25 rue Paul Bellamy BP 14119
–
44041 Nantes Cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet
d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 24 septembre 2019
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE COULAINES
Département de la Sarthe
Exercices 2013 et suivants
COMMUNE DE COULAINES
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1
LA COMMUNE
....................................................................................................................
8
1.1
Population
.......................................................................................................................
8
1.2
Gouvernance
...................................................................................................................
8
1.3
Une commune éligible à la politique de la ville
.............................................................
9
2
LA QUALITÉ DE L’INFO
RMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
........................
9
2.1
La qualité de l’information financière
............................................................................
9
2.1.1 Le budget annexe de la salle polyvalente
.........................................................................
9
2.1.2
Le rapport d’orientations budgétaires
.............................................................................
10
2.1.3
Les notes explicatives de synthèse de l’article L.
2121-12 du CGCT
............................
10
2.1.4 La mise en ligne des informations financières de la commune
......................................
11
2.1.5 Les états financiers et annexes aux documents budgétaires
...........................................
11
2.1.6 La sincérité des prévisions budgétaires
..........................................................................
12
2.2
La fiabilité des comptes
................................................................................................
14
2.2.1 Le rattachement des charges et des produits
...................................................................
14
2.2.2 Les provisions
.................................................................................................................
14
2.2.3
La comptabilité d’engagement et les restes à réaliser
.....................................................
14
2.2.4
L’inventaire et l’état de l’actif
........................................................................................
16
3
LA GESTION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
............................................................
17
3.1
L’analyse financière
......................................................................................................
17
3.1.1 La trajectoire financière de la commune 2013-2017
......................................................
17
3.1.2
L’évolution des ressources de fonctionnement
...............................................................
19
3.1.3
L’évolution des charges de fonctionnement
...................................................................
25
3.2
L’aide aux associations
.................................................................................................
28
3.2.1
La contractualisation avec l’association «
les Jeunesses Sportives de Coulaines »
........
29
3.2.2
Le soutien à l’association socio
-culturelle «
l’Herberie
»
..............................................
30
3.2.3 Le soutien à la « Maison pour tous »
..............................................................................
31
3.3
Le programme d’investissement 2013
-2017
.................................................................
32
3.3.1
Le pôle d’excellence éducative
.......................................................................................
32
3.3.2 La rénovation de la piscine en 2016
...............................................................................
34
3.3.3
Le financement du programme d’investissement
...........................................................
35
3.3.4 La trésorerie
....................................................................................................................
37
3.3.5
L’endettement
.................................................................................................................
37
3.4
Éléments de prospective
...............................................................................................
39
3.4.1 La prospective
.................................................................................................................
39
3.4.2 Les deux scénarios
..........................................................................................................
39
3.5
L’exécution du budget 2018
.........................................................................................
42
3.6
Le budget 2019
.............................................................................................................
43
3.7
La programmation pluriannuelle des investissements (PPI)
.........................................
43
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
4
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................................
45
4.1
L’évolution de l’organisation et des effectifs
...............................................................
45
4.1.1
L’évolution de l’organisation
.........................................................................................
45
4.1.2
L’évolution des effectifs
.................................................................................................
46
4.1.3
Une politique dynamique de promotion de l’apprentissage
...........................................
47
4.2
La mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)
.......................
47
4.2.1 Les travaux préparatoires à la mise en place du RIFSEEP
.............................................
47
4.2.2
L’instauration du RIFSEEP au 1
er
janvier 2017
.............................................................
49
4.2.3
Bilan de l’instauration du RIFSEEP à la mairie de Coulaines
........................................
52
4.3
La Nouvelle Bonification Indiciaire (NBI)
...................................................................
54
4.4
Le temps de travail
........................................................................................................
55
4.4.1 La durée annuelle du travail
............................................................................................
55
4.4.2 Les congés annuels
.........................................................................................................
56
4.4.3 La suppression des « trois jours de congé du maire »
.....................................................
56
4.4.4
Le régime des autorisations d’absence
...........................................................................
58
5
LA MISE EN PLACE DU PRELEVEMENT A LA SOURCE
..........................................
59
5.1
Les différentes étapes suivies par la commune de Coulaines pour la mise en place
du PAS
..........................................................................................................................
60
5.1.1
Les échanges d’informations entre la commune de Coulaines et la DGFiP
...................
60
5.1.2 La mise à jour des bases de données RH
........................................................................
61
5.1.3
La mise à jour des systèmes d’information
....................................................................
61
5.1.4
Les phases de test jusqu’à la mise en œuvre du prélèvement à la source
.......................
62
5.2
La mise en œuvre du prélèvement à
la source à compter de janvier 2019
...................
62
ANNEXES
...............................................................................................................................
64
COMMUNE DE COULAINES
3
SYNTHÈSE
Coulaines est une commune de 7 464 habitants (recensement 2015) située dans le
département de la Sarthe, et intégrée à
l’EPCI
1
de la communauté urbaine du Mans.
Située dans la proche banlieue du Mans, la ville de Coulaines a bénéficié depuis 2010
des dispositifs de la politique de la ville et notamment d’une opération
ANRU
2
en raison de sa
structure urbaine, du nombre important de logements sociaux implanté sur son territoire (49 %)
et des caractéristiques de sa population. La population de Coulaines a un revenu médian
disponible par unité de consommation (17 457 €) plus faible que dans le reste de la communauté
urbaine (19 956 €). Le taux de pauvreté y est élevé (26 % contre 17,8 % pour l’agglomération
du Mans).
Une situation financière tendue mais équilibrée grâce aux
mécanismes de péréquation et de solidarité
Si elle a pu maintenir entre 2013 et 2016, sans augmenter la pression fiscale, une
situation financière correcte, c’est
notamment en raison du fait qu’elle a bénéficié sur toute la
période des mécanismes de péréquation tant verticaux (dotation de solidarité urbaine, dotation
de solidarité rurale et dotation politique de la ville) qu’horizontaux (fonds de péréquation des
ressources intercommunales et communales), qui ont partiellement compensé la baisse de la
part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement. Elle a de surcroît bénéficié d’une
dotation de solidarité communautaire versée par la communauté urbaine « le Mans Métropole »
supérieure à celle perçue par la majorité des communes membres.
Un cap budgétaire difficile à passer en 2017 qui rend nécessaire une
plus grande rigueur de gestion
Pour autant sous l’effet conjugué de l’augmentation de son endettement et
de ses charges
de gestion, l’exercice 2017 a été marqué par une dégradation brutale de l’équilibre du budget.
Celle-ci
s’est traduite par une capacité de désendettement qui a atteint le niveau préoccupant de
17,6 années. Cette dégradation qui a fait entrer la commune dans une période de tension
financière va la contraindre, si elle ne souhaite pas augmenter
les taux d’imposition,
à être plus
rigoureuse encore dans la gestion de ses dépenses et à renoncer à tout recours à l’emprunt à
court et moyen terme.
1
Établissement Public de Coopération Intercommunale
2
Agence nationale pour la rénovation urbaine
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
Quand bien même la situation financière s’est redressée en 2018 grâce à une maîtrise
accrue des dépenses de fonctionnement, l’évolution de ses charges va contraindre la ville de
Coulaines pour les années à venir à un strict maintien voire à une réduction des effectifs du
personnel communal.
L
’intégration de la ville de Coulaines dans une opération de rénovation urbaine et dans
un dispositif de financement par des fonds régionaux et européens a eu un impact fort sur sa
gestion, notamment en ce qu’elle lui
a permis de réaliser entre 2013 et 2017 des projets
d’investissement importants pour un montant de 14,8 M€ tout en bénéficiant d’un taux de
subventions élevé (70 %).
Des progrès à faire sur la tenue des comptes et l’information des élus
et des citoyens
S’agissant de la tenue des comptes de la commune et de leur fiabilité, il est apparu que
des marges de progrès importantes subsistaient.
De même, des marges de progrès existent dans l’organisation et la tenue des assemblées
délibérantes, pour une meilleure information des élus et des citoyens de la commune.
Enfin la commune, qui apporte un soutien important à la vie associative et qui a fait un
effort notable de formalisation dans la contractualisation avec les associations recevant une
subvention supérieu
re à 23 000 € en signant avec ces dernières des conventions pluriannuelles
d’objectifs et de moyens, devra poursuivre cet effort en instaurant des dispositifs annuels
d’évaluation de ces conventions.
Une gestion du temps de travail qui doit être mieux contrôlée
Les effectifs des services de la commune sont restés globalement stables passant de
104,8 équivalents temps plein (ETP) en 2013 à 103,28 ETP en 2017. Sur la période, la commune
a mené une politique d’intégration dans la fonction publique. Le nombre d’agents titulaires a
progressé de 71,8 ETP en 2013 à 83,58 agents en 2017. Le nombre d’agents non titulaires a été
réduit dans le même temps de 33 à 19,7 ETP.
Si
un protocole d’accord intervenu en 2002 fixait bien à 1
607 heures le temps de travail
ann
uel des agents, le règlement intérieur, dans sa version d’octobre 2010, rappelait que chaque
année, le maire pouvait accorder jusqu’à trois jours de congés supplémentaires non obligatoires.
Dans la pratique, ces trois jours étaient accordés automatiquement depuis plus de 15 ans
ce qui réduisait la durée réelle du travail à 1 586 heures en moyenne.
Afin de respecter la durée légale fixée à 1 607 heures, la municipalité a décidé en 2018
de faire évoluer le temps de travail des agents de la commune de Coulaines et de supprimer ces
« 3 jours du m
aire », décision qui a été à l’origine d’un conflit social.
Pour mettre fin à ce conflit, la municipalité a engagé des négociations qui, après une
démarche de recensement du travail effectif des agents, a abouti à la reconnaissance de sujétions
particulières pour 80 % des emplois de la commune, dont l’impact sur la durée du travail a été
estimé à trois jours.
COMMUNE DE COULAINES
5
Une telle disposition a été rendue possible par le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001,
pris pour l’application de l’article 7
-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à
l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale. La
chambre relève cependant le taux élevé d’emplois soumis à des sujétions particulières dans
la
collectivité et la concordance opportune entre le temps de travail imposé par celles-ci et les trois
jours de congés accordés auparavant.
La chambre préconise qu’il soit procédé à la mise en place d’un dispositif de décompte
des temps de travail imposés par ces sujétions et à une évaluation à terme de leur impact réel
sur celui-ci.
Un régime indemnitaire performant et exemplaire
Dans le domaine de la gestion des ressources humaines et à l’issue d’un processus de
concertation et de conception de très grande qualité, la commune de Coulaines a instauré, en
application des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, un nouveau régime
indemnitaire. Il permet, par le versement d’indemnités forfaitaires (IFSE), de reconnaitre le
niveau de responsabilité
, d’expertise et les sujétions particulières de chaque agent par catégorie
d’emplois.
Par le versement d’indemnités au titre du complément indemnitaire annuel (CIA) dont
le montant est fixé annuellement à l’issue d’un processus d’évaluation très détaillé e
t encadré
par des critères précis, il permet d’apprécier et de reconnaître l’engagement et la qualité du
travail des agents.
Si ce nouveau dispositif laisse subsister transitoirement au titre des avantages acquis des
inégalités entre agents, il constitue un outil managérial performant et exemplaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Se conformer aux dispositions des articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du
code général des collectivités territoriales (CGCT) qui précisent les informations que doit
contenir le rapport
d’orientations budgétaires
.
Recommandation n°
2
: S
e soumettre à l’obligation prévue par l’article L
. 2121-12 du CGCT
d’une note explicative de synthèse et d’information sur l’objet des délibérations.
Recommandation n°
3
:
Se mettre en conformité avec les dispositions des articles L. 2313-1
et R. 2313-8 du CGCT ainsi qu
’avec
celles du décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 pour la mise
en ligne sur le site internet de la commune des informations financières requises.
Recommandation n°
4
: Améliorer le contenu des états à annexer aux comptes administratifs,
en application des dispositions des articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT ainsi que de celles
de l’instruction comptable M14 (Tome
II, Titre I, chapitre 4, point 1.2.1.4).
Recommandation n°
5
:
Se soumettre à l’obligation de rattachement des charges et des
produits en vertu des di
spositions de l’article D.
2342-3 du CGCT.
Recommandation n°
6
: Mettre en place une procédure formalisée instaurant la pratique
systématique et exhaustive de l’engagement comptable des dépenses et des recettes, en
application des dispositions des articles L. 2342-2 et R. 2311-11 du CGCT, ce qui permettra à
la commune d’établir en fin d’exercice un montant de restes à réaliser fiable.
Recommandation n°
7
:
Se rapprocher du comptable pour l’instauration d’une procédure de
transmission régulière des informations nécessaires au correct enregistrement comptable des
opérations patrimoniales en vertu des dispositions de l’instruction M14
.
Recommandation n°
8
: Prendre une délibération fixant les durées d’amortissement
applicables au budget principal ainsi qu’au budget annexe de la salle polyvalente
Henri Salvador po
ur toutes les catégories d’actif amortissables.
Recommandation n°
9
: Procéder à une évaluation annuelle de la mise en œuvre des
conventions pluriannuelles passées avec les associations recevant une subvention supérieure à
23 000
€.
Recommandation n°
10
:
Sur la base d’un diagnostic technique de l’état du patrimoine
immobilier, élaborer une programmation pluriannuelle des investissements permettant
d’assurer l’entretien durable du patrimoine.
COMMUNE DE COULAINES
7
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a inscrit à son programme 2018 le
contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Coulaines pour les exercices 2013 et
suivants en application de l’article L.
211-3 et L. 211-4 du code des juridictions financières.
L’ouverture du contrôle a été notifié le 14 septembre 2018 à M. Christ
ophe Rouillon,
maire de la commune de Coulaines.
L’
entretien de fin de contrôle a eu lieu le 13 mars 2019.
Le rapport d’observations provisoires a été délibéré le 23 avril 2019.
Celui-ci a été transmis à M. Rouillon le 2 mai 2019. Il y a été répondu par courrier en
date du 2 juillet 2019, reçu à la chambre le 4 juillet 2019.
Le précédent contrôle de la commune de Coulaines de 2009, sur les exercices 2003 à
2007, avait porté sur les éléments suivants :
La présentation des comptes ;
La situation financière ;
Le projet de rénovation urbaine (définition des enjeux et des objectifs, financement).
Les principales observations retenues au terme de ce précédent contrôle par la chambre
étaient les suivantes :
La nécessité d’améliorer les états relatifs à la dette
, ainsi que ceux relatifs au personnel et en
particulier ceux des agents contractuels ;
Un taux de réalisation des dépenses prévisionnelles d’investissement de 50
% seulement.
La chambre s’est donc attachée à examiner la façon dont la commune a tenu compte
des
observations précédentes de la chambre.
Le présent contrôle organique a porté également sur les thèmes suivants :
La qualité de l’information financière
;
La fiabilité des comptes ;
L’analyse financière
;
Le programme d’investissement 2013
-2017 ;
L’a
nalyse prospective ;
L’aide aux associations
;
La gestion des ressources humaines (effectifs, temps de travail, régime indemnitaire) ;
La mise en place du prélèvement à la source.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
1
LA COMMUNE
1.1
Population
Coulaines est une commune de 7 464 habitants (recensement 2015) située dans le
département de la Sarthe, dans la banlieue du Mans et intégrée à l’EPCI de la communauté
urbaine du Mans (Le Mans Métropole).
Après une période de forte croissance entre 1968 et 1975, liée à une urbanisation rapide,
la population de la commune est restée stable depuis 1975 avec un peu plus de 7 400 habitants.
La structure de la population n’a que peu évolué entre 2010 et 2015
: les 0 à 14 ans
passant de 18,4 % de la population à 18,8 %, la tranche de 15 à 29 ans de 19,9 % à 19,2 %. Le
reste de la population a connu un léger vieillissement, les 30 à 60 ans passant de 39,4 % à
37,1 % de la population et les plus de 60 ans de 22,2 % à 24,9 %.
Le taux de chômage des 15 à 64
ans (au sens de l’INSEE) y est plus élevé (23,1
%) que
dans
le reste de l’agglomération du Mans (17,2
% contre 15% au plan national).
La population de Coulaines a un revenu médian disponible par unité de consommation
(17 457
€) plus faible que dans le reste de la communauté urbaine (19
956
€) et plus faible que
dans le reste de la France (19 932
€). Le taux de pauvreté y est plus élevé (26
% contre 17,8 %
pour l’agglomération du Mans).
En 2015, la part des ménages propriétaires de leurs résidences principales était de
41,2 % contre 51,8
% dans le reste de l’agglom
ération et la part des ménages fiscaux imposés
de 45,7 % contre 53,6 %.
1.2
Gouvernance
M. Christophe Rouillon est maire de Coulaines depuis 2001. Il a été reconduit dans cette
fonction en mars 2008 et mars 2014.
Il est par ailleurs conseiller départemental de la Sarthe, 2
ème
vice-président de la
communauté urbaine « le Mans Métropole », chargé de l'enseignement supérieur, de la
recherche et des subventions européennes, vice-
président de l’Association des maires de France
en charge de l’Europe, membre du comité
des régions et des villes de l’Union Européenne.
La ville de Coulaines fait partie des 19 communes constituant la communauté urbaine
du Mans. Elle dispose de cinq représentants sur 74 au sein du conseil communautaire.
COMMUNE DE COULAINES
9
1.3
Une commune éligible à la politique de la ville
Selon les critères de la Dotation de Solidarité Urbaine (DSU) la ville de Coulaines est
classée au 39ème rang des villes les plus pauvres de France, toutes strates confondues (32ème
parmi les villes de moins de 10 000 habitants).
En 2003, les villes de Coulaines et du Mans se sont conjointement engagées dans
l’élaboration d’un projet de rénovation urbaine concernant la ZUS (Zone Urbaine Sensible)
intercommunale de Bellevue, dans les Hauts de Coulaines. Ce projet s’inscrivait dans le cadre
du Programme national de rénovation urbaine, issu de la loi pour la ville et la rénovation urbaine
du 1
er
août 2003.
Une convention de rénovation urbaine a été signée en 2010 pour une période de cinq
ans, mais concernant le quartier Bellevue-Coulaines, les opérations se sont déroulées sur la
période 2010-2017. Le programme coûtait 26,55
M€ avec une participation de l’ANRU
(Agence nationale pour la rénovation urbaine) de 8,2
M€ pour une vingtaine d’opérations.
L’intégration de la ville de Coulaines dans une o
pération de rénovation urbaine a eu un
impact fort sur sa gestion notamment en ce qu’elle a permis à la ville d’engager des projets
d’investissement importants, telle la restructuration d’un pôle d’équipements publics sur son
territoire, tout en bénéfician
t d’un niveau de subventions élevé (cf. financement de
l’investissement).
