a précisé que
l’inclusion de ces dépenses dans le champ des marchés publics
(avec notamment le recensement préalable des be
soins par catégories homogènes) fera l’objet d’
une réflexion
en 2018 sur l
a production d’un cahier des charges adapté aux besoins de la collectivité.
Sur ce point, la chambre régionale des comptes rappelle
qu’i
l
sera loisible à la commune d’utiliser l’une des
procédures de passation prévues par le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics ; ce
décret a notamment maintenu en ses articles 78 à 80 la possibilité de signer des accords-cadres qui sont mis
en œuvre par la suite, soit par des marchés subséquents, soit par des bons de commande.
3.4.3.
Les irrégularités constatées pour les autres dépenses
Comme l’indique le tableau précédent, p
our environ un tiers (71
196 €)
, les dépenses de restauration sont
constituées de repas
« "élus" ou "maire" »
(5 469
€),
« "direction" ou "services" ou agents »
(6
050 €),
« "élus"
ou "maire et "direction" ou agents »
(10
337 €), de repas avec des tiers identifiés (335 €) ou de repas /
hébergements sans mention d'élu ou d'agent et sans motif ou bien avec des motifs flous (« affaires », référence
à un dossier…) (46
006 €).
Cette seconde catégorie de motifs
, d’un
coût global important, ne se répartit pas de manière uniforme tout au
long de la période, sur les deux mandatures successives, comme le précise le tableau ci-après.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
35/86
En effet, s’agissant en particulier des repas identifiés précisément comme étant des repas d’élus et/ou d’agents
,
leur volume moyen annuel est passé de 1
383 € de 2011 à mars 2014 (soit un total de 4
494 €) à 5
342 € en
moyenne annuelle d’avril 2014 à 2016 (soit un total de 17
362 €).
Entre ces deux périodes, les volumes moyens
ont donc été multipliés par 3,85.
Quant aux autres repas avec des tiers ou sans mention d’élus et d’agents et/ou à motifs plus
ou moins précis,
leur volume moyen annuel est passé de 3 962
€ de 2011 à mars 2014 (soit un total de
12 875
€) à
13 260
€ en
moyenne annuelle d’avril 2014 à 2016 (soit un total de
36 465
€)
. Entre ces deux périodes, les volumes moyens
ont donc été multipliés par 3,35.
MOTIFS
Mandature 2011-
mars 2014
Moyenne annuelle
Mandature avril
2014-2016
Moyenne annuelle
2- Repas "élus" ou "maire"
927
285
4 542
1 652
3- Repas "direction" ou "services" ou
agents
2 869
883
3 180
1 156
4- Repas "élus" ou "maire et
"direction" ou agents
698
215
9 639
3 505
Sous total élus ou agents
4 494
1 383
17 362
5 342
5- Repas avec des tiers identifiés
222
68
3 113
1 132
6- Repas sans mention d'élu ou
d'agent et sans motif ou avec motif
flou ("affaires", référence à un
dossier…)
12 653
3 893
33 352
12 128
TOTAL lignes 2 à 6
17 370
5 344
53 827
19 573
L’
analyse de ces dépenses appelle
quatre séries d’observations.
1.
L
’ampleur des repas ainsi pris dans des restaurants d’Oloron et environs par des élus ou des agents
et leur
prise en charge financière par la commune pose de manière générale un important problème de régularité. En
effet,
la prise en charge par une commune de repas d’élus ou d’agents ne peut normalement s’envisager que
dans quatre cas :
-
lors de déplacements en dehors du ressort communal justifiés soit, pour les élus, par la représentation es
qualité de la commune ou
par l’exécution d’un mandat spécial donné préalablement par le conseil municipal,
soit, pour les agents, par un déplacement faisant l’objet d’un ordre de
mission ;
-
dans le cadre de frais de représentation définis préalablement par délibération du conseil municipal et
pouvant être attribués au maire, aux titulaires de certains emplois administratifs de direction ou à un
collaborateur de cabinet ;
-
dans le cas très particulier et restreint des fêtes et cérémonies nationales ou locales (compte 6232) ou bien
lors de réceptions (compte 6251) prévues et autorisées par le conseil municipal (à qui il appartient d’en fixer
les cadres et limites, notamment budgétaires) et au cours desquelles il peut arriver que des repas soient
servis à divers convives, dont des élus et des agents ;
-
dans le cadre de l’action
sociale en faveur des agents, par une prise en charge partielle, en fonction de
critères sociaux, du coût des repas (par chèques déjeuners tickets repas ou participations de la collectivité
à des restaurants administratifs ou interentreprises).
En dehors de ces cas,
aucune disposition législative ou règlementaire n’autorise la prise en charge des repas
d’élus ou d’a
gents,
lorsqu’ils sont pris dans
leur commune de résidence.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
36/86
Or, au cas d’espèce, les 71 196 € de frais de restauration susmentionnés ne rentrent dans aucun des quatre
cas précités,
ce qui amène à considérer qu’ils ont été pris en charge irrégulièrement par le budget communal
.
2.
L’examen de l’ensemble de ces dépens
es de restauration a par ailleurs aussi mis en évidence un problème
très important d’imputations comptables
tout au long de la période 2011-2016, comme le montre le tableau de
synthèse suivant.
En effet, les imputations inexactes concernent environ les deux tiers des frais de restauration de la période, ce
ratio ayant oscillé entre 49 % et 59 % de 2011 à 2013 inclus et 60 % et 80 % de 2014 à 2016 inclus. Ces
mauvaises imputations sont dues à l’utilisation à tort
:
-
du compte 604 - Achats d'études, prestations de services (incorporés aux ouvrages, travaux et produits
fabriqués et prestations de services), pour un montant total de 74 027
€
;
-
du compte 60623 - Achats non stockés de matières et fournitures - alimentation, pour un montant total de
1 274
€ ;
-
du compte 6232 Fêtes et cérémonies, pour un montant total de 60
175 € sur les 134
075 € imputés sur ce
compte.
Ces imputations inexactes ont aussi pu avoir pour effet de ne pas permettre d’identifier d’emblée, à la seule
lecture des comptes, l’ampleur des repas
pris en charge par la commune au cours de cette période.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
37/86
Comptes utilisés pour
l’imputation des frais de
restauration
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Total
Commentaire M14 -tome 1
604 - Achats d'études,
prestations de services
(Incorporés aux
ouvrages, travaux et
produits fabriqués et
prestations de services)
12 578
10 639
13 347
12 528
18 899
6 036
74 027
Les achats de biens ou
services sous-traités qui
s’intègrent dans le cycle de
production (comptes 604 et
605)
60623 - Achats non
stockés de matières et
fournitures : Alimentation
0
277
0
54
101
842
1 274
Le compte 606 regroupe tous
les achats non stockables
(eau, énergie) ou non
stockés tels que ceux
afférents à des fournitures
qui ne passent pas par un
compte de stocks. Les
subdivisions 6062 à 6068
concernent des fournitures
qui pourraient être stockées
mais que la commune décide
de ne pas suivre en stocks.
6232 - Fêtes et
cérémonies
17 934
17 516
12 594
20 202
32 018
33 811
134 075
Les dépenses engagées à
l’occasion des fêtes ou
cérémonies nationales et
locales sont imputées au
compte 6232 « Fêtes et
cérémonies ».
dont dépenses réellement
imputables à des "fêtes et
cérémonies" ou des "frais
de réception" selon les
intitulés figurant sur les
états produits
13 124
14 522
10 501
6 582
13 043
16 128
73 900
dont autres dépenses
imputées aux comptes
6532
4 810
2 994
2 093
13 619
18 975
17 683
60 175
6251 - Voyages et
déplacements
0
0
89
0
0
0
89
Le compte 6251 « Voyages
et déplacements » concerne
exclusivement les frais de
transport individuel du
personnel, alors que le
compte 6256 « Missions »
retrace l’ensemble des frais
exposés à l’occasion de
l’envoi en mission d’un
agent : frais de transport,
nourriture et logement.
TOTAL
30 512
28 432
26 030
32 784
51 018
40 689
209 465
Mauvaises imputations
17 388
13 910
15 440
26 201
37 975
24 562
135 476
en % du total
57%
49%
59%
80%
74%
60%
65%
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que les frais de restauration
engagés au titre de manifestations communales avaient été imputés au compte 6042 car il avait été considéré
que ces manifestations étaient
« refacturables »
au sens du commentaire dudit compte mentionné par
l’instruction comptable M14. Depuis 2018, ils sont imputés au compte 6232 (fêtes et cérémonies). Par ailleurs
,
il a admis que les imputations de frais aux comptes 60623 et 6251 (pour un montant total d
e 1 363 €) l’ont été
par erreur et a estimé que l
es frais imputés à tort au compte 6232 (d’un montant de 60 175) auraient dû être
imputés aux comptes 6257 (frais de réception hors fêtes et cérémonies) ou 6238 (frais de repas d’affaires non
rattachables à une réception).
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
38/86
3.
Par ailleurs, l’examen des factures qui ont été extraites des liasses à partir des états de mandatement produits
a mis en évidence l’existence de repas aux coûts unitaires particulièrement importants.
Pour illustrer cette situation, à simple
titre d’exemples
, ont été retenus certains restaurants parmi les plus
fréquentés.
A partir
de l’examen des pièces, lorsqu’elles
mentionnaient le nombre de convives, il a pu être calculé un prix
unitaire par couvert. Toutes les situations dans lesquelles
ce prix unitaire était supérieur à 30 €
(hormis les cas
où il s’agissait
des repas collectifs lors de fêtes locales) ont été synthétisées dans le tableau ci-après.
Restaurants
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Nom-
bre
Coût
uni-
taire
Nom-
bre
Coût
uni-
taire
Nom-
bre
Coût
uni-
taire
Nom-
bre
Coût
uni-
taire
Nom-
bre
Coût
uni-
taire
Nom-
bre
Coût
uni-
taire
Restaurant
n°1
22
61,70
4
55,93
4
49,28
49
45,19
27
41,40
35
39,81
Restaurant
n°2
9
32,03
3
44,77
20
46,65
6
42,02
Restaurant
n°3
3
50,20
7
32,04
55
34,41
12
44,60
Restaurant
n°4
7
54,79
Restaurant
n°5
5
31,92
Restaurant
n°6
22
49,18
4
34,23
19
55,49
16
44,42
Restaurant
n°7
4
51,75
4
39,23
Restaurant
n°8
21
69,14
Total
47
55,11
17
38,17
4
49,28
82
46,76
148
43,39
60
42,74
Surcoût
total par
rapport à
un prix
unitaire de
15,25 €
1 873
390
136
2 584
4 165
1 649
Sources : Pièces justificatives et autres éléments produits à la chambre
Ces quelques exemples mont
rent l’existence
récurrente de ces situations tout au long de la période, même si
elles ont eu tendance à être plus nombreuses de 2014 à 2016 que de 2011 à 2013.
La dernière ligne procède au calcul de l’écart entre, d’une part, ces situations et, d’autre p
art, les montants
qu’auraient coûté ces repas s’il leur avait été appliqué un taux unitaire de 15,25 €
(étant précisé que ce taux
règlementaire
n’est pri
s ici
que comme simple référence puisque normalement, ni les élus ni les agents n’ont
droit au remboursement de frais de mission dans la commune de leur résidence administrative).
Il en résulte un surcout total de près de 10
800 €, dont 2
400 € pour la période 2011
-2013 et 8
400 € de 2014 à
2016.
Ce surcout est toutefois loin d’être exhaustif puisque
, comme indiqué précédemment, les modalités de
calcul susmentionnées sont loin de prendre en compte tous les repas.
4.
Enfin, les factures ne mentionnent presque jamais de manière précise les convives ayant pris part aux repas,
ce qui ne permet pas de vérifier
précisément de qui il s’agissait.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
39/86
L’
ensemble de ces observations
traduit donc une situation très largement insatisfaisante au plan d’une gestion
régulière et économe des deniers publics.
Sur cette partie relative aux frais de restauration, dans ses réponses aux observations provisoires,
M. UTHURRY a indiqué
«
prend(re) acte des erreurs d’imputation. J’affirme qu’elles n’étaient en aucune
manière pour la période qui me concerne destinées à masquer quoi que ce soit. Je regrette d’ailleurs qu’elles
n’aient fait l’objet de la moindre remarque de la part du comptable et j’en conclus que les relations entre élus et
services avec les services du comptable
–
peut-être en sous-effectif- doivent être plus organisées et plus
denses ».
Il a aussi indiqué regretter que ces observation
s n’aient pas été faites lors d’un précédent contrôle de
la chambre régionale des comptes
.
Quant à M. LUCBÉREILH, il a expliqué, s
’agissant des montants u
nitaires élevés relevés par la chambre
régionale des comptes, que tous les repas pris en charge par la commune ne pouvaient pas entrer dans les
montants forfaitaires règlementaires de référence des repas payés en cas de mission à l’extérieur.
Selon lui,
« pour des raisons évidentes de partenariats à créer ou à consolider, dans le cadre de coopération avec les
institutions ou les financeurs, le choix a été fait à diverses reprises de privilégier des établissements proposant
une gamme de repas supérieure à celle que d’autres pourraient proposer. (…) Ni les comptables, ni le Trésor
public n’ont
jamais exposé de difficultés puisque les factures ont toujours été payées intégralement ».
Il a
toutefois indiqué également que les repas officiels et protocolaires seront désormais autorisés par le conseil
municipal par une délibération en 2018 et que la liste des convives sera systématiquement validée en amont et
vérifiée le jour même.
La chambre régionale des comptes prend acte de cet engagement. Elle rappelle aussi que la circonstance
alléguée que certaines des irrégularités susmentionnées
n’avaient pas
, par le passé, donné lieu à remarques,
soit du comptable public, soit de la chambre régionale des comptes,
n’est pas de nature à exonérer la commune
de sa propre responsabilité, puisque c’est à elle qu’il incombe en premier lieu de veiller
au respect des règles,
et, en particulier
à l’exacte imputation comptable des dépenses et des recettes. Au demeurant, comme indiqué
précédemment, par courrier du 4 mars 2016, le comptable avait signalé au maire le cas de quatre mandats
imputés selon lui à tort.
3.5.
L’
UTILISATION DE VEHICULES MIS A DISPOSITION PAR LA COMMUNE
3.5.1.
Les véhicules mis à disposition des élus
Jusqu’au 12 octobre 2013, aucun texte ne prévoyait la mise à disposition de véhicules à des élus.
Toutefois,
l’article 34 de la loi n°
2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a créé
l’article
L. 2123-18-1-1 du code général des collectivités territoriales, applicable aux communes, aux termes duquel :
« selon des conditions fixées par une délibération annuelle, le conseil municipal peut mettre un véhicule à
disposition de ses membres
(…)
lorsque l'exercice de leurs mandats ou de leurs fonctions le justifie. /
(…)
»
.
Sur ce point, l
a commune d’Oloron
Sainte-Marie a apporté les précisions suivantes :
-
au cours de la 1
ère
mandature (jusqu
’en mars 2014), aucun élu n’a disposé d’un véhicule de fonction,
-
au cours de la 2
ème
mandature (engagée en mars 2014), par délibération du 6 novembre 2014, en se référant
à l’article
L. 2123-18-1-1 précité du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal a délibéré
notamment
sur l’attribution d’un véhicule de fonction au
« directeur général des services »
et aux
« membres
du conseil municipal représenté par M. le Maire »
étant précisé que
« ce véhicule serait attribué selon les
modalités suivantes : /
usage professionnel pour l’exercice des missions relevant des fonctions ci
-dessus, /
usage toute l’année, usage sur le trajet domicile
-travail avec remisage à domicile, / usage privé pendant les
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
40/86
congés annuels
–
RTT
–
maladie … (uniquement
le DGS), / prise en charge par la collectivité des frais liés
à l’utilisation du véhicule (entretien réparations, carburant, assurance, stationnement …)
».
A la suite de cette délibération, le maire a signé le 6 janvier 2015 un arrêté individuel qui comporte les mentions
suivantes :
« M. Hervé LUCBÉREILH
, maire d’Oloron Saint
-Marie, est autorisé à utiliser le véhicule de fonction
(FIAT PUNTO
…
) de manière permanente et exclusive, tant pour les nécessités liées à sa fonction que pour
son usage privatif. Le
véhicule sera remisé (à son) domicile (…). Cette autorisation prendra effet au 1
er janvier
2015 et cessera automatiquement lorsque M. Hervé LUCBÉREILH
n’exercera plus ses fonctions de maire et
devra remettre, à cette date, le véhicule à disposition de la v
ille d’Oloron Sainte
-Marie »
.
Cet arrêté individuel du 6 janvier 2015 excédait donc sur les points suivants les dispositions législatives et le
cadre prévu par le conseil municipal :
-
cet arrêté attribue au maire le véhicule
«
de manière (…) exclusive
»
alors que le conseil municipal avait
délibéré sur l’attribution d’un véhicule de fonction
« aux membres du conseil municipal représenté par M. le
maire »
;
-
cet arrêté attribue au maire
le véhicule pour toute la durée restante de son mandat alors que l’article
L. 2123-18-1-
1 précité du code général des collectivités territoriales prévoit que l’autorisation du conseil
municipal doit être renouvelée chaque année ;
-
cet arrêté attribue le véhicule également pour
« un usage privatif »
alors que le conseil municipal avait prévu
le bénéfice de
«
l’usage privé pendant les congés (…)
»
uniquement pour le directeur des services, pour son
propre véhicule de fonction.
-
au demeurant, pour ce qui concerne le point précédent, il convient de rappeler
que l’article
L. 2123-18-1-
1 du code général des collectivités territoriales limite la mise à disposition d’un véhicule à des
élus aux activités relatives à
«
l’exercice de leurs mandats où de leur fonctions
»,
ce qui, sous réserve de
l’appréciation des juridictions administrative
s, exclut tout usage privatif.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que cet
arrêté d’attribution a été
mal rédigé, par erreur. Il était selon lui
bien prévu que le véhicule utilisé par le maire le soit aussi par d’autres
élus, selon les besoins et il aurait aussi dû être prévu dans s
a rédaction que l’autorisation était consentie pour
une année et que cela ne concernait pas l’usage privatif.
Par ailleurs, la chambre régionale des comptes observe que le véhicule en question avait déjà été loué par le
maire par un contrat du 1
er
août 2014, soit trois mois avant l’autorisation donnée par le conseil municipal,
moyennant un forfait mensuel de 400
€
par mois.
Au final, cette location qui a donc duré 17 mois
(puisqu’elle s’est achevée le 31 décembre 2015)
aura donc
coûté 6
800 € à la commune. A ce montant, il convient de rajouter 4
833
€ de frais d’essence et de péages
réglés en 2014 et en 2015 avec la carte de carburant établie nominativement au nom de M. LUCBÉREILH. Le
coût total d’utilisation de ce véhicule pour la période d’août 2014 à décembre 2015 s’établit donc à
un peu plus
de 11 6
00 €.
Il peut aussi être observé que même après la restitution du véhicule, M. LUCBÉREILH a continué à utiliser la
carte de carburant, pour un montant s’établissant
en 2016 à plus de 3 35
0 €.
La commune a expliqué en cours
d’instruction qu’
« en 2016, Monsieur le Maire a utilisé son véhicule personnel. La carte de carburant a permis
de prendre en charge ses frais d'essence et de péage pour ses différents déplacements. Il ne s'est pas fait
rembourser de frais d'essence et de péage par ailleurs, même s'il a produit des ordres de missions ».
Dans ses
réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué avoir restitué cette carte fin janvier 2018.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
41/86
La chambre régionale des comptes rappelle que la prise en charge directe par le budget communal de frais de
carburant et de péage relatifs au véhicule personnel d’un élu
, sans justification d
e l’exercice d’un mandat s
pécial
ou de la représentation è
s qualité de la commune, n’est prévue par aucun texte.
3.5.2.
Le véhicule de fonction attribué au directeur des services
L’article 21 de la l
oi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 dispos
e qu’
un véhicule peut être attribué par nécessité
absolue de service notamment au directeur général des services d'une commune de plus de 5 000 habitants et
à un seul emploi de collaborateur de cabinet
Comme indiqué précédemment, et dans le prolongement de la recommandation formulée sur ce point par la
chambre régionale des comptes
dans son rapport d’observati
ons définitives du 21 août 2013, par délibération
du 6 novembre 2014, le conseil municipal a autorisé la mise à disposition d’un véhicule de fonction
au directeur
général des services. Cette attribution de véhicule de fonction a aussi donné lieu à un arrêté individuel du
6 janvier 2015. La chambre régionale des comptes prend acte de cette régularisation, qui a toutefois été assez
tardive, puisque l’agen
t concerné a continué à utiliser un véhicule de fonction sans délibération presque tout au
long de l’année 2
014.
L’avantage en nature que constitue
ce véhicule de fonction a été mentionné sur la fiche de paie du mois de
novembre 2015
de l’intéressé (pour u
n montant correspondant sans doute à une déclaration sur plusieurs mois
mais sans précision à cet égard sur la fiche de paie)
. Mais cet avantage n’a plus été
mentionné sur ses fiches
de paie de janvier à avril 2016 (date à laquelle il a quitté la commune)
alors que l’examen des dépenses faites
avec sa carte de carburant montre qu’il a continué à l’utiliser au cours de cette période.
3.5.3.
Les véhicules de service
Dans le prolongement de la recommandation formulée sur ce point par la chambre régionale des comptes dans
son rapport d’observati
ons définitives du 21 août 2013, par délibération du 6 novembre 2014, le conseil
municipal a défini un
règlement pour l’utilisation des véhicules de service
, avec en particulier une accréditation,
donnée également par arrêtés individuels, avec remisage à domicile mais sans usage privatif, à quatre
responsables de service.
C
e règlement comporte des règles claires et précises d’utilisation des véhicules.
La commune a produit également la liste de son parc automobile et a précisé que les véhicules sont réparés
par le garage communal (1,5 agents). Les interventions extérieures (dès lors que la panne ou la réparation ne
peut être effectuée par le garage communal) font l'objet de devis pour validation par la hiérarchie. Ce point n’a
pas davantage été approfondi par la chambre régionale des comptes (par exemple par une visite sur place au
garage communal).
