Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 14 octobre 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITI
VES
Office de l’environnement de la Corse
(OEC)
Région Corse
Exercices 2011 et suivants
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
AVANT-PROPOS
Le présent rapport d’observations définitives, une fois délibéré, est adressé aux
représe
ntants légaux des collectivités ou organismes contrôlés afin qu’ils apportent, s’ils le
souhaitent, une réponse qui a vocation à l’accompagner lorsqu’il sera rendu public. C’est un
document confidentiel réservé aux seuls destinataires, qui conserve un caractère confidentiel
jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire.
Prévu par l’article L. 211
-4 du CJF, le présent contrôle des comptes et de la gestion de
l’
O
ffice de l’environnement de la Corse (
OEC)
au titre des exercices 2011 et suivants s’inscri
t
dans le programme de contrôle de la chambre pour 2018 relatif à la gestion des ressources
humaines (GRH) dans les agences et offices de la collectivité territoriale de Corse (CTC).
Conformément à la norme professionnelle des juridictions financières n° III.93, il a également
pour objet d’assurer le suivi des huit recommandations émises par la chambre dans son
précédent rapport d’observations sur la gestion l’
OEC au titre de la période 1999-2005.
Les statuts de l’OEC prévoient que l’ordonnateur est le
directeur
de l’
office. Ainsi, le
contrôle a été ouvert le 28 février 2018
par notification d’une lettre à l’ordonnateur en fonction,
M. Jean-Michel Palazzi
, ainsi qu’à M.
Pierre Vellutini, ancien ordonnateur, du 22 mars 2013
au 26 janvier 2017 et M. Guy-François Frisoni ancien ordonnateur, du 1
er
février 2011 au
21 mars 2013
. L’entretien d’ouverture du contrôle avec l’ordonnateur en fonction s’est déroulé
le 5 mars 2018
. L’entretien de fin de contrôle s’est déroulé le
26 février 2019 avec
l’ordonnateur
en fonction, puis le 6 mars 2019 avec les anciens ordonnateurs.
La chambre, lors de sa séance du 19 mars 2019, a arrêté ses observations provisoires qui
ont été adressées en intégralité à l’ordonnateur en fonction et au président de la collectivité de
Corse. Des extraits ont également été adressés aux anciens ordonnateurs, aux trois présidents
de l’office sur la période contrôlée et à l’actuel secrétaire général.
Après avoir pris en compte les réponses reçues, la chambre régionale des comptes de
Corse, délibérant en formation collégiale le 14 octobre 2019
, a adopté le rapport d’observations
définitives
ci-après
développé.
Elles
ont
été
adressées
le
5
novembre
2019
à
M. Jean-Michel
Palazzi, ordonnateur et sous forme d’extraits à M. Pierre Vellutini et à
M. Guy-François Frisoni, anciens ordonnateurs et qui en ont accusé réception le
7 décembre 2019. Seule la réponse de M. Palazzi est parvenue à la chambre.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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3
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121
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
6
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
9
INTRODUCTION
....................................................................................................................
10
1
PRESE
NTATION DE L’OEC
............................................................................................
10
1.1
De larges missions au contour mal défini et un développement empirique
.................
10
1.2
L’activité de l’OEC au regard de l’utilisation de son budget
.......................................
12
1.3
L’absence de réel suivi de la convention avec le PNRC
..............................................
16
1.4
L’absence de stratégie d’interven
tion clairement identifiée
.........................................
18
1.5
La détérioration des performances
................................................................................
19
2
LA FAIBLESSE DU PILOTAGE BUDGETAIRE
............................................................
21
2.1
Des DOB insatisfaisants
...............................................................................................
21
2.2
L’insuffisante qualité des informations budgétaires
.....................................................
21
2.2.1
L’annexe sur les informations générales
........................................................................
22
2.2.2
Le manque de fiabilité de l’information relative aux effectifs
.......................................
22
2.3
Des tau
x d’exécution budgétaire en progression, mais toujours faibles en raison de
prévisions budgétaires insincères
..................................................................................
23
2.4
Des principes comptables de bonne gestion non mis en œuvre
....................................
24
2.5
L’imparfaite connaissance du patrimoine
.....................................................................
25
2.6
Un financement dépendant exclusivement de la collectivité de Corse sans logique
commerciale ni culture de la performance
....................................................................
26
2.7
L’absence de maîtrise de la gestion pluriannuelle des crédits en AP/CP
.....................
28
3
UNE GRH DURABLEMENT DEFAILLANTE
................................................................
31
3.1
L’absence de stratégie de GRH
.....................................................................................
31
3.2
Un dialogue social conflictuel
......................................................................................
32
3.3
Constat général de la commission d’enquête administrative de la CTC et ses
préconisations
...............................................................................................................
33
3.4
Le risque d’un système de cogestion
............................................................................
35
3.5
Les fiches de poste et l’évaluation des agents
..............................................................
37
3.6
Des dossiers du personnel incomplets et non sécurisés
................................................
38
3.7
L’absence de GPEEC
....................................................................................................
38
4
GOUVERNANCE ET ORGANISATION DES SERVICES
.............................................
40
4.1
La forte représentation de la collectivité de Corse dans les instances de
gouvernance
..................................................................................................................
40
4.2
Un contrôle de la collectivité de tutelle renforcé mais peu efficace
.............................
41
4.3
La confusion des pouvoirs dans le domaine des ressources humaines entre le
président et le directeur
.................................................................................................
42
4.4
Une organisation longtemps caractérisée par un nombre trop important de niveaux
hiérarchiques
.................................................................................................................
43
4.5
Une dispersion géographique des effectifs génératrice d’un surcoût
...........................
46
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
Page
4
sur
121
5
LES EFFECTIFS
.................................................................................................................
49
5.1
Une réduction de l’effectif sans baisse de la masse salariale
........................................
49
5.2
L’adéquation des effectifs aux missions
.......................................................................
51
5.3
L’usage irrégulier du recours aux CDD
........................................................................
53
5.3.1
L’usage des CDD successifs avec le même salarié excédant la durée légale et ne
respectant pas le délai de carence imposé par le code du travail.
...................................
53
5.3.2
L’utilisation détournée des contrats à objet défini
..........................................................
54
5.4
La procédure de recrutement
........................................................................................
55
6
LA REMUNERATION ET LA CARRIERE DES AGENTS
.............................................
57
6.1
La rémunération principale basée sur une grille indiciaire plus favorable que celle
de la fonction publique
..................................................................................................
58
6.2
Des primes versées sans tenir compte de la manière de servir
.....................................
60
6.2.1
La prime d’efficacité
.......................................................................................................
61
6.2.2 La prime de pénibilité et la prime de plongée
.................................................................
62
6.2.3
Le bénéfice d’indemnités réservées en principe aux agents de droit public
...................
62
6.3
L’inadéquation des fonctions et des qualifications
.......................................................
63
6.4
Les avancements et promotions
....................................................................................
65
6.5
La démultiplication des niveaux hiérarchiques comme moyen de contourner le
plafonnement au sein d’une catégorie
...........................................................................
67
6.6
Vers un plafonnement des agents au sein des grilles indiciaires
..................................
69
6.7
La formation
..................................................................................................................
69
7
LE TEMPS DE TRAVAIL INFERIEUR A LA DUREE LEGALE ET SANS
CONTROLE EFFECTIF
.....................................................................................................
70
7.1
Une durée annuelle du travail de 1 457 heures
.............................................................
70
7.2
Le contrôle de la présence des agents et du temps de travail
........................................
74
7.3
Les heures supplémentaires
..........................................................................................
75
7.4
Les congés payés
...........................................................................................................
76
7.4.1
L’absence de CET et le cumul sans limites des jours
de congé non consommés
...........
77
7.4.2
Un mode de dépôt des congés archaïque et pouvant faire l’objet de contournement
.....
78
7.4.3 Un système non fiabilisé qui présente des anomalies
.....................................................
79
7.4.4
L’indemnisation des congés non pris
..............................................................................
79
7.5
Un absentéisme élevé représentant un c
oût d’1,6
M€ par an
.......................................
82
7.6
La fin d’activité
.............................................................................................................
84
8
LES CONSEQUENCES SUR LA GRH DE LA REMISE EN CAUSE DU STATUT
D’EPIC PAR LE JUGE A
DMINISTRATIF
.......................................................................
86
8.1
Un statut d’EPIC en inadéquation avec l’objet et le fonctionnement de
l’établissement
..............................................................................................................
86
8.1.1 Rappel de la jurisprudence relative à la qualification administrative ou industrielle
et commerciale d’un établissement public.
.....................................................................
86
8.1.2 Une activité industrielle et commerciale résiduelle
........................................................
87
8.1.3
Le caractère industriel et commercial de l’OEC remis en cause par le juge
administratif
....................................................................................................................
88
8.2
Impact du changement de statut d’EPIC en EPA
: l’app
lication des règles de droit
public
.............................................................................................................................
89
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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5
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121
8.2.1 La requalification des agents de droit privé en agent de droit public et la nécessaire
modification des contrats de travail
................................................................................
89
8.2.2 Les conditions de rémunération et la soumission au principe de parité
.........................
90
8.2.3 Le maintien des clauses contractuelles existantes pour les salariés en fonction en
cas de mise en œuvre des dispositions de l’article L. 4424
-40 du CGCT
......................
91
8.2.4
L’obligation de préciser les modalités de versement de la prime d’efficacité à peine
d’illégalité.
......................................................................................................................
91
8.2.5
La fin du système de carrière et de l’avancement automatique et l’obligation
d’abroger la délibération portant statut des personnels
...................................................
92
8.2.6
Les recrutements sur les emplois de l’OEC doivent par principe être pourvus par
des fonctionnaires, stagiaires ou titulaires
......................................................................
94
8.2.7
L’impossibilité de titularisation des agent
s sans passage par un concours
.....................
94
8.2.8
L’impact sur les droits à congés
: la mise en place d’un CET limité à 60
jours
.............
95
8.2.9 La possibilité de ne plus payer la taxe sur les salaires sous certaines conditions
...........
96
8.2.10
L’éligibilité au fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
plutôt que l’absence de r
écupération de la TVA
.............................................................
97
8.2.11
Synthèse de l’impact budgétaire lié au statut juridique et aux choix
organisationnels retenus par l’office et sa collectivité de tutelle (en €)
..........................
98
ANNEXES
........................................................................................................................
100
Réponse de M. Jean-Michel Palazzi
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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6
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121
SYNTHÈSE
Plus de 10
ans après le précédent examen de gestion de l’OEC, la chambre régionale
des comptes de Corse a effectué un nouveau contrôle de cet établissement public qualifié par
ses sta
tuts d’industriel et commercial
. Le contrôle qui porte sur la période 2011-2018 a pour
objet d’apprécier la mise en œuvre des huit recommandations formulées par la chambre en
2011 tout en examinant la GRH.
Sur les huit principales recommandations, trois
n’ont pas été mises en œuvre,
quatre
ont partiellement ou totalement été mises en œuvre et une est devenue sans objet.
Le fonctionnement administratif de l’OEC s’est avéré chaotique depuis le débu
t des
années 2010. Il a été marqué par des conflits internes débouchant en fin d’année 2013 sur une
grève de sept jours.
Cette situation est le résultat d’un défaut global de pilotage.
L’OEC
, dont les missions statutaires sont très larges, a développé ses missions de
manière empirique et continue de les exercer sans une vision stratégique clairement définie.
Sur le plan de la gouvernance, les organes se réunissent régulièrement, mais se
prononcent sans vision éclairée sur le bien-fondé des actions votées.
Il n’existe pas d’objectifs
quantifiés qui auraient été fixés, et dont les résultats seraient mesurés par des indicateurs.
Sur le plan budgétaire et financier, l’absence de stratégie s’illustre par la faiblesse
qualitative de l’information contenue dans les documents budgétaires, par l’insuffisance du
taux d’exécution des dépenses lié à des prévisions insincères, par l’absence de maîtrise de la
gestion pluriannuelle des crédits, et le défaut de suivi d’indicateurs financiers, tels que la
capacité d’autofina
ncement (CAF)
ou le taux d’épargne brut. Les ressources de l’établissement
sont essentiellement liées à des subventions de la collectivité de Corse. Le fonctionnement de
l’OEC s’apparente ainsi à un service de la collectivité et s’appuie sur une logique de
moyens
et pas de résultat. L’OEC a, au fil des années, dégagé un excédent en fonds de roulement
résultant davantage de l’abondance des crédits que de la mise en place de procédures
efficientes. La réflexion sur l’efficacité de la dépense et les économies
est récente, et résulte
essentiellement des limites posées par la collectivité de tutelle.
L’encadrement de la masse salariale est limité à la fixation d’effectifs cibles au
31 décembre et a été effectuée seulement à deux reprises (2013 et 2017). Cet encadrement vient
en réaction de la très forte augmentation des effectifs entre 2009 et 2012, (passage de 130 à
190 agents) partiellement justifiée par des extensions de missions. Le niveau des effectifs et des
plafonds d’emplois n’est pas corrélé directement a
vec les missions. À tout le moins, aucune
démarche n’a été effectuée ni en interne ni par la tutelle pour s’interroger sur l’adéquation des
moyens humains aux missions.
La diminution des effectifs sur la période observée, ne s’est pas traduite par une bais
se
des charges de personnels qui demeurent à un niveau de 11,5 M€
1
par an, en raison notamment
d’un système de rémunération inflationniste.
1
M€
: million d’euros.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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7
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121
Au regard de son activité principale, qui repose sur le reversement des crédits en
provenance de la collectivité de Corse
pour des actions en faveur de l’environnement, la
performance de l’établissement s’est détériorée
.
Pour faire redistribuer 1 € d’aide
e
nvironnementale par l’OEC, la
collectivité de Corse doit désormais lui verser 1,50
€ en 2018
contre 1,40
€ en 201
1. Les frais de gestion représentent ainsi la moitié du montant que perçoit
l’utilisateur final contre
40 % sept ans plus tôt.
Sur le plan des ressources humaines, la gestion du personnel est défaillante en raison
d’une direction des ressources humaines
sans réelle stratégie
, de l’absence d’outils de pilotage,
et de l’insuffisance de contrôles et de réformes (
compte épargne temps (CET), implantation
géographique des services, grille de rémunération, temps de travail).
L’organisme a commencé à combler certa
ines de ses lacunes sans parvenir à des
résultats suffisants.
Dans un premier temps, l’office a tenté de s’engager dans une reprise en main de sa
GRH en 2013 en créant un département des ressources humaines. Cette
création n’a pas permis
d’établir un cadr
e apaisé et
d’éviter les conflits sociaux.
Dans un second temps, à partir de 2017, une nouvelle organisation a été mise en place.
Si la situation sociale s’est quelque peu apaisée, la mise en œuvre de la réorganisation a été
lente à se mettre en place, et la direction peine à imposer les recommandations majeures de la
tutelle.
La qualification d’
établissement public industriel et commercial (EPIC), qui
sous-entend la seule application des règles du droit du travail, a contribué au développement
d’un système d’avantages toujours au bénéfice de l’agent et au détriment des deniers publics.
Les rémunérations des agents de l’OEC sont fixées dans des conditions et sur des bases
propres à l’office, qui se caractérisent par un mélange permanent entre, d’une part,
la logique
de rémunération des entreprises privées et, d’autre part, celle qui inspire le secteur public.
L’application du principe de faveur permet de bénéficier des meilleures dispositions des deux
systèmes, privé et public, que ce soit au niveau de la gestion de leur carrière, du temps de
travail, de la détermination de la rémunération ou de celui de l’octroi d’avantages accessoires
divers.
Le régime indemnitaire s’appuie principalement sur deux types de prime sans
qu’aucune modulation ne soit pratiquée
en fonction de la manière de servir.
La prime dite d’efficacité pour laquelle l’établissement s’est affranchi des règles
définies par les statuts est ainsi versée sans prendre en compte les fonctions, les résultats et
l’assiduité. L’office verse annuelleme
nt cette prime, représentant un mois de salaire, à
l’ensemble des agents. Elle prend ainsi la forme d’un 13
ème
mois pour un coût de 0,5 M€ par
an. Une autre partie des primes est fondée sur les indemnités versées aux agents de la fonction
publique (indemni
té de transport et indemnité de résidence) qui au regard du statut d’EPIC
retenu ne revêtent pas un caractère obligatoire pour des salariés recrutés sur des contrats de
droit privé, soit un surcoût de 0,4
M€ par an.
Si les agents de l’OEC bénéficient d’un
niveau de prime moins élevé, la rémunération
globale moyenne des cadres reste plus avantageuse que celle de la fonction publique
territoriale au regard des responsabilités, des fonctions exercées et du temps de travail.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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8
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121
L’implantation géographique de l’O
EC est éclatée sur 14 sites et cinq zones
géographiques. La présence à temps plein ou à temps partiels de salariés de l’office, sur les
communes de Bastia et d’Ajaccio, ne répond à aucune logique d’efficacité.
La durée annuelle du travail est de 1 457 heures, soit 150 heures de moins que la durée
légale. Le coût annuel de ce régime dérogatoire est estimé à 1,1
M€ et représente 16
équivalents
temps plein (ETP)
. La durée du travail et des congés n’est pas décomptée de manière fiable ni
contrôlée. Certains age
nts auraient accumulé l’équivalent de 10 années de congés non pris,
représentant un coût supérieur à 3 M€ non provisionné.
À l’impact de ce régime du temps de travail s’ajoute un niveau d’absentéisme significatif
de 16 % sur la période, représentant un coû
t théorique de 1,8 M€ par an.
Enfin, l’OEC n’a pas tiré les conséquences des multiples décisions de la juridiction
administrative et notamment de la décision de la Cour administrative d’appel de Marseille de
2018 par laquelle le juge, constatant la nature
administrative de l’établissement, qualifie les
agents de l’OEC d’agents contractuels de droit public. Leur régime ne relève donc plus du
code
du travail, ni des prud’hommes en cas de contentieux.
Les règles applicables sont celles relevant du droit de la fonction publique territoriale,
et notamment, s’agissant des contractuels des dispositions du décret du 15 février 1988 tel
les
que modifiées par le décret n° 2015-1912 du 29 décembre 2015 portant diverses dispositions
relatives aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. Le système de carrière
doit être abrogé, les usages et accords collectifs ne peuvent perdurer et l’office doit se mettre
en conformité avec l’ensemble des règles applicables aux agents de droit public, notamment
concernant les recrutements et le temps de travail. Les emplois permanents doivent être pourvus
en priorité par des fonctionnaires territoriaux et le recours aux contractuels est limité aux cas
prévus par la loi de 1983.
Le choix de maintenir dans les textes le sta
tut d’EPIC tout en ayant une activité
essentiellement administrative contraint l’établissement à payer la taxe sur les salaires pour
un montant de 0,9 M€ par an
, soit un surcoût de 7,5
M€ sur la période 2011
-2018. La reprise
de l’activité par la CTC, même sous la forme d’une régie personnalisée administrative,
permettrait, tout en maintenant les garanties contractuelles des agents en fonction, de ne plus
être redevable de cette taxe.
La mise en œuvre des recommandations de la chambre serait de nature à rédu
ire la
masse salariale de 20
% par an, soit plus de 2 M€ chaque année.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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9
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121
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
Développer une démarche de performance en définissant des
objectifs d’action dans le cadre d’un projet d’établissement et mettre en place un contrôle de
gestion interne notamment pour mesurer les résultats obtenus par rapport aux objectifs, en
termes de moyens, de délais et de coûts.
Page 20
Recommandation n°
2 :
Mettre en œuvre des outils permettant d’assurer le pilotage des
ressources humaines avec la mise en place de fiche de poste intégrant des objectifs permettant
d’évaluer les agents.
Page 40
Recommandation n°
3 :
Regrouper les services sur un nombre réduit de sites avec le
rassemblement sur un même lieu des agents composant un service avec la présence de leur
responsable hiérarchique, et supprimer les bureaux tournants pour une gestion plus efficace et
plus efficiente des ressources humaines.
Page 48
Recommandation n°
4 :
Effectuer un audit du logiciel de paye afin de corriger les anomalies
d’enregistrement des absences et d’établir un stock de congés fiable pour chaque agent.
Page 81
Recommandation n°
5
: M
ettre en place avant la fin de l’année 2019 un régime sur le temps
de travail respectant la durée annuelle de travail de 1 607 heures et un dispositif fiable de
contrôle du temps de travail. Le respect de la durée légale permettrait une économie annuelle
de 1,1
M€.
Page 81
Recommandation n°
6 :
Abroger les dispositions illégales du statut des personnels résultant
de la délibération du 6 août 1993 modifié en ce qu’il prévoit des mesures non applicables aux
agents contractuels de droit public et contraires au décret du 15 février 1988, notamment en
établissant un système de carrière réservé aux seuls fonctionnaires ou en faisant référence au
code du travail réservé aux seuls salariés de droit privé.
Page 93
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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10
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121
INTRODUCTION
La loi du 13 mai 1991 a conféré à la CTC une compétence générale en matière
d’environnement sans en décliner véritablement le contenu et les moyens.
Codifié à l’article L. 4424
-35 du code général des collectivités territoriales (CGCT),
l'OEC a pour mission, dans le cadre des orientations définies par la CTC, d'assurer la mise en
valeur, la gestion, l'animation et la promotion du patrimoine de la Corse. Il est soumis à la tutelle
de la CTC.
Si initialement la création de l’office de l’environnement sous la forme d’un
établissement public de la région
de Corse découle d’un choix du législateur, son maintien sous
cette forme résulte d’une volonté de la
CTC qui a fait le choix, par délibération du
18 décembre 2002,
de ne pas se substituer à l’OEC à compter du 1
er
janvier 2003.
La qualité d’
EPIC
qu’il tire d’une simple délibération de la CTC a eu pour effet de
soumettre l’office à
une gestion privée, dans la relation avec ses agents alors que, compte tenu
de la nature de ses missions, de sa gouvernance et de son mode de financement, l’office appara
ît
comme un service public administratif.
E
n l’absence d’une situation concurrentielle imposant une gestion efficiente pour
assurer sa pérennité, et compte tenu du défaut de pilotage,
la gestion s’est avérée défaillante sur
le plan budgétaire et des ressources humaines avec un impact négatif sur la performance de
l’établissement.
1
PRESENTATION DE L’OE
C
1.1
De larges missions au contour mal défini et un développement
empirique
Les statuts ne prévoient aucune déclinaison précise des secteurs d'intervention, mais
dressent
une longue liste de domaines d’intervention permettant de tenir compte de la
multiplicité des champs d'action relevant de l’environnement.
L’OEC
intervient
ainsi
dans
des
champs
extrêmement
variés
en
matière
d’environnement.
L’office est donc chargé, dan
s le cadre des orientations définies par la CTC en matière
d’environnement, d’assurer la protection, la mise en valeur, la gestion, l’animation et la
promotion du patrimoine de la Corse. L’article 2 des statuts adoptés par l’
Assemblée de Corse
le 22 octobr
e 1992 traduit un très large éventail de compétences dévolues à l’
OEC. Il coordonne
la politique régionale d’environnement.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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11
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121
Il participe, avec ses partenaires, à la mise en œuvre de cette politique dans les domaines
suivants :
- la protection et la gestion des espaces et des équilibres naturels,
- la protection et la gestion des espèces végétales et animales insulaires et endémiques,
- la protection des milieux aquatiques et des ressources en eau,
- la protection des milieux marins,
- la protection contre les incendies,
-
la lutte contre les pollutions et les nuisances et notamment l’élimination des déchets et
le traitement des eaux usées. L’office est notamment chargé d’élaborer et de contribuer à la
mise en œuvre d’une politique de valorisation et de
récupération des déchets et de favoriser le
développement des technologies propres et économes,
-
l’information et la connaissance des milieux,
- la contribution à la protection et à la valorisation du patrimoine bâti,
-
la participation à l’élaboration d’une politique cynégétique et piscicole.
Compte tenu de ses nombreuses compétences au contour non défini, l’OEC peut
intervenir sur un ensemble de domaines. Il s’est ainsi organisé de manière empirique au fur à
mesure des compétences transférées (pêche, aquaculture, préservation et gestion des réserves
naturelles…), des missions et domaines d’actions confiés (parc marin international de
s bouches
de Bonifacio (PMBB), groupement européen de coopération territoriale, conservatoire
botanique, agence française de la biodiversité), des projets développés (ex : démoustication de
l’extrême sud, actions pastorales et prévention des incendies, observatoires de insectes,
Xylella
fastidiosa
…).
Si dans certains domaines l’OEC a développé de réelles compétences en app
ortant une
expertise spécifique (ex. conservatoire botanique : faune flore et insecte, PMBB), dans d’autres
secteurs, son intervention n’apporte aucune plus
-
value et/ou entre en concurrence avec d’autres
acteurs dont la collectivité de Corse.
C’est le cas
notamment en matière de versement des aides patrimoniales. L’action de
l’OEC se limite à un rôle de guichet sans être guidée par une démarche sous
-tendue par une
politique définie. Le règlement des aides n’a pas été modifié depuis 2007. L’établissement
reçoit une subvention de la CTC pour la reverser à des particuliers ou des collectivités, alors
que de son côté la CTC apporte également ce type de soutien.
En matière d’éducation environnementale, les structures associatives sollicitent des
aides et l’OEC se contente, sous réserve d’un contrôle formel, de verser les aides sans
préalablement avoir défini dans un cadre contractuel un objectif ou des résultats à atteindre qui
s’inscrivent dans une politique concertée avec les autres partenaires.
Avec la création de la collectivité de Corse
le positionnement de l’OEC doit être clarifié
dans certaines de ses missions où intervenaient l’OEC d’un côté et les départements de l’autre
,
comme par exemple les réserves naturelles. En effet, l'OEC gère les réserves naturelles pour le
compte de la CTC alors que de son côté le département de la Haute-Corse gérait celle de
Biguglia.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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12
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121
Des discussions sont en cours pour rationaliser l’action des différents acteurs.
Nonobstant l’évolution institutionnelle de 2018, la recommanda
tion du précédent rapport de la
chambre
de clarifier les champs d’intervention des divers intervenants et d’affirmer la
coordination pour renforcer l’efficacité des actions en matière environnementale n’est toujours
pas mise en œuvre.
1.2
L’activité de l’OEC au regard de l’utilisation de son budget
Au regard de la présentation par nature, l’essentiel de la dépense de l’office concerne le
paiement de son personnel et la redistribution des subventions à divers tiers (dont un peu plus
de la moitié consacrée au Parc naturel régional de Corse (PNRC)
), cœur de métier de l’OEC.
Les dépenses relatives
à l’immobilier sont quasi équivalentes aux coûts l
iés au bon
fonctionnement de l’o
ffice. La part des frais de déplacement (entre sites et surveillance
nautique) n’est pas
négligeable.
Outre l’importance de maîtriser la masse salariale, la chambre invite l’office à mener
une réflexion autour des deux derniers points sus-évoqués, des synergies pouvant être
effectuées avec les services de la collectivité de Corse en matière
d’hébergement ou de
centralisation d’achats.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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13
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121
Présentation par nature des dépenses 2018 (fonctionnement et investissement) de
l’OEC
(
Montant en €
)
Schématiquement et en résumé, en 2018 pour 100 € de recettes, 91 € provenaient de la
Région. Ils
ont permis de dépenser 50 € de frais de personnels, 36 € de subventions reversées
et 14 € pour d’autres frais de fonctionnement.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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121
Origine des crédits et utilisation (pour
100 €
reçus en 2018)
Source : Chambre régionale des comptes.
Depuis sa création le
s effectifs ont augmenté de manière continue jusqu’en 2011,
passant de 16 agents en 1995 à 190 en 2011, majoritairement des cadres avec des profils
d’emplois administratifs, techniques et scientifiques.
L’établissement est actuellement organisé en
sept services techniques, trois services
supports et un secrétariat général, et compte 166 agents au 31 décembre 2018
2
.
2
Contrats à durée indéterminée (CDI) et contrats à durée déterminée (CDD), hors contrats
d’apprentissage.
50 € de frais de personnel
36 €
de subventions
allouées
4 € pour l'Administration
de l'Office
4 € de dépenses
immobilières
3 € pour les
déplacements des
services
ET ONT ETE UTILISÉES POUR
91 € de la Région
4 € de l'Etat
3 € des Fonds Européens
Remboursements
ressources humaines
2 €
EN 2018, 100 € DE RECETTES VENAIENT POUR
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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15
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121
Évolution des effectifs (CDI, CDD
) depuis la création de l’OEC.
Source : Chambre régionale des comptes.
Sur le plan fonctionnel la répartition des dépenses votées depuis 2007 en autorisation de
programme (AP)/crédit de paiement (CP) et
autorisation d’engagement (
AE)/CP (hors dépenses
de personnels) confirme que l’activité principale de l’office consiste à redistribuer des
subventions, en grande partie au bénéfice du PNRC. Une part importante des crédits est destinée
au versement d’aides pour la restauration et la préservation de
bâtis traditionnels (près de
13
M€, soit 15
% de ses dépenses depuis 2007.
En revanche, l’OEC n’intervient pas ou plus en matière de pollution sonore ou sur la
qualité de l’air.
16
18
19
33
34
38
41
55
67
75
83
89
104
116
123
129
164
187
168
173
167
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution des effectifs depuis la création de l'OEC (au 31 décembre)
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EMENT DE LA CORSE (OEC)
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Regroupement des AP et des AE depuis 2007
Source : Chambre régionale des comptes
d’après des données extraites du système financier de l’OEC début 2019
.
1.3
L’absence de réel suivi de la convention avec le
PNRC
Principale dépense, après les charges de personnels,
l’OEC
participe au financement du
syndicat mixte chargé de la gestion du PNRC
3
qui assure la mise en valeur, la gestion et
l’animat
ion du patrimoine naturel corse.
Le PNRC a pour
principal objet de mettre en œuvre la charte
dont la validité détermine
les orientations de préservation, de développement durable et de mise en valeur du territoire,
les moyens
de les mettre en œuvre
et assure la protection liée au statut de parc naturel.
Pour la Corse, le législateur
4
a prévu que
l’organisme en charge
du PNRC contribue,
dans le cadre d’une convention passée avec l’OEC, à mettre en œuvre les politiques définies
par la collectivité territoriale. Cette convention précise les actions que le parc devra conduire
dans ses domaines de compétences et
détermine également les modalités d’intervention
financière de la collectivité de Corse qui apporte 85 %
5
de ses financemen
ts via l’OEC.
3
Le PNRC
a été créé en 1972 et s’étend sur plus d’un tiers de l’île soit 365
000 hectares. Il est géré par
le syndicat mixte du PNRC qui regroupait 145 communes, la collectivité de Corse et quatre établissements publics
de coopération intercommunale (EPCI). Son périmètre vient d’être étendu dans le
cadre du renouvellement de la
charte approuvée par décret du 21 novembre 2018. Le nouveau périmètre du parc est composé de 180 communes
pour une superficie de 448 400 hectares.
4
Article L. 4424-35 du CGCT.
5
Avant la création de la collectivité de Corse, la CTC participait à hauteur de 75 %, chaque département
contribuait pour 5 %.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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17
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121
La dernière convention conclue entre la CTC, l’OEC et le PNRC date du 28 mars 2006.
Initialement prévue pour une durée de trois ans (2005 à 2008), elle a été prolongée par avenant
pour une durée de deux ans supplémentaires, à compter du 1
er
janvier 2009 « et en tout état de
cause jusqu’à l’adoption de la nouvelle charte du PNRC ».
Jusqu’à la fin de
l’année 2018, la politique du p
arc a reposé sur la charte de 1999
devenue caduque en 2011.
En dépit de l’expiration du classement, l’OEC a conti
nué de verser des crédits au PNRC,
entre 2011 et 2018, sur le fondement d’une convention faisant référence à une charte n’ayant
pas fait l’objet d’une mise à jour. Si la caducité de la charte n’a pas d’impact sur les relations
juridiques entre l’OEC et le syndicat mixte, le financement du parc s’est appuyé, durant
sept ans, sur des critères
et des objectifs n’ayant pas fait l’objet d’une réévaluation.
La participation de l’OEC au PNRC sur la période 2011
-
2018 s’établit en moyenne
annuelle à un peu plus de 4
M€ en fonctionnement (soit près de 30
M€ sur la période) et 0,3
M€
en investissement (soit 2 M€ sur la période).
En 2013 et 2016, deux subventions complémentaires pour un total
d’un million d’euros
ont été versées
pour prendre en charge l’augmentation de
s charges de personnel. Ces
versements, autorisés par la CTC, apparaissent comme étant des subventions d'équilibre
irrégulières. Elles ont été octroyées pour compenser en tout ou partie la perte globale que le
PNRC aurait constatée si ces subventions ne lui avaient pas été accordées. Or, la loi
n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales affirme le principe
d’interdiction de ces subventions entre collectivités
6
.
Crédits versés au PNRC entre 2011 et 2018
(en €)
Source : Chambre régionale des comptes à partir du fichier des mandats.
Au regard des documents communiqués, le suivi de la convention avec le PNRC s’est
limité principalement à l’instruction des demandes de versement sollicitées par le parc, à d
onner
un avis à l’occasion du vote de son budget annuel et à
réceptionner
le rapport annuel d’activité
7
.
6
À l’exception des budgets annexes ayant l’autonomie financière et gérant un service public administratif
qui peuvent être bénéficiaires de subventions d’équilibre
7
L’OEC s’est ainsi attaché à faire respecter le montant de la subvention de fonctionnement f
ixé par la
convention en rappelant au PNRC qu’aucune modification ne pouvait intervenir sans décision de la CTC. L’OEC
a rejeté à plusieurs reprises une demande de réévaluation de la dotation de fonctionnement afin que la participation
de la CTC atteigne 75 % du budget de fonctionnement du parc et a invité ce dernier à maîtriser sa masse salariale.
L’
office a également mis à disposition un agent auprès du syndicat mixte du PNRC pour exercer une mission
d’expertise, d’appui opérationnel et d’audit auprès du
PNRC.
Compte
Libellé
2011
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Total
31 383 094
62
Autres services extérieurs
1 500
375
0
0
990
1 393
0
4 258
64
Charges de personnel
33 701
33 701
49 635
77 827
59 512
39 771
52 069
346 215
65
Subventions/participations
4 149 081
4 665 751
4 236 660
4 045 646
4 892 238
4 555 640
4 487 604
31 032 621
6561
dont Participations obligatoires
4 016 222
4 017 000
4 040 000
4 040 000
4 040 000
4 479 090
4 400 000
29 032 312
subvention exceptionnelle
500 000
565 000
1 065 000
65734
dont Subventions
132 859
148 751
196 660
5 646
287 238
76 550
87 604
935 309
2 024 143
204
Subventions d'équipement versées
296 359
222 412
185 474
288 875
226 451
435 975
368 596
2 024 143
Total
4 480 640
4 922 239
4 471 769
4 412 349
5 179 191
5 032 780
4 908 269
33 407 237
Fontctionnement
Investissement
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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18
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121
Les autres éléments prévus par la convention
8
pour assurer le contrôle de l’exécution de
la con
vention n’ont pas été réalisés
: rapports techniques ar
rêtés par le président de l’office,
programme annuel d’investissement et évaluation des conditions de mise en œuvre par un
comité de programmation, procès-verbal du comité de suivi de la convention, programme
annuel d’opérations de communication arrêté par
l
e président de l’OEC et du PNRC
.
Dans le cadre du renouvellement de la charte, approuvée par décret du
21 novembre
2018, l’office devra veiller à mettre fin à ces dysfonctionnement
s en exerçant
pleinement ses missions.
1.4
L’absence de stratégie d’intervent
ion clairement identifiée
Les comptes rendus annuels d’activité détaillent l’ensemble des activités variées de
l’OEC, mais il apparaît difficile de dégager une stratégie d’intervention clairement identifiée.
Il n’existe pas d’objectifs quantifiés qui aura
ient été fixés, et dont les résultats seraient
mesurés par des indicateurs. L’établissement détient pourtant dans son organigramme, depuis
plusieurs années, une mission « évaluation des politiques publiques » actuellement rattachée au
secrétariat général.
L’OEC précise, d’une part, que c’est à l’occasion des débats d’orientations budgétaires
(DOB) annuels que sont évoqués les axes plus spécifiques sur lesquels le conseil
d’administration souhaite mettre l’accent parmi le très large éventail des domaines d’a
ctivité de
l’établissement. D’autre part, il indique que l’adoption du budget primitif permet ensuite
d’arrêter les priorités de l’établissement et les moyens qui y sont affectés.
Les documents budgétaires, notamment le DOB, peuvent effectivement permettre, à
partir de la présentation par service technique, de mieux appréhender les différents domaines
d’intervention et l’activité de l’établissement, mais ils ne peuvent se substituer à l’élaboration
d’un document stratégique.
L’absence de cadre rend difficile la compréhension des principales missions de l’OEC.
Associé à l’absence d’outils de pilotage, il est également compliqué de mesurer la performance
de l’établissement et l’adéquation des moyens aux missions rendues.
En outre, la qualité des documents budgétaires est insatisfaisante. Même si les activités
de l’OEC s’inscrivent dans le cadre des grandes orientations fixées par l’Assemblée de Corse,
notamment la mise en œuvre du plan d’action pour la réduction et le traitement des déchets, les
DOB ne précise
nt ni les moyens d’action et ni les priorités stratégiques.
Par ailleurs,
le rapport d’accompagnement du budget 2017 n’est qu’une copie du rapport
d’accompagnement de celui de 2016.
Le conseil d’administration ne dispose pas au moment du vote du budget o
u de
l’approbation du compte administratif des éléments d’informations suffisants pour se prononcer
de manière éclairée.
8
Articles 2, 6, 7 et 8 de la convention.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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19
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121
1.5
La détérioration des performances
En terme financier, l’activité principale de l’établissement est de reverser des crédits en
provenan
ce de la CTC pour des actions en faveur de l’environnement.
Au regard de cette activité, la performance de l’établissement peut se mesurer en
rapportant le montant des aides distribuées (subvention de fonctionnement et crédits
d’investissement) au
x frais de gestion pour réaliser cette action. Ces frais de gestion peuvent
être évalués, en moyenne, à 30 % des dépenses réelles de fonctionnement hors subventions
correspondant à la proportion du personnel administratif par rapport à celle du personnel
technique
dans l’effectif
9
.
