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Le présent document, qui a
fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 21 décembre 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Communauté de communes
Loches Sud Touraine
(Département d’Indre
-et-Loire)
Exercices 2017 et suivants
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1
LES RELATIONS DE LA COMMUNAUTÉ AVEC SES MEMBRES
............................
10
1.1
Une harmonisation des compétences qui ne rime pas systématiquement avec
généralisation
................................................................................................................
10
1.1.1 Une application différenciée des compétences en 2017
.................................................
10
1.1.2
L’harmonisation des compétences
..................................................................................
11
1.1.3
Le niveau d’intégration fiscale qui en résulte
.................................................................
12
1.1.4
Un exemple d’exercice d’une compétence au périmètre limité
......................................
13
1.2
Les accords locaux déterminant les relations financières issues des transferts de
compétence
...................................................................................................................
13
1.3
Un pacte de gouvernance présentant peu d’outils opérationnels de coordination
........
15
2
L’EXERCICE DE LA COM
PÉTENCE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
..............
17
2.1
Le panorama économique du territoire intercommunal
................................................
17
2.1.1
Une économie marquée par le faible poids de l’industrie
...............................................
17
2.1.2 Des facteurs intrinsèques de fragilité
..............................................................................
19
2.2
Une multitude de formes d’interventions possibles et des compétences en principe
distinctes
.......................................................................................................................
20
2.3
L’articulation des stratégies régionale et locale de développement économique
.........
22
2.3.1
Le schéma régional de développement économique, d’innovation et
d’internalisation, document cadre
...................................................................................
22
2.3.2 Une politique de développement économique locale formalisée mais aux effets
insuffisamment évalués
..................................................................................................
22
2.4
Des moyens importants mais des dispositifs de suivi financier à améliorer
.................
24
2.4.1 Un service dédié au développement économique et inséré dans des partenariats
multiples
.........................................................................................................................
24
2.4.2 Un effort financier significatif consacré au patrimoine économique
..............................
25
2.4.3
Les limites des bilans financiers des zones d’activité
.....................................................
26
2.4.4
Une importante activité de location d’immeubles et des bilans incomplets dans le
temps
...............................................................................................................................
29
2.5
Les risques associés aux interventions de la CCLST
....................................................
31
2.5.1 Le renforcem
ent du conditionnement des aides à l’immobilier d’entreprise
..................
31
2.5.2 La détermination du montant des loyers sans référence évidente aux conditions du
marché
............................................................................................................................
34
2.5.3 Une fréquence du recours au montage du crédit-bail irrégulière
....................................
35
2.5.4 Des moins-
values comptables de cessions supérieures à un million d’euros
.................
37
3
LA FIABILITÉ DES COMPTES ET LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE
..................
39
3.1
Mieux garantir la
transparence et la qualité de l’information financière…
..................
39
3.1.1
Des avancées dans le rapport d’orientations budgétaires 2021 malgré
quelques
lacunes à combler
...........................................................................................................
39
3.1.2 Une publicité des budgets et des comptes à améliorer
...................................................
40
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
3.1.3 Des annexes au compte administratif 2019 non complétées
..........................................
41
3.1.4
L’absence de certains budgets annexes de zones d’activité et d’assainissement
............
42
3.1.5
Des rapports d’activité de l’office du tourisme à présenter en conseil
communautaire
...............................................................................................................
43
3.2
… grâce aux outils de fiabilisation des comptes
...........................................................
43
3.2.1 Une exécution budgétaire à parfaire
...............................................................................
43
3.2.2
Une pratique limitée des rattachements et de la comptabilité d’engagement
.................
44
3.2.3 La justification inadéquate des restes à réaliser
..............................................................
46
3.2.4 Un traitement des amortissements globalement satisfaisant
...........................................
46
3.2.5
Une gestion des provisions à améliorer face au risque d’impayés
.................................
47
3.2.6 Un inventaire partiel
.......................................................................................................
48
3.3
Des risques financiers externes limités mais réels
........................................................
49
4
L’EXAMEN DE LA SITUA
TION FINANCIÈRE
............................................................
50
4.1
Le budget principal, ou la nécessité d’une approche agrégée
.......................................
52
4.1.1
Des marges de manœuvre limitées et le besoin de financement extérieur au budget
principal
..........................................................................................................................
52
4.1.2 Des produits de gestion croissants mais incertains
.........................................................
53
4.1.3 La vigilance nécessaire face à des charges de gestion très dynamiques
.........................
56
4.1.4
Le financement de l’investissement
................................................................................
58
4.2
La gestion des besoins de financement des budgets annexes
.......................................
59
4.2.1 Un budget annexe développement économique et touristique structurellement
déséquilibré et la nécessaire agrégation qui en découle
..................................................
59
4.2.2 Une hausse des recettes et des économies pour les budgets annexes relatifs aux
ordures ménagères
..........................................................................................................
60
4.2.3 Des budgets annexes eau et assainissement en apparente bonne santé financière
..........
61
4.3
La couverture de l’endettement
....................................................................................
62
4.4
Les perspectives et les points d’attention
......................................................................
64
ANNEXES
...............................................................................................................................
66
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
3
SYNTHÈSE
Après cinq an
nées d’existence, la communauté de communes Loches Sud Touraine
(CCLST) a réalisé un important travail d’harmonisation.
Sur les compétences d’abord, la chambre note la clarté des orientations prises que ce
soit dans le sens de l’extension comme en matière
d’aide sociale, d’eau, assainissement ou dans
celui de la restriction comme dans le domaine routier. À son échelle, elle a pu élaborer un
schéma de cohérence territoriale, qui pourrait être le prélude à l’adoption d’un outil opérationnel
tel un plan d’urb
anisme communautaire.
Sur les modes de gestion ensuite, la généralisation de la régie dans le domaine de l’eau
et de l’assainissement doit rendre possible à terme des économies d’échelle, même si un
important travail en termes de tarification et de définition des programmes reste à mener.
La CCLST peut par ailleurs s’appuyer sur plusieurs fondamentaux solides, comme un
rapport d’orientations budgétaires 2021 dense, des temps de travail unifiés et des
amortissements effectivement constatés. La transparence des éléments communiqués au conseil
communautaire devrait être néanmoins mieux garantie quel que soit le document budgétaire
concerné et les dispositions comptables davantage observées.
En matière de gouvernance et compte tenu de sa grande taille, la CCLST a, dès 2017,
mis en place des organes de concertation comme la conférence des maires. La nouvelle
mandature a été l’occasion d’adopter un pacte de gouvernance. Toutefois, son contenu tient
davantage du rappel de grands principes politiques que d’outils op
érationnels. À cet égard, la
ligne de conduite en termes d’exercice en commun des compétences et de mutualisation
devrait
être formalisée.
Afin de compenser les fragilités de son territoire et reprenant le travail des
établissements dont elle est issue, la CCLST a développé une politique économique volontariste
et structurée, tant en termes d’intervention financière que d’accompagnement des e
ntreprises.
Elle devrait néanmoins mener à son terme une actualisation de sa stratégie afin notamment de
se doter d’outils permettant d’en mesurer l’impact.
Les moyens déployés sont importants. Au-
delà des aménagements de zones d’activité
s
et des aides aux
projets immobiliers dont les entreprises privées sont maîtres d’ouvrage,
l’activité de location au bénéfice de ces dernières
, frappe par son volume et par la diversité des
montages employés. La valeur financière historique des bâtiments loués par la CCLST se classe
au deuxième rang des communes et groupements de communes de la région Centre-Val-de-
Loire.
C’est pourquoi la chambre attire l’attention sur la pleine mesure des risques tant
juridiques que financiers pris par l’établissement, qui souhaite certes
répondre le mieux possible
aux demandes des employeurs.
Le processus de fusion des quatre communautés n’a pas permis de maintenir un suivi
dans le temps des coûts complets. L’absence de budgets annexes systématiques pour toutes les
zones d’activité constitue un obstacle important. Une amélioration des bilans, qu’il s’agisse des
zones d’activité ou des locations, apparait nécessaire en intégrant l’investissement mais aussi
le fonctionnement. L’entretien et la maintenance des bâtiments comme les frais financ
iers
doivent être pris en compte pour apprécier la couverture financière permise par les loyers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
D’un point de vue juridique, il existe un risque à considérer de manière trop
systématique que l’activité de location n’induit pas d’aide économique et ne sera
it pas soumise
à la réglementation en vigueur. Ce type de risque existe également au regard du caractère
habituel avec lequel l’établissement
a conclu des crédits-baux.
Le patrimoine mis en location au profit des acteurs économiques suppose une vigilance
a
ccrue dans la gestion du risque d’impayés et donc du recours aux provisions, dont la
constitution a été somme toute limitée depuis 2017. La réflexion annoncée et à concrétiser prend
tout son sens dans le contexte économique ouvert par la crise sanitaire survenue en 2020.
L
’établissement est confronté à la conjugaison d’
une évolution incertaine des produits
fiscaux et de charges propres du budget principal dynamiques. Ainsi, les déterminants
fondamentaux de ce dernier
ne procurent pas les marges de manœuvre
suffisantes pour
envisager sans difficulté à moyen terme
le financement d’autres budgets
structurellement
déséquilibrés comme le budget développement économique et touristique. La bonne
performance de 2020, conjoncturelle, ne doit pas occulter cette réalité structurelle. La capacité
de désendettement, budget principal et budget développement économique et touristique
confondus, était ainsi autour de 10 années pour un seuil considéré comme critique à partir de
11/12 ans.
En dépit des efforts réalisés en la m
atière, la chambre relève que l’extension des
compétences et des obligations réglementaires ne suffit pas à expliquer la nette progression des
effectifs et de la masse salariale.
Les dépenses de fonctionnement ont d’ailleurs vocation à
augmenter en raison de différentes politiques publiques contractualisées certes cofinancées
mais pour une durée limitée et avec un reste à charge. La chambre retient également la
perspective de travaux de maintenance des bâtiments, réglementaires et de sécurité, qui auraient
selon l’ordonnateur
été différés. D
es dépenses supplémentaires d’entretien des bâtiments et des
réseaux dépendants du budget développement économique sont également prévues. Plus
généralement ce dernier budget a vocation à être sollicité au titre des conséquences de la crise
sanitaire, non seulement pour des annulations de loyers mais aussi dans le cadre de fonds de
soutien locaux.
Enfin, un meilleur suivi des dépenses doit être assuré, que ce soit en fonctionnement
dans le domaine des ordures ménagères,
ou en perspective d’investissement dans celui de l’
eau
et
de l’
assainissement.
Pour ces dernières compétences, l’estimation financière reste à établir et
le financement correspondant se fera sans doute par
recours à l’emprunt dont le remboursement
devra être assuré grâce à la tarification.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Actualiser la stratégie de développement économique et se doter
d’outils permettant d’en mesurer l’impact
.
Recommandation n°
2
:
Harmoniser les modalités de tarification des zones d’activité, en
tenant compte de critères objectifs et notamment du prix de revient.
Recommandation n°
3
: Tenir à jour des bilans des locations intégrant les dépenses
d’investissement et de fonctionnement
.
Recommandation n°
4
: Élargir le pé
rimètre de la comptabilité d’en
gagement à tous les
engagements juridiques.
Recommandation n°
5
: Adopter un document de programmation chiffrée des travaux sur les
réseaux d’eau et d’assainissement rendus nécessaires par leur état constaté.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
7
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes Loches Sud
Touraine (CCLST)
a été réalisé dans le cadre fixé par les dispositions de l’article L. 211
-3 du
code des juridictions financières (CJF)
1
.
Les différentes étapes de la procédure définies au CJF sont présentées en annexe n° 1.