La commune a aussi produit une liste de cartes de carburant. Elle a précisé que
« les véhicules de service sont
utilisés et placés sous la responsabilité des responsables ou des agents des services. Les cartes de carburant
sont nominatives (code personnel) et doivent être utilisées à partir du code du véhicule. Un état mensuel des
dépenses est contrôlé par le service ressources et la Direction des services techniques ».
L’analyse de cette liste de carte
s appelle les observations suivantes :
-
elle comporte 91 cartes différentes, ce qui paraît beaucoup et qui est susceptible de rendre difficile un
contrôle efficace ; la commune a précisé qu
’elle
« dispose de 63 cartes actives et 28 cartes dont le statut est
opposé ou annulé » ;
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
42/86
-
au moins deux véhicules étaient rattachés à plusieurs cartes distinctes de carburant, ce qui est peu
compréhensible, la carte et le carnet de bord étant en principe attachés au véhicule ; la ville a apporté des
explications circonstanciées sur ces cas ;
-
la liste comportait des mentions de
numéros d’immatriculation d’une dizaine
de véhicules qui ne figurent pas
sur la liste du parc automobile de la commune. Sur ce point, la commune a apporté plusieurs explications
tendant à démonter qu’il s’agissait de véhicules réformés ou ayant changé d’immatriculation.
Au final, des explications globalement satisfaisantes ont donc été apportées. La chambre régionale des comptes
rappelle toutefois
qu’il appartient à la commune de veiller
:
-
à
suivre rigoureusement l’inventaire physique de ses véhicule
s et, en tant que de besoin, leur éventuelle
revente ou mise à la réforme ;
-
à limiter le nombre de cartes de carburant à ce qui est strictement nécessaire pour le bon fonctionnement
des services, de mettre en place un processus fiable de contrôle de l’utilisation qui en est faite et de veiller à
la destruction des cartes rendues inactives.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que
l’inventaire des véhicules et
matériels roulants de la commune a été mis à jour en septembre 2017 et que le système des cartes carburant
sera modifié et simplifié, tout en étant renforcé au plan de la sécurité et du contrôle, dans le cadre de la passation
d’un nouveau marché public de fourniture de carburants.
3.5.4.
L’évolution globale des dépenses de carburant
Le tableau ci-
après détaille l’évolution des montants imputés chaque année au compte 60622 (achats de
carburants non stockés. Il met en évidence une diminution de ces coûts annuels de près de 39
000 € entre 2012
et 2016, la diminution des coûts afférents aux cartes de carburant ayant été encore bien plus importante
(diminution de 58
000 € entre 2013 et 2016).
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
2013/2016
60622 Achats non stockés
de carburants
120 592
109 355
107 807
85 576
81 836
-25%
Dont carte Total Marketing
106 923
94 549
53 976
48 538
-55%
La commune a expliqué cette baisse par plusieurs facteurs dont la plupart résultent d
’actions volontaristes de
sa part : la mise en place d'une politique de réduction de la flotte des véhicules de service ;
l’
acquisition de huit
véhicules électriques ou GPL en replacement des véhicules essence ; le « verrouillage » des cartes essence
pour interdire les accès autoroute (seules 4 cartes ont cette option) ; la mise en place du dispositif Gas Oil Non
Routier (GNR) début 2015, tous les véhicules industriels ou agricoles y étant éligibles et astreints ; le
remplacement des véhicules gros consommateurs par des solutions plus économiques ;
l’
augmentation
significative des prix de l'essence en 2012 et 2013 puis leur baisse en 2014, 2015 et 2016.
La chambre régionale des comptes prend acte du caractère positif des actions et des économies ainsi réalisées.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
43/86
3.6.
C
ONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS SUR CETTE PARTIE
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. UTHURRY a indiqué
« prend(re) acte (du fait) que le poids
de certaines habitudes présentes dans les collectivités locales a pu altérer ma vigilance,
mobilisée sur d’autres
problèmes, sur des factures de frais de repas ou de déplacements et que nous devons mieux assortir ces
dépenses par un encadrement de délibérations. Mais je constate que nous en avons strictement maîtrisé les
montants et que les frais relatifs aux élus sont particulièrement faibles pendant mon mandat ».
Lors
de l’entretien de fin d’
instruction, M. LUCBÉREILH
a fait valoir qu’il ne connaissait pas
,
jusqu’à présent
, le
droit applicable en matière de frais de déplacement, de mission et
de restauration des élus et qu’il avait recouru
à des modalités de gestion qui avaient, selon lui, cours à la commune déjà avant son second mandat. Il a insisté
sur le fait que, selon lui,
toutes les dépenses susmentionnées avaient été faite dans l’intérêt
communal, sans
aucun enrichissement personnel.
Pour l’avenir, il a indiqué que la commune veillerait à respecter les dispositions législatives et règlementaires,
en présentant au conseil municipal des propositions en matière de mandats spéciaux des élus et en matière de
frais de représentation du maire. Par ailleurs, il a indiqué que le système des cartes de carburant sera encore
revu, pour en assurer un meilleur suivi, et cela de manière concomitante avec une réduction supplémentaire
des véhicules de services.
Il a aussi précisé, en réponse aux observations provisoires, qu’il
sera proposé en 2018 au conseil municipal de
délibérer sur l’ensemble des mesures d’autorisations, de prise en charge et de remboursement des frais de
déplacement et de restauration.
La chambre régionale des comptes prend acte de ces intentions et recommande à la commune de se doter de
procédures
lui permettant à l’avenir de veiller à ce que l’ensemble des dépenses de déplacement, de
restauration et d’utilisation de véhicules soient
réalisées dans le strict respect
d’un principe d
e gestion régulière,
efficiente et économe des deniers publics.
A
cet égard, elle observe que les mesures déjà prises depuis la fin de l’instruction, notamment une meilleure
formalisation des imprimés utilisés,
bien qu’utiles, ne sont pas suffisantes
. En effet, ces mesures ne sauraient
avoir pour effet de permettre
de s’affranchir des règles qui limitent et encadrent strictement aussi bien les
situations de remboursements de frais de déplacements en dehors de la commune que les cas des frais de
restauration su
r le territoire d’Oloron Sainte
-Marie pouvant légalement être pris en charge par le budget
communal.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
44/86
4.
LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
4.1.
L
A TENUE DES COMPTES
4.1.1.
L’ouverture d’un compte au Trésor pour c
ertains budgets annexes
Comme indiqué précédemment, l’obligation
de doter les budgets annexes des services industriels et
commerciaux de l’eau et de l’assainissement, gérés en régie directe par la commune, de
comptes propres au
Trésor (en lieu et place de leur rattachement irrégulier au budget principal par le biais du compte 451) a été
mise en œuvre à partir du 1
er
janvier 2017.
4.1.2.
La production des
états de l’actif
Aux termes de l’instruction comptable M14, l’état de l’actif, joint obligatoirement au compt
e de gestion, est établi
tous les deux ans par le comptable à partir du fichier des immobilisations. Toutes les immobilisations doivent y
figurer, chacune d’entre elles devant y donner lieu à diverses informations, notamment
sa description,
l’année
d’acqui
sition, la
valeur d’origine
et le montant cumulé des amortissements. Il doit y avoir une parfaite
correspondance entre les montants des immobilisations figurant
aux comptes et ceux figurant à l’
état de l'actif.
Par ailleurs, l'état de l'actif doit être visé par l'ordonnateur, ce qui a notamment pour objectif que soit vérifié à ce
moment que ledit état, établi par le comptable, est bien
en cohérence avec l’inventaire des immobilisations tenu
par l’ordonnateur.
Dans le cas de la commune d’Oloron, l’examen de l’état de l’actif 2015 produit par le comptable
appelle les
observations suivantes :
-
il ne faisait pas apparaitre la date de mise en service des différentes immobilisations ;
-
pour le budget principal, il comportait, pour les comptes 20 à 23, des immobilisations sans numéro
d’inventaire
de l’ordonnateur
ainsi que des immobilisations qui ne sont pas identifiables par un intitulé précis
mais regroupées sous le générique «
migration du compte XX
» ; ces anomalies concernent un montant total
de 1,614 millions d
’euros (M€), soit
1,23
% de l’état d’actif du budget principal
.
-
pour ce même budget, la seule immobilisation constatée au compte 24
(« immobilisations affectées,
concédées, affermées ou mises à disposition »
) pour un montant de 4,426 M€ (3,4
% de l
’é
tat d
e l’actif du
budget principal) est intitulée «
migration du compte 2423
», ce qui ne la rend pas identifiable.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH
a indiqué qu’
un travail de mise à jour de
l’inventaire
serait engagé par la commune en 2018.
4.1.3.
Le transfert des immobilisations du compte 23 au compte 21
Lorsqu’une
immobilisation est achevée, les dépenses y afférentes, imputées pendant les travaux aux comptes
231 et 232, doivent être virées au compte 21 par une
opération d’ordre non bud
gétaire. Le comptable public ne
peut y procéder de sa propre initiative, n’étant pas en mesure de déterminer lui
-même, au vu des seules pièces
dont il dispose, si telle ou telle opération d’inve
stissement est terminée. Il appartient
donc à l’ordonnateur de
faire cette analyse et d’émettre les certificats administratifs nécessaires au transfert.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
45/86
Dans le cas de la commune d’Oloron,
comme indiqué précédemment aucune date de réalisation ne figurait sur
les immobilisations imput
ées au compte 23 à l’état de l’actif. Mais l’examen des comptes du budget pri
ncipal
montre que le montant de ces immobilisations était de
19,454 M€
en fin 2016, ce qui représentait alors 18,3 %
du montant des immobilisations du compte 21
. Ce ratio s’établissai
t à 17,7 % en fin 2014 et à 18,4 % en fin
2015. Il es
t donc très vraisemblable qu’o
nt été maintenues sur ce compte des immobilisations en cours qui
auraient dû être transférées au compte 21. Ce point nécessitera donc une vérification de la part de la commune
et, en tant que de besoin, une régularisation.
4.1.4.
La constatation des c
harges et produits constatés d’avance
L’instruction comptabl
e M14 comporte deux comptes (486 et 487) destinés à être utilisés pour la constatation
des charges et produits qui
ne se rapportent pas ou qu’en partie à
la gestion en cours. La chambre régionale
des comptes
observe que la commune d’Oloron S
ainte-Marie ne recourt pas à cette procédure destinée
8
à ne
faire apparaître sur les comptes d’un exercice que les dépenses et recettes y afférentes.
M. LUCBÉREILH
a indiqué que
la commune n’utilise pas
cette procédure car elle estime que de telles charges
ou produits résultent surtout de contrats s
e renouvelant d’année en année
; elle veille donc simplement à
rattacher douze mensualités à chaque exercice comptable ; d
es charges et produits d’avance seront toutefois
constatés si des montants susceptibles d’impacter significativement les résultats sont constatés.
Nonobstant
ces explications, la chambre régionale des comptes rappelle le caractère obligatoire de cette procédure.
4.1.5.
La concordance des états de la dette annexée aux comptes administratifs avec les soldes
de sortie du compte de gestion
Conformément aux dispositions combinées des articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du code général des collectivités
territoriales et d
e l’instruction
comptable M14, les comptes administratifs doivent comporter un état de la dette
dont les données doivent être conformes aux données comptables et au livre auxiliaire des capitaux et des
immobilisations tenues par le comptable.
Dans le cas d
’Oloron Sainte
-
Marie, la comparaison entre, d’une part, les soldes de sortie 2015 des comptes 16
et, d’autre part,
les états de la dette annexés aux comptes administratifs du même exercice, a mis en évidence
plusieurs écarts :
-
pour le budget principal, aux comptes 164 (6
463 € d’écart), 165 (4
779 € d’écart), 1676 (259
149 € d’écart)
et 168 (36
615 € d’écart)
;
-
pour le budget annexe assainissement, aux comptes 1641 (1
495 € d’écart) et au 16884 (7
149 € d’écart)
;
-
pour le budget annexe de l’eau
, au compte 1641 (15
332 € d’écart).
En cours d’instruction, quelques explications ont été apportées mais elles
ne portaient pas sur
l’ensemble de
ces écarts.
8
Conjointement à celle des rattachements de charges et produits à l’exercice qui est quant à elle mise en œuvre par la commune
.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
46/86
La chambre régionale des comptes
rappelle la nécessité de veiller à l’avenir à ce que ces données soient
con
cordantes et conformes à celles résultant des tableaux d’amortissement des emprunts et des autres
documents matérialisant ces dettes. M. LUCBÉREILH
a indiqué qu’
un travail sera mené pour corriger les écarts
constatés.
4.1.6.
Les annulations de titres du c/673
En application de l
’instruction comptable M14 et de l’instruction codificatrice
n° 11-022-M0 du 16 décembre
2011, les réductions ou annulations de recettes, imputées au compte 673, ont exclusivement pour objet soit de
rectifier des erreurs matérielles de liquidation commises lors de
l’émission du titre de recette, soit
de constater
la décharge d
’une obligation de payer prononcée
par une décision de justice passée en force de chose jugée.
Ces réductions ou annulations peuvent, dans ces seuls cas, être constatées simplement au vu d'un document
rectificatif établi par l'ordonnateur et comportant les motifs de la rectification.
En revanche, lorsqu’une créance fait l’objet d’une remise gracieuse, la décision doit faire l’objet d’un
e
délibération du conseil municipal et la dépense qui en résulte doit être traitée comptablement comme une
subvention de fonctionnement, imputée au compte 657 ou 674.
La chambre régionale des comptes
attire l’attention de la commune d’Oloron Sainte
-Marie sur ce point car il a
été observ
é qu’une annulation d’un titre (n°
1958/2012) d’un montant de
9 611
€
avait été effectuée en 2013
sans explication quant à son motif.
4.1.7.
L’organisation du recouvrement des créances
Le contrôle des restes à recouvrer arrêtés au 31 décembre 2015 a révélé de nombreux restes très anciens, qui
auraient, pour certains, dû être rec
ouvrés plus tôt ou, à défaut et, notamment en cas d’insolvabilité avérée et
irrémédiable des débiteurs,
faire l’objet d’admissions
en non-valeur.
Afin de diminuer ces restes à recouvrer, tant sur le budget principal que sur les budgets annexes « eau et
assainissement »
, il serait souhaitable que les services de l’ordonnateur et du comptable se coordonnent pour
analyser les causes des difficultés et, en tant que de besoin, mettent en place des modalités pour faciliter et
accélérer les recouvrements de titre
s à l’avenir.
M. LUCBÉREILH a indiqué que la coopération avec les services
de la trésorerie a été accrue sur ce point en 2017.
4.2.
L
E SUIVI ET LE CONTROLE DES REGIES
En 2017, la commune disposait de huit régies de recettes
, d’une régie d’avances et d’une
régie de recettes et
d’avances. Sur l’année 2016, les
régies de recettes ont manié au total 1,344
M€
; la plus importante était celle
de
l’eau et de l’assainissement (1,196
M€ soit les neuf dixièmes du total des produits encaissés par voie de
régie).
L’examen des actes institutifs de ces régies a mis en évidence certaines actualisations nécessaires
:
-
les actes de création des régies
« Sport Vacances », « Eau et Assainissement », « Camping, gîtes,
stade », « Patinoire »
et
« Garderies municipales »
ne sont pas à jour du décret n° 2012-1246 du 7 novembre
2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (ils font encore
référence à l’ancien décret n°
62-1587
du 29 décembre 1962) ;
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
47/86
-
l’acte de création de la régie «
Location matériel communal
» (qui date du 20 juin 1984) indique encore
des
montants d’encaisse en francs
;
-
pour la régie «
Service culturel
», le dernier procès-verbal de vérificat
ion par le comptable en date d’avril
2014, faisait état des anomalies suivantes :
« la forme des justificatifs remis en contrepartie des encaissements
n’est pas indiquée dans l’acte constitutif. L’acte
institutif doit également préciser la périodicité du versement des
chèques. L’intervention des mandataires doit être autorisée dans l’acte institutif
».
Or, ces points n’ont pas
été
corrigés par l’ordonnateur.
Par ailleurs, les actes institutifs des régies
de l’e
au - assainissement et du service culturel autorisent des
montants
maximum d’encaisse élevé
s, (90 000
€
pour la première et 30 000
€ par
semaine pour la seconde) ;
ces montants seraient à revoir au vu de l’instruction comptable 06
-031-A-B-M du 21 avril 2006 et au regard des
risques encourus ;
Enfin, a
ux termes de l’article R
. 1617-17 du code général des collectivités territoriales :
« Les régisseurs de
recettes, d'avances ainsi que de recettes et d'avances ainsi que les régisseurs intérimaires et les mandataires
sont soumis aux contrôles du comptable public assignataire et de l'ordonnateur ou de leurs délégués auprès
desquels ils sont placés. / (…)
».
Les modalités de ces contrôles sont précisées par l’instruction codificatrice
n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006. La périodicité minimale de contrôle sur place par les comptables publics est
de deux ans pour les régies présentant le plus de risques, les autres devant être contrôlées sur place au moins
tous les six ans.
Dans le cas de la commune d’Oloron, l
e comptable public a contrôlé la régie la plus importante en 2016 et avait
prévu de contrôler les autres en 2017. La chambre régionale des comptes
rappelle à la commune d’Oloron
qu’en application des dispositions règlementaires précitées, il appartient également l’ordonnateur de mettre en
place des modalités régulières de contrôle des régies instituées.
Dans ses réponses aux observations provisoires sur tous ces points, M. LUCBÉREILH a indiqué que la régie
« camping, gîtes et stade »
a été clôturée le 10 avril 2017, que les actes institutifs des autres régies seront
rectifiés en 2018, que les montants élevés d’encaisse des régies « eau–
assainissement » et
« service culturel » sont justifiés et que le service des finances de la commune se rapprochera de la trésorerie
pour définir une méthode et un calendrier commun des contrôles des régies à partir de 2018.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
48/86
5.
L’ANALYSE
DE LA SITUATION FINANCIERE
L’analyse financière a été effectuée pour l’essentiel à partir des
informations issues des comptes de gestion
retraitées par le logiciel « Anafi » des juridictions financières et complétées sur certains points par des données
des comptes administratifs, des informations fournies par la collectivité et des éléments publiés sur le site
internet du Ministère des finances.
5.1.
L
E BUDGET PRINCIPAL
5.1.1.
L’excédent brut de fonctionnement, la capacité d’autofinancement brute et le
résultat de
fonctionnement
Le tableau ci-après détaille
les composants et l’évolution de ces soldes de gesti
on pour la période la plus
récente.
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
2012-
2016
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
3 893 768
4 053 383
4 042 099
4 878 170
5 298 226
36%
+ Ressources d'exploitation
878 658
941 334
875 224
1 040 892
839 325
-4%
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
2 652 268
2 549 586
2 662 661
2 599 874
2 228 883
-16%
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
4 621 259
4 852 936
4 861 639
4 814 476
4 712 496
2%
+ Production immobilisée, travaux en régie
91 157
120 000
159 733
162 088
178 543
96%
= Produits de gestion (= A)
12 137 110
12 517 239
12 601 356
13 495 500
13 257 474
9%
Charges à caractère général
2 650 173
2 732 056
2 876 847
2 915 238
3 109 988
17%
+ Charges de personnel
5 733 529
5 816 202
6 216 605
6 511 008
6 564 835
14%
+ Subventions de fonctionnement
1 026 597
1 033 361
1 116 668
1 087 326
1 102 403
7%
+ Autres charges de gestion
925 015
965 229
934 539
839 288
813 971
-12%
= Charges de gestion (B)
10 335 315
10 546 848
11 144 659
11 352 860
11 591 197
12%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
1 801 795
1 970 391
1 456 697
2 142 640
1 666 277
-8%
en % des produits de gestion
14,8%
15,7%
11,6%
15,9%
12,6%
-15%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-384 578
-386 978
-383 593
-310 288
-270 602
-30%
+/- Solde des opérations d'aménagements
de terrains ou +/- val. de cession de stocks
-11 414
0
-26 713
-72 338
0
-100%
+/- Autres produits et charges excep. réels
29 556
469 824
-18 632
-4 225
57 196
94%
= CAF brute
1 435 360
2 053 237
1 027 760
1 755 790
1 452 871
1%
en % des produits de gestion
11,8%
16,4%
8,2%
13,0%
11,0%
-7%
- Dotations nettes aux amortissements
597 067
498 837
501 382
489 580
448 677
-25%
= Résultat section de fonctionnement
838 293
1 554 400
526 378
1 266 210
1 004 194
20%
en % des produits de gestion
11,8%
16,4%
8,2%
13,0%
11,0%
Rappel de la CAF brute
1 435 360
2 053 237
1 027 760
1 755 790
1 452 871
1%
- Annuité en capital de la dette
830 671
962 274
1 058 136
1 064 699
1 094 734
32%
= CAF nette ou disponible (C)
604 689
1 090 963
-30 376
691 091
358 137
-41%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
L
’excédent brut de fonctionnement (EBF) a
connu une évolution fluctuante de 2012 à 2016. Il avait atteint un
pic en 2013 (1,970 M€)
puis
en 2015 (2,143 M€).
Il était redescendu en 2016 à
1,666 M€
, soit 12,6 % des
produits de gestion contre 14,8 % en 2012.
Au cours de la période 2012-
2016, l’augmentation des produits de gestion
(+ 9 %) est liée notamment à celle
des ressources fiscales propres (+36 %), intervenue en particulier entre 2014 et 2015, suite à la décision du
conseil municipal de supprimer divers abattements sur les bases de la taxe d’habitation.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
49/86
L’augmentation des charges de gestion
(+12 %)
s’explique à la fois par celle de charges à caractère général
(
3,109 M€ en 2016, soit 17
% de plus qu’en 20
12), par celle des charges de personnel (
6,564 M€, soit 14
% de
plus qu’en 2012) et par celle des subventions de fonctionnement versées (1,102 M€, soit 7
% de plus qu’en
2012).
Les autres charges de gestion (0,814 M
€ en 2016) ont diminué de 12
% sur la période. Elles incluent notamment
les contributions au service incendie (0,381 M
€
en 2016, soit 3
% de plus qu’en 2012) et les indemnités
, frais et
cotisations des élus (0,215 M
€
en 2016, soit 18
% de plus qu’en 201
2).