2
LA QUALITÉ DE
L’INFORMATION
FINANCIÈRE ET
COMPTABLE
2.1
La qualité de l’information financière
2.1.1
Le budget annexe de la salle polyvalente
Outre son budget principal, la commune de Coulaines gère sur la période contrôlée la
salle polyvalente Henri Salvador en budget annexe M4, comptabilité applicable aux services
publics industriels et commerciaux.
Ce budget annexe ne représente qu’une très faible part du budget global de la collectivité
(1,06 % en 2017). Pour cette raison, la chambre a procédé à un contrôle de la qualité de
l’information financière et de la fiabilité des comptes du seul budget principal.
La chambre a cependant relevé qu’aux termes des articles L.
1412-1 et L. 2221-4 du
code général des collectivités territoriales (CGCT), les services à caractère industriel et
commercial exploités en régie sont dotés de l’autonomie financière. Dans ces conditions le
budget annexe de la salle polyvalente devrait disposer d’un compte individuali
sé au trésor
conformément aux prescriptions concordantes des instructions M4 et M14.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
2.1.2
Le rapport
d’orientations budgétaires
Le vote du rapport d’orientations budgétaires (ROB) a bien lieu dans les deux mois
précédant l’examen du budget.
Sur le contenu du RO
B, l’article L.
2312-1 du CGCT dans sa version en vigueur à
compter du 1
er
août 2015 indique que ce rapport doit porter sur «
les orientations générales du
budget de l’exercice, les engage
ments pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la
gestion de la dette
».
Or, les informations présentées dans les différents ROB de la commune de Coulaines
ne répondent pas aux obligations qui lui sont faites par le code général des collectivités
territoriales, quant à leur contenu. Des éléments sont absents comme les informations relatives
aux engagements pluriannuels envisagés ou celles relatives à la structure et à la gestion de la
dette. Par ailleurs, lorsque certaines informations sont mentionnées, comme les orientations
générales du budget de l’exercice, e
lles ne le sont pas de manière suffisamment précise et
systématique.
En raison de la situation financière particulière de la commune et de la sensibilité de ses
équilibres budgétaires à l’évolution des mécanismes de solidarité financière, d’autres
informations, qui ne sont pas prévues par les textes sont présentes au ROB comme les
incidences des différents projets de lois de finances sur les dotations de l’État ou la fiscalité
locale.
Parmi les autres informations qui pourraient intéresser le conseil municipal de la
commune de Coulaines et qui ne sont pas prévues expressément par les textes (article L. 2312-1
et D. 2312-3 du CGCT), la chambre a constaté que les différents ROB ne présentaient aucune
mention sur les résultats de l’exercice précédent, sur des
éléments
d’analyse prospective,
sur
les orientations ou les objectifs en matière de stratégie budgétaire ou encore sur les évolutions
du budget annexe de la salle polyvalente Henri Salvador.
Le ROB gagnerait ainsi à être amélioré en enrichissant les inform
ations qu’il contient.
Recommandation n°1 : Se conformer aux dispositions des articles L. 2312-1 et
D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui précisent les
informations que doit contenir le ROB.
2.1.3
Les notes explicatives de synthèse
de l’article L.
2121-12 du CGCT
Aux termes de l’article L.
2121-12 du CGCT, « dans les communes de 3 500 habitants
et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être
adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ».
La c
ommune, à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires transmet le projet
de délibération du ROB. Or celui-ci, comme vu au point 2.1.2 est insuffisamment précis et
détaillé.
COMMUNE DE COULAINES
11
Par ailleurs, la commune n’établit pas de note expli
cative de synthèse ni de rapports de
présentation des différents documents budgétaires soumis à délibération, qui pourraient
éventuellement servir de note explicative de synthèse.
Seul le vote du budget primitif fait l’objet d’une présentation en séance du
conseil
municipal sous la forme d’un
diaporama qui en détaille les principales orientations.
Ainsi, les élus de la commune de Coulaines ne disposent pas d’informations suffisantes
sur les affaires soumises à délibération.
La chambre rappelle, de surcroît, que le défaut d’envoi, dans les délais prescrits par le
CGCT, d’une note explicative de synthèse et d’information sur l’objet d’une délibération
entache celle-
ci d’irrégularité et peut entrainer son annulation par le juge
administratif.
Recommandation n°
2 :
Se soumettre à l’
obligation
prévue par l’article L.
2121-12 du
CGCT d’une
note explicative de synthèse et d’information sur l’objet
des délibérations.
2.1.4
La mise en ligne des informations financières de la commune
Les rapports
d’orientations budgétaires et
les notes explicatives de synthèse annexées
au budget primitif et compte administratif ne sont pas mis en ligne sur le site internet de la
commune, contrairement à ce que prévoient les articles L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT.
C’est
le cas également des données essentielles des conventions de subvention dont le montant annuel
dépasse 23 000
€
, dont la mise en ligne est prévue par le décret n° 2017-779 du 5 mai 2017.
Recommandation n° 3 : Se mettre en conformité avec les dispositions des articles
L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT
ainsi qu’avec celles du décret n°
2017-779 du
5 mai 2017 pour la mise en ligne sur le site internet de la commune des informations
financières requises.
2.1.5
Les états financiers et annexes aux documents budgétaires
Il ressort du contrôle effectué sur les comptes administratifs du budget principal depuis
l’exercice 2013 jusqu’à l’exercice 2017, que les dispositions des articles L.
2313-1 et R. 2313-3
du CGCT et de l’instruction M14, relatives aux états à produire
en annexe du budget primitif et
du compte administratif, ne sont pas correctement appliquées. En effet la chambre a constaté
plusieurs anomalies sur les annexes jointes au compte administratif du budget principal.
La chambre
a constaté d’une part l’absence
de plusieurs états des annexes des comptes
administratifs. Il s’agit de
:
L’état
relatif à la répartition des emprunts par structure de taux ;
L’annexe
relative aux crédits de trésorerie entre 2015 et 2017 ;
L’état
relatif aux travaux en régie en 2013 ;
L’état
relatif au ratio des travaux en régie en 2013 ;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
L’état
relatif à la liste des établissements créés ;
L’état
relatif à la liste des services individualisés dans un budget annexe.
D’autre part
, les informations contenues dans les annexes ne concordent pas toujours
avec le compte de gestion, ni d’ailleurs avec le compte administratif. Des écarts
, pour lesquels
la commune a apporté des explications,
sont constatés sur l’ensemble de la période sur le
montant de l’encours de la dette entre l’annexe et le c
ompte de gestion. Un écart est également
observé sur le montant des intérêts en 2017 entre l’annexe et le compte administratif.
Afin de corriger ces écarts, une décision modificative a été adoptée lors du conseil
municipal du 17 décembre 2018.
S’agissant de l’état relatif à la liste des concours attribués à des tiers en subventions et
en nature, celui-ci
est joint sur l’ensemble de la période contrôlée et correctement renseigné
pour les subventions
, à l’exception de l’année 2017, où les montants des subvent
ions accordées
n’ont pas ét
é précisés. Les subventions en nature sont, en outre, absentes des états sur toute la
période contrôlée.
Par ailleurs, les états relatifs au personnel sont joints sur l’ensemble de la période
contrôlée et conformément à la règlementation distinguent bien les informations relatives aux
agents titulaires de celles des agents non-
titulaires. Sur l’état relatif au personnel non
-titulaire,
certaines mentions sont absentes à compter de 2014 (rémunérations et/ou indices de
rémunération). En outre
, il s’avère que les nombres portés sur ces états sont souvent erronés
(exemple : nombre d’agents non
-titulaires des services techniques en 2014). Enfin les méthodes
de comptage des effectifs varient d’une année sur l’autre
,
rendant l’a
nalyse des évolutions
difficile.
D’autres annexes sont jointes au compte administratif sur l’ensemble de la période
concernée sans être complétées, dans la mesure où celles-
ci n’intéressent pas la commune. Pour
éviter toute confusion, ou interrogation, la commune de Coulaines pourrait joi
ndre l’ensemble
des annexes et inscrire la mention « néant » pour les annexes ne la concernant pas.
Recommandation n°
4
:
Améliorer le contenu des états à annexer aux comptes
administratifs, en application des dispositions des articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du
CGCT ainsi que de celles de l’instruction comptable M14 (Tome
II, Titre I, chapitre 4,
point 1.2.1.4).
2.1.6
La sincérité des prévisions budgétaires
Le taux de réalisation des dépenses de fonctionnement pour le budget principal oscille
sur toute la période contrôlée entre 95,8 % et 98,7 % et celui des recettes entre 99,2 % et
106,3 % (cf. annexe n° 1).
Les prévisions budgétaires sont donc correctes pour la section de fonctionnement et
n’appellent pas d’observation particulière.
Les taux de réalisati
on des dépenses d’investissement
, qui suivent le rythme de
réalisation des deux grands programmes de la période, ont été de 61 % en moyenne entre 2013
et 2017 avec un pic à 79 % en 2016,
lié à la fin de l’opération de réhabilitation de la piscine.
COMMUNE DE COULAINES
13
Les taux de réalisation pourraient être optimisés par une amélioration du lien entre la
programmation physique des équipements et la programmation budgétaire. La nécessité de
cette amélioration des procédures budgétaires est confirmée par le fait que la collectivité a été
dans l’obligation de procéder, par deux fois, à des annulations de crédits d’investissement pour
des montants élevés : 1,2
M€ en 2014 soit 26
% du montant des crédits inscrits et 1,1
M€ en
2017, soit 32 % des crédits inscrits.
L’exéc
ution du b
udget d’investissement
Source : Comptes administratifs de la commune
Le taux de réalisation des recettes d’investissement est entièrement corrélé au rythme
d’encaissement des subventions d’équipement.
Corrélation entre taux de réalisation des recettes d’investissement et taux
d’encaissement des subventions
Source : comptes administratifs de la commune
DEP INV
2013
2014
2015
2016
2017
PREVU
8 594 724
€
4 618 866
€
3 233 056
€
5 601 920
€
3 699 958
€
REALISE
5 620 767
€
2 781 969
€
1 497 892
€
4 444 036
€
2 066 927
€
RAR
2 015 438
€
618 763
€
1 574 257
€
1 052 838
€
464 714
€
Crédits annulés
1 212 122
€
160 906
€
1 168 316
€
Taux de
réalisation(sans
RAR)
65,40%
60,23%
46,33%
79,33%
55,86%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
2.2
La fiabilité des comptes
2.2.1
Le rattachement des charges et des produits
Aux termes de l’instruction M14 (§1.1, chap. 4, titre 3), «
la procédure de rattachement
consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes les charges correspondant à des services faits
et tous les produits correspondant à des droits acquis au cours de l’exercice considéré qui n’ont
pu être comptabilisés en raison, notamment pour les dépenses, de la non-réception par
l’ordonnateur de la pièce justificative
».
La commune de Coulaines ne procède pas de manière systématique à des écritures de
rattachement, aussi bien sur ses dépenses que sur ses recettes de fonctionnement. Si un
calendrier budgétaire a été élaboré, précisant notamment les dates de clôture des engagements
de fonctionnement et d’investissement
ainsi que les dates de réception des dernières factures
pour mandatement,
il n’existe pas de procédure formalisée
de rattachement.
Les rattachements isolés auxquels il a été procédé sur la période concernent, en
dépenses, les intérêts courus non échus entre 2014 et 2017, des charges à caractère général en
2015 et en 2017 (factures de fourniture de gaz), dont le service fait a été constaté au
31
décembre de l’année N. En recettes, ils concernent en 2017 la
dotation « politique de la
ville » pour un montant de 255 129,56
€.
Malgré la mise en place d’un calendrier budgétaire, et en l’absence d’une procédure
formalisée de rattachement des charges et des produits,
le principe d’indépendance des
exercices n’est pas appliqué correctement à la commune de Coulaines.
Recommandation n°
5 : Se soumettre à
l’
obligation de rattachement des charges et des
produits
en vertu des dispositions de l’article D.
2342-3 du CGCT.
2.2.2
Les provisions
Depuis le 1
er
janvier 2006, les collectivités territoriales sont tenues de constituer des
provisions dans les conditions prévues aux articles R. 2321-2 et R. 2321-3 du CGCT. Au-delà
de ces provisions obligatoires, la collectivité peut constituer des provisions facultatives pour
dépréciation d’actifs (autres que celles visées ci
-
dessus) ou dès l’apparition d’un risque avéré.
Depuis le 1
er
janvier 2006, le régime de droit commun des provisions est celui des opérations
d’ordre semi
-budgétaires (dépense budgétaire en
section de fonctionnement et dépense d’ordre
en section d’investissement), ce qui est le cas de la commune de Coulaines.
S
ur la période contrôlée, la commune de Coulaines n’a constitué aucune nouvelle
provision sur son budget principal alors que plusieurs contentieux dans lesquels elle était
engagée aurait pu la conduire à verser un montant de préjudice à la partie adverse.
2.2.3
La comptabilité d’engagement et les restes à réaliser
2.2.3.1
La tenue de la comptabilité d’engagement
L’article L.
2342-2 du CGCT prévoit qu
e le maire tient la comptabilité de l’engagement
des dépenses.
COMMUNE DE COULAINES
15
La commune de Coulaines tient en principe
une comptabilité d’engagement depuis 2013
pour les dépenses d’investissement. Ce processus a été étendu à partir du 1er janvier 2014 aux
dépenses de fonctionnement.
La commune n’a pas mis en place de procédure formalisée concernant la comptabilité
d’engagement mais a apporté quelques éléments d’information sur les pratiques de Coulaines
en la matière, ces dernières étant, selon elle, «
clairement identifiées en interne
».
En effet, ce sont les chefs de service qui génèrent les bons d’engagement sous format
papier. Une fois la vérification effectuée par le service comptable de la disponibilité des crédits,
le bon d’engagement est soumis à la validation du maire, d’u
n adjoint ayant délégation ou du
directeur général des services pour les seules dépenses d’un montant inférieur à 4
000
€
HT.
Après validation des bons de commande, le service comptabilité est chargé de saisir les
engagements
de l’ensemble des se
rvices, sur le progiciel comptable,
à l’exception des
engagements émis par les services techniques qui sont autorisés à saisir eux-mêmes les bons de
commande dans l’application.
Un examen des fichiers comptables des exercices 2015 à 2017 de la commune de
Coulaines,
a permis d’établir un taux d’engagement des dépenses réelles de fonctionnement
hors chapitre 012 (dépenses de personnel) et d’investissement relativement faible.
En 2017, à peine un peu plus de la moitié des mandats émis (54,5 %)
ont fait l’obje
t
d’un engagement, ce qui
représente 37,6 % des dépenses.
L’engagement comptable des
dépenses de la commune n’est don
c pas systématique.
La chambre confirme la nécessité pour la commune de consolider et de donner un
caractère exhaustif à la pratique instaurée par les services de la ville en
matière d’engagement
comptable.
2.2.3.2
Les restes à réaliser
À la commune de Coulaines, les restes à réaliser concernent la seule section
d’investissement.
Les états de restes à réaliser du budget principal
, qui n’étaient pas
joints aux comptes
administratifs, ne remplissent pas les conditions de formes requises puisque seuls sont
mentionnés le compte d’imputation et le montant de l’engagement.
Par ailleurs, les montants des restes à réaliser figurant dans ces états ne sont pas toujours
concordants avec les montants des restes à réaliser inscrits au compte administratif. En effet, la
chambre a constaté des écarts en 2014 sur le montant des restes à réaliser en dépenses des
chapitres 20 et 21 et en 2016 sur le montant des restes à réaliser en dépenses du chapitre 23.
Ces restes à réaliser (RAR)
sont totalement repris au budget suivant, à l’occasion d’une
décision modificative suivant le vote du compte administratif.
La sincérité des RAR en dépenses
n’a pu être vérifiée. En effet,
en
l’absence de
référence à tout numéro d’engagement juridique, il n’a pas été possible
de contrôler que ces
opérations donnaient bien lieu
à mandatement l’année suivante.
Si la sincérité des RAR inscrits en recettes a pu être établie, les crédits inscrits
correspondant bien à des subventions notifiées, leur suivi pourrait être amélioré. Il a pu être
constaté en effet,
notamment sur l’année 2016
, une sous-évaluation des montants concernés, la
commune ayant omis de prendre en compte le reste à percevoir sur certaines subventions.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
De même, en 2017, il a été procédé à
l’inscription sur le compte
1321 (subventions de
l’État et des établissements nationaux) en restes à réaliser d’une recette supérieure au «
montant
prévu » (montant inscrit au budget 2017). En ef
fet, en cours d’année, la commune s’est vu
attribuer une subvention au titre du fonds européen de développement régional (FEDER)
pour
le financement de la rénovation de la piscine à hauteur de 935 631,24
€, qu’elle n’a pas
comptabilisée dans le budget de
l’année à l’occasion du vote d’une décision modificative.
La collectivité rencontre ainsi des difficultés de suivi de ses recettes d’investissement et
dans la gestion des restes à réaliser d’un exercice sur l’exercice suivant qu’elle pourrait
surmonter par
la mise en place généralisée de la pratique de l’engagement comptable.
Recommandation n°
6 : Mettre en place une procédure formalisée instaurant la
pratique systématique et exhaustive
de l’engagement comptable
des dépenses et des
recettes, en application des dispositions des articles L. 2342-2 et R. 2311-11 du CGCT,
ce qui permettra
à la commune d’établir en fin d’exercice
un montant de restes à
réaliser fiable.
2.2.4
L’inventaire et l’état de l’actif
2.2.4.1
Rapprochement de l’inventaire avec l’état de l’actif
Aux termes de
l’instruction M14, l’ordonnateur tient un inventaire détaillé des biens
dont le service est propriétaire ou qu’il a reçu à disposition ou en affectation. Il doit y avoir une
exacte correspondance entre le contenu de l'inventaire tenu par l'ordonnateur et le fichier des
immobilisations tenu par le comptable qui permet de dresser l'état de l'actif.
La commune de Coulaines tient un inventaire. Mais l
e rapprochement entre l’inventaire
de l
’ordonnateur au 31 décembre 2016
d’une part et l’état de l’actif établi p
ar le comptable
d’autre part, laisse apparaître des écarts sur de nombreux comptes d’immobilisations, quant à
la valeur d’acquisition des immobilisations.
D’autres différences concernent les comptes
d’amortissement.
Interrogée sur ces écarts, la commune de Coulaines a admis la nécessité de mettre en
place un suivi plus rigoureux de son inventaire et des écritures d’amortiss
ement en lien avec le
comptable.
Recommandation n°
7 : Se rapprocher du comptable
pour l’instauration d’une
procédure de transmission régulière des informations nécessaires au correct
enregistrement comptable des opérations patrimoniales en vertu des dispositions de
l’instruction M14.
2.2.4.2
L’amortissement des immobilisations
La commune de Coulaines procède à l’amorti
ssement de ses immobilisations.
Les durées
d’amortissement
ont été fixées par la délibération du 25 mars 1997. Par cette
même délibération, le conseil municipal de la ville de Coulaines a opté pour un amortissement
linéaire.