* * *
Frontalier des départements de la Vienne, de l’Indre et du Loir
-et-Cher, le territoire de
la CCLST se caractérise à la fois par son patrimoine historique et touristique et par une situation
économique fragile.
Avec 67
communes membres, la CCLST constitue l’intercommunalité la plus vaste
d’Indre
-et-Loire dont le siège est situé à Loches, ville centre.
La population de la CCLST
compte au total un peu plus de 50 000 habitants, en légère baisse entre 2017 et 2019
2
. La densité
de population est faible
–
inférieure à 30 habitants par km² -, et seules deux communes dont
Loches ont plus de 3 000 habitants.
Outre la définition de politiques économiques et touristiques adaptées aux
caractéristiques du territoire, les élus communaux et communautaires doivent procéder à des
actions importantes en matière d’accueil et de services à la population en milieu rural.
L’intercommunalité en France
Apparue en France avec la loi du 22 mars 1890 créant les syndicats de communes, la
coopération intercommunale a fait l’objet d’interventions multiples du législateur depuis le
début des années 1990 pour inciter les communes à se regrouper en créant des catégories de
plus en plus intégrées d’établissements publics de coopération intercomm
unale (EPCI). Ces
réformes successives ont sensiblement modifié le paysage intercommunal.
Comme le rappelait la Cour dans son rapport sur les finances publiques locales de 2017
3
,
grâce à un puissant mécanisme d’incitation financière, la loi du 12 juillet 1
999 relative au
renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a permis de faire passer
la proportion de communes regroupées au sein d’un EPCI à fiscalité propre de 58 % en 2000 à
88 % en 2005 puis 95 % en 2011.
Outre une couverture intégrale du territoire national par des EPCI à fiscalité propre dont
la population ne pouvait être inférieure à 5 000 habitants, la loi de réforme des collectivités
territoriales du 16 décembre 2010, dite loi RCT, prévoyait la +création de métropoles dans les
zones urbaines de plus de 500 000 habitants et la création de communes nouvelles. Au cours de
1
Extrait de l’article L. 211
-
3 du CJF : « L’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion,
sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par
rapport aux objectifs fixés
par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant. L’opportunité de ces objectifs ne peut faire l’objet
d’observations ».
2
Selon les dernières données de l’Insee disponibles, la
population municipale était de 53 945 habitants
en 2019 contre 54 478 en 2017.
3
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
la période 2011-
2014, la carte de l’intercommunalité a ainsi connu un double mouvement, d’une
part, d’extension quasi totale à l’ensemble du territoire et, d’
autre part, de rationalisation avec
une augmentation du nombre des communautés d’agglomération et une diminution de celui des
communautés de communes.
La loi NOTRé du 16 août 2015 engage un nouveau mouvement de resserrement de la
carte intercommunale et fa
it de l’intercommunalité l’un des deux piliers de la rationalisation de
l’organisation territoriale, aux côtés des régions. Afin que les EPCI deviennent des « structures
de proximité incontournables dans l’aménagement et la conduite de l’action publique lo
cale »,
l’exposé des motifs indique qu’un changement d’échelle est nécessaire, de façon à « disposer
d’intercommunalités dont la taille correspondra aux réalités vécues et qui posséderont les
moyens nécessaires pour offrir aux populations le niveau de services auquel celles-ci aspirent ».
La carte intercommunale consécutive à la loi NOTRé témoigne d’une réduction sensible
du nombre d’EPCI et d’un rattachement de la quasi
-totalité des communes sur le territoire. Au
1
er
janvier 2017, le territoire comptait 39
% de groupements de moins qu’en 2016, et seulement
cinq communes isolées
4
.
Le nombre
moyen d’habitants par EPCI
est de 54 000 habitants en 2019.
L’
impact
démographique des fusions est particulièrement net pour les communautés de communes
(22 000 habitants en moyenne en 2018 contre 14 000 en 2017).
La loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019, en rendant obligatoire une
conférence des maires et en autorisant des modifications de périmètre et des délégations aux
communes, marque sans doute une volonté de rééquilibrage en faveur des maires et des
communes et révèle en creux les difficultés auxquelles l’intercommunalité est confrontée,
notamment en matière de gouvernance.
La création de la communauté de communes Loches Sud Touraine au 1
er
janvier 2017
s’
est inscrite dans le cadre fixé par la loi NOTRé.
Le schéma
départemental de coopération intercommunale (SDCI) de l’Indre
-et-Loire
du 30 mars 2016 a décidé la fusion de quatre EPCI à fiscalité propre qui appartenaient au
territoire du Pays de la Touraine du Sud ainsi qu’aux cantons de Loches et de Descartes et
avaient su établir des liens et des coopérations. Le diagnostic territorial préalable avait mis en
évidence la nécessité de conforter les deux pôles d’équilibre de Chinon et Loches face à l’aire
urbaine de Tours. Le territoire de la CCLST correspond, en grande partie, à la zone
d’emploi
5
de Loches définie par l’Insee (78 communes), même si celle
-ci comprend également des
communes de l’Indre et si trois de ses communes appartiennent à la zone d’emploi de Tours.
Pour l’instant, tout comme son organisation intern
e, le périmètre de la CCLST est stable, aucune
nouvelle adhésion ou départ de commune n’étant envisagé.
4
Quatre correspondant à des îles mono-communales : Yeu, Bréhat, Sein et Ouessant.
5
Une zone d'emploi est un espace géographique à l'intérieur duquel la plupart des actifs résident et
travaillent, et dans lequel les établissements peuvent trouver l'essentiel de la main d'œuvre nécessaire pour occuper
les emplois offerts.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
9
Établissements publics de coopération intercommunale d’Indre
-et-Loire
au 1
er
janvier 2020
Source
: préfecture d’Indre
-et-Loire
La
gouvernance de l’éta
blissement et notamment ses relations avec ses communes
membres (partie 1)
puis l’
exercice de la compétence développement économique (partie 2) ont
fait l’objet d’une attention particulière
. Seront enfin présentés les contrôles et analyses relatifs
à la fiabilité des comptes (partie 3) et à la situation financière (partie 4).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
1
LES RELATIONS DE LA COMMUNAUTÉ AVEC SES
MEMBRES
Issue de la fusion de quatre communautés, le nouvel établissement créé au
1
er
janvier 2017 a été et est encore confronté à une
exigence d’harmonisation. Rassemblant un
nombre très important de communes, celle de la coordination n’en est pas moins importante.
1.1
Une harmonisation des compétences qui ne rime pas systématiquement
avec généralisation
1.1.1
Une application différenciée des compétences en 2017
Le schéma
départemental de coopération intercommunale d’Indre
-et-Loire a décidé, par
arrêté n°16-16 du 30 mars 2016, de la création de la CCLST à fiscalité professionnelle unique
(FPU) au 1
er
janvier 2017 par fusion de quatre EPCI à fiscalité propre préexistants dont trois à
FPU, les communautés de communes de la Touraine du Sud (15 652 habitants en 2016)
(CCTS), du Grand Ligueillois (10 264 habitants en 2016) (CGCL), Loches Développement
(22 871 habitants en 2016) (CCLD) et un à fiscalité professionnelle de zone, la communauté de
communes de Montrésor (5 819 habitants en 2016) (CCM).
L’arrêté
préfectoral n°16-59 du
15 décembre 2016 portant création de la nouvelle communauté de communes a confirmé le
schéma précité.
Le nouvel EPCI se substitue de plein droit, pour les compétences qu'il exerce, aux
syndicats mixtes inclus en totalité dans son périmètre (syndicat mixte pour l'entretien et
l'aménagement de l'Esves et de ses affluents et syndicat mixte de collecte et de traitement des
ordures ménagères du Sud Lochois). Un troisième, le syndicat mixte du Pays de la Touraine
Côté Sud
6
a été dissous par arrêté préfectoral du 21 décembre 2016.
La fusion d’EPCI conduit également à un transfert au bénéfice de l’EPCI issu de la
fusion de l’intégra
lité des compétences obligatoires, optionnelles et facultatives dont les EPCI
pré-existants étaient titulaires (cf. art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités
territoriales (CGCT). Des assouplissements à cette règle permettent soit un exercice différencié
des compétences acquises par le nouvel EPCI pendant un certain laps de temps, soit la
restitution des compétences aux communes.
Lors de sa première année d’existence, la CCLST disposait de quatre compétences
obligatoires (aménagement de l’espace, développement économique, aires d’accueil des gens
du voyage et collecte et traitement des déchets ménagers). Au regard des autres compétences
ou de l’intérêt communautaire retenu, les choix des anciens blocs communaux comportaient
des différences sensible
s. Cette situation a conduit, dans un premier temps, à l’application
différenciée des compétences optionnelles ou facultatives.
6
Les syndicats de pays ont la possibilité de contractualiser avec l'État et la Région, dans le cadre du volet
territorial des contrats de plan État-Régions.
Ils ont à la fois un rôle d’animation et de répartition des financements.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
11
Ainsi, certaines compétences se sont appliquées de façon distincte comme par exemple
la voirie communautaire. Si cette compétenc
e était circonscrite aux seules voies d’accès aux
zones d’activité d’intérêt communautaire pour trois anciennes communautés de communes, elle
englobait une grande partie des routes pour les membres de l’ex
-communauté de communes de
Montrésor.
1.1.2
L’harmonisati
on des compétences
Par la suite, des modifications statutaires sont intervenues principalement pour unifier
les compétences issues des anciens EPCI, pour définir un intérêt communautaire ou pour
introduire de nouvelles compétences prévues par la loi comme la gestion des milieux aquatiques
et de la prévention des inondations (GEMAPI).
Ainsi, plusieurs arrêtés préfectoraux édictés en 2017 et 2018 ont validé la modification
des statuts du nouvel ensemble intercommunal. Au 1
er
janvier 2018, la compétence voirie a été
restituée aux communes
de l’
ancienne communauté de communes de Montrésor, sauf pour les
voie
s d’accès aux zones d’activité.
Au 1
er
janvier 2019,
l’harmonisation des compétences a de
nouveau progressé, dans le sens cette fois d’une généralisation au
bénéficie de
l’intercommunalité (casernes de gendarmerie, eau/assainissement, action sociale).
À l’issue de cette phase transitoire, l’intégration communautaire n’a véritablement
régressé qu’en matière de voirie, compétence structurante et vect
eur de mutualisation
notamment de services. S’agissant des transports, la compétence exercée par l’
ancienne CCM
n’a jamais été que de deuxième niveau et
le choix de ne pas être autorité organisatrice a été
affirmé à l’occasion de l’opportunité offerte par la récente l
oi mobilités
7
.
Les tableaux en annexe n°
2 présentent l’état des compétences issu des statuts
applicables à compter du 1
er
janvier 2019 et illustrent leur exercice effectif.
La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et
à la proximité de l'action publique a supprimé les compétences optionnelles des communautés
de communes. Dès lors, il n’existe pour ces EPCI que des compétences obligatoires définies
par la loi et des compétences supplémentaires qui sont libres. Sur le plan institutionnel, à la
promulgation de la loi, les compétences exercées par la communauté demeurent inchangées. En
l'état, les communautés peuvent conserver les compétences déjà prises à titre optionnel, les
exercer à titre supplémentaire, à moins que le conseil communautaire et les conseils municipaux
des communes ne décident, à la majorité qualifiée, de restituer certaines compétences aux
communes. Une évolution des statuts est nécessaire si une modification est engagée.
Au total, la chambre relève :
-
l’effort d’harmonisation et la réalité des compétences exercées, qu’elle soient
obligatoires ou non, dans un champ néanmoins parfois restreint comme cela a été
constaté
en
matière
de
voirie.