Après déduction du résultat financier net (
impacté pour l’essentiel par les remboursements d’intérêts des
emprunts), la
capacité d’autofinancement (
CAF
) brute s’établissait en 2016 à 1,452 M€, soit 11
% des produits
de gestion.
Comme l’EBF,
La CAF brute a connu une évolution fluctuante au cours de la période ; elle avait
atteint un pic en 2013 (2,053 M€)
.
L’annuité en capital de la dette a progressé fortement en 2016 (1,094 M€, soit 32
% de plus qu’en 2012
). En
conséquence,
la CAF nette de l’annuité de
s emprunts a fortement baissé
après 2013. Elle s’élevait à 0,358 M€
en 2016, contre 0,605 M€ en
2012 et 1,091
M€ en 2013
.
5.1.2.
Le tableau de financement des investissements
Ces éléments sont détaillés dans le tableau ci-après.
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Cumul
2012-2016
CAF brute
1 435 360
2 053 237
1 027 760
1 755 790
1 452 871
7 725 018
- Annuité en capital de la dette
830 671
962 274
1 058 136
1 064 699
1 094 734
5 010 515
= CAF nette ou disponible (C)
604 689
1 090 963
-30 376
691 091
358 137
2 714 504
TLE et taxe d'aménagement
50 425
42 552
61 664
67 677
48 935
271 254
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
466 251
413 919
449 345
495 980
274 463
2 099 958
+ Subventions d'investissement reçues
319 928
2 932 476
326 541
840 047
641 481
5 060 474
+ Produits de cession
85 359
20 103
627 151
838 723
907 194
2 478 530
+ Autres recettes
0
720 736
0
0
0
720 736
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
921 964
4 129 786
1 464 702
2 242 427
1 872 073
10 630 951
= Financement propre disponible (C+D)
1 526 653
5 220 749
1 434 325
2 933 518
2 230 210
13 345 455
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement
31%
154%
74%
127%
128%
- Dépenses d'équipement (y compris trvx en régie)
4 963 640
3 398 490
1 926 542
2 313 415
1 736 280
14 338 367
- Subventions d'équipement
-1 474 819
43 753
21 353
50 737
21 633
-1 337 343
+/- Dons, subventions et prises de participation en
nature, reçus ou donnés
0
2 905 944
0
26 467
76 972
3 009 383
- Participations et inv. financiers nets
0
0
26 467
-9 933
16 500
33 034
+/- Variation autres dettes et cautionnements
335
427
267
186
-200
1 015
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
-1 962 503
-1 127 865
-540 304
552 646
379 025
-2 699 000
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
0
0
0
0
-60 025
-60 025
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-1 962 503
-1 127 865
-540 304
552 646
319 000
-2 759 025
Nouveaux emprunts de l'année (y compris
pénalités de réaménagement)
1 800 002
1 200 000
300 000
0
17 954
3 317 957
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
-162 501
72 135
-240 303
552 646
336 954
558 932
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
50/86
Le cumul 2012-
2016 de la CAF brute s’est élevé à 7,725 M€. Déduction faite des annuités en capital (5,011
M€),
la CAF nette cumulée s’est élevée à 2,715 M€. Après rajout d’autre recettes d’investissement (
subventions
d’investissement
de
5,060 M€, FCTVA
de 2,
100 M€, produits de cession
de
2,479 M€ et autres recettes
de
0,992
M€), le financement propre disponible cumulé s’est élevé à 13,345 M€.
Les dépenses d’équipement cumulées et autres dépenses d’équipement ont été impactées en 2012 et 2013 par
les régularisations comptables des opérations « parvis » et « passerelle » réalisées sous mandat par la CCPO
et qui avaient initialement été mal imputées. De ce fait, les cumuls 2012-2013 des agrégats concourant à la
formation du besoin de financement cumulé ont également été impactés. Parmi les autres dépenses
d’investissement, les opérations les plus importantes
de 2013 à 2016 sont les travaux de voiri
e (1,265 M€ en
cumul sur cette période)
et l’opération
« confluence sur la place des deux gaves »
(0,672 M€ en cumul
).
Les nouveaux emprunts mobilisés de 2012 à 2016
(3,318 M€) ont été inférieurs au capital remboursé, ce qui a
concouru au désendettement.
5.1.3.
L’endettement et la capacité de désendettement
Le tableau ci-après détaille
l’endettement et les ratio
s y afférents pour la période la plus récente.
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Encours de dettes du BP au 1er janvier
13 328 152
14 297 148
14 534 446
13 776 044
12 711 159
- Annuité en capital de la dette
830 671
962 274
1 058 136
1 064 699
1 094 734
- Var. des autres dettes non financières
335
427
267
186
-200
+ Nouveaux emprunts
1 800 002
1 200 000
300 000
0
17 954
= Encours de dette du BP au 31 décembre
14 297 148
14 534 446
13 776 044
12 711 159
11 634 579
Charge d'intérêts et pertes nettes de change
384 578
386 978
383 804
310 288
270 602
Taux d'intérêt apparent du budget principal (BP)
2,7%
2,7%
2,8%
2,4%
2,3%
Capacité de désendettement BP, en années
(dette Budget principal net / CAF brute du BP)
10,0
7,1
13,4
7,2
8,0
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
L’encours de la dette est passé de
13,328
M€ au
1
er
janvier 2012 à
14,534 M€ au 1
er
janvier 1994 puis à
11,634
M€ au 31 d
écembre 2016. Le taux apparent de la dette (soit les
charges d’intérêts
de l’exercice
rapportées à l’encours en fin d’exercice) était en 2016 de 2,3
% contre 2,7 % en 2011.
Le ratio de désendettement
9
(qui rapporte l’encours de la dette au 31 décembre à la
CAF brute de l’exercice)
s’est légèrement amélioré passant
de 10 années en 2012 à 8 années en 2016. La ville de Oloron ne dépasse
pas, fin 2016, le plafond
national de référence de 12 années fixé par l’article 29 de la
loi n° 2018-32 du 22 janvier
2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Certes, c
omme l’a indiqué
M. LUCBÉREILH
dans sa réponse aux observations provisoires, ces dispositions législatives ne s’appliquent
pas obligatoirement aux communes de la taille d’Oloron
; toutefois, il est communément admis que le
dépassement de ce seuil de 12 années
constitue un point d’alerte pour l’ensemble des communes.
9
Ce ratio mesure la durée nécessaire à la collectivité pour rembourser les emprunts en cours au 31 décembre de l'exercice, à
supposer qu'elle y consacre la totalité de son épargne et que celle-ci soit constante sur la période.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
51/86
Selon l’annexe du compte administratif 2016 relative à la ventilation de l’enco
urs selon la structure de taux, sur
vingt-trois emprunts, vingt-et-
un (représentant près de 93 % de l’encours restant dû)
ne présentaient pas de
risque particulier (classement en A sur la charte Gissler). Les deux autres étaient classés en B.
L’annuité totale de la dette (capital et intérêt) s’
établissait en 2016 à 1,375
M€. En faisant abstraction d’éventuels
nouveaux emprunts, la plupart des emprunts restant à rembourser à cette date avaient une durée résiduelle se
situant entre 8 et 11 ans.
Il convient par ailleurs de signaler que la commune a
signé avec l’E
tablissement public foncier (EPF) du Béarn-
Pyrénées deux conventions de portage pour l’acquisition de deux terrains, ces opérations ayant été autorisées
par délibérations du conseil municipal en dates du 21 décembre 2015 et du 29 février 2016. En application de
ces conventions, l’EPF
assure le portage des acquisitions pendant respectivement 4 et 6 ans, pour des montants
s’élevant respectivement à 0,314 M€ et 0,291 M€ (montants incluant les achats de terrains et les frais). Ce
montant total de 0,605 M€ doit donc également être pris en compte pour l’appréciation des engag
ements à long
terme pesant sur la commune.
5.1.4.
La trésorerie
La trésorerie nette disponible s’élevait au 31 décembre 2016 à 1,552 M€ (soit 4
8 jours de charges courantes de
fonctionnement de l’exercice) contre –
0,172 M€ au 31 décembre 2012 (soit
-6 jours de charges courantes de
fonctionnement de l’exercice).
5.1.5.
La fiscalité directe perçue
Le tableau ci-après détaille les données concernant la fiscalité.
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
Impôts locaux nets des restitutions
3 351 323
3 511 787
3 550 154
4 120 145
4 083 057
21,8%
+ Taxes sur activités de service et domaine
75 973
75 701
69 890
129 946
129 182
70,0%
+ Taxes sur activités industrielles
245 510
261 296
255 131
244 556
233 424
-4,9%
+ Taxes liées à l'environnement et
l'urbanisation (versement de transport)
0
0
0
199 813
617 864
+ Autres taxes (dont droits de mutation à titre
onéreux, DMTO)
220 962
204 600
166 924
183 710
234 700
6,2%
= Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
3 893 768
4 053 383
4 042 099
4 878 170
5 298 226
36,1%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
L’augmentation de 36 % constatée sur la période s’explique principalement par l’augmentation de 21,8
% des
produits des impôts locaux ainsi que par l’apparition en 2015 et 2016 de recettes liées
au versement de transport
(0,618 M€ en 2016).
La forte augmentation des produits des taxes foncières
et d’habitation (4 051
M€ en 201
6, soit 21,8 % de plus
qu’en
2012)
est due pour l’essentiel
à celle des bases, puisque les taux sont restés pratiquement inchangés au
cours de la période (hausse limitée à 1,3 % entre 2012 et 2013).
Si l’on fait abstraction des augmentation
s
forfaitaires résultant de l’application de l’article 1518
bis du code
général des impôts, l’augmentation des bases réelles de la taxe d’habitation a
été de 28,12 % (principalement
entre 2014 et 2015) et celle des bases réelles de la taxe foncière bâtie de 6,25 %.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
52/86
La forte augmentation des bases de la taxe d’habitation entre 2014 et 2015
a été expliquée par le fait que, par
délibération en date du 25 juin 2014, le conseil municipal a décidé, avec effet au 1er janvier 2015 : de supprimer
les abattements général et spécial à la base de la taxe d’habitation, d’appliquer le taux de droit commun pour
les abattements obligatoires pour charges de famille et de taxer les logements vacants.
Quant à l’évolution
défavorable postérieure (-4,06 % entre 2015 et 2016), selon la ville, elle ne résulte pas de mesures prises par
le conseil municipal mais «
par des
évolutions législatives prévues à l’article 7
5 de loi de finances pour 2016
».
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal de la commune est resté inférieur à 1 tout au long de la période
(entre 0,61 et 0,64).
5.1.6.
Les autres ressources de fonctionnement
Le tableau ci-après détaille les données concernant les ressources institutionnelles. Il montre que la diminution
des dotations et participations s’explique surtout par celle de la dotation globale de fonctionnement, qui ne
représentait plus en 2016 que 1,076 M
€ soit 37% de moins qu’en 2012.
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
2012-2016
Dotation Globale de Fonctionnement
1 710 365
1 682 328
1 590 811
1 309 052
1 076 522
-37%
Dont dotation forfaitaire
1 493 571
1 457 698
1 360 943
1 071 900
816 079
-45%
Dont dotation d'aménagement
216 794
224 630
229 868
237 152
260 443
20%
Autres dotations
6 319
2 808
2 808
0
0
-100%
Participations
665 069
619 726
817 748
1 024 094
869 964
31%
Dont Etat
63 099
49 082
100 139
277 355
204 783
225%
Dont départements
12 995
20 540
11 483
12 381
10 488
-19%
Dont communes
6 905
5 669
3 832
0
0
-100%
Dont groupements
68 552
76 280
11 187
145 060
75 930
11%
Dont autres
513 519
468 155
691 108
589 299
578 763
13%
Autres attributions et participations
270 515
244 723
251 294
266 729
282 397
4%
Dont compensation et péréquation
267 991
243 723
227 611
224 224
247 582
-8%
Dont autres
2 524
1 000
23 683
42 505
34 815
1279%
= Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
2 652 268
2 549 586
2 662 661
2 599 874
2 228 883
-16%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Par ailleurs, le montant de l’attribution de compensation reversée par la CCPO a légèrement
augmenté, passant
de 4,570
M€ en 2012 à 4,891
M€ à partir de 2014
. Dans ses réponses aux observations provisoires,
M. UTHURRY a expliqué que
cette augmentation de 0,320 M€ s’expliqu
e par la fin des remboursements des
emprunts que la communauté de communes avait pris en charge en 2003 lors du transfert de divers
équipements auparavant communaux (salle de spectacle, piscine et de cuisine centrale).
Les autres ressources d’exploitation s’élevaient en 2016 à 0,839 M€ soit 4
% de moins qu’en 2012
; cette
évoluti
on résulte d’une évolution contraire entre, d’une part, les
produits des services et du domaine qui se sont
élevés en 2016 à 0,387 M€ (soit plus du double qu’en 2012) et, d’autre part, les revenus locatifs qui s’élevaient
en 2016 à 0,444 M€ (soit 29
% de m
oins qu’en 2012).
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
53/86
5.1.7.
Les charges à caractère général
Les tableaux ci-après détaillent les données concernant les charges à caractère général.
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Evol.
Achats autres que les terrains à aménager
1 493 391
1 630 568
1 723 397
1 690 294
1 520 576
2%
Locations et charges de copropriétés
62 903
70 843
71 787
93 250
143 057
127%
Entretien et réparations
533 880
503 206
508 546
551 797
581 127
9%
Assurances et frais bancaires
42 293
45 377
49 571
47 950
43 210
2%
Autres services extérieurs
57 764
65 518
60 186
50 700
73 076
27%
Contrats de prestations de services avec des entreprises
0
0
0
0
29 243
Honoraires, études et recherches
19 531
20 421
20 739
34 122
71 788
268%
Publicité, publications et relations publiques
63 810
72 070
90 388
89 956
158 036
148%
Transports collectifs et de biens
170 335
118 829
111 228
121 871
250 648
47%
Déplacements et missions des agents
5 130
4 454
5 747
8 032
14 122
175%
Frais postaux et télécommunications
97 133
93 578
96 948
105 841
91 874
-5%
Impôts et taxes (sauf sur personnel)
104 003
107 190
138 309
121 425
133 231
28%
Charges à caractère général
2 650 173
2 732 056
2 876 847
2 915 238
3 109 988
17%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
En 2016, les charges à caractè
re général s’élevaient à 3,109 M€, soit 17 % de plus qu’en 2012, l’augmentation
étant constatée tout au long de la période
. Les trois postes les plus importants en sont les achats (1,520 M€
en
2016 soit 2 %
de plus qu’en 2012
), les entretiens et réparation
s (0,581 M€
en 2016 soit 9 %
de plus qu’en 2012)
et les
transports collectifs et de biens (0,250 M€
en 2016, soit 47 %
de plus qu’en 2012
).
5.1.8.
Les charges de personnel
Le tableau suivant retrace
l’évolution des charges de personnel.
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
2012-2016
Rémunérations du personnel titulaire (a)
3 565 253
3 659 690
3 829 867
3 759 337
3 770 648
6%
en % des rémunérations du personnel*
89,1%
89,2%
86,3%
82,1%
83,1%
-7%
Rémunérations du personnel non titulaire (b)
342 924
346 763
409 230
438 985
405 007
18%
en % des rémunérations du personnel*
8,6%
8,5%
9,2%
9,6%
8,9%
4%
Autres rémunérations (c)
95 239
96 060
196 334
382 229
363 253
281%
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c)
4 003 416
4 102 513
4 435 431
4 580 551
4 538 907
13%
Atténuations de charges
33 132
41 740
101 151
60 219
68 817
108%
= Rémunérations du personnel
3 970 284
4 060 773
4 334 281
4 520 332
4 470 090
13%
+ Charges sociales
1 580 903
1 659 721
1 785 521
1 802 738
1 840 762
16%
+ Impôts et taxes sur rémunérations
71 645
77 671
81 965
82 359
78 366
9%
+ Autres charges de personnel
0
0
0
82 256
86 640
= Charges de personnel interne
5 622 832
5 798 165
6 201 766
6 487 684
6 475 858
15%
+ Charges de personnel externe
110 697
18 037
14 838
23 324
88 977
-20%
= Charges totales de personnel
5 733 529
5 816 202
6 216 605
6 511 008
6 564 835
14%
- Remboursement de personnel mis à
disposition (MAD)
0
0
0
0
15 013
= Charges totales de personnel nettes des
remboursements pour MAD
5 733 529
5 816 202
6 216 605
6 511 008
6 549 822
14%
en % des produits de gestion
47,2%
46,5%
49,3%
48,2%
49,4%
5%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
54/86
Les charges nettes de personnel (avant remboursement de personnels mis à disposition) se sont élevées en
2016 à 6,565
M€, soit 14
% de plus qu’en 2012. Cette augmentation
a été continuelle sur toute la période.
Les rémunérations brutes du personnel titulaire se sont élevées en 2016 à 3,771
M€, soit 6 % de plus qu’en
2012 (avec un pic en 2014). Les rémunérations brutes du personnel non-titulaire se sont élevées en 2016 à
0,405 M€, soit 18
% de plus qu’en 2012
(avec un pic en 2015).
Les charges sociales se sont élevées en 2016 à 1,841
M€, soit
16 % de plus
qu’en 201
2.
Les raisons de ces évolutions sont abordées en détail dans la partie du présent rapport consacrée au personnel.
La maîtrise, voire la réduction des charges de personnel, constitue un enjeu important pour la ville d
’
Oloron
Sainte-Marie.
Lors de l’entretien de fin de contrôle,
M. LUCBÉREILH a indiqué que la commune allait ne pas remplacer tous
les départs à la retraite afin d’arriver à un objectif cible de 120 agents
équivalent-temps plein contre 146
actuellement. A cet effet, un travail est actuellement mené sur une gestion prospective des effectifs et
compétences ; des réflexions sont aussi en cours sur le nombre de groupes scolaires (six actuellement), dans
un contexte de réduction
du nombre d’élèves scolarisés.
5.2.
L
ES BUDGETS ANNEXES EAU ET ASSAINISSEMENT
Les chiffres d’affaires de ces budgets annexes se sont élevés en 2016 à 1,203 M€ pour le budget annexe de
l’eau (soit 14 % de plus qu’en 2012) et à 1,198 M€ pour le budget annexe assainissement (soit 24 % de plus
qu’en 2012).
Comme l’indiq
uent les deux tableaux ci-après, complétés à
partir d’indications produites par la commune, ces
augmentations sont principalement dues à celles de différentes composantes des prix facturés aux usagers, à
savoir,
pour le budget de l’eau
, le prix du m
3
et de la part fixe et la redevance pollution et, pour le budget de
l’assainissement, le
prix du m
3
,
l’institution d’une part fixe à compte
r de 2016 et la redevance collecte.
Evolution du prix de l’eau TTC entre 2012 et
2016 inclus
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
2012/2016
Prix du m3
0,75
0,75
0,84
0,84
0,9
20%
Redevance Pollution
0,293
0,3
0,305
0,31
0,315
8%
Redevance préservation ressource
0,072
0,072
0,072
0,072
0,072
0%
Coût HT du m3
1,115
1,122
1,217
1,222
1,287
15%
Coût HT pour 120 m3
133,8
134,64
146,04
146,64
154,44
15%
Part fixe annuelle HT
25,3
25,3
36
36
36
42%
Coût total HT pour 120 m3
159,1
159,94
182,04
182,64
190,44
20%
TVA : 5,5 %
8,75
8,8
10,01
10,05
10,47
20%
Montant TTC pour 120 m3
167,85
168,74
192,05
192,69
200,91
20%
Evolution du prix de l’assainissement TTC
entre 2012 et 2016 inclus
2012
2013
2014
2015
2016
Evolution
2012/2016
Prix du m3
1,4
1,49
1,49
1,78
1,78
27%
Redevance Collecte
0,22
0,225
0,23
0,235
0,24
9%
Coût HT du m3
1,62
1,715
1,72
2,015
2,02
25%
Coût HT pour 120 m3
194,4
205,8
206,4
241,8
243
25%
Part fixe annuelle HT
-
-
-
-
14,85
Coût total HT pour 120 m3
194,4
205,8
206,4
241,8
257,86
33%
TVA : 7% puis 10% à compter de 2014
13,61
14,41
20,64
24,18
25,79
89%
Montant TTC pour 120 m3
208,01
220,21
227,04
265,98
283,65
36%
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
55/86
S’agissant du budget annexe
de l’eau, les charges de personnel (0,399 M€ en 2016) ont augmenté de 24
%
durant
l’ensemble de la période. L’excédent brut d’exploitation (0,341 M€ en 2016) et la CAF brute (0,301 M€
en 2016), ont augmenté respectivement de 22 % et de 29 % au cours de la période. Au 31 décembre 2016,
l’encours de la dette bancaire restant due par ce budget annexe s’élevait à 1,514 M€ au titre de cinq emprunts
classés en A sur la charte Gissler.
S’agissant du budget annexe de l’assainissement, les charges de personnel (0,386 M€ en 2016) ont augmenté
de 24 % au cours de
l’ensemble de la période. L’excédent brut d’exploitation (0,575 M€ en 2016) et la CAF brute
(0,500
M€ en 2016), ont augmenté respectivement de 92
% et de 114 % durant la période. Au 31 décembre
2016, l’encours de la dette bancaire restant due par ce budget annexe s’élevait à 3,270 M€ au titre de
huit
emprunts classés en A sur la charte Gissler (87
% de l’encours total) et un emprunt classé B (
13
% de l’encours
total).
5.3.
L
ES AUTRES BUDGETS ANNEXES
5.3.1.
Le budget annexe des navettes urbaines
Pour ce budget annexe, en section de fonctionnement, les dépenses cumulées 2012-2016 se sont élevées à
0,610 M€ dont 0,563 M€ de sous
-traitance, assurée par voie de marchés publics. Les recettes de
fonctionnement cumulées se sont é
levées à 0,699 M€ dont 0,693 M€ de subventions
en provenance du budget
principal. La section d’investissement n’a quasiment pas été mouvementée et ce budget ne compor
tait aucun
endettement au 31 décembre 2016.