COMMUNE DE COULAINES
17
Cette délibération est très ancienne
et n’a pas été réactualisée depuis.
Elle est également
incomplète puisqu’elle ne tient pas compte d’un certain nombre d’immobilisations, pourtant
bien comptabilisées dans le patrimoine de la commune. Ainsi les durées d’amortissement
arrêtées en 1997 ne couvrent pas l’ensemble des biens amorti
ssables de la commune.
Par ailleurs, l
es durées d’amortissement retenues par la commune dans la délibération
du 25 mars 1997 ne sont pas toujours conformes à celles données à titre indicatif par
l’instruction budgétaire et comptable M14. C’est le cas
, par exemple, des durées
d’amortissement du mobilier et du matériel classique.
En outre, la chambre rappelle à la commune que des dispositions réglementaires fixent
pour plusieurs catégories d’immobilisation une durée maximale d’amortissement, ce qui
impose à l
’assemblée délibérante de statuer explicitement par catégorie d’actifs (art.
R. 2321-1
du CGCT).
Enfin,
un rapprochement entre les durées d’amortissement prévues par la délibération
de 1997 et l’inventaire de la commune de Coulaines au 31
décembre 2016 a permis de constater
que les durées d’amortissement pratiquées n’étaient pas toujours conformes à celles fixées par
la délibération.
Recommandation n°
8 : Prendre une délibération fixant
les durées d’amortissement
applicables au budget principal ainsi qu’au budget annexe de
la salle polyvalente
Henri Salvador
pour toutes les catégories d’actif amortissables.
En réponse aux observations provisoires, l
e maire s’est engagé à
la mise en œuvre
dans
les meilleurs délais des recommandations de la chambre relatives
à la qualité de l’
information
financière et à la fiabilité des comptes. Il a cependant noté que ces recommandations relèvent
le plus souvent de procédures financières qui ne remettent pas en cause la fiabilité des comptes.
S’il
est exact que la chambre n’a pas relevé d’alté
rations de la fiabilité des comptes, il demeure
que la collectivité a des marges de progrès quant à
la bonne tenue de
ses
documents budgétaires
et par là quant à la bonne information des élus et des citoyens.
3
LA GESTION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
3.1
L’analyse f
inancière
3.1.1
La trajectoire financière de la commune 2013-2017
Sur la période 2013-
2017, l’équilibre budgétaire de la commune de Coulaines a connu
des évolutions très contrastées d’un exercice sur l’autre. Entre 2013 et 2016, les charges de
gestion ont été ma
îtrisées et l’évolution des produits de gestion a permis le maintien à des
niveaux satisfaisants des soldes intermédiaires de gestion. Sur cette même période, la capacité
de désendettement de la ville mesurée en nombre d’années s’est améliorée pour s’établ
ir à
5,9 années en 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Évolution des équilibres budgétaires 2013-2017
Tableau financier synthétique
en
€
2013
2014
2015
2016
2017
Produits de gestion
7 896 269
€
8 004 532
€
8 483 018
€
7 987 773
€
8 329 014
€
Charges de gestion
7 534 990
€
7 361 505
€
7 305 360
€
7 231 569
€
7 952 160
€
Excédent brut de fonctionnement
361 280
€
643 027
€
1 177 658
€
756 205
€
376 854
€
Résultat financier
-
40 202
€
-
43 991
€
-
91 266
€
-
79 915
€
-
91 405
€
Autres produits et charges excep. réels
194 317
€
-
205 172
€
56 209
€
13 309
€
33
543
€
CAF brute
515 395
€
393 865
€
1 142 601
€
689 599
€
318 992
€
- Annuité en capital de la dette
261 493
€
214 501
€
299 039
€
298 841
€
365 841
€
CAF nette ou disponible
253 903
€
179 364
€
843 561
€
390 758
€
-
46 849
€
Recettes d'inv. hors emprunt
2 598 254
€
2 122 753
€
2 123 104
€
812 077
€
1 581 569
€
Financement propre disponible
2 852 157
€
2 302 117
€
2 966 666
€
1 202 836
€
1 534 720
€
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en
régie )
5 329 908
€
2 553 577
€
1 198 316
€
4 118 986
€
1 664 883
€
Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre
-
2 477 752
€
-
251 460
€
1 767 812
€
-
2 916 151
€
-
130 163
€
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de
réaménagement)
750 000
€
-
€
-
€
-
€
1 900 000
€
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
-
1 727 752
€
-
251 460
€
1 767 812
€
-
2 916 151
€
1 769 837
€
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
4 891 159
€
4 676 657
€
4 377 080
€
4 078 239
€
5 612 398
€
Capacité de désendettement BP en années (dette / CAF
brute du BP)
9,5
11,9
3,8
5,9
17,6
Source : Comptes de gestion 2013-2017 - commune de Coulaines
En revanche l’exercice 2017 a été marqué par une dégradation brutale de l’équilibre du
budget qui s’est traduit par une capacité d’autofinancement (
CAF) nette qui est devenue
négative (- 46 000
€) et une capacité de désende
ttement qui a atteint le niveau préoccupant de
17,6 années.
L’équilibre budgétaire 2013
-2017
Sources : Comptes de gestion 2013-2018 - commune de Coulaines
-
€
1000 000 €
2000 000 €
3000 000 €
4000 000 €
5000 000 €
6000 000 €
7000 000 €
8000 000 €
9000 000 €
2013
2014
2015
2016
2017
l'équilibre du budget 2013-2017
Produits de gestion
Charges de gestion
Excédent brut de fonctionnement
COMMUNE DE COULAINES
19
La ville de Coulaines a assumé sur la période des niveaux élevés d’investissement, avec
un pic de 5,3
M€ en 2013 pour la réalisation d’un équipement éducatif et socio
-culturel
important et de 4,1
M€ en 2016 pour la réhabilitation de sa piscine.
Le montant cumulé total de ses investissements pour les exercices 2013 à 2017 s’est
élevé à 14,8 M€, financé
à hauteur de 10,8
M€ par des recettes propres soit un taux de 70
%.
La commune a eu recours à l’emprunt pour deux exercices :
En 2013 pour un montant de 750 000
€
;
En 2017 pour un montant de 1,9
M€.
Son endettement s’est accru de 14,7
% passant de 4,9
M€ en 2013 à 5,6
M€ en 2017.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a regretté que le
rapport n’insiste pas davantage
sur le caractère jugé par lui conjoncturel et non structurel de la
dégradation de l’équilibre
budgétaire intervenue en 2017. Il en veut pour preuve les efforts de
maîtrise des dépenses
réalisés en 2018 et l’améli
oration de la CAF nette sur cet exercice.
3.1.2
L’évolution des ressources de fonctionnement
Entre 2013 et 2017, les ressources de fonctionnement de la commune ont progressé en
moyenne annuelle de 1,3 %.
L’évolution des recettes de fonctionnement 2013
-2017
en
€
2013
2014
2015
2016
2017
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
3 004 416
€
3 035 711
€
3 079 609
€
2 989 613
€
3 071 827
€
+ Ressources d'exploitation
781 141
€
778 438
€
805 253
€
647 551
€
794 503
€
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
3 599 458
€
3 613 891
€
3 830 093
€
3 513 552
€
3 753 826
€
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
477 344
€
576 493
€
768 063
€
837 057
€
708 857
€
total
7 862 358
€
8 004 532
€
8 483 018
€
7 987 773
€
8 329 014
€
Sources : Comptes de gestion 2013-2017 - commune de Coulaines
Cette progression moyenne faible s’explique notamment par la stabilité des produits de
la fiscalité directe locale.
3.1.2.1
La fiscalité
La ville de Coulaines est adhérente de la communauté urbaine « le Mans Métropole »,
et à ce titre prélève les impôts directs dans le cadre d’un régime de fiscalité mixte additionnelle
3
.
3
Le régime de fiscalité additionnelle :
régime qui s’applique aux communautés de communes qui n’ont
pas opté pour la fiscali
té professionnelle unique, de même qu’aux communautés urbaines créées avant la loi du
12
juillet 1999, dès lors qu’elles n’ont pas changé de régime fiscal.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Entre 2013 et 2017, les produits de la fiscalité directe locale (taxes d’habitation et taxes
foncières y compris la Cotisation Foncière des Entreprises
(CFE)) n’ont que très faiblement
progressé de 0,46 % passant de 2,63
M€ à 2,64
M€.
Cette faible progression s’explique en premier lieu par la hausse limitée des bases
d’imposition, les bases de taxe d’habitation et de foncier bâti ne progressant respecti
vement que
de 1,6 % et de 2,03 %. Les bases de la CFE ont régressé sur la période de 4 %.
En second lieu, la ville a abaissé le taux d’imposition de la taxe d’habitation en 2016 de
18,22 % à 17,89 %, ce qui a entrainé une baisse du rendement de cet impôt, le produit perçu
baissant de 1,43
M€ en 2015 à 1,40
M€ en 2016. En revanche, les taux d’imposition des t
axes
foncières, y compris de CFE sont restés au même niveau sur toute la période.
La baisse du taux de la taxe d’habitation en 2016 est intervenue en application d’une
stratégie d’harmonisation progressive du taux communautaire, adopté par le conseil
communautaire le 9 avril 2015. La perte de recettes subie par les communes est compensée par
le versement d’une dotation exceptionnelle égale à un point d’im
pôt pendant toute la période
de lissage, soit neuf années.
La pression fiscale sur la ville de Coulaines est inférieure à celle de la moyenne de la
strate démographique comparable s’agissant de la taxe d’habitation avec, en 2017, un taux de
17,89 % à comparer au taux moyen de 20,53 %. Elle est légèrement supérieure pour la taxe
foncière avec pour cette même année un taux de 18,22 % contre 17,46 % pour la moyenne de
la strate
4
.
En outre, la ville de Coulaines a instauré un régime d’abattement général à la b
ase qui
réduit en 2017 les bases d’imposition des ménages de 141
€ par habitant contre 106
€ en
moyenne de la strate. Il est rappelé que ce régime d’abattement calculé sur la valeur locative
moyenne d’une commune est favorable aux ménages habitant dans des
habitations ayant une
faible valeur locative.
Pour autant, la pression fiscale sur les ménages de la commune reste élevée. Le taux
d’effort fiscal, qui mesure la pression fiscale locale sur les ménages s’élève à 1,34 à Coulaines
contre une moyenne de 1,147 pour les communes de LMM et 1,17 pour les communes de la
strate. Cette situation s’explique notamment par un potentiel fiscal par habitant faible. Cet
indicateur, qui permet de comparer la richesse fiscale des communes entre elles, s’élève
seulement à 65
8 € par habitant en 2018 à Coulaines (données DGCL), pour une moyenne de
869 € par habitant à l’échelle des communes de LMM et de 987 € par habitant pour les
communes de la strate.
Les marges de manœuvre de la collectivité quant à une éventuelle augmentat
ion de la
pression fiscale sont donc extrêmement réduites.
Dans ce régime, le groupement intercommunal est doté des
mêmes compétences fiscales qu’une commune
: il vote
le taux et perçoit le produit des quatre taxes directes locales. Mais sa fiscalité se surajoute à celle des communes,
qui continuent de percevoir leur fiscalité sur les quatre taxes directes.
Le législateur permet aux groupements à fiscalité propr
e additionnelle d’opter pour la
fiscalité professionnelle de
zone (FPZ), tout en conservant leur fiscalité sur les autres taxes. La FPZ vise à unifier le taux de la CFE sur une
zone d’activités économiques clairement délimitée et ainsi faire disparaître le
s inégalités de pression fiscale,
incompréhensibles pour les redevables dans les aires d’activités multi communales.
4
Compte tenu de l’adhésion de la ville de Coulaines à un EPCI soumis au régime de la fiscalité mixte
additionnelle il convient de consolider les taux de fiscalité de la ville avec ceux de la communauté urbaine pour
une juste appréciation du niveau de pression fiscale.
COMMUNE DE COULAINES
21
Par une délibération du 14 décembre 2015, le conseil municipal de Coulaines a autorisé
la signature d’une convention avec l’État, les bailleurs sociaux et l’établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) « Le Mans Métropole » pour préciser les actions menées
par les bailleurs sociaux implantés sur le territoire de la ville de Coulaines en compensation de
l’abattement de taxe foncière bâtie dont ils bénéficient sur les exercices 2016, 2017
et 2018. Le
montant des bases exonérées s’élevait à 584 000 € en 2017 sur un montant total de bases de
6,45 M€. La perte de recettes fiscales liée à cette mesure d’exonération peut être évaluée à
104
000 € pour l’année 2017, compensée par l’État pour un montant de 46 864 €.
Sur la période de la dernière convention d’utilisation de l’abattement de taxe foncière
sur les propriétés bâties pour la période 2016-2018, le reste à charge de la ville de Coulaines
s’est ainsi élevé à 192 453 €
, soit environ 64 151
€
en moyenne par an.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire de Coulaines a fait observer qu’il
lui paraissait incompréhensible que cet abattement imposé par l’État ne soit compensé par ce
dernier qu’à hauteur de 40 %, laissant un reste à cha
rge important pour les collectivités.
Compte tenu de cette disposition et des valeurs locatives du patrimoine immobilier de
la commune, les bases nettes de taxe foncière s’élevaient à 767
€ par habitant en 2017 contre
une moyenne de 1 400
€ pour la moyenne
de la strate.
Le rendement de l’impôt est donc plus faible à Coulaines que dans les autres communes
comparables, les bases d’imposition par habitant y étant inférieures de 43
% à celles de la
moyenne de la strate. Conjugué à une pression fiscale faible, il en résulte un produit cumulé par
habitant des impôts ménages et des impôts fonciers nettement inférieur à celui des communes
de même strate.
Les produits de la fiscalité directe par habitant
Produits 2017 en
€ par habitant
commune
Moy. strate
Taxe d'habitation
184
285
TFB
140
244
TFNB
3
8
TAFNB
1
2
CFE
18
120
Source : DGCL
Compte tenu du faible rendement de l’impôt direct local, les recettes tirées de la fiscalité
ne représentaient en 2017 que 32,19 % des produits de fonctionnement contre 54,19 % en
moyenne pour les villes de même strate.
3.1.2.2
Les dotations de l’État
Sur la période 2013-
2017, les dotations de l’État ont diminué, en moyenne annuelle de
1,8 %. La dotation forfaitaire a baissé de 6,4 % soit une perte de recettes en 2017 de 445 000
€,
au titre de la contribution au redressement des comptes publics. La dotation d’amén
agement,
somme de l’ensemble des dotations de péréquation verticale a progressé en moyenne de 5,1
%.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Évolution comparée de la DGF et de ses composantes
DGF
2013
2014
2015
2016
2017
Dotation forfaitaire
1 926 983
€
1 872 926
€
1 738 078
€
1 569 191
€
1 481 518
€
dotation nationale péréquation
209 607
€
211 580
€
234 901
€
228 175
€
245 878
€
DSR
114 743
€
122 700
€
150 136
€
171 811
€
220 196
€
DSU
723 609
723 609
€
723 609
€
723 609
€
814 807
€
Ss total aménagement
1 047 959
€
1 057 889
€
1 108 646
€
1 123 595
€
1 280 881
€
TOTAL DGF
2 974 942
€
2 930 815
€
2 846 724
€
2 692 786
€
2 762 399
€
Contribution Redressement CP
-
60 738
€
-
148 602
€
-
154 704
€
-
81 199
€
Source : Notification des dotations 2013-2017
–
Coulaines
L’ensemble des dotations de péréquation ont progressé de 232
000
€ en cinq
ans,
progression qui a été moins importante que la baisse du prélèvement au titre du redressement
des comptes publics (- 445 000
€).
Évolution comparée de la DGF et de ses composantes
Source : Notification des dotations 2013-2017
–
Coulaines
En 2017, la dotation globale de fonctionnement (DGF) rapportée au nombre d’habitants
s’élève à 361
€ et est supérieure de 132
€ à la dotation perçue en moyenne par les communes
de même strate. La DGF représentait cette même année 32,18 % des produits de fonctionnement
contre 16,53 % en moyenne (Source DGCL).
-
€
500 000 €
1000 000 €
1500 000 €
2000 000 €
2500 000 €
3000 000 €
3500 000 €
2013
2014
2015
2016
2017
Évolution DGF 2013-2017
Dotation forfaitaire
dotations péréquation
TOTAL DGF
COMMUNE DE COULAINES
23
3.1.2.3
Les recettes de péréquation verticale : la Dotation Politique de la Ville (DPV)
Créée par l’article 172 de la loi de finances pour
2009, la DPV (ex-Dotation de
Développement Urbain) bénéficie chaque année aux communes de métropole et d’outre
-mer
particulièrement défavorisées et présentant des dysfonctionnements urbains. Cette dotation vise
à compléter la logique de péréquation prévalant dans le cadre de la Dotation de Solidarité
Urbaine (DSU) par un soutien renforcé aux quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Évolution de la dotation politique de la ville
DPV
2013
2014
2015
2016
2017
238 054
€
310 437
€
317 979
€
311 725
€
224 672
€
Source : Comptes de gestion 2013-2017 - commune de Coulaines
À la suite d’un amendement au projet de loi de finances
2017 limitant l’attribution de la
dotation aux communes éligibles à la DSU cible, la ville de Coulaines perdait le bénéfice de la
DPV, tout en bénéficiant d’un mécanisme de sortie progressive. Ainsi, en 2017, la DPV a été
réduite.
Suite au vote d’un amendement au projet de loi de finances pour 2018,
la ville
de Coulaines a recouvert le bénéfice plein de cette dotation en 2018.
3.1.2.4
Les recettes de péréquation horizontale : le Fonds national de Péréquation des
ressources Intercommunales et Communales (FPIC)
Le FPIC est un fonds national unique de péréquation horizontale du bloc communal. Il
consiste à prélever une fraction des ressources fiscales de certaines collectivités pour la reverser
à des collectivités moins favorisées. Le montant des ressources du FPIC est fixé ex ante dans la
loi de finances. Les ressources du fonds en 2012, 2013, 2014, 2015 et 2016 se sont élevées
respectivement à 150, 360, 570, 780 millions et 1
milliard d’euros. La loi de finances pour 2017
les a maintenues à 1 milliard d’euros.
Compte tenu des modifications des périmètres intercommunaux
5
intervenus en 2017,
les attributions (prélèvement et versement) du FPIC ont été réévaluées. Pour la communauté
urbaine du Mans et ses communes membres, cela s’est traduit, en 2017, par une baisse sensible
du montant net perçu de FPIC.
5
Intégration au 1
er
janvier 2013 des communes de l’ex
-
communauté de communes de l’Antonnière (La
Milesse, Saint-Saturnin, Aigné) et les communes dites isolées de Champagné et Ruaudin.
Intégration depuis le 1er janvier 2017 de cinq communes de l’ex Bocage Cénoman (Chauffour
-Notre-Dame, Fay,
Pruillé-le-Chétif, Saint-Georges-du-
Bois et Trangé).