Il
convient
d’ailleurs
de
souligner
7
Aux termes de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, les établissements
publics de coopération intercommunale disposaient de la faculté de prendre la compétence « mobilités » dans leur
ressort territorial, à défaut celle-ci revient à la Région.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
qu’opérationnellement la com
pétence enfance-jeunesse a pu continuer à être exercée
par les communes membres via des conventions ;
-
que l’intérêt communautaire
est exclusivement défini dans les statuts. Cette pratique,
assez rigide au regard des règles de vote, perdure à la lecture de la dernière version
des statuts validés par délibération du 25 février 2021
, notamment s’agissant du
maintien des derniers commerces et des équipements sportifs. Toutefois,
l’introduction d’une compétence gestion de sites touristiques a été votée en faisan
t
référence à un intérêt communautaire à définir, de même que la nouvelle définition
retenue s’agissant des espaces naturels sensibles
;
-
l’activation de la minorité de blocage
s’agissant de la compétence
relative au plan
local d’urbanisme d’abord en
2017 puis à nouveau en 2021.
La prise de compétence relative au
plan local d’urbanisme
La compétence pour élaborer un plan local d'urbanisme appartient normalement à un
EPCI
. L’article 136 de la loi ALUR
(Accès au Logement et Urbanisme Rénové) du 24 mars
2014 dispose que,
si une communauté de communes ou d’agglomération n’est pas devenue
compétente en matière de
plan local d’urbanisme
en 2017, elle le devient automatiquement le
premier jour de l’année suivant l’élection du président de la communauté consécutive
au
renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, soit au 1
er
janvier 2021,
sauf
constat d’une minorité de blocage, c’est
-à-
dire l’
opposition de 25 % des communes
représentant au moins 20 % de la population. L
’article 7 de la
loi
sur l’état d’urgence sanitaire
du 14 novembre 2020 reporte ce transfert
, sauf constat d’une telle minorité,
du 1
er
janvier au
1
er
juillet 2021.
Ce dernier positionnement en défaveur d’un plan local d’urbanisme intercommunal
pourrait évoluer après l’approbation
du schéma de cohérence territoriale. La planification
spatiale et son outil opérationnel pourraient ainsi contribuer de concert à l’expression du projet
communautaire.
1.1.3
Le niveau d’intégration fiscale qui en résulte
En 2019, sur 100
€
d’impôts collectés
au budget principal, la CCLST dispose, une fois
opérés les reversements à ses membres,
d’un montant
de 57,56
€. Si ce montant a progressé de
près de 8,5
% depuis 2017, c’est principalement dû à la hausse de ses recettes
propres
(+1,29
M€) et non
à la baisse, minime, de
l’attribution de compensation versée
à ses membres.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
13
Intégration fiscale (budget principal)
En milliers d’euros
2017
2018
2019
Fiscalité levée par la CCLST
11 151
12 369
12 517
Fiscalité conservée par la CCLST
5 914
6 975
7 206
Part fiscalité du groupement conservée par la CCLST
53,04 %
56,39 %
57,56 %
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
1.1.4
Un exemple d’exercice d’une compétence au périmètre limité
À la suite du retransfert de la compétence voirie vers les communes de l’ancienne
communauté de Montrésor au 1
er
janvier 2018, la compétence de la CCLST se limite aux
« voies d'accès aux zones d'activité à partir des voies départementales et nationales les plus
proches » selon la dernière formulation en date.
L’harmonisation des compéte
nces en la matière
a donc été effectuée sur le périmètre le plus restreint possible et il n’est pas envisagé d’y revenir.
Toutes les natures d’intervention
sont néanmoins traitées (chaussée, signalisation, réseau des
eaux pluviales, espaces verts, plantations, éclairage public, accotements et trottoirs).
L’ordonnateur a indiqué l’absence d’ouvrages d’art
.
Le suivi de l’état du réseau
est effectué par des patrouillages et des signalements sans
système de notation ou
de niveaux d’exigence
(pas de programme formalisé). Un audit interne
a été annoncé par l’ordonnateur en vue d’une
programmation pluriannuelle. De manière
déclarative
, ce dernier juge l’état satisfaisant, sans difficulté particulière.
L’ensemble de l’activité est
externalisé. La coordination avec les autres gestionnaires
routiers peut prendre la forme :
-
d’interventions aux carrefours comme l’aménagement paysager du giratoire
d’accès au Node
Park Touraine à Tauxigny Saint-Bauld (RD 943) ;
-
de groupements de commande avec les communes membres.
1.2
Les accords locaux déterminant les relations financières issues des
transferts de compétence
La compensation des impositions et charges transférées à l’intercommunalité ou
restituées est le fruit :
-
d’une évaluation de ces charges: la commission locale d’évaluati
on des charges
transférées (CLECT), instituée aux termes de
l’article 1609 nonies C du code général
des impôts (CGI)
, doit déterminer la base de l’évaluation des dépenses et des
recettes, suivant le périmètre des compétences délimité par les statuts. Il en résulte
un coût net, qui en principe constitue le point de référence objectif ;
-
puis, d’une fixation libre, le cas échéant, du montant de l’attribution de
compensation (AC) à la majorité des deux tiers du conseil communautaire ainsi
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
qu’avec l’accord de ch
aque conseil municipal intéressé.
Le troisième alinéa du IV de l’article 1609 nonies C du CGI prévoit que la
commission
locale d’évaluation
des charges transférées (CLECT) se réunit :
-
la première année d’application du régime de la fiscalité
professionnelle
unique (FPU). C’est le cas de la CCLST
;
-
à chaque transfert de charge ou restitution de compétence ultérieure entre
l’EPCI et ses communes membres.
Les méthodes d’évaluation des charges transférées
L
’examen des
rapports de la CLECT rendus en 2017, 2018 et 2019 montre que celle-ci
s’écarte à de nombreuses reprises des méthodes d’évaluation des charges transférées figurant
au CGI. Les rapports souvent peu documentés et détaillés n’utilisent par exemple jamais la
méthode du coût moyen annualisé
pour le transfert d’équipements. Les périodes de référence
comme les natures de dépenses ne sont souvent pas précisées comme pour les gendarmeries
transférées au 1
er
janvier 2019.
En réalité, la CLECT fixe les montants à retenir pour le calcul des attributions de
compensation et le conseil communautaire ne fait qu’entériner. Or, c’est à ce dernier de le faire
en tenant compte de l’évaluation du coût net transféré fournie par la CLECT selon des méthodes
objectivées. Cela signifie
à minima
qu’il doit bénéfic
ier de cette information pour effectuer son
choix.
En l’espèce, les méthodes de calcul retenues ne prémunissent pas contre des cas de sous
-
évaluations. C’est le cas pour l’ancienne
communauté de communes de Montrésor. En 2017, la
CLECT a considéré que la s
eule compétence transférée devant faire l’objet d’un transfert de
charges était celle afférente à la voirie alors même que l’ancienne communauté en exerçait
naturellement davantage. Les charges transférées ont été évaluées à 180 148
€, soit «
la
moyenne triennale du FDTP (79 323,15
€) et le FPIC 2016 (100
825
€°)
..[..]»
8
. Il n’apparait
pas que le coût des travaux de voirie effectués ait été pris en compte. D’ailleurs, il l’est
explicitement l’année suivante lorsqu’il s’est agi cette fois de retransférer la
compétence aux
communes concernées. Les charges, en réalité doublées et à financer par la CCLST, ont été
alors calculées comme suit :
-
le montant des charges transférées en 2017 (180 148
€)
;
-
+ le « résultat du solde autofinancé par Loches Sud Touraine (moyenne triennale de
travaux
–
moyenne triennale FDTP
–
FPIC, au prorata de la longueur de voirie pour
chaque commune) », soit 194 569
€.
La fixation libre des attributions de compensation
La CCLST a adopté les montants des attributions de compensation des communes
membres à l’unanimité le
14 décembre 2017.
Le 20 septembre 2018, la CCLST a approuvé « la révision libre des attributions de
compensation des 27 communes ayant reçu plus de dotations de péréquation et de FPCI en
2018, visant à diminuer leurs attributions de compensation de 75 % de la variation positive des
8
Le FPIC est le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales. Le FDTP est le
fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
15
dotations au titre d’un fonds de solidarité destiné aux 40 communes perdantes
». En effet, les
dotations de ces 27 communes avaient augmenté, leur potentiel financier
s’étant réduit à la suite
de la fusion des quatre EPCI à fiscalité propre, tandis que 40 communes ont connu une situation
inverse. Le 25 octobre 2018 la CCLST
a fixé à l’unanimité le montant de l’attribution de
compensation pour ces 40 communes.
La révision libre des attributions de compensation
Lorsque le montant de l’AC initiale a déjà été fixé, il peut être révisé à la hausse ou à la
baisse en cas d’accord entre l’EPCI et les communes membres intéressées selon le
s modalités
de la révision libre prévues au 1° bis du V de l’article 1609 nonies du CGI
. Une révision libre
qui n’est pas effectuée après un transfert de charge ne nécessite pas la réunion de la CLECT.
Cette procédure de révision implique qu’une commune ne
puisse pas voir le montant de son
AC révisé sans avoir au préalable donné son accord.
En l’espèce, une seule commune (Dolus
-le-Sec) a refusé la modification, son attribution
de compensation a été inchangée mais elle a vu en retour sa dotation de solidarité
communautaire réduite à l’euro symbolique.
1.3
Un pacte de gouvernance présentant peu d’outils opérationnels de
coordination
L’article L5211
-11-2 du CGCT introduit fin 2019
prévoit la possibilité d’adoption d’un
pacte de gouvernance au sein des intercommunalités et indique un éventail de sujets potentiels.
La CCLST a saisi cette opportunité et a approuvé son pacte le 25 mars 2021.
L’organisation multipolaire et la répartition équilibrée des activités sont affirmées, au
-delà de
la centralité de la vil
le de Loches. Le développement n’est envisagé qu’en «
préservant les
services de proximité, les identités et les spécificités territoriales ».
Les instances de la communauté et la fréquence de leurs réunions sont non seulement
citées mais la place des élus municipaux y est affirmée par la participation aux commissions
thématiques et à la conférence des maires. Cette dernière est présentée comme un organe
d’information, de concertation et d’orientation. Elle doit donner son avis sur les principaux
dossiers,
sans que des critères ou des modalités d’évocation ne soient définis.
Le pacte de gouvernance adopté apparait avant tout comme le rappel de grands principes
politiques relatifs à
l’unité du pouvoir de décision intercommunale dans le respect des
« souverainetés communales ».
En revanche,
la chambre relève qu’il n’intègre aucune disposition sur les modalités
opérationnelles de coopération, comme les délégations et les mutualisations potentielles.
Jusqu’à fin 2019, un rapport relatif aux mutualisations entre l
es services de
l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes
membres devait être établi à la suite de chaque renouvellement général des conseils municipaux.
Ce rapport devait comporter un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
œuvre pendant la durée du mandat. Ce rapport est devenu facultatif depuis l’entrée en vigueur
de la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.
Même si l
a CCLST n’a jamais
adopté un tel schéma
, l’ordonnateur indique qu’une
coopération renforcée existe néanmoins avec la mise en place de plusieurs groupements de
commandes depuis 2018 et l’appui à la formation en partenariat avec le centre national de la
fonction publique territoriale.
Des travaux en commission ad hoc attestent d’une volonté de
renforcer la mutualisation, mais à pas mesurés. De nouvelles pistes ont été examinées en vue
de développer les outils de coopération précités et d’envisager davantage de services communs.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Après cinq années d’existence, la CCLST a réalisé un important travail
d’harmonisation des compétences.