Depuis l’arrêté préfectoral du 1er avril 2015 constatant la création d’un périmètre de transport urbain sur la
commune, les subventions versées par le budget principal au budget annexe proviennent pour l’essentiel du
produit du versement de transport, institué au taux de 0,55 % par délibération du conseil municipal en date du
29 avril 2015, pour financer la politique communale en matière de transports et de mobilité. Cette politique a été
plus précisément définie par la délibération du conseil municipal du 20 décembre 2016, qui en a fixé et détaillé
les axes suivants : les navettes urbaines, le transport en commun hors temps scolaire (navette sportive, desserte
des centres de loisirs), les « déplacements doux »
(aménagements cyclistes et piétonniers) et l’intermodalité
des transports.
Les actions ainsi
prévues entrent a priori dans le champ de celles susceptibles d’être financées par le
versement
de transport, lesquelles sont énumérées de manière limitative par les articles L. 2333-68 et D. 2333-86 du code
général des collectivités territoriales.
Au regard de la diversité des dépenses pouvant ainsi légalement être financées par ce versement, il apparaît
normal d’imputer celles qui sont à caractère administratif sur le budget principal, tenu selon l’instruction
comptable M14.
En revanche, toutes les activités relatives au service public de transport urbain régulier de voyageurs sont de
nature industrielle et commerciale, en application de l’article
L. 1221-3 du code des transports, et doivent donc
être suivies sur un budget annexe spécifique, tenu selon l’
instruction comptable M43. Tel est bien le cas à Oloron
Sainte-Marie pour les navettes urbaines.
La chambre régionale des comptes estime dès lors acceptable que le produit du versement de transport soit
imputé dans sa globalité en recettes du budget princ
ipal et que, comme le fait la commune d’Oloron, seule la
partie de ce produit qui est nécessaire au financement du budget annexe des navettes urbaines soit reversée à
ce dernier, sous la forme d’une subvention.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
56/86
Elle observe toutefois que l’imputation comptable retenue jusqu’à présent au budget principal pour le versement
de ces subventions est inexacte : en effet, elles ont été imputées au c/6248
« transports divers »
alors qu’elles
auraient dû être imputées au c/6573 (subdivision 657364
« services rattachés à caractère industriel et
commercial »)
qui, aux termes de l’instruction comptable M14,
« retrace les subventions de fonctionnement
versées aux organismes publics y compris celles versées, en application de l’article
L. 2224-
2 du CGCT, (…)
aux services
de transport par les communes de toutes catégories. (…) ».
La chambre régionale des comptes
recommande donc que ce point fasse l’objet d’une régularisation pour l’avenir.
Par ailleurs, et pour la fraction des produits du versement de transport conservée au budget principal, la chambre
régionale des comptes recommande à la ville de se doter de tous les moyens de comptabilisation nécessaires
afin de recenser précisément chaque année l’ensemble des dépenses du budget principal financées grâce aux
produits de c
e versement, pour vérifier et garantir qu’ils ne soient pas utilisés pour couvrir d’autres dépenses
non prévues par les dispositions des articles L. 2333-68 et D. 2333-86 du code général des collectivités
territoriales.
Dans ses réponses aux observations provisoire, M. LUCBÉREILH a indiqué que les imputations comptables
des subventions du budget principal au budget annexe des navettes urbaines ont été rectifiées pour le budget
2018. Il a indiqué également que les dépenses financées par le versement de transport feront désormais
l’objet
d’un rapport annuel au conseil municipal, pour lui permettre d’en vérifier
la bonne utilisation.
5.3.2.
Les budgets annexes des lotissements Légugnon et Soeix
Ces deux budgets annexes ont été créés par délibération du 6 novembre 2014, avec deux objectifs :
-
permettre aux oloronais d’accéder à la propriété dans des conditions facilitées (primo
-accession) ;
-
endiguer la baisse de la population sur la commune et apporter une réponse à l’exode vers les communes
voisines pour ce type de logements.
1.
Le lotissement de Soeix
est constitué d’une parcelle de 1ha93a, initialement destinée à la création de 30 lots.
En 2015 et 2016, des dépenses d’un montant total de 0,492
M€ ont été enregistrées sur ce budget, dont
0,250
M€ pour
le terrain (qui appartenait déjà à la commune mais a été transféré pour ce montant du budget
principal au budget annexe) et 0,190
M€ d’études, le reste étant constitué de travaux et frais (0,021
M€) et de
remboursements d’intérêts (0,031 M€). Pour financer l’opération,
un emprunt de 1,200
M€ a été contracté en
2015 (remboursable à terme le 18 janvier 2018). Au 31 décembre 2016, le BA du lotissement de Soeix présentait
un résultat de clôture positif de 0,704
M€, du fait de l’emprunt susmentionné.
Pour ce lotissement, les précisions suivantes ont été a
pportées en cours d’instruction
:
« compte tenu du
contexte actuel (marché de l'immobilier…), le Maire envisage de clore cette opération et devrait présenter sa
décision lors d'un prochain conseil municipal pour approbation. E
n effet, le prix de vente de 90 € / m² établi à
l'origine du projet apparaît à ce jour trop élevé pour les familles primo-accédantes. Par ailleurs, le besoin avéré
de terres agricoles jouxtant le lycée agricole voisin de Soeix dû à la perte de terres qu'il va devoir accuser à
cause de la préemption de terrains pour le passage de la déviation Gabarn-Gurmençon, vient modifier le projet
pour laisser ces terres libres et de ce fait ne pas les urbaniser. / Si cette clôture est approuvée, le terrain sera
repris par la commune à la valeur du transfert initial, soit 250 000
€. Quant aux charges réalisées, soit
262 000
€
environ, elles devront être couvertes par le budget principal »
.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
57/86
Il ressort donc de ces explications que cette opération devrait avoir au final un coût de 0,262
M€ pour le budget
communal sans avoir atteint ses objectifs initiaux puisque le terrain resterait non aménagé et non construit.
Cette situation coûteuse (la commune se retrouvant par ailleurs
in fine propriétaire d’un terrain agricole
d’une
valeur vraisemblablement surestimée à 0,250
M€
) amène
à s’
interroger sur la qualité des études menées fin
2014, préalablement à l’engagement de ce projet.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que le coût résiduel à la charge
de la commune du projet abandonné de réalisation du lotissement de Soeix ne serait que de 0,072 M
€.
Pour
arriver à cette estimation, différente de celle de la chambre régionale des comptes, il a soustrait un montant de
0,190
M€ de dépenses d’études qui avaient été faites par les services techniques de la mairie et facturées par
le budget principal au budget annexe en 2015. Toutefois, même si ces études ont été réalisées en interne, il
n’en demeure pas moins que le
ur coût a bien été supporté par la commune.
2.
Le lotissement
de Légugnon est constitué d’une parcelle de 33a, initialement destinée à la cré
ation de 4 lots.
En 2015 et 2016, des dépenses d’un montant total de 0,087
M€ ont été enregi
strées sur ce budget, dont 0,05
M€
pour l’acquisition du terrain et 0,033
M€ d’études. Pour financer l’opération, un emprunt de 0,2
M€ a été
contracté en 2015, remboursable le 31 mai 2018. Au 31 décembre 2016, le BA du lotissement de Légugnon
présentait un résultat de clôture positif de 0,113 M€, du fait de l’emprunt susmentionné.
Pour ce lotissement, les précisions suivantes ont été a
pportées en cours d’instruction
: « par délibération en
date du 10 avril 2017 consécutive à une offre de l'Office 64 de l'Habitat en date du 10 janvier 2017, le conseil
municipal a autorisé la cession de la parcelle à cet organisme, moyennant le prix de 150 000
€
TTC, soit
125 000
€ HT.
Le budget lotissement doit prendre en charge la réalisation des réseaux pour un coût estimé à
30
000 € HT.
(…)
Les travaux devront débuter début 2018 et la vente doit intervenir à la fin du 1er trimestre
2018. Ainsi le remboursement de l'emprunt pourra intervenir après la cession. Compte tenu du montant des
charges déjà réalisées (87.349,21 € HT), des charges à venir (travaux +
intérêts d'emprunt estimés à
35 254
€
HT) et après remboursement de l'emprunt, cette opération devrait dégager un bénéfice estimé à
2 400
€.
»
Pour ce lotissement, les objectifs initialement fixés seront donc normalement atteints, sans aucun coût résiduel
à la charge de la commune.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
58/86
6.
LA GESTION DU PERSONNEL
6.1.
L
ES EFFECTIFS ET LA GESTION DU PERSONNEL
Le budget principal de la commune comporte en 2016 un effectif de 146,8 équivalent temps-plein (ETP)
d’emplois d’
agents titulaires pourvus, contre 155 en 2012, soit une baisse de 5,3 %. Cette diminution a concerné
les filières administrative (- 3 ETP), technique (- 6,4 ETP) et médico-sociale (-1,2 ETP). En revanche, la filière
animation a vu des effectifs croître (+ 3,4 ETP) et un agent de catégorie C a été recruté dans la filière police.
Ces évolutions des effectifs sont donc contraires à celles des rémunérations brutes du personnel titulaire, qui
se sont élevées en 2016 à 3,770
M€, soit
une hausse de 6 % par rapport à 2012. Il en résultait en 2016 une
rémunération annuelle moyenne brute par emploi pourvu par un agent titulaire de 25
684 €, soit 11,7
% de plus
qu’en 2012
.
Puisque les comptes administratifs du budget principal ne détaillaient pas la composition précise des
rémunérations des agents titulaires,
et ce en méconnaissance de l’instruction
M14
, il n’
était pas possible
d’analyser plus précisément
, au vu de ces seuls comptes, les raisons de ces évolutions contraires entre les
rémunérations globales et les effectifs pourvus.
La chambre régionale des comptes rappelle donc
que la commune est tenue d’utiliser toutes les subdivisions
comptables prévues par l’instruction M14, que ce soit pour
les rémunérations des agents titulaires
10
ou pour
celles des agents non-titulaires
11
, ce qui n’a pas été le cas jusqu’en 2016 inclus.
Dans ses réponses aux
observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que cette régularisation ne
sera mise en œuvre qu’
en 2019
car elle nécessite un travail important de paramétrage du logiciel de paie.
S’agissant des agents titulaires des budgets annexes eau et assainissement, leur effectif global est resté stable
de 2012 à 2016 (environ 16 agents), ce qui est, là également, en décalage
par rapport à l’augmentation de
24 %
des charges de personnel constatées sur ces budgets.
En cours d’instruction, l
a commune a fait état des facteurs explicatifs suivants :
-
l
’augmentation
du point d’indice
de 0,6 % en juillet 2016,
-
l
’augment
ation du régime indemnitaire : (+ 49 638
€ entre 2012 et 2016
), notamment en 2014, pour le mettre
au niveau de celui de la communauté de communes ;
-
la mise en place de la participation employeur
« santé et/ou prévoyance »
à partir de 2015 (pour un coût
annuel moyen estimé 26 400 €
) ;
-
le reclassement des agents de la catégorie B et de la catégorie C, au 1er février 2014 pour un impact évalué
à 26 302 €, puis
au 1er janvier 2015 pour un impact évalué à 47
055 €
;
-
des augmentations
dues aux avancements d’échelon, à la promotion interne, au paiement
de congés payés
et au versement de la
garantie individuelle du pouvoir d’achat.
10
Pour les communes de plus de 500 habitants, cette instruction prévoit, pour le compte 6411 « personnel titulaire », les subdivisions
suivantes : 64111 - Rémunération principale / 64112 - NBI, supplément familial de traitement et indemnité de résidence
64116 - Indemnités de préavis et de licenciement / 64118 - Autres indemnités.
11
Pour les communes de plus de 500 habitants, cette instruction prévoit, pour le compte 6413 « personnel non titulaire », les
subdivisions suivantes : 64131
–
Rémunérations / 64136 - Indemnités de préavis et de licenciement /64138 - Autres indemnités.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
59/86
Pour ce qui est des agents non titulaires, les effectifs s’élevaient en 2016 à
trente-sept
agents pour l’ensemble
des budgets, dont dix-huit
sur des contrats d’accompagnement dans l’emploi ou des contrats d’avenir,
quatre
apprentis, un agent en contrat à durée indéterminée et quatorze agents pour des remplacements temporaires
ou pour le pourvoi de vacances temporaires dans l’attente du recrutement de fonctionnaires.
S’agissant
d
e l’emploi de travailleu
rs handicapés, il ressort des déclarations 2015 et 2016 au Fonds pour
l’insertion des personnes handicapées de la fonction publique
qu’avec respectivement 10,81
% puis 9,43 % de
taux d’emploi légaux de personnes handicapées, la comm
une
d’Oloron Sainte
-Marie se situait bien au-dessus
du seuil légal de 6
% d’
emplois
fixé par les dispositions de l’article
L. 5212-2 du code du travail.
Enfin, la commune s’acquitte bien de son obligation de réaliser et de présenter
au moins tous les deux ans au
comité technique un
bilan social, conformément aux dispositions de l’article 33 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier
1984 et du décret n° 97-443 du 25 avril 1997.
6.2.
L
’
ORGANISATION DU TEMPS DE TRAVAIL
,
LES CONGES ET LES ABSENCES
6.2.1.
L’aménagement et la réduc
tion du temps de travail
Les règles en la matière sont fixées principalement par l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par
le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la
fonction publique territoriale, qui renvoie sur plusieurs aspects au décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à
l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat.
En application de ces textes, la durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine. Le décompte
du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum,
sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. Cette durée annuelle peut toutefois
être réduite pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail
qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés,
de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux.
Dans le cas des communes, c’est au conseil municipal qu’il appartient de fixer les
règles y afférentes, dans les
limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées.
Pour la commune d’Oloron Sainte
-Marie, le régime du temps de travail a été fixé par la délibération du conseil
municipal du 19 juillet 2001. Cette délibération se réfère à l’article 21 de la loi n
° 2001-2 du 3 janvier 2001 qui a
créé l’article
7-1 de la loi du 26 janvier 1984
, ainsi qu’aux décrets susmentionnés
du 25 août 2000 et du 12 juillet
2001. Elle ne mentionne pas l’existence d’un régime
antérieur plus favorable et qui serait maintenu. Elle indique
de manière très claire que
«
l’emploi à temps complet est basé sur une moyenne hebdomadaire de 35 heures
par semaine pour une durée maximale annuelle de 1 600 heures
12
».
Par ailleurs, dans sa partie décisoire, cette
délibération approuve le rapport ayant reçu un avis favorable du comité technique paritaire du 6 juillet 2001. Ce
rapport ne comporte pas non plus de dérogation à la règle des 1600 heures annuelles alors applicable.
Mais, par la suite (semble-t-il en 2004), a été négociée et signée, par le maire et les représentants syndicaux,
une
«
note interne relative à l’application de l’ARTT
»,
qui indique que
«
l’accord ARTT soumis à l’avis du CTP
le 6 juillet 2001 applicable à compter du 1
er
septembre 2001 est modifié ainsi qu’il suit, conformément
à l’accord
des représentants syndicaux du personnel et de l’autorité territoriale
» :
12
Il s’agissait de l’horaire annuel alors applicable, avant l’instauration de la journée de solidarité en 2004.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
60/86
-
le nombre de jours de congé annuel est rétabli à 29 jours ouvrés, le nombre de jours RTT accordé pour un
emploi à temps complet est de 26. La durée du temps de travail pour un emploi à temps complet est de 1540
heures ;
-
la durée des congés annuels du personnel communal est maintenue à 5,8 fois l’obligation hebdomadaire de
service. Le repos dit RTT, éventuellement compris dans la période de congé annuel, est maintenu et vient
en déduction du nombre de jours de congé nécessaire pour couvrir la période sollicitée.
Une note du directeur des ressources humaines signée par le maire en date du 9 novembre 2004 et adressée
à la CCPO, relative aux horaires de travail effectifs, fait état
d’un
«
avantage particulier hors des normes
officielles
» puisque
« compte tenu des avantages que constituent les congés annuels (29 j au lieu de 25), les
journées RTT (26 au lieu de 23), les deux ½ journées de Noël et 1
er
de l’an, l’horaire effecti
f est ramené à
1540h ».
Il ressort de cette même note qu’après l’instauration de la journée de solidarité, l’horaire annuel
appliqué aux agents de la commune d’
Oloron Sainte-Marie est de 1547 heures.
La chambre régionale des comptes observe que cette réduc
tion d’horaire a été irrégulièrement accordée, pour
deux raisons :
-
au plan de la légalité externe,
ainsi qu’il ressort des dispositions
légales et règlementaires
, c’est
au conseil
municipal et non pas au maire de fixer les règles relatives à la définition et à la durée du temps de travail.
Une note interne signée par le maire et les organisations syndicales ou une note du directeur des ressources
humaines, sans autorisation préalable du conseil municipal, sont
entachées de l’incompétence juridique de
leurs auteurs ;
-
au plan de la légalité interne, les avantages supplémentaires ainsi accordés en termes de congés annuels,
d’ARTT et de
demi-journées non travaillés sont irréguliers au regard des textes précités.
Cette situation irrégulière est encore aggravée pa
r l’octroi, chaque année, par le maire, sur la base de simples
notes de services,
« sur demande
(d’un syndicat)
»,
de
« journées de congé exceptionnels »,
la veille ou le
lendemain de jours de fête, étant précisé sur lesdites notes que
« ces journées ne seront récupérables que par
les agents astreints à travailler à ces dates sous réserve des nécessités de services ».
Ces journées de congés exceptionnels (en plus des deux demi-journées de veille de Noël et de Nouvel an)
étaient au nombre de 3 en 2011, de 5 en 2012, de 2 en 2013 de 5 en 2014, de 2 en 2015, de 3 en 2016 et de 2
en 2017.
Les impacts financiers de l’octroi irrégulier aux agents d’un régime annuel de temps de travail
inférieur à 1607
heures sont évalués dans le tableau suivant qui se base sur les données des charges de personnel du budget
principal et des budgets annexes eau et assainissement.
Ce tableau montre qu’en 2016, le coût de la non application de l’horaire annuel légal de travail peut être évalué
à environ 0,373 M €. En cumul 2012
-2016,
il avoisine un montant de 1,809 M€.
Si on considère qu’en 2016, il y avait 162,6 ET
P
d’emplois de titulaires pourvus à la commune (budget principal
et annexes), le total des heures de travail perdues du fait du non-respect des dispositions règlementaires
s
’établit à 13
415 heures [soit 162,6 x (60 h +22,5 h pour les trois jours du maire)], ce qui correspond à un peu
plus de huit emplois à temps plein.
Ces impacts sont donc loin d’être négligeables pour les finances communales.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
61/86
Donnée en €
2012
2013
2014
2015
2016
Total
Charges de
personnel interne
Budget principal
5 622 832
5 798 165
6 201 766
6 487 684
6 475 858
30 586 305
BA Eau
310 596
382 853
393 459
428 111
399 006
1 914 024
BA Assainissement
311 963
280 410
294 293
312 984
385 821
1 585 471
TOTAL (A)
6 245 391
6 461 427
6 889 519
7 228 779
7 260 685
34 085 801
Coût de 60 heures non travaillées par
rapport à l'horaire annuel légal de 1607
heures (= A x 60/1607)
233 182
241 248
257 232
269 898
271 090
1 272 650
Nombre de jours du maire en plus
5,00
2,00
5,00
2,00
3
Soit un nombre d'heures de (à raison de
7h30 par jour non travaillé) (B)
37,50
15,00
37,50
15,00
22,5
Coût des jours supplémentaires du
maire (= A x (B/1607))
145 739
60 312
160 770
67 475
101 659
535 954
Coût total de la non application des 1607
heures
378 921
301 560
418 001
337 373
372 748
1 808 603
La chambre régionale des comptes rappelle donc à la commune son obligation juridique de se conformer aux
textes en vigueur sur ce point. Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que
la question de la durée du temps de travail sera soumise aux nouveaux représentants du personnel qui seront
élus en décembre 2018, afin de répondre aux exigences règlementaires.
6.2.2.
Les comptes épargne-temps
Les comptes épargne-temps (CET), instaurés dans la fonction publique territoriale par le décret n° 2004-878 du
26 août 2004, modifié par décret n° 2010-531 du 20 mai 2010, permettent de stocker des jours de congés et de
RTT (réduction du temps de travail) et, si la collectivité le permet, des jours de repos compensateur, des heures
supplémentaires ou de sujétions particulières.
Le conseil municipal d’Oloron avait
fixé, dès le 18 décembre 2002, quelques règles relatives au CET. Il a à
nouveau délibéré sur ce sujet le 17 novembre 2005 puis le 30 décembre 2010 après avis du comité technique
paritaire du 15 décembre 2010. Les règles ainsi instituées ne dérogent pas aux décrets de 2004 et 2010.
Pour la commune, les stocks de jours de CET s
’élevaient au 31 décembre 2016 à 213,
5 jours pour les agents
de catégorie A, à 252 jours pour les agents de catégorie B et à 1 584 jours pour les agents de catégorie C.
La chambre régionale des comptes
observe que l’importance du nombre de jours de CET ainsi stockés
s’explique vraisemblableme
nt en partie par le fait que
, comme indiqué précédemment, l’horaire annuel légal de
1607 heures n’est pas respecté.
Par ailleurs, cette situation
amène également à s’interroger le provisionnement des
dépenses futures relatives
à ces stocks importants de CET. Certes, dans le cas des communes, la constitution de provisions pour ce motif
n’est pas obligatoire, ainsi qu’il ressort de la combinaison des
articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du code général
des collectivités territoriales. Toutefois, le second de ces a
rticles dispose qu’en dehors des cas strictement
obligatoires, «
(…) l
a commune peut décider de constituer des provisions dès l'apparition d'un risque avéré.
(…)
».
Par ailleurs, et
comme le rappelle le tome 2 de
l’instruction comptable M14,
« le provisionnement
constitue l'une des applications du principe de prudence contenu dans le plan comptable général ».
Au
demeurant, le tome 1 de ladite instruction prévoit un compte 158
« autres provisions pour risques et charges »
qui est utilisable notamment dans le cas suivant :
« des provisions sont constituées pour couvrir les charges
afférentes aux jours épargnés sur CET
par l’ensemble des personnels.
Elles sont reprises pour couvrir le coût
que le service supporte du fait des conditions de consommation des droits ouverts aux personnels concernés
(indemnisation, congés, prise en compte par le régime de retraite additionnelle de la fonction publique…).
»
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
62/86
Ainsi, même en l’absence d’obligation légale, le principe de prudence devrait amener la commune d’Oloron
Sainte-Marie à constituer des provisions pour ce motif.