Elles s’ajoutent au Mans, Allonnes, Arnage, Coulaines
Mulsanne, La Chapelle-Saint-Aubin, Sargé-lès-Le Mans, Yvré-
l’Evêque et Rouillon.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Montants de FPIC perçus par la ville de Coulaines
2013
2014
2015
2016
2017
FPIC
net
encaissé
109 388
€
208 537
€
423 070
€
432 955
€
297 792
€
Source : Comptes de gestion 2013-2017 - commune de Coulaines
Avec l’intégration de nouvelles communes au sein de l’EPIC en 2017, le montant
reversé à la commune de Coulaines a diminué de près de 130 000
€ en 2017.
3.1.2.5
La contribution de la communauté urbaine du Mans : la Dotation de Solidarité
Communautaire (DSC)
Par une délibération du 21 décembre 2000, la communauté urbaine du Mans a institué
au profit des communes membres de l’EPCI une DSC.
En application des règles de calcul, les communes membres perçoivent une dotation qui
permet le retour aux communes du solde du produit de taxe professionnelle de zone (TPZ)
correspondant à la différence entre le taux de TPZ et le taux existant en fiscalité additionnelle.
Le montant ainsi déterminé est réparti entre trois enveloppes :
Le
retour à chaque commune d’une part de la TPZ prélevée sur son territoire. Avec la réforme
de la taxe professionnelle, la fiscalité de zone est désormais basée sur deux éléments : la CFE
de zone et la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) de zone ;
Une
contribution attribuée à chaque commune au prorata du montant de DSU perçue l’année
N-1 ;
Une dotation calculée selon des critères de péréquation (revenu moyen par habitant, potentiel
fiscal, effort fiscal, nombre de logements sociaux).
En outre depuis 2016, sept communes, dont Coulaines, perçoivent une dotation égale à
un point d’impôt en accompagnement d’un dispositif d’harmonisation des taux de taxe
d’habit
ation.
Évolution de la DSC 2013-2017
en
€
2013
2014
2015
2016
2017
Dotation de solidarité communautaire
421 533
€
421 533
€
398 570
€
457 679
€
464 642
€
Source : Notification de DSU
–
Communauté Urbaine « Le Mans Métropole »
Avec
l’application des mécanismes de calcul des attributions de DSC aux communes
membres de l’EPCI, la commune de Coulaines a perçu en 2018 une dotation de 469
676
€ soit
un montant de 62
€ par habitant. Seule la commune d’Allonnes bénéficie d’un montant de DS
C
plus élevé à hauteur de 159
€ par habitant. La commune de
Rangé dont le montant suit celui de
Coulaines perçoit une recette de 18
€ par habitant.
COMMUNE DE COULAINES
25
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE
La commune de Coulaines est une commune dont les bases d’imposition des impôts
ménages et économiques sont très inférieures à la moyenne des communes de même strate.
Pour autant, la ville a maintenu entre 2013 et 2017 un niveau de pression fiscale modéré
avec des taux d’imposition inférieurs à ceux des communes comparables (à l’excep
tion de la
taxe foncière) et en appliquant une politique d’abattements fiscaux favorable aux ménages
modestes.
Cette politique de modération fiscale qui s’intègre dans la stratégie d’harmonisation
fiscale de la communauté urbaine a été rendue possible par le niveau important de ressources
dont la commune bénéficie au titre des mécanismes de péréquation verticale (Dotation
d’aménagement et DPV) et horizontale (FPIC). De surcroît, la ville bénéfice de la solidarité
communautaire en recevant une DSC supérieure à celle des autres communes de la
communauté urbaine.
En l’absence de marges de manœuvre fiscale, i
l en résulte que ses équilibres financiers
sont fragiles et sensibles aux aléas de l’évolution des règles de calcul des différentes dotations
de péréquati
on comme l’a démontré l’impact de la perte de la DPV en 2017, suite à une
modification législative lors du vote du projet de loi de finances.
3.1.3
L’évolution des charges de fonctionnement
Entre 2013 et 2017, les charges de gestion ont progressé de 1,4 % en moyenne annuelle.
Au sein de cette évolution, les charges de personnel ont progressé de 12,21 % sur la période.
En 2017, les charges de fonctionnement par habitant étaient inférieures de 4,6 % à la moyenne
des mêmes dépenses dans les communes de même strate avec un montant de 1 053
€ contre
1 104
€.
Évolution des charges de fonctionnement 2013-2017
2013
2014
2015
2016
2017
Charges à caractère général
2 008 578
€
1 951 996
€
1 956 689
€
1 828 007
€
2 266 249
€
Charges de personnel
3 653 801
€
3 930 733
€
3 950 790
€
3 905 490
€
4 099 822
€
Subventions de fonctionnement
1 577 225
€
1 184 616
€
916 566
€
953 830
€
1 006 511
€
Autres charges de gestion
295 385
€
294 161
€
481 315
€
544 242
€
579 578
€
Total Charges de gestion
7 534 990
€
7 361 505
€
7 305 360
€
7 231 569
€
7 952 160
€
Source : Comptes de gestion 2013-2017 - Coulaines
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Charges de gestion 2013-2017
Source : Comptes de gestion 2013-2017
–
Coulaines
3.1.3.1
Les charges de personnel
Avec la mise en œuvre d’un processus d’intégration des agents dans la fonction
publique, la rémunération des agents non titulaires a baissé de 13,8 % en moyenne sur la
période, tandis que la rémunération des agents titulaires a progressé de 9 % en moyenne
annuelle. Globalement la rémunération des agents communaux a progressé de 10 % entre 2013
et 2017.
Entre 2013 et 2017, la masse salariale a ainsi progressé de 2,9 % en moyenne annuelle
et a connu une modification importante de sa structure, compte tenu de la politique menée par
la collectivité d’intégration de ses agents non titulaires dans la fonction publique territoriale.
Les charges de personnel restaient cependant, en 2017, inférieures à celles constatées
dans des communes comparables avec un ratio de 536
€ par habitant pour la commune contre
579
€.
Évolution des charges de personnel
en
€
2013
2014
2015
2016
2017
Rémunérations du personnel titulaire (a)
1 529 684
€
1 571 495
€
1 826 987
€
2 128 481
€
2 156 007
€
Rémunérations du personnel non titulaire
1 016 791
€
1 122 593
€
883 670
€
529 655
€
561 133
€
autres rémunérations
72 111
€
112 172
€
111 365
€
144 747
€
164 419
€
total
2 618 585
€
2 806 259
€
2 822 021
€
2 802 883
€
2 881 559
€
Source : Comptes de gestion 2013-2017
–
Coulaines
-
€
500 000 €
1000 000 €
1500 000 €
2000 000 €
2500 000 €
3000 000 €
3500 000 €
4000 000 €
4500 000 €
2013
2014
2015
2016
2017
Évolution charges de gestion
Charges à caractère général
Charges de personnel
Subventions de fonctionnement
Autres charges de gestion
COMMUNE DE COULAINES
27
Évolution des rémunérations 2013-2017
Source : Comptes de gestion 2013-2017
–
Coulaines
3.1.3.2
Les charges à caractère général
Sur la période, les charges à caractère général ont progressé de 3,1 % en moyenne
annuelle, passant de 2
M€ à 2,27
M€. Cette progression est notamment due à la forte
augmentation du poste « entretien et réparations » qui est passé de 268 000
€ en 2013 à
549 000
€ en 2017. L’a
dhésion, cette même année, au syndicat gérant le conservatoire de
musique intercommunal, a contribué à l’augmentation du poste «
remboursement de frais » de
51 000
€ à 137
495
€, tout en contribuant à la maîtrise des dépenses de personnel, les agents du
conservatoire ayant été transférés au syndicat.
Évolution des charges à caractère général
en
€
2013
2014
2015
2016
2017
Charges
à
caractère
général
2 008 578
€
1 951 996
€
1 956 689
€
1828 007
€
2 266 249
€
Source : Comptes de gestion 2013-2017
–
Coulaines
La progression de ce poste de dépenses de près de 24 % en 2017 par rapport à 2016 a
fortement contribué à la dégradation brutale de l’excédent brut de fonctionnement en 2017 et,
conjuguée à l’augmentation des frais financiers, à la chute de la capacité d’autofinancement
brute de 689 000
€ en 2016 à 318
000
€ en 2017.
-
€
500 000 €
1000 000 €
1500 000 €
2000 000 €
2500 000 €
3000 000 €
3500 000 €
2013
2014
2015
2016
2017
ÉVOLUTION REMUNERATIONS
Rémunérations du personnel titulaire (a)
Rémunérations du personnel non titulaire
autres rémunérations
total
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
3.1.3.3
Les subventions
En 2013, le centre communal d’action sociale (CCAS) a perçu une subvention
exceptionnellement élevée versée notamment pour contribuer au budget d’exploit
ation de
l’EHPAD des «
3 Vallées
» suite aux travaux d’extension et de rénovation de cet établissement.
Évolution 2013-2017 des subventions et participations
2013
2014
2015
2016
2017
Dont subv. aux établissements
publics rattachés : CCAS
832 785
€
322 435
€
298 087
€
313 314
€
337 070
€
Dont
subv.
autres
établissements publics
165 415
€
198 693
€
-
€
-
€
€
Dont
contribution
aux
organismes de regroupement
6
-
€
-
€
188 349
€
224 373
€
259 118
€
Dont subv. aux personnes de
droit privé
579 025
€
663 488
€
618 479
€
640 516
€
669 441
€
total
1 577 225
€
1 184 616
€
1 104 914
€
1 178 203
€
1 265 629
€
Source : Comptes de gestion 2013-2017
–
commune de Coulaines
Sur le reste de la période (2014-2017), le montant des subventions et contributions
attribuées à des tiers a progressé de 6,84 %.
En 2017, le ratio par habitant du montant des subventions
versées s’élevait à 132
€ à
Coulaines, supérieur de 45
% à la moyenne de la strate, qui s’élève à 91
€. Ce ratio témoigne
du haut niveau de soutien de la commune à la vie associative.
Ce niveau élevé de soutien impose une exigence plus importante de contrôle de
l’utilisation des fonds versés au regard des objectifs de politique publique de la commune.
3.2
L’aide aux associations
Trois associations font l’objet d’une attention particulière de la collectivité :
L’association
des Jeunesses Sportives de Coulaines ;
La
maison pour tous, maison de quartier conventionnée par la caisse d’allocations familiales
(CAF) ;
6
La commune de Coulaines est adhérente de deux syndicats à vocation unique : le SICPAS pour la gestion
d’une piste d’athlétisme et le SIVOS pour la gestion d’une école primaire avec la ville du Mans.
COMMUNE DE COULAINES
29
L’association
« l’Herberie ».
Évolution des trois subventions les plus importantes versées par la ville 2013-2017
Source : Balance des comptes 2013-2017
–
Coulaines
3.2.1
La contractualisation avec l’association «
les Jeunesses Sportives de
Coulaines »
Le club omnisports des Jeunesses Sportives de Coulaines (JSC) est un des partenaires
associatifs historiques de la ville de Coulaines. Il compte plus de 4 000 adhérents, répartis au
sein de 27 sections sportives (football, tennis, natation, basket-ball, billard, etc.). Il emploie
39 salariés, mobilise 300 bénévoles, 41 % des licenciés du club ont moins de 18 ans, 39 % sont
des femmes, 32 % habitent Coulaines.
Le 8 décembre 2017, la ville de Coulaines et les JSC ont signé, pour quatre ans, une
convention pluriannuelle d’objectifs.
Pour la rédaction de cette convention, la commune a eu recours au modèle type de
convention annexé à la circulaire du premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations
entre les pouvoirs publics et les associations.
La convention d’objectifs signée avec les JSC comprend notamment :
Des objectifs généraux (ex : organisation et gestion pour le plus grand nombre de la pratique
sportive de compétition et de loisir) ;
Des objectifs opérationnels sportifs (ex : rester la ville la plus sportive des Pays de la Loire)
et citoyens (ex : favoriser l’intégration et la mixité par le sport)
;
Un
programme d’actions porté par l’association pou
r la durée de la convention ;
Les
modalités de mise à disposition d’équipements sportifs
;
Les modalités de la contribution financière de la collectivité.
La convention stipule que le calcul de la contribution financière de la commune porte
sur le besoin de financement résultant, pour une part de la différence entre les charges et les
produits du programme d’actions mis en œuvre par le club pour l’année à venir et, pour une
seconde part, d’un taux de prise en charge par la commune d’un certain nombre d’empl
ois de
l’association.
Le montant des subventions annuelles sur chacun des quatre exercices couverts par la
convention est, en principe, calculé sur présentation d’un programme d’actions actualisé.
2013
2014
2015
2016
2017
HERBERIE
135 326 €
137 536 €
137 280 €
136 715 €
138 068 €
JEUNESSES SPORTIVES DE COULAINES
169 435 €
186 612 €
175 813 €
192 295 €
197 113 €
MAISONS POUR TOUS
197 800 €
264 120 €
233 980 €
204 580 €
236 550 €
Total général
502 561 €
588 268 €
547 073 €
533 590 €
571 731 €
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Dans son article 8, la convention stipule que «
la municipalité contribuera
financièrement au programme d’actions suite à la présentation annuelle des coûts de celui
-ci
».
Le montant de la subvention allouée à l’association en
2018 était de 161 735
€, somme
à laquelle il convient d’ajouter le coût de la
mise à disposition des équipements sportifs pour
253 774
€ et des prestations rendues par les services de la ville et des fluides payés par la
commune pour un montant de 303 969
€. La contribution de la ville de Coulaines à l’activité
de l’association étai
t donc en 2018 de 719 478
€.
Dans son article 11, la convention stipule que «
l’association s’engage à fournir, au
moins trois mois avant le terme de la convention, un bilan d’ensemble, qualitatif et quantitatif,
de la mise en œuvre du programme d’actions
». La convention ayant été signée le
8 décembre
2017 pour une durée de quatre ans, ce bilan devra être produit par l’association en
2021.
En outre, l’association s’engage à fournir dans les six mois qui suivent la clôture de
chaque exercice :
Un compte rendu financier ;
Les comptes annuels et le rapport du commissaire aux comptes ;
Le
rapport d’activité de l’association.
Compte tenu de l’importance de la subvention attribuée, il apparait souhaitable que la
commune puisse évaluer chaque année l’action de l’association au moyen d’indicateurs
d’activité, de moyens et d’efficience. Cette évaluation devra lui permettre de fixer le niveau de
contribution annuelle le plus juste.
Il apparait également souhaitable que le conseil municipal puisse voter chaque année un
avenant à la convention d’objectifs et de moyens fixant le montant de la subvention allouée à
l’association sur présentation d’un programme d’actions actualisé.
3.2.2
Le soutien à l’association socio
-culturelle «
l’Herberie
»
Le centre d’animation de l’Herbe
rie est une association qui propose des activités
culturelles et de loisirs tout au long de l’année, sous la forme d’adhésion annuelle, de stages ou
d’ateliers à la carte.
La ville de Coulaines et l’association de l’Herberie ont signé
le 6 novembre 2017 une
convention d’objectifs et de moyens régissant les relations entre les deux partenaires.
Par cette convention, la ville de Coulaines s’est engagée à contribuer en 2018 au
financement de l’association pour un montant annuel prévisionnel de 316
636
€, équiv
alent à
187 200
€ de loyers, 7
836
€ d’entretien des locaux (réalisé par un agent de la commune) et
121 990
€ de subvention de fonctionnement.
En contrepartie de ce financement annuel, le centre d’animation de l’Herberie s’engage
notamment à «
favoriser l’
épanouissement culturel et artistique de ses adhérents et à organiser
des activités culturelles et artistiques pour le plus grand nombre en prenant en compte les
caractéristiques du territoire
».
Aucun programme d’actions ne figure dans les annexes à la co
nvention et la subvention
de fonctionnement a un caractère forfaitaire.
COMMUNE DE COULAINES
31
Les indicateurs retenus par la collectivité pour l’évaluation de l’activité de l’association
figurent en revanche en annexe. Il est prévu que l’association s’engage «
au plus tard le
31
décembre de chaque année à fournir à la collectivité des indicateurs d’évaluation remplis
et analysés
».
En l’absence d’un programme d’actions, il convient de considérer que l’évaluation de
la collectivité portera chaque année sur les objectifs assignés
à l’association par la convention,
évaluation qui sera réalisée au moyen des indicateurs figurant en annexe.
La chambre invite la collectivité à suivre l’évolution de l’activité de l’association au
moyen des indicateurs élaborés en amont. Outre les indica
teurs d’activités d’ores et déjà définis,
il apparait souhaitable d’en suivre aussi l’efficience.
3.2.3
Le soutien à la « Maison pour tous »
Une convention d’objectifs et de financement a été signée le 29
mai 2018 entre la ville
de Coulaines, l’association du c
entre social « les maisons pour tous
» et la caisse d’allocations
familiales (CAF) afin de formaliser l’engagement de ces trois partenaires pour la mise en œuvre
du projet social de la « Maison pour tous ».
La durée de validité de cette convention a été fixée à quatre ans, du 1
er
janvier 2018 au
31 décembre
2021. L’association s’engage à fournir, au moins trois mois avant le terme de la
convention, un bilan d’ensemble qualitatif et quantitatif de la mise en œuvre du projet social.
En application de la convention, la ville de Coulaines s’engage à verser à l’association
une subvention annuelle de fonctionnement et une subvention « sur projets » discutée
annuellement. Pour l’année 2018, la subvention de fonctionnement a été fixée à 163
963
€ et la
subvention « sur projets » à 90 000
€ soit 253
963
€. Pour l’exercice
2019, le montant de la
subvention sollicitée est conforme aux termes de la convention pluriannuelle soit 164 251
€
pour la part « fonctionnement » et 90 000
€ pour la part «
projets ».
La convention prévoit la création d’une commission mixte chargée notamment de
l’examen, chaque année :
Des
orientations retenues pour l’année N+1 pour les projets pouvant faire l’objet d’un
financement complémentaire de la ville ;
Des budgets prévisionnels présentés sous forme analytique par fonction et par projet ;
De
l’évaluation qualitative et quantitative des activités réalisées sur l’année N
-1 ;
Du
compte de résultat et bilan financier de l’année N
-1 ;
Des
propositions d’investissement.
Il reviendra aux services de la collectivité de s’assurer du respect de ces dispositions
aux fins de permettre à l’assemblée délibérante de déterminer le montant de la subvention
annuelle pour la part consacrée à des projets élaborés conjointement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
La ville de Coulaines a engagé en 2017 une démarche d’amélioration de la
contractualisation de ses relations avec les associations ayant une activité sur le territoire de
la commune et recevant une subvention annuelle supérieure à 23 000
€. Elle a mené ce
processus d’amélioration en s’inspirant des préconisations contenues dans la circulaire du
18 janvier 2010
7
relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations et en
reprenant le modèle de convention d’objectifs et de
moyens annexé à cette circulaire.