La chambre note la clarté des orientations prises qu’elles aillent dans le sens de
l’extension comme en matière d’aide sociale ou d’eau et assainissement ou dans celui de la
restriction comme dans le domaine routier. À son échelle, la CCLST a pu élaborer un schéma
de cohérence territoriale, qui pourrait être le prélude à l’adoption d’un outil opérationnel tel
un plan d’urbanism
e communautaire.
En matière de gouvernance et compte tenu de sa grande taille, la CCLST a, dès 2017,
mis en place des organes de concertation comme la conférence des maires. La nouvelle
mandature a été l’occasion d’adopter un pacte de gouvernance. Toutefoi
s, son contenu tient
davantage du rappel de grands principes politiques que de la définition d’outils opérationnels.
À cet égard, la ligne de conduite en termes d’exercice en commun des compétences et de
mutualisation devrait être formalisée. De nouvelles pistes examinées en commission ad hoc
doivent se concrétiser.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
17
2
L’EXERCICE DE LA COM
PÉTENCE DÉVELOPPEMENT
ÉCONOMIQUE
Outre son exercice dans un cadre légal, la politique conduite par la CCLST en matière
de développement économique se doit d’être adaptée
:
-
au tissu industriel et commercial du territoire de la CCLST (grandes filières, etc.) ;
-
à la situation économique fragile de son territoire (pauvreté, niveau de diplôme,
etc.).
Elle doit également être dotée d’outils de pilotage probants
, permettant aux élus et aux
citoyens d’en mesurer les effets au regard de son coût.
2.1
Le panorama économique du territoire intercommunal
2.1.1
Une é
conomie marquée par le faible poids de l’industrie
La zone d’emploi de Loches représentait environ 17
000 emplois en 2017, stable depuis
2007. Selon l’Insee
9
, le sud de la région Centre-Val de Loire, dépourvu de grandes métropoles
et éloigné des territoires dynamiques, souffrirait
d’un manque d’attractivité pour attirer
de
nouveaux habitants ou de nouveaux emplois. Néanmoins, ce sont chaque jour près de 4 000
personnes qui font la navette domicile-travail entre Loches et Tours
10
. La carte ci-dessous,
s’appuyant sur le concept des aires d’attraction des villes
11
également développé par l’Insee,
permet de distinguer nettement quatre zones au sein du territoire de la CCLST :
-
le nord-
ouest constituant un bassin d’emploi pour l’agglomération tourangelle
;
-
le sud-ouest et le nord-
est, qui se situent hors du champ d’attraction d’un pôle urbain et
sont donc particulièrement confrontés aux problématiques de désertification rurale ;
-
la commune de Loches, ville-centre ;
-
les communes situées autour de cette dernière.
9
Cf. Insee Centre-Val de Loire Analyses n°71 de décembre 2020. « le marché du travail en Centre-Val
de Loire : des dynamiques marquées par le tissu productif local et les échanges avec les régions voisines ».
10
Cf. Insee Centre-Val de Loire Analyses n°42 de février 2018.
11
L’aire d’attraction d’une ville est un ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, qui
définit l’étendue de l’influence d’un pôle de population et d’emploi sur les communes environnantes, cette
influence étant mesurée par l’intensité des déplacements domicile
-travail.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Aires d’attraction des villes 2020 –
territoire de la CCLST
Source : observatoire des territoires et INSEE.
Une approche fonctionnelle
12
basée sur la profession exercée par les actifs permet
d’appréhender le tissu économique
. Les professions sont réparties en 15 fonctions dont :
-
trois concernent la production concrète (agriculture, fabrication, bâtiment-travaux
publics) ;
-
cinq fonctions, dites également fonctions métropolitaines sont orientées vers la
production abstraite, (gestion, conception-recherche, prestations intellectuelles,
commerce inter-entreprises, culture-loisirs) ;
-
cinq concourent à des prestations de la vie courante des personnes et sont dites de
services à la population (administration publique, éducation-formation, distribution,
services de proximité, santé-social) ;
12
Cf. Insee Centre-Val de Loire n°61 de septembre 2020 :
19 zones d’emploi en Centre
-Val de Loire pour
lire les marchés locaux du travail.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
19
-
deux sont transversales car leurs professions sont en relation directe avec les
entreprises autant qu’avec les ménages
(transports, logistique et services à la
population).
Selon cette répartition, la zone d’emploi de Loches se différencie de celle de la région
Centre-
Val de Loire en particulier par l’importance de la fonction de production concrète, la
faible part de l’emploi dans les entreprises de plus de 250 salariés et dans les fonctions
métropolitaines. Selon l’étude de l’Insee, la zone d’emploi de Loches présente l’une des
spécialisations sectorielles les plus marquées de la région, ainsi qu’une des plus faible part
d’emplois dans l’industrie. Le profil agricole du territoire doit cependant être pondéré par le
fait qu’une majorité des exploitations est orientée
vers les grandes cultures. Les emplois de la
fonction agricole représentent en effet le même pourcentage que ceux du BTP et de la
distribution (9 %).
Indicateurs des zones d’emploi de la région Centre
-Val de Loire (2017)
Part des emplois des (%)
Zone emploi
Fonctions
métropolitaines
Fonctions
services
population
Fonctions de
production
concrète
Fonctions
transversales
Étab. de 250 à
5000 salariés
Loches
15,8
38,8
29,1
16,3
7,2
Région CVDL
22,1
40,2
20,5
17,2
21,2
France (hors Île-
de-France)
23,0
42,1
19,1
15,8
19,5
Source : Insee (tableau n° 2 «
quelques indicateurs des zones d’emploi 2020 de Centre
-Val de Loire)
Douze entreprises emploient plus de 100 personnes sur le territoire intercommunal. Les
quatre entreprises de plus de 200 personnes représentent plus de la moitié des effectifs de ces
douze employeurs privés. Au-
delà du défi que représente l’attractivité pour un bassin
économique comme le sud Touraine, cette concentration est un facteur de fragilité.
2.1.2
Des facteurs intrinsèques de fragilité
Le taux de chômage de la zone d’emploi de Loches
13
a évolué favorablement entre 2017
et 2019 passant de 8,2 % à 7,6 %. Dans le même temps, le taux de chômage de la région Centre-
Val de Loire est resté systématiquement plus élevé (8,8 % en 2017 et 8,0 % en 2019)
14
. Par
ailleurs, les taux de pauvreté du territoire de la CCLST et de la région sont proches avec
respectivement 13,0 % et 13,1 % en 2018.
Néanmoins, ce territoire
présente des indicateurs moins favorables qu’au niveau
régional au regard de l’âge
moyen de la population, du niveau de formation et des revenus.
13
La zone d’emploi de Loches ne recoupe pas totalement le territoire de la CCLST puisqu’elle compte
78 communes dont 14 se trouvent dans le département de l’Indre (cf. site de l’Insee
).
14
Cf. Chiffres clés (édition 2020) Direccte Centre-Val de Loire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
La population y est ainsi globalement plus âgée que celle de la région, la population de
60 ans et plus constituant 34,4 % de la population contre 28,3 % pour la région.
Le niveau de diplôme des personnes de 15 ans et plus est moindre que pour la région :
-
18,9 % avaient en 2017 un diplôme supérieur au baccalauréat contre 24,7 % ;
-
28,2
% n’avaient aucun diplôme ou le certificat d’études primaires contre 24,7
%.
Par ailleurs, le salaire net horaire moyen des salariés est y moins élevé à 12,72 contre
13,99
€ pour la région, soit un écart de près de 10
%. Cette différence atteint même près de
15 % pour les personnes âgées de plus de 50 ans.
De façon similaire, la médiane du revenu disponible par unité de consommation était en
2018 de 20 520
€ pour la CCLST contre 21
560
€ pour la région CVDL, soit un écart de 5
%.
La part des ménages imposés sur l’impôt sur le revenu est également inférieure sur le territoire
intercommunal (42 %) par rapport à la région (50,5 %).
2.2
Une multitude de formes d’interventions possibles et des compétences
en principe distinctes
La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé) du
7 août 2015 a modifié la répartition des compétences en matière
d’interventions économiques
entre les collectivités territoriales et leurs groupements.
Ainsi, elle a renforcé le rôle de la Région. Cette dernière définit les orientations, ce qui
se traduit notamment par l’élaboration d’un schéma régional de développemen
t économique,
d'internationalisation et d'innovation (SRDEII). Ce schéma doit faire l’objet d’une concertation
avec les intercommunalités à fiscalité propre, échelons de proximité également pleinement
responsables dans le domaine. Par ailleurs, les compétences de la Région en matière
d’attribution d’aides aux entreprises se sont accrues. En effet, elle dispose d’une capacité
d’initiative exclusive pour définir et octroyer des aides en faveur de la création ou l’extension
d’activités économiques et pour attr
ibuer des aides aux entreprises en difficulté. En revanche,
elle n'intervient plus qu'en complément du bloc communal pour les aides à l'immobilier
d'entreprise.
Les départements ne disposent plus d’une compétence économique de droit commun.
Néanmoins, ils peuvent continuer à intervenir sur des objets spécifiques et limitativement
énumérés par la loi, s’inscrivant dans le cadre de la solidarité territoriale, notamment les aides
à l’investissement des communes et des groupements (article L.
1111-10 du CGCT).
Les communes et EPCI à fiscalité propre disposent de la compétence d’initiative
exclusive en matière d’aides à l’immobilier d’entreprises (cf. article L.
1511-3 du CGCT). La
Région peut participer au financement de ces aides dans les conditions fixées par convention.
Les communes et les EPCI ont également la possibilité de déléguer aux départements la
compétence d’octroi de ces mêmes aides également par convention, le département pouvant
alors abonder le financement.
L’intervention économique passe également par l’aménagement de zones d’activités
dont les terrains viabilisés sont vendus. Il existe par ailleurs des dispositions particulières pour
certains secteurs d’activité, comme les cinémas ou les maisons de santé.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
21
Tableau des compétences des collectivités en matière d'aides aux entreprises après
l'entrée en vigueur de la loi NOTRé
Compétences
CGCT
Régions
Départements
Bloc communal hors
métropole
Aides de droit commune à
la création ou à
l’extension d’activités
économiques :
- définition de régimes
d’aides
-
décision d’octroi des
aides aux entreprises
L. 1511-1-2
Compétence de plein
droit
Pas de possibilité
d’intervention
Intervention possible en
complément de la région
+
Possibilité de recevoir
délégation de compétence
pour
l’octroi des aides
Aides aux entreprises en
difficulté
L. 1511-2
Compétence de plein
droit
Pas de possibilité
d’intervention
Intervention possible en
complément de la région
Aides à l’immobilier
d’entreprise :
- définition des aides ou
régimes d’aides
-
décision d’octroi des
aides
L. 1511-3
Intervention possible
en complément du
bloc communal
Octroi des aides
possibles par
délégation de
compétence du
bloc communal
Compétence de plein droit
Aides aux organismes qui
participent à la création
ou à la reprise
d’entreprise
L. 1511-7
Compétence de plein
droit
Pas de possibilité
d’intervention
Intervention possible en
complément de la région
Aides au maintien de
service en milieu rural
L. 2251-3
L. 1111-10
L. 1511-2
Compétence de plein
droit sur le fondement
du L. 1511-2 ou
intervention possible
en complément du
bloc communal
Intervention
possible en
complément du
bloc communal
Compétence de plein droit
Source
: circulaire du ministère de l’intérieur du 22 décembre 2015
Outre les cadres juridiques mentionnés dans le tableau ci-dessus, les communes et les
EPCI à fiscalité propre ont la capacité d'intervenir sans intervention préalable de la Région dans
des conditions particulières, afin de garantir par exemple des emprunts contractés par des
personnes morales de droit privé.