A cet effet, et pour estimer la charge future des stocks de CET, il peut être tenu compte des dispositions des
articles 5 et 7 du décret n° 2004-878 du 26 août 2004
et de l’arrêté du 28 août 2009.
Il en résulterait une
valorisation à provisionner à hauteur de près de 150 000
€, comme l’indique le tableau ci
-après.
Catégorie A
Catégorie B
Catégorie C
TOTAL :
CET stocks
213,5
252
1584
Indemnisation
125
80
65
Total
26 688
20 160
102 960
149 808
Dans sa réponse aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que la commune a pour pratique
d’autoriser l’utilisation des jours de compte épargne temps dans le cadre d’une organisation de travail
redéployée avec les agents de chaque direction concernée. Le montant du provisionnement de la valeur de ces
jours épargnés ne devrait donc pas, selon lui,
s’élever au montant total de la valeur théorique de ces jours.
6.2.3.
Les absences pour raisons de santé et pour formation
Le régime des congés maladie est régi par
l’
article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
Il ressort des informations produites par la commune
qu’en 2016, 3
511
journées d’arrêt pour raisons de santé
ont été comptabilisées pour l’ensemble des 199 ETP d’agents titulaires et non titulaires, dont 2
374 jours de
maladie ordinaire, 366 jours de longue ou grave maladie, 330 jours au titre des accidents du travail, 94 jours au
titre de maladies professionnelles et 347 jours pour congés de maternité, paternité et/ou d’adoption.
P
our l’ensemble des agents
:
-
l
e nombre de jours d’absences pour raison de santé
par ETP est passé de 21,1 en 2013 à 25 en 2014, avant
de diminuer par la suite (21,1 en 2015 et 17,7 en 2016).
-
le nombre de jours
d’absences
pour les seules maladies ordinaires par ETP est passé de 11,1 en 2013 à
15,5 en 2014, avant de baisser par la suite (13 en 2015 et 11,9 en 2016).
-
le nombre de jours d’absences pour
accidents du travail par ETP est passé de 0,8 en 2013 à 4,9 en 2014,
avant de baisser par la suite (1,6 en 2015 et 1,7 en 2016).
Pour les seuls agents titulaires :
-
le nombre de jours d’absences pour raison de santé par ETP est passé de 21,4 en 2013 à
27,6 en 2014,
avant de diminuer par la suite (23,7 en 2015 et 19,5 en 2016).
-
le nombre de jours d’absences pour maladies ordinaires par ETP e
st passé de 11,3 en 2013 à 17,6 en 2014,
avant de baisser par la suite (13,8 en 2015 et 12,7 en 2016).
-
le nombre de jours d’absences pour
accidents du travail par ETP est passé de 0,7 en 2013 à 4,6 en 2014,
avant de baisser par la suite (1,9 en 2015 et 2,0 en 2016).
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
63/86
A titre de comparaison, il peut être fait référence aux statistiques éditées par le ministère de l’intérieur après
l’analyse des bilans sociaux 2011 d’un échantillon de 3 200 collectivités
13.
Selon cette étude, le nombre moyen
annuel de jours d’absence par agent sur emploi permanent pour raison de santé s’établissait à 21,5 jours par
agent pour l’ensemble des collectivités et
établissements étudiés en 2011 et à 22,3 pour seuls les communes
et établissements communaux. S’agissant des seuls arrêts pour maladie ordinaire, ils s’établissaient en
moyenne pour l’ensemble des collectivités et établissements étudiés à 12,6 jours par agent titulaire. Selon une
autre étude
14
parue en novembre 2015 et intitulée «
Panorama des absences au travail pour raisons de santé
dans les collectivités territoriales en 2014
», le nombre mo
yen de jours d’arrêt par agent
était de 11 pour la
maladie ordinaire, de 7 pour la longue maladie, de 4 pour les accidents de travail et de 24 tous risques
confondus
.
Ces éléments montrent, dans le cas de
la commune d’Oloron, l’existence de taux d’absentéisme proches des
moyennes, hormis pour l’année 2014 (
avec notamment un taux de maladie ordinaire des agents titulaires
supérieur à 17 jours par agent
et un pic du nombre de jours d’accident
s du travail). Cette situation particulière
de l’exercice 2014 a été expliquée
en partie par le fait que neuf agents titulaires ont eu des arrêts de maladie
ordinaire assez longs.
Le conseil municipal a délibéré le 6 novembre 2014 pour adhérer au centre de gestion des Pyrénées-Atlantiques
pour le service de médecine préventive et le 13 avril 2015 pour instituer un comité d’hygiène et de sécurité
et
des conditions de travail (CHSCT) commun à la ville et au CCAS. Il a été indiqué que la création dudit CHSCT
e
t la désignation d’une assistante de prévention à compter du 1er janvier 2015
ont permis de réaliser différentes
actions de prévention ainsi que des visites de sites et l’éla
boration de fiches de procédure, notamment en cas
d’accident de service ou droit d
e retrait.
Un groupe de travail a été constitué pour suivre les différentes actions menées et pour impliquer les agents dans
le processus de prévention et d’amélioration des conditions de travail.
Une campagne de sensibilisation auprès
des agents sur le th
ème de la prévention par le biais d’affiches a été mise en place sur tous les sites.
Par ailleurs, la convention passée avec le centre de gestion permet, en tant que de besoin, de faire appel à
différents acteurs (assistante sociale, psychologue du travail
, médecin de prévention, ergonome…).
La chambre régionale des comptes prend acte de ces décisions qui devraient permettre à la ville de mieux
cerner les causes de l’absentéisme pour maladies ordinaires
et des accidents de travail, afin, le cas échéant,
de pouvoir apporter des mesures préventives adaptées.
Par ailleurs, il a été observé une croissance du nombre de jours de formation par ETP, passé de 1,7 en 2013 à
2,8 en 2016.
6.3.
L
E CADRE INDEMNITAIRE
Aux termes de l’article 88 de la l
oi n° 84-53 du 26 janvier 1984 :
« L'assemblée délibérante de chaque collectivité
territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la
limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat
(…)
».
La répartit
ion des attributions entre l’organe
délibérant et l’ordonnateur est précisée par l’article 2 du d
écret n° 91-875 du 6 septembre 1991 :
« L'assemblée
délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à
l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires
13
Résultats parus dans le bulletin d’information statistique de la DGCL n°93 de janvier 2013 :
http://www.collectivites-
locales.gouv.fr/files/BIS_93.pdf
14
Etude de SOFAXIS : voir
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
64/86
de ces collectivités ou établissements. (…) / L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette
limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire »
.
Le régime indemnitaire de
la ville d’Oloron
Sainte-Marie a été institué par délibération du 24 novembre 2011
(applicable de manière rétroactive au 1
er
avril 2011) puis modifié par délibération du 6 novembre 2014. Ce
régime comprend les composantes suivantes :
-
une prime de service, identique pour tous les agents, qui
représente mensuellement 4 points d’indice majoré
et, chaque année,
un montant supplémentaire de 236 points d’indice majoré, versé en une fois au m
ois de
novembre ;
-
une prime de fonction, versée mensuellement, avec un coefficient individuel de 1, pouvant varier pour tenir
compte de situations antérieures et des missions réellement confiées aux agents. Un référentiel joint aux
deux délibérations détaille cette prime selon les grades (A, B et C) et les niveaux de responsabilité ;
-
une
prime de départ à la retraite versée pour une valeur de 7 points d’indice majoré par année passée au
service de la commune, de la communauté de communes ou du SICTOM du Haut Béarn.
Il s’agit donc d’un régime indemnitaire original qui
, selon la commune,
«
a pour objectif d’une part d’instaurer
une grille de niveau claire et équitable suivant les métiers exercés (…) à la commune (…) et d’autre part de la
rendre applicable à l(
…)’ organisation des services
»
.
Ce cadre indemnitaire appelle toutefois les cinq observations suivantes.
1.
Il a été impossible
d’apprécier au cas d’espèce le respect
du principe de parité avec les fonctionnaires de
l'Etat. C
e principe doit s’appliquer s
ur la base des équivalences des différents grades figurant en annexe au
décret du 6 septembre 1991
15
. Par ailleurs, le Conseil d’Etat fait une application vigilante de ce principe qui doit
ressortir de manière claire des dispositions des délibé
rations de l’
organe délibérant
16
. Sous ces conditions, et
comme l’indique la délibération du conseil municipal en date du 24 novembre 2011,
une collectivité peut
déterminer un régime indemnitaire original, qui ne reprend pas les intitulés exacts des indemnités de l'État, mais
sous réserve que le rapprochement entre les indemnités de référence de l'État et celles adoptées par la
collectivité soit explicite et permette le contrôle du respect du principe de parité.
Or,
dans le cas de la commune d’
Oloron Sainte-Marie, hormis pour ce qui est de la situation des grades de
directeur, d’attaché principal et d’attaché (voir ci
-après), les délibérations du conseil municipal du 24 novembre
2011 puis du 6 novembre 2014 ne visent ni ne mentionnent aucune indemnité de référence applicable aux
agents
de l’Etat
. Ces délibérations ne p
ermettent donc pas d’établir
quelle
était précisément l’intention du conseil
municipal quant à l’assiette règlementaire du cadre indemnitaire de référence qu’il
entendait reprendre et
intégrer dans le cadre indemnitaire versé aux agents de la commune. Dans ces conditions, ces délibérations,
qui posent en principe le respect du principe de parité, ne permettent donc pas en réalité de vérifier de manière
certaine sa mise en œuvre.
Certes, le tableau de la page suivante, qui compare le dispositif en vigueur à Oloron Sainte-Marie en 2016 avec
les grades et indemnités de référence les plus fréquents ne met pas en évidence de risque majeur de
dépassement du principe de parité. Il n’en demeure pas moins que le conse
il municipal aurait dû définir le cadre
règlementaire
de référence pris en compte pour la mise en œuvre du régime
indemnitaire original institué.
15
M
éthode d’équivalence validée par le Conseil d’Etat dans sa décision en A n° 129600
du 27 novembre 1992
16
Voir pour un exemple sa décision en B n°164942 du 4 mai 1998
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
65/86
CADRE INDEMNITAIRE DE LA VILLE D'OLORON
APPLICATION DU CADRE INDEMNITAIRE REGLEMENTAIRE
Niveaux
Grade
Fonction
Prime de
service
mensuell
e (IM)
Prime de
service
annuelle
(IM)
Valeur
annuelle
31/12/20
16
Prime de
fonction
2016
TOTAL
2016
Grades de
référence
Montant
maximal
IFTS
(coef 8)
Montant
maximal
IAT
(coef 8)
Montant
maximal
IEMP
(coef 3)
Montant
max. de la
Prime de
service et
rendement
Montant
maximal de
l'Indemnité
spécifique
de service
Total
max.
annuel
Niveau 1
A
DGS
18,63
1 099
1 323
16 000
17 323
Directeur
11 840
4 482
16 322
Niveau 2
A
DGA
18,63
1 099
1 323
12 500
13 823
Attaché principal
11 840
4 116
15 956
Niveau 3
A
Directeur des services
18,63
1 099
1 323
10 000
11 323
Attaché
8 682
4 116
12 798
Niveau 4
A
Coordinateur des services
18,63
1 099
1 323
7 000
8 323
Ingénieur princip.
> 5ème échelon
5 634
22 610
28 244
Niveau 5
A
Chef de service
18,63
1 099
1 323
5 500
6 823
Ingénieur princip.
≤ 5ème échelon
5 634
19 063
24 697
Niveau 6
A
Adjoint au chef de service /
chargé de mission
18,63
1 099
1 323
4 500
5 823
Ingénieur
3 318
13 734
17 052
Niveau 7
Niveau 8
B
Directeur de service
18,63
1 099
1 323
6 500
7 823
Rédacteur princ.
5 687
4 476
10 163
Niveau 9
B
Adjoint au directeur de service
18,63
1 099
1 323
4 800
6 123
Rédacteur
4 738
4 476
9 214
Niveau
10
B
Chef de service
18,63
1 099
1 323
4 200
5 523
Technicien
principal 1
ère
cl
2 800
7 166
9 966
Niveau
11
B
Expert adjoint à un chef de
service
18,63
1 099
1 323
3 800
5 123
Technicien
2 020
4 777
6 797
Niveau
12
B
Chef de secteur / autres
catégorie B
18,63
1 099
1 323
3 200
4 523
Niveau
13
C
Encadrement, maîtrise, chef de
secteur, expert
18,63
1 099
1 323
2 800
4 123
Adjoint admin.
principal 1
ère
cl
3 832
4 434
8 266
Niveau
14
C
Assistante de direction, de
service ou d'élus, instruction
18,63
1 099
1 323
2 500
3 823
Adjoint administr.
2ème cl
3 616
3 459
7 075
Niveau
15
C
Chef d'équipe
18,63
1 099
1 323
2 200
3 523
Agent de
maîtrise principal
3 944
3 612
7 556
Niveau
16
C
Emploi tech. qualifié, ATSEM,
chauffeur qualifié, ASVP
18,63
1 099
1 323
2 000
3 323
Agent de
maîtrise
3 780
3 612
7 392
Niveau
17
C
Emploi technique spécialisé,
concierge, agent d'animation,
agent en cantine, chauffeur PL,
état civil
18,63
1 099
1 323
1 700
3 023
Adjoint technique
principal 1ere cl
3 832
3 612
7 444
Niveau
18
C
Emploi tech., agent d'entretien,
vaguemestre, agent d'accueil
18,63
1 099
1 323
1 500
2 823
Adjoint technique
2
ème
cl
3 616
3 429
7 045
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
66/86
De plus, s’agissant des marges de modulation individuelle, la délibérati
on du 24 novembre 2011 est très vague
puisque, comme indiqué précédemment, elle dispose que les montants individuels de la prime de fonction sont
affectés
«
d’une façon générale »
d’un coefficient individuel de 1, pouvant toutefois
« varier pour tenir compte
de situations antérieures et des missions réellement confiées aux agents (hors grille des niveaux ».
Aucun
plafond maximal individuel n’est donc fixé, en méconnaissance des dispositions de tous les cadres indemnitaires
règlementaires pouvant servir de référence (indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaire
–
IFTS,
indemnités d’exercice des missions des préfectures –
IEMP,
indemnité d’administration et de technicité –
IAT,
prime de service et de rendement -PSR, indemnité spécifique de service -ISS, ...), qui prévoient tous des
plafonds ou maxima individuels.
2.
S’agissant en particulier des grades de directeur, d’attaché principal et d’attaché, la délibération du
24 novembre 2011 comporte les dispositions suivantes dans sa partie
« prime de fonction »
:
« conformément
au décret n° 2008-
1533 du 22 décembre 2008, à l’arrêté du 22 décembre 2008 et à l’arrêté du 9 février 2011,
la prime de fonction du grade de directeur territorial, d’attaché principal territorial et d’attaché territorial est
décomposée en 70 % de part fonctionnelle et 30 % de part de résultat (prime de fonction et de résultat) ».
Le décret du 22 décembre 2008 auquel il est ainsi fait référence était relatif à la prime de fonction et de résultats
(PFR). Il a été abrogé au 31 décembre 2015 par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un
régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel
(RIFSEEP). Son article 1
er
disposait que
« Les fonctionnaires appartenant à des corps de la filière administrative
ou détachés sur un emploi fonctionnel de cette filière peuvent percevoir une prime de fonctions et de résultats,
dans les conditions fixées par le présent décret »
.
Pour autant, au cas d’espèce, la manière dont le conseil municipal d’Oloron a mis en place le nouveau régime
de la PFR apparaît peu claire, pour plusieurs raisons :
-
aux termes de l’article 7 du décret
du 22 décembre 2008, «
la prime de fonctions et de résultats est exclusive
de toutes autres indemnités liées aux
fonctions et à la manière de servir (…)
(hormis avec la prime de
responsabilité des emplois administratifs de direction
)
». Or, dans le cas d’Oloron, la
« prime de fonction »
se cumule avec la
« prime de service »
;
-
s’agissant des montants individuels, il
est difficile de comprendre si le conseil municipal a entendu faire
application, pour les grades de directeur, d’attaché principal et d’attaché, des montants fixés par les a
rrêtés
d’application du décret
du 22 décembre 2008 (arrêté du 22 décembre 2008 ; arrêté du 9 octobre 2009
modifié ; arrêté du 9 février 2011)
17
ou bien des montants fixés par le tableau annexé à la délibération ;
-
s’agissant des marges de modulation individuelle, la délibération est également très vague puisque, comme
indiqué précédemment, elle dispose que les montants individuels de la prime de fonction sont affectés
«
d’une façon générale
»
d’un coefficient individuel de 1, pouvant toutefois
« varier pour tenir compte de
situations antérieures et des missions réellement confiées aux agents (hors grille des niveaux ».
Aucun
plafond maximal individuel n’est donc fixé, en méconnaissance des dispositions de l’article 5 du décret
du
22 décembre 2008.
3.
Le caractère très vague des marges de modulations individuelles autorisées a conduit, dans le cas de
l’ancien
directeur général des services,
en fonctions jusqu’en avril 2016,
à des dépassements significatifs, de 39 % en
2014, de 77 % en 2015 et de 72 % en 2016, du montant de référence de la prime de fonction prévue par le
17
Montant pouvant atteindre les maximas suivants : Directeur : 25 80
0 €
; Attaché principal : 25 800
€
; Attaché
: 20 100 €.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
67/86
conseil municipal pour sa fonction. De plus, et dans son cas, en 2015, le montant annuel versé au titre des
différentes primes liées au service et à la fonction a même dépassé de
2 765 €, soit de
10,7 %, le plafond annuel
maximal fixé règlementairement pour un directeur territorial pour la prime de fonction et de résultat régie par le
décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008, ce qui démontre clairement le non-respect du principe de parité
dans ce cas.
Tel a également été le cas en 2015 de
l’actuel directeur général des services
, qui était alors animateur principal
(catégorie B). Il a perçu cette année-là une prime de fonction supérieure de 76 % au montant de référence prévu
par le conseil municipal pour les primes de fonction des agents de catégorie B. De plus, et dans son cas
également, le montant annuel versé au titre des différentes primes liées au service et à la fonction, hors heures
supplémentaires a dépassé de
531 €, soit de 4,7
%, le total des maximas
règlementaires de l’IFTS et de l’IEMP
qu’aurait pu percevoir un agent de son grade, ce qui démontre aussi
dans ce cas le non-respect du principe de
parité.
Dans trois autres
cas d’agents de catégorie B
, les primes de fonction perçues en fin 2015 dépassaient également
le montant de référence prévu par le conseil municipal pour les primes de fonction des agents de catégorie B
mais dans des proportions moindres (respectivement 26 %, 5 % et 5 % aux mois de décembre). Cependant,
dans ces cas, les montants annuels perçus en 2015 au titre des différentes primes liées au service et à la
fonction ne dépassaient pas le total des maximas
règlementaires de l’IFTS et de l’IEMP
,
qu’auraient pu percevoir
ces agents, le non-respect
du principe de parité n’étant donc pas avéré dans leur cas.
4.
S’agissant de son application aux agents non titulaires, la délibération du 24 novembre 2011, est également
peu claire :
-
certes, elle est précise pour ce qui concerne la part
« prime de service »
pour laquelle il est indiqué que les
agents contractuels permanents ont droit au montant mensuel et au montant annuel servi en novembre,
tandis que les agents remplaçants ne bénéficient que de cette dernière, au prorata de leur temps de
présence ;
-
mais, pour la part
« prime de fonction »,
elle ne comporte pas de précisions concernant les contractuels, ce
qui conduit a priori à considérer qu’ils n’y sont pas éligibles. Tel
est effectivement le cas
comme l’a confirmé
la commune
en cours d’instruction
.
Mais il aurait été souhaitable que la délibération l’explicite clairement
.
5.
Enfin, l’octroi de primes de départ à la retraite
est clairement contraire au principe de parité, un tel avantage
n’existant pas dans la fonction publique d’Etat, et ce même si les montants retenus par la commune d’Oloron
sont modérés (1
304 € bruts au maximum en fin 2016 pour un agent qui aurait effectué 40 années de serv
ice
dans le périmètre communal)
La chambre régionale des comptes recommande donc à la commune de revoir ce régime indemnitaire.
S’agissant par ailleurs des
heures supplémentaires (IHTS), la commune a produit la délibération du conseil
municipal en date du 14 avril 2008 qui fait référence au décret n° 2008-199 du 27 février 2008 (décret ayant
modifié le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires).
Cette délibération prévoit que les heures supplémentaires
«
doivent faire l’objet en priorité d’une récupération
de temps par l’agent. Cependant
, à titre exceptionnel et après accord du directeur général des services, elles
peuvent faire l’objet d’une indemnisation
».
Les indemnisations prévues sont également fixées par ladite
délibération et sont globalement conformes aux dispositions des articles 7 et 8 du décret du 14 janvier 2002, à
l’exception des heures effectuées le dimanche et les jours fériés par les fonctionnaires et non
-titulaires de droit
public, pour lesquels la délibération prévoit une majoration de 75 % alors que l’article 8 précité ne prévoit qu’une
majoration des deux tiers. Ce point nécessiterait donc également une régularisation.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
68/86
Dans ses réponses aux observations provisoires sur le cadre indemnitaire des agents, M. LUCBÉREILH a
indiqué : que la prime de fonction et de résultats des agents de catégorie A, qui ne leur était au demeurant plus
appliquée, a été abrogée par délibération du 30 juin 2017 car elle n’était pas compatible avec
le reste du régime
indemnitaire ; que le régime indemnitaire des agents sera revu en 2018-2019 dans le cadre de la mise en place
du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel (RIFSEEP) ; que, dans ce nouveau cadre, la commune veillera au respect du principe de parité ;
que l’octroi irrégulier de primes d
e retraites sera revu et corrigé ; que la délibération du 14 avril 2008 concernant
les indemnités horaires pour travaux supplémentaire sera revue et corrigée.
La chambre régionale des comptes prend acte de ces intentions.
6.4.
L’
EXAMEN DE QUELQUES SITUATIONS PARTICULIERES
6.4.1.
L’emploi fonctionnel de directeur général des services
La situation particulière des emplois de direction est régie par les articles 47 (recrutement de contractuels) et 53
(recrutement de titulaires) et 53-1 de la loi n° 84-53 et par les décrets n° 87-1101 et 87-1102 du 30 décembre
1987 modifiés.