Elle s’est donné les moyens d’avoir une vision exhaustive de sa contribution à l’activité
de ces associations en valorisant les prestations rendues par ces dernières ainsi que le coût de
mise à disposition des équipements de la commune. Cette information pourrait figurer utilement
en annexe des comptes administratifs.
Par ailleurs, si une évaluation est prévue au terme de quatre ans fixés à chacune des
trois conventions (quatre ans et demi pour la convention «
l’Herberie
»), les dispositions
relatives à leur évaluation annuelle devront être précisées s’agissant de l’association des
« Jeunesses Sportives de Coulaines
» et de l’association socio
-culturelle «
l’Herberie
».
S’agissant de l’association de gestion de la «
Maison pour tous », il reviendra aux services de
la ville de se donner les moyens d’une application des dispositions de la convention et
notamment de son article 4.1.
Enfin, dès lors que ces dispositifs d’évaluation annuelle auront été précisés et/ou
appliqués strictement, il est souhaitable que le conseil municipal puisse en prendre
connaissance et se déterminer sur le vote d’un avenant annuel à la convention pluriannuelle
fixant le montant de la subvention pour l’exercice en cours.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a indiqué
qu’il
mettrait en œuvre un
processus d’évaluation annuelle des conventions d’objecti
fs aves ces trois
associations.
Recommandation n°
9
: Procéder à une évaluation annuelle de la mise en œuvre des
conventions pluriannuelles passées avec les associations recevant une subvention
supérieure à 23 000
€.
3.3
Le programme d’investissement 2013
-2017
3.3.1
Le pôle d’excellence éducative
Le programme d’investissement de la ville de Coulaines a été consacré pour une part
importante, entre 2013 et 2017, à une opération menée dans le cadre de la convention signée
pour cinq ans, le 4 février
2010, avec l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU),
la communauté urbaine du Mans et des opérateurs du logement social.
7
Circulaire qui a été remplacée par une circulaire du premier ministre du 29 septembre 2015
COMMUNE DE COULAINES
33
Outre les opérations particuliè
res programmées pour l’entretien et la réhabilitation d’un
certain nombre d’immeubles du parc social locatif, le contrat d’origine prévoyait la réalisation,
sous maîtrise d’ouvrage de la ville, d’un équipement public structurant aux normes HQE, le
pôle d’e
xcellence éducative Albert Camus composé :
D’un
groupe scolaire : maternelle et élémentaire ;
D’un
gymnase à vocation plus large que le simple quartier de Bellevue ;
Des
locaux pour l’accueil d’un centre de loisirs, des activités périscolaires et d’un pôle
petite
enfance ;
D’un
restaurant scolaire ;
Des
aménagements d’espaces intérieurs et extérieurs ;
Le coût total de cette opération était estimé à l’origine à 12,8
M€ dont 40
% financé par
l’agence nationale.
Le plan de financement a connu une évolution en cours de réalisation.
Plan de financement du pôle éducatif (en milliers d’€)
Plan de financement de l'opération en
milliers d’euros
Prévu
Réalisé
ANRU
5 137,027
5 365,85
Ville de COULAINES
3 478,027
4 382,29
LE MANS METROPOLE
90
90
CONSEIL DEPARTEMENTAL
305
300
REGION
2 567,013
3 068,013
ETAT (DGE)
500
509,56
EUROPE (FEDER)
400
0
CAF 72
276
314,27
CNAF
85
-
TOTAL
12 838,07
14 029,98
Source : Convention ANRU
L’ensemble du programme a donc subi un surcoût de 1,2
M€ soit 9
% du programme
d’origine.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Le calendrier prévisionnel de réalisation prévoyait un début de chantier au
1
er
semestre
2010 pour une durée de chantier de huit semestres. La livraison de l’équipem
ent
était donc prévue pour la fin de l’année
2013.
La première rentrée scolaire en primaire dans les nouveaux locaux est intervenue en
mars 2013, suivis par les élèves de maternelle et les enfants de la crèche en septembre de la
même année. La dernière phase des travaux (le restaurant des enfants) a été livrée dans un
deuxième temps, le 19 mai 2014.
3.3.2
La rénovation de la piscine en 2016
L’autre opération importante menée sur la période a été la rénovation de la piscine
municipale.
Les travaux de rénovation ont été les suivants :
Mise
aux normes pour l’accueil des personnes handicapées ;
Amélioration
des conditions d’accueil du public (hall d’accueil, vestiaires et sanitaires, etc.)
;
Amélioration sur le bâti (isolation, menuiseries, peintures, plomberie, carrelage) ;
Rénovation
des installations de traitement d’eau (filtres, goulottes, régulations) ;
Rénovation
du traitement de l’air (ventilation double flux, gaines de ventilation, système de
diffusion, reprise d’air bassin).
Plan de financement de la réhabilitation de la piscine municipale
Plan de financement
·
Ville de Coulaines
1 336 000
€
·
État :
1 309 000
€
·
Fonds européen de développement régional :
935 000
€
·
Région des Pays de la Loire :
900 000
€
·
Département de la Sarthe :
200 000
€
cout d'opération
4 680 000
€
Source : Ville de Coulaines
Comme pour le programme du pôle éducatif, la ville de Coulaines a pu réaliser une
opération importante de rénovation de sa piscine
en bénéficiant d’un taux de subvention de près
de 70 %.
COMMUNE DE COULAINES
35
3.3.3
Le financement du programme d’investissement
Entre 2013 et 2017, la commune de Coulaines a procédé à des investissements pour un
montant total de 14,8
M€.
Financement des dépenses d’investissement 201
3-2017
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses d'équipement (y compris
travaux en régie )
5 329 908
€
2 553 577
€
1 198 316
€
4 118 986
€
1 664 883
€
Recettes d'inv. hors emprunt
2 598 254
€
2 122 753
€
2 123 104
€
812 077
€
1 581 569
€
dont Subventions d'investissement reçues
1 809 040
€
1 290 307
€
1 707 657
€
614 233
€
763 878
€
CAF nette ou disponible
253 903
€
179 364
€
843 561
€
390 758
€
-
46 849
€
Financement propre disponible
2 852 157
€
2 302 117
€
2 966 666
€
1 202 836
€
1 534 720
€
Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
-
2 477 752
€
-
251 460
€
1 768 350
€
-
2 916 151
€
-
130 163
€
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement
53,5%
90,2%
247,6%
29,2%
92,2%
Nouveaux emprunts de l'année
750 000
€
-
€
-
€
-
€
1 900 000
€
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
-
1 727 752
€
-
251 460
€
1 767 812
€
-
2 916 151
€
1 769 837
€
Source : Comptes de gestion 2013-2017
–
Coulaines
Pour financer ce programme d’investissement, la commune a eu recours à des recettes
propres pour un montant de 10,85
M€ dont 6,2
M€ de subventions.
Compte tenu de l’importance des subventions obtenues pour le financement des
principales opérations d’investissement, l’évolution annuelle du besoin ou de la capacité de
financement de la collectivité est entièrement soumis au rythme de versement des subventions
obtenues, qui peut connaitre des décalages avec le rythme de réalisation et de mandatement des
travaux. Ainsi en 2015, le financement propre disponible était très largement supérieur au
montant des travaux réalisés générant une capacité de financement excédentaire alors que sur
l’exercice suivant le besoin de financement a atteint près de 3
M€.
Le besoin
de financement sur la période s’est élevé à 4
M€ et pour le couvrir, la ville a
dû recourir à deux reprises à l’emprunt, en 2013 pour un montant de 750
000
€ et en 2017 pour
un montant de 1,9
M€. Ce dernier est présenté comme un emprunt souscrit, en princ
ipe, dans
l’attente de l’encaissement de subventions européennes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Financement du programme d’investissement 2013
-2015
Source : Comptes de gestion 2013-2017 - commune de Coulaines
Entre 2013 et 2017, la ville Coulaines a réalisé des dépenses d’investissem
ent pour un
montant moyen annuel de 389
€ par habitant à comparer à la moyenne annuelle de la strate de
381
€.
Pour financer ce programme d’investissement, elle a perçu des subventions pour un
montant moyen annuel de 160
€ par habitant contre 69
€ en moye
nne pour les communes de
même strate.
Le niveau élevé des subventions obtenues, notamment dans le cadre du dispositif ANRU
et de fonds européens et régionaux, a donc permis à la commune de soutenir un programme
d’investissement équivalent à celui des
communes de même strate de population. La chambre
relève que ce programme n’aurait pu être réalisé s’il ne s’était pas inscrit dans des dispositifs
de soutien externe et ce d’autant qu’il n’a bénéficié d’aucun fonds de concours de la
communauté urbaine du Mans.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire de Coulaines a
fait valoir que les investissements réalisés l’avaient été dans le cadre
du Programme d’Actions
d’Économies Durabl
es (PAED) signé en 2013 par la ville de Coulaines.
8
Ils ont donc vocation non seulement à avoir des effets dans la lutte contre le
réchauffement climatique mais également à réaliser des économies en terme de consommation
d’énergie.
Pour le maire de Coulaines cet engagement constituait en lui-même un véritable plan
pluriannuel d’investissement.
8
La Ville de Coulaines a signé, dès 2008, le Pacte européen des Maires de lutte contre le réchauffement
climatique, dont
émane le Programme d’Actions d’É
conomies Durables (PAED)
-
4000 000 €
-
2000 000 €
-
€
2000 000 €
4000 000 €
6000 000 €
2013
2014
2015
2016
2017
Financement propre disponible
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie )
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)
Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre
COMMUNE DE COULAINES
37
3.3.4
La trésorerie
Hormis en 2016 où le besoin de financement a atteint près de 3
M€, les dépenses
d’équipement étant supérieures au financement propre disponible, la trésorerie est restée
positive sur toute la période.
Trésorerie 2013-2017 de la commune de Coulaines (en
€)
trésorerie au 31 décembre en
€
2013
2014
2015
2016
2017
Fonds de roulement net global
1 179 996
928 536
2 696 349
-219 802
1 550 035
Besoin en fonds de roulement
global
-647 809
-329 863
35 531
-65 462
-63 231
=Trésorerie nette
1 827 805
1 258 399
2 660 817
-154 340
1 613 266
en nombre de jours de
charges courantes
88,1
62,0
131,3
-7,7
73,2
Source : Comptes de gestion 2013-2017
–
commune de Coulaines
La ville de Coulaines dispose d’une trésorerie confortable. C’est le résultat d’une
stratégie volontariste de constitution d’une réserve pour l’avenir, ce qui l’a conduit par exemple
à souscrire un emprunt de 1,9
M€ en 2017 au
-delà de son besoin de financement.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire de Coulaines a indiqué
que la réserve ainsi constituée qui pourrait atteindre 3,2 M€ en 2020 compte tenu de la cession
en cours d’él
éments de patrimoine, pourrait être mobilisée pour partie en vue du Plan
Pluriannuel d’Investissements (PPI), notamment dans le cadre de l’entretien du patrimoine bâti
de la commune voire de la reconstruction de l’Espace Culturel Henri Salvador
.
3.3.5
L’endettement
L’encours de la dette a progressé de 3,5
% sur la période, la ville ayant souscrit deux
emprunts
pour répondre à ses besoins de financement, l’un de 750
000
€ en 2013 et l’autre de
1,9
M€ en 2017.
Évolution de l’endettement 2013
-2017 (en
€)
en
€
2013
2014
2015
2016
2017
- Annuité en capital de la dette (hors
remboursement temporaires d'emprunt)
261 493
214 501
299 039
298 841
365 841
+ Nouveaux emprunts
750 000
0
0
0
1 900 000
= Encours de dette du BP au 31 décembre
4 891 159
4 676 657
4 377 080
4 078 239
5 612 398
Capacité de désendettement BP en années
(dette / CAF brute du BP)
9,5
11,9
3,8
5,9
17,6
Source : Comptes de gestion 2013-2017
–
Coulaines
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
L’emprunt de 750
000
€ a été souscrit auprès de la société DEXIA.
Les conditions de l’emprunt étaient les suivantes :
Durée du prêt : 20 ans ;
Taux fixe de 2,57 %, périodicité trimestrielle ;
Remboursement
anticipé possible avec versement d’une indemnité actuarielle.
L’emprunt de 1,9
M€ a été consenti par la Caisse des Dépôts et Consignations dans le
cadre de son dispositif de financement des projets d’investissement à long terme, sous
l’envelo
ppe « prêts croissance verte ».
Les conditions du prêt étaient les suivantes :
Durée du prêt :15 ans ;
Taux fixe 1,28 %, périodicité trimestrielle ;
Remboursement
anticipé possible avec paiement d’une indemnité de rupture « taux fixe ».
Au 31 décembre 2017, la dette de la ville de Coulaines est répartie en dix contrats de
prêt, pour un montant de capital restant dû de 5,7
M€ et contractée majoritairement auprès du
Crédit Local de France et de la Caisse des Dépôts. Elle était classée en niveau A1 de la
charte Gissler
9
et présentait donc le risque le plus faible de la classification.
Compte tenu du rythme de réalisation des investissements et de perception des
subventions obtenues, la mobilisation des emprunts et l’arbitrage avec le recours au fonds de
roule
ment a conduit à des variations importantes dans l’évolution de l’endettement. Rapporté à
la dégradation de la CAF brute intervenue en 2017, la capacité de désendettement a atteint en
cette même année le niveau préoccupant de 17 années.
En souscrivant en 2017 un emprunt de 1,9
M€ à des conditions favorables, la ville a fait
le choix de dégrader transitoirement sa capacité de désendettement pour augmenter son fonds
de roulement et constituer une réserve de financement. Cette stratégie lui imposera pour l’av
enir
de maîtriser l’évolution de ses charges pour reconstituer son épargne brute et de réduire son
recours à l’emprunt pour préserver son épargne nette.
9
Destinée à favoriser une meilleure compréhension des produits proposés aux collectivités, la
classification Gissler permet de les ranger selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à 5) traduit la
complexité de l’indice servant au calcul des intérêts de l’emprunt et la lettre (de A à E) exprime le degré de
complexité de la formule de calcul des intérêts. Par extension, la circulaire du 25 juin 2010 définit une catégorie
« Hors Charte » (F6) qui regroupe tous les produits déconseillés par la Charte et que les établissements signataires
se sont engagés à ne plus commercialiser.
COMMUNE DE COULAINES
39
3.4
Éléments de prospective
3.4.1
La prospective
La ville de Coulaines a confié à un cabinet spécialisé la réali
sation d’une analyse
prospective de l’évolution de la situation financière de la commune.
Ce cabinet a donc effectué des projections de l’évolution des grands équilibres du budget
communal en partant d
’un socle commun d’hypothèses.
Les principales hypothèses retenues sont :
Un
programme d’investissement réduit de façon drastique sur la période 2018
-2024 : 3,4
M€
dont 1,6
M€ pour la seule année 2018
;
Une
absence de recours à l’emprunt sur toute la période
;
Une stabilité de la pression fiscale ;
Des recettes de péréquation dynamique (DSU, DSR, DPV) mais un FPIC en régression ;
L’encaissement
d’une subvention FEDER de 1
M€.
3.4.2
Les deux scénarios
Dans un premier scénario, les dépenses de personnel progressent de 1,6 % par an à
compter de 2019 et les charges de gestion de 1 %. En 2018, les dépenses de personnel sont
évaluées en baisse de 3,85
% (ROB pour 2018) principalement en raison du transfert de l’école
de musique au syndicat à vocation unique.
Ce transfert permet un rétablissement rap
ide mais ponctuel de l’équilibre budgétaire en
2018 mais le rythme plus élevé de progression des dépenses de fonctionnement par rapport à
celui des recettes sur les exercices suivants ne permet le retour à une capacité de désendettement
inférieure à 8 ans
qu’en 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Scénario prospectif 1
Source : Prospective
–
cabinet de consultant
RRF : recettes réelles de fonctionnement,
DRF : dépenses réelles de fonctionnement.
Dans un second scénario basé sur une maîtrise plus grande de l’évolution des dépenses,
les dépenses de personnel ne progressant plus que de 1 % par an et les charges de gestion restant
stables, le retour à une capacité de désendettement inférieure à 8 ans intervient dès 2018 pour
ne plus cesser de s’améliorer sur le reste de la période.
Scénario prospectif 2
Source : Prospective
–
cabinet de consultant
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
ratio desendetttement
12
10,1
9,9
9,2
8,4
7,6
4,7
évolutions RRF
-0,90%
0,60%
0,70%
1%
1%
1%
1%
évolution DRF
-2,40%
0,10%
1,1%
1,2%
1,1%
1,1%
1,1%
0
2
4
6
8
10
12
14
-3,00%
-2,50%
-2,00%
-1,50%
-1,00%
-0,50%
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
ratio desendetttement
évolutions RRF
évolution DRF
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
ratio désendettement
7,9
6,4
5,7
5
4,3
3,7
2,1
évolutions RRF
-0,90% 0,60% 0,70%
1%
1%
1%
1%
évolution DRF
-2,40% 0,18% 0,18%
0,18%
0,18% 0,18%
0,18%
-3,00%
-2,50%
-2,00%
-1,50%
-1,00%
-0,50%
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
ratio désendettement
évolutions RRF
évolution DRF
COMMUNE DE COULAINES
41
Ces deux prospectives démontrent
logiquement qu’une progression moins rapide des
dépenses que celle des recettes permet une amélioration des équilibres budgétaires de la
commune.
Évolution comparée des ratios de désendettement dans les deux scénarios de
prospective
Source : Prospective
–
cabinet de consultant
Enfin une troisième prospective produite par la commune en réponse aux observations
provisoires de la chambre confirme les observations de la chambre sur les évolutions futures de
l’équilibre budgétaire de la commune.
En effet, cette prospective qui évoque une amélioration plus rapide encore des soldes
intermédiaires de gestion que celles contenues dans les deux premières,
repose sur l’hypothèse
d’une stricte stabilité de la masse salariale sur les exercices à venir (2019
-2028).
Comme cela est précisé dans le rapport du cabinet qui a été consulté pour la rédaction
de cette troisième analyse prospective, cette hypothèse est «
très contraignante et la ville devra
s’y tenir sous peine de remettre en cause les résultats de l’étude
».
Cette analyse prospective repose également sur les produits attendus de la politique de
constructions de logements.
La chambre confirme donc qu’il ressort des analyses réalisées qu’un retour rapide à une
capacité de désendettement inférieure à huit ans n’est envisageable, dans l’attente des résultats
de la politique de construction de nouveaux logements, qu’au prix d’une réduction drastique et
durable de la progression annuelle des dépenses de fonctionnement ce qui, compte tenu des
effets de l’inflation, imp
lique une réduction en volume des charges de gestion et de la masse
salariale.
Elle considère que la stabilisation de la masse salariale sur les prochains exercices
supposerait une réduction des effectifs.