Part des frais de gestion dans l’aide distribuée
Source : Chambre régionale des comptes.
Pour faire redistribuer 1 € d’aide environnementale par l’OEC, la
collectivité de Corse
doit verser 1,50
€ à l’OEC en 2018 contre 1,
40
€ en 2011.
Les frais de gestion représentent ainsi
la moitié du montant que perçoit l’utilisateur final contre
40 % sept ans plus tôt et 22 % en
2009.
Sur le plan quantitatif, cette détérioration de la performance de l’établissement
s’explique par un ralentissement
des crédits reversés : 8,6
M€ en 2018 contre 1
0,3
M€ en 2011
pour un niveau de dépenses supports plus élevé (4,3 M€ contre 4,1 M€). Pour mémoire, en
2009, l’établissement a reversé jusqu’à 16
M€ d’aides pour un montant de dépenses supports
de 3,4
M€
,
qui montre que l’établissement pouvait distribuer un montant d’aide plus important
avec un effectif plus réduit. Ce ratio traduit notamment une forte représentation des fonctions
administratives et financières représentant 36 agents dont la moitié est rattachée à des services
techniques
. Il s’explique par le choix organisat
ionnel cloisonné en départements, un manque de
mutualisation des fonctions supports
et un taux d’exécution budgétaire insuffisant
.
9
Cette proportion oscille entre 27 % et 35 % selon les années.
Année
Aides distribuées
(1)
Frais de gestion
affectés au
reversement des aides
(2)
Coût des frais de
gestion pour 1
€
d'aide distribuée
(2)/(1)
2011
10 269 322
€
4 100 068
€
2012
10 408 680
€
4 119 556
€
2013
11 691 836
€
5 614 675
€
2014
11 710 807
€
5 127 270
€
2015
11 063 128
€
4 658 895
€
2016
10 273 919
€
4 578 392
€
2017
9 750 063
€
4 364 493
€
2018
8 623 367
€
4 332 596
€
0,44
€
0,42
€
0,45
€
0,45
€
0,50
€
0,40
€
0,40
€
0,48
€
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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20
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121
Sur le plan qualitatif, la baisse de performance de l’OEC est révélatrice d’un défaut
de
pilotage lié à l’absence d’objectifs définis et de contrôle interne comme
le relevait le précédent
rapport de la chambre. L’office devrait développer une démarche de performance en définissant
des objectifs d’action dans le cadre d’un projet d’établiss
ement, et mesurer la performance de
ses services en développant des outils de contrôle interne, tels que la comptabilité analytique.
La chambre recommande à l’office de d
évelopper une démarche de performance en
définissant des objectifs d’action dans le cadre d’un projet d’établissement
et réitère sa
recommandation formulée dans le précédent rapport. Elle rappelle la nécessité de mettre en
place un contrôle de gestion interne notamment pour mesurer les résultats obtenus par rapport
aux objectifs, en termes de moyens, de délais et de coûts.
Recommandation n°
1 : Développer une démarche de performance en définissant des
objectifs d’action dans le cadre d’un projet d’établissement et mettre en place un
contrôle de gestion interne notamment pour mesurer les résultats obtenus par rapport
aux objectifs, en termes de moyens, de délais et de coûts.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’OEC intervient
dans un domaine très large
en matière d’environnement
sur la base des
orientations définies par la CTC, mais sans objectifs clairement définis ni indicateurs pour
mesurer sa performance. Son effectif est composé au deux tiers de personnel technique et
scientifique et d’un tiers de personnel administratif. En termes financiers,
outre le paiement
des dépenses de personnel (50 % des dépenses),
l’activité principale de l’office consiste
à
redistribuer des subventions. La plus grande partie des subventions (4
M€
par an) a été
versée au PNRC en
s’appuyant sur une charte caduque depuis 2011
et sans évaluation des
conditions de mise en œuvre prévues par
la convention
liant l’OEC, la
collectivité de Corse
et le PNRC. Une autre part importante des crédits distribués est destinée au versement
d’aides pour la restauration et la préservation de bâtis traditionnels. L’augmentation
continue des effectifs et la baisse des subventions distribuées se sont traduites par une
détérioration de la performance de l’établissement. Les frais de gestion représentent ainsi
la moitié du montant de la subvention reçue
par l’utilisateur final pour une action en
matière environnementale.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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21
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121
2
LA FAIBLESSE DU PILOTAGE BUDGETAIRE
2.1
Des DOB insatisfaisants
Les règles relatives au DOB
des communes s’appliquent aux établissements publics
administratifs (EPA)
10
, mais également aux EPIC rattachés aux autres collectivités soumises
aux mêmes dispositions
11
.
Au regard des documents communiqués, le DOB se tient chaque année seulement depuis
2014 et les délais pour débattre et voter le budget ont été contraints à 14 jours en 2017 et deux
jours en 2018.
Les prescriptions relatives à la présentation des DOB ont pour objet
d’
éclairer les
membres du conseil d’administration
s
ur le budget de l’établissement
afin de leur permettre
d’exercer leur pouvoir de décision.
Le rapport accompagnant le DOB ne contient aucune donnée chiffrée. Ce manque
d’
informations détaillées a plusieurs fois été critiquée par les membres du conseil
d’administration
.
Les rapports ne présentent aucune orientation quantitative en matière de dépenses ou
recettes, tant en fonctionnement qu’en investissement. De la même manière, les rapports
restent
muets en matière de prospective pluriannuelle. Enfin, les données relatives à l’évolution des
effectifs et aux dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps
de travail font défaut.
Il apparaît donc nécessaire que l’
office enrichisse le contenu du rapport joint au DOB,
conformément aux dispositions de l’article L. 4312
-1 du CGCT. Conscient de cette lacune, le
DOB de 2019 a été considérablement amélioré pour répondre aux exigences légales.
2.2
L’insuffisante qualité des in
formations budgétaires
Les annexes budgétaires visent à compléter l’information des élus et des tiers sur la
situation patrimoniale de la collectivité. Elles comportent également diverses informations
relatives à certaines dépenses ou recettes de fonctionnement essentielles, telles que le personnel.
La production de ses annexes à l’appui du budget ou du compte administratif est
obligatoire. À défaut, le budget ou le compte administratif est entaché d’irrégularité et
susceptible d’être déféré au tribunal a
dministratif.
Les états annexes joints aux comptes administratifs de l’OEC sont désuets et ne
semblent pas avoir évolué depuis 2010, alors que les instructions et maquettes budgétaires ont
été rénovées chaque année par arrêté ministériel. Il appartient à l
’OEC de suivre les mises à
jour réglementaires afin d’établir des documents budgétaires réguliers.
10
Article L. 2312-1 du CGCT.
11
Articles L.2221-5 / L 1412-1 et L.1412-2 du CGCT.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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22
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121
En outre, les renseignements contenus dans ses annexes sont incomplets, inadaptés,
voire erronés.
2.2.1
L’annexe sur les informations générales
C’est le cas de l’
annexe sur les informations générales et aux données statistiques
relatives à la collectivité. Nonobsta
nt le caractère singulier de l’o
ffice, à qui toutes les rubriques
ne s’appliquent pas, cette annexe fournit des informations annuelles aux élus et aux ti
ers sur la
situation de l’entité. Elle permet également d’établir une comparaison pluriannuelle, sous
réserve d’être remplie régulièrement
(cf. annexe n° 2).
Cette annexe permettrait de montrer que :
• L’office a « co
ûté » en mo
yenne annuelle 66 € par habitant corse en fonctionnement.
• Sur 100 € de recettes de fonctionnement, plus de la moitié est dépensée en frais de
personnel (61 € en 2018).
• Par
trois
fois, les recettes de fonctionnement n’ont pas permis de couvrir les dépen
ses
de cette même section (2012/2014/2016).
2.2.2
Le manque de fiabilité de l’information relative aux effectifs
L’instruction budgétaire et comptable M 71 applicable aux régions et suivie par l’OEC
impose une information relative à l’état du personnel décliné p
ar filière et par catégorie, en
distinguant les agents titulaires et non titulaires. Il est également demandé de donner le nombre
des effectifs pourvus sur emplois budgétaires en équivalant temps plein travaillé (ETPT).
La majorité
des agents de l’OEC a é
té recrutée sur des contrats de droit privé (hors le
cas du directeur et des agents en détachement ou mis à disposition par une collectivité).
L’établissement distingue dans cette annex
e les personnels en CDI, assimilés à des titulaires et
les personnels en CDD assimilés à des agents non titulaires.
L’information retranscrite dans les comptes administratifs varie d’un exercice à l’autre,
rendant complexe la vision d’ensemble de l’évolution des effectifs de l’office.
En 2013 et 2014, le compte administratif inclut les effectifs en CDD dans le total des
effectifs budgétaires pourvus, aux côtés des effectifs dits titulaires (CDI). Pour les autres
exercices, aucune mention ne permet de savoir si les CDD sont inclus. En 2014 et 2016, le
tableau n’indique pas les
effectifs budgétaires. En 2015, le total des effectifs budgétaires est
égal au total des effectifs pourvus, alors que les sous-totaux ne correspondent pas. En 2017, le
total et les sous-totaux des effectifs budgétaires et des effectifs pourvus sont strictement
identiques. L’ensemble de ces incohérences remet en cause la fiabilité de l’information figurant
au compte administratif et nuit à la bonne information de l’
assemblée délibérante et à la tutelle.
D’autres annexes présentent des anomalies.
Une synthèse est présentée en annexe n° 2.
La chambre invite donc la collectivité à compléter la saisie des documents budgétaires en vue
d’améliorer l’information budgétaire.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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23
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121
2.3
Des taux d’exécution budgétaire en progression, mais toujours faibles
en raison de prévisions budgétaires insincères
Le dimensionnement approximatif et récurrent des crédits nécessaires aux besoins réels
de l’OEC est un indicateur d’un pilotage budgétaire défaillant.
Le taux d’exécution budgétaire permet de suivre le degré de réalisation des dép
enses et
recettes par rapport aux prévisions votées.
Son suivi est indispensable en dépenses du fait du caractère limitatif des crédits, mais
également en recettes, car il permet aux gestionnaires de veiller à l’apparition d’un « effet de
ciseaux » dommag
eable. Il a également pour but d’apprécier la qualité et la sincérité des
prévisions budgétaires ainsi que la qualité de la gestion des services. Il mesure enfin
l’avancement des opérations et travaux en investissement.
Dans son précèdent rapport la chambre relevait des taux trop faibles de réalisations
autant en section de fonctionnement (50 % en 2004
) que d’investissement (16
% en 2004).
La chambre note l’amélioration de cet indicateur sur la période récente.
Toutefois, cette amélioration n’est pas satis
faisante compte tenu des révisions
importantes de la prévision initiale par le biais de décisions budgétaires modificatives et de leur
date d’adoption.
En dépit de décisions modificatives tardive
s, le taux d’exécution
12
ne dépasse pas 88 %
en dépenses de fonctionnement
alors qu’il devrait se situer au
-dessus de 95 % pour les charges
générales et 99 % pour les charges de personnel. En investissement, ce taux est rarement
supérieur à 55 %
13
(excepté en 2014 et 2015) en dépit d’une gestion en AP/CP, dont le bon
usage doit conduire à un taux d’exécution plus élevé de l’ordre de 70 %.
Alors que le vote d’une décision budgétaire modificative en cours d’année a pour objet
d’ajuster au mieux la prévision initiale, afin de tenir compte d’une information actualisée, il
a
principalement pour effet de détériorer le taux d’exécution. À chaque décision budgétaire
modificative (à l’exception de celle de 2018 pour les charges de personnel), l’établissement a
voté des augmentations de crédits qui se sont révélées disproportionnées ou inutiles.
Entre 2011 et 2017, les crédits inscrits au budget ont été systématiquement surévalués.
Les écarts représentent entre 0,3 M€ et 3 M€, soit en moyenne 1,1 M€ correspondant la
rémunération de 16 agents.
12
Cf. annexe n° 4.
13
Exemple : Ajout de crédits inutiles : chapitre 204-Subventions versées, montant prévu au budget
primitif
2016 : 4 715 259 €, ajout de 6 245 538 € par voie de
décisions modificatives et
3 895 692 € réalisés. Ajout
de crédits sans réalisation au chapitre 23 (Immobilisations en cours) : montant prévu au budget primitif en 2016 :
99 300
€ et 0 € réalisé.
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121
Écarts entre les prévisions et les réalisations en matière de charges de personnel
(en €)
.
Source : Chambre régionale des comptes.
L’écart entre les prévisions et les réalisations traduit un défaut de pilotage efficace de la
dépense qui pourrait être évité au moyen de tableaux de bord mensuels de consommation des
crédits par service.
Les progrès notables en matière de prévisions budgétaires doivent se poursuivre avec
une réflexion autour du processus budgétaire. Cette réflexion doit porter sur la sincérité des
prévisions (le cas échéant ave
c l’aide d’un contrôleur de gestion), sur la mise en place
d’échanges périodiques entre le service finances, les services dépensiers et la direction
financière de la tutelle. L’établissement devrait également s’interroger sur la pertinence de
continuer à s
uivre l’ensemble des crédits de fonctionnement sous forme d’AE/CP dans la
mesure où ces autorisations n’ont pas de portée pluriannuelle. Enfin, l’intégration des résultats
dès l’adoption du
budget primitif (cf. infra) et une correction plus régulière du budget par
décision modificative comme initié en 2018, apparaît souhaitable.
2.4
Des principes comptables de bonne gestion non mis en œuvre
Parmi ces principes, figurent notamment le respect de l
’indépendance des exercices
(impliquant de comptabiliser les charges et les produits sur le bon exercice) et celui de prudence
(impliquant la constitution de provisions).
Ces principes participent à l’exhaustivité et à la sincérité du résultat de
l’exercice en
comptabilisant
l’intégralité des charges et des produits
sur le bon exercice comptable. Dans un
cas comme dans l’autre, l’établissement doit progresser.
Chapitre
Libellé du chapitre
Prévisions
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
012
Prévision initiale (1)
12 384 163
12 951 688
12 089 204
11 784 278
11 601 206
12 082 454
12 080 208
12 926 710
Modification en cours d'année (2)
+2 496 277
+1 042 449
+918 353
+129 777
+981 410
+335 842
+236 841
-209 972
Prévision totale (3) = (1) + (2)
14 880 440
13 994 136
13 007 557
11 914 055
12 582 616
12 418 296
12 317 049
12 716 737
Réalisation (4)
11 849 885
12 279 537
12 246 201
11 426 040
11 952 368
12 083 281
11 533 162
11 915 950
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Surévalué
Non utilisé
Surévalué
Surévalué
Non utilisé
Surévalué
Ecart prévision initiale / réalisation (1) - (4)
534 278
672 151
-156 997
358 237
-351 162
-827
547 047
1 010 760
Ecart prévision totale / réalisation (3) - (4)
3 030 555
1 714 600
761 356
488 014
630 248
335 014
783 888
800 787
Taux de réalisation (4) / (3)
80%
88%
94%
96%
95%
97%
94%
94%
Ecart en nombre d'ETPT
47
27
12
8
9
5
12
12
CHARGES DE PERSONNEL
ET FRAIS ASSIMILES
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121
C’est ainsi qu’en 2014, 1 M€ soit 5,4
% des produits
14
n’ont pas été comptabilisés en
recette, ce qui aurait ramené le déficit de la section de fonctionnement à 1,6
M€ contre 2,6
M€.
En 2017, l’établissement n’a pas intégré
une partie de la taxe sur les salaires minorant les
charges de personnel de 0,2
M€.
Enfin, l’office ne couvre pas les risques potentiels liés aux
contentieux et au stock des jours de congé non pris
qui représentent plus de 3 M€
.
2.5
L’imparfaite connaissance du patrimoine
Dans son précédent rapport,
la chambre recommandait à l’établissement d’appliquer les
instructions comptables en procédant, notamment, à l'amortissement des subventions
d'équipement versées et des frais d'études, et de régulariser les travaux pour le compte de tiers.
L’établissement n’a que partiellement mis en œuvre les recommandations de la
chambre. L’application de l’instruction comptable reste largement perfectible, notamment
concernant les règles relatives à la connaissance du patrimoine.
L’établissement opère un suivi
incomplet des immobilisations et des amortissements qui
se traduit par un sous amortissement comme l’illustre
la non-
concordance de l’état de l’actif et
de l’inventaire comptable
15
, ou
l’absence de transfert des opérations achevées
(diverses
constructions pour un montant de 1,3
M€)
maintenues artificiellement dans les immobilisations
en cours depuis 2011. À
l’inverse, certaines
immobilisations
ont fait l’objet d’un
suramortissement de près de 0,5
M€
16
représentant un tiers de la dépense totale.
Enfin, ce défaut de suivi se retrouve dans le traitement des subventions reçues qui
participent aux financements d’une immobilisation
soum
ise aux règles d’amortissement. Ces
subventions sont qualifiées de subventions transférables.
À
supposer que l’imputation des sub
ventions transférables soit
correcte, l’établissement
ne satisfait que très partiellement à
l’obligation d’amortissement
. Ce dernier doit conduire à
sortir progressivement les subventions du bilan au même rythme que la dépréciation du bien
financé.
Or, compte tenu du niveau de subvention transférable (62 M
€ début 2017) et au rythme
des amortissements réalisés par l’établissement, il faudrait entre 67 et 642 ans pour solder
les
comptes d’immobilisations, soit une durée très largement supérieure à la durée
de
renouvellement des équipements (cf. tableau n°
3 de l’annexe
n° 5). Le
montant porté à l’actif
apparaît ainsi largement surévalué.
14
Alors que le seuil de qualité des comptes de la direction générale des finances publiques préconise un
taux inférieur à 0,1 % des produits de gestion.
15
74 % des fiches d’immobilisations (soit près de
2 800 fiches) n’ont pas été restituées par l’ordonnateur
au comptable.
16
Cette anomalie se retrouve dans trois autres cas (art. 2804122, 2808, 28153).
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26
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121
Le non-
respect de l’instruction comptable en matière de suivi des immobilisations
illustre l’imparfaite connaissance du
patrimoine de l’établissement. Cette connaissance est
pourtant indispensable à l’ordonnateur pour améliorer :
•
sa stratégie de gestion et de renouvellement de son patrimoine ;
•
ses décisions de gestion : adapter ses constructions, acquisitions, affecter le
patrimoine conformément aux besoins, améliorer l'évaluation des besoins de grosses
réparations et de dépenses de renouvellement (notamment pour les biens amortis), mieux définir
une politique d'occupation (location ou vente) ;
•
ses décisions d’exécut
ion,
notamment en matière d’entretien ou de charges.
Le défaut d’amortissement génère une surévaluation de l’actif de l’office et du
résultat
comptable.
La chambre rappelle l’obligation de présenter des comptes réguliers, sincères et donnant
une image fidèle de son patrimoine, de sa situation financière et de son résultat.
L
es amortissements ne constituent pas une variable d’ajustement pour préserver
l’équilibre apparent des comptes mais une obligation réglementaire et un moyen d’autofinancer
les investissements à venir. La chambre
invite l’office
à se rapprocher du comptable pour
régulariser sa situation patrimoniale en procédant aux dotations aux amortissements et aux
provisions obligatoires conformément aux règles prévues par les instructions comptables, en
étalant au besoin la charge d’amortissement sur plusieurs exercices.
2.6
Un financement dépendant exclusivement de la collectivité de Corse
sans logique commerciale ni culture de la performance
Systématiquement couverte par la collectivité de tutelle, la s
ituation financière de l’OEC
ne présente pas de risque. La CAF
17
, qui évolue de manière erratique en étant négative presque
une année sur deux, reste largement positive en fin de période si l’on cumule ses soldes
(5 047
680.24 €).
Avec un fonds de roulement affiché fin 2018 de près de 5
M€, l’office
a
maintenu un niveau de réserve confortable, équivalent à 91 jours de dépenses courantes, là où
il est de bon usage de se fixer comme objectif 30 jours pour les collectivités. La trésorerie reste
positive tout au long de la période sous revue et permet de couvrir, à la fin
de l’année
2018,
82 jours de dépenses courantes.
L’analyse des bilans financiers et fonctionnels de l’OEC issus des comptes de gestion
ainsi que des ratios de solvabilité, de liquidité et de structure, ne révèlent aucune fragilité
structurelle. Entre
2010 et 2017, l’actif net de l’office (ce qu’il possède) a augmenté en moyenne
de 5 % par an, dépassant le seuil des 50
M€
à compter de 2014.
17
La CAF résulte du solde positif entre les recettes et les dépenses réelles de fonctionnement. Il permet,
le cas échéant, d’assurer le remboursement de l’annuité de la dette et de financer les dépenses d’équipement
propres et les subventions d’équipement versées.
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27
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121
Toutefois, cette appréciation globale provient essentiellement de la montée en charge
des subventions distribuées pour un montant de 40 M€ (classées dans les
immobilisations
incorporelles) à partir des crédits reçus en provenance de la collectivité de Corse.
Le pilotage financier n’apparaît pas comme une réelle contrainte pour l’établissement.
L’OEC n’a réalisé aucune analyse de sa situation financière jusqu’en 2017. En l’absence de
recettes commerciales et de
recours à l’emprunt, il assure l’équilibre de son budget en sollicitant
une subvention auprès de sa collectivité de tutelle lui permettant de couvrir ses charges tant en
fonctionnement qu’en investissement
18
.
Ainsi, aucun des budgets votés jusqu’en 2018 ne prévoit d’autofinanceme
nt (mise en
réserve de crédits de la section de fonctionnement pour financer la section d’investissement qui
se traduit sur le plan budgétaire par un virement entre sections - chapitres 023/021). Excepté les
amortissements obligatoires, les sections de fon
ctionnement et d’investissement sont votées
sous la forme de deux budgets complètement étanches jusqu’à
la fin
de l’année
2018.
Le concept d’autofinancement reste pourtant un élément fondamental de la gestion d’un
organisme faisant l’objet d’un suivi régul
ier dans toute structure soumise à des règles
comptables.
Sur le plan budgétaire et financier, le fonctionnement de l’OEC s’apparente donc
davantage à un service
dépensier annexe de son autorité de tutelle, qu’à celui d’un
EPIC.
L’OEC
a appliqué
d’aille
ur
s l’instruction comptable
M 71
jusqu’en 2017
et, depuis 2018, la
M
57, en lieu et place de l’instruction M
4 destinée aux services publics industriels et
commerciaux, pour être en cohérence avec la CTC dont il constitue un démembrement.
En l’absence de réelle autonomie financière et d’un quelconque risque financier,
l’établissement n’a pas développé d’instruments de pilotage propres aux opérateurs
économiques. Seule la tutelle exercée par la collectivité de Corse apparaît comme un élément
susceptible de l’i
nciter à développer une gestion plus rigoureuse.
Le « modèle économique » de l’OEC, lié à un financement intégral par subventions,
évite de s’imposer des règles de santé financière comme la préservation d’un niveau d’épargne
satisfaisant.
L’indicateur de taux d’épargne (part des recettes de fonctionnement qui ne sont pas
absorbées par les dépenses de fonctionnement) permet cette mesure. Il était de 1,9 % en
moyenne sur la période considérée. Ce taux apparaît faible lorsqu’on le compare aux taux
d’épargne n
ette en 2017 pour une région (13,4 %), pour un département (6,8 %), pour un EPCI
à fiscalité propre (10,8 %) et pour une commune (6,5 %).
Le pilotage budgétaire et financier se limite à solliciter des crédits auprès de la tutelle
pour mettre en œuvre la politique qu’elle a définie sans chercher à diversifier ses ressources ou
à développer des outils de pilotage pour rendre la dépense publique plus efficiente.
18
Le
programme d’investissement
de
l’OEC est totalement dépendant de recettes externes versées
pour
plus de 93 % sur la période (97 % et 98 % en 2017 et 2018) par la collectivité de Corse, quelques aides européennes
ou étatiques bouclant parfois certaines années le plan de financement de ses opérations.
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Avec le recrutement du nouveau chef de service financier, l’établissement semble avoir
pris consc
ience de l’importance du pilotage budgétaire et financier et
a introduit le concept
d’autofinancement dans les documents budgétaires à l’occasion du
budget supplémentaire 2018
accompagné d’une analyse financière.
Il apparaît nécessaire de poursuivre la professionnalisation de ce service avec la mise en
place de procédures et d’outils de contrôle de gestion afin
, notamment, de renforcer le lien entre
les services dépensiers et celui des finances.
2.7
L’absence de maîtrise de la gestion pluriannuelle des crédits
en AP/CP
L
a programmation des opérations dont le financement s’étale sur plusieurs années
peut
être traitée budgétairement selon deux mécanismes distincts : la procédure des AP et CP
19
et, à
défaut, la procédure des restes à réaliser
20
.
Dans son précédent rapport, la chambre avait relevé « des restes à réaliser exponentiels »
et demandé
à l’office de corriger cette image financière biaisée soit par l’intégration dans ses
restes à réaliser des seuls CP de la CTC, soit en optant pour le système en AP/CP.
Sept ans après le rapport de la chambre, le stock des restes à réaliser a continué de croître
pour atteindre 50 M
€ en 2013, date à laquelle l’établissement a changé de système. Les restes
à réaliser en investissement ont représenté jusqu’à
cinq fois les mandats émis et 12 fois les
recettes titrées au cours d’un exercice. En fonctionnement, les restes à réaliser ont r
eprésenté
entre 70 et 100
% du volume des dépenses et recettes d’un exercice.
À compter de 2014, sous l’impulsion d’un nouveau directeur, l’usage des
restes à
réaliser
est définitivement abandonné au profit de la mise en œuvre des AP/CP. Ce changement
a po
ur effet de mettre fin à l’inscription des restes à réaliser susceptible de fausser les résultats
reportés
et la sincérité de l’équilibre
budgétaire, eu égard aux montants systématiquement
excédentaires qui étaient reportés en restes à réaliser.
19
Les AP constituent la limite supérieure des crédits qui peuvent être ouverts pour le financement des
investissements. Elles demeurent valables sans limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation
et peuvent être révisées. Les CP constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées ou payées
pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AP.
La même règle existe s’agissant de la section de fonctionnement pour certaines opérations
20
Les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines
n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre de recettes
au 31 décembre de l’exercice.
Budgétairement, la
procédure
consiste à ouvrir la totalité des crédits nécessaires à la réalisation intégrale de l’opération l’année de son
lancement, puis à reporter d’exercice en exercice la part des crédits non utilisés, jusqu’à son achèvement.
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121
Théoriquement vertueux, ce système de gestion des crédits en AP/CP requiert
néanmoins un bon niveau d’informations et de technicité
afin d’optimiser les emplois aux
ressources notamment au regard
du nombre important d’opérations suivies par l’
office et des
montants déterminés (37 en AP pour
39 M€
et 59 en AE pour 42
M€
début 2019) en
comparaison avec de grandes collectivités disposant d’un personnel dédié
21
.
Comme rappelé par la chambre dans son précédent rapport, pour être un instrument de
pilotage efficace, cette procédure doit également
s’accompagner de prévisions détaillées, d’un
échéancier précis (notamment un programme pluriannuel d’investissement) et d’un suivi
rigoureux des dépenses engagées.
La procédure mise en place par l’OEC depuis 2014 n’apparaît pas correctement
maîtrisée et ne donne pas lieu à un suivi très rigoureux.
Lors du changement de système, l’établissement s’est contenté de convertir les
restes à
réaliser en AP
sans s’interroger sur la pertinence de maintenir des engagements remontant à
2007.
La situation du stock consta
té d’AP
révèle l’application partielle des règles
de caducité
affichées dans le règlement financier
qui imposent notamment d’
annuler les autorisations
n’ayant pas fait l’objet d’un engagement
entre un et trois ans après leur vote.
Ainsi, en février 2019, seulement 62 % de crédits votés depuis 2007 avaient été
mandatés, soit un niveau plutôt médiocre, considérant les taux de réalisations attendus et
constatés en procédure AP/CP.
Pour les opérations votées entre 2007 et 2014 (âgées d’au moins
cinq ans), 1,6
M€ étaient toujours en attente de mandatement, remettant en cause la probabilité
de réalisation de ces actions.
En 2018, l’OEC continuait de puiser dans des crédits votés
huit ans auparavant (2010)
pour solder
l’aménagement d’une placette à C
ozzano, six ans en arrière (2012) pour la
restaurat
ion des façades de l’église de Pietricaggio ou le sentier de S
ari-Solenzara Ghisoni, cinq
ans en arrière pour la réhabilitation de la caserne de M
onacia d’
Aullene (0,1 M
€), ou
quatre ans
en arrière (2014) pour l’achat d
e bateaux (0,3 M
€).
En ce qui concerne le stock d’AE, les opérations votées entre 2008 et 2016 (âgées d’au
moins deux ans), 1,7
M€ étaient toujours en attente de mandatement (dont 1,5
M€ votés en
2014). En 2018, l’OEC continuait de puiser dans des crédits
votés cinq ans auparavant pour
régler des études génétiques décidées en 2013, ou trois ans en arrière pour financer une partie
d’opération menée conjointement par l’Office d’équipement hydraulique de la Corse
et un
cabinet de consultants sur l’utilisation
de produits phytosanitaires en 2015 pour 79
000 €
.
La chambre relève toutefois le travail important réalisé en 2018 pour réduire le volume
des autorisations anciennes avec la réduction des AE de 9,4 M
€, des AP de
10 M
€
22
.
21
Par comparaison à la fin
de l’année 2017 la ville de Bordeaux avait articulé sa section d’investissement
autour de 27 programmes, celle de Lyon 137, la région Rhône-Alpes 35, ces collectivités bénéficiant d
’une
direction exclusivement dédiée à cette mission.
22
Délibération du
conseil d’administration
n°18/039 du 24 juillet 2018 et décision modificative n° 2 de
décembre 2018.
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121
Outre le non-respect des règles de caducité, ce fonctionnement traduit un défaut de
programmation
23
, une avancée apathique de certains travaux subventionnés et nuit à la lisibilité
budgétaire de l’action politique de l’OEC.
L’établissement commence à
mieux appréhender la technique de gestion en AP/CP. Il
importe :
-
d’appliquer stric
tement le règlement budgétaire (tombée automatique / toilettage des
AP
) afin d’éviter de polluer le système d'information financière
et de détériorer l’image de
l’o
ffice ;
-
d’améliorer le suivi comptable des AP/CP par le biais d’outils internes
24
et d’écha
nges
plus réguliers avec les services de la collectivité de Corse ;
-
de renforcer l’information budgétaire pour mieux informer (en interne et
en externe) ;
- de se doter de tableaux de bord permettant de développer et de synthétiser l'état des
engagements pluriannuels (ventilation par arborescence des AP votées, engagées, libellés clairs
des opérations, échéancier des CP
…)
;
- de relancer des formations (pour les agents et les élus) à la technique de la gestion
budgétaire pluriannuelle ;
- de réduire le no
mbre de crédits d’AP/AE pour en améliorer le suivi
, limiter les AP à
des dépenses pluriannuelles en excluant les AP annuelles qui sont une négation de la pluri
annualité.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Sur le plan budgétaire, la gestion se caractérise par la faiblesse du pilotage. La qualité
d’information des documents budgétaires est insuffisante. Les
DOB, les budgets et les
annexes ne permettent pas aux élus ni aux citoyens de mesurer et d’évaluer l’action de
l’OEC. Le dimensionnement approximatif et récurren
t des crédits nécessaires aux besoins
réels de l’OEC, l’absence de connaissance du patrimoine, la non maîtrise de la gestion
pluriannuelle du budget et l’absence de culture de la performance, notamment lié
e à son
mode de financement, sont également des indicateurs traduisant un pilotage budgétaire
défaillant. La chambre note néanmoins les efforts mis en œuvre par l’établissement pour
commencer à combler ses lacunes.
23
Cette gestion des crédits se traduit par un ratio de couverture des AP supérieur à quatre ans entre 2014
et 2017 alors qu’il ne doit pas dépasser généralement
trois ans.
Ce ratio permet d’apprécier la qualité de la gestion
pluriannuelle de l’entité et de pi
loter le risque d'ouverture excessive d'AP créant du stock.
24
Le suivi des opérations en AE et AP/CP est peu aisé pour le service des finances, la chambre
recommande à l’office de concevoir de nouveaux supports/outils, notamment en raison de l’utilisation
de trois
logiciels successifs pour les mises à jour de situation de crédits.
OFFICE DE L’ENVIRONN
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31
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121
3
UNE GRH DURABLEMENT DEFAILLANTE
3.1
L’absence de stratégie
de GRH
Longtemps dépourvue de toute dimension stratégique, la gestion du personnel de
l’office a été mise en œuvre selon une logique visant à récompenser le plus grand nombre
,
indépendamment des qualifications.
Le développement des missions s’est accompagné d’une forte augmentation des
effectifs sans la mise en place de règles de GRH
. Ce fonctionnement a été facteur d’iniquités et
de tensions sociales.
Le président Ghionga a reconnu avoir sous-estimé la complexité du fonctionnement
d’une structure en plein essor et aux multiples compéten
ces, et avoir commis des erreurs de
management. Il évoque un manque d’évolution dans le fonctionnement de l’établissement qui
est resté inchangé depuis sa création alors que la structure a pris de l’ampleur. Il s’engageait à
apporter des améliorations.
Fau
te d’impulsion, l’OEC n’a pas déployé une véritable politique des ressources
humaines. Alors que les effectifs ont fortement augmenté au début des années 2010 pour
atteindre près de 200 agents, l’établissement a tardé à professionnaliser la fonction
ressources
humaines au sein de la direction.
Le directeur en fonction entre 2011 et 2013 présentait un profil essentiellement
technique et scientifique alors que repose sur lui l’essentiel des attributions relatives à la
GRH.
À défaut d’avoir pu s’appuyer sur u
n service des ressources humaines en adéquation avec
l’importance de l’effectif, il a présenté sa démission pour retrouver des fonctions d’expertise.
Une tentative de renforcer le pilotage des ressources humaines a été initiée en 2013 avec
la création d’u
n « service des ressources humaines et organisation du contrôle de gestion »
(cf.
organigramme 2013, non validé par le conseil d’administration).
C
ette organisation n’a pas perduré. Le contrôle de gestion est désormais rattaché au
service des finances. La
création d’un poste a été inscrite au budget primitif 2018 de l’OEC.
Début 2019, ce poste n’est toujours pas pourvu. En outre, s’il existe depuis peu un agent en
charge du contrôle de gestion sociale, la fonction reste largement sous-développée. La direction
actuelle a même indiqué ne jamais avoir disposé de dispositif de contrôle interne. Il n’existe
pas de méthodologie formalisée d’identification des risques inhérents au fonctionnement des
activités de l’OEC. Il s’agissait pourtant d’une recommandation i
mportante figurant dans le
rapport d’enquête administrative
établi par la collectivité de tutelle en septembre 2015
(cf. infra).
La GRH est désormais rattachée à un secrétariat général. Son fonctionnement est
principalement orienté vers l’accomplissement des tâches récurrentes afin d’assurer le seul
exercice des fonctions administratives : paye, recrutement et formation pour près de 200 agents.
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121
En dehors de la mise en place d’un mécanisme pour sécuriser les recrutements (mise en
place d’une commission des recrutements), les questions stratégiques qu’il s’agisse de la
gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC), des départs à la
retraite et de pilotage de la masse salariale, de la répartition géographique des lieux de travail,
de l’adéquation des rémunérations au niveau des diplômes et aux fonctions exercées, de la mise
en place d’un CET, du contrôle du temps de travail ne sont pas encore mises en œuvre
. Sur les
trois derniers points, des négociations ont été entreprises avec les organisations syndicales mais
aucune décision n’a été arrêtée par la direction
.
3.2
Un dialogue social conflictuel
Le fonctionnement de l’OEC s’est avéré chaotique depuis le début des années 2010.
Durant cette période et jusqu’à aujourd’hui les conflits
sont nombreux. Ils sont marqués par des
conflits entre les agents et la direction sur les thématiques liées aux iniquités dans les
rémunérations et les avancements des salariés.
La diminution du nombre de réunions
du comité d’entreprise à partir de 2012 et
le
contenu des débats issus des procès-verbaux
du comité d’entreprise sont révélateurs des
tensions existantes au sein de l’OEC durant plus de
cinq ans, notamment entre les représentants
du personnel et la direction. Ces tensions s’illustrent par des disc
ussions procédurières et
infinies entre le président du
comité d’entreprise
(le directeur de l’OEC) et le secrétaire du
comité d’entreprise, notamment par la présentation de l’organigramme 2014, le non
-respect des
délais de convocation et le renvoi à des g
roupes de travail ou des demandes d’avis à examiner
lors de réunions ultérieures qui ne sont pas traitées par la suite.
En outre, alors que le chef d’entreprise a l'obligation d'entamer des négociations avec
les organisations syndicales représentatives portant notamment sur la rémunération, le temps
de travail et la qualité de vie au travail, aucune convocation n’est intervenue entre 2011 et 2014
et en 2016. La convocation de 2015 a été déclarée non conforme en raison de l’invitation de
syndicats non représ
entatifs à l’OEC, mais n’a pas donné lieu à un
procès-verbal constatant le
désaccord.
Deux accords syndicaux ont été conclus en 2013 (8 janvier et 19 juin) suite à un préavis
de grève de décembre 2012 afin de définir un cadre ordonné pour assurer un fonctionnement
normal. L’accord prévoyait notamment l’établissement d’un organigramme complet, la mise en
place de modèles de fiches
de poste, la conclusion d’avenant pour mettre à jour les contrats
conformément à la situation des agents, la mise en place d’une
procédure de recrutement
transparente et la tenue de la commission de suivi des carrières. Les accords portaient également
sur le recrutement du futur responsable des ressources humaines et la demande de
« titularisation » de 20 agents en CDD.
Ces accords ont partiellement été appliqués, ce qui a eu pour effet de maintenir un climat
tendu au sein de l’établissement.