Dans d'autres domaines limitativement énumérés, les communes et les EPCI à fiscalité
propre ne peuvent intervenir qu'en complément de la Région, par convention. Ainsi, les
communes et les EPCI peuvent par exemple prendre des participations dans le capital de
sociétés ayant pour objet l'accélération du transfert de technologies (article L. 4211-1 8 du
CGCT).
À ce cadre institutionnel dans lesquels la CCLST doit s’inscrire s’ajoute le
respect des
divers plafonnements et règles notamm
ent d’origine européenne. Ainsi, à titre d’exemple,
l
’article L
. 1511-3 du CGCT encadre la nature et
l’
ampleur des aides
à l’immobilier
: « ces
aides revêtent la forme de subventions, de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-
vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés, de prêts, d'avances
remboursables ou de crédit-bail à des conditions plus favorables que celles du marché. Le
montant des aides est calculé par référence aux conditions du marché, selon des règles de
plafond et de zone déterminées par voie réglementaire ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
2.3
L’articulation des stratégies régionale et locale de développement
économique
2.3.1
Le schéma régional de développement économique, d’innovation et
d’internalisation, document cadre
Le
schéma
régional
de
développement
économique,
d'innovation
et
d'internationalisation (SRDEII), élaboré en concertation avec les métropoles et les EPCI à
fiscalité propre, définit les orientations en matière de développement économique (article
L. 4251-12 et suivants du CGCT).
Les actes des autres collectivités en matière d’aides aux
entreprises, y compris les aides à l’immobilier d’entreprise, doivent être compatibles avec le
schéma, c’est
-à-
dire qu’ils ne devront pas aller à l’encontre de ses orientations fondamentales.
Le 16 décembre 2016, la Région Centre-Val de Loire a adopté son schéma régional pour la
période 2016-2021.
Dans ce document, la Région a émis des préconisations s’adressant notamment aux
autres collectivités. Elle souhaite accueillir au mieux les nouvelles ent
reprises sur l’ensemble
de son territoire. Compte tenu de sa diversité, elle estime que la stratégie d’accueil doit être
pensée
à l’échelle intercommunale ou intercommunautaire
notamment au moyen de zones
d’activité.
Aussi, la Région préconise la réalisat
ion d’un projet local de développement durable
notamment à l’échelle d’un groupement intercommunal afin de définir les leviers d’actions
adaptés pour assurer son développement et son attractivité. Il doit associer les acteurs socio-
économiques du territoire. Une animation économique internalisée ou externalisée doit être
prévue pour en assurer la mise en œuvre
.
La Région accompagne
les projets d’aménagement
de zones d’activités identifiées dans le projet précité adopté ou actualisé depuis moins de six
ans et présentant une démarche globale de qualité en matière environnementale et sociétale.
En matière de foncier et d’immobilier d’entreprises, l
a Région recommande un
développement adapté aux différentes activités et besoins des territoires, la préservation des
espaces agricoles et naturels, la réduction des vulnérabilités des infrastructures exposées au
risque d’inondation, la mise en place d’une offre adaptée pour les créateurs d’entreprises, la
création d’ateliers relais et d’une offre pour l’accueil des pr
ojets tertiaires et notamment de
« start up
». En particulier, les parcs d’activités doivent s’inscrire dans un véritable projet de
territoire afin d’éviter la dispersion de surfaces aménagées invendues et assurer la gestion
économe de l’espace. De plus, l
a Région souligne que les entreprises sont de plus en plus
exigeantes quant à la qualité des parcs d’activités (services proposés, environnement).
2.3.2
Une politique de développement économique locale formalisée mais aux effets
insuffisamment évalués
Depuis sa création le 1
er
janvier 2017 la CCLST
n’a pas élaboré de stratégie de
développement économique présentant ses objectifs. Néanmoins, le syndicat mixte du Pays de
la Touraine Côté Sud avait mandaté un prestataire pour établir en 2014 un projet commun de
développement. La CCLST le considère comme sa stratégie actuelle, ce document étant par
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
23
ailleurs visé dans une convention cadre signée avec la Région Centre-Val de Loire fin 2018. La
CCLST considère que les principales conclusions de ce rapport sont toujours d
’actualité. Elle
a d’ailleurs repris dans le document d’orientation de son
schéma de cohérence territoriale
(SCOT)
la typologie des zones d’activité d
éfinies dans le rapport précité
. L’ordonnateur précise
toutefois que depuis l’élaboration du projet de développement de 2014 l’optimisation des
surfaces viabilisées disponibles doit être recherchée afin de répondre aux enjeux de limitation
de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et de lutte contre l’étalement
urbain.
Après un diagnostic de la situation actuelle mettant en exergue les points faibles, le
projet de 2014 définit des objectifs politiques généraux : générer une image de marque pour le
territoire, en renforcer l’attractivité pour lutter contre la déprise et préserver et valorise
r les
ressources locales. Il repose sur trois axes stratégiques.
D’abord, la structuration et la différenciation de l’offre d’accueil économique
pour
répondre à la diversité des besoins d’implantation et de développement
: en effet, la qualité de
l’offre d’accueil des entreprises était jugée défaillante. L’offre foncière était trop homogène et
peu différenciée entrainant notamment une concurrence entre les différentes zones actuelles.
Par ailleurs, les sites d’accueil de plusieurs ex
-EPCI comportaient des carences en termes de
capac
ités d’entretien et d’animation
.
Après avoir classé les sites actuels au sein d’une typologie
des sites d’accueil, le rapport avait identifié pour les sites concernés des actions à entreprendre
pour améliorer le service rendu. Il insistait également sur la requalification des espaces publics
et privés et la mise en œuvre d’un système de gestion durable.
Ensuite, l
’animation économique locale et la mise en réseau
: le territoire souffrait d’un
déficit de structuration du tissu économique et des filières locales. Le rapport préconisait le
développement des contacts réguliers avec les entreprises tant au niveau individuel qu’au
niveau collectif ainsi que le renforcement de la synergie inter-entreprises.
Enfin, la promotion et la valorisation économique : face à un constat de déficit de
notoriété et d’une faible attractivité du territoire, il était proposé d’améliorer la connaissance du
tissu économique, de développer une stratégie et des outils de communication, des évènements
ainsi que des outils de valorisation économique.
L
a CCLST n’a pas réalisé d’évaluation de sa politique de développement économique.
Elle a néanmoins présenté de façon synthétique, lors de la réunion de la commission économie
du 15 février 2018, les actions menées entre 2015 et 2017, en application du projet de
développement de 2014.
La CCLST
élabore, chaque année, un plan d’action assorti d’objectifs.
En préalable au
travail de construction budgétaire, le plan de l’année précédente est passé en revue
, selon
l’ordon
nateur,
afin d’évaluer l’atteinte des objectifs et la pertinence des actions mises en œuvre.
Les plans d’action, présentés
à la commission économe de la CCLST, énumèrent les très
nombreuses actions, sans donner lieu systématiquement à une évaluation financière ou à des
objectifs précis. Les actions relèvent en réalité pour beaucoup des missions courantes de la
direction du développement économique, touristique et culturel de la CCLST (par exemple :
suivi des locataires, développement des ateliers relais, portage immobilier pour le compte des
entreprises, commercialisation du foncier communautaire, mise en location du parc immobilier,
aide à l’investissement des entreprises, etc.). De plus, d’une année sur l’autre, une part
significative des actions est reconduite.
Raisonner en termes d’effets
pourrait apporter une plus-
value aux décisions prises
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
L’ordonnateur indique avoir engagé un travail d’actualisation de sa stratégie de
développement économique pour la période 2022-
2026. Une mission d’évaluation des
retombées de la politique menée est également annoncée en 2022. La chambre recommande la
concrétisation de ces intentions et la pérennisation du suivi des outils développés.
Recommandation n°
1 : Actualiser la stratégie de développement économique et se
doter d’outils permettant d’en mesurer l’impact
.
2.4
Des moyens importants mais des dispositifs de suivi financier à
améliorer
2.4.1
Un service dédié au développement économique et inséré dans des
partenariats multiples
La direction du développement économique, touristique et culturel de la CCLST dispose
en son sein d’un service
« développement économique » composé de cinq agents dont un
« manager commerce
» et quatre conseillers d’entreprises
15
.
Ce service dédié anime Sud Touraine Active, guichet unique développé
à l’origine
par
les quatre communautés de communes dissoutes. Son rôle est notamment d'accueillir, aider et
accompagner les entreprises et développer des services qui répondent aux besoins immédiats
des entrepreneurs. Sud Touraine Active cherche aussi à favoriser les échanges entre chambres
consulaires, associations, collectivités territoriales mais aussi réseaux
d'entreprises à l’échelle
d’une zone d’activité ou du territoire. Un
site internet éponyme assure la présence numérique
de ce guichet.
Les grandes missions d
u service ont trait à l’accueil/accompagnement, la
promotion/prospection, l’animation de réseaux, l’instruction des aides financières, les zones
d’activité ou encore les derniers commerces de proximité.
Que ce soit dans un cadre prévu par les textes ou à son initiative, la CCLST a formalisé
de nombreux partenariats.
La Région et la communauté de communes ont signé une convention cadre le
16
novembre 2018 concernant l’aide aux entreprises, l’animation et la promotion économiques
:
-
la Région délègue à la CCLS
T l’octroi d’aides en faveur des très petites entreprises
(TPE) (aides comprises entre 800
€ et 5
000
€, elle
-même se réservant celles
supérieures à 5 000
€). La Région a ainsi associé l’EPCI à son dispositif de réponse
à la crise survenue en 2020 détaillé en annexe n° 3 du présent rapport ;
-
elle participe au régime d’aides à l’immobilier d’entreprises de la CCLST grâce à
son dispositif CAP développement ;
15
Les conseillers entreprises sont membres du réseau des développeurs économiques de la Région Centre
Val de Loire, celui-ci étant porté par la cellule d'animation de l'agence régionale Dev 'up.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
25
-
en collaboration avec les autres acteurs impliqués en faveur de l’emploi, la région et
l’EPCI travaill
ent pour apporter une réponse adaptée à de nouveaux besoins de
qualification exprimés par les entreprises, en particulier dans le cadre du Fonds
réActif Emploi-Formation ;
-
elle soutient la démarche GPEC de soutien aux entreprises qui rencontrent des
diffic
ultés de recrutement et d’identification des métiers en tension
.
La CCLST constitue l’interlocuteur de première intention des entreprises à la recherche
d’un accompagnement, l’agence régionale DEV’UP intervenant le cas échéant ensuite. Cette
agence peut parfois
être d’emblée l’interlocuteur mais de manière peu fréquente
et pour des
projets de grande envergure nécessitant des financements importants. Elle a également un rôle
prépondérant dans la diffusion de la connaissance et la coordination des acteurs chargés du
développement économique via notamment des comités ou l’université des développeurs.
En outre, la Région a autorisé la CCLST à aider les associations labellisées octroyant
des prêts d'honneur
comme l’
association Initiative Touraine Val de Loire qui, outre ces prêts,
accompagne la création d’entreprises par un suivi et un parrainage. La CCLST, qui en est
adhérente, lui verse une subvention d’un montant maximum annuel de 28
500
€ correspondant
à 13
% du montant des prêts d’honneur octroyés sur son ter
ritoire.
La communauté de communes a également développé un partenariat avec les trois
chambres consulaires d'Indre-et-
Loire, sur la base d’un
plan d'action dédié. Ce dernier porte
avant tout sur l’accompagnement des entrepreneurs et la transformation numé
rique.
Enfin, la CCLST a conclu en 2019 une convention de partenariat avec plusieurs
collectivités d’Indre
-et-
Loire dont Tours Métropole pour mettre en œuvre une stratégie de
marketing territorial afin de rendre le territoire plus attractif
16
.