Elle confirme également que pour atteindre cet objectif de redressement de ses comptes,
la commune devra s’abstenir de tout recours à l’emprunt à court terme.
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Scénario 1
12
10,1
9,9
9,2
8,4
7,6
4,7
Scénario 2
7,9
6,4
5,7
5
4,3
3,7
2,1
0
2
4
6
8
10
12
14
Scénario 1
Scénario 2
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
3.5
L’exécution du budget 2018
Le vote du budget primitif pour l’année 2018 a été voté avec des hypothèses très
volontaristes de maîtrise de l’évolu
tion des dépenses :
Des charges de gestion en baisse de 3,73 % par rapport au réalisé 2017 ;
Des produits de gestion en baisse de 1,45 %.
L’exécution de ce budget ne dément pas cette démarche volontariste de maîtrise de
l’évolution des dépenses et d’optimisation des recettes. Les produits de gestion ont progressé
de 0,98 % et les charges de gestion ont baissé de 4,24
% d’un exercice sur l’au
tre.
Il en résulte un redressement des soldes intermédiaires de gestion, la CAF brute passant
de 318 992
€ à 599 515
€.
Ce redressement aurait pu être encore supérieur, si la ville de Coulaines n’avait dû
procéder en 2018 à un versement exceptionnel de frais financiers pour un montant de 84 633
€
en régularisation d’une opération de capitalisation d’intérêts intervenue en 2015.
Évolution de l’équilibre budgétaire 2017
-2018
RESSOURCES
2017 (CA)
2018 (CA prov)
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
3 065 878,90
€
3 067 740,33
+ Ressources d'exploitation
926 838,40
€
993 304,20
= Produits "flexibles" (a)
3 992 717,30
€
4 061 044,53
€
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
3 753 826,45
€
3 731 318,77
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
783 290,00
€
821 316,00
= Produits "rigides" (b)
4 537 116,45
€
4 552 634,77
€
= Produits de gestion (a+b+c = A)
8 529 833,75
€
8 613 679,30
€
CHARGES
Charges à caractère général
2 266 248,59
€
1 948 606,54
+ Charges de personnel
4 225 843,19
€
4 122 595,15
€
+ Subventions de fonctionnement
1 006 510,59
€
1 049 496,08
€
+ Atténuations de produits (FNGIR;FPIC)
74 799,00
€
76 123,00
€
+ Autres charges de gestion
579 578,28
€
610 218,34
€
= Charges de gestion (B)
8 152 979,65
€
7 807 039,11
€
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
376 854,10
€
806 640,19
€
+/- Résultat financier
-
91 405,41
€
-184 497,99
+/- Autres produits et charges excep. réels
33 543,29
€
-22 626,36
= CAF brute
318 991,98
€
599 515,84
€
Sources : Compte administratif 2017 et projet de compte administratif 2018
–
Coulaines
Les charges de personnel baissent de 2,44 % entre 2017 et 2018, la progression de 2 %
du poste rémunération principale du personnel titulaire étant plus que compensée par la baisse
de 24 % des indemnités versées.
COMMUNE DE COULAINES
43
La rémunération du personnel non titulaire connait à nouveau une baisse de 1,9 %,
conformément à la tendance générale constatée sur la période.
Les charges à caractère général baissent de 14 % de 2,26
M€ à 1,94
M€. Le poste
« entretien et réparation » subit une baisse de 39 % de 549 000
€ à 334
000
€. En revanche le
poste « autres services extérieurs » progresse de 60 % de 158 000
€ à 253
000
€.
Les produits de gestion progressent de 0,98 % entre 2017 et 2018, progression qui a son
origine dans le doublement du crédit encaissé au titre du personnel mis à disposition (de
117 000
€ à 227
000
€) qui fait suite à une réévaluation de leur coût.
Si la DSC n’a que légèrement augmenté entre 2017 et 2018 de 464
000
€ à 469
000
€,
le FPIC en revanche a progressé de 11,3 % de 297 000
€ à 331
000
€ en solde net.
Le redressement des comptes opéré par la commune en 2018 témoigne de sa bonne
maîtrise de l’évolution de ses charges. Il a été rendu possible par la stabilité voire la légère
progression des recettes de péréquation dont bénéficie la commune.
3.6
Le budget 2019
Le budget prévisionnel pour 2019 a été voté sur la base des options suivantes :
Une stricte reconduction des crédits relatifs à la rémunération des personnels ;
Une stabilité des produits de gestion ;
Une réduction drast
ique du budget d’investissement de 1
M€ en 2018 à 346
000
€ en 2019.
Les conditions d’exécution du budget 2018 permettent de considérer que ces options
sont soutenables et devraient favoriser la poursuite du redressement des comptes de la
commune.
3.7
La programmation pluriannuelle des investissements (PPI)
Interrogée sur l’existence d’une programmation pluriannuelle des investissements pour
les exercices à venir, la collectivité a produit un document synthétique regroupant les fiches
financières de plusieurs
projets communaux d’investissement.
L’inventaire réalisé par la commune ne concerne que des projets identifiés dans le cadre
de programmes spécifiques tels que le plan d’amélioration de l’accessibilité des équipements
municipaux ou le plan d’action énergi
e durable. La visibilité de la programmation des
investissements est limitée au court terme et plus de la moitié des investissements programmés
le sont sur l’exercice 2018.
Aucun investissement relatif au gros entretien du patrimoine immobilier de la commune
n’est programmé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Dans le processus engagé pour la préfiguration des futures conventions pluriannuelles
de renouvellement urbain (ANRU 2), il n’est prévu aucune opération relative à des équipements
de la ville de Coulaines susceptible d’engager sa maîtrise d’ouvrage.
PPI de la commune de Coulaines
programmes
2018
2019
2020
2021
total
plan d'action énergie
durable
399 000
€
269 000
€
15 000
€
683 000
€
plan d'accessibilité
158 000
€
75 000
€
71 000
€
189 000
€
493 000
€
vidéo surveillance
122 000
€
122 000
€
digitalisation
142 521
€
142 521
€
regroupement services
Tech
35 000
€
35 000
€
acquisition de terrains
15 000
€
15 000
€
total
871 521
€
344 000
€
86 000
€
189 000
€
Source : Documents transmis par la commune de Coulaines
Dans sa programmation pluriannuelle des investissements, la commune prévoit une
baisse importante de ses crédits d’investissement annuels
pour les trois prochains exercices.
Cette prévision est conforme aux hypothèses retenues pour un redressement des équilibres
budgétaires de la commune. En revanche l’absence, dans cette programmation, de crédits
relatifs à l’entretien du patrimoine de la c
ommune est préoccupante. Pour en vérifier la
soutenabilité, il apparait nécessaire que la commune s’engage dans la réalisation d’un
diagnostic technique et financier de l’état de son patrimoine.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l
e maire a indiqué qu’un
plan pluriannuel relatif à l’entretien des bâtiments communaux sera élabo
ré en vue de la
préparation du budget primitif 2020.
Recommandation n°
10
: Sur la base d’un diagnostic technique de l’état du patrimoine
immobilier, élaborer une programmation pluriannuelle des investissements permettant
d’assurer l’entretien durable du patrimoine.
COMMUNE DE COULAINES
45
4
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
4.1
L’évolution de l’organisation et des effectifs
4.1.1
L’évolution de l’organisation
Sur la période, les services de la commune de Coulai
nes ont fait l’objet de deux
réorganisations :
Le regroupement en 2016 du service des espaces verts, du service bâtiment et du service
chargé de l’entretien et l’hygiène des locaux dans un même bâtiment et la création d’une
direction unique pour ces trois services ;
La
création en 2017 d’un guichet unique d’accueil de la population pour les démarches
relatives à l’état civil, aux demandes de passeports et de cartes d’identité.
En accompagnement de ces réorganisations, l’organigramme des services a été modi
fié
avec la création d’un poste de directeur des services techniques, l’affectation du poste existant
de directeur général adjoint à la gestion des services à la population et le rattachement de la
direction de la culture à la direction générale adjointe.
Organigramme des services 2018
Source : Organigramme transmis par la commune de Coulaines
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
4.1.2
L’évolution des effectifs
Les chiffres communiqués par la collectivité et figurant en annexe des comptes
administratifs apparaissent comme peu fiables compte tenu de certaines évolutions
incompatibles entre plusieurs exercices. Par ailleurs, les modalités de comptage ne sont pas
id
entiques d’un exercice à l’autre, la catégorie «
apprenti » pouvant, par exemple, être au choix
prise en compte dans certaines rubriques de filières ou comptée à part.
Pour autant, et après retraitement, il est possible de faire les constats suivants :
Les effectifs sont restés globalement stables passant de 104,8 équivalents temps plein (ETP)
en 2013 à 103,28 ETP en 2017. Pour apprécier cette évolution, il convient cependant de tenir
compte du transfert en 2017 des agents du conservatoire de musique vers un syndicat
intercommunal à vocation unique (4 agents en 2016). Abstraction faite de ce transfert,
l’effectif global a progressé de 6,48
ETP et de 6,69 % entre 2013 et 2017 ;
En
application d’une politique d’intégration dans la fonction publique territori
ale, le nombre
d’agents titulaires a progressé de 71,8
ETP en 2013 à 83,58 agents en 2017. Le nombre
d’agents non titulaires a été réduit dans le même temps de 33 à 19
ETP.
Structure statutaire des effectifs
–
évolution 2013-2017
effectifs
2013
2017
Evol. %
Titulaires
71,8
83,58
16,41%
non-titulaires
33
19,7
-40,30%
Total
104,8
103,28
-1,45%
Source : Annexes des comptes administratifs 2013 et 2017
Au sein de la filière administrative, le nombre de cadres A non titulaires est passé de 6
ETP en 2013 à 2,86
ETP en 2017 avec la disparition de deux contrats d’avenir, d’un chargé de
mission « contrat éducatif local » et d’un ingénieur informaticien.
Enfi
n, en 2015 la commune s’est engagée dans un effort particulier de recrutement de
collaborateurs en apprentissage avec 11 ETP pourvus en 2015 et toujours présents dans les
effectifs en 2017.
Dans le cadre de la réorganisation des services techniques, la commune a procédé au
recrutement d’un agent de catégorie
B en 2016.
Entre 2013 et 2017, les effectifs de la ville de Coulaines n’ont que faiblement progressé.
En application d’un plan négocié avec les organisations syndicales, la commune a pu conduire
des
chantiers de réorganisation et d’optimisation des services. En contrepartie, elle a procédé à
l’intégration dans la fonction publique territoriale d’un nombre important (au regard de
l’effectif) d’agents non titulaires.
COMMUNE DE COULAINES
47
4.1.3
Une politique dynamique de promotio
n de l’apprentissage
Depuis plusieurs années, la ville de Coulaines accueille des apprentis dans les écoles
maternelles (CAP Petite Enfance) et au sein du service des Espaces verts (CAP et Bac Pro).
Depuis 2014, cette politique de recrutement d’apprentis
a été amplifiée : la collectivité
s’est fixé un objectif prévisionnel de 15
apprentis accueillis par an au sein de l’ensemble des
services de la ville, du CCAS et du SIVOS de l’école Molière.
Si cette politique vise principalement à favoriser la formation
et l’accès à l’emploi pour
les jeunes, elle permet également, selon la collectivité, à ses agents d’évoluer dans leurs
pratiques professionnelles, au contact de jeunes qui disposent de connaissances professionnelles
actualisées dans le cadre de leur formation au centre de formation des apprentis (CFA).
Un recensement des besoins de recrutement d’apprentis est réalisé chaque année au sein
de l’ensemble des services. Sur la base de ces propositions, la collectivité décide du nombre
d’apprentis à recruter pour
chaque rentrée scolaire.
Parmi les apprentis recrutés en 2015 et toujours présents en 2017 la ville de Coulaines
et le CCAS comptent 16 apprentis (14 apprentis pour la ville, 1
pour l’EHPAD des
Trois Vallées et 1 pour le Foyer Logement Le Plessis).
4.2
La mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions,
des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel
(RIFSEEP)
4.2.1
Les travaux préparatoires à la mise en place du RIFSEEP
En application du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, la commune de Coulaines a
instauré par délibération du 12 décembre 2016 un nouveau régime indemnitaire tenant compte
des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), à
compter du 1
er
janvier
2017, après avoir recueilli l’avis f
avorable du comité technique lors de
sa réunion du 26 janvier
2016 (recueilli en l’absence des organisations syndicales).
Le RIFSEEP est composé de deux éléments
: l’Indemnité d
e Fonctions, de Sujétions et
d’E
xpertise (IFSE) et le Complément Indemnitaire Annuel (CIA).
Pour la mise en place de ce nouveau régime indemnitaire, la commune de Coulaines
s’est appuyée sur l’expertise d’un cabinet conseil. Celui
-ci a dans un premier temps établi un
rapport de diagnostic en date du 22 septembre 2016.
Pour l’élaboration de ce diagnostic, ont tout d’abord été analysé
es les forces et les
faiblesses du régime indemnitaire précédent. En l’espèce, il a été constaté que le régime
indemnitaire le plus élevé était 32 fois supérieur au régime indemnitaire le plus faible pour les
agents à temps plein de catégorie A, 15 fois pour les agents à temps plein de catégorie B et
10 fois pour les agents à temps plein de catégorie C.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
De même, ont été observées de fortes disparités sur le montant du régime indemnitaire
entre fonctions équi
valentes, ou encore l’existence de régimes indemnitaires d’agents de
catégorie C supérieur à celui de certains agents de catégorie B.
À l’issue de ce diagnostic, trois groupes de travail associant les cadres de la collectivité
et les représentants du personnel ont été créés :
Le premier travaillant sur la définition des fonctions et des groupes de fonctions ;
Le
deuxième sur les critères constitutifs de l’IFSE et leur système de cotation
;
Et enfin le 3
ème
sur le CIA.
Ainsi, le premier groupe de travail s’
est appliqué à regrouper les fonctions semblables
entre elles afin de permettre la mise en œuvre d’un régime indemnitaire harmonisé entre
fonctions similaires au sein de la mairie de Coulaines.
L’objectif est de définir des groupes pour lesquels l’IFSE est
identique
: c’est un gage
d’harmonisation et d’équité de traitement entre fonctions équivalentes (c’est
-à-dire présentant
les mêmes sujétions, demandant la même expertise, le même niveau de responsabilité, etc.).
Pour classer les différents emplois dans les groupes de fonctions, la commune a
déterminé des critères de classement, qui sont précisés en annexe n° 2.
Le groupe de travail n°
2 a ensuite défini pour chaque élément constitutif de l’IFSE
(fonctions, sujétions et expertise) des critères permettant de classer les différents emplois de la
commune dans les groupes de fonctions.
Le montant attribué à chaque agent est fonction de la classification de son emploi dans
les groupes de fonctions. À l’avenir il devra également tenir compte de son expérience
professionnelle. La commune de Coulaines a ainsi défini 26 groupes de fonctions (Cf. tableau
n° 22).
Enfin, le groupe de travail n° 3 a travai
llé sur la mise en œuvre du CIA
, en particulier
sur l’entretien annuel suite aux difficultés soulevées en la matière
par les cadres de la
collectivité, notamment celle de définir des objectifs et indicateurs évaluables.
Ce groupe de travail a alors fait plusieurs propositions :
Former
les encadrants à la définition d’objectifs «
SMART
» c’est
-à-dire spécifiques,
mesurables, ambitieux, réalistes, temporalisés ;
Modifier
la fiche d’entretien annuel de manière à
:
-
Rappeler
au début de l’entretien annuel les objectifs généraux du service
;
-
Proposer
un nombre contraint d’objectifs à remplir par agent de manière à ce que tous
les
agents puissent être évalués selon le même nombre d’objectifs
;
-
Insérer
les éléments d’entretien annuel de l’année passée afin que l’évaluation vienne
sanctionner une progression dans le temps de l’agent
;
-
Laisser
des marges de manœuvre suffisantes aux
encadrants pour pouvoir valoriser
l’implication des agents placés sous leur responsabilité (au
-delà des missions classiques) ;
-
Ajouter
comme critère d’évaluation, le fait d’être assistant de prévention ainsi que les cas
où les agents sont amenés à remplacer leurs collègues ;
COMMUNE DE COULAINES
49
Proposer
un CIA progressif en fonction de l’appréciation de l’agent lors de son évaluation
annuelle, l’enjeu étant de pouvoir justifier les montants attribués et les différences entre
certains agents de manière objective ;
Instaurer un montant plafond de CIA par agent de manière à ce que les disparités ne soient
pas trop importantes ;
Proposer
une enveloppe contrainte aux encadrants de manière à ce qu’ils ne puissent pas
automatiquement attribuer le montant maximum à tous les agents ;
Communiquer
auprès de l’ensemble des agents sur les modalités d’attribution du CIA.
Le 2 novembre 2016, une réunion ayant pour objet de restituer les travaux des différents
groupes de travail a été organisée.
Dans le même temps et toujours avec l’appui du c
abinet conseil, les montants plafonds
de l’IFSE et du CIA ont été fixés pour chaque groupe de fonctions définis au sein de la mairie
de Coulaines.
À l’issue de ce processus, l’assemblée délibérante a adopté la mise en place du
RIFSEEP, le 12 décembre 2016.
4.2.2
L’instauration du RIFSEEP au 1
er
janvier 2017
4.2.2.1
Les agents bénéficiaires du RIFSEEP
Les agents bénéficiaires du RIFSEEP à la commune de Coulaines sont :
Les fonctionnaires titulaires à temps complet, non complet ou à temps partiel ;
Les fonctionnaires stagiaires à temps complet, non complet ou à temps partiel ;
Les agents contractuels de droit public à temps complet, non complet ou à temps partiel
affectés sur des emplois permanents.
Les agents de droit privé ne bénéficient pas du RIFSEEP.
4.2.2.2
Les montants
plafonds d’IFSE
La délibération fixe pour chacun des 26 groupes de fonctions les montants plafonds
d’IFSE retenus par la collectivité.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Montants d’IFSE
- plafonds annuels retenus par la commune de Coulaines
Source : Délibération du 12 décembre 2016 relative à la mise en place du RIFSEEP
Les montants individuels 2017 de l’IFSE ont été fixés à 83,34
% du plafond de l’IFSE
déterminé pour chaque groupe, afin de permettre une progression de ce montant en cas de
changement de fonction ou de grade.
La
délibération prévoit également qu’en l’absence de tout changement, un réexamen
interviendra au moins tous les 4 ans.
4.2.2.3
Le complément indemnitaire annuel (CIA)
Par délibération du 20 juin 2017, la commune de Coulaines a mis en place le CIA à
compter du 1
er
janvier
2017. L’attribution du CIA a pour vocation de valoriser l’atteinte des
objectifs dont le bilan est apprécié lors de l’entretien professionnel.
Le CIA peut être versé aux agents stagiaires, titulaires, ainsi qu’aux contractuels sur
poste permanent, à temps complet ou non complet.