Les tensions sociales se sont notamment cristallisées autour du poste de responsable des
ressources humaines. L’accord entre l’intersyndicale
et la direction prévoyait de trouver une
solution consensuelle pour un recrutement interne.
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Mais les désaccords persistants ont conduit la direction à procéder à un recrutement
externe. De nouvelles tensions sont apparues entre les syndicats et la nouvelle direction.
Le changement de management n’a pas permis de rétablir un fonctionnement normal et,
au contraire, a débouché sur un nouveau blocage.
En décembre 2013, les tensions sociales ont débouché sur sept jours de grève suivis par
66 salariés pour un total de 341 jours sans retenues sur les salaires des agents grévistes.
Un climat délétère s’est installé et a dominé cette période avec des arrêts de travail des
agents et des membres de la direction (arrêts maladie, accidents du travail, exercice du droit de
retrait).
L’inspection du travail intervient régulièrement à l’OEC. Les relations sociales sont
difficiles dans cet établissement : un conflit social est intervenu fin 2013 - début 2014 pour
demander le départ du directeur des ressources humaines
. L’i
nspectrice du travail est
régulièrement sollicitée pour des difficultés relatives au dialogue social.
Ces conflits ont eu pour causes ou pour conséquences une instabilité au niveau de la
direction avec quatre directeurs qui se sont succédé et de multiples contentieux. Deux directeurs
ont été « remerciés » et ont engagé un contentieux contre l’office et la CTC
, et un a démissionné.
Confronté à cette situation de crise, le président de l’OEC a solli
cité, en 2015, le
président du conseil exécutif de Corse pour diligenter une enquête administrative.
3.3
Constat général de la commission d’enquête administrative de la CTC
et ses préconisations
La CTC
, dans le cadre de son rôle de tutelle, a mis en place une commission d’enquête
administrative pour « rendre des conclusions claires et objectives, en mettant en évidence les
causes des éventuels manquements, éclairer sur les nécessaires dispositions à prendre ».
L'objectif du rapport était de dresser un diagnostic sur la situation administrative, financière et
sociale de l'EPIC et de son fonctionnement, d'identifier les divers facteurs de blocage, afin de
proposer des leviers d'action et des préconisations pratiques à brève échéance de nature à
résorber les dysfonctionnements et assurer sa pérennité.
Le rapport d’enquête p
orte sur la période 1992 à 2014. Il dresse un bilan sans
complaisance sur le fonctionnement de l’OEC.
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Principales constations de la commission d’enquête administrative
La commission constate :
-
Que l’OEC apparaî
t comme une direction décentralisée de la CTC et sur des fonctions de gestion
administrative. Il a agi essentiellement sur des missions d'intérêt général en négligeant son
caractère industriel et commercial.
-
La multiplicité des actions et le caractère récurrent des projets sans avoir pu mesurer leur
concrétisation, et s'interroge sur le fil stratégique qui a conduit à la détermination des actions.
-
L’absence d’éléments qualitatifs de l'impact des projets alors que, au fil du temps, la structure
a gagné en compétences et en moyens d'expertises internes.
-
L’absence d'évaluation de politiques
alors que son organigramme prévoit un service dédié. À
ses yeux, ces éléments auraient été de nature à améliorer les performances opérationnelles de
l’action publique de cet EPIC à anticiper de nouveaux enjeux et
de nouvelles menaces non
seulement dans l'équilibre des écosystèmes et des milieux, mais dans le cadre de la qualité de
vie des populations, le maintien et le développement de l'activité économique.
-
Un « taylorisme »
25
poussé dans l'organisation des missions (un agent pour une tâche), quatre
niveaux hiérarchiques, l'absence de directives claires mettent le salarié dans une situation de
« bore out »
26
et d'appauvrissement de son savoir-faire.
-
La dégradation des relations sociales est à relier au mode de fonctionnement de l'établissement
générant des iniquités : une grille du statut du personnel non encadrée, l'absence de notation
objective, des fiches de poste non harmonisées, l'absence de cohésion du comité de direction, la
défaillance de management intermédiaire, le défaut de système de contrôle du temps travail, des
absences, des congés, des arrêts de maladie.
-
Le système de management mis en· en place ne fait que récompenser les salariés
indépendamment des résultats obtenus. Le contrat employeur/employés ne génère que des droits
et des avantages que l'employeur subit.
-
Une volonté d'infléchir la situation, à compter de 2013, avec l'instauration d'une unité
d'autocontrôle et une tentative de la direction en place en 2015 d'instaurer un cadre
règlementaire, avec la prise en compte des risques professionnels et psychosociaux (document
unique d'évaluation des risques et audit sur les risques psychosociaux) et la mise en place
d'outils de GRH. Ces initiatives n'ont jamais eu de traduction opérationnelle, avec de surcroît
une unité ressources humaines qui n'est toujours pas structurée.
Source
: Rapport de la commission d’enquête administrative.
Le rapport c
onclut par la constatation d’
« un gâchis financier, social et humain dans un
établissement gestionnaire de fonds publics » et résume ses multiples recommandations par la
nécessité de : « remettre de l'ordre au sein de l'OEC pour créer les conditions favorables à de
nouvelles perspectives ». Elle correspond par ailleurs au souhait des personnels rencontrés pour
surmonter cette impasse et assurer la pérennité l'OEC, véritable outil de la CTC, pour la mise
en œuvre de sa politique environnementale.
25
Organisation du travail consistant à diviser les tâches élémentaires, simples et répétitives pour les
confier à des travailleurs spécialisés.
26
Le
bore-out
(
syndrome d’épuisement professionnel par l’ennui
) est le processus inverse du
burn-out
(surmenage professionnel). Il peut être causé par des tâches répétitives, une inadaptation des qualifications aux
fonctions, le manque de stimulation professionnelle ou l’isolement. Il peut
avoir des conséquences sur la santé des
agents et générer de l’absentéisme.
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En matière de ressources humaines et d’organisation administrative, la commission
d’enquête a formulé 21 recommandation
s. Plus de trois ans après la remise du rapport, 38 %
sont mises en œuvre, 29
% partiellement mises en œuvre et 33
% non mises en œuvre.
Les recommandations non mises en œuvre font toute
s partie des recommandations qui
apparaissent certes les plus difficiles à mettre en place, mais aussi celles qui doivent avoir le
plus d’impact en termes de performance de l’établissement.
Elles concernent le temps de travail,
l’absentéisme et l’adéquation entre la rémunération et les missions.
3.4
Le
risque d’un système de co
gestion
Pour éviter un nouveau blocage, les décisions ne sont pas prises sans l’accord des
représentants du personnel et des organisations syndicales.
Cette stratégie, si elle permet d’atténuer les tensions sociales, conduit à introduire
indirectement un
mécanisme de cogestion qui s’illustre sur plusieurs plans.
Sur l’ensemble de la période observée, les représentants du personnel assistent au
conseil d’administration alors que ce n’est pas prévu par les statuts.
Les représentants du personnel et des organisations syndicales font partie de la
commission de recrutement chargée
de s’assurer que les règles de recrutement ont été
respectées.
En 2015, l’organigramme a été présenté en comité d’entreprise, mais faute d’accord n’a
jamais fait l’objet d’une adoption en conseil d’administration.
En l’absence du responsable
des ressources humaines en titre (accident de travail depuis
mai 2016), la présidente de l’office a fait le choix
, sans que cela relève de sa compétence, de
confier l’intérim
du responsable des ressources humaines à celui
de l’unité « systèmes et
réseau », délégué syndical et secrétaire
du comité d’entreprise
, le 25 octobre 2016 après avoir
démissionné de l’ensemble de ses mandats au sein des instances représentatives du personnel
.
Il a par la suite été nommé secrétaire général
de l’OEC
en mars 2017 dans le respect de la
procédure de recrutement interne de l’office, et continue d’assurer l’intérim
du responsable des
ressources humaines
. Alors que l’office conna
ît un problème récurrent de GRH, les fonctions
syndicales semblent avoir primé sur la qualification et les compétences, dès lors que le parcours
professionnel au sein de l’office et les diplômes détenus sont uniquement liés à l’informatique
et aux systèmes d’information. Si l’ancienne présidente indique qu’il s’agissait du seul agent
compétent pour occuper ce poste à titre transitoire, il ressort de l’instruction que le service
ressources humaines
disposait en son sein d’un agent titulaire d’un master 2 en GRH susceptible
d’assurer l’intérim.
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La création du profil du poste de secrétaire général semble avoir été établie pour
permettre
à l’informaticien,
responsable ressources humaines par intérim, de postuler sur ces
fonctions. Tel que formaté, le poste ne pouvait être pourvu en interne que par un nombre limité
de personnes. Parmi les trois formations universitaires
27
exigées et les 10 ans d’expérience
demandées pour postuler
à l’emploi
de secrétaire général figuraient, aux côtés des ressources
humaines et de la gestion des collectivités local
es, les systèmes d’information, alors que cette
fonction ne représente qu’une activité résiduelle du secrétariat général
et qu’elle est désormais
séparée du service « moyens
» qui gère l’informatique
. En revanche, bien que les missions du
secrétariat général recouvrent les affaires juridiques, les programmes communautaires et le
management environnemental, aucun diplôme universitaire de niveau bac + 5 est demandé dans
ces domaines.
La direction indique que,
depuis mai 2017
,
elle est en discussion avec les syndicats
représentatifs pour mettre en place une politique des ressources humaines dans le cadre
d’accords d’entreprise.
Ainsi, dans le cadre de la négociation annuelle obligatoire, la direction a abordé les
questions relatives au CET, à l’harmonisation
des grilles de rémunération avec d’autres offices,
et au niveau de diplôme exigé en fonction de la catégorie d’emplois. Ces négociations se sont
soldées par des procès-verbaux
de désaccord et jusqu’à présent, la direction n’a pas souhaité
imposer sa position.
Autre signe du poids des syndicats dans la gestion de l’établissement, la direction
actuelle a fait le choix de rembourser les jours de grève qui auraient été décomptés lors du
conflit de décembre 2013, aux agents grévistes. Selon la direction actuelle, la grève a duré
sept jours et aurait été suivie par 66 salariés pour un total de 341 jours. Selon le décompte de la
direction de l’époque, 496 jours de grève ont été recensés.
Cette décision est intervenue trois ans après cette grève sur les bulletins du mois de
février 2017
28
. Le précédent ordonnateur a indiqué avoir procédé à des retenues salariales sous
deux formes au choix du salarié : une retenue directe étalée sur deux mois et/ou une retenue par
congés-payés ou réduction du temps de travail (RTT), dans la limite de 50 % des absences.
A défaut d’une mention explicite sur les bulletins de salaire, l’examen d’un échantillon
de fiches de paye
n’a pas permis de
vérifier à quelle date exacte ont été réalisés
sur l’année
2014 la retenue sur salaire et le prélèvement des jours de congés.
Le code du travail (article L. 2512-5) précise, en ce qui concerne les personnels des
établissements publics, que l'absence de service fait par suite de cessation concertée du travail
entraîne pour chaque journée une retenue du traitement ou du salaire et de ses compléments
autres que les suppléments pour charges de famille.
27
Formation universitaire supérieure (ou cursus relatif à une grande école) bac + 5 minimum (master II
ou diplôme équivalent) dans le domaine des ressources humaines ou de la gestion des collectivités locales ou des
systèmes d’information avec une expérience professionnelle de 10 années dans le domaine
.
28
Mention d’une rubrique
« régularisation mouvement social » pour 63 agents pour un montant total de
17 000
€
.
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Dans certains cas, l'employeur doit continuer de payer son salaire au gréviste. Il en est
ainsi lorsque la grève a pour origine un manquement grave
et délibéré de l’employeur à ses
obligations, ou encore si un accord de fin de grève prévoit ce paiement. À défaut, l'employeur
est exposé à verser aux salariés une indemnité compensatrice des salaires perdus, voire une
indemnité complémentaire, librement déterminée par les juges.
Aucun document n’a été transmis à
la chambre et les pièces justificatives produites lors
du dépôt des comptes
de l’exercice 2017 ne contiennent pas les éléments de liquidation des
payes des mois de janvier à mars.
3.5
Les fiches de p
oste et l’évaluation des agents
Les fiches de poste n’existent que depuis 2013. Selon l’enquête administrative leur
élaboration aurait été réalisée principalement par les salariés et n’ont pas fait l’objet de mises à
jour avec l’évolution des postes des agents. Elles n’ont pas été transmises en cours d’instruction.
Alors que la nouvelle organisation résulte d’un conseil d’administration de mars 2017
et que l’organigramme fonctionnel a été adopté en juillet 2018, l’actualisation des fiches de
poste des agent
s n’est pas finalisée. L’établissement n’a pas été en mesure de transmettre les
fiches de poste de l’ensemble des salariés.
Celles qui ont été
transmises sont encore à l’état de
projet (non signées par les agents ni la hiérarchie) et, en dépit de plusieurs relances,
l’établissement n’a pas été en mesure de transmettre
celles des 10 chefs de service et conseillers
techniques.
L’article 33 du statut prévoit une procédure d’évaluation des personnels avec un
entretien annuel organisé avec le directeur et l’établissement d’une fiche qui comporte l’avis
du supérieur hiérarchique de l’agent. Cette dernière doit être jointe au dossier de l’agent
, ce qui
n’est pas le cas.
L’évaluation des agents n’a pas été réalisée chaque année. Un seul dossier regroupant
les notations 2014 réalisé en novembre 2015 a été retrouvé lors de la consultation sur place.
Aucune autre évaluation n’a été communiquée pour les autres
années
. La commission d’enquête
administrative évoque également les notations 2012/2013 réalisées en 2015. Ces
notations n’ont
pas été transmises. Aucune évaluation des agents n’a été réalisée en 2016, 2017 et 2018.
En l’absence d’objectifs fixés, ces fiches d’évaluation ne permettent pas de mesurer la
performance des agents.
Les fiches de poste et les entretiens
d’évaluation font partie des outils de base permettant
un pilotage des ressources humaines. Les carences relevées en la matière sont génératrices de
manque de repères et de démotivation pour les agents. Il appartient à la direction d’établir et de
valider
l’ensemble des fiches de poste et de mener les évaluations annuelles conformément
aux
dispositions prévues à l’article 33 du
statut.
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3.6
Des dossiers du personnel incomplets et non sécurisés
Les dossiers du personnel sont entreposés dans les bureaux des agents en charge des
ressources humaines, au rez-de-chaussée. Les rangements étant insuffisants, ils sont entassés
en dehors des armoires, accessibles à toute personne.
Les bureaux se situent devant l’entrée principale du bâtiment et aucun contrôle n’est
réa
lisé en l’absence d’agent d’accueil
, ce qui pose des problèmes de sécurité et de
confidentialité. Certains dossiers ne sont pas présents. La direction a indiqué que ces derniers
avaient été récupérés dans le cadre de la réorganisation 2017/2018 par le secrétariat général et
la présidence.
Le contenu des dossiers est peu satisfaisant, il ne permet pas toujours de retracer
l’ensemble de la carrière de l’agent et des modifications contractuelles lorsqu’elles ont été
actées.
Contrairement à l’accord du 8 janvier 2013 entre l’intersyndicale et la direction, a
ucun
des dossiers contrôlés ne comporte la présence d’une fiche de poste, ou des entretiens
d’évaluation.
Par ailleurs, le contenu des contrats est variable d’un agent à l’autre et varie notamment
en fonction
de la date d’entrée dans l’établissement, de la date de modification du contrat et des
personnes en charge des ressources humaines.
Les éléments relatifs aux fonctions occupées, au lieu de travail ou aux éléments de la
rémunération, de l’accord sur le tem
ps de travail applicable ne sont pas systématiquement
indiqués ou mis à jour par voie d’avenant.
Si le contrat de travail résulte d’une négociation entre deux parties et que le contenu
découle donc nécessairement de cette négociation, entraînant des spécificités selon les agents,
l’office doit veiller à l’inscription de l’ensemble des clauses contractuelles obligatoires dans un
souci de sécurité juridique en procédant à la revue de l’ensemble des contrats et à leur
actualisation par voie d’avenant.
L’actua
lisation des contrats de travail est également nécessaire pour prendre en compte
les effets de la décision de la cour administrative d’appel de Marseille reconnaissant la qualité
d’agent de droit public à tous les agents participant à des missions administratives de l’office.
La chambre recommande à l’établissement de mettre en œuvre les outils précités pour
assurer le pilotage des ressources humaines et d’initier une
GPEEC.
3.7
L’absence de
GPEEC
En dehors des effectifs cibles, l’établissement ne s’est pas doté d’outils nécessaires au
pilotage de ses effectifs et de sa masse salariale. Des éléments clés de la carrière des agents
n’étaient toujours pas suivis ou ont été actualisés dans le cadre du contrôle comme, par exemple,
le rapport entre le nombre d’agents
éligibles à une promotion et le nombre d’agents
effectivement promus, et le suivi individuel des évolutions de carrière.
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Les besoins en personnel sur l’année
suivante
sont évalués dans le courant de l’année
en cours
à partir de l’analyse des mouvements
de personnel prévisibles (départ à la retraite, fin
de contrat…
) et des ajustements des missions que
l’établissement est en mesure d’
anticiper.
L’OEC ne dispose pas d'un schéma pluriannuel de recrutement. Seule une harmonisation des
procédures de recrutem
ent des agences et offices a été adoptée en 2017 par l’
Assemblée de
Corse.
Bien que la collectivité de Corse demande à ses établissements publics d’observer une
attention particulière pour ne pas procéder systématiquement au remplacement des départs à la
retraite et cherche à accorder des moyens humains répondant aux seuls besoins exprimés, il
n’existe pas de démarche globale d’adéquation des effectifs à l’activité et aux missions de
l’établissement.
L’OEC ne dispose pas de système organisé d’anticipation des départs à la retraite et n’a
constitué aucune provision budgétaire pour ce type d’évènement. À ce jour, il n’existe pas de
mesures incitatives de départ à la retraite. Il n’y a pas de politique de non
-remplacement
systématique des départs à la retraite
. L’opportunité de remplacer un agent partant à la retraite
est examinée au cas par cas.
Avec la récente mise en place d’un contrôle de gestion social
e
29
en 2017, l’OEC devrait
disposer d’une vision plus éclairée de l’évolution de sa masse salariale. Les mi
ssions confiées
au contrôleur de gestion sont d’une part, la mise en place et le pilotage de la masse salariale et
d’autre part, le développement d’un système de rémunération performant.
Bien que modeste, le travail mis en place a permis d’établir une pré
vision des dépenses
de personnel pour l’exercice 2019 et une prospective sur les
trois prochaines années.
Pourtant, il n’existe toujours pas de réelle articulation entre le service des finances et le
secrétariat général en charge du département des ressources humaines, ce dernier étant
autonome dans la réalisation de la prévision budgétaire et dans le suivi de l’exécution de la
masse salariale. Dans l’organisation actuelle, le contrôle de gestion social
e a été rattaché au
service des finances et ne dépend pas du secrétariat général en charge des ressources humaines.
La projection réalisée nécessite d’être affinée dès lors que pour établir une rétrospective et/ou
une prospective, la personne en charge du contrôle de gestion sociale
n’a pas accès au logiciel
de la paye et doit systématiquement demander au service des ressources humaines de réaliser
les extractions du logiciel CEGID nécessaires à l’accomplissement de sa mission.
L’ensemble des fonctionnalités du logiciel
ressources humaines
n’est pas pleinement
utilisé et maîtrisé.
Le service des ressources humaines se contente des quelques requêtes qui
ont été créées pour la plupart par le prestataire et qui sont pourtant insuffisantes pour assurer un
pilotage performant des ressources humaines.
29
Le contrôle de gestion sociale consiste à contrôler la performance des ressources humaines de
l’entreprise et à rechercher un équilibre satisfaisant entre le coût de la masse salariale, son efficacité
et le maintien
de la motivation du personnel.
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L’office n’a pas été en mesure de produire les éléments dématérialisés de la paye
,
pourtant obligatoires pour les collectivités publiques conformément à la convention-cadre
nationale de dématérialisation dans le secteur public local. Jusqu'au 31 décembre 2018, la
tr
ansmission des bulletins de paye au comptable public s’effectuait au format PDF (la
transmission a même été effectuée au format papier avec dépôt en main propre par un agent de
l’OEC jusqu'en 2016), alors que ce système dérogatoire est réservé aux collecti
vités de très
petite taille et lorsque le nombre de bulletins de salaire est inférieur ou égal à 10 agents.
L'établissement a mis en avant le coût prohibitif demandé par son prestataire pour se
conformer à cette obligation. Une solution interne a finalement été développée pour
dématérialiser les fichiers de paye conformément à la convention-cadre nationale depuis
janvier 2019.
Recommandation n°
2 :
Mettre en œuvre des outils permettant d’assurer le pilotage des
ressources humaines avec la mise en place de fiche de poste intégrant des objectifs
permettant d’évaluer les agents.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le fonctionnement de l’OEC se traduit par une
GRH durablement défaillante et marquée
par de nombreux conflits depuis le début des années 2010. L’intervention des syndicats,
re
vendiquant plus d’équité et de transparence, peut introduire, au regard des décisions
prises par la direction, un risque de cogestion. Au regard des multiples dysfonctionnements,
en 2015, la CTC a diligenté une enquête administrative pour établir un diagnostic sur la
situation administrative, financière et sociale, et proposer des mesures pour rétablir un
fonctionnement régulier. Les préconisations de la tutelle constituent une feuille de route
pour la direction. Des efforts ont été entrepris, mais plus de trois ans après le diagnostic,
un tiers des recommandations, pourtant prioritaires
ne sont toujours pas mises en œuvre.
4
GOUVERNANCE ET ORGANISATION DES SERVICES
4.1
La forte représentation de la collectivité de Corse dans les instances de
gouvernance
Les inst
ances de gouvernance sont composées d’un organe délibérant, le
conseil
d’administration
,
d’un
bureau, du président et du directeur.
Leur composition et leur fonctionnement marquent la prégnance de la collectivité de
Corse qui exerce la tutelle sur l’établ
issement public.
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41
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121
Le conseil d'administration, composé de 29 membres, est présidé par un conseiller
exécutif de la collectivité de Corse désigné par le président du conseil exécutif
30
. Il comprend :
le président de l’
Assemblée de Corse, 15 conseillers désig
nés par l’
Assemblée de Corse, le
préfet de Corse, le président du PNRC, quatre élus locaux, deux membres du comité consultatif
(composé de personnalités scientifiques), quatre
représentants d’associations agréées en
matière d’environnement et de socioprofe
ssionnels.
Les élus de la collectivité de Corse représentent ainsi près des deux tiers des membres,
dont le président de l’OEC.
Cette forte représentation est encore plus élevée au sein du bureau. Ce dernier, composé
de 11 membres, dont sept membres élus représentant la collectivité de Corse.
La prégnance de la collectivité de Corse dans le fonctionnement des instances de l’OEC
est renforcée par le mode de désignation du président de l’office et du directeur qui sont
nommés par le président du conseil exécu
tif de Corse. Aucune délégation du président n’a été
accordée au directeur sur la période observée.
4.2
Un contrôle de la collectivité de tutelle renforcé mais peu efficace
En 2002 et 2010
31
, les modalités
d’exercice de la tutelle de la collectivité de Corse su
r
ses offices et a
gences ont été renforcées en vue d’harmoniser et de rationaliser les pratiques au
sein des offices et agences.
T
ous les rapports et documents soumis aux instances de l’établissement
, ainsi que les
délibérations formalisant les décisions votées par les assemblées,
font systématiquement l’objet
d’échanges dans le cadre du contrôle opéré par la collectivité de Corse
, conformément aux
statuts de l’o
ffice.
De même, un agent, délégué de la collectivité de Corse, assiste à chaque conseil
d’administration et bureau de l’office. Son rôle est uniquement consultatif, mais il a pour
mission de s’assurer que les décisions prises en séance ne vont pas à
l’encontre des intérêts de
la collectivité de Corse. Le compte rendu annuel de mission, qui doit faire
l’objet d’un rapport
du président du conseil exécutif acté par l’
Assemblée de Corse,
n’a jamais été produit
,
contrairement à ce qui est prévu par les statuts.
Sont également soumis au contrôle et à la validation de la tutelle tout dossier portant sur
la p
olitique de l’environnement dont les orientations sont définies par la
collectivité de Corse.
Cette validation passe par un examen en Assemblée de Corse et/ou en conseil exécutif, et par
la production d’une délibération de l’
Assemblée
de Corse ou d’un arrê
té du conseil exécutif
actant toute décision.
30
Les listes des membres avec voix délibératives transmis par l’établissement comptabilisent 27 membres
du
conseil d’administration
avec voix délibératives contre 29 prévus par les statuts.
31
La délibération du 18 décembre 2002 n° 02/427 modifie lesdits statuts en créant les articles 18 bis,
18
ter et 18 quater spécifiques à l’exercice de la tutelle et la délibération
du 27 mai 2010 n°10/064 AC, en modifiant
l’article 18 ter.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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42
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121
Les statuts prévoient une charte précisant les conditions de réalisation des actions de
communication de l’établissement signée entre le président du conseil exécutif et le président
de l’établissement. L’établissement a indiqué ne pas avoir eu connaissance d’un tel document
qui faisait pourtant l’objet d’une recommandation dans le précédent rapport
de la chambre.
L’exercice de la tutelle s’est également traduit par la mise en place d’une commission
d’enquête administrative en 2015 qui a établi un rapport sur les dysfonctionnements de l’office
et
une mission d’assistance confié
e à un chargé de mission en avril 2016 pour une durée de
quatre
mois. S’appuyant sur le rapport d’enquête administrative, cette mission d’assistance
avait pour objet de pallier les carences organisationnelle, administrative, financière et
informatique de l’établissement
avec des tâches de gestion opérationnelles (notamment dans
les ressources humaines
pour suppléer l’absence du
directeur des ressources humaines) et des
missions d’audit. Aucun rapport de cette mission n’a été communiqué par l’établissement.
Enfin, la commission consultative de coordination de la politique de ressources
humaines des offices, prévue à l’article 62 des statuts
,
n’a jamais été réunie. Cette commission
est composée des directeurs des offices et du chef de service du personnel et de l’administration
générale de la collectivité de Corse (article 63). Son rôle consiste à se réunir périodiquement
afin de se prononcer sur les grands dossiers de politique de ressources humaines communs aux
offices et de déterminer les orientations générales dans ces domaines (article 64).
Cette commission,
qui pourrait être un outil efficace d’harmonisation des ressources
humaines au sein des offices et agences, ne fonctionne pas.
4.3
La confusion des pouvoirs dans le domaine des ressources humaines
entre le président et le directeur
Les compétences en matière de ressources humaines sont réparties entre le conseil
d’administration,
son président, le bureau et le directeur.
Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires de l’office,
notamment (article 11-
10 des statuts de l’OEC) les conditions générales de recrutement,
d’emplois et de rémunération des personnels, ainsi que les effectifs de l’office.
Le président de l’office «
nomme et licencie le personnel » (article 14 des statuts) sur
proposition du directeur alors que ce dernier
, qui est l’ordonnateur des dépenses et des recettes,
gère le personnel (article 15).
De son côté, le directeur est compétent pour :
-
attribuer les différentes fonctions en lien avec le grade (article 9) ;
-
effectuer une publicité des créations et des vacances de postes (article 10) ;
-
muter les salariés à leur demande ou pour nécessité du service (article 11) ;
-
présider la commission de suivi des carrières qui doit être consultée sur toutes les questions
ayant un rapport avec le déroulement de carrière et proposition d’avancement (article
s 13 et
34) ;
-
prononcer les sanctions disciplinaires (article 35) ;
-
déterminer la prime d’efficacité en fonction de la manière de servir (article 29).
OFFICE DE L’ENVIRONN
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43
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121
Alors que l’essentiel des fonctions en matière
de ressources humaines relève du
directeur,
le président apparaît comme le chef d’établissement en disposant du pouv
oir de
recruter et de licencier, alors même que dans les établissements publics le pouvoir de recruter
et de licencier est généralement attribué à l’ordonnateur.
La séparation des fonctions d’ordonnateur confiées au directeur et
celles relatives au
recrutement et au licenciement des agents apparaît préjudiciable pour un fonctionnement
r
égulier de l’office. Elle entraîne une confusion dans la fonction de chef d’établissement et peut
affaiblir l’autorité du directeur qui gère les services, mais ne recru
te pas ses agents.
Elle peut conduire le président de l’établissement à s’immiscer dans la
GRH en dehors
du cadre statutaire. À titre d’exemple, en 2017, la présidente a désigné le responsable des
ressources humaines par intérim alors que cette décision relevait du directeur en vertu de
l’article 10 du statut des personnels qui est compétent pour muter un salarié
en réponse à une
demande ou par nécessité de service.
Elle peut également conduire à des situations de blocages
comme l’illustre l’absence de
convocation des organisations syndicales à la négociation annuelle obligatoire entre 2011 et
2014 et en 2016.
4.4
Une organisation longtemps caractérisée par un nombre trop important
de niveaux hiérarchiques
Jusqu’en 2017, l’organisation de l’établissement
reposait sur quatre, voire cinq niveaux
hiérarchiques : le directeur, les directions déléguées, dans certains cas des directions déléguées
adjointes auxquelles sont rattachés des départements regroupant une ou plusieurs unités. Mise
en place en 2010, elle a fait l’o
bjet de variations à la marge en 2013 et 2014 sans validation du
conseil d’administration.
Cette organisation,
composée d’une vingtaine de départements et d’unités
est très
cloisonnée, et ne permet pas de percevoir la distinction entre unité et département.
Ce découpage est le résultat d’une politique promotionnelle impliquant la création de
nouvelles unités ou de nouveaux départements pas nécessairement justifiée pour permettre à
des agents d’accéder à de nouvelles catégories de rémunération.
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121
Organisation des services en 2013
Source :
Rapport d’activité
.
La nouvelle organisation supprime les directions déléguées et crée des services. Elle
comporte neuf services (six services techniques
32
et trois services supports) rattachés
directement au directeur. So
nt également placés sous l’autorité du directeur, un secrétaire
général (qui dispose d’un lien fonctionnel avec la présidence) et
trois conseillers techniques
dédiés à la biodiversité, aux espaces terrestres et marins, et aux impacts anthropiques et risques.
32
Un septième service technique a ét
é rajouté dans l’organigramme pour la gestion du service du parc
naturel marin du Cap Corse et de l’Agriate.
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45
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Organisation des services en 2017
Source : Chambre régionale des comptes
à partir de l’organigramme adopté en 2017 et 2018.
Si
l’adoption de la nouvelle organisation
date de mars 2017, le nouvel organigramme
n’a été validé qu’en
juillet 2018. Il aura fallu 16 mois
à l’établissement pour préciser
officiellement la composition des services et les missions des agents.
Cette organisation
a pour objet de faire évoluer l’établissement vers «
une réelle
cohérence et une meilleure lisibilité des missions » en proposant un nombre restreint de services
techniques, et d’être plus opérationnelle en supprimant des niveaux d’encadrement, de fluidifier
et de rationaliser le fonctionnement administratif de l’établissement.
Plusieurs présentations de cette nouvelle organisation ont été réalisées (devant le comité
d’entreprise, devant le conseil d’administration
), mais aucune des informations transmises
n’explique la mission et le contenu de chaque service créé.
Le dimensionnement du secrétariat général relève d’un déc
oupage artificiel de certaines
missions qui nuisent à la cohérence d’action du service. Ainsi, la compétence en matière
d’informatique et de système d’information est scindée entre le service des moyens, dont l’une
des principales missions est d’installer,
de maintenir et de sécuriser les systèmes informatiques,
et le secrétariat général qui récupère la compétence relative aux systèmes d’information.
L’exclusion des moyens généraux, mais aussi de la communication, voire des finances
,
répond davantage à une logique de maintien des chefs de département sur des fonctions
managériales qu’à une logique d’efficacité. Ce choix est coûteux pour l’établissement dès lors
que chaque chef de service est sur la grille de rémunération la plus élevée de l’établissement
.
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4.5
Une dispersion géographique des effectifs
génératrice d’un surcoût
L’implantation géographique de l’OEC est éclatée sur
14 sites et cinq zones
géographiques. La présence à temps plein ou à temps partiels de salariés de l’office sur les
communes de Bastia et
Ajaccio ne répond à aucune logique d’efficacité. Cette organisation est
coûteuse (loyer, assurances, frais de déplacement) et nuit à la p
erformance de l’établissement.
L’OEC est
propriétaire de locaux sur deux sites et locataire pour 11 des 14 sites
engendrant un loyer
annuel d’environ 300 000 € dont 80 000 € par an pour les implantations
situées sur Ajaccio et Bastia.
L’office met également des locaux à disposition d’un autre éta
blissement public de la
CTC, l’Agence d’aménagement durable, d’urbanisme et d’énergie de la Corse, qu’elle ne
refacture pas.
Enfin, il occupe à titre gratuit des bureaux sur Ajaccio appartenant à la collectivité de
Corse.
La dispersion des salariés sur différents sites de la Corse, y compris sur une même ville
comme Ajaccio (deux sites) ou Corte (trois sites), ne favorise pas la coordination entre les
salariés et empêche un contrôle efficace de la présence des agents sur leur lieu de travail et du
respect des horaires.
Cela concerne notamment les salariés des fonctions supports, qui peuvent être dans des
bureaux implantés sur Ajaccio et se retrouvent isolés de leur hiérarchie dont le bureau est situé
au siège à Corte (ex : le service des moyens, le secrétariat général). Dans certains cas, les
contrats de travail des agents mentionnent pourtant Corte comme lieu de travail.
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Répartition des effectifs de l’office
Source : Chambre régionale des comptes.
L’implantation et le développement de l’activité sur certains
sites comme Bastia et
Ajaccio semblent s’être opérés plutôt dans l’intérêt des agents que celui de l’office et au
détriment d’une gestion efficiente.
Avec la présence de locaux
sur l’ensemble
de l’île, s’est développée une pratique
consistant pour certains salariés, alors que le service est situé au siège à Corte, à utiliser
quelques jours par semaine des bureaux situés sur un autre site.
En ce qui concerne la localité de Bastia, ce dispositif de bureaux à usage collectif, dit
«
bureaux tournants », résulte d’un accord syndical en date du 8 janvier 2013 et aurait été mis
en place sur la base de ceux déjà existants sur Ajaccio.
Ce dispositif permet notamment à certains agents, résidant près de Bastia, de ne pas
effectuer le déplacement sur Corte deux jours par semaine.
Les contrats de travail des 13 agents, qui se partagent sur une semaine les quatre postes
de travail disponibles sur Bastia, ont fait l’objet d’un avenant prévoyant la modification partielle
du lieu de travail. À l’exception d’un agent, la date d’effet (28
mars 2016) est antérieure à la
signature de l’avenant (entr
e septembre et octobre 2016).
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En principe, le planning est établi pour le mois entier, mais les agents font des demandes
régulières de changement. Les jours évoluent également d’une semaine sur l’autre. Outre le
temps nécessaire pour les agents des ressources humaines pour adapter les plannings au souhait
des agents, il apparaî
t difficile pour le responsable de service de suivre l’activité de l’
agent qui
dans certains cas peut passer quatre jours consécutifs sur Bastia (du jeudi au mardi inclus).
En outre, cette organisation génère des tensions. Certains agents souhaiteraient obtenir
le même avantage, d’autres souhaiteraient être affectés en permanence sur Bastia, comme c’est
le cas pour des agents sur Ajaccio.
La chambre recommande le regroupement des services sur un nombre réduit de sites
avec le rassemblement sur un même lieu des agents composant un service avec la présence de
leur responsable hiérarchique, et la suppression des bureaux tournants
aux fins d’
une gestion
plus efficace et plus efficiente des ressources humaines.
Recommandation n°
3 : Regrouper les services sur un nombre réduit de sites avec le
rassemblement sur un même lieu des agents composant un service avec la présence de
leur responsable hiérarchique, et supprimer les bureaux tournants pour une gestion
plus efficace et plus efficiente des ressources humaines.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Établissement public rattaché à la collectivité de Corse, l’OEC doit régulièrement rendre
des comptes à sa tutelle. Ce mécanisme n’a pas permis de lutter efficacement cont
re les
dysfonctionnements récurrents.
La séparation des fonctions d’ordonnateur des dépenses
et
de celles relatives au recrutement des agents apparaît préjudiciable pour un
fonctionnement régulier de l’office
.
La modification de l’organigramme doit conduir
e à
rendre la structure plus opérationnelle. Un effort doit être réalisé
en matière d’implantation
géographique des bureaux pour rendre la GRH plus efficiente et plus efficace.
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121
5
LES EFFECTIFS
5.1
Une réduction
de l’
effectif sans baisse de la masse salariale
Depu
is sa création et jusqu’en 2011, l’effectif de l’office
n’a cessé de croître
(notamment au gré des missions qui lui ont été confiées) pour atteindre son niveau le plus élevé
avec 190 agents. Sur les deux exercices précédant
le contrôle, l’effectif a ainsi augmenté d’un
tiers passant de 130 agents en 2009 à 167 en 2010 et 190 en 2011.
La période observée est marquée par une réduction du nombre de salariés (en agent et
en ETPT). Cette diminution est notamment liée au transfert, en 2013, des 16 agents de la
dire
ction déléguée à l’énergie à l’Agence d’aménagement durable, de planification et
d’urbanisme de la Corse qui avaient été intégrés à l’OEC. Ces agents, en provenance de l’ADEC
(Agence de développement économique de la Corse), faisaient partie des 35 recrutements
intervenus en 2010.
La réduction des effectifs aurait pu être plus importante si l’établissement n’avait pas
profité du déplacement entre offices
des agents de la direction de l’énergie pour obtenir la
« titularisation » de 20 CDD recrutés en 2010 et 2011 en transformant leur poste en CDI.
L’évolution est
ainsi
caractérisée par l’augmentation du nombre de recrutements en CDI et la
diminution corrélative du recrutement en CDD (cinq en 2018 contre 24 en 2011). Ainsi, pour
répondre à chaque nouve
au besoin, l’établissement a procédé, durant la plus grande partie de la
période observée, à de nouvelles créations de postes (cf. délibérations en annexe n° 8) sans
rechercher systématiquement si des redéploiements en interne étaient possibles ou sans
supprimer les postes laissés vacants après mobilité interne.