2.4.2
Un effort financier significatif consacré au patrimoine économique
En 2018 et 2019, le CCLST a consenti un effort financier pour l’entretien et la réparation
du patrimoine rattaché au budget annexe développement économique et touristique (terrains,
bâtiments et voirie). Les dépenses correspondantes sont passés de 0,34
M€ en 2017 à 0,75
M€
en 2019.
Selon la CCLST
, la hausse des dépenses à partir de 2018 s’explique, d’une part, par les
conséquences de la fusion, la communauté de communes ayant dû s’approprier un patrimoine
de grande ampleur, parfois délaissé par les anciens EPCI et établir un programme de travaux
e
t, d’autre part, par la mise en place d’un
a
genda d’accessibilité programmée
(
Ad’AP
)
17
.
Avant la fusion, au cours du deuxième semestre 2016, un travail de recensement du
patrimoine immobilier et une évaluation des dépenses avaient été menés. Cependant, les
16
Cf. page 60 du registre des actes administratifs du 2
ème
semestre 2019 : décision du bureau du
3 juillet 2019.
17
L’
Ad'AP constituait un dispositif d'exception permettant de poursuivre en toute sécurité juridique des
travaux d'accessibilité après le 1er janvier 2015, dans un délai de trois, six ou neuf ans selon le cas. C'était un
document de programmation financière précisant la nature et le coût des travaux nécessaires à la mise en
accessibilité (commerce, cabinet médical, école, …).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
dépenses ont été réalisées en 2017
au fil de l’ea
u selon les urgences. Compte tenu de
l’importance du patrimoine non bâti, des consultations ont été nécessaires afin de souscrire deux
marchés,
l’un pluriannuel concernant l’entretien des terrains,
l’autre annuel pour l’entretien de
la voirie.
Une direction de la CCLST gère directement le parc immobilier locatif notamment
l’entretien, la remise en état, les aménagements de locaux. Pour ce faire, elle dispose d’un pôle
maî
trise d’ouvrage qui réalise des études de faisabilité. Un plan d’intervention annuel détermine
les travaux à mener dans l’année, après échange avec les locataires.
Le montant global des dépenses
d’investissement relatives au patrimoine immobilier est
élevé (8,11
M€). Près de 74
% de cette somme ont été affectés aux immeubles de rapport, tant
pour la création (3,4
M€) que pour la requalification (2,6
M€), le solde ayant été consacré à
l’extension ou à la requalification de zones d’activités (2,1
M€).
Les décisions d’investissement ne s’inscrivaient pas jusqu’à
la date du présent rapport
dans un plan pluriannuel.
Selon l’ordonnateur, tous
ces
projets d’investissement
(hors ateliers
relais) répondent à des demandes
d’
entreprises
et font systématiquement l’objet d’études
préalables. La construction
d’ateliers
-relais, qui vise à créer une offre de bâtiments disponibles,
peut être engagée sans qu’aucune société n’ait manifesté une telle intention afin d’être «
réactif
face au besoin d’installation/développement des entreprises
».
Principales dépenses
d’investissement tous budgets depuis
2017 (en euros)
18
Nature des dépenses
Montant total (y
compris RAR 2020)
Observations
Création de plusieurs bâtiments à vocation
économique :
2 621 542
dont six ateliers relais pour 2,1
M€
Extension et requalification de plusieurs
zones d’activités
2 082 037
cinq zones sont concernées
Requalification de locaux loués à des
entreprises :
3 404 498
les locaux occupés par une société représentent
76 % des dépenses
Total général
8 108 077
Source : CRC
d’après la
CCLST
2.4.3
Les limites des bilans financiers des zones d’activité
2.4.3.1
Une définition des prix de vente des terrains sans référence possible aux coûts
de revient
Selon l’instruction budgétaire et
comptable M14, les opérations relatives aux
lotissements et les opérations
d’
aménagement de zone se caractérisent par leur finalité
18
La réponse à la question 7-1 du questionnaire 3, comportant un doublon, a été retraitée : la dépense
concernant la réhabilitation d’un bâtiment DIA à Descartes (697
922€ + 11174€ (RAR) figurant à la fois dans les
rubriques « création de plusieurs bâtiments à vocation économique » et « requalification de locaux loués à des
entreprises », elle a été supprimée de la rubrique ayant trait à la création de plusieurs bâtiments à vocation
économique.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
27
économique de production et non de constitution d’immobilisation, puisque les lots aménagés
et viabilisés sont destinés à être vendus. Ces opérations sont enregistrées dans des comptes de
charges et de produits que peuvent lier
temporairement les comptes de stocks jusqu’au
dénouement complet de la commercialisation.
Ces activités sont individualisées au sein d’un
budget annexe
afin de ne pas bouleverser l’économie du
budget de la collectivité et
d’
individualiser les risques financiers de telles opérations qui peuvent être importants compte
tenu de la nature de ces opérations et de leur durée (risques liés à la commercialisation - rythme,
prix; risques attachés à l’exécution et au financement des équipements
publics, ou liés aux
difficultés réglementaires de maîtrise du foncier).
Par ailleurs, un budget de zone permet de déterminer le coût de revient ou coût de
production, considé
ré comme l’addition des coûts d’acquisition des matières consommées
(terrain, travaux. etc.), des charges directes et de la fraction des charges indirectes pouvant être
rattachées à la production, y compris les frais financiers. En fonction du coût de production et
du prix de marché, la collectivité peut ainsi déterminer ses tarifs, c’est
-à-dire le prix de vente
des terrains.
Selon la CCLST
, il existe 22 zones d’activité dont 13 ne sont pas suivies au sein de
budgets annexes de zone. Ces dernières zones d’a
ctivité sont de première importance
puisqu’elles représentent les deux tiers des surfaces cessibles viabilisées disponibles. De plus,
depuis 2017, le montant total des terrains nus cédés à des entreprises sur ce
s zones s’est établi
à 1,55
M€, le montant de
s investissements étant de 1,8
M€
. Les flux financiers des zones
d’activité dépourvues de budgets annexes spécifiques sont décrites au sein d’un seul et même
budget « développement économique et touristique », à vocation large. Cette situation résulte
pour partie de la fusion des quatre EPCI. En effet, la communauté de communes de Montrésor
n’avait jamais établi de tels budgets et la communauté de communes de Loches Développement
avait décidé en 2005 de fusionner ses cinq budgets lotissements au sein d’un b
udget dénommé
développement économique, sans suivi de stock. La reconstitution de tous ces budgets pose des
difficultés techniques
en raison de l’ancienneté de
s différents travaux de viabilisation.
Outre le non-
respect de l’instruction budgétaire et comptable M14, l’absence de budget
lotissement rend délicate voire impossible la détermination d’un coût de revient. En effet, il
n’apparait pas que la collectivité ait disposé d’un suivi alternatif budgétaire et comptable de ces
zones en raison notamment
de l’a
bsence
d’archives relatives à leurs
bilans financiers, qui
remonteraient au début des années 2000
pour certaines d’entre elles. Seuls deux bilans, anciens,
ont été transmis à la chambre (zone du Noyer froid à Manthelan et zone de Draché et Sepmes).
Hormis
pour la zone d’activité Portes Sud Touraine à Yzeures
-sur-Creuse dont
l’aménagement s’est achevé en 2017,
la CCLST
n’a pas fixé, par délibération, le tarif au m² des
terrains à vendre. En effet, elle indique avoir cédé les terrains à des prix similaires à ceux définis
par les EPCI dissous. Toutefois, elle n’a pas pu produire les délibérations correspondantes
adoptées par les communautés de communes de Montrésor et de Touraine du Sud. En revanche,
elle dispose d’une
délibération du 14 février 2011 de la communauté de communes Loches
Développement et de trois délibérations des 26 février 2006, 18 mai 2006 et 23 avril 2009 de
la communauté de communes du Grand Ligueillois fixant le prix de vente de plusieurs zones.
La nouvelle définition de tarifs est un sujet ancien au sein de la CCLST qui tarde à aboutir
puisque la délibération du 19 avril 2017, qui a déterminé les prix de vente pour la zone
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
d’Yzeures
-sur-Creuse
19
, faisait déjà état de « la réflexion en cours de la commission économie
sur les tarifs de commercialisation ».
Au regard de cette dernière délibération et pour les raisons évoquées précédemment, le
prix a été choisi par référence aux prix de vente des zones de l’ex communauté de communes
de Touraine du Sud, voire des territoires limitrophes, sans que puisse être affiché ne serait-ce
que le prix de revient et donc le coût net à la charge des contribuables. La chambre recommande
une harmonisation de la tarification en fonction d’une série de critères objectifs
(prix de revient
reconstitué m
ême partiellement, prix du marché…)
ou des catégories définies par
l’établissement (pôles stratégiques, sites de proximité…)
. Une réflexion en commission atteste
d’un travail effectué qu’il revient à l’établissement de poursuivre et concrétiser par une
délibération cadre.
Recommandation n°
2
: Harmoniser les modalités de tarification des zones d’activité,
en tenant compte de critères objectifs et notamment du prix de revient.
2.4.3.2
Une commercialisation limitée des zones d’activités depuis 2017
Suivant les recommandations du projet de développement de 2014
, et afin d’optimiser
les modalités d’accueil et de développement des entreprises sur le territoire, les zones sont
regroupées en trois catégories offrant un niveau de service décroissant :
-
les pôles stratégiques sont définis comme les pôles économiques à haut niveau de
services ayant un rôle de « tête de gondole » ;
-
les parc
s d’équilibre rassemblent des activités mixtes permettant d’accueillir des
activités productives, PME/PMI, fonctions supports, artisanat de production, etc. ;
-
les sites de proximité assurent le maillage territorial à proximité des bourgs pour les
artisans et TPE.
Selon la CCLST, la surface totale des 22 zones d’activités serait de 328 hectares dont
55 viabilisées et disponibles à la vente. Certaines catégories de zones sont plus représentées
dans son offre que d’autres, en l’occurrence celles des pôles stratégiques
qui constituent
respectivement 63 % et 57 % des surfaces totales et surfaces disponibles. Depuis sa création, la
communauté de communes
n’a
pas procédé à la création de nouvelles zones
d’activité mais
seulement à la requalification des zones existantes.
Le stock de terrain à vendre apparait important et les ventes récentes relativement peu
nombreuses, 14 terrains ayant été vendus depuis 2017. Selon l’établissement, ces derniers ont
été à l’origine de la création nette
-
c’est
-à-dire non issue de
relocalisations à l’échelle du
territoire- de 47 emplois
. Selon la CCLST, l’ensemble des zones regrouperait 186 entreprises
dont plus de la moitié concentrée sur deux sites à Loches et Tauxigny-Saint-Bauld.
Cependant, au vu des statistiques suivantes, la
chambre note l’abondance de l’offre
disponible qui constitue un coût latent pour l’établissement
:
19
7 €/m², inférieurs à
un avis du service des domaines
récent mentionnant 7,62 €/m².
L’évaluation par le
service en charge des Domaines est la référence légale.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
29
-
dix zones sur 22 présentent plus de 25 % de leur surface totale comme viabilisée et
cessible. La majorité est classée comme sites de proximité ;
-
pour six zones, la part des surfaces disponibles à la vente est supérieure à 50 %.
Deux d’entre elles sont classées respectivement pôle stratégique (le Val au Moine
situé à Descartes, où une seule entreprise est présente et aucune vente constatée
depuis 2017) et le pa
rc d’équilibre Portes Sud Touraine à Yzeures
-sur-Creuse, dont
l’aménagement s’est achevé en 2017. Selon l’ordonnateur, la zone disponible du Val
au Moine, contiguë à d’autres occupées, est conservée d’un seul tenant afin de
pouvoir accueillir une activité industrielle.