Son montant dépend des critères suivants :
L’atteinte
des objectifs fixés pour l’année lors de l’entretien individuel avec chaque agent
;
Pour les non cadres :
Groupe s
Fonctions
IFSE - Montants
plafonds annuels
Groupe 1
Directeur Général des Services
9 810,00 €
Groupe 2
Directeur de Cabinet
8 610,00 €
Groupe 3
Directeur Général Adjoint
7 342,00 €
Groupe 4
Directeur de structure
8 028,00 €
Groupe 5
Directeur de service
7 410,00 €
Groupe 6
Responsable de service
3 750,00 €
Groupe 7
Chef de service
3 150,00 €
Groupe 8
Adjoint au chef de service
2 790,00 €
Groupe 9
Coordinateur
2 640,00 €
Groupe 10
Médecin
3 441,00 €
Groupe 11
Infirmier
2 010,00 €
Groupe 12
Gestionnaire administratif
2 340,00 €
Groupe 13
Psychomotricien
1 800,00 €
Groupe 14
Éducateur
1 800,00 €
Groupe 15
Professeur de musique
1 199,00 €
Groupe 16
Aide-soignant
1 320,00 €
Groupe 17
Auxiliaire de puériculture
1 260,00 €
Groupe 18
Agent technique spécialisé
1 620,00 €
Groupe 19
Agent technique
1 320,00 €
Groupe 20
Agent d'accueil
1 320,00 €
Groupe 21
ATSEM
1 200,00 €
Groupe 22
Animateur
1 200,00 €
Groupe 23
Agent de restauration
900,00 €
Groupe 24
Assistant administratif polyvalent
1 080,00 €
Groupe 25
Assistant administratif
780,00 €
Groupe 26
Cuisinier
1 200,00 €
COMMUNE DE COULAINES
51
-
La
disponibilité, c’est
-à-dire la capacité à intégrer les évolutions conjoncturelles et/ou
structurelles et à assurer la continuité du service ;
-
La
prise d’initiative, c’est
-à-
dire la participation à l’amélioration continue et/ou à la
transformation de son activité ;
Pour les cadres :
-
Le portage des orientations de la
collectivité, c’est
-à-dire la capacité à décliner les
politiques publiques menées par l’autorité territoriale et à faire appliquer des décisions
;
-
La
conduite du changement, la transformation de l’organisation, c’est
-à-dire la capacité à
accompagner les é
volutions de son secteur et/ou de sa structure en créant l’adhésion.
Les textes recommandent que la part du CIA ne soit pas disproportionnée par rapport à
celle de l’IFSE (de 10 à 15
% du plafond du RIFSEEP). La commune de Coulaines a souhaité
établir un plafond de 30
% afin d’augmenter l’impact de l’évaluation annuelle sur le régime
indemnitaire.
Une procédure d’attribution du CIA en plusieurs étapes a été formalisée par la commune
de Coulaines :
L’évaluateur
remplit la grille d’entretien professionnel e
t transmet une note argumentaire à
la Direction Générale dans laquelle il proposera ou non un CIA pour un ou plusieurs agents
qu’il évalue
;
Les propositions du chef de service sont transmises à la Direction Générale pour avis et
arbitrage lors de la réunion de la commission d’attribution du CIA, afin de garantir une
analyse et un lissage des montants attribués et ainsi limiter la responsabilité d
e l’évaluateur
dans l’attribution du CIA
;
Les
propositions de l’administration sont validées par les élus
;
La
décision des élus est transmise au cadre, qui en informe l’agent, ce qui permet de
responsabiliser l’évaluateur dans l’attribution du CIA.
En juillet 2017, afin de préparer les évaluateurs, une formation sur le CIA et les enjeux
de l’entretien professionnel a été organisée.
4.2.2.4
Les modalités de versement du RIFSEEP
La part fixe (IFSE) est versée mensuellement. Elle est proratisée dans les mêmes
proportions que le traitement indiciaire notamment pour les agents à temps partiel, temps non
complet, demi-traitement,
La part variable (CIA) est versée annuellement et n’est pas reconductible
automatiquement d'une année sur l'autre. Son montant est également proratisé en fonction du
temps de travail de l’agent.
En cas d’absence, il est convenu de maintenir le régime indemnitaire des agents, en
dehors des situations de maladie de longue durée, longue maladie ou grave maladie.
Le montant mensuel dont bénéficiai
t l’agent en application des dispositions
réglementaires antérieures est maintenu, à titre individuel, lorsque ce montant se trouve diminué
suite à la mise en place du RIFSEEP. Ce montant est inscrit sur le bulletin de salaire avec une
mention spécifique, appelée « maintien indemnitaire ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
4.2.3
Bilan de l’instauration du RIFSEEP à la mairie de Coulaines
4.2.3.1
Bilan relatif au CIA
En 2017, 28 agents (sur 254 que la commune a employé en
2017) ont bénéficié d’un
montant de CIA, variant entre 37
€ (agent travaillant à
temps partiel) pour le montant le plus
faible et 2 943
€ pour le montant le plus élevé. La moyenne s’élève à 692
€.
En 2018, 34 agents (sur
235 que la commune a employé en 2018) ont bénéficié d’un
montant de CIA, variant entre 215
€ et 2
583
€. La moyenne
s’élève à 587
€. Sur ces 34
agents,
huit
agents avaient déjà bénéficié d’un montant de CIA en 2017. Sur ces huit
agents, deux ont
bénéficié d’un montant de CIA 2018 identique à celui de 2017. Pour les six autres agents, les
montants de CIA 2018 sont inférieurs à ceux attribués en 2017.
En 2018, 26 agents ont donc fois bénéficié pour la première
d’un
versement de CIA.
La lecture de quelques comptes rendus d’entretien professionnel d’évaluation au titre de
l’année
2017 a permis de constater que l’évaluation
des compétences et de l’atteinte des
objectifs se faisait sur la base de quatre appréciations :
Très satisfaisant : contribution au-
delà de l’attente, force de propositions
;
Satisfaisant : le service rendu correspond aux objectifs fixés ;
À améliorer : le service ne correspond pas toujours aux objectifs fixés ;
Insatisfaisant : le service ne correspond pas aux attentes, une amélioration est indispensable.
Les argumentaires d’attribution de CIA rédigés par les évaluateurs sont très développés
.
Cependant, il est constaté que l’évaluateur ne propose pas toujours le montant qu’il souhaite
voir attribué à l’agent au regard des résultats de l’année.
Les propositions de CIA sont ensuite arbitrées par la commission d’attribution du CIA,
après avis de la direction générale.
Sur les montants réels attribués, la commune a indiqué que l’attribution du CIA était
réalisée comme suit :
Pour les agents de catégorie A :
Barème pour
5 critères
1 Très
satisfaisant
4 Satisfaisants
2 Très
satisfaisants
3 Satisfaisants
3 Très
satisfaisants
2 Satisfaisants
4 Très
satisfaisants
1 Satisfaisant
5 Très
satisfaisants
Pourcentage CIA
10 %
15 %
20 %
25 %
30 %
COMMUNE DE COULAINES
53
Pour les autres agents :
Barème pour
5 critères
2 Très satisfaisants
3 Satisfaisants
ou
1 Très satisfaisant
4 Satisfaisants
4 Très satisfaisants
1 Satisfaisant
ou
3 très satisfaisants
2 satisfaisants
5 Très satisfaisants
Pourcentage CIA
20 %
25 %
30 %
Cependant, la chambre a constaté, sur un échantillon de quelques agents, que ce
dispositif
n’était pas systématiquement appliqué.
En effet le pourcentage appliqué peut être minoré ou majoré par la prise en compte
d’autres éléments et notamment l’appréciation générale de l’agent. Ceci a été mis en place
notamment pour des agents qui n’auraient pa
s pu atteindre tous leurs objectifs au regard
d’évènements imprévisibles (raisons de service).
Afin d’améliorer l’évaluation professionnelle de l’agent et en particulier l’atteinte des
objectifs, la commune prévoit de mettre en place des entretiens d’éva
luation de mi-parcours
afin de réajuster les objectifs en cours d’année si ces derniers deviennent inatteignables.
Enfin, il est à noter que la mise en place de cette part variable du RIFSEEP n’a pas posé
de difficulté particulière, malgré les réticences e
xprimées au moment de l’annonce de la
création de cette nouvelle prime. Les objectifs de ce nouveau dispositif ont été compris et bien
acceptés par les agents dans la mesure où il est apparu équitable.
4.2.3.2
Évaluation générale du nouveau dispositif
Au titre du RIFSEEP, la commune a versé en 2017, 193 563
€ dont 173
855
€ au titre
de l’IFSE et 19 707
€ au titre du CIA. Le maintien des acquis a conduit à la commune à verser
en complément la somme de 51 251
€. Ce qui représente un total de 244
815
€ avec le mainti
en
indemnitaire.
En 2018, la commune a versé 190 241
€ au titre du RIFSEEP dont 170
274
€ au titre de
l’IFSE et 19
967
€ au titre du CIA. Le maintien des acquis a conduit la commune à verser en
complément la somme de 47 503
€. Ce qui représente un total de
238 744
€ avec le maintien
indemnitaire.
Entre 2017 et 2018, l’enveloppe consacrée au régime indemnitaire des agents de la
commune est donc restée quasiment identique, aussi bien en ce qui concerne l’IFSE que le CIA.
L’enveloppe consacrée au maintien des
acquis est également restée quasiment identique entre
2017 et 2018.
Avec la mise en place du RIFSEEP, on constate que les écarts de régime indemnitaire
(hors CIA) se sont atténués mais que certaines inégalités sont encore constatées. En effet, en
2018, le régime indemnitaire le plus élevé, pour les agents de catégorie A travaillant à temps
plein, est deux fois supérieur au régime indemnitaire le plus faible, cinq fois pour les agents de
catégorie B et quatre fois pour les agents de catégorie C.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
Sur les disparités du montant de régime indemnitaire pour des agents occupant les
mêmes fonctions, on observe que pour les ATSEM
10
, le niveau de régime indemnitaire est
identique (environ 1 425
€ de régime indemnitaire annuel). Il n’en va pas de même pour les
auxiliaires de puériculture, pour lesquelles le montant du régime indemnitaire varie en 2018,
pour des agents travaillant à temps plein, entre 1 050
€ et 2
127
€.
En outre, certains agents de catégorie C continuent, malgré la mise en place du
RIFSEEP, de
bénéficier d’un niveau de régime indemnitaire nettement supérieur à celui
d’agents de catégorie
B, en raison des postes d’encadrement occupés par ces agents.
Par ailleurs, de nouvelles inégalités sont apparues entre les agents recrutés à compter de
2017 et
les autres qui bénéficient pour certains d’un complément indemnitaire destiné à
maintenir le montant du régime indemnitaire qui leur était versé avant la mise en place du
RIFSEEP. La progressivité de la mise en place du dispositif contribue donc à la persistance
transitoire d’inégalités de traitements.
L’esprit du CIA, tel qu’il est prévu par les textes est, quant à lui, respecté par la
commune, qui n’a pas fait le choix d’attribuer le CIA à tous ses agents. Malgré la complexité
de la tâche, la commune de Coulaines a réussi à mettre en place cette prime au mérite, grâce à
un système très cadré et un barème clair applicable à chaque évaluation. La chambre tenait à le
souligner au regard du peu de collectivités qui se sont lancées aujourd’hui dans cette démar
che.
4.3
La Nouvelle Bonification Indiciaire (NBI)
Instituée par l'article 27 de la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 portant dispositions
relatives à la santé publique et aux assurances sociales, la Nouvelle Bonification Indiciaire
(NBI) a été conçue comme un outil de gestion des ressources humaines visant à attribuer une
majoration de rémunération aux fonctionnaires qui exercent des fonctions comportant une
responsabilité ou une technicité particulière.
La NBI constitue un élément obligatoire de la rémunération
dès lors que l’agent exerce
les fonctions y ouvrant droit. La liste des fonctions est limitativement fixée par la
réglementation.
Un contrôle de l’attribution de la NBI aux agents bénéficiaires a été effectué. Il ressort
de cet examen que les règles relat
ives à l’attribution d’une NBI sont correctement appliquées
par la commune de Coulaines.
La chambre a cependant constaté que certains agents bénéficient d’une NBI de 20
points
sur le fondement du décret n° 2006-780 du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle
bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale exerçant dans
les zones à caractère sensible, au motif qu’ils exercent au sein des locaux de la mairie des
fonctions de conception et de coordination dans le domaine administratif des politiques
publiques en matière sociale, médico-sociale, sportive et culturelle.
10
Agent Territorial Spécialisé des Écoles Maternelles
COMMUNE DE COULAINES
55
En effet, selon le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers
prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains, le quartier de
Bellevue Carnac a été désigné quartier prioritaire. L’hôtel de ville de Coulaines est situé dans
ce quartier.
Cependant, l’article 1er de ce décret précise que pour bénéficier de la NBI, les agents
doivent assurer leur servi
ce en relation directe avec la population de ces quartiers, ce qui n’est
pas le cas de certains de ces agents qui sont, par exemple, chargés à titre principal de la paye
des agents de la commune (ainsi que du CCAS, et du SIVOS
11
).
La commune a ainsi interprété de façon large les fonctions éligibles à la NBI des agents
travaillant dans des zones à caractère sensible.
4.4
Le temps de travail
4.4.1
La durée annuelle du travail
La commune de Coulaines a adopté un protocole d’accord sur l’aménagement et la
réduction du temps de travail, par délibération du 21 décembre 2001, soit postérieurement à
l’entrée en vigueur de la loi du 3
janvier
2001, relative à la résorption de l’emploi précaire et à
la modernisation du recrutement dans la fonction publique, ainsi qu’au temps de
travail dans la
fonction publique territoriale qui autorise les collectivités territoriales à maintenir les régimes
de travail mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur de cette loi. Elle était donc tenue
par le décret du 12 juillet 2001 relatif à
l’aménagement et la réduction du temps de travail dans
la fonction publique territoriale, qui fixe la durée de travail à 1600 heures par an, augmentée de
sept heures depuis 2004
par l’instauration de la journée de solidarité.
Ce décret s’applique depuis le
1
er
janvier 2002 et les agents ont le choix entre quatre
dispositifs de durée hebdomadaire de travail,
selon leur service d’affectation
:
Dispositif 1 : 7 heures de travail par jour sur 5 jours soit 35 heures par semaine ;
Dispositif 2 : 35,09 heures par
semaine sur 4,5 jours, permettant à l’agent de bénéficier d’une
demi-
journée par semaine d’ARTT
;
Dispositif 3 : 36,69 heures par semaine sur 5
jours, permettant à l’agent de bénéficier de
10
jours d’ARTT
;
Dispositif 4 : 38,75 heures par semaine sur 5 jo
urs, permettant à l’agent de bénéficier de
21,5
jours d’ARTT.
La fixation par l’organe délibérant d’une durée hebdomadaire supérieure à 35
heures
entraîne, en effet, l’octroi de jours de réductions du temps de travail, afin de respecter la base
annuelle légale de 1 607 heures.
11
Syndicat intercommunal à vocation scolaire de l’école Molière
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
Un règlement intérieur, mis à jour en octobre 2018, a été élaboré en concertation avec
les organisations syndicales afin de rappeler les droits et devoirs des agents de la commune,
ainsi que les règles à respecter au sein de la collectivité.
Une partie de ce règlement intérieur est consacrée aux horaires de travail des agents de
la commune. Il précise que les horaires de travail sont indiqués et établis pour chaque service
et direction.
Les horaires de travail sont composés de plages fixes pour lesquelles la présence des
agents est obligatoire et de plages mobiles qui varient en fonction des contraintes de service :
Pour
les services administratifs de l’hôtel de ville, la plage fixe obligatoire pour tous les
agents est comprise entre 9h00 et 12h00 et entre 14h00 et 17h00 ;
Pour les services techniques (bâtiments et espaces verts), elle est fixée de 8h00 à 12h00 et de
13h15 à 17h00.
4.4.2
Les congés annuels
Aux termes du 1
er
de l’article
57 de la loi du 26 janvier 1984, le fonctionnaire territorial
en activité a droit à un congé annuel avec traitement dont la durée est fixée par décret
n° 85-1250 du 26 novembre 1985. Le nombre légal de jours de congés est fixé ainsi à 25
auxquels s’ajoute un jour de congé supplémentaire pour
les fonctionnaires ayant pris
cinq à sept jours de congés en dehors de la période du 1
er
mai au 31 octobre et un deuxième
jour de congé supplémentaire pour les fonctionnaires ayant pris au moins huit jours en dehors
de cette même période.
Le règlement intérieur de la commune de Coulaines rappelle ces règles et précise, pour
les jours de fractionnement, qu’il peut être accordé un congé supplémentair
e pour les agents
qui prennent sept jours de congés entre le 1
er
novembre et le 30 avril et un deuxième jour de
congé supplémentaire pour les agents qui prennent huit jours de congés sur cette même période.
Après vérification, cette règle est correctement appliquée à la commune de Coulaines.
Enfin, le règlement intérieur, dans sa version d’octobre
2010, rappelait que chaque
année, le
maire pouvait accorder jusqu’à trois
jours de congés supplémentaires non obligatoires.
Dans l
a pratique, il s’avère que ces trois
jours étaient accordés automatiquement depuis plus de
15 ans.
Avec l’octroi de ces trois
jours de congés supplémentaires, les agents de la commune de
Coulaines ne travaillaient finalement que 1 586 heures en moyenne et ce en contradiction avec
la législation en vigueur.
Afin de respecter la durée légale de travail fixée à 1 607 heures, la municipalité a décidé
en 2018 de supprimer ces « trois jours du maire ».
4.4.3
La suppression des « trois jours de congé du maire »
L’annonce du maire de la commune d
e Coulaines de supprimer les « trois jours du
maire
» a été à l’origine d’un conflit social.
COMMUNE DE COULAINES
57
Opposée à cette mesure, le syndicat majoritaire de la ville et du CCAS a déposé un
préavis de grève le 9 avril 2018 pour un mouvement qui prenait effet le 12 avril.
Dès lors, des négociations ont été menées avec une partie du personnel et les syndicats,
qui ont débouché sur un travail de recensement du travail effectif des agents de la commune.
À
l’issue de ce travail de recensement, un nouveau dispositif a été proposé aux agents
de la commune dont le but est de reconnaitre les heures supplémentaires qui étaient réalisées
par les agents mais pas toujours prises en compte.
Un accord a été trouvé et le nouveau dispositif a été adopté à l’unanimité lors du comité
technique du 8 juin 2018.
Cet accord fait référence au décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 qui prévoit à son
article 2 que l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du
comité technique paritaire compétent, réduire la durée annuelle de travail pour tenir compte de
sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et
notamment en cas de travail de nuit, le dimanche, en horaires décalés, en équipes, de modulation
importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux.