L’analyse
effectuée
à partir de l’effectif en ETPT suit la même tendance
baissière, mais
de manière moins marquée. Elle intègre également les emplois saisonniers
33
qui ne sont pas
présents au 31 décembre de chaque année. Leur utilisation a été divisée par deux entre 2011 et
2018 passant de 35 à 17 saisonniers,
soit l’équivalent de huit à quatre ETP
.
Évolution des effectifs par type de contrat entre 2010 et 2018 au 31 décembre
Source : Chambre régionale des comptes.
33
Les saisonniers sont recrutés en raison de l’accroissement d’activité lié à la saison estivale pour la
gestion des réserves naturelles des bouches de Bonifacio et des « Tre Padule de Suartone » notamment dans les
domaines de la surveillance maritime et des terrains du conservatoire du littoral, de l’information auprès du public,
de l’accompagnement et surveillance des sentiers.
Effectif
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
CDI
163
161
162
164
163
160
163
161
CDD
24
26
6
3
10
5
5
5
Contrat d'apprentissage
3
1
3
6
8
6
5
3
Total effectif
190
188
171
173
181
171
173
169
Total (en ETPT)
182
191
186
176
180
182
175
176
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Alors que les effectifs ont diminué de huit ETPT entre 2013 et 2018, la masse salariale
nette est restée stable à un niveau de 11,5 M€. Le coût moyen par agent est ainsi passé de
63 000
€
à 65 000
€. Comparée à 2011, la baisse de 0,6 M€
des impôts versés a été absorbée
par l’augmentation de la rémunération liée
au glissement vieillissement technicité (GVT)
34
(+
0,38 M€) et par l’augmentation corrélative des cotisations sociales (+
0,24 M€).
Évolution de la masse salariale
35
(En €)
Source : Chambre régionale des comptes.
La maîtrise de l’évolution des effectifs est à rapprocher du
mouvement initié par la
tutelle en 2013 et relancé en 2017 pour définir des effectifs cibles au sein de chaque
établissement public de la collectivité de Corse. Po
ur la première fois depuis sa création l’OEC
voit son effectif cible réduit de neuf postes en 2017 pour être ramené à 181.
Le
quota d’emploi voté par la collectivité de Corse, s’il constitue un plafond à ne pas
dépasser, peut également se transformer en cible à atteindre.
La note du directeur de l’office du 30 mars 2018 montre ainsi
,
qu’au regard de l’effectif
cible de 181 agents, du nombre d’agents présents dans l’établissement à cette date (166), des
besoins existants ou nouveaux, 13 postes supplémentaire
s seront créés portant ainsi l’effectif à
179 agents, atteignant la cible de l’effectif maximum autorisé par la
collectivité de Corse.
Cette cible pourrait même être dépassée à la lecture du DOB de 2019. Le rapport précise
ainsi que l’établissement envisa
ge de recruter 17 nouveaux CDI pour pallier les remplacements
d’agents partis à la retraite (sept
), pour assurer la gestion des réserves naturelles (sept), et
renforcer le service prévention des déchets (deux) et le service financier (un
). Si l’OEC procède
à ces nouveaux recrutements, l’effectif au 31 décembre 2019 serait porté à 187 agents.
34
Le GVT résulte de
l’augmentation de la rémunération d’un agent découlant de l’avancement
automatique tous les deux ans sur la grille indiciaire, du changement de grade ou de catégorie par le biais d’une
promotion.
35
La masse salariale des exercices 2016 et 2017 a fait l’objet d’un retraitement lié à un défaut de
rattachement des charges : 49 934
€ de taxe d’apprentissage ont été imputés sur l’exercice 2016 à la place de
l’exercice 2017. La taxe sur les salaires de décembre 2017 a été imputée sur l’exercice 2018 pour un mon
tant de
128 986
€. Le montant de la taxe sur les salaires du mois de décembre 2017 a été maintenu en 2018 en raison de
l’absence d’inscription du montant de la taxe de décembre 2018.
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Remboursement de
charges de personnel (chap. 013) (1)
349 118
432 316
573 086
425 408
254 069
296 908
497 006
415 060
Charges de personnel (chap. 012) (2)
11 849 885
12 279 537
12 246 201
11 426 040
11 952 368
12 033 347
11 712 082
11 915 950
Retraitement (3)
-203 974
-49 934
178 920
Charges de personnel retraité (4) = (2) - (3)
11 645 911
12 279 537
12 246 201
11 426 040
11 952 368
11 983 413
11 891 002
11 915 950
Charges de personnel retraité nette
des remboursement (4) - (1)
11 296 793
11 847 221
11 673 115
11 000 633
11 698 299
11 686 506
11 393 997
11 500 890
Nombre ETP
181,7
190,8
185,7
175,8
179,9
181,7
175,1
176,0
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EMENT DE LA CORSE (OEC)
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121
5.2
L’adéquation des effectifs aux missions
Pour la première fois en 2013, l’Assemblée de Corse a fixé des effectifs cibles pour
chaque agence et office. Ce système a pour
objet de déterminer un plafond d’emploi à respecter
en fin d’année et
assurer un contrôle des recrutements en imposant de limiter les créations de
poste dans le seul cadre du budget primitif de la CTC et, à titre accessoire, dans le cadre du
budget supplémentaire.
Toutefois, la délibération de 2013 a principalement été adoptée pour régulariser a
posteriori les choix opérés par l’OEC en interne. Ainsi, alors que l’
Assemblée de Corse
36
avait
acté le transfert de la direction délégu
ée à l’énergie de l’OEC vers
l’Agence d’aménagement
durable, de planification et d’urbanisme de la Corse au 1
er
janvier 2013, ce qui aurait dû
engendrer une baisse des effectifs de 16 agents, l’OEC a
, par deux délibérations de mars 2013,
décidé, en premier lieu, de transformer 20 CDD en CDI (transformant une charge temporaire
en une charge permanente) et, en second lieu, de demander la création de 15 postes
supplémentaires (sept CDI
37
et huit CDD)
38
. Il convient d’ajouter une demande de création de
deux postes supplémentaires en CDI (no
n actés par le conseil d’administration) pour
notamment pallier des départs à la retraite. Au final, compte tenu des 189 postes ouverts au
31 décembre 2012, et
alors que le transfert des 16 agents de la direction déléguée à l’énergie
aurait dû ramener le n
ombre de postes ouvert à 173, l’OEC a finalement obtenu la création de
17 postes supplémentaires portant l’effectif cible à 190 agents, maintenant ainsi le niveau de
2012,
avec pour effet d’accroître le nombre de CDI au sein de l’établissement.
De manière
générale, et excepté sur l’exercice
2017 et dans le cadre du budget
supplémentaire 2018, ni l’établissement ni sa tutelle n’ont mis en place une réelle démarche
permettant de justifier le coût budgétaire de la politique des ressources humaines mise en œuv
re
pour assurer les missions dévolues.
Une répartition des effectifs par mission et non pas seulement par catégorie permettrait
de s’engager dans une démarche plus efficiente. L’établissement serait alors en mesure
d’évaluer et de rendre compte du coût de
chaque service au regard des activités exercées devant
ses administrateurs et la tutelle.
36
Délibération 12/258 du 20 décembre 2012.
37
Le contenu de la délibératio
n détaille neuf postes en CDI contre sept indiqués dans l’intitulé de la
délibération.
38
Cette disposition a été effectivement appliquée au 1
er
octobre 2013 et a conduit à un réajustement des
effectifs. Simultanément, l’
OEC a poursuivi la réflexion sur la restructuration de ses missions en proposant la
création de nouveaux postes et la pérennisation d’emplois en CDD. Par délibération AC N°13/106 du 6 juin 2013
de l’
Assemblée
de Corse, les propositions formulées par l’
OEC ont été validées.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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Charges de personnel par service (
en M€
39
et en ETP)
Source : Chambre régionale des comptes.
Cette présentation permet de se rendre compte que les services supports (secrétariat
général, service moyens, service communication, service financier et la direction) représentent
3,6 M€, soit près d’un tiers de la masse salariale. Ces services supports représentent ainsi près
de 60 agents. Cela constitue le service le plus
important de l’OEC.
Le secrétariat général regroupe ainsi 22 agents tandis que le service moyen en compte
15.
Certains
services
apparaissent
surdimensionnés
au
regard
de
l’activité
de
l’établissement. À titre d’exemple, le service des finances compte 10 e
mplois budgétaires. Sur
les huit postes pourvus, sept agents sont de catégorie A (y compris un agent en charge du
contrôle de gestion sociale). Le service traite une masse budgétaire d
e 45 M€ pour environ
2 000 mandats et moins de 1 000 titres. À titre de comparaison, une collectivité de
30 000
habitants qui traite un budget de 100 M€ correspondant à 20 000 mandats et 7 000 titres,
emploie une dizaine d’agents majoritairement de catégor
ies B et C.
39
Coût des dépense
s de personnel (2017) charges comprises sur la base de l’organigramme adopté au
24 juillet 2018.
38,5
ETP
22
ETP
23
ETP
15
ETP
10
ETP
21
ETP
12,5
ETP
10,5
ETP
10
ETP
6,5
ETP
5
ETP
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121
En dépit du surdimensionnement (8 agents
–
dont un en préretraite
–
pour un coût de
0,52
M€), le service des finances n’est pas suffisamment performant (cf. prévisions budgétaires,
gestion AP/CP et qualité des documents budgétaires) et la solution envisagée, au regard de
l’organigramme transmis en cours d’instruction, est celle de nouveaux recrutements avec la
demande la création de deux postes supplémentaires plutôt que des actions de formation ou des
repositionnements d’agents.
5.3
L’usage irré
gulier du recours aux CDD
Sur la période 2011 à 2013 principalement,
et avant le renforcement de l’encadrement
de la procédure des recrutements, l’OEC a multiplié le recours au
x CDD dans des conditions
irrégulières.
Dans les cas décrits ci-après, le recours à des CDD
a été un moyen d’accroî
tre les
effectifs durablement en les transformant en CDI.
Au mieux, cette situation interroge sur la nature réellement temporaire des tâches
confiées aux salariés en CDD recrutés pour des raisons d’accroissement temporaire d’activité.
Une vingtaine d’agents ont intégré l’office sans que ces recrutements soient justifiés par
un nouveau transfert de compétence ou une extension des missions de l’établissement au cours
de cette période.
En procédant ainsi, l’établissement a
donc trouvé un moyen de recruter des personnels
dans l’attente de l’ouverture d’un emploi budgétaire par la tutelle. C’est ainsi que
, par
délibération du 26 mars 2013, le conseil d’administration a pris acte de la demande de
transformation de 20 CDD en CDI et autorisé le président à engager les démarches auprès de
l’
Assemblée de Corse en vue de la pérennisation ces emplois.
Contrairement à la procédure de recrutement prévue par le statut des personnels, ces 20
nouveaux postes ont été pourvus sans publicit
é au sein de l’office.
5.3.1
L’usage des CDD successifs avec le même salarié excédant la durée légale et ne
respectant pas le délai de carence imposé par le code du travail.
Le contrat CDD
est un contrat d’exception. L’article L
. 1242-1 du code du travail
dispos
e qu’un CDD, quel que soit son motif, ne peut avoir ni pour objet, ni pour effet
, de
pourvoir durablement à un emploi lié à l’activité normale et permanente de l’entreprise.
Le contrat de travail à durée déterminée ne peut être conclu que pour l'exécution d'une
tâche précise et temporaire. La durée maximale fixée par la loi est de 18 mois (renouvellement
inclus). Dans certains cas, la durée maximale peut être de 24 mois, voire 36 mois dans le cadre
des contrats à objet défini.
En règle générale, lorsqu'un CDD prend fin, il n'est pas possible d'avoir recours à un
nouveau CDD avec le même salarié avant l'expiration d'un certain délai, appelé délai de carence
(un tiers de la durée du CDD pour un contrat supérieur à 14 jours).
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54
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Les dispositions de l'article L. 1243-11 du code du travail ne font pas obstacle à la
conclusion de contrats de travail à durée déterminée successifs avec le même salarié lorsque le
contrat est conclu dans l'un des cas suivants : 1° Remplacement d'un salarié absent ;
2° Remplacement d'un salarié dont le contrat de travail est suspendu.
À 13 reprises, il a été constaté une durée anormale des CDD en raison de
renouvellements ne respectant pas les règles précitées, notamment celle liée au délai de carence.
En procédant ainsi, l’établissement a
également méconnu les dispositions du code du travail et
celles prévues
à l’article 21 du statut des personnels qui précise
nt que le recrutement sur CDD
ne peut excéder 18 mois.
5.3.2
L’utilisation détournée des contrats à objet défini
Le CDD à objet défini est une forme de contrat qui a pour particularité de s'achever
lorsque la mission pour laquelle il a été conclu prend fin.
Il est réservé au recrutement d'ingénieurs et de cadres, au sens des conventions
collectives. Il doit être prévu par un accord de branche étendu ou à défaut, par un accord
d'entreprise.
À la lecture des contrats de travail, un accord collectif d’entreprise du
10 septembre
2009 prévoit l’embauche sous contrat à objet défini. Ce document n’a toutefois
pas été transmis par l’établissement.
Le CDD à objet défini doit respecter une durée minimum de 18 mois, et une durée
maximum de 36 mois. Il ne peut pas être renouvelé. Jusqu’à la requalification de l’OEC par le
juge administratif en EPA
40
, il pouvait être un outil intéressant pour pourvoir un poste sur une
mission spécifique dont le financement est pris en charge pour une durée limitée dans le cadre
d’un programme européen.
Ce type de CDD ne peut avoir ni pour objet ni pour effet de faire face à un accroissement
temporaire d’activité ou à un remplacement d’un salarié qui relève
des
1° et 2° de l’article
L. 1242-2 du code
du travail, ou de pourvoir durablement à un emploi lié à l’activité normale
et permanente de l’entreprise conformément à l’article L. 1242
-1 du code du travail.
Pour la période sous revue
, l’établissement a conclu sept contrats à objet défini. Quatre
d’entre eux présentent des anomalies, soit parce que la durée est inférieure avec la durée légale,
soit parce que le contrat a fait suite ou précède d’autres
CDD (dont les deux contrats précédents)
et correspond davantage à une activité normale de l’établissement.
En procédant ainsi, l’établissement a contourné les règles imposées par le
code du travail
sur le caractère limitatif et dérogatoire du recours aux CDD.
40
Cour administrative d’ap
pel de Marseille, 3 avril 2018 (cf. infra).
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55
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121
5.4
La procédure de recrutement
Le recrutement à l’OEC est encadré par les statuts de l’établissement et le statut des
personnels.
Le conseil d’administration règle par ses délibérations les conditions générales de
recrutement, d’emplois et de rémunérations. Il détermine la d
éfinition des diplômes, titres ou
expériences professionnelles exigés. L’application des modalités de recrutement relève de la
compétence du directeur. La décision de recrutement est prise par le président, sur proposition
du directeur de l’office.
Préalab
lement à tout recrutement, il appartient au directeur de l’office d’effectuer une
publicité des créations et vacances de postes auprès des salariés de l’office dans un premier
temps
et de ceux des autres offices dans un deuxième temps. L’appel à un recrute
ment externe
est réalisé dans un dernier temps
si le poste n’a pas été pourvu.
À partir de 2013 et notamment pour répondre à une demande des syndicats
41
a été initiée
la mise en place d’une commission de recrutement
(CORE)
à l’instar de ce qui se faisait à
l’Office d’équipement hydraulique de la Corse
et d’un jury de recrutement
qui a pour
compétence de sélectionner les candidats susceptibles d’être retenus et d’établir un classement
.
La CORE
est notamment chargée d’émettre un avis sur la procédure
de recrutement
(notamment la sélection des candidats), et a pour objectif de garantir le respect des règles
statutaires et de renforcer la transparence ainsi que le dialogue social en associant les partenaires
sociaux.
Instituée en 2014, trois modifications sont intervenues en 2016 et 2017 portant sur le
mode de fonctionnement et la composition de la CORE. Les règles de recrutement sont
désormais rassemblée
s au sein d’un document unique avec l’adoption d’un règlement intérieur
de recrutement, conformément à la demande de la tutelle qui souhaite harmoniser les procédures
de création de postes et de recrutements au sein des agences et offices.
Initialement représentée majoritairement par des élus de la CTC, la composition de la
CORE évolue en 2016 pour mettre au cent
re de la procédure le président de l’office, les
responsables hiérarchiques (le directeur, le responsable des ressources humaines et le chef de
service concerné) et les représentants du personnel qui ont un droit de regard sur les choix
opérés par le comité de sélection en intégrant la CORE.
Celle-ci est compétente pour se prononcer sur tous les recrutements de CDI et de CDD
à l’exception de ceux inférieurs à
trois mois et les saisonniers (sauf en 2016 ou elle était
compétente pour se prononcer sur tous les recrutements sans aucune distinction du type de
contrat et de sa durée).
Aucun rapport retraçant l’activité de la CORE n’a été transmis à
la chambre. De manière
générale, peu de débats ressortent des procès-verbaux communiqués
à l’exception des
remarques et interrogations formulées par les représentants syndicaux. Dans la quasi-totalité
des cas examinés la CORE a émis un avis favorable sur les propositions formulées par le jury
de recrutement.
41
Accord syndical du 8 janvier 2013.
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La CORE, qui a pour objet de constater la conformité de la procédure de recrutement,
joue un rôle effectif permettant de renforcer la transparence dans les recrutements et contribue
à améliorer le climat so
cial au sein de l’établissement
. Toutefois, elle apparaît relativement
lourde à mettre en œuvre avec la multipl
ication des réunions et son intervention ne garantit pas
le respect du suivi des procédures.
À titre d’exemple, dans le cadre de la
procédure de désignation des nouveaux chefs de
service suite à la réorganisation de mars 2017, le comité de sélection demande à la CORE de
ne pas retenir la candidature d’un agent à un poste de chef de service en raison de la volonté du
candidat interne de ne pas travailler sur Corte. La procédure étant infructueuse, l’OEC aurait
dû, en vertu des statuts, ouvrir la publicité de ce poste à un candidat extérieur. Toutefois, la
CORE prend acte de la décision du comité de sélection de réétudier le profil du poste afin de
ne pas l’ouvrir
à un candidat extérieur.
Au terme de la procédure, le poste de chef de service « Pastoralisme, protection et
valorisation des territoires » a été délocalisé sur Macinaggio, après nouvelle consultation du
comité d’entreprise et dans un souci d’économie des moyens. Ce site ne concentre pourtant que
5% des effectifs du service, alors que Corte regroupe p
rès d’un tiers des effectifs et se trouve à
équidistance d’Ajaccio et Bastia qui regroupe un autre tiers des effectifs.
La procédure peut également être détournée comme ce fut le cas pour le recrutement de
l’ancienne présidente de l’OEC qui a quitté
ses fonctions en décembre 2017 et a été embauchée
sur un CDD, le 28 février 2018, pour une période de trois mois moins un jour. Cette durée de
contrat correspond au seuil en dessous duquel, il n’est pas nécessaire de réunir la
CORE et le
jury de sélection.
L’objet de son contrat était de préparer le volet environnemental de l’argumentaire
relatif au positionnement de la Corse dans la Constitution et de contribuer à l’élaboration de
l’argumentaire des textes subséquents. Le contrat précise qu’elle pouvait être am
enée à
contribuer à la réflexion relative aux orientations stratégiques de l’établissement.
Dans le nouvel organigramme adopté par l’établissement, figure
nt pourtant trois
conseillers techniques dont le rôle est « d’avoir une fonction de conseil vis
-à-vis des services et
du directeur sur des thèmes spécifiques, pointus et complexes, afin que la direction puisse
bénéficier d’une vision plus globale et mi
eux se projeter
dans l’avenir
».
Pour réaliser sa mission de conseiller auprès du président, l’ex
-présidente a perçu une
rémunér
ation de 3 000 € nets par mois, une prime d’efficacité, une indemnité de résidence et la
prime de transport. Conformément à la réglementation, elle a également perçu une indemnité
de fin contrat, l’indemnisation des congés payés non
pris. La rémunération perçue pour cette
mission s’élève à près de 12 000 €, soit plus du triple de l’indemnité mensuelle de fonction de
1 243 € qu’elle percevait en tant que présidente de l’OEC.
Au mois de juillet 2018, soit un mois plus tard, l’ancienne p
résidente a été de nouveau
recrutée sur un CDD d’un mois pour absorber un surcroît d’activité. Le préambule du contrat
précise qu’il s’avère nécessaire d’accélérer la mise en place de la politique territoriale en
matière de prévention et de gestion des déc
hets en concertation avec l’ensemble des acteurs
notamment les EPCI. Elle est « chargée notamment d’apporter une expertise et un appui
technique de haut niveau auprès du président de l’OEC sur les questions et les dossiers qui lui
seront soumis en matière de prévention et de gestion des déchets ».
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L’OEC dispose pourtant d’un service de prévention et gestion des déchets composé de
neuf
personnes. Ce service s’est étoffé en 2017, avec le recrutement de deux chargés de mission
(Bac +5) disposant d’une expérie
nce de plus de cinq ans chacun. Les deux chargés de mission
ont pris leurs fonctions en avril 2017. Il s’agit de deux créations de poste. Le poste de chargé
de mission « promotion et ingénierie du p
lan d’action déchets » a pour objet d’apporter un
accompag
nement technique aux collectivités dans le cadre du plan d’action pour l’élimination
et la valorisation des déchets adopté par l’
Assemblée de Corse en mai 2016. Le poste de chargé
de mission « communication et accompagnement des plans déchets » a pour obje
t d’assurer la
promotion du plan. Il ne s’agit pourtant pas d’une compétence nouvelle au sein de l’OEC. Un
troisième poste de chargé de mission vient d’être ouvert pour le déploiement de la convention
du plan d’action et la déclinaison des contrats d’objec
tifs.
Au total, l’ancienne présidente a bénéficié d’un contrat d’une durée de quatre
mois qui
aurait nécessité le passage devant la CORE. Le fractionnement de ses missions en deux contrats
d’une durée inférieure à
trois mois chacun a permis de la recruter sans être contraint de suivre
la formalité de l’examen des conditions de recrutement devant la CORE composée notamment
des représentants syndicaux.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L
’
OEC est parvenu à inverser la pratique consistant à accroître systématiquement les
effectifs
d’année en année
. La transparence de la procédure de recrutement a été renforcée.
Toutefois, la diminution des effectifs ne s’est pas traduite par une réduction d
es charges de
personnel compte tenu du système de rémunération et du poids des cadres supérieurs au
sein de l’établissement
.
Aucune démarche globale d’adéquation des effectifs aux missions
n’a été mise en place
. Les nouveaux recrutements envisagés conduiraient à accroître la
masse salariale et à détériorer davantage la performance de
l’établissement.
6
LA REMUNERATION ET LA CARRIERE DES AGENTS
La rémunération du personnel de l’OEC prévue par le statut des personnels se compose
d’un traitement mensuel de base, égal au produit de l’indice majoré (IM) mensuel de traitement
et de la valeur
du point d’indice qui doit être fixée par le conseil d’administration et de diverses
indemnités versées pour les agents de la fonction publique et de quelques primes.
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121
6.1
La rémunération principale basée sur une grille indiciaire plus
favorable que celle de la fonction publique
La rémunération principale des salariés de l’office s’appuie sur une grille indiciaire.
Initialement annexée au statut des personnels, la grille indiciaire correspondait en 1993 à la
grille de la fonction publique territoriale décomposée en trois catégories (A, B, C)
42
ainsi qu’une
grille hors échelle avec une filière technique et une filière administrative. Le point d’indice était
également strictement indexé à celui de la fonction publique.
Par délibération du 30 mars 2005, le conseil
d’administration a décidé d’adopter les
grilles salariales en vigueur à
l’office d’équipement hydraulique de Corse
et à l’
office du
développement agricole et rural de la Corse
. Le conseil d’administration justifie ce choix en
raison du caractère inadapté d
e la grille initiale au regard de l’évolution des missions de l’OEC
et de la diversité fonctionnelle des missions exercées. Les multiples filières de la fonction
publique territoriale semblent pourtant répondre, pour la majorité des cas, à la diversité des
missions de l’OEC.
La grille indiciaire est divisée en trois groupes et quatre catégories désignés dans l’ordre
hiérarchique décroissant par les lettres A+, A, B, C. Chaque catégorie est divisée en grade. Les
grades sont numérotés de 1 à 4 pour les catégories B et C, de 1 à 3 pour la catégorie A, et de
1
à 2 pour la catégorie A+. Le chiffre le plus élevé du groupe correspond au début de l’échelle.
Chaque grade comprend généralement 10 échelons qui forment la grille indiciaire. Chaque
échelon est assorti, par le statut particulier, d'une durée de deux ans de services nécessaires pour
passer à l'échelon supérieur. À chaque échelon correspond un indice permettant de déterminer
le traitement indiciaire (ou traitement de base) de l’agent.
Le niveau et le rythme
d’évolution du point d’indice de la grille de l’OEC ne suivent
plus ceux de la fonction publique.
La grille adoptée par le conseil d’administration, en 2005, fixait un point d’indice de
4,528
€
contre 4,4183
€
pour les fonctionnaires. La valeur actuelle est de 4,8692
€ contre 4,69
€
pour les fonctionnaires, soit 3,8 % de plus. La valeur actuelle du point serait appliquée depuis
2010.
Le niveau d’indice appliqué à chaque échelon et sur la base
duquel est calculée la
rémunération indiciaire de chaque agent a également été réévalué avant 2010, par rapport à la
délibération de 2005 (un
point d’indice supplémentaire pour chaque échelon de la catégorie A,
entre un et six points supplémentaires pour la catégorie B et entre cinq et 13 points de plus pour
la catégorie C).
42
Dans la fonction publique, les emplois sont classés en trois catégories (A, B et C), auxquelles
correspond un niveau hiérarchique et de rémunération. C’est le niveau de diplôme requis pour accéder aux
concours externes d’accès à ces emplois qui détermine leur catégorie
. La catégorie A correspond aux fonctions de
conception et de direction. Le recrutement se situe au niveau bac + 3. La catégorie B correspond à des fonctions
d’application. Peuvent y accéder les candidats titulaires d’un diplôme
de niveau du baccalauréat. La catégorie C
correspond aux fonctio
ns d’exécution, nécessitant, pour certains métiers, des qualifications professionnelles
spécialisées de type
brevet d’études professionnelles (
BEP)/
certificat d’aptitude professionnelle
(CAP). Souvent
il suffit de détenir le brevet et parfois, aucun diplôm
e n’est exigé.
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Dans un cas comme dans l’autre, l’établissement n’est pas en mesure de produire une
délibération du conseil d’administration fixant la grille indiciaire et le niveau du point d’indice
.
Toutes les grilles indiciaires des salariés à partir de la catégorie B2 sont équivalentes ou
plus avantageuses que celles en vigueur au sein de la fonction publique territoriale. Ces grilles
plus avantageuses concernent 90 % des effectifs.
Comparaison de
s grilles de l’OEC avec
celles de la fonction publique territoriale.
Source : Chambre régionale des comptes.
L’exemple du premier grade de catégorie A+1 au sein de l’OEC comparé à la grille
indiciaire d’administrateur hors
classe illustre le décalage entre les deux rémunérations
indiciaires.
Tous les agents de l’OEC classés en catégorie A+1 sont sur une grille indiciaire plus
favorable de 15
% que celle d’un administrateur territorial hors classe qui est le plus haut niveau
de la fonction publique territo
riale. Alors que la grille d’administrateur hors classe débute à
3
126 € et termine à 5
243 €, la grille A+1 de l’OEC débute à 3
481 € et plafonne à 5
692 €. La
différence de rémunération à ancienneté équivalente va de 356
€ à 1 053 €.
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Évolution de la rémunération indiciaire (hors primes) entre un agent catégorie A+1
de l'OEC et un administrateur territorial hors classe
Source : Chambre régionale des comptes.
Durant la période sous contrôle, trois
agents ont bénéficié d’une rémunération hors
échelle fixée dans leur contrat de travail
ou l’arrêté de
nomination, mais non prévue par les
statuts. En effet, si la grille indiciaire, initialement annexée aux statuts du personnel, prévoyait
une grille hors échelle, la délibération du 30 mars 2005 précitée ne reprend pas cette catégorie.
6.2
Des primes versées sans tenir compte de la manière de servir
Cinq primes sont versées aux agents de l’OEC
:
la prime d’efficacité, la prime de
pénibilité, la prime de plongée, l’indemnité de résidence et l’indemnité compensatoire pour
frais de transport.
Le montant de ces primes représente près d’un million d’euros en 2018. La prime
d’efficacité représente 55
% de ce montant. L’indemnité de résidence et l’indemnité de transport
représentent chacune 21 % des primes et indemnités versées.
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Une sixième prime est prévue par le statut des personnels
(article 30), mais n’est pas
mise en œuvre. Il s’agit de l’indemnité forfaitaire de sujétions de service destinée aux salariés
dont les fonctions comportent, pendant une durée déterminée et sans possibilité de récupération,
des sujétions particulières en d
ehors de l’horaire normal de travail. Cette indemnité, qui doit
être fixée par le conseil d’administration sur proposition du président et dont le directeur doit
déterminer les fonctions visées et les bases de la répartition, n’a fait l’objet d’aucun verse
ment
sur la période contrôlée.
Montant des primes et indemnités versées en 2018 et nombre de bénéficiaires.
Primes et indemnités de l'année
2017
Montant
global
Nombre
d'agents
Montant moyen par agent
Primes fixes
Prime d'efficacité
543 042
€
179
3 034
€
Primes au mérite
Prime de pénibilité
15 063
€
15
1 004
€
Prime de plongée
14 060
€
9
1 562
€
Indemnités
Indemnité de résidence
201 554
€
199
1 013
€
Indemnité de transport
196 762
€
179
1 099
€
Source : OEC.
6.2.1
La prime d’
efficacité
En application de ce statut, l
es salariés de l’office peuvent bénéficier d’une prime
d’efficacité dont le montant est déterminé par le directeur en fonction de la manière de servir
.
Une prime de rendement, d’objectif ou d’efficacité
, vise notamment à récompenser la
motivation et l’implication d’un salarié dans la réalisation des tâches qui lui sont assignées.
L’établissement n’a jamais tenu compte de la manière de servir de ses agents pour établir
leur rémunération.
La seule prime susceptible d’y contribuer es
t en réalité utilisée comme un
élément fixe de rémunération. Les salariés perçoivent chaque année, un montant correspondant
à un douzième du traitement annuel, versé en même temps que le salaire du mois de décembre,
sans appréciation de la manière de servir, ni du temps de présence
43
.
La prime d’efficacité
s’apparente ainsi davantage à un
13
ème
mois. C’est d’ailleurs ce qu’il résulte d’un projet de
protocole d’accord entre la direction et les organisations syndicales représentatives
qui vise à
transformer ce
tte prime d’efficacité en 13
ème
mois.
43
En l’absence de définition des modalités, cette prime est également versée aux salariés absents y
compris pour des longues durées (arrêt maladie, accident de travail).
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6.2.2
La prime de pénibilité et la prime de plongée
La prime de pénibilité est versée aux agents travaillant dans les réserves, et a pour objet
de compenser l’impossibilité de prendre des congés pendant la période de plus f
orte activité
(juin, juillet, août et septembre) en octroyant une prime de 263,29 € brut à chaque agent ayant
servi la totalité d’un des mois compris dans cette période. En 2004, la règle pour percevoir la
prime a été assouplie. Les salariés peuvent égalem
ent en bénéficier en cas d’absence de moins
de sept jours ouvrables durant la période de juin à septembre, en contrepartie d’une minoration
au prorata du nombre de jours d’absence.
La prime de plongée est destinée aux personnels intervenant en milieu subaquatique à
des pressions supérieures à la pression atmosphérique. Elle est comprise entre 100,79
€
et
309,34
€ brut mensuel
44
. La prime est versée dès la première plongée et quel que soit le nombre
de plongées réalisées dans le mois.
Cette prime, non corrélée du nombre de plongées, est très largement supérieure à celle
des agents techniques et des techniciens de l'environnement qui effectuent des observations ou
des travaux sous-marins ou subaquatiques, qui perçoivent, après service fait, des indemnités de
plongée
s’élevant à
5,77 € par journée de plongée en scaphandre et de 3,05 € à 8,08 € par heure
de plongée selon la profondeur.
6.2.3
Le bénéfice d’indemnités réservé
es en principe aux agents de droit public
En dépit de considérer son personnel comme des salariés de droit privé soumis au code
du travail,
l’OEC a fait le choix, de leur faire bénéficier
de dispositions réservées aux agents
publics pour la détermination du montant de certaines indemnités, comme c’est le cas pour
l’indemnité de résidence qui représente 3
% du traitement brut et pour l’indemnité
compensatoire pour frais de transport.
En tant qu’EPIC, l’établissement employant des agents de droit privé n’était pas tenu de
verser l’indemnité de résidence et l’indemnité compensatoire de frais de transport, normalement
réservées aux agents publics.
Il s’agit d’une illustration du principe de faveur qui s’applique en droit du travail, en
vertu duquel, c’est la norme la plus favorable aux salariés qui doit s’appliquer au sein de
l’entreprise.
Le choix de verser ces deux indemnités représente un coût financier, qui était facultatif
pour l’OEC, qui s’élève à 0,4 M€ pour l’année 2017 (soit environ 3 M€ sur la période
contrôlée).
Le versement de ces deux indemnités est une illustration supplémentaire d’un système
de rémunération en faveur des agents cumulant les avantages du système public et du système
privé (principe de faveur).
44
Un montant de 100,79 € brut mensuel pour les agents exerçant, de façon occasionnelle, l’activité de
plongeur (comme les scientifiques) ; 211,66
€
pour les agents exerçant l’activité de plongeur à titre principal
;
309,34 € pour les agents assurant la fonction de chef d’opération hyperbare
.
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121
6.3
L’inadéquation des fonctions
et des qualifications
Si en raison de ses missions l’OEC privilégie le recrutement d’agents de catégorie A, le
niveau de diplôme ou la spécialité de certains salariés n’est pas en adéquation avec les
fonctions
exercées.
Aucune règle écrite, approuvée par le conseil d’administration, entre le niveau de
recrutement ou le niveau de positionnement et le niveau de diplôme n’a été transmise à la
chambre.
Le statut des personnels précise simplement que les conditions de recrutement et la
définition des diplômes, titres ou expériences professionnelles exigées, sont déterminées par le
conseil d’administration. Les délibérations du conseil d’administration
portant création de
postes déterminent la catégorie du poste (A, B ou C), mais pas nécessairement le diplôme et les
qualifications requises. Le niveau de diplôme, le positionnement au sein de la grille de l’OEC
et la catégorisation de l’emploi par rapport aux fonctions occupées résultent donc d’une pratique
no
n écrite qui peut s’avérer variable selon les cas.
Afin de vérifier l’adéquation entre le niveau de diplôme et la catégorie à laquelle l’agent
appartient, un croisement a été effectué à partir des informations demandées à l’établissement.
L’OEC fonctionnant sur la base d’une grille de rémunération, inspirée de la fonction publique,
l’analyse est effectuée sur la base du niveau de diplôme exigé pour les concours de catégorie
A, B et C de la fonction publique (pour mémoire, bac + 3 pour la catégorie A, baccalauréat pour
la catégorie B, un niveau inférieur au baccalauréat pour la catégorie C).
Nombre d’agents selon la catégorie et le niveau de diplôme
Source : Chambre régionale des comptes.
Diplôme/Catégorie
HE
A+1 A+2 A1 A2 A3 B1 B2 B3 B4 C1
Total
Aucun
1
1
2
Brevet des collèges
2
1
3
2
1
2
11
Brevet d'études professionnelles (BEP)
1
1
2
Certificat d'aptitude professionnelle (CAP)
1
1
3
5
Baccalauréat (BAC)
1
1
3
3
5
4
5
1
23
BAC professionnel
1
1
1
1
4
BAC+2
1
1
2
3
4
3
14
BAC+3
2
2
3
2
2
5
16
BAC+4
2
5
2
3
1
1
14
BAC+5
15
6
5
20
11
4
61
BAC+8
4
2
2
4
3
15
Total
1
24
14
13
37
24
16
20
7
8
3
167
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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121
Selon cette classification, 33 agents (cases rouge/orange) sont dans une catégorie plus
élevée que celle à laquelle ils pourraient prétendre (dans la fonction publique) par rapport à leur
niveau de diplôme. Ainsi, huit
agents de catégorie A n’ont que le
baccalauréat et quatre
n’ont
que le brevet des collèges ou un CAP. 14 agents de catégorie B ont un niveau inférieur à un
BEP/CAP dont huit
n’ont que le
brevet des collèges
45
.
Parmi ces agents quelques cas sont significatifs : spécialement celui
d’une secrétaire de
direction, titulaire d’un
brevet des collèges, recrutée comme catégorie C et classée dans la
catégorie A2 sans avoir changé réellement de fonction, ou celui du responsable logistique et
des moyens techniques, proche du sommet de la catégorie A+1 avec un niveau CAP.
Certains des agents ont été directement recr
utés dans une catégorie d’emploi sans
détenir le niveau de diplôme adéquat.
Pour d’autres, le niveau de rémunération est le résultat d’une promotion. Comme dans
la fonction publique, le système de la promotion au choix permet à un agent de changer de
grade pour passer dans une catégorie supérieure afin de tenir compte de sa valeur
professionnelle. Au sein de l’office, les changements de fonction sont également un levier pour
accéder à un
grade ou une catégorie supérieure. Dans l’un comme dans l’autre cas,
le statut des
personnels prévoit le passage obligatoire par une commission de suivi des carrières.
L’inadéquation trouve également pour origine l’absence de lien entre la spécialité du
diplôme, la catégorie et la nature des fonctions occupées. Le service des fi
nances de l’OEC est
composé de sept agents de catégorie A dont trois
n’ont aucune formation initiale en finances
ou en comptabilité. Deux de ces trois agents disposent d’un bac +3 et d’un bac +5 histoire, le
troisième
est titulaire d’une licence en sp
ort. Compte tenu de la nature des missions du service,
celui-
ci devrait être majoritairement composé d’agent
s de catégorie B et C.