Dans le cas d’Oloron
Sainte-Marie,
l’empl
oi de directeur général des services a été créé par le
conseil municipal lors de sa séance du 25 février 2010.
La situation de
l’ancien directeur général des
services
Par arrêté des 8 et 9 mars 2010, cet ingénieur principal a été recruté par voie de mutation et détaché à compter
du 22 mars 2010, pour une durée de quatre ans, dans l’emploi fonctionnel de
directeur général des services.
Par arrêté du 21 mars 2014, ce détachement a été renouvelé pour une durée de six mois. Ce détachement a à
nouveau été renouvelé par arrêté du 24 octobre 2014 pour une durée de quatre ans à compter du 22 septembre
2014. Mais il y a été mis fin de manière anticipée, à compter du 1
er
mai 2016, par arrêté du 11 avril 2016. Cet
agent a depuis été pris en charge par le centre de gestion de la fonction publique à partir du 1
er
mai 2017 (la
commune remboursant sa rémunération au centre de gestion).
Les
modalités d’attribution
de son traitement indiciaire, de la nouvelle bonification indiciaire et de la prime de
responsabilité des emplois de direction au cours de sa période de direction des services
n’appellent pas
d’observation.
S’agissant de s
a prime de fonction, les
montants annuels qu’il
a perçus dépassaient nettement (de 19 % en
2013, de 39 % en 2014, de 77 % en 2015 et de 72 % en 2016), les montants de référence prévus chaque année
par le conseil municipal. Ces dépassements
avaient fait l’objet d’arrêtés individuels d’attribution lui all
ouant des
coefficients individuels de modulation (de 1,1912 du 1
er
décembre 2011 au 31 août 2014, de 1,83 du
1
er
septembre 2014 au 30 novembre 2014, de 1,80 du 1
er
décembre 2014 au 30 novembre 2015 puis de 1
,77
du 1
er
décembre 2015 au 30 avril 2016).
Comme indiqué précédemment, en 2015, le montant global des primes de service, de résultat et de fonction
qu’il a perçues
dépassait de 2 765
€ les
maximas règlementaires de la PFR (maximum de 25
800 € pour les
directeurs et attachés territoriaux) puisqu’il a pe
rçu cette année-là un total de 28
565 € au titre de ces primes.
Par ailleurs, en 2013 et 2014,
l’ancien directeur général des services
a perçu des indemnités d’astreinte, pour
des montants annuels s’établ
issant respectivement à 3
588 € et 2
093
€ (les ver
sements perçus antérieurement
n’ayant pas été analysés
). Interrogée sur le fondement juridique de ces versements, la commune a indiqué en
cours d’instruction
qu’
« il
n’existe pas d’arrêté d’attribution d’indemnités d’astreinte (…)
ni de délibération
prévoyant que le DGS faisait partie des emplois pouvant percevoir de telles astreintes. (Le DGS)
s’en est rendu
compte en août 2014 et a demandé au service des Ressources Humaines de régulariser.
(…)
Dans le même
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
69/86
temps de cette mise à jour, le DGS a négocié et
obtenu auprès de l’autorité territoriale, une augmentation de sa
rémunération afin de pallier à l’arrêt du versement de l’indemnité d’astreinte et afin de reconnaître le travail
effectué jusque-
là. Cette augmentation de salaire s’est donc opérée par une au
gmentation de son régime
indemnitaire (…)
»
Il ressort donc des réponses faites que le versement des indemnités d’astreintes
opéré au bénéfice de
l’ancien
directeur général des services
jusqu’en 2014 était irrégulier et qu’il ne les a pas remboursées.
Enfin, il a perçu en juin 2016 des
« congés payés sur totalité »
d’un montant brut de 7 500 €. Interrogée sur la
base juridique de ce versement, la commune a répondu qu’
« il n'existe pas d'arrêté ni de délibération pour (ce)
versement ».
Force est donc de constater que cet avantage lui a été irrégulièrement accordé.
La situation de
l’actuel directeur général des services
De 2013 à mars 2015, cet agent était directeur du pôle « vie de la cité
», en tant qu’
animateur territorial puis
animateur territorial principal. De mars 2015 à décembre 2016, suite au départ du directeur général adjoint des
services, il a aussi assuré cette fonction sans toutefois pouvoir être détaché sur cet emploi fonctionnel.
Par arrêté du 4 août 2016, il a été promu au
grade d’attaché territorial
à compter du 1
er
juillet 2016. Par le même
arrêté, il a été détaché d
e son grade d’origine
pour effectuer le stage de six mois en vue de sa titularisation.
Par arrêté du 2 janvier 2017, il
a été détaché dans l’emploi fonctionnel de directeur général des services à
compter du 1
er
janvier 2017, pour une durée de cinq ans.
Sa rémunération principale au cours de la période n’appelle pas d’observation.
Le montant
de sa prime de fonction en tant qu’animateur
et le fait que celle-
ci ait dépassé en 2015 de 531 € le
montant maximal qui aurait résulté d’une application stricte du principe de parité a
déjà été évoqué
précédemment. Ces dépassements avaie
nt toutefois fait l’objet d’arrêtés individuels d’attribution.
L’examen de son régime indemnitaire de fonction depuis sa stagiarisation en tant qu’attaché, puis sa désignation
en tant que directeur général des services a également mis en évidence quelques incohérences, qui ont
toutefois été rectifiées par arrêtés modificatifs du 14 novembre 2017. Il perçoit depuis le 1
er
janvier 2017 une
prime de fonction assortie d’un coefficient de modulation de 1,387.
L’actuel directeur général des services
a aussi bénéficié du versement d'heures supplémentaires en novembre
et décembre 2016 pour un montant total de 2 934
€ alors qu’il
avait été promu au grade d'attaché, qui ne lui
ouvrait plus le droit aux IHTS. La commune a expliqué que ces heures supplémentaires
« lui ont été versées
pour rémunérer un surcroît d'activité et de responsabilité lié au fait qu'il a assuré l'intérim de direction générale
de mai à décembre 2016.
(…)
il a assuré les missions et fonctions de DGS sans en avoir la reconnaissance
statutaire puisque son grade de DGS n'a pu être validé qu'à compter du 1er janvier 2017. (Il) a assuré seul les
fonctions liées à la direction générale, auparavant exercées par deux agents : un DGS et un DGA ».
La chambre
régionale des comptes observe toutefois que si le surcroît de travail produit par cet agent justifiait un
abondement indemnitaire, il aurait été préférable que celui-ci lui soit octroyé en recourant de manière régulière
à un abondement ponctuel de sa prime de fonction plutôt qu’au recours irrégulier à un avantage indemnitaire
qui ne pouvait plus lui être attribué à partir de juillet 2016 au vu de son nouveau grade.
Dans ses
réponses aux observations provisoires, l’actuel directeur des services a apporté les précisions
suivantes :
-
à partir de janvier 2015, il a dû assurer simultanément pendant dix mois les nouvelles fonctions de directeur
général adjoint et ses anciennes
fonctions de directeur du pôle vie de la cité (dans l’attente de son
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
70/86
successeur, dont le recrutement
s’est trouvé
retardé pour des raisons indépendantes de la commune). Ces
éléments expliquent et justifie
nt, selon lui, l’accroissement de sa prime de fonction en 2015
;
-
les heures supplémentaires qu’il a perçues en 2016 étaient destinées à rémunérer son surcroît de travail lié
au fait qu’il avait dû assurer dès le mois de mai 2016 le pilotage des services de
la commune (après le départ
de l’ancien directeur des services) sans pouvoir immédiatement prétendre à une nomination sur cet emploi
fonctionnel ainsi qu’au bénéfice des indemnités y afférentes
; il devait en effet attendre pour cela
l’achèvement de son stage de six mois suite à sa promotion interne au grade d’attaché au 1
er
juillet 2016 ;
-
il ne conteste toutefois pas l’existence des problèmes
de régularités relevés par la chambre régionale des
comptes et admet que des modes de rémunérations différents auraient dû être mis en place.
6.4.2.
L’emploi fonctionnel de directeur général
adjoint des services
Cet emploi fonctionnel a été créé par le conseil municipal le 25 juin 2009. Par arrêté du 23 septembre 2009, un
attaché territorial y a été détaché pour une durée de quatre ans à compter du 1
er
octobre 2009. Son détachement
a été renouvelé par arrêté du 12 août 2013 à compter du 1
er
octobre 2013 pour une durée de 5 ans. Par arrêté
du 13 février 2015, il y a été mis fin à compter du 16 février 2015. Cet agent a, à cette date, quitté la ville pour
occuper désormais des fonctions de directeur général dans une autre commune.
L’emploi fonctionnel de
directeur général a
djoint n’a
pas été pourvu après son départ.
L’examen des rémunérations versées à
cet agent
n’appelle pas d’observation
pour ce qui est de son traitement
indiciaire.
Toutefois, il a aussi perçu en décembre 2014 et janvier 2015 des heures supplémentaires pour un montant total
de 1 181
€, alors qu’en tant qu’attaché et
que directeur général adjoint, il
n’y avait pas droit
. Ces sommes lui ont
donc été irrégulièrement attribuées.
En mars et juin 2014, il a aussi perçu des indemnités pour élections, pour un montant total de 496
€.
Le conseil
municipal avait bien délibéré en 2002 sur l’intégration de cette indemnité dans le cadre indemnitaire. Par ailleurs,
il ne fait guère de do
ute qu’au vu de ses fonctions, cet agent
pouvait bien bénéficier d’une telle indemnit
é en
2014, année d’élections. Mais la commune n’a pu produire aucun arrêt
é
individuel d’attri
bution concernant ce
versement.
S’agissant de la prime de fonction, les montants annuels qu’il a perçus
dépassaient nettement, de 34 % en 2013
et de 42 % en 2014, les montants de référence prévus par le conseil municipal. Ces dépassements ont toutefois
fait l’objet d’arrêtés individuels d’attribution.
Dans ses réponses aux observations provisoires, cet ancien directeur général adjoint des services a indiqué
que :
-
s’
agissant des dépassements des montants de référence définis par le conseil municipal pour sa prime de
fonction, le principe de leur modulation était prévu pour tenir compte des missions réelles confiées. Par
ailleurs, les montants qu’il a perçus ne dépassa
ient pas les maximas règlementaires de la prime de fonction
et de résultat.
-
s’agissant des heures supplémentaires qu’il a perçues, pour un montant de 1
181 €, elle correspondent,
selon lui, au remboursement de congés annuels qu’il n’avait pas pu prendre au moment de son départ de la
ville d’Oloron pour rejoindre son nouveau poste
dans une autre commune ;
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
71/86
Sur ce second point, la chambre régionale des comptes observe toutefois que cet agent a aussi perçu en février
2015 des
« congés payés pour totalité »
pour un montant de 4 500 €, qui lui ont été versés sur la base d’un état
liquidatif signé par le maire le 9 février 2015. Cet état liquidatif justifiait ce versement comme étant le paiement
du solde du compte épargne temps de l’intéressé, valorisé à hauteur de 125 € x 36 jours. En toute rigueur, si
cet agent avait donc encore, le 9 février 2015
, d’autres journées de congés non prises, celles
-ci auraient donc
dû être indemnisées sur les mêmes bases que les jours de CET. A cet égard, le montant de 1 181 € qui lui a
été versé en plus sous la forme d’heures supplémentaires équivaudrait à
près de 9,5 jours, ce qui paraît en
toute hypothèse beaucoup pour les seuls jours de congés non pris
sur une période d’à peine un mois et demi.
6.4.3.
Les agents mis à disposition par la collectivité
L
a mise à disposition d’agents des collectivités territoriales
est régie par les articles 61 à 61-2 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984 et par le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008.
Par délibération du 23 novembre 2015, le conseil municipal a autorisé la mise à disposition, du 1
er
octobre 2015
au 30 juin 2016,
d’u
n technicien principal auprès d
’un centre de formation d’apprentis afin d’y assurer un
enseignement théorique à raison de cinq heures par semaine. La convention de mise à disposition a été signée
le 16 décembre 2015 et le maire a pris le 18 décembre 2015 un arrêté de mise à disposition. La convention
prévoit bien le remboursement des rémunérations à la commune, au prorata des heures effectuées.
La chambre régionale des comptes
observe toutefois que l’ensemble de ces actes
administratifs est intervenu
après le début de la mise à disposition
, ce qui n’aurait pas dû être le cas
.
6.5.
L
ES LOGEMENTS DE FONCTION OU DE SERVICE
L
a mise à disposition de logements à des agents est régie par l’article 21 de la l
oi n° 90-1067 du 28 novembre
1990
et, depuis l’intervention du
décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions
de logement, par la partie règlementaire du code général de la propriété des personnes publiques.
Dans le prolongement de la recommandation formulée sur ce point par la chambre régionale des comptes dans
son rapport d’observations définitives du 21 août 2013,
il a été demandé à la commune de produire une copie
des délibérations et arrêtés pris en ce domaine.
La commune n’a produit
dans un premier temps que la
délibération du 6 novembre 2014 attribuant un logement de fonction au concierge de la mairie et
l’arrêté
individuel d’attribution
y afférent, conforme aux dispositions règlementaires.
En revanche,
ce n’est qu’à la suite du présent contrôle, par délibération du 18 décembre 2017 e
t arrêtés
individuels du 19 décembre 2017,
qu’a été régularisée la situation du
logement de fonction de la salle Pallas.
Par ailleurs, il a été observé sur les fiches de paie des agents concernés que la déclaration fiscale et sociale de
leurs logements de
fonction n’avait pas ou imparfaitement été effectuée, en méconnaissance des dispositions
de l’article 82 du code général des impôts et des articles L. 242
-1 et R. 242-1 du code de la sécurité sociale. Ce
point nécessitera donc une vigilance pour l’avenir.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
72/86
7.
LES MARCHES PUBLICS
7.1.
L’
ORGANISATION ET LA POLITIQUE SUIVIE EN MATIERE DE MARCHES PUBLICS
7.1.1.
L’organisation du pouvoir adjudicateur
Les vérifications effectuées en ce domaine appellent cinq constats et/ou observations.
1.
Depuis 2006, le code des marchés publics ne comportait
plus de développement sur l’autorité en charge des
marchés, désignée dans les versions antérieures sous le nom de
« personne responsable du marché »
. Il ne
mentionne plus que le
« pouvoir adjudicateur »,
à savoir la personne publique qui
passe le marché. Pour l’article
10 de l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015 applicable au 1
er
avril 2016,
« les pouvoirs adjudicateurs
sont
: / (…) / 1° Les personnes morales de droit public ; / (…)
».
Dans le cas des communes, c’est donc le code gé
néral des collectivités territoriales qui définit, en la matière,
les compétences respectives des différents organes chargés de leur administration. En l’absence de délégation,
c’est le conseil municipal qui représente le pouvoir adjudicateur car, aux termes de l’article L.
2121-29 dudit
code, c’est lui qui
« règle par ses délibérations les affaires de la commune »
(le maire n’ayant alors dans ce cas
qu’un simple pouvoir d’exécution pour
« souscrire les marchés »
en application de l’article L.
2122-21 du même
code). Mais l’article L.
2122-22 du code général des collectivités territoriales dispose également que le conseil
municipal peut déléguer au maire certaines de ses attributions.
Lo
rsqu’elle existe, une telle délégation du conseil
municipal constitue une
délégation de pouvoir qui a pour effet de dessaisir l’organe délibérant de sa compétence
en la matière, tant qu’il n’a pas rapporté sa délégation.
Le pouvoir adjudicateu
r de la commune d’Oloron Sainte
-
Marie est donc son conseil municipal, le maire n’étan
t,
en l’absence de délégation de pouvoir, que l’organe exécutif des décisions du conseil municipal. Mais, en
application de l’article L
2122-22 du code général des collectivités territoriales susmentionné, le conseil
municipal a délégué au maire certains de ses pouvoirs en matière de commande publique :
- pour la mandature 2008-
2014, par une délibération du 14 avril 2008, le conseil municipal d’Oloron a donné
délégation au maire pour
«
prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécut
ion et le
règlement des marchés et accords-
cadres d’un montant inférieur à un seuil définit par décret
» et pour
« intervenir pour les marchés à procédure adaptée (MAPA) donc inférieurs à 206 000
€ H.T».
- pour la mandature engagée en avril 2014, par une délibération du 18 avril 2014, le conseil municipal a délégué
au maire le pouvoir de
«
prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le
règlement des marchés et accords-
cadres d’un montant inférieur à un seuil définit par décret (207 000 € H.T.
actuellement) ainsi que toute décision concernant leurs avenants qui n’entraînent pas une augmentation du
montant du contrat initial supérieure à 5 %, lorsque les crédits sont inscrits au budget ».
Or, ces formulations étaient susceptibles de poser des difficultés juridiques :
-
pour la délibération du 14 avril 2008, la mention d’un seuil chiffré ne permettait pas de prendre en compte
les évolutions ultérieures du montant de ce seuil (ce qui a été le cas au 1er janvier 2010, puis au 1
er
janvier
2012 et au 1er janvier 2014)
, sauf à reprendre à chaque fois une délibération; de plus ce seuil ne s’appliquait
à l’époque qu’aux marchés de fournitures et de services et pas aux marchés de travaux (pour lesquels
le
seui
l s’élevait e
n 2008 à 5,15
0 M€), ce qui laissait
subsister un doute sur l’existence ou pas d’une délégation
d’attribution pour les MAPA de travaux au
-delà du seuil mentionné par la délibération ;
-
la délibération du 18 avril 2014 encourt les mêmes critiques et devrait donc être clarifiée et précisée.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
73/86
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que
la délégation d’attribution
donnée par le conseil municipal au maire pour l’exercice du pouvoir adjudicateur sera revue pour éviter toute
difficulté juridique.
2.
L
’article L. 2122
-23 du code général des collectivités territoriales dispose en son deuxième alinéa que
«
(…)
Sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation (au maire sur le fondement de l’article
L. 2122-22), les décisions prises en application de celle-ci peuvent être signées par un adjoint ou un conseiller
municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l'article L. 2122-
18 (…)
».
Toutefois,
comme indiqué précédemment, les délégations de fonctions données
par l’ancien
maire de mars 2008 à mars
2014 ont été perdues, ce qui n’a pas permis de les examiner. Pour la mandature engagée en avril 2014, aucune
délégation de fonction n’a été donnée à un adjoint en matière de marchés
publics.
3.
Dans le cas
d’Oloron,
par arrêté du 17 juin 2016, le maire a donné délégation de signature au directeur des
services techniques pour la
«
préparation, passation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés et
des accords-
cadres ainsi que […] leurs avenants, lorsqu’il
s sont inscrits au budget »
. Concernant, la mandature
précédente, tous
les arrêtés de délégation n’ayant pas été retrouvés, l’existence
éventuelle
d’une telle
délégation de signature n’a pu être vérifiée.
Or
, sous réserve de l’appréciation des juridictions
compétentes, la possibilité juridique pour un maire de donner
des délégations de signature à des responsables administratifs de la commune pour l’exercice du pouvoir
adjudicateur apparaît actuellement dépourvue de base légale.
Certes, aux termes de l’arti
cle L. 2122-19 du code général des collectivités territoriales :
« Le maire peut donner,
sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature : / 1° Au directeur général des
services et au directeur général adjoint des services de mairie ; / 2° Au directeur général et au directeur des
services techniques ; / 3° Aux responsables de services communaux
». Mais aucune disposition législative
n’autorise explicitement le maire à accorder des délégations de signature à des responsables ad
ministratifs pour
les matières dont il a lui-
même reçu préalablement délégation d’attribution de la part du conseil municipal. En
effet, l’article L. 2122
-23 précité du code général des collectivités territoriales ne mentionne la possibilité de
telles délé
gations que pour les adjoints et les conseillers municipaux. Quant à l’article L. 2122
-19 précité, il
n’élargit pas explicitement cette possibilité pour les agents, et ce contrairement à ce qui est prévu pour les
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
18
pour les départements
19
ou pour les régions
20
.
Or, il ressort de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat qu’une délégation de signature, comme toute
délégation de compétence, doit être prévue par un texte législatif ou réglementaire
21
.
Cette situation juridique, particulière aux communes, provient de la modification apportée au deuxième alinéa
précité de l’article L. 2122
-23 du code général des collectivités territoriales par la loi n° 2004-809 du 13 août
2004 (publiée le 17 août 2004). En effet, dans sa version antérieure à cette loi, cet article disposait que
« (…) /
Sauf disposition contraire dans la délibération du conseil municipal portant délégation
(
au maire sur le fondement
de l’article L. 2122
-22), les décisions prises en application de celle-ci doivent être signées personnellement par
le maire nonobstant les dispositions des articles L. 2122-17 à L. 2122-
19. (…) ».
Sur le fondement de ces
dispositions antérieures au 17 août 2004, la cour administrative d’appel de Nanc
y avait jugé, dans son arrêt
n° 98NC01059 du 7 août 2003,
«
qu’il (en) résulte (…) que les pouvoirs délégués au maire par le conseil
18
Par combinaison des articles L.5211-9 et -10 du code général des collectivités territoriales.
19
Par combinaison des articles L.3221-3, -11 et -13 du code général des collectivités territoriales.
20
Par combinaison des articles L.4231-3, -8 et -9 du code général des collectivités territoriales.
21
Voir à cet égard notamment les arrêts du Conseil d’Etat n°37820 du 22 juin 1962 « Houillères du bassin d’Aquitaine » (recueil
Lebon
page 413) ou n°88344 du 9 janvier 1974 « Dame Viala », (recueil Lebon page 12).
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
74/86
municipal en vertu de l’article L
. 2122-
22 du code général des collectivités territoriales peuvent faire l’objet d’une
subdélégation lorsque cette dernière est prévue dans la délibération du conseil municipal portant délégation ».
Mais cette jurisprudence n’apparaît plus applicable depuis le changement législatif intervenu le 17 août 2004.
Il est indéniable que la difficulté juridique su
scitée par la modification en 2004 de l’article L.