Après un important travail de concertation et de dialogue entre l
es élus, l’administration
et les agents des services (25 réunions ont été organisées réunissant au total 260 agents), des
sujétions ont été identifiées pour les métiers des services suivants :
EHPAD (hors personnel administratif) : cycle de travail (travail de nuit, travail le week-end,
horaires décalés/coupés), pénibilité physique ;
Foyer-logement : cycle de travail pour certains postes (travail de nuit, horaires
décalés/coupés), pénibilité physique ;
Épicerie solidaire
: pénibilité liée à l’accueil d’un
public difficile (QPV) ;
Multi-Accueil : cycles de travail (horaires décalés/coupés), pénibilité physique et pénibilité
liée à l’accueil d’un public difficile (QPV)
;
ATSEM : pénibilité physique et pénibilité liée à l’accueil d’un public difficile (QPV)
;
Animateurs
: cycles de travail (horaires coupés/décalés), pénibilité liée à l’accueil d’un public
difficile (QPV) ;
Agents
d’entretien : cycles de travail (horaires coupés/décalés), pénibilité physique
;
Restauration scolaire : pénibilité physique ;
Espace culturel : cycles de travail (horaires coupés/décalés, travail de nuit, travail le week-
end), pénibilité physique ;
Piscine : cycles de travail (horaires coupés/décalés, travail le week-end), pénibilité physique
(bruit), pénibilité liée à l’accueil d’un p
ublic difficile (QPV) ;
Espaces verts : pénibilité physique ;
Bâtiments : pénibilité physique.
Par délibération du 27 juin 2018, il a donc été décidé de tenir compte des sujétions pour
les activités professionnelles ci-
dessus énumérées et d’attribuer aux a
gents concernés trois jours
de congés supplémentaires. 80 % des agents de la commune sont concernés par cette mesure.
En contrepartie, le bénéfice automatique des trois jours de congé du maire est supprimé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
La commune, en réponse à la pression syndicale, a interprété de façon très large la notion
de « sujétion » afin de maintenir les trois jours de congés supplémentaires précédemment
octroyés par le maire, à la majorité des agents de la commune.
Si la chambre admet le caractère conforme au décret du 12 juillet 2001 des dispositions
adoptées par délibération il lui apparait en revanche souhaitable qu’il soit procédé,à une
évaluation de la réalité des sujétions particulières ouvrant droit à la contrepartie de trois jours
supplémentaires de congés.
Aucune sujétion n’a cependant été identifiée pour le personnel administratif de
l’EHPAD, de la mairie, des services techniques et pour les cadres (direction générale, cabinet,
directeurs de service, chefs et responsables de services).
Une deuxième délibération, en date du 27 juin 2018, a mis en place un système de forfait
jours pour les cadres. Le forfait jours consiste à définir un nombre de jours minimum travaillés
par an, en contrepartie duquel les agent
s concernés peuvent bénéficier de jours d’ARTT.
À Coulaines, un forfait jours à travailler de 204,5 jours par an a été retenu. Dans ce
cadre, les heures supplémentaires potentiellement effectuées ne sont pas comptabilisées.
Le temps de travail étant fixé à 1 607 heures, chaque cadre doit donc travailler en
moyenne 7h52 par jour ou 39h20 par semaine.
En contrepartie, les cadres concernés bénéficieront de 23,5 jours de RTT par an, dont 3
jours définis par la collectivité chaque année.
En appliquant aux cadres de la commune de Coulaines une durée de travail
hebdomadaire de 39h20 sans possibilité de récupérer les heures supplémentaires effectuées, ces
derniers ont travaillé en 2018 : 1 595,44 heures (cf. annexe n° 3).
Enfin une 3
ème
délibération du 28 juin 2018 prévoit pour les agents administratifs
amenés à effectuer des heures supplémentaires, la récupération des dépassements d’horaires de
moins de 30 minutes jusqu’à u
n plafond limité à trois jours par an.
Dans ce dispositif, la réalisation effective des heures supplémentaires par les agents est
contrôlée par le chef de service, au moyen d’un outil RH, qu’il devra alimenter à partir des
éléments transmis par l’agent. Tout dépassement d’horaire ne donne pas forcément droit à
récupération, le supérieur hiérarchiqu
e veillant à la réalisation effective d’heures
supplémentaires par l’agent.
La chambre attire l’attention de la collectivité sur les dispositions du décret n°
2002-60
du 14 janvier 2002 qui dispose dans son article 2 que «
le versement des indemnités horaires
pour travaux supplémentaires est subordonné à la mise en œuvre par l’employeur de moyens
de contrôle automatisés
», étant précisé que pour les agents travaillant hors de leurs locaux de
rattachement ou sur des sites réunissant moins de dix agents un décompte déclaratif peut être
utilisé.
4.4.4
Le régime des autorisations d’absence
L’article
59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 prévoit que des fonctionnaires en
position d’activité peuvent être autorisés à s’absenter de leur service dans un certain nomb
re de
cas et notamment pour évènements familiaux.
COMMUNE DE COULAINES
59
Pour les évènements familiaux, l’article
59 de la loi du 26 janvier
1984 n’en fixe pas la
durée. En l’absence d’un décret d’application, les durées sont déterminées localement.
Cependant, les collectivités
peuvent, conformément au principe de parité qui s’applique
aux dispositions relatives aux temps de travail, se référer aux durées des autorisations d’absence
pouvant être accordées aux agents de l’État.
La commune de Coulaines accorde des autorisations d’a
bsence à ses agents, dont les
droits, conditions et justifications ont été fixés par le règlement intérieur.
Sur les modalités d’application de ces autorisations d’absence, le règlement intérieur
précise que tout congé exceptionnel suppose la production d’
un justificatif et que leur octroi ne
constitue pas un droit mais une mesure de bienveillance soumise à l’appréciation de l’autorité
territoriale.
Les autorisations d’absence exceptionnelle accordées aux agents de la commune de
Coulaines, sous réserve de l
a production d’un justificatif sont les suivantes :
Régime des autorisations d’absence exceptionnelle de la commune de Coulaines
La chambre relève que le régime des autorisations d’absence exceptionnelle de la
commune de Coulaines, qui a un impact sur la durée moyenne annuelle du travail, est
particulièrement favorable aux agents, au regard de la réglementation relative au nombre de
jours d’absence pour évènements familiaux pouvant être accordés au sein de la fonction
publique d’État.
5
LA MISE EN PLACE DU PRELEVEMENT A LA SOURCE
À compter du 1
er
janvier 2019, les collectivités territoriales, les établissements publics
locaux et les établissements publics de santé sont devenus, en tant qu'employeurs publics, des
acteurs du dispositif de prélèvement à la source (PAS) de l'impôt sur le revenu.
Fonction publique
d'Etat
Commune de
Coulaines
Mariage
ou PACS de l'agent
5*
5
Mariage ou PACS de l'enfant ou petit enfant de l'agent
2
Garde d'enfants malades jusqu'à 16 ans
6 à 12 jours
6 à 12 jours
Décès du conjoint
3
5
Décès des parents de l'agent
3
2
Décès des beaux-parents
2
Décès des grands-parents de l'agent ou du conjoint
1
Décès de l'enfant de l'agent ou du conjoint
3
5
Décès des petits enfants de l'agent
2
Décès
des frères/sœurs ou beaux-frères/belles-sœurs
1
Naissance ou adoption
3
3
Médaille
2
Total
29
42
* 5 jours pour le mariage
ou
le PACS de l'agent
Nombre de jours théoriques autorisés par
agent
Libellé absence
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
En effet, dès cette date, les employeurs, tant publics que privés, ont assuré le rôle de
collecteur de l'impôt sur les revenus versés à leurs agents, salariés ou bénéficiaires de revenus.
2018 a constitué une année charnière pour les collectivités-employeurs et leurs éditeurs
de logiciels de paye : mise en place, test puis sécurisation des échanges d'informations et des
flux financiers avec la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP), appelés à devenir
mensuels dès janvier 2019.
5.1
Les différentes étapes suivies par la commune de Coulaines pour la mise
en place du PAS
5.1.1
Les échanges d’informations entre la commune de Coulaines et la DGFiP
Pour les collectivités territoriales, les établissements publics locaux et les établissements
publics de santé, les échanges avec la DGFiP relatifs au PAS se font au moyen d'une nouvelle
déclaration dénommée « PASRAU » (prélèvement à la source pour les revenus autres).
Outre le n° SIRET et la dénomination de
l’employeur
la déclaration PASRAU comporte
pour chacun des agents à qui cet employeur verse des revenus :
Le NIR (identifiant INSEE, appelé usuellement « numéro de sécurité sociale ») ;
Les
éléments d’état civil de l’agent (nom, prénoms, date de naissance, lieu de naiss
ance et
adresse postale) ;
Le montant du revenu net imposable, le montant collecté au titre du prélèvement à la source
et le taux appliqué.
Un flux retour, dit compte-
rendu métier (CRM), permet ensuite l’envoi par la DGFiP à
la collectivité du taux de prélèvement à la source qui doit être appliqué pour chaque agent le
mois suivant.
Le CRM peut cependant ne pas comporter de taux pour certains agents
12
. En pareil cas,
la collectivité doit appliquer une grille de taux par défaut (ou taux non personnalisé).
L’ap
plication de cette grille est automatisée dans les logiciels de paye.
Les déclarations PASRAU doivent être déposées sur le portail www.net-entreprises.fr,
et non sur le portail internet de la gestion publique (PIGP) par lequel passent les échanges
habituels entre la DGFiP et les collectivités locales.
De la même manière, les comptes rendus métier sont mis à disposition de chaque
collecteur sur son tableau de bord de Net-entreprises.
En 2018, la commune de Coulaines a donc dû créer son compte sur Net-entreprises.
12
C’est le cas, par exemple d’un jeune contribuable qui n'a encore jamais déposé de déclaration de revenus
en son nom propre ou en raison d'un
échec d’identification de l’individu par la DGFiP, ou encore si le contribuable
a opté pour que son taux personnalisé ne soit pas transmis à son employeur.
COMMUNE DE COULAINES
61
Cette phase d’inscription n’a pas posé de difficulté à la commune de Coulaines, qui a
jugé satisfaisante l’information transmise par la DGFiP.
La commune de Coulaines a opté pour le mode API (machine à machine) pour le dépôt
des déclarations PASRAU sur Net-entreprises.fr. Ce choix impliquait une adaptation en
conséquence du logiciel de paye.
Sur ce point, la commune a indiqué qu’elle a décidé de changer en 2018 son logiciel de
gestion des ressources humaines, afin notamment de dématérialiser la gestion des congés et de
disposer d’un module de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.
Cette nouvelle application a été utilisée pour la première fois à l’occasion du traitement
des paies du mois de décembre 2018.
5.1.2
La mise à jour des bases de données RH
La fiabilité des informations relatives aux bénéficiaires de revenus (NIR, éléments d'état
civil et adresse du domicile) constitue un enjeu majeur du bon fonctionnement du dispositif.
Toutes ces informations sont, en effet, indispensables pour que :
L’employeur
récupère, auprès de la DGFiP, le taux de prélèvement personnalisé à appliquer
à chaque agent ;
Les montants prélevés soient correctement rattachés au foyer fiscal de l'agent et
automatiquement pris en compte dans la liquidation de son impôt.
Aussi, il était primordial que les collecteurs fiabilisent, d'ici la fin de l'année 2018, les
éléments d'identification attachés aux agents (le NIR, les éléments d'état civil, l'adresse du
domicile de l'agent).
Des actions ont donc dû être menées par chaque employeur pour fiabiliser les éléments
d'identification des agents contenus dans son système d'information RH.
Malgré la surcharge de travail engendrée par cette fiabilisation des données RH, la
commune de Coulaines n’a pas rencontré de difficulté majeu
re à cette étape du prélèvement à
la source.
5.1.3
La mise à jour des systèmes d’information
Les collectivités locales n'auront pas à constituer manuellement les fichiers mensuels
nécessaires pour le dépôt de la déclaration PASRAU. En effet, dès l'instant où leur logiciel RH
aura été adapté en conséquence, il générera automatiquement le flux d'information nécessaire.
Comme vu précédemment, la commune de Coulaines a décidé de changer son logiciel
RH avant le passage du prélèvement à la source. Ce nouveau logiciel était adapté au nouveau
dispositif.
Ainsi, le passage du prélèvement à la source n’a pas constitué un coût supplémentaire
pour la commune de Coulaines. En règle générale la mise à jour des logiciels inhérentes aux
évolutions règlementaires est couverte par les contrats.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
5.1.4
Les phases de test jusqu’à la mise en œuvre du prélèvement à la source
5.1.4.1
La phase pilote à compter de mars 2018
Une première phase de tests en conditions réelles, dite phase pilote, a été conduite depuis
l'été 2017. Les collectivités locales et établissements publics locaux et de santé ont pu y
participer (dès lors qu'elles disposaient d'un logiciel de paie adapté pour le PAS). Tel n’a pas
été le cas de la commune de Coulaines, qui à ce moment-là avait pour principal projet le
changement de son logiciel RH.
5.1.4.2
La phase de préfiguration du PAS à l'automne 2018
Les collectivités ont pu, avec leur éditeur de logiciel de paie, proposer à leurs agents une
préfiguration du PAS sur leur bulletin de salaire pour les derniers mois de l'année 2018. Il s'agit
d'une simulation qui a été effectuée sur la base du vrai taux de prélèvement du contribuable,
afin de lui permettre de voir l'impact de la mise en œuvre de la réforme plusieurs mois avant sa
mise en œuvre sur ses revenus.
Pour ce faire la collectivité devait déposer une première déclaration PASRAU « à
blanc » en septembre 2018, et récupérer ainsi les taux des agents identifiés et répertoriés dans
cette déclaration à compter de la deuxième quinzaine de septembre 2018.
Une seule phase test a été organisée par la commune de Coulaines. Elle a été réalisée
sur les fiches de paie du mois de décembre avec l’appui du l’éditeur du logiciel.
À la suite de cette simulation, une information sur le prélèvement à la source a été
transmise à l’ensemble des agents de la collectivité. Cette expérimentation n’a soulevé que très
peu de questions de la part des agents de la collectivité.
Ainsi la phase de test a été réalisée avec succès par la commune de Coulaines.
5.2
La mise en œuvre du prélèvement à la source à compter de janvi
er
2019
À compter de janvier 2019, les collectivités locales ont prélevé, sur la rémunération de
leurs agents, une part d'impôt sur le revenu à reverser à la DGFiP, à partir du dernier taux
transmis en phase d'initialisation.
Cette phase d’initialisation a
consisté pour les collectivités employeuses
d’être en
mesure de fournir à la DGFiP, au plus tard en décembre 2018, une première déclaration
PASRAU en production pour tous leurs agents répertoriés dans la paye du mois précédent. En
retour, les services de la DGFiP ont transmis à chaque collectivité les taux d'imposition
applicables à ses agents. Les montants prélevés en janvier devaient être déclarés et reversés
avant le 10 février 2019.
Le reversement à la DGFiP du PAS collecté est effectué suivant le modèle actuellement
à l’œuvre pour les cotisations sociales des organismes relevant du secteur local.
COMMUNE DE COULAINES
63
À la commune de Coulaines, les seules difficultés rencontrées lors du passage du
prélèvement à la source sont finalement liées au changement de logiciel. Sa récente mise en
service a posé des problèmes de prise en main pour une utilisation optimale de l’ensemble des
fonctionnalités.
L’accompagnement des utilisateurs par la société éditrice du logiciel a permis de
surmonter ces obstacles, si bien que la mise e
n place du prélèvement à la source s’est effectuée
avec succès.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
ANNEXES
Annexe n° 1. Évolution du taux de réalisation des recettes et des dépenses du budget principal
(en euros)
........................................................................................................................
65
Annexe n° 2. Définition des critères pour la classification des emplois dans les groupes de
fonctions
..........................................................................................................................
66
Annexe n° 3.
Évaluation du nombre d’heures travaillées par les cadres de la commune de
Coulaines en 2018
...........................................................................................................
67
COMMUNE DE COULAINES
65
Annexe n° 1.
Évolution du taux de réalisation des recettes et des dépenses du
budget principal (en euros)
Source : Comptes administratifs 2013-2017 de la commune de Coulaines
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses prévues
8 014 875,33
8 210 423,84
8 024 809,72
7 858 192,16
8 432 639,41
Dépenses réalisées
7 914 296,54
7 944 560,90
7 690 319,30
7 601 403,79
8 155 053,04
Taux de réalisation
98,75%
96,76%
95,83%
96,73%
96,71%
Recettes prévues
8 257 058,80
8 415 435,60
8 348 875,74
8 085 403,01
8 360 717,28
Recettes réalisées
8 395 780,54
8 345 203,87
8 871 644,19
8 296 879,46
8 512 073,03
Taux de réalisation
101,68%
99,17%
106,26%
102,62%
101,81%
Dépenses prévues
8 594 724,33
4 618 866,49
3 233 056,48
5 601 920,71
3 699 958,87
Dépenses réalisées
5 620 767,17
2 781 969,76
1 497 892,71
4 444 036,56
2 066 927,60
Taux de réalisation sans RAR
65,40%
60,23%
46,33%
79,33%
55,86%
RAR
2 015 438,45
618 763,39
1 574 257,65
1 259 716,13
464 714,58
Taux de réalisation avec RAR
88,85%
73,63%
95,02%
101,82%
68,42%
Recettes prévues
5 444 792,83
3 233 858,37
1 980 454,10
2 678 361,10
3 991 682,98
Recettes réalisées
3 913 941,28
2 136 631,98
2 123 104,25
838 286,75
3 327 372,88
Taux de réalisation sans RAR
71,88%
66,07%
107,20%
31,30%
83,36%
RAR
3 177 558,37
1 927 018,10
219 361,10
1 187 718,68
1 417 631,00
Taux de réalisation avec RAR
130,24%
125,66%
118,28%
75,64%
118,87%
Dépenses réelles
Recettes réelles
Budget principal
Fonctionnement
Dépenses réelles
Recettes réelles
Investissement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
Annexe n° 2.
Définition des critères pour la classification des emplois dans les
groupes de fonctions
Source : Délibération du 12 décembre 2016
COMMUNE DE COULAINES
67
Annexe n° 3.
Évaluation du nombre d’heures travaillées par les cadres de la
commune de Coulaines en 2018
Pour les cadres travaillant 39h20/semaine
2018
Repos hebdomadaire
104
Jours fériés
8
Jours fériés*
10
Jours fériés tombant un week-end
2
Congés annuels
25
ARTT (dont lundi de Pentecôte)
22,5
Congé de fractionnement
2
Total jours non travaillés
161,5
Rappel nombre jours de l'année
365
Total jours travaillés
203,5
Duré hebdomadaire du travail en heures
39,2
Durée annuelle du travail en heures
1595,44
Durée légale
1607
* hors lundi de Pentecôte
Source : Calcul CRC Pays de la Loire
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25, rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cedex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
des Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/Nos-activites/Chambres-regionales-des-comptes-CRC/Pays-de-la-Loire