2.4.4
Une importante activité de location d’immeubles et des bilans incomplets dans
le temps
Les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent louer, construire, rénover,
aménager ou acquérir des immeubles afin d'en faciliter la réutilisation par des entreprises
privées. Les formules de mise à disposition de bâtiments aux entreprises se sont beaucoup
développées dans les années 1990, adaptant plus ou moins des formules en vigueur dans le
cadre du droit commun. La stratégie de la CCLST est de «
permettre l’investissement dans
l’outil de production en allégeant le coût des amortissements immobiliers
».
2.4.4.1
Un parc locatif étendu et un risque financier
La CCLST dispose de 93 bâtiments
d’une surface totale de 63
231 mètres carrés
20
dont
huit seraient vacants (2
842 m²). Il s’agit, pour l’essentiel, de locaux de faible surface, puisque
73
% d’entre eux sont inférieurs à 500 m². Toutefois, les cinq plus grands locaux dont des
entrepôts, dont la superficie individuelle dépasse 3 000 m², représentent près de la moitié de la
surface totale. Aussi, la vacance ou l’existence d’impayés peuvent avoir un impact financier
important sur la CCLST. Le tableau transmis par ses soins pour recenser le patrimoine bâti en
location intègre la surface disponible. Le tableau
de bord qu’elle utilise régulièrement pour le
suivi de ses locations ne comporte pas cette précision. Il n’a par ailleurs pas vocation à
programmer les travaux à accomplir.
Les loyers d’immeuble ont représenté, en 2020, un montant de 2,3
M€ (compte 752
du
budget annexe développement économique et touristique). Si le bail commercial parait
représenter le type de contrat prépondérant, il peut être relevé la présence, en mai 2021, de neuf
crédits-bails et trois contrats de locations-ventes.
20
Cette surface ne semble pas exhaustive car figurent dans le tableau transmis par la CCLST deux
bâtiments pour lesquels la surface est considérée comme nulle.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Répartition des locaux selon leur surface
Tranche de surface (m²)
Nombre de bâtiments
Surface cumulée (m²)
21
Part de la tranche dans la
surface totale (%)
0 à 500
68
13 808
22 %
501 à 1000
15
9 561
15 %
1 001 à 3 000
5
8 870
14 %
3 001 à 5 000
2
9 420
15 %
5 001 à 10 105
3
21 572
34 %
TOTAL
93
63 231
100 %
Source : CRC
d’après les données de la
CCLST.
2.4.4.2
Des bilans financiers des opérations non suivis dans le temps de manière
complète
Interrogée sur l’existence de bilans financiers
relatif aux locations, la CCLST a fourni
seulement 20 documents, correspondant à autant de bâtiments, rédigés selon toute
vraisemblance entre 2005 et 2014 par les anciennes communautés de communes de Loches
Développement (CCLD) et du Grand Ligueillois (CCG
L) et qu’elle n’a jamai
s mis à jour sauf
pour l’un d’entre eux
. Ces fichiers informatiques apparaissent comme des documents de travail
et non des données officielles.
La CCLD dissoute a ainsi dressé des
bilans d’opération
s prévisionnels, relatifs à
14 bât
iments loués, qui récapitulent les dépenses et recettes d’investissement pour leur
construction et/ou les travaux afférents ainsi que les dépenses et recettes de fonctionnement
constatées durant les premières années de vie de l’ouvrage. Par ailleurs, chaqu
e document
contient une évaluation des dépenses et produits sur une période plus longue (15-20 ans) qui
reprend les données précédentes mais comporte aussi potentiellement des estimations. Les
dépenses d’entretien apparaissent souvent sous
-évaluées (cf. bâtiment occupé par la Tuilerie de
Bridoré
: dépenses d’entretien d’un montant inférieur à 1000
€ sur dix ans pour un bâtiment
certes neuf mais ayant coûté 0,4
M€).
Pour évaluer le coût du projet, l’autofinancement
est
parfois considéré comme une recette d'emprunt en vue de calculer les intérêts que la CCLD
aurait dû acquitter. Les subventions reçues par la collectivité sont importantes, le taux moyen
étant de 51 %.
L’absence quasi
-généralisée de mise à jour des documents après 2014 et leur
caractère estimatif rendent difficile l’exploitation des données pour évaluer le bilan financier
de ces opérations.
Les documents
dont la CCGL est à l’origine permettent, quant à eux, de connaître le
coût de construction de six bâtiments, et les éventuelles subventions dont ils ont bénéficié.
Le contrôle de la sincérité des données inscrites dans ces bilans requerrait la recherche
de pièces justificatives éloignées du champ du présent contrôle. Le résultat en serait incertain.
Il ne peut par conséquent être attesté. Toutefois, les informations collectées ont permis de
21
Y compris pour les bâtiments vacants.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
31
compléter le tableau transmis par la CCLST
sur son parc locatif avec l’ajout du montant des
dépenses d’investissement, des subventions obtenues, des emprunts souscrits, et de l’évaluation
des dépenses et recettes de fonctionnement. Ainsi, il apparaît que, pour six projets, les dépenses
d’investissement nettes des subventions sont supérieures au solde cumulé des produits et
charges de fonctionnement sur des périodes variables de plus de 15 ans, le plus souvent avec
un horizon à 2030.
En l’absence de mise à jour des documents transmis et de tout bilan pour près de 80
%
des bâtiments loués, la chambre considère que la CCLST ne dispose pas d’un suivi suffisant de
son parc immobilier économique, re
ndant impossible l’appréciation du coût net des locations,
investissement et fonctionnement inclus,
notamment les coûts d’entretien et maintenance.
L’éventuel équilibre global toutes locations confondues ne peut être vérifié.
La chambre adresse
à l’établis
sement une recommandation à cet égard, dans le même esprit que celle relative aux
zones d’activité
s
. Ces éléments d’appréciation seraient notamment utiles au moment d’un
renouvellement de location ou d’un changement de locataire.
Recommandation n°
3 : Tenir à jour des bilans des locations intégrant les dépenses
d’investissement et de fonctionnement.
L’ordonnateur s’est engagé
à réaliser, dans les prochains mois, la mise à jour des bilans
immobiliers déjà établis et
l’élaboration des bilans
manquants.
2.5
Les risques associés aux interventions de la CCLST
2.5.1
Le renforcement du conditionnement des aides à l’immobilier d’entreprise
Le cadre juridique des aides à l’immobilier d’entreprise
Selon l’article L.
1511-3 du CGCT, les communes et leurs EPCI à fiscalité propre sont
seuls compétents pour définir les aides ou les régimes d'aides et décider de l'octroi de ces aides
sur leur territoire en matière d'investissement immobilier des entreprises et de location de
terrains ou d'immeubles.
La typologie des aides est très variée (aides sous forme de subventions, de rabais sur
prix de vente, de location ou de location - vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments
neufs ou rénovés, de prêts, d'avances remboursables ou de crédit-bail à des conditions plus
favorables que celles du marché). Les aides donnent lieu à l’établissement d’une convention.
Les articles R. 1511-4 à R. 1511-23-7 du CGCT en précisent le cadre réglementaire. L'article
R. 1511-4-2 dispose que les assemblées délibérantes des collectivités ou de leurs groupements
déterminent les conditions d'attribution, de liquidation, de versement, d'annulation et de
reversement des aides accordées. Le bénéfice de ces aides est subordonné à la régularité de la
situation de l'entreprise au regard de ses obligations fiscales et sociales.
Deux communes de la CCLST (Descartes et La Celle-Saint-Avant) peuvent bénéficier
des aides accordées dans les zones dites d’aide à finalité régionale (AFR), les
autres relevant
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
des zones d’aide à l’investissement des petites et moyennes entreprises
22
. Les taux plafonds des
aides dans les zones AFR sont fixés par l’article R.
1511-
12 du CGCT par renvoi à l’annexe 3
du décret 2014-758 du 2 juillet 2014. Ceux des aides dans les zones d'aide à l'investissement
des petites et moyennes entreprises sont déterminés par l’article R.
1511-5 du CGCT par renvoi
aux dispositions du règlement n°1407/2013 de la commission européenne du 18 décembre 2013
relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne aux aides
de minimis
.
Les aides accordées en vertu de l’article L.
1511-3 du CGCT ont nécessairement pour
objet la création ou l’extension d’activités économiques.
Selon la circulaire du ministère de
l’
Intérieur du 21 décembre 2015 précité, « la notion de création ou d'extension d'activités
économiques sera par exemple assurée en cas de création ou d'augmentation significative des
capacités de production ou en cas de créations nettes d'emplois ».
Selon la circulaire du 22 décembre 2015 de ce même ministère, les actifs corporels
(terrains, bâtiments) peuvent faire l’objet d’une aide à l’investissement. S’agissant des coûts
liés à l’acquisition d’actifs, les actifs acquis doivent être neufs sauf lorsqu’ils sont acquis
par
une PME ou lorsqu’il s’agit de l’acquisition d’établissements existants. Lorsqu’elle bénéficie
d’une aide, la PME doit maintenir son investissement au moins trois ans.
Les taux figurant au tableau ci-dessous (n 6) constituent la référence commune mais des
régimes particuliers parfois temporaires existent. À titre d’exemple s’agissant des aides à la
location, l’article R.
1511-15 du CGCT permet des taux plus élevés durant les trois premiers
exercices fiscaux suivant la création ou la reprise de l’entrep
rise bénéficiaire.
Une convention est obligatoirement passée entre la collectivité et l’entreprise
directement
bénéficiaire ou le maître d’ouvrage public ou privé, qui en fait alors bénéficier
entièrement l’entreprise. Cette convention doit faire l’objet d’une approbation par l’assemblée
délibérante de la collectivité. A la convention est annexée une déclaration dans laquelle
l'entreprise bénéficiaire mentionne l'ensemble des aides reçues ou sollicitées pour le
financement de son projet pendant l'exercice fiscal en cours et les deux exercices fiscaux
précédents.
L’aide immobilière est calculée en fonction de la valeur vénale des terrains ou bâtiments
faisant l’objet de l’aide. Selon l’article R.1511
-4 du CGCT, cette évaluation est confiée au
directeur départemental ou régional des finances publiques. Cet avis est obligatoire dans
certaines situations (cessions de droits réels immobiliers) et facultatif pour d’autres ; la
collectivité pourra saisir soit le directeur départemental ou régional, soit un expert indépendant.
La saisie d’un expert indépendant n’est pas suffisante dans les cas où l’avis du directeur
départemental ou régional des finances publiques est obligatoire. L'article R. 1511-4 précise
également que, par dérogation à ces règles, lorsqu'un bien a été vendu par adjudication, avec
une offre de vente ayant fait l'objet d'une publicité suffisante, la vente est réputée avoir été faite
aux conditions du marché.
L’aide à l’immobilier d’entreprise doit être compatible avec le SRDEII arrêté par la
Région. Le règlement européen du 17 juin 2014 arrête les conditions dans lesquelles les aides
à l’immobilier d’entreprise sont réputées compatibles avec le marché intérieur et donc par voie
de conséquence exemptées de l’obligation de notification préalable. Le rè
glement européen du
22
Cf. décret 2014-758 du 2 juillet 2014 modifié relatif aux zones d'aide à finalité régionale et aux zones
d'aide à l'investissement des petites et moyennes entreprises pour la période 2014-2020.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
33
18 décembre 2013 arrête le montant en dessous duquel le régime des aides
de minimis
s’applique (200
000 € sur une période de trois exercices fiscaux pour une entreprise unique quel
que soit la forme de l'aide (subventions, avances remboursables, crédit-bail, garanties, etc.).