La combinaison de ces différentes situations est créatrice d’iniquités, complexifie la
gestion des ressources humaines et fa
vorise la dégradation du climat social. L’absence de règle
a également contribué à une absence de maîtrise de la masse salariale.
Dans le cadre de la négociation annuelle obligatoire de 2017 et de 2018, la direction a
présenté aux organisations syndicales
deux projets de protocole d’accord portant sur la mise en
place de règles de recrutement et le classement des emplois existants
46
. Ces projets en vue
d’établir un positionnement dans la grille des salaires en fonction du niveau de diplôme ont le
mérite d’
instituer des règles uniformes et précises applicables à tout nouveau recrutement.
Selon la direction, ils ont pour objet de contribuer à la maîtrise de la masse salariale.
Les projets qui remettent indirectement en question le positionnement « statutaire »
acquis par certains salariés n’ont pas suscité, à ce jour, l’adhésion de tous les syndicats. Les
conditions de recrutement et la définition des diplômes titres ou expériences professionnelles
exigées est déterminée par le conseil d’administration en application de l’article 18 du statut
des personnels.
45
Sans prendre en compte la spécialité de leur formation et la nature réelle des missions
, d’autres agents
ont également un niveau de diplôme qui pourrait leur permettre d’occuper un emploi dans une catégorie plus élevée
et avoir un niveau de rémunération différent.
46
Le projet précise qu
e le diplôme et l’expérience professionnelle doivent être en rapport avec la
spécificité du métier Cette expérience peut être retenue pour déterminer le niveau de l’échelon d’accès au grade.
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121
Si l’établissement a l’obligation d’aborder ces sujets dans le cadre du dialogue social, le
conseil d’administration est seul compétent pour prendre les décisions en la matière. La mise
en place de ce type de classification devra se faire dans le respect du principe de parité avec la
fonction publique d’État qui s’impose à l’établissement.
6.4
Les avancements et promotions
Au 31 décembre 2017, les agents de catégorie A représentent 68
% de l’effectif, les
agents de catégorie B 30 %, et les agents de catégorie C 2
%. L’OEC dispose d’un taux
d’encadrement (catégorie A) au
-dessus de la moyenne des autres offices (50 %) et de la CTC
(15 %). En contrepartie,
le taux d’encadrement intermédiaire (catégorie B) et le ta
ux des agents
d’exécution (catégorie C) sont inférieurs aux autres offices et agences (respectivement 42
% et
8 %) et à la CTC (respectivement 11 % et 74 %).
Cette situation est due tant aux mécanismes d’avancement qu’à la politique de
recrutement
47
. Ainsi
, lors de la dernière commission de suivi des carrières qui s’est déroulée en
décembre 2018, il a été décidé de promouvoir en catégorie B les derniers agents de catégorie C
sans modification de leurs fonctions
. L’établissement ne dispose plus
dans ses effectifs
d’agent
dit d’exécution au
sens de la fonction publique.
Structuration des effectifs au 31 décembre 2018
Source : Chambre régionale des comptes.
Le statut des personnels précise que la commission de suivi des carrières doit être
consultée sur tout
es les questions ayant rapport avec l’amélioration des conditions de travail, la
promotion sociale et le déroulement de carrière du personnel.
47
Cf. le rapport de présentation de la délibération du 27 avril 2017 portant situation des effectifs et fixation
des effectifs cibles des agences et offices de la CTC.
OFFICE DE L’ENVIRONN
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66
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121
En matière d’avancement, deux cas sont à distinguer. L
es avancements automatiques à
l’ancienneté tous les
deux ans qui ne nécessitent pas le passage en commission de suivi des
carrières et les avancements au choix
(d’échelle ou de catégorie)
pour tenir compte des qualités
de l’agent ou d’une mobilité fonctionnelle sur un poste avec davantage de responsabilité ou
d’e
xpertise.
Dans le cadre d’un avancement au choix, trois conditions sont à respecter.
Il doit être
proposé par le directeur ou le chef de service, au vu du rapport annuel d’évaluation, et après
avis de la commission de suivi des carrières.
L’usage de l’établissement en matière d’avancement est plus favorable
que dans la
fonction publique, en raison de conditions moins restrictive
s et d’une
progression plus rapide.
Pour les avancements au choix, la direction peut faire avancer un agent de deux échelons
ou un
repositionnement dans l’échelle supérieure
plus un échelon, avec la possibilité de
conserver et reporter l’ancienneté acquise dans l’ancien échelon. Dans la fonction publique,
l’avancement au choix s’effectue sous condition d’ancienneté lorsque l’agent ar
rive à un certain
niveau,
et s’effectue à l’indice égal ou immédiatement supérieur
48
. Cet usage aurait été dénoncé
par la dire
ction avec prise d’effet au 1
er
février 2012, mais a finalement continué à être appliqué.
Le système en place est inflationniste et conduit à atteindre plus rapidement le plafond
de chaque catégorie.
La seule limite est empruntée à la fonction publique avec une limitation des
avancements à hauteur de 0,5
% de la masse salariale. Cette règle n’a pas été systématiquement
appliquée.
Ces avancements au choix sont sans commune mesure avec les possibilités
d’avancement existant dans la fonction publique territoriale, sans qu’intervienne, à un moment
ou à un autre, un mécanisme de validation des acquis de l’expérience. Cette situation
illustre la
politique salariale avantageuse en cours au sein de l’office.
Sur la période observée, les 20 agents qui ont le plus progressé ont ainsi eu un coefficient
d’accélération de carrière moyen de 1,7. En d’autres termes
, ils ont progressé presque deux fois
plus vite que la durée prévue par un avancement normal au sein de leur grille (sans appliquer
de plafond), atteignant en sept ans un niveau de rémunération qui aurait nécessité 14 ans
d’ancienneté.
Selon les procès-
verbaux, transmis par l’établissement,
la commission de suivi des
carrières
s’est réunie à six reprises :
trois fois en 2012
49
, une fois en 2015, une fois en 2017 et
une fois en 2018.
S’il n’existe pas d’
obligation de réunion périodique, cette pratique conduit à
effectuer des rattrapages importants sur les salaires
en raison de la rétroactivité de la date d’effet
de la promotion.
48
À titre d’exemple, un agent dans la catégorie C1 échelon 8 indice 348 est reclassé dans la catégorie B4
échelon 9 indice 403 au lieu d’être reclassé dans la catégorie B4 échelon 6 indice 359. Il atteint ainsi plus vite le
plafond de la
grille. Pour un agent dans la catégorie A1 échelon 9 indice 862, le reclassement s’effectue dans la
catégorie A+2 échelon 10 indice 907 à la place d’un reclassement dans la catégorie A+2 échelon 8 indice 868, si
on applique les règles de la fonction publique.
49
En raison de désaccord entre la direction et les représentant du personnel, l’examen des promotions au
titre de l’années 2010 a nécessité trois réunions au lieu d’une.
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La compétence de cette
commission n’a pas été pleinement respectée au cours de la
période observée et son fonctionnement a été désordonné.
Certains avancements ont eu lieu sans aucun examen par la commission de suivi des
carrières. Dans deux cas récents, la revalorisation est liée à un changement de fonction
50
.
S’agissant d’une promotion sociale (liée ici à la réorganisation de 2017), la
commission de suivi
des carrières
aurait dû être consultée conformément à l’article 13 du statut des personnels
51
.
D’autres avancements ont eu lieu contre l’avis de la
commission.
C’est notamment le
cas de la commission de suivi des carrières du 24 juin 2015 examinant les notations au titre des
exercices 2012 et 2013. Au regard des documents transmis (non signés), le président et le
directeur seraient passés
outre l’avis défavorable pour six
des 15 cas examinés, sans produire
de motivation dans le délai d’un mois comme prévu par le statut.
Dans trois cas, les
avancements ont également été effectués à un niveau au-dessus de celui proposé devant la
commission de suivi des carrières. De manière générale, les avancements ne sont pas proposés
à l’indice immédiatement supérieur de la nouvelle cat
égorie
52
. Un agent peut également sauter
une ou plusieurs catégories
53
. Dans ces cas, la promotion au choix semble s’apparenter au fait
du prince.
Les cas litigieux auraient été promus, soit pour mettre en adéquation les fonctions
attribuées et le positionne
ment dans une échelle de niveau supérieur d’une même catégorie, soit
pour prendre en compte une mobilité ou par comparaison avec la situation d’agents exerçant la
même activité, soit enfin
pour faire progresser un agent qui n’avait plus ava
ncé depuis plusieurs
années.
6.5
La démultiplication des niveaux hiérarchiques comme moyen de
contourner le plafonnement au sein d’une catégorie
Le découpage de la grille indiciaire en catégorie et en échelle permet d’éviter une
progression sans limite des salaires en fonctio
n de l’ancienneté au regard des règles que s’est
imposées l’office, lorsque l’agent arrive au sommet de l’échelle de son grade.
Toutefois, la distinction entre certaines catégories apparaît artificielle et la limite des
grades est contournée par des changements de fonction qui ont pu être artificiels par le passé
pour justifier d’un changement de grade ou de catégorie (création des départements et des unités
pour nommer des chefs).
50
Deux personnes promues sur des fonctions de chef de service ou équivalent.
51
Comme ce fut le cas pour un autre agent, promu dans les mêmes circonstances.
52
Agent classé A+2 indice 690 qui passe en A+1 indice 815, au lieu de 715.
53
Un agent qui passe de B2 indice 464 à A3 indice 516, au lieu de A3 indice 489 ; un autre passe de B2
indice 371 à A2 indice 496 au lieu de B2 412 indice 412.
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Avec le développement de l’OEC, la direction a multiplié la création de n
iveaux
hiérarchiques intermédiaires entre le directeur et les agents : directeurs délégués, directeurs
délégués adjoints, chefs de département, chefs
d’unité. Si la création de fonctions intermédiaires
peut justifier une évolution de la rémunération, le ch
oix de lier les fonctions d’encadrement
uniquement avec la grille indiciaire a provoqué une inflation salariale sans retour possible
générant un surcoût croissant.
Ce choix, qui répond aux besoins du moment, compromet les capacités financières
futures de
l’établissement à procéder à de nouvelles organisations, dès lors que la fin des
fonctions d’encadrement ayant justifié un repositionnement sur la grille indiciaire à un moment
donné ne peut plus être remis en cause, créant de ce fait un effet cliquet.
Dans toutes les organisations mises en place, les modifications de responsabilité et la
suppression ou la diminution des fonctions d’encadrement ne se sont pas traduites par une
baisse de rémunération. C’est notamment le cas des
trois conseillers techniques, du responsable
du service juridique, et de la responsable de l’administration générale qui travaille
deux jours
sur cinq sur Bastia.
En démultipliant les niveaux de responsabilité, l’établissement a ouvert un nombre
important de passerelles entre les catégories et grades permettant aux agents de changer de
fonction pour passer dans le grade ou la catégorie supérieure.
Selon l’enquête administrative
mentionnée précédemment, le développement de cette
organisation a été réalisé en fonction des avancements indiciaires, sans définition du besoin,
des missions, et des objectifs correspondants. Les départements sont ainsi adossés ou pas à une
unité et n’ont pas de taille critique
, c
ertaines unités ne comprenant qu’une personne.
Si la réorganisation du 1
er
mars 201
7, dont l’organigramme adopté le 24 juillet
2018
recentre les services sur trois niveaux hiérarchiques avec la suppression des directions
déléguées et d’environ 20 départements, elle n’a pas engendré la suppression des chefs de
département et a aussi contribué à promouvoir de nouvelles personnes à un niveau de chef de
département ou de chef de service.
L’établissement compte toujours 10 chefs de département dans la catégorie de
rémunération la plus élevée A+1.
Cette catégorie A+1, est désormais composée de 10 nouveaux chefs de service
(anciennement chef de département), un secrétaire général (anciennement responsable des
systèmes d’information), trois
conseillers techniques (anciens chefs de département) et 10 chefs
de département qui n’ont plus de départe
ment à diriger. Parmi ces cadres, 19 sur 24 encadrent
moins de 10 agents. Parmi les chefs de service récemment nommés, quatre encadrent entre
quatre et neuf agents. Les anciens chefs de département ont entre zéro et cinq agents à encadrer.
Enfin, trois pos
tes de conseillers techniques représentant des agents d’un haut niveau
d’expertise, et ancien chef de département sont rattachés au directeur et n’encadrent aucun
agent.
L’ancienne présidente
, qui ne remet pas en cause ce constat, précise toutefois que cette
réorganisation s’est effectuée uniquement en privilégiant des redéploiements internes pour
éviter de nouveaux recrutements conformément aux orientations de la collectivité de tutelle.
OFFICE DE L’ENVIRONN
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6.6
Vers un plafonnement des agents au sein des grilles indiciaires
Sur l
es trois dernières années, l’augmentation automatique d’échelon (c’est
-à-dire liée
à l’ancienneté) concerne une cinquantaine d’agents en moyenne tous les ans. Un tiers de
l’effectif voit ainsi chaque année sa rémunération augmentée mécaniquement. Le coût d
e
l’avancement s’élève pour la seule année 2015 à un montant de
130 000
€ pour 41 agents.
L’impact de ce
GVT devrait progressivement ralentir dans les prochaines années.
Au 31 décembre 2018, 57 agents ont atteint le plafond de leur grille indiciaire. Parmi
eux, 10 agents de catégorie A+1 se trouvent au sommet de l’échelle de rémunération de la grille
de l’OEC.
Toutes choses égales par ailleurs, selon la direction des ressources humaines, en 2020,
la moitié de l’effectif n’augmentera plus et l’intégralité d
es agents aura atteint le haut des grilles
en 2025.
Dans un contexte budgétaire particulièrement contraint, l’établissement aurait pu
imposer de rompre avec la règle d’avancement automatique tous les deux ans entre deux
échelons.
6.7
La formation
Parmi les re
commandations de l’enquête administrative figurait le développement de la
formation à privilégier par rapport à de nouveaux recrutements. Entre 2012 et 2015, les crédits
consacrés aux formations réalisées n’ont cessé de diminuer passant de 48 000 € à 11 000 € par
an.
À partir de 2016, un nouvel effort est porté sur les dépenses relatives aux formations qui
retrouvent un niveau comparable à 2012 avec 52 000 €. Toutefois, sur les 3 409 heures de
formations réalisées en 2017, seulement 10 % portent sur un objet en lien avec les missions
directes de l’OEC afin de professionnaliser les effectifs. Les 90 % restant portent sur des stages
de langue corse (44 agents ayant suivi un stage de 70 heures pour un total de 3 080 heures).
Seuls quatre agents ont suivi des formations en lien avec les ressources humaines ou le
management pour un total de 70 heures.
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Formations réalisées dans le cadre des plans de formation
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nombre d’heures
2 561
2 145
1 690
1 015
784
973
3 409
Nombre
de
personnels
concernés
57
65
48
36
42
48
57
Dont a
gent d’encadrement
33
45
26
34
34
33
44
Dont agent de maîtrise
17
16
18
2
8
15
13
Dont employés
7
4
0
0
0
0
0
Coût généré
46 176
€
48 393
€
37 602
€
15 746
€
10 720
€
22 395
€
51 963
€
Source : Chambre régionale des comptes à partir de la réalisation des plans de formation
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’examen de la rémunération et de la carrière des agents conduit à constater l’application
d’un régime hybride
(cumulant les avantages du public et du privé) globalement plus
favorable que celui dont ils devraient bénéficier en tant qu’agent
s de droit public,
notamment au regard des fonctions exercées par les cadres dans les catégories les plus
élevées de la grille indiciaire de l’OEC
.
La prime dite d’effic
acité, représentant un mois de
salaire, est versée à l’ensemble des agents sans prendre en compte les fonctions, les
résultats et l’assiduité.
7
LE TEMPS DE TRAVAIL INFERIEUR A LA DUREE LEGALE
ET SANS CONTROLE EFFECTIF
7.1
Une durée annuelle du travail de 1 457 heures
Le statut des personnels précise que la durée hebdomadaire du travail est fixée par
application des règles déterminées par le code du travail. Ce dernier prévoit que, sauf
dérogations conventionnelles ou collectives, le salarié est soumis à une durée légale de travail
de 35 heures par semaine, soit 1 607 heures par an
54
.
54
En fait 1 600 heures plus 7 heures pour la journée de solidarité.
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EMENT DE LA CORSE (OEC)
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71
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121
Par un accord du 22 décembre 1999
, l’OEC a fait le choix de retenir une durée théorique
hebdomadaire moyenne de 36 heures. En contrepartie les salariés bénéficient de 10 journées de
repos supplémentaires en plus des 25 jours de congé payés
55
.
Une durée de 36 heures par semaine, soit 1 642 heures par an, ne permet pourtant de
bénéficier que de six jours de RTT
56
. Les agents bénéficient ainsi de quatre jours de RTT
supplémentaires à ce que prévoit la réglementation.
De plus, bien que non prévus dans le statut des personnels, les salariés bénéficient
également de cinq jours de congé mobiles
, après ou avant un jour férié, permettant d’obtenir un
week-end prolongé. Cinq à six jours supplémentaires, qualifiés de jours chômés ou de congé
d’usage, sont également accordés entre Noël et le jour de l’an, l’office étant fermé entre le
25 décembre
et le 2 janvier inclus. Pour les fêtes patronales, conformément à un usage, l’OEC
accorde également un jour chômé
57
. Sont également accordés deux jours du président selon les
années : c
elui du président de l’OEC, le 8 septembre
, et celui du président du conseil exécutif,
le 8 décembre
58
qui est chômé au même titre que pour tous les agents de la collectivité de Corse.
Enfin, l’office n’applique pas la journée de solidarité
destinée au financement d'actions
en faveur de l'autonomie des personnes âgées ou handicapées
59
, le lundi de Pentecôte, qui soit
est travaillée, soit, si elle est chômée, se traduit par la
suppression d’un jour de RTT
.
Au total, de 13 à 14 jours de congé par an sont accordés sur les motifs précités, auxquels
il faut ajouter les quatre jours RTT en bonus et la journée de solidarité, soit 18 à 19 jours de
congé supplémentaires.
L’o
ffice a éga
lement décidé d’aménager les horaires
de travail pendant la période
estivale. Les salariés terminent une heure plus tôt entre le 1
er
juillet et la rentrée scolaire en
septembre et ne travaillent pas les vendredis après-
midi au mois d’août. L
a durée de travail
hebdomadaire est réduite ainsi à 32 heures 30 minutes au mois de juillet et à 29 heures
30 minutes
au mois d’août, ce qui représente 38 heures de moins sur l’année, soit l’équivalent
de cinq jours.
55
Pour certains agents, le contrat prévoit 28 jours de congé payés.
56
Ceux qui travaillent 36 heures par semaine obtiennent 1 demi-journée de RTT toutes les 4 semaines,
soit 6 jours par an.
57
Si la fête patronale se situe un samedi ou un dimanche, le jour chômé est reporté au vendredi précédent
dénommé vendredi « Saint ». Le jour est différent selon la localisation des bureaux.
58
Date de célébration de « a Festa di a Nazione ».
59
Il s’agit d’
une journée de travail supplémentaire non rémunérée pour les salariés prévue par la loi du
16 avril 2008 relative à la journée de solidarité.
OFFICE DE L’ENVIRONN
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72
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121
Les personnels de terrain de la réserve naturelle des bouches de Bonifacio sont soumis
à un horaire différent, avec un temps de travail annualisé permettant de mener les missions de
surveillance et d’information
60
. Toutefois, ils bénéficient des mêmes avantages majorés de six
jours. En effet, bien que l
’accord collectif
de ces agents de terrain de la réserve précise que la
durée moyenne annuelle de
travail est de 35 heures et ne prévoit pas l’octroi de jours de
récupération, ces derniers bénéficient de 10 jours de RTT
comme chaque agent de l’OEC.
Au
regard des fiches de poste et des agents percevant la prime de pénibilité, 19 personnes sont
concernées
61
.
La durée effective du temps de travail annuel est donc et de 1 457 heures
62
, ce qui
représente une durée de travail effectif moyenne de 32 heures par semaine. Cet écart de
150 heures par an par rapport au cadre légal correspond à 16 ETP
63
en 2018. Les heures non
t
ravaillées représentent ainsi pour l’office un
surcoût de 1,1
M€.
Surcoût lié à la durée du temps de
travail mis en place par l’OEC au
31 décembre 2018
Source : Chambre régionale des comptes.
60
L’accord collectif prévoit une durée annuelle correspond
ant en moyenne à 35 heures par semaine,
10 jours de RTT, avec une durée minimale hebdomadaire de 17 h 30 et maximale de 48 heures sur 11 semaines
continues ou 44 heures sur 12 semaines consécutives avec la possibilité de réaliser des heures supplémentaires.
61
16 agents ayant des missions de surveillance dans les réserves et trois avec des fonctions de plongeur.
62
1453 heures pour les agents de terrain des réserves naturelles
63
Dont deux liés aux horaires d’été.
Jours calendaires (a)
365
jours
Samedis et dimanches (b)
104
jours
Nombre de jours de congés annuels accordés avec 4 jours RTT
non réglementaire (41 = 25+5+5+1+1) (c)
42
jours
Jours fériés légaux ne tombant ni un samedi, ni un dimanche (d)
8
jours
Jours au titre du fractionnement des congés (e)
-
jours
Nombre de jours travaillés (f=a-b-c-d-e)
211
jours
Ecart avec le nombre de jours travaillés du régime légal, soit 226
jours (g=226-f)
15
jours
Ecart en nombre d’heures
(h=g*7)
105
heures
Ecart lié à l’absence de mise en place de la journée de solidarité
( i)
7
heures
Ecart lié à la mis en place des horaires d'été ( j)
38
heures
Différence avec la durée légale du travail de 1 607 heures
(k=h+i+j)
150
heures
Durée de travail théorique de l’établissement
(l=1607-k)
1 457
heures
Effectif pris en compte exprimé en ETPT (m)
176
salariés
Volume d’heures perdues
(n= m X k)
26 405
heures
Sureffectif théorique (o=n/1607)
16,4
salariés
Charges de personnels (p)
11 915 950
€
Coût moyen d’un agent
(q=p/m)
67 691
€
Surcoût budgétaire (r= o X q)
1 112 254
€
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En outre, l
’office accorde des autorisations d’absence pour événements familiaux en
application du statut des personnels.
Ce type d’autorisation d'absence,
considéré comme du
temps de travail effectif, est prévu par le code du travail.
Les évènements familiaux donnant lieu à autorisation d’absence et leur durée, pourtant
plus favorable à la durée légale dans certains cas, ne sont pas déterminés par un accord. De plus,
contrairement à ce que prévoit le statut des personnels, les conditions de ces congés
exceptionnels ne semblent pas avoir été fixées par délibération du conseil d’administration
après avis de la commission de suivi des carrières. L’établissement s’est contenté de transmettre
une note non datée du
premier directeur de l’office qui précise la nature des autorisations
d’absence, la durée et les pièces justificatives à
produire.
Le système mis en place par l’OEC intègre les cas prévus
64
par le code du travail, mais
aussi d’autres cas, dont certains sont
empruntés à la fonction publique
65
, notamment concernant
la durée d’absence pour enfant malade (jusqu’à 12 jours rémunérés contre
trois jours non
rémunérés prévus par le code du travail) et trois jours en cas de déménagement.
L’établissement accorde égale
ment trois jours pour maladie grave du conjoint ou des
parents, deux
jours pour examens médicaux (sans avoir besoin, jusqu’en 2017, de produire un
certificat médical)
66
, ainsi qu’un jour pour le mariage d’un ascendant ou d’un collatéral, alors
que ces cas ne sont prévus par aucune des deux réglementations ni par un accord collectif
67
.
Jusqu’en 2016 la durée des autorisations d’absence était soit égale à la durée légale, soit
plus favorable
sans qu’un accord ne le prévoie
.
Entre 2011 et 2018, en moyenne, 280
jours par an d’absences autorisées payées pour
évènements spéciaux et raisons exceptionnelles ont été accordés.
Tant l’organisation du temps de travail que l’octroi d’autorisations d’absence plus larges
que celles prévues par le seul droit du travail témo
ignent d’une organisation accommodante,
mais surtout une pratique non conforme à la durée légale de 36 heures hebdomadaires adoptée
par l’OEC dans le cadre de son accord collectif. Le système mis en place est suffisamment
favorable
68
pour que certains agents puisent seulement dans les congés « offerts » et épargnent
systématiquement leurs 25 jours de congé payés. En outre, une journée de solidarité devrait être
appliquée.
64
Ne figure pas le cas de la survenance d’un
handicap pour un enfant, mais qui pourrait être assimilé au
cas de maladie grave.
65
Prévu
à l’article 59
-3° de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 qui offre la possibilité d'accorder aux
fonctionnaires des autorisations spéciales d'absence à l'occasion de certains évènements familiaux
, ainsi qu’aux
contractuels (article 136 de la loi précitée).
66
Jusqu’en 2017, les salariés bénéficiaient de deux
jours par an d'absence sans avoir à apporter besoin de
le justifier par certificat médical.
67
Les congés pour évén
ements familiaux sont mis en œuvre au moyen d'une négociation collective au
niveau de l'entreprise et à défaut au niveau de la branche. En l'absence d'accord collectif, ce sont les cas et le
nombre de jours mentionnés dans le code du travail qui s'appliquent.
68
Par exemple pour partir en vacances du vendredi 22 décembre 2017 au jeudi 4 janvier, un agent n’a
besoin de poser que trois jours de congé payés, car il bénéficie de cinq jours offerts.
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74
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7.2
Le contrôle de la présence des agents et du temps de travail
L’accord collectif du 22 d
écembre 1999 détermine les horaires collectifs de travail au
sein de l’OEC. La journée débute à 8h30 et se termine à 18h00 du lundi au jeudi (16
h 30 le
vendredi) avec une pause méridienne de 12 h 00 à 14 h 00. Les salariés travaillant sur le site du
PMBB
disposent d’un horaire aménagé de par la nécessité de travailler de nuit, le week
-end et
les jours fériés. Leur accord collectif prévoit un temps de travail annualisé et la mise en place
d’un contrôle individualisé.
En l’absence de système automatisé de contrôle des horaires de travail, l’OEC n’est pas
en mesure de contrôler la présence effective des agents à leur poste de travail autrement que par
un contrôle hiérarchique. Les chefs de service sont chargés de faire remonter aux ressources
humaines les abs
ences non justifiées qu’ils ont pu constater.
La difficulté de contrôler le temps de travail est renforcée par un éclatement des bureaux
de l’office
sur plusieurs sites (comme mentionné précédemment, quatre sur Corte, deux sur
Ajaccio, un sur Bastia pour accueillir des bureaux tournants
69
) avec des agents qui se situent
dans des locaux différents de ceux de leurs chefs de service.
L’OEC a adopté
en 2017 un règlement intérieur qui rappelle les règles de base sur
l’obligation de respecter les horaires et la transmission de l’information en cas d’absence ou de
congé. Toutefois, aucune procédure fiabilisée n’a été instaurée permettant aux responsables
d’assurer un suivi des absences et d’en transmettre l’information à la direction des ressources
humaines.
Sans
avoir mis en place un système d’horaires variables, l’OEC autorise
les agents, à
titre dérogatoire sur la base d’une demande individuelle, à opter pour un système alternatif aux
horaires classiques, appelé « journée continue ». Ceux-ci ont ainsi la possibilité de limiter leur
pause méridienne à une heure pour finir une heure plus tôt le soir (17 heures à la place de
18 heures).
Outre le fait que ce système complexifie le contrôle du temps de présence des agents, il
impose à l’employeur des obligations de c
ontrôle qui ne sont pas remplies.
L’OEC doit ainsi établir un décompte individuel quotidien et hebdomadaire de la durée
de travail pour chaque salarié ne travaillant pas selon le même horaire collectif. Il méconnaît
son obligation de mettre en place un s
ystème d’enregistrement du temps de travail. Aucune
forme particulière ne lui est imposée si ce n’est que le dispositif retenu doit être fiable et
infalsifiable.
La direction envisage l’installation d’un système de contrôle automatisé de la présence
des agents. Dans le cadre de la négociation annuelle obligatoire
2018, un projet d’accord
d’entreprise a été présenté afin de mettre en place des horaires variables de travail avec des
plages fixes de présence des agents. Ce dispositif serait accompagné par la m
ise en place d’un
système de gestion automatisée du temps de travail de type badgeuse.
69
Certains agents bénéficient de la possibilité de travailler deux jours par semaine dans des bureaux situés
sur Bastia ou Ajaccio pour ne pas avoir à se déplacer sur Corte. En principe, les jours sont définis à l’avance dans
un planning mensuel. Toutefois, la direction fait preuve d’une grande souplesse en acceptant q
ue les agents
modifient entre eux leur jour de présence pour des considérations personnelles.
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7.3
Les heures supplémentaires
Les heures effectuées au-delà de 36 heures par semaine à la demande expresse du
supérieur hiérarchique, sont considérées comme heures supplémentaires
70
.
L’indemnisation des heures supplémentaires donne lieu, selon le régime général, à un
repos compensateur de remplacement, et à titre à titre dérogatoire, à rémunération par voie de
convention au forfait annuel, en vertu de
l’avenant n°
2 du 11 jui
n 2001 à l’accord sur
l’orientation et l’incitation à la
RTT
concernant l’indemnisation des heures supplémentaires.
L’établissement a indiqué dans un premier temps que les heures supplémentaires
n’étaient
pas rémunérées
et qu’elles faisaient
l’objet de jou
rs de repos compensateur de
remplacement en application de ce régime général.
Pourtant, les agents de la réserve nationale des bouches de Bonifacio, dans le cadre de
leurs activités de surveillance de nuit, le dimanche ou les jours fériés, bénéficient d’he
ures
supplémentaires rémunérées.
Le paiement de ces heures supplémentaires est réalisé en contradiction avec l’accord de
modulation du temps de travail spécifique aux agents de terrain de la réserve nationale des
bouches de Bonifacio
71
qui prévoit l’indemn
isation des heures supplémentaires sous la forme
d’un repos compensateur (article 5). Entre 2015 et 2017, 4
318 heures supplémentaires ont été
effectuées pour un coût de 59 000
€, soit environ 1
400 heures représentant près de 20 000
€
par an indûment versés.
Les heures supplémentaires sont principalement réalisées le dimanche (près de
1 000 heures en moyenne par an). Les heures supplémentaires de nuit représentent trois fois
moins que celles du dimanche. Le temps consacré au contrôle de nuit en 2017 est en forte baisse
par rapport aux deux années précédentes (deux
fois moins qu’en 2015 et
trois
fois moins qu’en
2016).
Cette situation traduit les difficultés qu’éprouve la direction pour faire intervenir les
agents la nuit. Alors que la surveillance est la mission première de ces agents, et que pour être
efficace le contrôle doit pouvoir être effectué sept jours sur sept
à n’importe quelle heure, il est
impossible d’imposer des interventions sur ces plages horaires en l’absence de mention sur leur
contrat de travail.
70
Article 3 de
l’avenant n° 2 du 11 juin 2001 à l’accord collectif sur le temps de travail.
71
Accord du 2 décembre 2003.
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Heures supplémentaires accordées aux agents de la réserve nationale des bouches de
Bonifacio entre 2015 et 2017
Source : OEC.
S’agissant des repos compensateurs, depuis 2011, en moyenne, sur l’ensemble des
agents effectuant des heures supplémentaires, 120 jours par an de repos compensateur ont été
acquis pour 109 jours récupérés chaque année.
Au 31 décembre 2018, le stock de repos compensateur s’élevait à 163 jours. Le
s trois
quarts
de l’effectif
ont
pu bénéficier d’au moins un jour de repos com
pensateur. Quatre agents
disposent d’un stock supérieur allant de 12 à 36 jours. Le repos compensateur
octroyé au titre
des heures supplémentaires réalisées par les agents administratifs interpelle au regard du temps
de travail inférieur à la durée légale, alors même
que l’OEC n’est pas en mesure de contrôler le
temps de présence de ses agents.
7.4
Les congés payés
Les salariés de l’OEC bénéficient de 48 jours de congé annuel (25 jours
72
au titre des
congés payés, 10 jours au titre des RTT et 13 jours de congé
spécifiques à l’établissement).
La période de référence, pendant laquelle le salarié acquiert ses congés payés, s’étale du
1
er
juin de l’année précédente au 31 mai de l’année en cours. Cette période ne correspond pas à
celle du 1
er
janvier au 31 décembre
fixée par le statut des personnels et dans l’accord collectif
sur la modulation du temps de travail des agents de la réserve nationale des bouches de
Bonifacio.
72
Contrairement à ce que prévoit le code
du travail, certains contrats de travail stipulent que l’agent a
droit à 28 jours de congé.
En heures
NUITS
DIMANCHE
JOURS FERIES
TOTAL
2015
301
981
161
1 442
2016
504
953
88
1 545
2017
158
1 012
161
1 331
Total général
963
2 945
410
4 318
En Euros
NUITS
DIMANCHE
JOURS FERIES
TOTAL
2015
4 145
13 181
2 289
19 615
2016
7 215
13 172
1 305
21 692
2017
2 020
13 565
2 069
17 655
Total général
13 380
39 919
5 664
58 962
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7.4.1
L’absence de
CET et le cumul sans limites des jours de congé non consommés
Alors que l’accord d’entreprise de décembre 1999 (article IV) prévoit l’existence d’un
CET
, ce dernier n’a pas encore été mis en place au sein de l’agence.
Le CET permet au salarié d'accumuler des droits à congé rémunéré ou de bénéficier
d'une rémunération (immédiate ou différée), en contrepartie des périodes de congé ou de repos
non prises, ou des sommes qu'il y a affectées.
Si l’objet du CET est de permettre l’accumulation ou l’indemnisation des droits à
congés, il a également pour effet d’encadrer et de limiter les possibi
lités de report.
Ainsi, le congé annuel ne peut être affecté au CET que pour sa durée excédant 24 jours
ouvrables
73
. L’utilisation sous forme de complément de rémunération des droits versés sur le
CET au titre du congé annuel n’est autorisée que pour ceux
de ces droits correspondant à des
jours excédant la durée de 30 jours. Ainsi, seuls peuvent être convertis en argent les jours de
congés
payés accordés aux salariés, en vertu d’une convention collective plus favorable ou d’un
usage, au-delà des cinq semaines obligatoires.
En principe, en l’absence de CET, les congés payés doivent être pris, chaque année, par
le salarié. À défaut, les jours non pris sont perdus
74
.
Il appartient
à l’employeur de prendre les mesures propres à assurer au salarié la
possibilité
d’exercer effectivement son droit à congé
.
L’employeur doit notamment informer
les salariés sur la période de prise de congé, et communiquer l’ordre des départs en congé.
L’établissement indique que
,
jusqu’en 2017, les agents n’avaient aucune obligation de
poser leurs congés payés ou les repos compensateurs de remplacement. En revanche, les RTT
ne sont pas reportées d’une année sur l’autre.
Cette formalité n’a été partiellement mise en place que récemment au sein de l’OEC par
un courriel du département des ressources humaines du 28 février 2018 qui rappelle que la
période de congé débute du 1
er
mai de l’année
en cours
au 30 avril de l’année suivante
ainsi que
l’obligation de prendre
deux semaines consécutives de congé payé entre le 1
er
mai et le
31 octobre.
C
ompte tenu des carences de l’employeur
,
les agents de l’office ont la possibilité de
cumuler indéfiniment et sans limites des jours de congés payés
75
. Fin décembre 2018, le stock
global des congés payés non pris était de 10 111 jours et celui des repos compensateurs de
remplacement était de 163 jours
76
représentant près de 49 ETP
77
.
Ce système est plus favorable que dans la fonction publique dans laquelle les règles de
report des jours et d’indemnisation sont plus restrictives
, avec un nombre maximal de jours
maintenus dans le CET ne pouvant excéder 60 jours,
et l’obligation de poser 20 jours de congé
dans l’année
.
73
Article L. 3151-2 du code du travail,
c’est
-à-dire la cinquième semaine de congé payé.
74
Ils peuvent être indemnisés si le salarié n'a pas pu prendre tous ses congés du fait de l'employeur.
75
Il s’agit des 25 jours de congés payés, mais également des jours de congé accordés en compensation
d’h
eures supplémentaires.
76
Au 31 décembre 2017, le stock global des congés payés non pris était de 10 356,83 jours et celui des
repos compensateurs de remplacement était de 234,5 jours.
77
Soit 10 274 jours/211
jours travaillés dans l’année
.
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La valorisation en euros des stocks des congés payés non pris est estimée par la chambre
à 3,3
M€ charge
s comprises
78
. Aucune provision de tout ou partie de ces jours de congé n’est
constituée.
20
% de l’effectif (32 agents) dispose
nt
d’un stock
de congés payés supérieur à
100 jours. Parmi eux, 11 agents ont un stock compris entre 155 et 221 jours de congé non pris.
Un agent cumule 410 jours de congé non pris représentant un stock de 16 ans de congé qui sont
valorisés à près de 80 000
€ hors charges.
Cet agent,
comme ceux soumis à l’accord sur le temps
de travail des agents de la réserve des bouches de Bonifacio, ne devrait pas bénéficier de
10
jours RTT par an qui lui ont notamment permis de s’absenter sans puiser dans son stock de
congé payé.
7.4.2
Un mode de dép
ôt des congés archaïque et pouvant faire l’objet de
contournement
Les principes des absences programmées sont précisés dans le règlement intérieur
adopté en 2017. Toute absence programmée, en congé annuel notamment, doit donner lieu à
l’établissement d’une
demande validée par le responsable hiérarchique. Cette demande est
adressée au département des ressources humaines avant la date prévue pour le départ, et dans
un délai permettant son autorisation.
Dans les faits, une fiche est remplie et signée par l’ag
ent sollicitant un congé qui la
soumet pour validation à son responsable hiérarchique avant transmission par le responsable
hiérarchique ou par l’agent lui
-même au service des ressources humaines. La demande peut
s’effectuer au format papier ou par une ver
sion informatique avec signature scannée et envoi
par courriel. Lorsque la demande est transmise par courriel, elle est systématiquement imprimée
avant saisie dans le logiciel.