2122-23 du code
général des collectivités territoriales pose de nombreux problèmes en termes d’administration, en particulier
dans les grandes villes et/ou dans des situations (telles que constatées à Oloron Sainte-Marie) dans lesquelles
des mutualisations de services sont instituées en matière d’achats et marchés publics entre, d’une part, des
communes (pour lesquelles les délégations aux responsables administratifs ne sont pas possibles) et, d’autre
part, des EPCI (pour lesquelles de telles délégations sont possibles).
Mais la clarification de cette situation ne semble toutefois pouvoir être envisagée que par une modification
législative qui n’est pas encore intervenue à ce jour.
La chambre régionale des
comptes attire donc l’attention de la ville sur les risques juridiques actuels de la
pratique consistant, pour le maire, à donner délégation de signature au directeur des services techniques en
matière de pouvoir adjudicateur, les actes ainsi signés étant susceptibles
d’être fragilisé
s au regard de la
compétence juridique de leur auteur.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que
l’arrêté de délégation de
signature donnée par le maire au directeur général des services techni
ques le 16 juin 2016 en matière d’exercice
du pouvoir adjudicateur a été abrogé en mai 2018. Au demeurant, dans les faits, selon lui, ledit directeur ne
signait pas de documents se rapportant aux marchés publics (puisque le maire les signait tous).
4.
Jus
qu’au 1
er
avril 2016, la composition et le fonctionnement de la commission d’appel d’offres (CAO) étaient
régis, dans le cas des collectivités territoriales, par les articles 22 à 25 du code des marchés publics 2006.
Depuis l’intervention de l’ordonnance n
° 2015-899 du 23 juillet 2015 applicable au 1
er
avril 2016, les attributions
et règles relatives aux CAO des collectivités locales sont fixées par les articles L. 1414-2 et -5 du code général
des collectivités territoriales. Nonobstant ce changement de base juridique, la composition de la CAO pour les
communes de la strat
e démographique d’Oloron Sainte
-Marie est restée inchangée : elle est
« composée par
le maire ou son représentant et par cinq membres de l'assemblée délibérante élus en son sein à la
représentation proportionnelle au plus fort reste ».
Pour la mandature en cours, le conseil municipal a, par délibération du 18 avril 2014, décidé de confier la
présidence de la CAO non pas au maire mais au deuxième adjoint, le maire étant son suppléant. Cette décision
du conseil municipal n’est donc pas strictement conforme aux
textes précités.
Il aurait été préférable, au plan juridique, que le maire soit désigné président de la CAO et
qu’il prenne, le cas
échéant, un arrêté de délégation de fonction au profi
t d’un adjoint désigné pour
l’y représenter. Au cas d’espèce,
la commune a confirmé
qu’
« i
l n’existe pas d’arrêté de délégation de la fonction de président de la
CAO (du
maire) (au deuxième adjoint) mais un arrêté de délégation de signature "administration générale" pris le 9 avril
2014 ».
Cependant, il ne ressort pas de manière explicite de cet arrêté de délégation de signature que le pouvoir
de représenter le maire pour la présidence de la CAO lui a été délégué.
Cette situation étant susceptible de fragiliser juridiquement les décisions et avis pris par ladite CAO, il est
indispensable qu’il y soit remédié.
Par ailleurs, l
a commune d’Oloron a indiqué que la commission d’appel d’offre ne dispose pas de règlement
intérieur particulier.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
75/86
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que la question de la présidence
de la commission d’appel d’offres sera revue par le conseil municipal conformément aux textes applicables. Par
ailleurs, un règlement intérieur propre à cette commission sera établi par le conseil municipal en 2018.
5.
L’
article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité de créer, par
convention, des services communs entre un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre et une ou plusieurs de ses communes membres.
En application de ces dispositions, à la suite de l’établissement d’une fiche d’i
mpact et par délibération du 29 juin
2016, le conseil municipal
d’Oloron Sainte
-Marie a décidé de créer un service commun de la commande
publique avec la CCPO. Par une convention en date du 4 juillet 2016, ce service commun a été placé, sous
l’autorité g
estionnaire et hiérarchique du président de la communauté de communes. Il est sous la responsabilité
du directeur des services techniques de la CCPO en qualité de chef de service (pour une quotité de travail de
0,1 ETP) et comprend un adjoint au responsable (pour 0,6 ETP) et un gestionnaire de marchés (pour 1 ETP).
Ce montage juridique est conforme aux dispositions applicables.
7.1.2.
La prise en compte des dimensions économiques, sociales et environnementales dans la
commande publique
Pour faciliter l’accès des petites et moyennes entreprises (PME) à la commande publique, la ville d’Oloron
Sainte-Marie a indiqué mener les actions suivantes : allotissement systématique, mise en place de procédures
simplifiées en dessous d’un seuil de 25 000 €, diffusion des informations relatives aux marchés publics par une
newsletter « marchés publics » à laquelle il est possible de s’inscrire sur le site inte
rnet de la commune,
information par mail dès le lancement des procédures.
La chambre régionale des comptes prend acte de ces actions, qui pourraient aussi, en tant que de besoin, être
complétées par des informations plus générales données publiquement, par exemple chaque année, sur les
principaux besoins à venir de la commune en termes de fournitures, services et/ou travaux, ce qui permettrait
également aux PME de mieux anticiper afin de pouvoir se positionner par la suite lors des procédures de mise
en concurrence.
S’agissant de la prise en compte de la dimension sociale, p
ar une délibération du 29 septembre 2016, le conseil
municipal a exprimé sa volonté d’insérer des clauses sociales
dans les cahiers des charges de certains marchés
publics, afin de promouvoir
l’emploi de personnes en difficultés d’insertion
.
En revanche, la commune a indiqué ne pas avoir, à ce jour, intégré de clauses particulière à caractère
environnemental dans ses marchés publics. Il a toutefois été
mentionné qu’une réflexion
sur ce point était prévue
avec la CCPO.
La chambre régionale des comptes rappelle
qu’aux termes de l’article 5 du code des marchés publics 2006
applicable jusqu’au 30 mars 2016, puis de l’article 30 de l’o
rdonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 applicable
à compter du 1
er
avril 2016, il appartient au pouvoir adjudicateur de déterminer la nature et l'étendue des besoins
à satisfaire en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique,
sociale et environnementale
22
. Par ailleurs, les articles 31 et 38 de ladite ordonnance ainsi que les articles 6, 10,
62 et 63 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 également en vigueur depuis le 1
er
avril 2016 proposent
22
Le Conseil d’Etat, dans sa décision en B n°
351570 du 23 novembre 2011 en a d’ailleurs fait une lecture un peu plus large :
« Le
pouvoir adjudicateur doit (…)
concilier, pour la détermination de la nature et de l'étendue des besoins à satisfaire, des objectifs de
protection et de mise en valeur de l'environnement, de développement économique et de progrès social
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
76/86
diverses modalités de prise en compte de ces aspects inhérents au développement durable à différents stades
du processus de la commande publique.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que des clauses à caractère
environnemental seront élaborées en 2018 pour être insérées dans les marchés publics, ce dont il est pris acte.
7.2.
L
ES PROCEDURES GENERALES ETABLIES POUR LA COMMANDE PUBLIQUE
7.2.1.
La formalisation des procédures internes
La commune
d’Oloron Sainte
-Marie a fait état
de l’existen
ce depuis plus de dix
ans d’un
guide interne
aujourd’hui
actualisé et appliqué dans le cadre du service commun de marchés publics.
Dans sa version actuelle, ce document a été approuvé par les exécutifs respectifs de la commune et de la CCPO
et adopté par le conseil communautaire (gestionnaire du service commun) le 30 juin 2016. La commune a
également transmis les versions antérieures du guide interne notamment la version modifiée le 18 juin 2012 et
la version modifiée le 23 janvier 2014.
Dans ces versions antérieures, le guide exposait, pour chacun des seuils, les règles imposées par le code des
marchés publics 2006 ainsi que les modalités de publicité afférentes. Il présentait donc un caractère informatif
plus qu’opérationnel
; en effet, il ne permettait p
as d’identifier
le rôle des différents acteurs au sein de la
commune.
Dans sa version actuelle, le guide se présente sous la forme de fiches techniques détaillant, en fonction des
montants et étape par étape, les procédures à appliquer par chacun des acteurs (élus, CAO, services
prescripteurs, service des marchés publics, directeur général, service des finances). Il présente donc un
caractère opérationnel satisfaisant, sous réserve de quelques observations:
-
il prévoit, pour les petits marchés entre 1
€ et 5000 €,
que les services prescripteurs doivent
« mettre le devis
à la signature du président ou du maire (pour tout achat en investissement ou dépassant 1 000
€
) ».
Cette
formulation laisse donc entendre que les marchés de fournitures ou services
d’un
montant inférieur à
1 000
€
TTC pourraient se passer de la signature du maire. Or, comme indiqué précédemment, le
maire n’a
pas donné délégation à un adjoint en ce domaine et, par ailleurs, sa délégation donnée au directeur des
services techniques apparaît juridiquement fragile ;
-
l
e respect de la liberté d’accès à la commande publique et de la transparence des procédures suppose qu’un
délai suffisant soit accordé aux opérateurs afin de déposer leurs candidatures ou leurs offres. Dans le cadre
des marchés à procédure adaptée la seule exigence tient en un délai raisonnable, sous le contrôle du juge
23
.
En ce qui concerne les marchés à procédure formalisée le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 a prévu
pour chacun un délai minimal (articles 43, 67, 69, 70, 72, 74, et 76), mais le pouvoir adjudicateur peut
librement aménager un délai plus long.
Dans le cas d’Oloron Sainte
-Marie, le guide interne actuellement
applicable prévoit seulement que «
le délai doit être suffisant pour permettre à tous les candidats de remettre
une offre
». Or, il aurait été utile de préciser
davantage les critères d’appréciation pour la fixation
des délais
de dépôt des offres, en fonction de diverses hypothèses, que ce soit pour les MAPA ou pour les marchés à
procédures formalisées ;
23
Le juge administratif évalue le caractère raisonnable du délai en fonction du montant et
de l’objet du marché (notamment si le
marché nécessite une visite sur place
–
TA de Lille, 16 mars 2011, Société Fornells, n°1101226).
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
77/86
-
certaines formulations du guide pourraient laisser penser à tort, à un lecteur non averti, que, dans les cas où
elle doit intervenir, la CAO ne ferait que confirmer des décisions prises en amont par d’autres acteurs
; le
pouvoir décisionnel de cette commission aurait donc gagné à être explicitement rappelé ;
-
enfin, pour les marchés à procédures formalisées, les rôles respectifs des différents acteurs auraient pu être
davantage précisés.
La chambre régionale des comptes
appelle également l’attention de la commune
sur les nouvelles obligations
de dématérialisation des documents de consultation figurant à l’article 39 du d
écret n° 2016-360 du 25 mars
2016 relatif aux marchés publics, applicables à partir du 1
er
octobre 2018.
7.2.2.
La définition des besoins et leur répartition par opérations ou catégories homogènes
Les enjeux d’une bonne programmation de la commande publique sont de permettre de déterminer en amont
les besoins de l’organisme, de garantir le respect des seuils et donc des procédures et de permettre la réali
sation
d’économies.
Les articles 5 et 27 du code des marchés publics 2006 applicable jusqu’au 30 mars 2016 disposaient que la
nature et l'étendue des besoins à satisfaire doivent être déterminées avec précision
. L’article 30 de l’ordonnance
n° 2015-899 du 23 juillet 2015 et les articles 20 à 23 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 en vigueur depuis
le 1
er
avril 2016 comportent des dispositions similaires. En ce qui concerne les travaux, leur valeur globale se
rapportant à une opération doit être prise en compte, ainsi que la valeur des fournitures nécessaires à leur
réalisation. En ce qui concerne les fournitures et les services, il doit être procédé à une estimation de la valeur
totale des fournitures ou des services qui peuvent être considérés comme homogènes soit en raison de leurs
caractéristiques propres, soit parce qu'ils constituent une unité fonctionnelle. La délimitation d'une catégorie
homogène de fournitures ou de services ne doit pas avoir pour effet de soustraire des marchés aux règles qui
leur sont normalement applicables en vertu du code en vigueur.
Comme l’indique le vade
-
mecum des marchés publics publié par le ministère de l’économie et des finances
24
,
pour apprécier l’homogénéité de leurs besoins en fonction des caractéristiques propres de l
a prestation, les
acheteurs peuvent élaborer une classification propre de leurs achats, selon une typologie cohérente avec leur
activité. Cette classification leur permettra également,
en fin d’exercice budgétaire N
-1, de déterminer, par
rapport au montant total des dépenses récurrentes enregistrées, la procédure à utiliser pour conclure les
marchés correspondants à ce besoin récurrent, au cours de l’année budgétaire N.
Une telle classification passe donc
par l’élaboration d’une nomenclature interne identifiant des familles d’achats
et permettant d’effectuer des regroupements de besoins homogènes en fournitures et services.
La commune d’Oloron
Sainte-Marie a indiqué ne pas avoir de nomenclature relative aux fournitures et services
permettant de définir des catégories homogènes. La définition de ces catégories est réalisée par les services
prescripteurs de marchés.
Par ailleurs, chaque service évalue ses propres besoins en collaboration avec le service commun de marché
publique et estime le prix des prestatio
ns. Il n’y a donc pas de recensement en amont des besoins et de
consolidation de l’expression des besoins au niveau de la ville.
24
Source :
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
78/86
La chambre régionale des comptes observe le caractère insatisfaisant de cette situation et recommande à la
commune d’y remédier
par la mise en
œuvre d’une nomenclature de catégories homogènes
adaptée à ses
besoins et par l’institution d’un processus de recensement des besoins.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué
qu’u
n travail en ce sens sera
engagé en 2018.
7.2.3.
La computation des seuils et la réalisation de cartographies a posteriori
Outre le fait de permettre une anticipation des besoins et une planification des marchés publics à passer, la
programmation et la répartition par opération ou catégorie homogène sont fondamentales pour assurer une
computation des seuils fiable. Parmi ces seuils, il convient de distinguer ceux qui déclenchent l’applica
tion des
procédures formalisées
25
et ceux qui concernent les marchés à procédure adaptée, en particulier pour ce qui
est de leurs règles de mise en concurrence et de publicité (voir ci-après). Le pouvoir adjudicateur doit
impérativement vérifier le respect de ces seuils, étant rappelé qu’aucun besoin ne doit être scindé ou
abusivement fractionné et échapper ainsi aux règles de la commande publique.
La ville
d’Oloron
Sainte-Marie a indiqué opérer mensuellement un suivi des crédits budgétaires auprès des
gestionnaires à travers un document de programmation annuelle élaboré par le service finances et validée par
le maire et le directeur général des services. Elle a précisé que le respect des enveloppes budgétaires votées
peut être effectué par le système comptable. Ce dernier permet en effet de contrôler la consommation de crédits
votés par niveau de vote (chapitr
e en fonctionnement / opération en investissement) et ainsi d’éviter tout
dépassement.
La chambre régionale des comptes observe toutefois que le seul contrôle du non-dépassement des enveloppes
budgétaires votées est insuffisant pour garantir un suivi des seuils fixés en matière de marchés publics par les
textes législatifs et règlementaires ainsi que par les procédures internes relatives à la commande publique.
Cette absence de suivi des seuils par opération ou catégorie homogène ne permet pas non plus à la commune
de réaliser en fin d’exercice budgétaire N
-
1, une cartographie des dépenses récurrentes, afin d’anticiper les
marchés à passer pour ces besoins récurrents au cours de l’année budgétaire N.
Il est donc nécessaire que la ville se dote
d’un outil de
gestion lui permettant
d’assurer la
computation des seuils
et leur suivi.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué
qu’u
n travail en ce sens sera
engagé en 2018.
7.2.4.
L’organisation pour le respect des délais de paiement de la com
mande publique
Le respect de ces délais de paiement est régi par les dispositions du titre IV de la loi n° 2013-100 du 28 janvier
2013 et par son décret d’application n°
2013-269 du 29 mars 2013, qui définissent notamment les modalités de
calculs des délai
s et les modalités d’application automatique des intérêts moratoires. Dans le cas des
collectivités territoriales, le délai maximal de paiement est fixé à 30 jours (20 jours pour l’’ordonnateur et 10 jours
pour le comptable) et tout retard de paiement fait courir de plein droit des intérêts moratoires.
25
Ancien article 26 du code des marchés publics 2006, article 42 n° 2015-899 du 23 juillet 2015 applicable au 1er avril 2016 et avis
paru au JORF n°0074 du 27 mars 2016
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
79/86
La commune d’Oloron Sainte
-Marie a indiqué
qu’elle ne payait
pas
d’intérêts moratoires dans la mesure où «
les
entreprises ne les réclament pas
». Cette réponse méconnaît manifestement les règles applicables ; en effet,
les intérêts moratoires sont acquis de droit dès le dépassement des délais de paiement et ne sont pas soumis
à une demande particulière des entreprises quant à leur obtention.
La chambre régionale des comptes rappelle donc à la commune son obligation de respecter les dispositions
applicables en ce domaine, à charge pour elle de veiller à mettre en place des procédures qui évitent l’apparition
de retards de paiement pour éviter le paiement des intérêts moratoires.
7.2.5.
La gestion des contentieux en matière de commande publique
La
commune d’Oloron
Sainte-Marie a fait état de deux dossiers de marchés publics présentant des difficultés
et un risque de contentieux, mêm
e si aucun n’est encore engagé
devant une juridiction.
Celui qui présente les enjeux les plus importants concerne la réalisation du trinquet Guynemer. Suite à la
réception des travaux et au début de l’exploitation du restaurant
par une société privée, des malfaçons ont été
décelées au niveau du sol du bar et du fonctionnement du système de chauffage/climatisation. Après plusieurs
phase
s d’expertise ordonnées par le tribunal a
dministratif, un rapport a conclu à la responsabilité partagée de
différentes entreprises étant intervenues sur le chantier du bâtiment.
Avant d’envisag
er une action en justice
à l’encontre
de ces entreprises pour réparation du préjudice subi (prise
en charge de travaux de réparation des installations pour près de 60 000 €, remboursement des frais d’expertise
pour près de 30 000 €), les élus, sur conseil de leur avocat, o
nt souhaité valider un
accord afin d’écarter
le risque
de devoir prendre en charge également
la perte d’exploitation que la société
gestionnaire du restaurant est en
droit de réclamer depuis 2007. Cet accord amiable, validé par délibérations du 23 novembre 2016 et du 10 avril
2017, a conduit la commune, en contrepartie du renoncement du gestionnaire à tout contentieux, à renoncer à
des sommes non acquittées par lui au titre de loyers, pour un montant de 45 777
€
.
Par ailleurs, la commune a indiqué avoir ins
crit en investissement la somme de 50 000 € nécessaire à l’exécution
des travaux restant à réaliser pour que les installations de chauffage/climatisation soient opérationnelles.
A ce jour, la commune a donc subi d’importants coûts pour régler une situation
qui est, semble-t-il, imputable à
des entreprises ayant réalisé les travaux initiaux.
La chambre régionale des comptes observe donc que la commune devrait examiner, et le cas échéant, mettre
en œuvre, tous
les moyens de droit lui permettant de récupérer les sommes non négligeables restées à sa
charge en raison de ces malfaçons.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que la commune a missionné son
avocat pour tenter de récupérer les sommes qu’elle a dû engager du fait de ma
lfaçons dues à des entreprises
qui avaient pris part à la réalisation du trinquet Guynemer.
7.3.
L
ES PROCEDURES PARTICULIERES POUR LES MARCHES A PROCEDURE ADAPTEE
(MAPA)
7.3.1.
La définition des spécifications techniques et de la forme des MAPA
Pour les marchés dont les montants sont inférieurs aux seuils des procédures formalisées, le recours à la
procédure adaptée est une possibilité (mais pas une obligation)
ouverte par l’article 28 du code des marchés
publics 2006 (puis par
l’article 27 du décret n°
2016-360 du 25 mars 2016 en vigueur depuis le 1er avril 2016).
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
80/86
Pour les spécifications techniques applicables à ces marchés (article 6 du code des marchés publics 2006,
article 6 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016), le pouvoir adjudicateur a deux possibilités, soit le recours à
des normes préétablies, approuvées par des organismes reconnus, soit la définition de spécifications en terme
d’objectif de performance ou d’exigence fonctionnelle.
Comme l’indique le vade
-mecum déjà mentionné
précédemment, «
les spécification
s techniques ne doivent, en aucun cas, porter atteinte à l’égalité des
candidats
».
La commune d’Oloron Sainte
-Marie a indiqué que
« pour les MAPA, les spécifications techniques par rapport
aux besoins recensés sont définies par le prescripteur (chef de service ou de projet) ».
Il a toutefois aussi été
indiqué que la commune recourait à des normes préétablies dans le cadre de ses marchés.
7.3.2.
Les obligations de publicité pour les MAPA et les délais de réception des candidatures
Les règles applicables résulta
ient jusqu’au 31 mars 2016 des
articles 28 et 40 du code des marchés publics de
2006 et sont désormais fixées par les articles 30 et 34 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016. Lorsque la
valeur estimée du besoin est inférieure à 90 000 euros HT, l'acheteur choisit librement les modalités de publicité,
adaptées en fonction des caractéristiques du marché public. Lorsque la valeur estimée du besoin est égale ou
supérieure à 90 000 euros HT et inférieure aux seuils de procédure formalisée, l'acheteur publie un avis de
marché soit dans le Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), soit dans un journal habilité
à recevoir des annonces légales. Pour les marchés publics répondant à un besoin dont la valeur estimée est
inférieure à 25 000 euros HT
26
, les acheteurs peuvent passer un marché public négocié sans publicité ni mise
en concurrence préalable ; mais, dans ce cas, ils doivent veiller
« à choisir une offre pertinente, à faire une
bonne utilisation des deniers publics et à ne pas contracter systématiquement avec un même opérateur
économique lorsqu'il existe une pluralité d'offres susceptibles de répondre au besoin
».
Dans le cas d’Oloron Sainte
-Marie, les procédures
instituées sur ce point par l’actuel
guide de procédure du
service commun de la commande publique apparaissent satisfaisantes en ce
qu’elles permettent
normalement
une bonne mise en concurrence y compris pour les achats aux montants les moins importants. Le guide aurait
toutefois pu prévoir également une adaptation (voire un allongement) des délais de réception des candidatures
et des offres en fonction d’autres éléments tels de la nécessité d’une visite sur place, ou de l’objet du marché.
7.3.3.
La sélection des candidats, la négociation, le choix des offres et l’attribution des MAPA
7.3.3.1.
La sélection des candidatures et des offres
Les modalités de sélection des candidats puis de choix des offres étaient régies par les article 52 et 53 du code
des marchés publics 2006 et le sont désormais par les articles 51 et 52 de
l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet
2015 applicable au 1er avril 2016.
Lorsque le pouvoir adjudicateur décide de fixer des niveaux min
imums d’aptitude et de capacité
, ils doivent être
liés et proportionnés à l’objet du marché. Le pouvoir
adjudicateur doit veiller à ne pas demander aux entreprises,
et notamment aux PME, des pièces excessives qui s’avèrent superflues.
Par ailleurs,
le pouvoir adjudicateur doit, dès l’engagement de la procédure, dans l’avis de publicité ou
dans les
documents de la consultation, informer les candidats des critères et sous-critères de sélection des offres, ainsi
que de leurs conditions de mise en œuvre, selon des modalités appropriées à l’objet, aux caractéristiques et au
26
Ce seuil était fixé à 4 000 euros du 1er janvier 2010 au 11 décembre 2011 ; puis du 12 décembre 2011 au 30 septembre 2015, il
était fixé à 15 000 € HT.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
81/86
montant du marché concerné. La pondération des critères de choix, obligatoire en procéd
ure formalisée, ne l’est
pas en procédure adaptée. Son usage est cependant recommandé car cette méthode facilite le choix de l’offre
économiquement la plus avantageuse et garantit le respect de l’égalité des candidats.
Dans le cas de la commune d’Oloron
Sainte-Marie les guides internes des marchés publics antérieurs à 2016
n’identifiaient pas expressément la compétence relative à l’établissement des critères de sélection des
candidatures et des offres. A contrario, le guide interne applicable au service commun des marchés, applicable
depuis 2016, prévoit clairement la mise en place de ces critères par les services prescripteurs à partir d’un seuil
fixé à 5
001 € HT ainsi que leur pondération. Cette étape de la procédure applicable aux MAPA est validée par
le service commun des marchés publics.
Selon la commune, pour chaque marché, ces critères sont intégrés soit dans le document unique valant acte
d’engagement (pour les marchés d’un montant inférieur à 25
000 € HT)
, soit dans le règlement de consultation.
Ces modalités sont donc globalement satisfaisantes. Toutefois, le guide ne précise ni les principes généraux du
contrôle des capacités professionnelles, techniques et financières des candidats, ni les critères de sélection des
offres. L
a mise en place d’un document unique relatif à la sélection des candidatures et des offres
garantirait
encore mieux le respect des principes généraux de la commande publique et
permettrait d’assurer
une
homogénéité
d’approche
entre les différents services prescripteurs dans leurs procédures de passation.
7.3.3.2.
Le recours à la négociation
Le recours à la négociation avec les candidats ayant présenté une offre était une possibilité ouv
erte par l’article
28 du code des marchés publics 2006 ; elle
est reprise par l’article 27 du décret n°
2016-360 du 25 mars 2016
en vigueur depuis le 1
er
avril 2016. Il s’agit d’une possibilité et non d’une obligation
; mais son usage permet en
principe de
favoriser la concurrence et de retenir l’offre la plus compétitive et la mieux adaptée aux besoins.
Toutefois, le recours à la négociation a été encadré par le Conseil d’Etat, dans sa décision n° 380821 du
18 septembre 2015 :
« Si le pouvoir adjudicateur a décidé de faire usage de sa faculté de négocier dans le cadre
d'une procédure adaptée, il doit en informer les candidats dès le lancement de la procédure et ne peut alors
renoncer à négocier en cours de procédure. Il peut aussi se borner à informer les candidats, lors du lancement
de la procédure, qu'il se réserve la possibilité de négocier, sans être tenu, s'il décide effectivement de négocier
après la remise des offres, d'en informer l'ensemble des candidats. / La décision du pouvoir adjudicateur de
recourir à la négociation dans le cadre d'une procédure adaptée ne saurait être utilement critiquée devant le
juge. En revanche, s'il choisit, comme il lui est loisible de le faire, de ne négocier qu'avec certains des candidats
qui ont présenté une offre, il appartient au juge, saisi d'un moyen sur ce point, de s'assurer qu'il n'a méconnu
aucune des règles qui s'imposent à lui, notamment le principe d'égalité de traitement entre les candidats ».
La
commune d’Oloron
Sainte-Marie a indiqué que des négociations sont effectuées par les services
prescripteurs et validées
par l’exécutif
dès 5
000 € HT.
Toutefois, le guide interne des marchés adopté en juin 2016
n’
évoque que très succinctement la possibilité de
négocier et aurait gagné à être étoffé sur ce point par
le rappel de l’ensemble des règles à respecter en ce
domaine (notamment l’obligation d’
information préalable des éventuels candidats lors du lancement de la
procédure et la nécessité de cadrer le processus de négociation pour le rendre transparent, collégial et
contrôlable)
Il ressort par ailleurs des documents transmis par la commune que les rapports d’analyse des offres ne
mentionnent que les négociations qui ont abouti à une réduction de prix. Ainsi les rapports ne permettent pas
d’établir
quels sont les candidats avec qui a eu lieu une négociation et, le cas échant, pour quelles raisons, soit
il n’a pas été engagé de négociation avec tel candidat, soit l’offre
de tel autre candidat avec qui il a été négocié
n’a pas été retenue.
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
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Enfin, la commune
n’
analyse pas systématiquement de manière globale les gains financiers et qualitatifs
obtenus du fait des négociations, une telle étude pouvant pourtant être utile pour orienter les conditions des
négociations futures.
7.3.3.3.
L’attribution des MAPA
Les modalités d’attr
ibution des marchés à procédure adaptée prévues par le guide interne établi en juin 2016
sont globalement satisfaisantes et, pour les marchés de plus de 25
000 € HT,
conformes aux dispositions
applicables issues de l’ordonnance du 23 juillet 2015 et du décret du 25 mars 2016 ainsi qu’aux dispositions
antérieures du code des marchés publics de 2006.
Il résulte par ailleurs de l’article 57 de l’ordonnance n° 2015
-
899 du 23 juillet 2015 et de l’article 108 du décret
n° 2016-360 du 25 mars 2016 en vigueur depuis le 1
er
avril 2016 que l’acheteur public doit conserver les pièces
constitutives du marché public pendant une durée minimale de cinq ans pour les marchés publics de fournitures
ou de services et de dix ans pour les marchés publics de travaux, de maîtrise
d'œuvre ou de contrôle technique
à compter de la fin de l'exécution du marché public. L'acheteur doit également conserver les candidatures et les
offres, ainsi que les documents relatifs à la procédure de passation pendant une période minimale de cinq ans
à compter de la date de signature du marché public.
La commune d’Ol
oron Sainte-Marie a produit des documents qui
démontrent que les marchés font l’objet d’un
rapport
écrit permettant d’identifier le service ou l’agent prescripteur, les critères d’attribu
tion et leur pondération,
la mise en concurrence, les offres reçues ainsi que leurs montants, les gains sur le prix obtenu par négociation
et
l’avis motivé du choix de l’offre économiquement la plus avantageuse.
Elle a précisé en outre respecter les règles de conservation précitées, selon les modalités suivantes
« les pièces
sont conservées dans des dossiers nominatifs, rangés au sein des services prescripteurs et/ou au sein du
service commun de la commande publique. Ces dossiers sont gardés 3 ans au sein des services, par les
responsables de service, et archivés par la suite au sein du local archives de l’Hôtel de Ville
»
.
7.3.4.
L’exécution des MAPA
Les règles relatives aux possibilités de passer des avenants en cours de marchés étaient régies par l
’article 20
du code des marchés publics 2006 en ces termes
« En cas de sujétions techniques imprévues ne résultant pas
du fait des parties, un avenant ou une décision de poursuivre peut intervenir quel que soit le montant de la
modification en résultant. / Dans tous les autres cas, un avenant ou une décision de poursuivre ne peut
bouleverser l'économie du marché, ni en changer l'objet ».
L’article 57 de l’
ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 applicable au 1
er
avril 2016 renvoie aux dispositions
des articles 139 et 140 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 qui précisent les cas et modalités dans lesquels
un marché peut être modifié en cours d’exécution.
L’article
L. 1414-4 du code général des collectivités territoriales issu de la même ordonnance : dispose que
«
tout projet d'avenant à un marché public entraînant une augmentation du montant global supérieure à 5 % est
soumis pour avis à la commission d'appel d'offres. Lorsque l'assemblée délibérante est appelée à statuer sur
un projet d'avenant, l'avis de la commission d'appel d'offres lui est préalablement transmis. / Toutefois, ces
dispositions ne sont pas applicables lorsque ces avenants concernent des marchés publics qui ne sont pas
soumis à la commission d'appel d'offres
».
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
83/86
Il a été demandé à la commune
d’Oloro
n Sainte-Marie de transmettre la liste des avenants ayant eu pour objet
de modifier les montants initiaux des marchés passés en procédure adaptée pour l’année 2016. La commune a
produit deux délibérations en date du 29 septembre 2016
ayant pour objet, d’un
e part, la prolongation du service
de transport urbain (afin de procéder à une passation en procédure formalisée) et
, d’autre part,
la prolongation
du marché
d’exploitation des installations thermiques
des bâtiments communaux (dont le terme du contrat était
sur le point d’intervenir
).
La chambre régionale des comptes observe toutefois que les motifs allégués par ces délibérations ne semblent
pas conformes aux cas prévus par les dispositions de
l’
articles 139 du décret du 25 mars 2016 susmentionné.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que la commune sera
à l’avenir
davantage vigilante aux motifs conduisant à la signature d’avenants
, ce dont il est pris acte.
7.4.
C
ONTROLES PARTICULIERS SUR UN ECHANTILLON DE MARCHES
Le contrôle a porté sur douze marchés, autour des points de vérification identifiés suivants : la définition et la
formalisation du besoin, la procédure de mise en concurrence, la procédure de passation et les modalités
d’exécution. Cinq des marchés contrôlés appellent
des observations.
7.4.1.
L’acquisition d’une balayeuse
pour la voirie
Ce marché passé selon une procédure adaptée, pour un montant de 133 642
€
HT
avait pour objet l’achat d’une
balayeuse de voirie et la reprise par l’attributaire de l’ancienne balayeuse. La décision de signer le contrat a été
prise le 25 juin 2013.
L’analyse du dossier appelle
une observation relative aux modalités
d’analyse des offres.
Trois candidats avaient déposé une offre et ont été départagés sur la base de trois critères de notation : le prix
(40
%), la valeur technique de l’offre (50
%) et le service (10
%). L’entreprise
qui a remporté le marché est
arrivée en dernière position pour les notes de prix et de service mais l’écart des notes des candidats sur ces
critères était relativement serré. En revanche, sur sa valeur technique, cette offre a été valorisée par la
pondération, notamment du fait
d’un barème favorisant l’ergonomie.
Le
rapport d’analyse des offres a toutefois montré que l’attribution des points a été effectuée sans motivation
très précise. Quelques petites erreurs ont aussi été relevées sur la note technique mais elles
n’ont
pas eu de
conséquence sur le classement des offres.
Il conviendra toutefois d’être vigilant sur ces points à l’avenir.
7.4.2.
Les travaux d’a
ménagement de la rue Palassou
Ce marché de travaux à lot unique
, d’un montant de 359
655
€ HT
, avait pour
objet l’aménagement de la rue
Palassou. Il a été passé selon une procédure adaptée. La décision de signer le marché a été prise le
17 décembre 2014. L
’
analyse du dossier appelle les trois observations suivantes.
1.
Sur le délai de réception des offres
La ville a utilisé plusieurs supports de publication avec une date d’envoi de l’avis d’appel public à la concurrence
le 20 février 2014 et une date limite de réception des offres fixée le 18 mars 2014.
Si la détermination des délais de remise des candidatures et offres est laissée à la libre appréciation du pouvoir
adjudicateur, elle doit tenir compte du montant du marché, de la nature des prestations, de la facilité d’accès
aux documents de la consultation, de la nécessité éventuelle d’une
visite des lieux et de l’importance des pièces
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
84/86
exigées des candidats
27
.
Au cas d’espèce, le cahier des clauses techniques particulière
s (CCTP) imposait, dans
sa partie « connaissance des lieux », qu
’au moment de présenter son offre, le candidat était réputé s’être rendu
sur les lieux où doivent être réalisés les travaux.
Or, l
a commune d’Oloron n’ayant laissé qu’un délai de 24 jours aux candidats pour déposer leurs offres,
ce délai
est
relativement court pour un marché de travaux d’un montant relativement
important.
2.
Le choix
de ne pas procéder à l’allotissement
Le marché comportait trois opérations distinctes : voirie-ville, assainissement et réseau
d’eau potable. S’il est
compréhensible que ce marché n’ai
t pas été fractionné en plusieurs lots pour éviter,
au cas d’espèce
, des
difficultés de coordination entre les entreprises soumissionnaires, cette a
bsence d’allotissement n’avait
pas été
motivée dans les documents du marché.
Cela n’était to
utefois alors pas obligatoire. La chambre régionale des
comptes a
ppelle toutefois l’attention de la commune, pour l’avenir, sur le fait que
l
’obligation de motivation du
non-
allotissement d’un marché est une nouveauté issue de l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés
publics
28
.
3.
Les délais d’exécution
Les notifications et ordres de service font état de deux suspensions des travaux, du 14 février 2015 au 1
er
mars
2015 pour des raisons de sécurité liées à une période de vacances scolaires, puis du 13 mars 2015 au 17 juin
2015 en raison de la tardivité dans la pose du revêtement bitumineux.
La date d’achèvement des travaux était
initialement prévue le 12 mai 2015 ; suite aux différentes suspensions de travaux, la date définitive
d’achèvement des travaux a été fixée le 31 août 2015.
En ce qui concerne la première suspension des travaux, il semble que celle-ci aurait pu être anticipée et prévue
au CCTP, ce qui n’a pas été le cas, et a entrainé un retard dans les délais prévus pour la réalisation des travaux.
La seconde suspension des travaux a entrainé un retard
plus important, plus d’un mois
. Elle semble imputable
à un défaut d’organisation des travaux qui aurait
a priori dû pouvoir être
anticipé par l’attributaire.
7.4.3.
La maîtrise d’œuvre
pour la réalisation de sanitaires dans le jardin public
Ce marché de maitris
e d’œuvre pour la construction des sanitaires publics dans l’enceinte du jardin public
d’Oloron Sainte
-Marie a été passé à procédure adaptée, pour un montant de 9
000 €
HT, et a été notifié le 4 juin
2014.
27
TA de Lille, le 16 mars 2011 n°1101226 : «
un délai de remise des offres de 16 jours et insuffisant pour un marché d’élevant à
60
000 € HT et pour lequel la visite des lieux s’imposait.
».
28
Article 32 de l’ordonnan
ce n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.
« I. - Sous réserve des marchés publics
globaux mentionnés à la section 4, les marchés publics autres que les marchés publics de défense ou de sécurité sont passés en lots
séparés, sauf si leur objet ne permet pas l'identification de prestations distinctes. A cette fin, les acheteurs déterminent le nombre, la
taille et l'objet des lots. / Les acheteurs peuvent toutefois décider de ne pas allotir un marché public s'ils ne sont pas en mesure
d'assurer par eux-mêmes les missions d'organisation, de pilotage et de coordination ou si la dévolution en lots séparés est de nature
à restreindre la concurrence ou risque de rendre techniquement difficile ou financièrement plus coûteuse l'exécution des prestations.
/ (…) / II.
- Lorsqu'un acheteur décide de ne pas allotir un marché public, il motive son choix en énonçant les considérations de droit
et de fait qui constituent le fondement de sa décision. »
Commune d’Oloron Sainte
-Marie
85/86
L’analyse du dossier appelle les
deux observations suivantes.
1.
Sur le délai de réception des offres
L
e délai de remise des offres inscrit dans l’acte de publicité du 24 avril 2014 était de 12 jours comprena
nt deux
week-ends. Bien que le montant du marché ne soit pas très élevé, ce délai est relativement restreint.
2.
Sur la résiliation du marché
L’attributaire du marché a reçu un
ordre de service n° 2 daté du 25 juin 2014 prononçant la suspension de la
miss
ion pour indécision du maitre d’ouvrage sur le projet. Un autre
ordre de service daté du 10 juillet 2014 a
annoncé la reprise des opérations. Puis, par lettre recommandée avec avis de réception du 24 octobre 2014 la
commune d’Oloron Sainte
-Marie a annoncé la résiliation du contrat indemnisée à hauteur de 5 % des prestations
non-exécutées en conformité avec le cahier des clauses administratives particulières
. L’indemnité de résiliation
a représenté 387
€ TTC.
Les motifs expliquant la résiliation de ce marché semblent être consécutifs à une analyse préalable des besoins
lacunaire. Ce marché semble en effet avoir été conclu promptement, alors même que le projet sur lequel portait
la maitrise d’œuvre n’
avait pas été clairement défini.
La chambre régionale des comptes
rappelle à la commune qu’aux termes de l’article 2 de la loi
n° 85-704 du
12 juillet 1985,
il appartient au maître d’ouvrage,
«
après s'être assuré de la faisabilité et de l'opportunité de
l'opération envisagée, d'en déterminer la localisation, d'en définir le programme, d'en arrêter l'enveloppe
financière prévisionnelle, d'en assurer le financement, de choisir le processus selon lequel l'ouvrage sera
réalisé »
et ce avant de
«
conclure, avec les maîtres d'œuvre et entrepreneurs
qu'il choisit, les contrats ayant
pour objet les études et l'exécution des travaux
».
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que les aléas de ce marché sont
dus au fait que l’architecte des bâtiments de France a modifié la forme des deux bâtim
ents à construire. Il a
aussi indiqué que l
a commune veillera à l’avenir à mieux concerter les opérations en amont.
7.4.4.
La restauration de la toiture de la cathédrale Sainte-Marie
Ce marché de travaux relatif à la réfection de la couverture bas-côté nord et bas-côté sud de la toiture de la
cathédrale Sainte-Marie, a été passé selon une procédure adaptée, pour un montant de 102 208
€
HT. La
décision de signer le marché a été prise le 22 mai 2015.
L’analyse du dossier appelle
une observation relative aux modalités
d’analyse des offres.
En effet, à ce stade de la procédure, une note
d’un agent
des services techniques de la commune, datée du
16 avril 2015
, attirait l’attention sur l’a
bsence de récépissé de dépôt
de l’une
des deux offres, susceptible
d’entacher d’irrégularité la procédure de passation. Pourtant la procédure s’est poursuivie et le candidat
retenu
comme attributaire est
celui dont le récépissé du dépôt de l’offre n’avait pu
être produit.
La chambre régionale des comptes rappelle
qu’en
procédure adaptée, le pouvoir adjudicateur fixe librement les
modalités de mise en concurrence des candidats sous réserve du respect des principes généraux de la
commande publique.
Commune d’Oloron Sainte
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86/86
La tenue d’un registre du dépôt des candid
atures et des offres permet normalement au pouvoir adjudicateur de
justifier le bon déroulement de la consultation et prévenir tout contentieux relatif à l’acceptation
d’une
candidature/offre tardive.
La tenue d’un tel registre n’est pas obligatoire en procédure adaptée, cependant
, le
pouvoir adjudicateur doit
être en mesure de dater l’arrivée d’un pli
de candidature afin de pouvoir établir si la
candidature ou l’offre
est arrivée dans ou hors délai. En effet, normalement, seuls peuvent être ouverts les plis
qui ont été reçus au plus tard à la date et à l’heure limites qui ont été annoncées dans l’avis d’appel public à
concurrence.
7.4.5.
Le contrat d’assurance
2016/2017
–
Lot n°5 (régime statutaire)
Il s’agit d’un marché
de prestations de services constitué de cinq lots, passé selon une procédure adaptée, pour
un montant total de 92 170
€ par an
, pour une durée de 2 ans.
L’analyse du dossier appelle
une
observation relative aux modalités d’analyse des offres pour
le lot n° 5, qui a
pour objet l’assurance des risques statutaires.
La décision de signer le marché particulier concernant ce lot a
été prise le 22 décembre 2015 pour un montant de 46
964 €
par an.
Comme l’indique le vade
-mecum des marchés publics déjà mentionné précédemment, «
(…)
Pour les marchés
passés selon une procédure adaptée, les principes fondamentaux de la commande publique impliquent
l’information appropriée des candidats sur les critères d’attribution du marché, ainsi que, lorsque le prix n’est
pas l’unique critère de choix, sur leurs conditions de mise en œuvre
29
. (…). Après le dépôt de
s offres des
candidats, l’acheteur ne peut pas modifier les critères de sélection des offres
30
. (…
) ».
Au cas d’espèce,
pour le lot n° 5, l
’avis d’appel public à la concurrence et le règle
ment de consultation
mentionnaient que les critères de choix porteraient sur le montant des primes (70 %) et sur la valeur technique
de l’offre,
après une analyse comparative technique et financière relative aux montants des garanties et des
franchises applicables (30 %).
Or, les documents examinés relatifs
à l’analyse des
offres montrent
qu’u
ne seule note a été donnée aux quatre
soumissionnaires, celle relative au montant des primes ; a
ucune note n’a
donc été attribuée pour la valeur
technique des offres. De plus, les notes relatives au montant des primes ont été déterminées sans méthode
précise de calcul ; il est donc impossible de savoir comment elles ont été attribuées.
Ces modalités d’attribution étaient donc
, en cas de saisine de la juridiction administrative, de nature à faire peser
un risque juridique important
d’ann
ulation, pour irrégularité, de la procédure suivie.
Dans ses réponses aux observations provisoires, M. LUCBÉREILH a indiqué que les erreurs commises lors de
l’analyse des offres de ce
marché d’assurances 2016/2017 n’ont pas été reproduites dans le cadre du
marché
passé pour l’année 2018
.
- - - - - - - - -
29
CE, 30 janvier 2009, ANPE, n° 290236
;
30
CE, 1er avril 2009, Sté des autoroutes du sud de la France, n° 315586 ; CE, 27 avril 2011, Président du Sénat, n° 344244
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