L’examen des demandes du mois d’août révèle que
, dans un cas, la demande de congé
n’a pas fait l’objet d’une validation par le responsable hiérarchique
79
.
La procédure en vigueur n’est pas fiabilisée dès lors que les agents peuvent transmettre
eux-mêmes (ou omettre de le faire) la demande une fois validée par le responsable hiérarchique.
Un contrôle effectué sur quelques demandes de congé des agents du service des finances
pour la période de janvier à septembre révèle,
à titre d’exemple
, que certaines demandes de
congé validées par la chef de service n’ont pas été transmises et e
nregistrées par le service des
ressources humaines
80
.
En l’absence d’un système de contrôle des présences, un agent peut ainsi s’absenter sans
poser ses congés. Si le responsable s’en rend compte, il demande à son agent de procéder à une
régularisation en posant un congé
a posteriori
.
78
48,7 ETP X 67 691
€ (coût moyen d’un agent, charges comprises). De son côté l’établissement estime
le coût réel à 1,7
M€
hors charge.
79
Cas de
l’agent
X
–
congé du 1
er
août au matin déposé le 30 juillet et congé du 13 et 14 août déposé le
31 juillet.
80
Cas d’un
agent qui a fait signer une demande de congé payé du lundi 13 au vendredi 17 août : « absence
pour rendez-vous médical » et dont le bulletin de salaire du mois de septembre permet de constater la non-prise en
compte des absences du lundi 13 et du mardi 14 août.
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Le système actuel d’enregistrement des absences ap
paraît lourd à gérer et archaïque,
d’autant plus que le logiciel de paye prévoit un module de gestion des congés permettant
d’effectuer en ligne la demande et la validation. Cette solution permettrait d’assurer un meilleur
contrôle des demandes et d’éviter la saisie manuelle des congés par le service
des ressources
humaines.
7.4.3
Un système non fiabilisé qui présente des anomalies
Une analyse des données relatives aux congés révèle des incohérences au niveau du
logiciel de paye remettant en cause sa fiabilité. Des contrôles de cohérence ont été réalisés à
partir des extractions du logiciel de paye et des informations des bulletins de salaires, sur la
période 2011 à 2018, soit par échantillon, soit de manière exhaustive.
Cinq types d’anomalies ont été détectées. Dans le
premier cas de figure, la chambre a
constaté une incohérence du stock de congés restant à prendre au regard du stock de congés
précédent et du nombre de jours pris sur la période. Sur un échantillon des 20 agents disposant
le stock de congés le plus important
, l’application comptabilise
109 jours supplémentaires sans
explication. Dans un deuxième cas de figure
, une centaine d’agents ont acquis, essentiellement
en 2011, un droit à congés de 36 jours au lieu de 25 jours prévus par les contrats de travail, soit
un total de 1 410 jours de congés supplémentaires. Dans un troisième cas de figure, les jours
posés par les agents et enregistrés
dans l’application
ne sont pas décomptés de leur droit à
congé. Cette anomalie représente 300 jours non décomptés
81
. Dans un quatrième cas de figure,
le décompte de jours de congé
par l’application apparaî
t inférieur aux jours effectivement posés.
L’
écart serait de 124 jours. Dans le cinquième cas
de figure, la chambre a pu identifier qu’une
centaine d’agent
s avaient pu poser un nombre de RTT supérieur aux 10 jours prévus par
l’accord collectif. Certains agents totalisent jusqu’à 22 jours de RTT sur une année. Le nombre
de jours supplémentaires acc
ordés, entre 2011 et 2018, s’élèverait à 700.
Quel que soit le cas, les anomalies relevées conduisent à remettre en cause la sincérité
du stock de congés de plus de 10 000 jours. Les différents cas sont explicités en annexe n° 10.
Au regard des incohéren
ces de certaines données, les anomalies semblent provenir d’un
défaut dans le paramétrage du logiciel. Toutefois, une action humaine n’est pas à exclure
dans
la mesure où le logiciel permet une modification des données.
7.4.4
L’indemnisation des congés non pris
Alors que l’établissement n’opère pas un contrôle rigoureux du suivi du stock de congés,
il procède à l’indemnisation des jours non pris en cours d’activité ou, cas plus classique, en fin
d’
activité pour des montants pouvant atteindre plusieurs dizaines d
e milliers d’euros.
81
Elle a été identifiée par le service des ressources humaines mais
n’était toujours pas
corrigée au moment
du contrôle.
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Lorsqu'il arrive au terme de son contrat de travail, que celui-ci soit à durée déterminée
ou indéterminée, un salarié bénéficie d'une indemnité compensatrice de congé payé sur les
droits acquis et non pris. L'employeur est tenu de payer les congés payés qui n'ont pas été
liquidés au moment de la cessation du contrat de travail.
Cette indemnité compensatrice est calculée tout comme les congés payés pris de façon
classique : par la rémunération habituelle ou la règle du dixième.
Le coût des jours de congés payés non pris,
qui ont fait l’objet d’une indemnisation en
fin d’activité depuis 2011, s’élève à la somme de 329
282
€ représentant 1
889 jours de congé
et concernant 60 salariés ayant quitté leurs fonctions (soit neuf
ETP sur l’ensemble de la
période).
Un tiers de ces salariés a perçu une indemnité compensatrice représentant au moins
25 jours (soit un an de droit à congés payés
). L’indemnité compensatrice est comprise entre
13 000
€ et 68
000
€ pour 10 d’entre eux représentant 80
% des indemnités versées.
Parmi ces salariés, quatre agents sont partis en encaissant une indemnité compensatrice
de congés payés représentant entre 100 et 150 jours de congé non pris (soit entre quatre et
six ans de droit à congés payés) et deux avec une indemnité de 200 et 250 jours non pris (soit
huit et 10 ans de droit à congés payés)
. Si pour certains agents, l’importance du solde de congé
non pri
s peut s’expliquer par l’ancienneté au sein de l’établissement, le cas de l’agent parti en
2014 avec une indemnité de 68 000
€ interpelle, dès lors qu’il
correspond à plus de 10 ans de
congé non pris alors ce dernier
n’
est resté que huit
ans dans l’établis
sement.
Indemnisation des congés non pris en fin de contrat (2011-2018)
Source : Chambre régionale des comptes à partir des données du logiciel paye.
D’autres
agents ont pu bénéficier d’une d’indemnisation de leurs jours de congé
s payés
pendant leur pér
iode d’activité. Cette faculté est en principe offerte uniquement dans le cadre
d’un
CET ou, en son absence, lorsque le salarié a
été empêché de prendre les congés auxquels
il avait droit,
du fait de l’employeur.
Le coût des jours de congés payés non pris,
qui ont fait l’objet d’une indemnisation en
période d’activité depuis 2011, hors charges patronales, s’élève à 30
000 €
.
Rien n’indique dans le dossier des agents que ces derniers ont été empêchés de prendre
leurs congés en raison du comportement de la direction. Par ailleurs ces agents ont également
perçu une indemnité en fin d’activé.
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Total
Montant des indemnités
compensatrices de congés payés
849 €
22 786 €
12 061 €
82 068 €
5 222 €
120 344 €
68 951 €
17 001 €
329 282 €
Nombre de jours indemnisés
10,5
113,92
82,58
396,5
50,4
675,01
448,65
110,99
1 889
Nombre d'agents indemnisés
1
8
4
4
2
25
8
8
60
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Agents ayant bénéficié d’une indemnité compensatrice de congé
s payés en cours
d’activité et en fin d’activité (2011
-2018).
Source : Chambre régionale des comptes.
L’application des règles relatives aux agents publics et la mise en place d’un CET
conduiront l’établissement à appliquer les barèmes d’indemnisation de la fonction publique
, ce
qui limitera le coût financier pour l’OEC. Ainsi, en appliquant le barème le plus é
levé de
135
€
82
, le coût brut pour l’établissement serait inférieur à 1,4
M€ contre un montant évalué à
plus de 1,7
M€ actuellement.
Dans la mesure où le système actuel, très souple et coûteux, présente des fragilités et
que l’établissement indemnise ou com
pense des heures supplémentaires, la chambre
recommande à l’office , d’une part, d’effectuer un audit du logiciel de suivi des absences pour
corriger les anomalies afin d’établir un stock de congés fiable pour chaque agent et, d’autre
part, de mettre en pl
ace, avant la fin de l’année 2019, un régime sur le temps de travail respectant
la durée annuelle de travail de 1 607 heures et un dispositif fiable de contrôle du temps de travail
accompli.
Recommandation n°
4 : Effectuer un audit du logiciel de paye afin de corriger les
a
nomalies d’enregistrement des absences et d’établir un stock de congés fiable pour
chaque agent.
Recommandation n°
5
: Mettre en place, avant la fin de l’année 2019, un régime sur le
temps de travail respectant la durée annuelle de travail de 1 607 heures et un dispositif
fiable de contrôle du temps de travail. Le respect de la durée légale permettrait une
économie annuelle de 1,1
M€
.
82
90
€
pour un agent de catégorie B et 75
€
pour un agent de catégorie C.
Date
Nom
Indemnistation versée
en cours de contrat
Total versé en
cours d'activité
Versement
en fin d'activité
Cumul
d'indemnités
versées
31/10/2011
2 970 €
31/08/2013
6 572 €
31/10/2013
5 846 €
30/06/2011
2 643 €
31/07/2011
2 643 €
30/06/2011
2 753 €
31/07/2011
2 753 €
31/07/2013
Agent 4
3 818 €
3 818 €
17 653 €
21 471 €
29 998 €
41 359 €
71 357 €
5 507 €
12 804 €
18 311 €
Agent 1
Agent 2
Agent 3
15 388 €
6 187 €
21 575 €
5 285 €
4 715 €
10 000 €
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
Page
82
sur
121
7.5
Un absentéisme
élevé représentant un coût d’1,6
M€ par an
Selon
les données de l’OEC
, les absences pour cause de maladie et mi-temps
thérapeutique représentent 73 % de l’ensemble des causes d’absences constatées entre 2011 et
2018. Le nombre moyen de
jours d’absence par année s’établit à 4
255, avec un pic de
5 100
jours d’absence en 2014 et un plancher de 3
711 en 2017, soit un taux d’absentéisme de
16 % en moyenne sur la période
83
.
Les niveaux constatés au sein de l’
OEC sont à un niveau
supérieur à la fourchette haute des taux moyens dans les collectivités territoriales constatés par
la Cour des comptes dans son rapport sur les finances publiques locales en 2015
84
. Les niveaux
sont
d’autant plus
préoccupants que
les taux moyens d’absentéisme dans les c
ollectivités
territoriales incluent aussi les absences pour formation et exercice du droit syndical.
Coûts de l’absentéisme au sein de l’
OEC (2011-2018)
Source : Chambre régionale des comptes
à partir des données d’absentéisme de l’OEC.
Si une baisse de
l’absentéisme pour maladie s’est initiée depuis 2015, le niveau reste
élevé. Près de la moitié des absences maladies sont inférieures ou égales à 30 jours et environ
5 % sont inférieures ou égales à trois jours. Depuis 2017, les accidents de travail ou de trajet
ont fortement augmenté pour dépasser les 1 000 jours par an concentrés sur quatre à cinq
agents
85
, soit près d’un quart du nombre total de
jours
d’absence.
L
’absentéisme est particulièrement important puisqu’il représente un manque de
main-
d’œuvre
de 28 ETP par an.
L’enjeu pour l’office
de l’absentéisme est d’ordre financier
et
organisationnel
puisqu’un nombre d’absences élevé renchérit les coûts salariaux.
Aux coûts directs s’ajoutent des coûts indirects
: choix organisationnels destinés à
anticiper les effets des absences, remplacements (deux ETP par an sur la période), tâches de
gestion administrative, désorganisation, réaffectation des missions, surcharge de travail, perte
de qualité du service, insatisfaction croissante, etc.
83
Ces chiffres
sont établis sur la base d’un décompte calendaire des journées d’
absence et non pas un
décompte en jours ouvrés.
84
Sur la base d’un échantillon de 49 collectivités locales
contrôlées en 2015, la Cour des comptes a mesuré
un taux global d’absentéisme compris entre 10 % et 13 %
85
Notamment le responsable de ressources humaines en accident de travail depuis le 23 mai 2016, soit
près de trois ans.
Absentéisme
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Moyenne
cas d'absence pour maladie + mi temps thérapeutique (en jours)
3 826
4 535
4 268
5 100
4 508
4 367
3 711
3 724
4255
cas d'absence pour accident du travail
(en jours)
594
483
997
847
285
693
1 155
1 180
779
cas de congés spéciaux (congés parental, mariage *1)
(en jours)
308
342
344
220
241
296
215
291
282
cas d'exercice du droit syndical
(en jours)
-
-
-
-
-
-
-
-
cas de formation
(en jours)
-
-
-
-
-
-
-
-
Autres cas (préciser) congés sans solde
(en jours)
600
262
-
138
130
44
238
-
176
Maternité , paternité, naissance
(en jours)
649
293
193
471
189
181
565
112
332
Total jours d'absence
5 976
5 915
5 802
6 775
5 353
5 581
5 884
5 307
5824
Effectif en ETP
172
174
211
168
165
173
171
176
Total jours d'absence en ETP
29
28
28
33
26
27
28
26
28
Total jours d'absence par agent
35
34
28
40
32
32
35
30
Coût absentéisme en €
1 810 004
1 757 615
1 762 220
2 047 649
1 673 422
1 725 150
1 820 867
1 667 265
1 783 024
Taux d'absentéisme
(Nbr jours d'absence x 100/effectif en ETP x nbr de jours ouvrés)
17%
16%
13%
19%
16%
15%
17%
14%
16%
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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83
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121
Dans les cas d’arr
êt de travail pour maladie, les indemnités journalières de la sécurité
sociale plafonnées, et les indemnités complémentaires de l’employeur, sont versées après un
délai de carence de trois jours.
Au sein de l’OEC, les salariés en position de maladie conti
nuent de percevoir le
versement de leur salaire dès le premier jour. L’établissement
, qui a fait le choix de la
subrogation aux organismes sociaux pour le versement des salaires d’agent en position de
maladie, prend à son entière charge les trois jours de carence ainsi que la part non remboursée
de l’assurance maladie jusqu’au 30
ème
jour. Au-delà du 30
ème
jour, le système de la prévoyance
prend en charge la part non remboursée.
Le montant des remboursements d’indemnités journalières perçues par l’office au
titre
des arrêts maladie enregistrés entre 2014 et 2017 s’élève en moyenne à
0,3 M
€. En extrapolant
ce chiffre sur l’ensemble de la période sous contrôle
86
, le coût de l’absentéisme serait de 1,6
M€
par an y compris avec la prise en compte de deux ETP de remplacement.
Selon l’enquête administrative de la CTC, un audit sur les risques psychosociaux a mis
en exergue la corrélation entre la dégradation du climat social et l’absentéisme.
Ce dernier est préoccupant
pour l’établissement
et certaines actions ont déjà été
entreprises. Ainsi, en mars 2016, la présidente a souhaité que la situation des agents en maladie
depuis plus de 45 jours soit contrôlée. Le d
irecteur de l’époque a par conséquent sollicité la
caisse primaire d’assurance maladie
afin qu
’elle
effectue un contrôle administratif des agents
concernés.
L’établissement essaye également d’avoir une réflexion sur les conditions de travail.
Ainsi, la problématique du bien-être au travail et des risques psychosociaux est prise en
considération, à travers not
amment le document unique d’évaluation des r
isques (DUER) qui
prévoit un volet sur cette thématique. Un comité de pilotage sur les risques psychosociaux a été
mis en place avec la participation d’un bureau d’étude spécialisé dans ce domaine pour réaliser
un audit sur les risques psychosociaux.
L’établissement doit poursuivre et considérer la mise en œuvre de mesures rapides
visant à faire diminuer l’absentéisme comme une priorité, ainsi qu’une
réflexion portant sur des
actions plus incitatives, comme par exemple
la modulation de l’enveloppe indemnitaire
.
Afin de lutter plus efficacement contre l’absentéisme, l’établissement pourrait envisager
de réduire ou supprimer la compensation intégrale du jour de carence. Selon l’étude SOFAXIS
citée par la Cour des comptes dans son rapport susmentionné
, l’instauration d’un délai de
carence d’un jour dans la fonction publique, à compter du 1
er
janvier 2012, avait eu pour effet
de faire baisser les arrêts maladie de courte durée.
86
Sur la base du coût de l’absentéisme pour 2016, de 148 040 € pour 2 046 jours d’absence pour maladie,
le coût d’
une
journée d’absence est de 72 €.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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84
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121
7.6
La fin d’activité
Entre 2011 et 2017, le coût des ruptures des contrats de travail représente 0,3 M
€
. Ce
coût n’inclut pas le départ de deux anciens directeurs dont la décision de
mettre fin à leurs
fonctions relève de la collectivité de tutelle. Ces décisions ont engendré des contentieux et
généré un surcoût de plus de 100
000 €
pour l’un d’entre eux.
Les ruptures pour les départs à la retraite représentent près de 0,2
M€. Sur les
quatre
départs à la retraite durant cette période, un seul a été provoqué à l’initiative de l’employeur.
L’indemnité légale que doit verser l’employeur est plus élevée dans le cas d’une mise à
la retraite (1/4 de mois de salaire par année d’ancienneté pour les 10 premières années et 1/3 de
mois de salaire à partir de la 11
ème
année) que pour celui d’un départ volontaire (environ 1/12
ème
du salaire brut).
La mise à la retraite de la chargée de mission auprès du président a été effectuée au
détriment des deniers publics dès lors que, recrutée le 8 mars 1994 en catégorie C et âgée de 65
ans, elle
avait atteint l’âge limite prévu par les statuts et pouvait partir à la retraite
de sa propre
initiative.
Compte tenu de l’ancienneté d
e la salariée
, comprise entre 15 et 20 ans, l’office aurait
dû verser une indemnité correspondant à un mois de salaire, soit environ 4 000
€. En prenant la
décision de la
mettre à la retraite, l’OEC a dû
lui verser près de 23 000
€
87
.
À titre de comparaison, un ancien directeur avec une ancienneté comparable de 20 ans,
dont le salaire était l’un des plus élevés de l’établissement
(salaire brut de 5 880
€ hors primes
)
et qui est parti volontairement à la retraite en 2018, a perçu une indemnité légale de 6 600
€ d
e
prime de départ à la retraite.
Coût des ruptures des contrats de travail (hors CDD) entre 2011 et 2017
Source : OEC.
87
Cf. bulletin de paye de décembre 2013.
Nombre
Coût en €
3
148 166
Retraite initiative employeur
1
30 071
0
20 306
1
4 733
Prise acte rupture contrat de travail
1
32 043
1
11 351
3
15 504
1
68 384
11
330 558
Décès
Total
Motif de fin d'activité
Retraite initiative salarié
Licenciement faute grave
Licenciement pour inaptitude
Rupture conventionnelle
Démission
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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85
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121
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le système de temps de travail adopté par l’OEC es
t caractérisé par la générosité au profit
des agents, le laxisme dans le contrôle des situations individuelles et le défaut de fiabilité.
L'organisation du temps de travail et l'octroi d'autorisations d 'absence plus généreuses
que celles prévues dans la fonction publique d'État ne respectent pas la réglementation en
vigueur qui
doit s’appliquer à l’office.
La durée effective du temps de travail annuel est de 1 457 heures, ce qui représente une
durée de travail effectif moyenne de 32 heures par semaine. Cet écart de 150 heures par an
par rapport au cadre légal correspond à 16 ETP en 2018. Les heures non travaillées
représentent ainsi pour l’office un surcoût de 1,1 M€.
Ce système a généré un stock de congés de plus de 10 200 jours représentant un coût
poten
tiel pour l’établissement de plus de 3 M€ qui ne sont pas provisionnés. Depuis 2011,
plus de 60 agents de l’OEC ont bénéficié d’une indemnité compensatrice de congé payé,
soit à l’issue de leur contrat, soit en cours d’activité pour un
montant total de 420 000
€.
L’indemnisation des congés payés non pris est obligatoire lors de la fin de contrat.
Toutefois, le niveau particulièrement important des montants indemnisés résulte, d’une
part, du système avantageux du temps de travail mis en place par l’établissement et, d’autre
part, de la carence de la direction à imposer la prise de congé, autorisant de fait le cumul
sans limites des reports de jours de congé. L’absence de contrôle effectif du temps de
présence des agents et le laxisme permettant l’accumulation
des congés sont des éléments
révélateurs supplémentaires illustrant la défaillance globale en matière de pilotage des
ressources humaines.
L’établissement commence à prendre conscience de la nécessité d’opérer un contrôle plus
rigoureux du temps de présence des agents et de la gestion des congés. Le décret
n° 2001-
623 du 12 juillet 2001 relatif à 1’aménagement et à la réduction du temps de travail
dans la fonction publique territoriale fixe la durée de travail effectif à 1 607 heures par an
88
ouvrant droit à cinq semaines de congés annuels. Celle-ci peut être réduite uniquement
pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de
travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, le dimanche, en horaire
décalé, en équipe, de modulation du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux
(article 2). Des cycles de travail respectant la durée légale annuelle doivent être mis en
place par l'organe délibérant après avis du comité technique.
La suppression des jours de congé non réglementaires pourrait permettre, toutes choses
étant égales par ailleurs, une réduction de l’effectif d’environ 10 %, soit 1 M€. Il s’agit
donc d’un levier important pour mieux maîtriser l’évolution de la masse salariale et
d’améliorer la productivité de l’office.
88
Une durée de 36 heures par semaine correspond à 1 642 heures.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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86
sur
121
8
LES CONSEQUENCES SUR LA GRH DE LA REMISE EN
CAUSE DU STATUT D’EP
IC PAR LE JUGE ADMINISTRATIF
8.1
Un statut d’EPIC en
inadéquation avec l’objet et le fonctionnement de
l’établissement
8.1.1
Rappel de la jurisprudence relative à la qualification administrative ou
industrielle et commerciale d’un établissement public.
Le choix du caractère industriel et commercial, de l’établiss
ement public, a été opéré de
manière explicite dans les statuts par la délibération de la CTC. Toutefois en pratique, c’est au
juge qu’il revient de déterminer la nature réelle de l’activité exercée par l’établissement.
La détermination de ce caractère est primordiale
, puisqu’elle commande l’application
d’un corpus de règles (comptabilité, droit applicable aux agents, relations avec les usagers, avec
les tiers) qui régissent le quotidien d’un établissement public.
Comme l’a précisé le Conseil d’État
(CE), dans son rapport annuel pour 1990
89
, seule
la qualification retenue par le législateur s’impose au juge administratif dans le cas où
l’attribution à un établissement public d’un caractère va à l’encontre de ce qu’est, dans
la réalité,
celui de sa mission.
P
our apprécier la nature juridique d’un établissement public, trois critères sont pris en
considération par le juge, selon la technique du faisceau d’indices, pour distinguer un service
public administratif d’un service public industriel et commercial
90
.
Le premier porte sur
l’objet de l’activité
de l’établissement. Il convient de vérifier si
l’organisme met en œuvre une politique publique ou exerce une activité similaire à celle d’une
entreprise.
Le deuxième porte sur
les modalités de gestion de l’établissem
ent
. Il s’agit de vérifier
si une collectivité publique contrôle l’organe délibérant et désigne les dirigeants de
l’établissement ou si les modalités de gestion de cet organisme se rapprochent de celles d’une
entreprise.
Le troisième est d’ordre
financier.
Il s’agit d’apprécier si les ressources de
l’établissement proviennent essentiellement de subventions publiques ou de recettes générées
par des prestations.
89
Études et document du CE 1991, n° 42, p. 21
90
CE, 16 novembre 1956,
Union syndicale des industries aéronautiques
; voir également Cour
administrative d’appel Marseille 22 octobre 2002, n° 02MA00276, s’agissant du cas topique d’un EPIC (l’ATC)
sous tutelle de la CTC, requalifié en service public administratif.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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87
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121
8.1.2
Une activité industrielle et commerciale résiduelle
L’activité industrielle et commerciale de l’OE
C représente une part infime des recettes
de l’établissement avec un montant moyen annuel inférieur à 40
000
€ sur les
quatre dernières
années, soit moins d’1
% des recettes.
Détail des ressources d’exploitation
Source : Chambre régionale des comptes (Anafi)
.
L’activité commerciale de l’OEC est récente puisqu’elle débute en 2015. Elle se limite
actuellement à la vente de services aux agriculteurs pour la réalisation des déclarations de
surfaces et à quelques expertises techniques.
L’activité de déclar
ation de surfaces concerne, pendant un temps très court, moins de
10 agents pastoralistes dont les missions pourraient relever de l’ODARC.
En 201
6, le conseil d’administration a
autorisé
l’ordonnateur à mettre en place des régies
de recettes en relation avec le payeur de Corse pour encaisser les recettes relatives à différents
types de service, et notamment les prestations auprès de particuliers comme les déclarations de
surfaces des agriculteurs, des prestations pour des formations, et la vente de biens (dans le cadre
de la gestion de la pépinière territoriale de Castelluccio) et de service (prestations hyperbares,
visites…).
Les actes constitutifs de création des régies n’ont pas été réalisés.
Il
n’a pas été donné
suite aux projets de régies de recettes qui avaient été envisagés. Pour se prémunir du risque de
gestion de fait, la prestation de service facturée 100
€ est adressé
e par chèque au payeur
régional
, après réception de l’avis des sommes à payer
et de la facture correspondante.
Le système mis en place ne correspond pas à la délégation donnée
à l’ordonnateur par
le conseil d’administration pour créer des régies de recettes. En out
re, cette prestation de service
génère un volume important de titres d’un montant
unitaire de 100
€, dont le recouvrement pe
ut
être compromis en raison du faible montant, inférieur au seuil réglementaire pour effectuer des
saisies sur compte bancaire.
en €
2014
2015
2016
2017
2018
Ventes de marchandises et de produits finis
0
0
0
0
0
+ Travaux, études et prestations de services
0
33 500
22 000
26 200
26 700
= Ventes diverses, produits des services et du
domaine et remboursements de frais (a)
0
33 500
22 000
26 200
26 700
+ Revenus locatifs et redevances (hors délégation de
service public )
0
0
0
0
13 415
+ Redevances versées par les fermiers ou
concessionnaires
0
6 584
7 316
7 394
0
= Autres produits de gestion courante (b)
0
6 584
7 316
7 394
13 415
Production stockée (c)
0
0
0
0
0
= Ressources d'exploitation (a+b+c)
0
40 084
29 316
33 594
40 115
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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88
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121
8.1.3
Le caractère industriel et commercial de l’OEC remis en cause par le juge
administratif
Le tribunal administratif de Bastia a reconnu à plusieurs reprises, notamment à
l’occasion d’un contentieux du directeur de l’établissement, que l’OEC était un
EPA rattaché
auprès de la collectivité de Corse
91
.
En revanche dans une ordonnance du 24 mars 2017, il s’est retranché derrière la
délibération de la collectivité de Corse, du 18 décembre 2002, et
l’
OEC conservant son statut
d’
EPIC a décliné sa compétence,
s’agissant d’un litige opposant l’établissement et le chef de
département des ressources humaines considéré comme un agent de droit privé.
En appel, la c
our administrative d’appel de Marseille
92
s’est expressément prononcée
sur le statut juridique de l’OEC en annulant l’ordonnance du 24
mars 2017. Elle a considéré
qu’au regard
de son mode de financement résultant de ressources provenant de dotations de la
CTC, de ses missions de service public et du statut des personnels qui présente de fortes
similitudes avec le statut de la fonction publique territoriale
, les agents de l’OEC ont la
qualité
d’agent d’un
EPA relevant de la CTC
93
.
Par écon
omie des moyens, la cour administrative d’appel n’a pas développé les
différents critères du faisceau d’indices pour qualifier le caractère administratif de
l’établissement.
Si
l’on reprend ces différents critères, les ressources de l’OEC sont effectiveme
nt
composées à 99,9
% de ressources publiques. L’établissement n’applique pas l’instruction
budgétaire et comptable destinée aux services publics industriels et commerciaux, mais celle
destinée aux régions
et maintenant l’instruction
budgétaire et comptable M 57, applicable à la
collectivité de Corse.
La mission de l’OEC est par nature administrative. Il est chargé, en matière
d’environnement, d’assurer la protection, la mise en valeur, la gestion, l’animation et la
promotion du patrimoine de la Corse. Son activité peut schématiquement être décomposée en
trois
types d’action
: reversement d’aides environnementales, action de préservation des sites,
et études.
S’agissant du personnel, le juge
administratif précise que le statut des personnels
présente de fortes similitudes avec celui de la fonction publique territoriale,
en s’appuyant sur
le rapport de l’enquête administrative de la CTC.
91
Jugements du 19 novembre 1998, n° 1100403 du 22 mars 2012, et n° 1400028 du 16 juillet 2015.
92
Cour administrative d’appel
de Marseille, 3 avril 2018, 17MA01706.
93
Il ne s’agit pas du premier jugement de ce type. Ainsi toujours
concernant les offices et agences de la
collectivité de Corse la c
our administrative d’appel de Marseille considérait déjà en 2002 que l’OTC était un EPA
(Arrêt n
02MA00276 du 22 octobre 2002) : «
Considérant que l’article 69 de la loi du 13 mai 1991, qui
a créé la
collectivité territoriale de Corse, a institué l’agence de tourisme de la Corse pour favoriser la coordination de
l’ensemble des actions de développement du tourisme en Corse ; que cet établissement public exerce une mission
de service public du
tourisme consistant notamment en la mise en œuvre d’une politique d’aides publiques, dans
le cadre des orientations définies par la collectivité territoriale de Corse ; que ses ressources proviennent pour
l’essentiel de subventions publiques ; que son org
ane délibérant est majoritairement composé de membres désignés
par l’Assemblée de Corse et est présidé par un conseiller exécutif désigné par le président de l’assemblée
; que par
suite, et nonobstant la circonstance qu’elle ne disposerait pas de prérogatives de puissance publique, l’agence doit
être regardée comme constituant un service public administratif dont le contentieux qui l’oppose à ses agents relève
de la juridiction administrative ».
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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89
sur
121
De multiples articles du statut des agents de l’OEC sont effectivement empruntés au
statut de la fonction publique ou présentent de fortes similitudes avec ce dernier (cf. annexe
n° 11). Ainsi, les personnels sont nommés sur un emploi permanent (article 1
er
), le salarié doit
tout son temps à l’office et ne peut se livrer à aucune autre activité rémunérée
(article 3), les
salar
iés de l’office sont titulaires d’un grade en fonction duquel se déroule la carrière de l’agent
(article
9).
Selon l’article 27 des statuts, les salariés de l’OEC sont répartis en catégories qui
comportent des échelles de rémunération et des échelons. À chaque échelon correspond un
indice déterminant le calcul de la rémunération. La rémunération mensuelle est égale au produit
de la valeur du point par l’indice correspondant à l’échelon atteint (article 28). L’avancement
d’échelon s’effectue à l’ancienneté et l’avancement d’échelle ou de catégorie s’effectue au
choix (article 34). Les salariés sont affiliés au régime fixé par le décret n° 70-1277 du
23 décembre
1970 modifié, portant création d’un régime de retraite complémentaire des
assurances sociales en f
aveur des agents non titulaires de l’État (article 32 du statut, toujours
en vigueur en dépit du changement opéré à partir du 1
er
janvier 2017 et l’affiliation au régime
de l’
Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) et
de l’A
ssociation
pour le régime de retraite complémentaire des salariés (ARRCO).
L’OEC dispose donc d’un statut inversé par rapport à l’objet et à la nature de ses
missions (EPIC alors qu’il est essentiellement un EPA). Il peut arriver que des établissements
publics gèrent à la fois des services publics administratifs et des services publics industriels et
commerciaux. Ils sont alors qualifiés d'établissements « à double visage ». La qualification de
la structure dépendant de l'activité principale exercée ou du moins celle qui correspond à la
raison d'être de l'établissement, l’OEC devrait être qualifié d’EPA. Cette qualification n'exclut
pas que l'établissement puisse exercer des activités de caractère différent.
8.2
Impact du changement de statut d’EPIC en EPA
: l’app
lication des
règles de droit public
8.2.1
La requalification des agents de droit privé en agent de droit public et la
nécessaire modification des contrats de travail
La requalification de l’OEC en
EPA
par la cour administrative d’appel de Marseille a
pour conséq
uence de transformer le lien juridique entre l’OEC et ses agents. Ces derniers
deviennent des agents contractuels de droit public. Ils ne relèvent donc plus du code du travail,
ni des prud’hommes en cas de contentieux. Ils dépendent du droit de la fonction
publique et, en
cas de contentieux, des juridictions administratives.
L’OEC et ses agents sont dès lors soumis aux règles applicables aux agents contractuels
relevant de la fonction publique territoriale, et notamment aux dispositions du décret du
15 février 1988 tel que modifié par le décret n° 2015-1912 du 29 décembre 2015 portant
diverses dispositions relatives aux agents contractuels de la fonction publique territoriale.
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8.2.2
Les conditions de rémunération et la soumission au principe de parité
La rémunération des agents non titulaires comprend, comme pour les fonctionnaires, le
traitement, l'indemnité de résidence et le supplément familial de traitement. Peuvent s’y ajouter
les primes et indemnités prévues par un texte législatif ou réglementaire, qui peuvent être
attribuées aux agents non titulaires par délibération de l'assemblée, si le texte qui les a instituées
ne limite pas leur versement aux titulaires
94
.
L'indemnité de résidence et le supplément familial versés aux agents non titulaires sont
fixés selon les mêmes règles que pour les fonctionnaires dans des situations équivalentes.
L’article 1
-3 du décret de 1986 dispose que « le montant de la rémunération est fixé par
l’autorité administrative, en prenant en compte, notamment, les fonctions occupées,
la
qualification requise pour leur exercice, la qualification détenue par l’agent ainsi que son
expérience ».
La rémunération initiale ainsi fixée doit tout de même tenir compte d’un certain
nombre d’éléments, notamment de la responsabilité, ou de la technicité de l’emploi, ce qui
permet une certaine amplitude. Aussi, l’administration peut se référer à la grille indiciaire du
corps auquel correspondent les fonctions exercées, et ensuite procéder à des modulations, selon
le profil de l’agent. L’administratio
n a le choix : soit opter pour une rémunération composée
des mêmes éléments que celle attribuée aux autres agents, calculée par référence à un indice de
traitement, complétée du versement de l’indemnité de résidence et éventuellement du
supplément familial de traitement ; soit opter pour une rémunération qui correspond à un
montant global et forfaitaire, sans se référer à un indice les modalités de rémunération doivent
être expressément prévues dans le contrat.
Le montant minimum du traitement est précisé par le décret n° 85-1148 du
24 octobre 1985. Le montant maximum de rémunération ne peut excéder celui dont
bénéficierait un agent de l'État placé dans des conditions similaires (fonction et qualification
équivalente) en application du principe de parité prévu par l'article 88 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984
95
.
En cas de rémunération disproportionnée avec un agent contractuel de l’État occupant
de fonctions équivalentes, il appartient à l’autorité territoriale de régulariser le montant versé
sous le contrôle du jugement administratif
96
.
La rémunération initiale, si elle est excessive, doit
alors être régularisée par l’autorité administrative, en vertu de la jurisprudence
97
. En cas de
refus de l’agent, l’administration peut ne pas renouveler le contrat. Le r
equérant ne peut en
aucun cas demander à ce que la clause de rémunération illégale soit exécutée par
l’administration : il ne peut tout simplement pas s’en prévaloir.
94
CE 30 mars 2016,
commune de Saint-Denis
n° 380616.
95
CE 28 juill. 1995,
Delisle
; CE 28 juill. 1995,
Département des Alpes-Maritimes
; cour administrative
d’appel de Lyon, 25 janv. 1999,
département de l’Isère
; cour administrative d’appel de Douai, 20 oct. 2011,
Préfet
du Nord c/ Région Nord-Pas-de-Calais
.
96
CE 25 juillet 2013.
97
CE, section, 31 déc. 2008, n° 283256.
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8.2.3
Le maintien des clauses contractuelles existantes pour les salariés en fonction
en cas de
mise en œuvre des dispositions de l’article
L. 4424-40 du CGCT
Les agents de l’OEC bénéficient des dispositions de l’article L. 4424
-40 du CGCT qui
assure le maintien de leurs clauses contractuelles, de leur régime de retraite et le cas échéant de
retrait
e complémentaire, en cas de reprise en régie de l’activité y compris sous la forme d’un
établissement public administratif
98
.
Ils
pourront ainsi bénéficier du maintien des fonctions occupées, du niveau d’indice de
rémunération, du nombre de jours de congés, du lieu et du temps de travail, des éventuelles
primes inscrites, et des avantages sociaux.
À défaut de cette substitution, la loi n’a pas prévu les garanties contractuelles liées à la
requalification des contrats par le juge.
8.2.4
L’obligation de préciser les modalités de versement de la prime d’efficacité à
peine d’illégalité.
Pour les salariés de droit privé, le versement d’une prime est obligatoire s'il est prévu
par le contrat de travail, un accord collectif, un usage, ou un engagement unilatéral de
l'employeur.
A l’inverse, le versement des primes à un agent de droit public peut quasiment être remis
en cause à tout moment.
En effet, si les versements de primes sont libres, cela signifie aussi qu’elles peuvent ne
pas être versées. Ainsi, a pu être jugée
légale la décision du directeur d’une maternité de ne plus
donner d’indemnité forfaitaire technique, quoique cette prime fût prévue par un décret de 1991,
pour les adjoints techniques titulaires ou stagiaires, et ce alors même que le contrat de la
requérante, certes sous CDI, en prévoyait le bénéfice
99
.
Seules les primes mentionnées dans le contrat de travail ne pourront être remises en
cause sans l’acceptation du salarié. Nonobstant l’indemnité compensatrice pour frais de
transport qui s’applique obligatoir
ement à tous les agents de droit public, seule la prime
d’efficacité est mentionnée dans les contrats des agents.
Toutefois, les modalités du versement de cette prime, qui s’apparente actuellement à un
13
ème
mois, devront être précisées par une délibérati
on du conseil d’administration à peine
d’illégalité. En effet, les agents de l’OEC étant désormais considérés comme des contractuels
de droit public, ils ne peuvent bénéficier d’un 13
ème
mois.
98
L’article L. 4424
-40 du CGCT prévoit ainsi que : « La collectivité territoriale de Corse peut également
décider à tout moment, par délibération de l'Assemblée de Corse, d'exercer les missions confiées à un office ou à
l'agence du tourisme. Cette délibération prend effet le 1
er
janvier de l'année suivante. (…) Les personnels de l'office
ou de l'agence du tourisme en fonction à la date de la substitution conservent, à titre individuel, le bénéfice des
stipulations de leur contrat antérieur ainsi que de leur régime de retraite et, le cas échéant, de retraite
complémentaire.
Les offices et l'agence sont dissous au terme de l'apurement définitif de leurs comptes ».
99
Tribunal administratif de Nancy, 18 oct. 2005, n° 0301642.
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8.2.5
La fin du système de carrière et de l’avancement automatique et
l’obligation
d’abroger la délibération portant statut des personnels
S’agissant de l’évolution de la rémunération, les agents non titulaires bénéficient de
l'augmentation de la valeur du point lorsque leur rémunération est assise sur le point d’indice.
Ils ne peuvent en revanche bénéficier du système de la carrière qui est réservé aux seuls
fonctionnaires.
En outre, l’article 1
-2 du décret du 15 février 1988 prévoit que la rémunération des
agents employés à durée indéterminée fait l’objet d’un réexamen, au
minimum tous les trois
ans notamment au vu des résultats de leur évaluation.
S’agissant des agents employés à durée déterminée, l’évolution de leur rémunération est
déterminée de manière contractuelle dans la limite des principes évoqués précédemment.
Auc
un texte n’oblige l’employeur à revaloriser la rémunération, notamment en cas de
transformation d’un CDD en CDI.
En revanche, l’administration doit désormais réexaminer la situation des agents en CDI
comme en CDD tous les trois ans (décret n° 2007-338 du 12 mars 2007 ; décret n° 2014-1318
du 3 novembre 2014).
Pour ce faire, l’administration organise un entretien qui porte principalement sur leurs
résultats professionnels au regard des objectifs qui leur ont été assignés et des conditions
d’organisation et
de fonctionnement du service dont ils relèvent. La réévaluation peut donner
lieu à une augmentation si elle constitue la contrepartie d’une évolution des tâches, de la
qualification, de l’expérience et
, si elle ne conduit pas à mettre en place un système de carrière
au profit d’un agent, notamment si elle se fait de façon régulière et prédéterminée
100
. La
réévaluation peut d’ailleurs être rétroactive et consister en un rattrapage de rémunération.
Cet examen triennal n’implique pas la mise en œuvre d’un dérou
lement automatique de
carrière, comme c’est le cas pour les fonctionnaires. En effet, il n’existe « aucun principe
général du droit imposant de faire bénéficier les agents non titulaires de règles équivalentes à
celles applicables aux fonctionnaires » (avis de la section des finances du CE, 30 janvier 1997,
précité).
La seule obligation incombant à l’OEC consiste à procéder à un réexamen de la
rémunération tous les trois ans sans obligation de la modifier
101
.
100
Cour administrative d’appel de
Douai, 20 oct. 2011, n° 10DA00144,
Préfet du Nord c/ Région
Nord-Pas-de-Calais
.
101
Cour administrative d’appel de Versailles 30 juin 2016 n° 15VE02165 : «
5. Considérant, en troisième
lieu, que la requérante demande la condamnation du département des Hauts-de-Seine à lui verser la somme de
38
465, 25 € en réparation du préjudice financier correspondant à l’absence d’évolution de sa rémunération au
cours de sa carrière ; que, cependant, et alors que Mme Jamard ne précise pas la disposition légale ou règlementaire
que le département aurait méconn
ue, l’article 1
-2 du décret susvisé du 15 février 1988 dispose seulement que la
rémunération des agents employés à durée indéterminée doit faire l’objet d’un réexamen tous les trois ans
».
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Les conditions d’emploi des contractuels sont
spécifiques,
et il n’est pas possible pour
l’autorité de transposer les règles statutaires des fonctionnaires. Ainsi, fut jugée illégale la
délibération créant un emploi et prévoyant sur une longue période la carrière d’un contractuel,
avec des bonifications indiciaires périodiques
102
. Le juge refuse toute grille indiciaire qui
traduirait l’existence d’une carrière
103
.
Comme développé dans le rapport, l
’OEC applique une grille de carrière répartie en
trois groupes et quatre
catégories désignées dans l’ordre hié
rarchique décroissant par les lettres
A+, A, B, C décomposées par différents échelons correspondant à un nombre d’indice dont le
niveau est proche de celui de la fonction publique et évolue dans le même sens.
Ainsi, le système actuel de rémunération établi
par l’OEC, qui applique à ses agents un
régime de quasi-
fonctionnaire, ne peut perdurer. L’établissement doit modifier sa grille de
rémunération avec avancement automatique.
Ce système de carrière mis en place par une délibération du conseil d’administrat
ion de
l’OEC en date du
6 août 1993 portant statut des personnels et modifié par délibération du
30 mars 2005 est illégal.
La délibération de l’OEC portant statut des personnels doit être abrogée en application
des dispositions de l’article L. 243
-2 du code des relations entre le public
et l’administration
qui énonce que : «
l’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire
illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de
circonstances
de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé
».
L’illégalité de cette délibération existe depuis son édiction
, compte tenu de la nature
réelle de l’office
,
et la décision de la cour administrative d’appel
de Marseille
n’est venue
que
confirmer l’illégalité.
La chambre recommande à l’office d’abroger les dispositions illégales du statut des
personnels résultant de la délibération du 6 août 1993 modifié en ce qu’il prévoit des mesures
non applicables aux agents contractuels de droit public et contraires au décret du
15 février 1988, notamment en établissant un système de carrière réservé aux seuls
fonctionnaires ou en faisant référence au code du travail réservé aux seuls salariés de droit privé.
Recommandation n°
6 : Abroger les dispositions illégales du statut des personnels
résultant de la délibération du 6 août 1993 modifié en ce qu’il prévoit des mesures non
applicables aux agents contractuels de droit public et contraires au décret du
15 février 1988, notamment en établissant un système de carrière réservé aux seuls
fonctionnaires ou en faisant référence au code du travail réservé aux seuls salariés de
droit privé.
102
CE 17 oct. 1997, n° 152913,
Commune de Wattrelos.
103
CE 15 janv. 1997, n° 152937,
Préfet du Nord c/ Commune de Wattrelos
;
Cour administrative d’appel
de Douai, 20 oct. 2011,
Préfet du Nord c/ Région Nord-Pas-de-Calais.
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8.2.6
Les recrutements sur les emplois de l’OEC doivent par principe être pourvus
par des fonctionnaires, stagiaires ou titulaires
En tant
qu’EPA, l’OEC doit désormais recruter prioritairement des agents titulaires de
la fonction publique territoriale. En effet, les emplois permanents de l’État, des régions, des
départements, des communes et de leurs EPA doivent en principe être occupés par des
fonctionnaires titulaires.
Le recours à des agents contractuels est limité à des circonstances précises, énoncées
notamment par la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale. Cette limitation est la principale raison invoquée lors du précédent
contrôle de la chambre pour justifier le statut d’EPIC permettant une plus grande souplesse dans
le recrutement de personnels très spécifiques, qui ne peuvent être rattachés à aucun cadre
d’emploi. Les aut
res régions françaises gèrent cependant leur compétence environnementale
dans le cadre de la fonction publique territoriale.
Néanmoins, en adoptant un statut des personnels calqué sur celui de la fonction
publique, l’OEC a annihilé en grande partie la sou
plesse de gestion du droit du travail.
L’établissement n’avait pourtant aucune obligation de proposer à ces agents contractuels une
évolution automatique des rémunérations au sein d’une grille indiciaire.
Le choix de se caler sur un système de grilles de rémunération, mais avec une
progression automatique tous les deux ans a eu un impact budgétaire de 0,15
M€ par an sur la
période 2015-2017.
Ce n’est que par exception que la loi n° 84
-53 du 26 janvier 1984 prévoit la possibilité,
dans certaines hypothèses, de pouvoir recourir à des agents contractuels. Les cas permettant de
recruter des agents sous contrat sont limitativement énumérés par la loi; il n’est donc plus
possible de pourvoir un besoin par voie contractuelle en dehors des situations ainsi prédéfinies.
S’agissant des contrats en cours, l’application
des dispositions concernant les agents
contractuels territoriaux
104
empêche désormais l’office de verser une indemnité départ à la
retraite. En appliquant les règles du droit privé, l’OEC s’est imposé une
charge supplémentaire
de près 0,2
M€.
8.2.7
L’impossibilité de titularisation des agents sans passage par un concours
Les agents contractuels de l’OEC ne pourront pas bénéficier des dispositions de la loi
dite Sauvadet. Celle-ci permettait aux agents contractuels de la fonction publique de devenir
titulaires de leur grade, c'est-à-dire fonctionnaires, sous condition, par des recrutements réservés
(avec ou sans concours) ou des sélections professionnelles. Ce dispositif devait s'éteindre le
13 mars 2016. Il a été reconduit jusqu'en 2018 pour un certain nombre d'agents contractuels.
Étaient concernés les agents en CDD de droit public, ceux en CDI de droit public et ceux dont
l'ancienneté en CDD justifiait le passage en CDI en 2012.
104
Articles 43 et 44 du décret du 15 février 1988.
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Une nouvelle prolongation du di
spositif de titularisation a été introduite jusqu’en
2020
105
, mais uniquement pour les agents contractuels employés par certains établissements
publics de l’État. Cette prolongation du dispositif ne trouve donc pas application au sein de la
fonction publique territoriale pour laquelle le terme du dispositif de titularisation est fixé au
12
mars 2018 (nomination au plus tard au 31 décembre 2018 en cas d’inscription au programme
pluriannuel de 2018).
8.2.8
L’impact sur les droits à congés
: la mise en place d’un CET
limité à 60 jours
Les agents non titulaires bénéficient comme les fonctionnaires de congés rémunérés (par
exemple le congé de maladie) ou non rémunérés (par exemple le congé pour convenances
personnelles).
Les règles relatives aux congés des agents non titulaires sont précisées par l'article 136
de la loi du 26 janvier 1984 et le décret n° 88-145 du 15 février 1988 (notamment ses
articles 5
106
et 6).
Ce dernier texte réglementaire fixe la liste des congés, les conditions d’ancienneté
requises, leur durée et les modalités de renouvellement ainsi que les conditions de réemploi à
leur terme.
Les salariés de l’OEC bénéficient, par usage, du droit au report sans limites des jours de
congé non pris. L’établissement, qui n’a pas mis en place le CET prévu dans l’accor
d sur la
RTT, devra obligatoirement mettre en place le système en vigueur au sein de la fonction
publique, dont le plafond est limité à 60 jours (et pas 90 jours comme le prévoit le projet de la
direction débattu avec les organisations syndicales) avec des barèmes particuliers
d’indemnisation par catégorie.
Les agents doivent prendre un minimum de 20 jours de congés
annuels par an.
105
Article 5 de l’ordonnance n° 2017
-543 du 13 avril 2017 portant diverses mesures relatives à la mobilité
dans la fonction publique : « Les agents remplissant les conditions d'éligibilité prévues au présent article, dans sa
rédaction antérieure à la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des
fonctionnaires, demeurent éligibles jusqu'au 31 décembre 2020 à l'accès à la fonction publique prévu à l'article 1
er
de la présente loi. ».
106
Article 5 du décret du 15 février 2018 : « L'agent contractuel en activité a droit, dans les conditions
prévues par le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux,
à un congé annuel dont la durée et les conditions d'attribution sont identiques à celles du congé annuel des
fonctionnaires titulaires.
À la fin d'un contrat à durée déterminée ou en cas de licenciement n'intervenant pas à titre de sanction
disciplinaire, l'agent qui, du fait de l'autorité territoriale, en raison notamment de la définition du calendrier des
congés annuels, n'a pu bénéficier de tout ou partie de ses congés annuels a droit à une indemnité compensatrice.
Lorsque l'agent n'a pu bénéficier d'aucun congé annuel, l'indemnité compensatrice est égale au 1 / 10 de
la rémunération totale brute perçue par l'agent lors de l'année en cours.
Lorsque l'agent a pu bénéficier d'une partie de ses congés annuels, l'indemnité compensatrice est
proportionnelle au nombre de jours de congé annuels dus et non pris.
L'indemnité ne peut être inférieure au montant de la rémunération que l'agent aurait perçue pendant la
période de congé annuel dû et non pris.
L'indemnité est soumise aux mêmes retenues que la rémunération de l'agent ».
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8.2.9
La possibilité de ne plus payer la taxe sur les salaires sous certaines conditions
Selon l’article 231 du
code général des impôts (CGI), les employeurs qui ne sont pas
soumis à la taxe sur la valeur ajoutée sur la totalité de leur chiffre d'affaires
107
, doivent
s’acquitter de la taxe sur les salaires. Cet impôt est calculé sur les rémunérations versées au
cours de l'année par application d'un barème progressif.
C’est le cas de l’OEC qui, en sa qualité d’établissement public non soumis à la
taxe sur
la valeur ajoutée (TVA),
est contraint de s’acquitter de
cette taxe.
En revanche, les collectivités territoriales et les services publics locaux administratifs
qu’elles gèrent
sous forme de régie personnalisée sont expressément exonérés de la taxe sur les
salaires
108
.
Si initialement la création de l’office de l’environnement sous la forme d’un
établissement public de la région de Corse décou
le d’un choix du législateur, son maintien sous
cette forme résulte d’une volonté de la
CTC qui a fait le choix, par délibération du
18 décembre 2002,
de ne pas se substituer à l’OEC à compter du 1
er
janvier 2003, tout en
réaffirmant son caractère industriel et commercial.
Alors que le fonctionnement de l’OEC s’apparente à l’individualisation de la gestion
d'un service public administratif sous la forme d’une régie dotée de la personnalité morale et de
l’autonomie financière au sens de l’article L. 1412
-2 du CGCT, le maintien de la position
adoptée en 2002 par la CTC, prive l’établissement et son principal financeur de la possibilité
de rentrer dans un des cas d’exonération de l’assujettissement à la taxe sur les salaires prévus
par l’article 231
-1 du CGI.
Le paiement de la taxe sur les salaires représente un montant annuel moyen de 0,94
M€,
soit 7,5
M€ sur la
seule période 2011-2018.
Montant de la taxe sur les salaires versée
par l’OEC entre 2011 et 2018
(en €)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Total
1 379 728
1 068 960
1 001 712
820 706
846 358
861 826
710 292
849 032
7 538 613
Source : Chambre régionale des comptes à partir du fichier des mandats.
Sans préjuger des autres incidences sur les autres contributions, la modification de ce
statut, avec une reprise de l’activité en régie directe en la dotant ou
non
de l’autonomie
financière et la personnalité morale (sous la forme d’un
EPA classique) comme le prévoit la loi
du 22 janvier 2002 codifiée
à l’article
L. 4424-40 du CGCT, permett
rait à l’OEC d’entrer dans
les cas d’exonération prévus par l’article 231 du CGI et de réaliser une économie substantielle
sur son fonctionnement de près de 0,9
M€ par an
.
107
Pour l'année du versement des rémunérations ou ne l'ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre
d'affaires au titre de l'année civile qui précède celle du paiement desdites rémunérations (que leurs activités soient
hors du champ de la TVA ou qu’elles soient
dans son champ, mais exonérées).
108
Application combinée des articles 231-1 du CGI, L. 1412-2 et L. 2221-2 du CGCT. Voir également
en ce sens le bulletin officiel des impôts BOI-TPS-TS-10-10-20180404 : § 260 à 350.
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8.2.10
L’éligibilité au
fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
plut
ôt que l’absence de récupération de la TVA
Le FCTVA est une dotation versée à certaines personnes publiques et destinée à assurer
une compensation, à un taux forfaitaire, de la charge de TVA qu’ils supportent sur leurs
dépenses réelles (principalement d’investissement) et qu’ils ne peuvent pas récupérer par la
voie fiscale puisqu’ils ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou
opérations qu’ils accomplissent en tant qu’autorités publiques.
Le taux de compensation forfaitaire fixé par l
’article L. 1615
-6 du CGCT est de
16,404 % pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1
er
janvier 2015.
En vertu de l’article
L. 1615-2 du CGCT, le bénéfice du fonds est réservé aux
collectivités territoriales ainsi qu’
à certains organismes limitativement énumérés, les régies des
collectivités locales dotées de la personnalité morale sous réserve du non-assujettissement de
leur activité à la TVA
La liste des bénéficiaires est fixée limitativement par la loi. Tous les organismes qui ne
sont pas cités expressément ne peuvent donc bénéficier du FCTVA.
Sur le fondement de ces dispositions, la préfète de Corse a considéré en réponse à une
demande de remboursement au titre du FCTVA,
que l’OEC,
EPIC
, n’était pas éligible à ce
fonds.
L’OEC n’étant pas assu
jetti à la TVA, en raison de la franchise en base de TVA liée à
la faiblesse de ces recettes commerciales, il se retrouve dans l’impossibilité de faire jouer le
mécanisme de récupération de TVA. Au demeurant, compte tenu de la faiblesse de ces recettes
commerciales (environ 30 000
€ par an de dépenses éligibles), le mécanisme de récupération
de la TVA, qui ne porte que sur les services et travaux qui concourent à la réalisation de ses
opérations commerciales, apparaît moins avantageux que le système du FCTVA qui porte sur
un montant de dépenses éligibles de 170 000
€ en 2017.
Au regard des dépenses éligibles de 2017, le montant de FCTVA auquel pourrait
prétendre l’OEC en cas de changement de statut s’élève à environ 30
000
€ par an, soit un
manque à gagner sur la période de 224 000
€ entre 2011 et 2018.
Tout comme la taxe sur les salaires, alors que le fonctionnement de l’OEC s’apparente
à l’individualisation de la gestion d'un service public administratif sous la forme d’une régie
dotée de la personnalité m
orale et de l’autonomie financière au sens de l’article L. 1412
-2 du
CGCT, le maintien de la position adoptée en 2002 par la CTC prive l’établissement et son
principal financeur de la possibilité de bénéficier du FCTVA.
La modification de ce statut, avec
une reprise de l’activité en régie directe en la dotant
ou pas de l’autonomie financière et la personnalité morale
permettrait à l’OEC d’entrer dans la
liste des bénéficiaires du FCTVA au sens de l’article L. 1615
-2 du CGCT.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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98
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121
8.2.11
Synthèse de l’impact budgétaire
lié au statut juridique et aux choix
organisationnels retenus par l’office et sa collectivité de tutelle (en €)
EPIC
EPA
Coût dans le régime
EPIC
Coût
dans
le
régime EPA
Évolution
sur
grille
indiciaire
Non obligatoire
Obligatoire pour les
seuls fonctionnaires
Discussion tous les
trois
ans
avec
possibilité
de
réévaluation
0,15
M€/an
0
€
pour
les
contractuels
avec
réévaluation
tous
les trois ans.
Application de la
grille
indiciaire
fonction publique
territoriale pour les
fonctionnaires
Prime d’efficaci
té
Facultatif
Régime indemnitaire
tenant compte des
fonctions,
des
sujétions,
de
l'expertise
et
de
l'engagement
professionnel
(RIFSEEP) pour les
fonctionnaires
et
pour les contractuels
dès
lors
qu’une
délibération
le
prévoit
0,5
M€/an
Variable selon le
régime
indemnitaire.
Indemnité de résidence
Non
prévue,
mais
principe de faveur
Obligatoire
0,2
M€/an
0,2
M€/an
Indemnité
compensatrice
pour
frais de transport
Non
prévue,
mais
principe de faveur
Obligatoire
0,2
M€/an
0,2
M€/an
Temps de travail
1 607 heures/an,
mais
principe
de
faveur
permet un temps de
travail
inférieur
par
accord ou convention
collective
1 607 heures/an
1,1 M€ / an
0
€ si respect durée
légale
Taxe sur les salaires
Obligatoire
Pas de taxe sur les
salaires
pour
les
régies
administratives
dotées
de
la
personnalité
juridique
0,9
M€ / an
0
€
FCTVA
Non éligible
Éligible
pour
les
régies
administratives
dotées
de
la
personnalité
juridique
0 €
Gain de 0,03
M€
Source : Chambre régionale des comptes.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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99
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121
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La requalification de la nature juridique des contrats en raison du caractère
essentiellement administratif de l’établissement public impose à l’office d’appliquer les
règles du droit public dans sa relation juridique avec ses agents et
d’exclure l’application
du code du travail.
Les salariés de l’OEC ont en réalité la qualité d’agents d’un EPA relevant de la collectivité
de Corse. Ils se trouvent nécessairement soumis aux règles de gestion applicables aux
agents des EPA, en particulier la loi du 26 janvier 1984 et le décret du 15 février 1988
relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale et de leurs
établissements
109
.
Cela signifie que ces agents ne peuvent plus bénéficier des stipulations de leur contrat de
travail antérieur, sauf dans l’hypothèse d’u
ne intégration des missions et des personnels de
l’OEC au sein de la collectivité de Corse comme le prévoit le statut particulier de la
Corse
110
. Il suit de là que l’ensemble des règles de recrutement, de rémunération, de
promotion, de congés et de temps de travail doit être revu.
L’application des règles de droit public aux agents de l’office liée
à la requalification
administrative de l’établissement est d’autant plus impérieuse qu’elle constituerait une
source d’économies substantielles pour l’office de plus de 2 M€ par an.
109
En ce sens, tribunal administratif de Paris, 12 décembre 1995 n° 9214017.
110
En ce sens, la loi 22 janvier 2002 relative à la Corse codifié
e à l’article L. 4424
-40 du CGCT.
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EMENT DE LA CORSE (OEC)
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121
ANNEXES
Annexe n° 1. Suivi des recommandations du précédent rapport de la chambre régionale des
comptes de Corse
..........................................................................................................
101
Annexe n° 2. Informations générales / Informations statistiques
.......................................................
102
Annexe n° 3
.
Anomalies constatées dans les annexes budgétaires
.....................................................
103
Annexe n° 4. Écarts entre les prévisions et les réalisations budgétaires
.............................................
104
Annexe n° 5. Fiabilité des comptes
.....................................................................................................
105
Annexe n° 6. Analyse financière
........................................................................................................
110
Annexe n° 7. Autorisation pluriannuelle (AP-AE/CP)
.......................................................................
114
Annexe n° 8. Délibérations portant création ou transformation de poste
...........................................
116
Annexe n° 9. Anomalies sur la comptabilisation des jours de congés
................................................
117
Annexe n° 10. Simili
tudes du statut de l’OEC avec celui des fonctionnaires
.....................................
119
Glossaire
.....................................................................................................................................
120
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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Annexe n° 1.
Suivi des recommandations du précédent rapport de la chambre
régionale des comptes de Corse
Recommandations
Non
mise
en
œuvre
Partiellement
mise en
œuvre
Totalement
mise en
œuvre
Devenue
sans
objet
Clarifier les champs d’intervention des divers
intervenants et affirmer la coordination pour
renforcer l’efficacité des actions en matière
environnementale.
X
Remettre en pratique les dispositions de l'article
18 bis des statuts relatif à l'établissement et la
transmission de la lettre de cadrage pour
l'exercice budgétaire à venir.
X
Appliquer l'article 18 quater des statuts qui
prévoit
l'établissement
d'une
charte
précisant les conditions concrètes de réalisation
des
actions
en
communication
de
l’établissement.
X
Mettre en place un contrôle de gestion interne
notamment pour mesurer les résultats obtenus
par rapport aux objectifs, en termes de moyens,
de délais et de coûts.
X
Appliquer
les
instructions
comptables
en
procédant notamment à l'amortissement des
subventions d'équipement versées et des frais
d'études et en apurant les arriérés,
X
Régulariser les travaux pour le compte de tiers
(c/237)
X
Clarifier et formaliser dans le règlement
financier les règles d'engagement juridique pour
fiabiliser l'inscription des restes à réaliser
notamment dans ses relations avec la CTC
X
Inscrire
les
seuls
crédits
de
paiements
correspondant aux engagements de la CTC dans
les restes à réaliser.
X
Source : Chambre régionale des comptes.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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121
Annexe n° 2.
Informations générales / Informations statistiques
Source : Chambre régionale des comptes
à partir des comptes administratifs de l’OEC
.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
299 213
302 966
305 674
309 693
314 486
316 257
320 208
323 215
327 283
Valeurs
2010
Valeurs
2011
Valeurs
2012
Valeurs
2013
Valeurs
2014
Valeurs
2015
Valeurs
2016
Valeurs
2017
Valeurs
2018
1
Dépenses réelles de fonctionnement/population
59,35 €
69,17 €
73,87 €
75,04 €
70,29 €
62,49 €
64,66 €
60,88 €
59,67 €
2
Produit des impositions directes/population
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
3
Recettes réelles de fonctionnement/population
64,79 €
71,22 €
72,48 €
82,18 €
62,32 €
62,83 €
61,35 €
70,18 €
62,00 €
4
Dépenses d'équipement brut/population
2,49 €
3,20 €
2,94 €
1,94 €
2,23 €
1,15 €
2,46 €
0,96 €
3,36 €
5
Encours de la dette/population
-
€
-
€
-
€
-
€
-
€
-
€
-
€
-
€
-
€
6
DGF/population
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
7
Dépenses de personnel/dépenses réelles de
fonctionnement (2)
53,0%
56,5%
54,4%
52,7%
51,7%
60,5%
58,4%
58,6%
61,0%
9
Dépenses de fonct. et remb. dette en capital/recettes
réelles de fonct. (2)
91,6%
97,1%
101,9%
91,3%
112,8%
99,5%
105,4%
86,7%
96,2%
10
Dépenses d’équipement brut/recettes réelles de
fonctionnement (2)
3,8%
4,5%
4,1%
2,4%
3,6%
1,8%
4,0%
1,4%
5,4%
11
Encours de la dette/recettes réelles de
fonctionnement (2)
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Informations financières - ratios (2)
I
- INFORMATIONS GENERALES
INFORMATIONS STATISTIQUES, FISCALES ET FINANCIERES
Données INSEE
pour CA
Population
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EMENT DE LA CORSE (OEC)
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Annexe n° 3.
Anomalies constatées dans les annexes budgétaires
Annexe
Anomalies
relative aux méthodes d’amortissement
L’annexe d’amortissement ne doit
pas se contenter de
renvoyer le lecteur vers des délibérations, mais rappeler
pour chaque bien le choix retenu par la collectivité en la
matière
relative aux variations de patrimoine
L’annexe sur la variation du patrimoine (état des entrées)
renvoie vers l’inventaire exhaustif tenu par la collectivité
(66 pages annexées dans la mouture 2017). La chambre
rappelle que cette annexe doit uniquement rendre compte
des biens acquis au cours de l’année écoulée.
sur les occupations immobilières
L’état des ensembles immobiliers occupés par l’o
ffice
figurant dans les annexes ne fait pas partie des informations
requises par les instructions comptables.
Cet état trouve davantage sa place dans le rapport d’activité
de l’OEC.
sur les concours alloués
Pour compléter l’annexe relative aux subventions allouées
pendant l’année l’OEC insère dans le document budgétaire
un listing de plus de 90 pages (96 en 2017) détaillant les
plans d’amortissement de l’ensemble
des concours versés
sur plusieurs années.
Ce document complexifie la lecture alors que seuls les
concours de l’année présentent ici un intérêt, à différencier
entre personnes privées et publiques et à classer par type de
tiers,
afin d’en évaluer
annuellement les montants globaux.
rendant compte sur les opérations pour le compte de tiers
Absence des dates relatives à la délibération applicable en
la matière
sur l’état du personnel
Manq
ue de fiabilité de l’information relative aux effectifs.
sur la formation des élus
La présence de l’annexe relative aux actions de formation
des élus permet de constater que l’OEC n’a jamais ouvert
de crédits dans ses budgets pour cette dépense malgré son
caractère obligatoire (cf. article L. 4321-1 du CGCT).
relative aux AP/CP
Prévu aux articles L. 4312-4 et R. 4312-3 du CGCT, un
bilan de la gestion pluriannuelle doit être présenté par le
président de l’office à l’occasion du vote du compte
administratif.
Ce bilan comprend notamment la communication du ratio
de couverture des AP et des AE
et est assorti de l’état relatif
à la situation des AP et des AE en annexe du compte
administratif.
Les documents remis au conseil d’administration pour
appréhender la
situation d’engagement de l’o
ffice restent
très sibyllins pour un néophyte (cf. remarques d’élus dans
les procès-verbaux de séances), lourds à exploiter (52 pages
en 2017) et nuisent à la lisibilité des compte.
Source : Chambre régionale des comptes.
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EMENT DE LA CORSE (OEC)
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121
Annexe n° 4.
Écarts entre les prévisions et les réalisations budgétaires
Source : Chambre régionale des comptes.
1 | Section de Fonctionnement
Chap
Chap Lib
Données
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
011
BP
5 665 594
5 563 056
5 100 204
3 527 802
3 210 753
3 325 938
4 532 553
3 419 244
DM
+8 050 280
+9 452 711
+6 979 476
+1 340 146
+969 131
+904 191
+56 714
+1 502 644
BP + DM
13 715 874
15 015 767
12 079 680
4 867 948
4 179 884
4 230 130
4 589 268
4 921 887
CA
3 332 860
4 198 687
4 142 963
3 126 880
2 586 318
2 218 647
2 105 265
2 060 165
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
012
BP
12 384 163
12 951 688
12 089 204
11 784 278
11 601 206
12 082 454
12 080 208
12 926 710
DM
+2 496 277
+1 042 449
+918 353
+129 777
+981 410
+335 842
+236 841
-209 972
BP + DM
14 880 440
13 994 136
13 007 557
11 914 055
12 582 616
12 418 296
12 317 049
12 716 737
CA
11 849 885
12 279 537
12 246 201
11 426 040
11 952 368
12 083 281
11 533 162
11 915 950
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Surévalué
Non utilisé
Surévalué
Surévalué
Non utilisé
Surévalué
65
BP
6 139 739
12 002 091
6 580 767
5 569 963
4 257 958
4 719 712
6 455 894
6 516 488
DM
+4 477 546
+5 267 425
+12 509 397
+3 326 904
+2 548 647
+2 667 539
+556 946
+1 550 045
BP + DM
10 617 285
17 269 516
19 090 164
8 896 866
6 806 604
7 387 251
7 012 840
8 066 533
CA
5 769 893
6 100 611
6 725 667
7 456 104
5 203 210
6 397 093
6 039 078
5 553 377
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Surévalué
Surévalué
Surévalué
Surévalué
Non utilisé
Non utilisé
66
BP
200
100
8 908
DM
+41
BP + DM
41
200
100
8 908
CA
40
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
67
BP
1 243
7 000
52 000
DM
+1 450
+124 586
+249 471
+126 713
+330 362
+50 000
BP + DM
2 693
124 586
249 471
126 713
330 362
57 000
52 000
CA
2 693
124 586
96 383
20 362
5 548
614
Ajout de Crédits
Non utilisé
Surévalué
Non utilisé
Non utilisé
68
BP
125 000
DM
+275 258
+150 672
+13 635
BP + DM
275 258
275 672
13 635
CA
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
OPERATION D ORDRE DE
TRANSFERTS ENTRE
SECTIONS
CHARGES GENERALES
CHARGES DE PERSONNEL
ET FRAIS ASSIMILES
AUTRES CHARGES DE
GESTION COURANTE
CHARGES FINANCIERES
CHARGES
EXCEPTIONNELLES
Section d'Investissement
Chap
Chap Lib
Données
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
13
BP
DM
+83 569
BP + DM
83 569
CA
83 569
Ajout de Crédits
20
BP
438 780
421 800
173 250
277 064
160 375
298 505
323 675
239 593
DM
+1 041 317
+871 246
+862 044
+108 272
+80 274
+423 260
+85 000
+117 000
BP + DM
1 480 097
1 293 046
1 035 294
385 336
240 649
721 765
408 675
356 593
CA
427 693
130 081
203 404
315 039
149 370
166 199
137 815
321 539
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Surévalué
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
204
BP
7 857 931
7 485 000
4 456 850
4 321 264
4 931 310
4 715 359
7 264 510
4 093 877
DM
+25 475 549
+28 324 901
+29 440 239
+1 213 050
+2 737 851
+6 245 538
+1 872 881
+2 745 032
BP + DM
33 333 480
35 809 901
33 897 089
5 534 313
7 669 161
10 960 897
9 137 391
6 838 909
CA
4 526 690
4 328 635
4 988 891
4 281 333
5 823 653
3 895 692
3 729 898
3 069 990
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
21
BP
889 350
1 164 500
637 100
759 546
738 820
1 145 904
917 095
1 417 066
DM
+1 631 609
+1 852 029
+1 544 496
-34 357
+139 351
+77 634
+111 501
+260 821
BP + DM
2 520 959
3 016 529
2 181 596
725 190
878 171
1 223 538
1 028 596
1 677 887
CA
478 320
768 865
398 823
387 425
215 603
622 095
171 805
774 592
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
23
BP
40 000
21 950
21 000
15 000
99 300
12 000
DM
+303 385
+233 846
+125 000
BP + DM
343 385
255 796
146 000
15 000
99 300
12 000
CA
63 540
Ajout de Crédits
Surévalué
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
27
BP
DM
+1 004 000
+1 000 000
+1 000 000
BP + DM
1 004 000
1 000 000
1 000 000
CA
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
45
BP
26 800
60 000
95 000
49 000
DM
+114 442
+88 077
+60 000
+2 552
BP + DM
114 442
88 077
86 800
60 000
95 000
49 000
2 552
CA
3 840
57 691
42 149
2 552
Ajout de Crédits
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
Non utilisé
COMPTABILITÉ
DISTINCTE RATTACHÉE
SUBVENTIONS
D'INVESTISSEMENT
IMMOBILISATIONS
INCORPORELLES
Subventions d'équipement
versées
IMMOBILISATIONS
CORPORELLES
IMMOBILISATIONS EN
COURS
AUTRES
IMMOBILISATIONS
FINANCIÈRES
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EMENT DE LA CORSE (OEC)
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105
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121
Annexe n° 5.
Fiabilité des comptes
Des principes comptables de bonne gestion non mis en œuvre
En ce qui concerne le principe d’indépendance des exercices :
En premier lieu, la chambre constate, pour certaines années (2014, 2016 et 2018), la
présence de sommes conséquentes sur le compte des recettes à régulariser (compte 4718)
qui retrace les versements n'ayant pas pu être imputés à un titre de recette lorsque l’absence
o
u l’insuffisance de justification ne permet pas d’inscrire le verseme
nt. En 2014, les recettes
à régulariser se sont élevées jusqu’à 1 M€ représentant 5,4
% des produits de gestion, alors
que le seuil de qualité des comptes de la direction générale des finances publiques préconise
un taux inférieur à 0,1 %.
Il appartient à la direction financière de réaliser, avant la fin de la journée complémentaire,
toutes les diligences nécessaires à l’identification de ces créances afin de pouvoir imputer
ces sommes dans les plus brefs délais aux comptes définitifs, de manière à renforcer la
sincérité du résultat. En procédant ainsi, le résultat 2014 de la section de fonctionnement
aurait été de -
1,6 M€ contre –
2,6 M€ figurant au compte administratif.
En second lieu, bien que prévu dans son règlement budgétaire, l’office ne procède pas
aux
rattachements des charges et des produits. Ce principe a pour objectif de faire apparaître
dans le compte de résultat l’intégralité des charges et des produits ayant donné lieu à service
fait au cours d’un exercice en passe d’être clos, même si les piè
ces comptables
correspondantes n’ont pas encore été reçues ou émises. À titre d’exemple, l’absence de
comptabilisation d’une partie de la taxe sur les salaires a conduit à minorer les charges de
personnel de 0,2
M€ en 2017.
En outre, le seuil de 50 000 € défini dans son règlement budgétaire et identique à celui de
la CTC, n’est pas en adéquation avec la volumétrie du budget de l’office (39,3 M€) en
comparaison avec le budget de la CTC (1 230
M€
).
L’établissement
devrait réviser à la baisse le seuil en dessous duquel il est obligatoire de
procéder au rattachement des charges et des produits et d’assurer l’effectivité du
rattachement dans le respect de son règlement budgétaire et financier.
En ce qui concerne le principe de prudence :
Pour l'ensemble des entités du secteur public, les normes comptables imposent d’enregistrer
en comptabilité une provision sur l'exercice en cours, en raison de la réalisation probable
d'un risque ou d’une charge nécessitant une sortie
de ressources sur un prochain exercice.
Cette opération permet de rendre cohérent le résultat comptable avec la réalité des
obligations financières de la structure même si celles-ci ne sont pas encore décaissables.
L’examen des comptes atteste du non
-respect de ce principe qui trouverait utilement à
s’appliquer dans le cadre de contentieux liés aux ressources humaines et de la prise en
compte du stock des jours de congés
non pris évalués à plus de 3 M€.
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106
sur
121
L’imparfaite connaissance du patrimoine
Ce défaut de suivi se traduit par la non-
concordance de l’état de l’actif et de
l’inventaire comptable dès lors que 74
% des fiches d’immobilisations n’ont pas été
restituées pa
r l’ordonnateur au comptable
111
.
Diverge
nce entre l’actif et l’i
nventaire
Source
: État de l’actif du trésorier.
En deuxième lieu, cette carence dans le suivi des immobilisations conduit à constater
la dépréciation de la valeur des biens pour des montants supérieurs à la valeur
d’acquisition
112
. Le compte 20422 « bâtiments et installations » fait ainsi l’objet d’un
suramortissement de près de 0,5
M€, correspondant à
un tiers de la dépense totale sur ce
compte
113
.
En troisième lieu, ce défaut de suivi se retrouve dans le traitement des subventions
transférables. Ces subventions (imputées en recettes au compte 131) participent aux
financemen
ts d’une immobilisation soumise aux règles d’amortissement. Leur reprise
impérative au compte de résultat permet d’atténuer la charge de la dotation aux
amortissements des biens acquis ou réalisés et,
in fine
, de solder les comptes de subventions
au bilan
114
. Lorsque la subvention est totalement reprise, le comptable solde son montant en
débitant le compte 131 (par essence créditeur) par le crédit de la subdivision intéressée du
compte 139.
Si l’OEC procède à l’amortissement des subventions transférables, il
ne procède pas
à la reprise de ces dernières (aucun mouvement en crédit du compte 139 et en débit du
compte 131 depuis au moins 2009).
111
Le comptable est responsable de l’enregistrement des immobilisations et de leur suivi à l’actif du bilan
(c’est
-à-
dire l’ensemble des fiches d'immobilisations). Ce fichier permet de justifier les soldes des comptes
appar
aissant à la balance et au bilan, soldes participant à la sincérité du budget. L’état de l’actif et l’inventaire
comptable (tenu par l’ordonnateur) doivent donc être, en toute logique, analogues.
112
À l’inverse,
le compte 2158 soumis à cette obligation comp
table n’a pas fait l’objet d’amortissement.
113
Cette anomalie se retrouve dans trois autres cas (art. 2804122, 2808, 28153).
114
Elle consiste en un amortissement « à l’envers » sur le même rythme que l’amortissement des biens
réalisés ou acquis, et se tradui
t par une dépense en section d’investissement (compte 139) et par une recette
concomitante en section de fonctionnement (compte 777).
ÉTAT DES FICHES
Nombre de Fiches
Soit en %
En attente
2792
74%
Complétée
979
26%
Cloturée
1
0%
Total général
3772
100%
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121
L’imparfaite connaissance du patrimoine
Il appartient à l’office d’inscrire sur le compte 131 les seules subventions participant
aux financements d’une immobilisation pouvant faire l’objet d’un amortissement et de
procéder à la reprise de ces subventions transférables, conformément à la durée
d’amortissement du bien concerné, et de se rapprocher du trésorier afin de fiabiliser les
montants inscrits sur le comp
te 131 et procéder à un virement d’ordre des subventions non
amortissables.
En quatrième lieu, le défaut de suivi des immobilisations s’illustre par l’absence de
transfert des opérations achevées dans les comptes idoines. Le compte 23 doit faire
apparaître la seule valeur des immobilisations qui ne sont pas terminées. Lorsque
l’immobilisation est achevée, les dépenses portées aux comptes 231 et 232 sont virées au
compte 21 par opération d’ordre non budgétaire. Plusieurs comptes du chapitre 23 (comptes
2312, 2313 et 2315) concernant diverses constructions pour un montant de 1,3
M€ n’ont
pas enregistré de mouvement depuis 2011 et devraient vraisemblablement être soldés en
basculant les montants y figurant en immobilisations définitives.
Recettes à régulariser
(en €)
Source :
Chambre régionales des comptes d’après l
es comptes de gestion (2018, provisoire).
Opérations à classer ou à régulariser
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Recettes à classer ou à régulariser
4 963
3 529
96 069
88 894
1 034 875
325 723
397 218
16 669
1 508 096
Produits de gestion
19 057 198
21 219 680
21 719 615
24 869 519
19 172 268
19 609 387
19 333 327
22 140 777
19 880 566
Recettes à classer ou régulariser
en % des produits de gestion
0,0%
0,0%
0,4%
0,4%
5,4%
1,7%
2,1%
0,1%
7,6%
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108
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121
Contrôle des Amortissements
(en €)
Source : Compte de g
estion de l’OEC 2017.
Art.
Lib. Immo
Total dépense
Art.
Lib. Amortissements
Total Amort.
Remarques
2031
Frais d'études
38 236,10
2032
Frais recherche et dev
3 130 256,61
28032
Frais de recherche et de développement
1 578 942,71
2033
Frais d'insertion
21 741,01
28033
Frais d'insertion
6 091,72
2804122
Bâtiments et installations
19 389,85
Montant des amort > à la Dépense
204131
Biens mobiliers, matériel et études
114 412,48
2804131
Biens mobiliers, matériel et études
58 956,16
204132
Bâtiments et installations
768 644,23
2804132
Bâtiments et installations
202 136,54
204141
Biens mobiliers, matériel et études
2 403 907,61
2804141
Biens mobiliers, matériel et études
1 134 285,28
204142
Bâtiments et installations
43 414 527,12
2804142
Bâtiments et installations
13 394 914,10
204181
Biens mobiliers, matériel et études
78 551,17
2804181
Biens mobiliers, matériel et études
62 847,55
204182
Bâtiments et installations
4 445 076,10
2804182
Bâtiments et installations
1 027 852,95
20421
Biens mobiliers, matériel et études
5 051 857,37
280421
Biens mobiliers, matériel et études
1 505 855,10
20422
Bâtiments et installations
1 415 583,97
280422
Bâtiments et installations
1 904 531,18
Montant des amort > à la Dépense
2051
Concessions et droit similaires
288 066,84
28051
Concessions et droits similaires
255 041,49
208
Autres immobilisations incorporelles
16 972,71
2808
Autres immobilisations incorporelles
21 333,34
Montant des amort > à la Dépense
2111
Terrains nus
53 052,26
21311
Batiments administratifs
14 164,83
281311
Bâts administratifs
11 331,72
21351
Batiments publics
29 060,60
281351
Bâtiments publics
1 004,64
21352
Batiments prives
37 539,63
281352
Bâtiments privés
2 646,27
2153
Réseaux divers
33 244,37
28153
Réseaux divers
38 265,90
Montant des amort > à la Dépense
21578
Autre mat tech
1 664 153,88
281578
Amort autre mat techn
1 440 266,00
2158
Autres installations, maté outil techniq
15 065,76
Non-amortis
216
Collections et oeuvres d'art
1 600,00
217311
Batiments administratifs
25 906,56
2817311
Bâts administratifs
10 212,88
2181
Instal gales agenct amngts divers
4 727 389,63
28181
Instal gales agenct amngts divers
588 326,13
21828
Autres mat de transport
3 014 771,73
281828
Autres mat de transport
1 166 328,74
21838
Autre mat informatique
813 146,43
281838
Amort autre mat infom
673 965,70
21848
Autres mat de bureau et mobilier
284 119,23
281848
Autres mat de bureau et mobilier
228 700,69
2188
Autres
49 424,21
28188
Amort autres
33 521,31
non soumis à l'amortissement
non soumis à l'amortissement
soumis à l'amortissement sous condtions particulières
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121
Amortissement des subventions transférables
(en €)
Source : Compte de g
estion 2017 de l’O
EC.
Poids et variation des immobilisations en cours (en m
illiers d’euros
)
Source :
Chambre régionale des comptes d’après les comptes de gestion de l’OEC
.
Les Recettes
Compte
Libellé
Balance d'Entrée
(Crédit) (A)
Mouvement en
cours d'année
Situation fin
d'année (Crédit)
1311
Etat et Etablissements Nationaux
235 197,12
+9 000,00
244 197,12
1312
Région
56 717 819,05
+2 101 608,66
58 819 427,71
1313
Dépt
376 898,08
376 898,08
13172
FEDER
426 745,36
+42 970,77
469 716,13
13178
Autres
2 091 958,55
+100,00
2 092 058,55
1318
Autres
2 152 321,41
+7 665,00
2 159 986,41
Total Compte 131
62 000 939,57
+2 161 344,43
64 162 284,00
L'amortissement des recettes
Compte
Libellé
Balance d'Entrée
(Débit)
Mouvement en
cours d'année (B)
Situation fin
d'année (Débit)
Nombre d'années pour
solder la subvention
(A/B)
13911
Subv équipt transf - Etat EPN
200,00
+3 499,00
3 699,00
67
13912
Subv équipt transf - Région
4 812 955,42
+753 073,87
5 566 029,29
75
13913
Subv équipt transf -
Dépt
687,44
+587,44
1 274,88
642
139172
FEDER
200,00
200,00
indéfini / pas de mvt
139178
Autres
13 311,69
+13 211,68
26 523,37
158
13918
Subv équipt transf autres
200,00
200,00
indéfini / pas de mvt
Total Compte 139
4 827 554,55
+770 371,99
5 597 926,54
Compte
Libellé
Balance d'Entrée
(Débit)
Mouvement en
cours d'année
Situation fin
d'année (Débit)
777
Quote-part subv invest transf au résult
+770 371,99
770 371,99
Art
Lib Art
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2 312
Aménagements terrains
517,07
517,07
517,07
517,07
517,07
517,07
517,07
517,07
2 313
Constructions
649,20
712,74
712,74
712,74
712,74
712,74
712,74
712,74
2 315
Instal mat outil techn
115,99
115,99
115,99
115,99
115,99
115,99
115,99
115,99
Solde Débiteur Chapitre 23
1 282,26
1 345,80
1 345,80
1 345,80
1 345,80
1 345,80
1 345,80
1 345,80
Solde Créditeur Chapitre 2
0
0
0
0
0
0
0
0
7 717,82
7 968,17
8 433,09
8 427,76
8 380,77
8 112,53
8 286,11
7 913,87
17%
17%
16%
16%
16%
17%
16%
17%
Part des immo. en cours dans les
immoblisations globales
Montant net portés en immoblisations
corporelles au bilan
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110
sur
121
Annexe n° 6.
Analyse financière
Constitution de la CAF (
en €
)
Source : Chambre régionale
s des comptes d’après les comptes de g
estion (2018, provisoire).
Taux d’
épargne
(en €)
Source
: Chambre régionales des comptes d’après les comptes de g
estion (2018, provisoire).
Détail des dépenses et recettes d’investissement
(
en €
)
Source : Cham
bre régionales des comptes d’après les comptes de g
estion (2018, provisoire).
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Produits de Gestion
19 057 198
21 219 680
21 719 615
24 869 519
19 172 268
19 609 387
19 333 327
22 140 777
20 455 715
Dépenses de Gestion
17 469 536
20 603 520
22 146 519
22 541 745
21 583 617
19 487 827
20 402 114
19 180 498
19 114 432
Résultat d'Exploitation (1
1 587 663
616 160
-426 903
2 327 774
-2 411 348
121 560
-1 068 787
2 960 279
1 341 283
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Produits Financiers
Dépenses Financières
40
Résultat Financier (2)
0
0
0
0
-40
0
0
0
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Produits Exceptionnels
47 945
8 507
2 209
8 102
1 865
7 363
13 235
46 894
0
Dépenses Exceptionnelles
6 233
2 693
124 586
96 383
20 362
5 548
614
0
Résultat Exceptionnel (3
41 712
5 814
2 209
-116 483
-94 518
-12 999
7 687
46 280
0
CAF (1+2+3)
1 629 374
621 975
-424 694
2 211 290
-2 505 907
108 561
-1 061 100
3 006 558
1 341 283
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Recettes Réelles de Fonct.
19 387 211
21 577 305
22 154 140
25 450 707
19 599 540
19 870 819
19 643 470
22 684 677
20 291 334
CAF Brute
1 629 374
621 975
-424 694
2 211 290
-2 505 907
108 561
-1 061 100
3 006 558
1 341 283
Taux d'épargne
8,4%
2,9%
-1,9%
8,7%
-12,8%
0,5%
-5,4%
13,3%
6,6%
Dépenses d'Investissement
Chap
Chap Lib
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
204
Subventions d'équipement versées
5 171 979
4 526 690
4 328 635
4 988 891
4 281 333
5 823 653
3 895 692
3 729 898
3 069 990
21
Equipement Brut (Immo. Corp.)
463 122
478 320
768 865
398 823
387 425
215 603
622 095
171 805
774 592
20
Equipement Brut (Immo. Incorp.)
280 252
427 693
130 081
203 404
315 039
149 370
166 199
137 815
321 539
23
Equipement Brut (Immo. En Cours
804
63 540
45
Opérations pour compte de Tiers
3 840
57 691
42 149
2 552
13
Subventions d'investissement versées
83 569
Total Dépenses d'Investissement (4)
5 916 157
5 496 243
5 227 581
5 591 118
5 071 205
6 246 318
4 726 136
4 042 071
4 171 017
Recettes d'Investissement
Chap
Chap Lib
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
204
Subventions d'équipement reçues
58 170
45
Opérations pour compte de Tiers
768
46 322
35 000
13
Subventions d'investissement versé
3 561 965
5 517 397
2 696 886
5 351 038
6 126 243
7 057 647
5 422 205
2 161 344
3 471 661
Total Recettes d'Investissement (5)
3 561 965
5 517 397
2 696 886
5 351 038
6 126 243
7 116 585
5 468 527
2 161 344
3 506 661
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
Page
111
sur
121
Schéma du financement des investissements (
en €
)
Source
: Chambre régionales des comptes d’après les comptes de g
estion (2018, provisoire).
Fonds de roulement, trésorerie et besoin en fonds de roulement (en
€
)
Source
: Chambre régionales des comptes d’après les comptes de g
estion (2018, provisoire).
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Dépenses d'Investissement (4)
5 916 157
5 496 243
5 227 581
5 591 118
5 071 205
6 246 318
4 726 136
4 042 071
4 171 017
Recettes d'Investissement (5)
3 561 965
5 517 397
2 696 886
5 351 038
6 126 243
7 116 585
5 468 527
2 161 344
3 506 661
Besoin (+) ou Excèdent (-) de
Financement (6 = 4-5)
+2 354 193
-21 154
+2 530 696
+240 080
-1 055 038
-870 267
-742 392
+1 880 726
+664 357
CAF (7)
+1 629 374
+621 975
-424 694
+2 211 290
-2 505 907
+108 561
-1 061 100
+3 006 558
+1 341 283
Variation du Fonds de
Roulement (7-6)
-724 818
+643 129
-2 955 390
+1 971 210
-1 450 869
+978 828
-318 708
+1 125 832
+681 824
Résultat de la Section de Fonctionnement
Sens
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
RECETTES
20 991 545
23 646 788
24 672 738
28 195 475
22 831 486
23 280 841
23 304 493
26 550 290
24 370 775
DEPENSES
19 367 909
23 024 813
25 097 432
25 984 184
25 337 393
23 172 280
24 365 592
23 539 853
23 029 492
Résultat Comptable (1)
+1 623 637
+621 975
-424 694
+2 211 290
-2 505 907
+108 561
-1 061 100
+3 010 436
+1 341 283
Résultat de la Section d'Investissement
Sens
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
RECETTES
5 172 037
7 586 880
5 215 484
8 095 805
9 358 189
10 526 607
9 129 550
6 023 079
7 006 661
DEPENSES
7 520 492
7 565 726
7 746 179
8 335 885
8 303 151
9 656 340
8 387 159
7 907 684
7 666 120
Déficit ou Excédent (2)
-2 348 455
+21 154
-2 530 696
-240 080
+1 055 038
+870 267
+742 392
-1 884 604
-659 459
Situation Globale (1+2)
-724 818
+643 129
-2 955 390
+1 971 210
-1 450 869
+978 828
-318 708
+1 125 832
+681 824
Fonds de Roulement
Millésime
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Section de Fonctionnement
1 028 234
1 650 209
1 225 514
3 436 805
930 898
1 039 459
-21 641
2 988 795
4 330 079
Section de Investissement
3 145 359
3 166 514
635 818
395 738
1 450 776
2 321 043
3 063 434
1 178 830
519 370
Fonds de Roulement
4 173 594
4 816 722
1 861 332
3 832 542
2 381 673
3 360 501
3 041 793
4 167 625
4 849 449
variation
+643 129
-2 955 390
+1 971 210
-1 450 869
+978 828
-318 708
+1 125 832
+681 824
Trésorerie
Millésime
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
1 496 995
2 110 821
434 332
1 734 854
440 644
747 947
3 431 373
3 859 009
4 393 987
Fonds de Roulement
Millésime
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Fonds de Roulement
4 173 594
4 816 722
1 861 332
3 832 542
2 381 673
3 360 501
3 041 793
4 167 625
4 849 449
Trésorerie
1 496 995
2 110 821
434 332
1 734 854
440 644
747 947
3 431 373
3 859 009
4 393 987
Besoin en Fds de Roulem
2 676 599
2 705 902
1 427 000
2 097 689
1 941 029
2 612 554
-389 580
308 616
455 461
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
Page
112
sur
121
Détail du bilan (
en €
)
Source : Chambre régionales des comptes d’après les comptes de gestion.
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
BILANS - ACTIFS
I
IMMO INCORPORELLES
25 556,57
28 732,99
30 977,05
33 828,73
35 627,57
38 616,25
39 465,63
40 015,66
TERRAINS
53,05
53,05
53,05
53,05
53,05
53,05
53,05
53,05
CONSTRUCTIONS
2 669,41
2 669,70
2 667,31
2 664,92
2 674,87
36,32
33,29
81,48
RESEAUX/VOIRIE
3 711,50
3 898,02
4 365,33
4 362,39
3 797,13
6 297,70
6 514,77
6 192,99
IMMO CORPO EN COURS
1 282,26
1 345,80
1 345,80
1 345,80
1 345,80
1 345,80
1 345,80
1 345,80
IMMO EN CONCESSION,
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
AUTRES IMMO
1,60
1,60
1,60
1,60
509,92
379,66
339,20
240,55
II
IMMO CORPORELLES
7 717,82
7 968,17
8 433,09
8 427,76
8 380,77
8 112,53
8 286,11
7 913,87
III
IMMO FINANCIERES
2,13
2,13
2,13
2,13
2,13
2,13
2,13
2,13
STOCKS
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
CREANCES
3 966,70
4 026,16
2 391,95
5 214,17
8 070,21
6 844,27
4 383,31
596,76
IV
ACTIF D'EXPLOITATION
3 966,70
4 026,16
2 391,95
5 214,17
8 070,21
6 844,27
4 383,31
596,76
VMP
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
DISPONIBILITES
1 496,99
2 110,82
434,33
1 734,85
440,64
747,95
3 431,37
3 859,01
V
TRESORERIE
1 496,99
2 110,82
434,33
1 734,85
440,64
747,95
3 431,37
3 859,01
VI
COMPTES DE REGUL.ACTIF
0,00
0,03
0,04
0,04
0,00
0,00
0,00
0,00
dont charges à répartir
TOTAUX
38 740,21
42 840,30
42 238,59
49 207,68
52 521,32
54 323,13
55 568,55
52 387,43
BILANS - PASSIFS
DOTATIONS
36 578,53
36 578,53
36 578,53
36 578,53
36 578,53
36 578,53
36 578,53
36 578,53
FONDS GLOBALISES
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
RESERVES
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
DIFFERENCE SUR REAL.
-29 079,65
-30 714,54
-32 705,98
-34 842,68
-37 395,54
-40 049,01
-43 036,63
-46 131,87
REPORT A NOUVEAU
-595,40
1 028,23
1 650,21
1 225,51
3 436,80
930,90
1 039,46
-21,64
RESULTAT DE L'EXERCICE
1 623,64
621,97
-424,69
2 211,29
-2 505,91
108,56
-1 061,10
3 010,44
SUBVENTIONS TRANS.
28 896,87
33 979,67
36 016,93
40 759,90
46 123,49
52 424,58
57 173,39
58 564,36
SUBVENTIONS NON TRANS
0,00
0,00
132,47
132,47
132,47
132,47
132,47
132,47
DROITS DE L'AFFECTANT…
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
AUTRES FONDS PROPRES
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
I
FONDS PROPRES
37 423,99
41 493,86
41 247,47
46 065,02
46 369,84
50 126,03
50 826,12
52 132,29
II
PROVISIONS POUR RISQUE
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
III
DETTES FINANCIERES LT
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
FOURNISSEURS
393,04
390,21
337,37
648,68
732,27
679,59
982,51
22,02
AUTRES DETTES CT
912,47
946,93
551,93
2 399,33
4 384,22
3 191,76
3 362,70
216,43
IV
DETTES A COURT TERME
1 305,51
1 337,14
889,30
3 048,01
5 116,49
3 871,35
4 345,21
238,45
v
COMPTES DE REGUL. PASS
10,72
9,28
101,82
94,65
1 034,98
325,74
397,24
16,69
TOTAUX
38 740,22
42 840,28
42 238,59
49 207,68
52 521,31
54 323,12
55 568,57
52 387,43
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
Page
113
sur
121
Ratios d’analyse b
ilancielle
Source : Comptes de g
estion de l’OEC
.
Solvabilité
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Actif
38 740,21 €
42 840,30 €
42 238,59 €
49 207,68 €
52 521,32 €
54 323,13 €
55 568,55 €
52 387,43 €
Dette
1 305,51 €
1 337,14 €
889,30 €
3 048,01 €
5 116,49 €
3 871,35 €
4 345,21 €
238,45 €
doit être > à 1
30
32
47
16
10
14
13
220
Liquidité
Actifs CT
5 463,69 €
6 136,98 €
2 826,28 €
6 949,02 €
8 510,85 €
7 592,22 €
7 814,68 €
4 455,77 €
Dette CT
1 305,51 €
1 337,14 €
889,30 €
3 048,01 €
5 116,49 €
3 871,35 €
4 345,21 €
238,45 €
doit être > à 1
4
5
3
2
2
2
2
19
Endettement
total dettes
1 305,51 €
1 337,14 €
889,30 €
3 048,01 €
5 116,49 €
3 871,35 €
4 345,21 €
238,45 €
total actif
38 740,21 €
42 840,30 €
42 238,59 €
49 207,68 €
52 521,32 €
54 323,13 €
55 568,55 €
52 387,43 €
doit être faible
0
0
0
0
0
0
0
0
Ratio de structure
Capitaux permanents
37 423,99 €
41 493,86 €
41 247,47 €
46 065,02 €
46 369,84 €
50 126,03 €
50 826,12 €
52 132,29 €
Actfis immobilisés
33 276,52 €
36 703,29 €
39 412,27 €
42 258,62 €
44 010,47 €
46 730,91 €
47 753,87 €
47 931,66 €
doit être supérieur à 1
1,1
1,1
1,0
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
Levier Financier
Total bilan
38 740,22 €
42 840,28 €
42 238,59 €
49 207,68 €
52 521,31 €
54 323,12 €
55 568,57 €
52 387,43 €
Capitaux Propres
37 423,99 €
41 493,86 €
41 247,47 €
46 065,02 €
46 369,84 €
50 126,03 €
50 826,12 €
52 132,29 €
doit être inférieur à 2,5
1,0
1,0
1,0
1,1
1,1
1,1
1,1
1,0
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
Page
114
sur
121
Annexe n° 7.
Autorisation pluriannuelle (AP-AE/CP)
État des AP de l’OEC mi
-février 2019 (
en €
)
Source : Chambre régionale
d’après des données extraites du système financier de l’OEC, des a
nnexes budgétaires.
Année de
Vote du
programme
Montant Voté
(1)
Montant Affecté à
des projets
Montant Engagé
(2)
Année de
mandatement
Montant
mandaté
Montant Mandaté
sur le Millésime
(3)
Reste à
mandater
(2)-(3)
Montant
Mandaté/Mont
ant Voté
(1)/(3)
Stock d'AP non
mandatées
(1)-(3)
2 014
72 857
2 015
35 402
2 014
39 912
2 015
39 556
2 014
224 510
2 015
54 648
2 016
9 985
2 017
74 800
2 014
631 519
2 015
950 388
2 016
248 581
2 018
32 628
2 014
1 574 920
2 015
616 462
2 016
961 485
2 017
46 169
2 014
1 728 830
2 015
1 357 258
2 016
675 309
2 017
27 687
2 018
25 430
2 014
627 644
2 015
2 607 385
2 016
655 700
2 017
489 914
2 018
110 699
2 014
83 731
2 015
366 753
2 016
764 559
2 017
717 047
2 018
484 383
2 015
217 319
2 016
811 534
2 017
945 183
2 018
365 144
2 016
598 984
2 017
1 059 717
2 018
1 193 780
2 017
681 554
2 018
1 415 090
2018
7 228 417
6 448 957
5 535 746
2 018
543 862
545 853
4 989 894
8%
6 682 564
TOTAL
38 976 260
38 196 800
37 655 139
24 168 317
24 170 308
13 484 832
% / Montant
voté
98%
97%
62%
62%
35%
3 335 041
57%
2 180 498
2017
5 431 685
5 431 685
5 100 093
2 096 644
3 003 449
39%
2016
5 032 979
5 032 979
4 905 752
2 852 481
2 053 271
2015
3 381 120
3 381 120
3 244 676
2 339 180
905 496
69%
1 041 940
849 042
2014
3 045 683
3 045 683
3 010 592
2 416 473
594 119
79%
629 211
99%
31 439
2013
5 340 384
5 340 384
5 462 092
4 491 342
970 750
84%
2012
3 845 953
3 845 953
3 895 722
3 814 514
81 208
2011
3 207 147
3 207 147
3 330 910
3 199 035
131 875
100%
8 111
37 822
2010
1 873 401
1 873 401
2 580 064
1 863 116
716 948
99%
10 285
100%
0
2009
401 764
401 764
401 764
363 943
37 822
91%
100%
0
2008
79 468
79 468
79 468
79 468
0
2007
108 259
108 259
108 259
108 259
0
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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115
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121
État des AE de
l’OEC mi
-février 2019 (
en €
)
Source : Chambre régionale des comptes
d’après des données extraites du système financier de l’OEC, des a
nnexes
budgétaires.
Année de
Vote de l'AE
Montant Voté
(1)
Montant
Affecté
Montant
Engagé
(2)
Année de
mandatement
Montant
mandaté
Montant
Mandaté sur le
Millésime AE
(3)
Reste à
mandater
(2)-(3)
Montant
Mandaté/Mont
ant Voté
(1)/(3)
Stock d'AE non
mandaté
(1)/(3)
2008
55 502
55 502
25 985
2 014
17 107
17 107
8 878
31%
38 395
2 014
33 126
2 015
12 405
2 014
107 951
2 015
78 476
2 014
664 980
2 015
71 635
2 014
2 398 812
2 015
125 173
2 016
44 852
2 014
1 506 642
2 015
648 596
2 016
255 198
2 017
40 012
2 018
11 130
2 014
4 378 193
2 015
848 966
2 016
382 810
2 017
9 203
2 015
4 351 463
2 016
904 535
2 017
126 512
2 018
78 840
2 016
5 703 633
2 017
1 086 790
2 018
320 879
2 017
5 531 548
2 018
998 882
2018
8 190 520
7 211 513
5 977 718
2 018
4 838 099
4 838 099
1 139 619
59%
3 352 420
TOTAL
42 390 722
41 411 716
37 527 229
35 576 449
35 576 449
3 218 489
8 081 982
% / Montant
voté
98%
89%
84%
84%
8%
16 125 570
2010
2009
45 531
45 531
45 531
45 531
0
186 438
188 720
186 427
2 293
100%
100%
0
11
2011
736 625
736 625
752 093
736 615
15 479
100%
10
186 438
2012
2 575 787
2 575 787
2 569 325
2 568 837
487
100%
6 949
2013
2 469 724
2 469 724
2 469 000
2 461 578
7 422
100%
8 146
2014
5 868 768
5 868 768
5 641 127
5 619 172
1 289 664
74%
1 517 305
2015
5 601 427
5 601 427
5 496 178
5 461 349
34 828
97%
140 078
2016
7 912 976
7 912 976
7 294 791
7 111 302
183 489
90%
801 674
2017
8 747 425
8 747 425
7 066 761
6 530 430
536 330
75%
2 216 995
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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Annexe n° 8.
Délibérations portant création ou transformation de poste
Millesime
Date
Numéro
Objet de la délibération
2013
26 mars
2
Demande de transformation d'emplois à durée
déterminée en emplois à durée indéterminée au sein
de l'établissement
26 mars
3
Demande de création de postes au sein de
l'établissement
2014
19 février
9
Précisions, modifications et exécution de la
délibération n°13/003 OEC relative aux emplois au
sein de l'établissement
19 février
10
Mise en conformité avec la délibération n°13/106
AC relative aux emplois au sein des offices et
agences ainsi que demande d'ouverture de postes au
sein de l'établissement
2015
30 novembre
37
Transformation d'un poste CDD en CDI au sein du
département
écosystèmes
terrestres
unité
observatoire conservatoire des insectes de Corse
(OCIC).
2016
29 avril
12
Transformation d'un poste CDD en CDI au sein du
département écosystèmes terrestres unité OCIC
30 juin
22
Création de deux postes au Conservatoire botanique
national de Corse (CBNC) et autorisation de
recrutement.
26 octobre
27
Autorisant la création de deux postes au sein du
département prévention et gestion des impacts
anthropiques
ainsi
que
les
recrutements
correspondants
30 novembre
42
Requalification d'un contrat de travail à durée
indéterminée de catégorie B en A et mise en oeuvre
d'une nouvelle procédure de recrutement pour le
poste animation du plan de gestion des déchets
(modification de la délibération n°16/027)
2017
12 juillet
40
Renouvellement de la convention de mise à
disposition auprès de l'OEC de trois agents du
département de Corse-du-Sud
Source : Chambre régionales des comptes d’après
les délibérations de l’OEC.
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EMENT DE LA CORSE (OEC)
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Annexe n° 9.
Anomalies sur la comptabilisation des jours de congés
1
er
cas de figure
:
L’incohérence du stock de congés restant à prendre au regard du stock
de congés précédent et du nombre de jours pris sur la période : 109 jours supplémentaires sur
un échantillon des 20 agents générant le stock de congés le plus important
Un contrôle par échantillonnage a été réalisé sur les 20 agents dont le stock de congés
est le plus élevé. Dans 12 cas sur 15, une erreur d’au moins un jour de congé sup
plémentaire
au bénéfice des agents est identifiée pour un total de 109 jours supplémentaires. Dans deux cas,
il n’a pas été possible de mesurer l’écart en raison d’une anomalie du logiciel ne reportant pas
le stock sur le bulletin de paye sur le mois contrôlé.
Les anomalies rencontrées ont pour origine une évolution erratique des droits à congé
au cours de l’année postérieure à l’acquisition
de ces droits à congé. Dans certains cas, le solde
des jours de congé disparaî
t d’un mois sur l’autre puis réappara
ît (150 cas recensés entre 2011
et 2018). Cette anomalie est constatée notamment entre les mois de mai et juin 2015.
2
ème
cas de figure :
Agents ayant reporté un nombre de jours de congé supérieur à 25
en 2011 : 1 410 jours supplémentaires principalement
sur l’année 2011
.
Seuls cinq agents sur les 20 contrôlés ne présentent aucune anomalie de cohérence. Ils
présentent en revanche, comme d’autres bulletins de 2011, un droit à congé payé
2010 de
36
jours à la place des 25 jours prévus par l’accord sur le tem
ps de travail.
Extrait de la partie basse d’un bulletin de salaire
Source : Chambre régionale des comptes à partir des bulletins de salaire.
Ainsi, en 2011, 120 agents avaient un droit à congé acquis sur la période précédente de
28 jours ou plus (dont 107 ayant acquis 36 jours) qui ont pu être utilisés ou reportés, soit un
total de 1 314
jours. Sur les autres exercices, l’anomalie se retrouve à
quatre reprises et une
régularisation a pu intervenir en cours d’année. Sur l’ensemble de la période, cela repr
ésente
1 410 jours.
3
ème
cas de figure
: Jours de congé qui apparaissent non décomptés par le logiciel.
Des jours enregistrés dans l’application, mais non décomptés sur le stock des agents
(anomalie repérée par le service des ressources humaines mais non corrigée au moment du
contrôle) : l
’anomalie représente 300 jours non décomptés
.
Les congés non pris sont généralement ceux
qui viennent d’être saisis dans le logiciel et
qui ne seront décomptés qu’à la clôture de la paye (congés en cours). Dans le logiciel
, ils
peuvent également correspondre à une régularisation de jours de congés pris mais non
décomptés par l’application en raison d’un dysfonctionnement non identifié. Certains agents
ont donc pris des congés sans que ces derniers aient été décomptés de leur droit à congé.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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118
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121
Plusieurs cas ont été identifiés par un agent du service des ressources humaines sans
qu’aucune mesure corrective ne soit mise en œuvre. Les anomalies représentent un nombre total
de 300 jours de congé, soit 3 % du stock de congés non pris.
Dans certains cas, non seulement les jours de congé n’ont pas été décomptés, mais le
solde de congés
a été crédité (au lieu d’être débité) du nombre de
jours non pris.
C’est le cas d’un agent
qui a posé quatre jours en 2014, qui
n’ont pas été débités.
En
avril 2017, quatre jours de congé sont ajoutés (sans justification
) sur son stock de l’avant
dernière année (passant de 192,5 à 196,5 jours). Au total, cela correspond à huit jours
supplémentaires non justifiés.
4
ème
cas de figure
: un décompte de jours de congé inférieur aux jours effectivement
posés : écart de 124 jours.
Dans certains le total des jours de congé (congé payé, RTT, repos compensateur de
remplacement) décomptés par le logiciel
est inférieur d’un à deux jours par rapport aux congés
posés (exemple
: cas d’agent posant un
jour de congé sans qu’aucun jour ne soit décompté). Sur
la période 2011 à 2018, 126 jours de congé n’ont pas été décomptés du stock de congé
s des
agents. Parmi les cas recensés,
l’écart de un jour peut provenir de la non
-comptabilisation des
jours offerts
(congé d’usage, congé mobile
, jour chômé pour fête patronale par exemple). Ainsi
lorsque l’agent pose
deux
jours de congé adossés à un jour chômé, l’extraction du logiciel
indique un seul motif d’absence (
congés payés par exemple au lieu de deux congés payés et un
jour chômé).
Dans ces cas précis, il ne s’agit pas d’une anomalie ayant minoré le nombre de
jours posés
mais d’une erreur d’enregistrement de la nature de l’absence.
5
ème
cas de figure :
Un nombre de jours de RTT posés supérieur à 10 : représentant un
total de 700 jours posés supplémentaires.
Entre 2011 et 2018, 132 agents ont bénéficié d’un nom
bre de RTT supérieur à 10 jours
représentant plus 700 jours supplémentaires. Certains agents totalise
nt jusqu’à 22 jours de
RTT
sur une année.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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Annexe n° 10.
Similitudes du statut de l’OEC avec
celui des fonctionnaires
Référence
Application similaire droit de la fonction publique
Article 1
er
Les dispositions suivantes s’appliquent aux personnels qui ont été
nommés dans un
emploi permanent
dans la hiérarchie des services de l’
office
Article 3
Le salarié doit tout son temps à l’office et ne peut se livrer à aucune autre activité
rémunérée.
Article 9
Les salariés sont
titulaires d’un grade
en fonction duquel se déroule sa carrière.
Article
19 :
le
recrutement
Le recrutement peut s’effectuer notamment par concours
, au choix par inscription
sur liste d’aptitude
Article 23 : stagiaire
Les salariés recrutés en application de l’article 19 sont nommés stagiaires pendant
un an.
Article 26
En ca
s de promotion, reclassement sur base d’une rémunération égale ou
immédiatement supérieure.
Article 27 : groupe,
indice, échelon
Répartition en catégories qui comportent des échelles de rémunération en échelons.
À chaque échelon correspond un indice.
Article
28 :
la
rémunération dépend
du point d’indice
La rémunération mensuelle est égale au produit de la valeur du point par l’indice
correspondant à l’échelon atteint
.
Article 30 : indemnité
forfaitaire de sujétion
de service
Indemnité forfaitaire de sujétions de service pour les salariés dont les fonctions
comportent, pendant une durée déterminée et sans possibilité de récupération, des
sujétions particulières en dehors de l’horaire normal de travail.
Article 33 : évaluation
Entretien d’évaluation annue
l.
Article
34 :
l
’avancement
Avancement d’échelon à l’ancienneté
; avancement d’échelle ou de catégorie au
choix.
Indemnité de résidence (3 % traitement brut).
Source : Chambre régionale des comptes.
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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120
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121
Glossaire
ADEC :
Agence de développement économique de la Corse
AE :
Autorisation d’engagement
AGIRC :
Association générale des institutions de retraite des cadres
AP :
Autorisation de programme
ARRCO :
Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés
BEP :
Brevet d’études professionnel
les
BOI :
Bulletin officiel des impôts
CAF :
Capacité d’autofinancement
CAP
:
Certificat d’aptitude professionnelle
CBNC :
Conservatoire botanique national de Corse
CDD
:
Contrat à durée déterminée
CDI
:
Contrat à durée indéterminée
CE :
Conseil d’
État
CET :
Compte épargne temps
CGCT
:
Code général des collectivités territoriales
CGI
:
Code général des impôts
CJF
:
Code des juridictions financières
CORE :
Commission de recrutement
CP :
Crédit de paiement
CTC
:
Collectivité territoriale de Corse
DOB :
Débat d’orientation budgétaire
DUER :
Document unique d’évaluation des risques
EPA
:
Établissement public administratif
EPCI :
Établissement public de coopération intercommunale
EPIC
:
Établissement public industriel et commercial
ETP (T)
:
Équivalent temps plein (travaillé)
FCTVA :
Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée
GRH
:
Gestion des ressources humaines
GPEEC
:
Gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences
GVT :
Glissement, vieillissement, technicité
IM
:
Indice majoré
M€
:
Million d’euros
OCIC :
Observatoire conservatoire des insectes de Corse
OEC
:
Office de l’environnement de la Corse
OFFICE DE L’ENVIRONN
EMENT DE LA CORSE (OEC)
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121
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121
PMBB
:
Parc marin international des bouches de Bonifacio
PNRC
:
Parc naturel régional de Corse
RIFSEEP
: Régime indemnitaire tena
nt compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel
RTT
:
Réduction du temps de travail
TVA :
Taxe sur la valeur ajoutée
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EMENT DE LA CORSE (OEC)
REPONSE DE M. JEAN-MICHEL PALAZZI
DIRECTEUR
DE L’OFFICE DE L’EVIRONNEMENT
DE LA CORSE
Chambre régionale des comptes
de Corse
adresse mél. corse@crtc.ccomptes.fr
www.corseccomptes.fr
/crc-corse