Dans un souci de simplification et d’harmonisation de la législation européenne, l’article
R.1511-4-
3 du CGCT dispose que l’ensemble des aides à l’immobilier d’entreprise doivent être
attribuées dans le respect des article 107 et 108 du TFUE. Les autorités administratives doivent
s’assurer que l’aide octroyée poursuive effectivement un intérêt général. Pour rappel, le conseil
d’État avait déjà estimé qu‘une commune ne pouvait louer ou céder un bien de son domaine à
un prix inférieur à celui du marché qu’à la double condition de l’existence d’un intérêt général
et d’une contrepartie pour la commune (Conseil d’État, 3 novembre 1997, n°169473, Commune
de Fougerolles).
Intensités maximales de l’aide
En pourcentage
Grandes entreprises
Moyennes entreprises
Petites entreprises
Zone AFR
10
20
30
Zone investissement PME
10
20
Source : CGCT
Par une délibération du 20 septembre 2018, la CCLST avait adopté un régime portant
sur les projets de plus de 0,4
M€,
complémentaire
de l’aide éventuelle de la Région
. La
subvention dont le plafond pour la CCLST était de 40 000
€ pouvait être majorée si le projet
entraînait la création de plus d’un emploi (5
000
€ par emploi supplémentaire créé).
Selon la CCLST, le département ne cofinançant
plus les aides à l’immobil
ier, le conseil
régional s’est
substitué à cette collectivité pour tous les projets quel que soit leur montant. La
CCLST a modifié son règlement pour supprimer le montant plancher d’intervention
complémentaire de la Région Centre-Val de Loire par une délibération du 22 juillet 2021.
Celle-
ci prévoit également que l’octroi des aides
est désormais entièrement conditionné à la
création d’emploi (
plafond de
10 000 € par emploi)
. Des formulaires types permettant de
vérifier le respect de la réglementation notamment
de-minimis
sont demandés aux bénéficiaires.
Cependant, l’article 3 de la convention cadre en vigueur conclue avec la Région en 2018
ne prévoit toujours
pas d’aide de sa part pour des projets d’un montant
inférieur à 0,4
M€.
L’article L. 1511
-
3 du CGCT dispose que toute aide régionale en matière d’aide à l’immobilier
doit être prévue par une convention de ce type.
Plusieurs conventions ont été examinées pour des projets aux montants inférieur ou
supérieur à 0,4
M€. Certaines d’entre
elles, relatives à des projets inférieurs à 0,4
M€,
n’exposent pas de façon claire quelles sont les contreparties de l’aide en termes de création ou
d’extension d’activités. A l’appui de sa réponse sur les imperfections de ce
dispositif, la CCLST
a pu fournir des pièces complémentaires attestant,
a minima
, une intention d’embauche de la
part des bénéficiaires.
La CCLST
précise que les créations d’emplois conditionnent l’obtention des aides à
l’immobilier, déclare que le premier a
compte de la subvention peut être versé au lancement du
projet mais que le versement du solde nécessite la création de l’ensemble des emplois sur
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
lesquels l’entreprise s’est engagée, un contrôle de l’effectif pouvant être réalisé, le cas échéant,
dans la liasse fiscale.
2.5.2
La détermination du montant des loyers sans référence évidente aux
conditions du marché
Afin de déterminer le montant des loyers, les représentants de la CCLST affirment
prendre en compte le coût total de l’opération y compris les frais acce
ssoires (intérêts, frais de
notaire, etc.) ainsi que les subventions perçues. Le montant cumulé des loyers pendant la durée
du bail doit permettre d’amortir le bien sur dix ou quinze ans, afin que l’opération soit
financièrement neutre pour la collectivité. Pour autant, ils ont aussi indiqué que la fixation des
loyers est le «
fruit d’un compromis entre les coûts supportés et l’acceptabilité
» par les
bénéficiaires.
En vertu de
l’article
L. 1511-3 du CGCT, la CCLST doit se référer aux conditions du
marché.
Pour s’informer sur ce prix
, elle consulte un site internet
23
établi par les services de
l’
État qui permet de connaitre notamment le prix de vente des biens et les dates de transaction.
Elle ne dispose pas
d’autre
source d’information externe pour évaluer la valeur
vénale
, l’activité
des agences immobilières spécialisées étant,
selon l’ordonnateur,
réduite sur le territoire. Outre
que le passage de la valeur vénale à la valeur locative est effectué selon une formule
mathématique à partir d’une durée d’amortissement variable choisie par l’établissement, c
ette
absence de données rend délicate l’appréciation des éventuelles aides sous forme de rabais sur
le prix de location qui pourraient être consenties par la CCLST.
Il n’y a d’ailleurs aucune
convention d’aide adossée à des contrats de location. Les aides à l’immobilier considérées
comme telles par l’établissement ont uniquement pour périmètre des bâtiments propriétés des
entreprises, son analyse étant que les prix de marché seraient systématiquement inférieurs aux
loyers pratiqués.
La chambre reconnait que toute opération de location d’un bâtiment à une entreprise
privée ne constitue pas nécessairement une aide économique au sens de la réglementation, sous
réserve de
ne pas être effectuée en deçà des prix de marché. Toutefois, à l’inverse, exclure trop
systématiquement cette hypothèse quelle que soit l’opération ou la localisation constitue un
risque juridique. Même hors de toute irrégularité avérée, le risque d’opérat
ions de cette nature
existe toujours au plan financier. Ces interventions ne sont par définition pas jugées
suffisamment rentables par des investisseurs privés. Présentées comme équilibrées ou neutres,
elles représentent néanmoins le plus souvent un coût p
our l’établissement qu’il lui revient
d’identifier dans sa totalité pour apprécier à la fois l’opportunité de chaque location et la
compatibilité des loyers pratiqués avec sa situation financière.
Plusieurs baux commerciaux ont été examinés
, tant sous l’an
gle juridique que financier
(cf. détail en annexe 4 du présent rapport).
Aucune estimation étayée du prix de marché n’a été
transmise à la chambre.
Au vu de ces exemples aux enjeux financiers significatifs et des échanges avec la
CCLST, la chambre relève que :
23
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
35
-
l
’accompagnement des entreprises par
la CCLST est extrêmement poussé puisque
le locataire, associé aux réunions de chantier, valide les plans du futur bâtiment. Il
bénéficie
d’un bien parfaitement adapté à ses besoins
et peut, sauf exception, résilier
le bail tous les trois ans ;
-
le protocole d’accord n’est pas systématique car réservé aux dossiers nouveaux et
aux travaux importants. L’absence généralisée d’une convention d’aide que
l’établissement justifie essentiellement par une couverture des coûts
par les loyers
constitue une fragilité juridique. Tout d’abord, la CCLST ne raisonne pas toujours
en coût complet. D’autre part, la référence légale reste bien le prix de marché. Dans
le cas
d’un bail examiné
par la chambre
, il n’en a pas été tenu compte
quand bien
même un avis du service chargé des Domaines était nécessaire ;
-
les représentants de l’ordonnateur ont par ailleurs reconnu explicitement que pour
les petits commerces et des sociétés jugées « en difficulté », les loyers peuvent être
fixés en deç
à du prix du marché. Au niveau de l’ensemble du parc immobilier,
«
l’équilibre financier serait atteint sur la durée de vie du bien
». Le raisonnement
en coût complet et l’analyse financière
infra
invitent cependant à la prudence.
2.5.3
Une fréquence du recours au montage du crédit-bail irrégulière
Un crédit-bail est une opération financière par laquelle le crédit-bailleur donne en
location un immeuble à usage professionnel et permet au crédit-preneur de devenir ou non
propriétaire des biens loués au plus tard à
l’expiration du bail. C’est un contrat de location à
long terme avec option d’achat
. La promesse de vente est unilatérale (circulaire du ministère de
l’Intérieur du 22 décembre 2015).
L’économie des crédits
-bails conclus par les collectivités ressemble souvent à celle
d'une location-vente, et le juge peut être tenté parfois de les requalifier ainsi. En effet, il s'agit
d'un contrat de crédit-bail « atypique » dans lequel la redevance payée par le crédit-preneur
permet de couvrir le prix de revient global de l'investissement, en calquant les échéances de la
redevance sur celles relatives au remboursement de l'emprunt, et non d'assurer à la collectivité
sa rémunération comme le ferait un établissement bancaire.
Le crédit-bail demeure régi par la loi n° 66-455 du 2 juillet 1966 modifiée relative aux
entreprises pratiquant le crédit-
bail. Dans la définition qu’elle
en
donne, la loi n’envisage
comme organismes crédit-bailleurs que les seules entreprises. Le crédit-bail et de manière
générale toute opération de location assortie d'une option d'achat sont assimilés, en vertu de
l'article L. 313-1 du code monétaire et financier, à une opération de crédit.
Depuis l
’introduction par la
loi NOTRé du 7 août 2015 du nouvel article L. 1511-3 du
CGCT, les communes et leurs groupements peuvent désormais légalement accorder des crédits-
bails. Jusqu'à présent, la faculté, non précisée par la loi, de recourir à une aide sous cette forme
avait été autorisée par la jurisprudence. Cette forme d'aide ne devait en aucun cas revêtir un
caractère habituel étant observé que la jurisprudence a interprété cette notion de façon très
restrictive puisqu'il est en général considéré que l'habitude commence dès la première
répétition.
Quelle que soit la modification introduite par la loi NOTRé, la circulaire postérieure en
date du 22 décembre 2015 rappelle que l’article L.
511-5 du code monétaire et financier
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
continue d’
interdire à toute personne autre qu'un établissement de crédit d'effectuer ce type
d'opération à titre habituel. Les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent attribuer
des aides indirectement, sans cette limitation de fréquence,
par l’intermédiaire d’un tiers maître
d’ouvrage habilité à effectuer des opérations de crédit à titre habituel, qui les répercute
intégralement sous forme de rabais sur les annuités de crédit-bail ou de location-vente.
Une opération de crédit-bail est soumise aux dispositions prévues au CGCT sur les aides
à l’immobilier d’entre
prises et notamment les dispositions qui imposent de déterminer une
valeur de référence du terrain ou du bâtiment permettant
d’identifier l’éventuel
rabais. Avant
l’approbation d’un crédit
-
bail par l’assemblée délibérante, la collectivité ou le groupement
doivent disposer de l’avis des services de l’État chargé des Dom
aines.
Avantages et inconvénients du crédit-bail accordé en propre par une personne
publique
Avantages
Inconvénients
Collectivité
(crédit-
bailleur)
Mise à disposition à une entreprise d’un local lui
permettant d’exercice son activité sans que cela
constitue une lourde charge financière pour la
collectivité, les loyers pouvant couvrir les annuités
de l’emprunt
Risque financier
en cas de défaillance du crédit-
preneur : la collectivité doit continuer de
rembourser son emprunt sans les loyers
correspondants. Elle doit rechercher rapidement un
nouveau locataire
Collectivité
(crédit-
bailleur)
Favoriser le développement économique en attirant
des entreprises. La collectivité reste propriétaire du
local. La collectivité doit néanmoins veiller aux
conditions du marché.
Risque juridique
:
assimilée à une opération de
crédit, l’activité de crédit
-bail ne peut être
pratiquée directement à titre habituel que par un
établissement de crédit ou une société de
financement selon l’article L.
511- du code
monétaire et financier
Entreprise
(crédit-
preneur)
Le crédit-preneur obtient et utilise un bâtiment qui
correspond à ses besoins. Il bénéficie d’une
promesse unilatérale de vente qu’il peut concrétiser
ou non en ayant une soulte minime à verser et en
différant les
conséquences fiscales de l’achat
Source
: CRC à partir d’articles de doctrine
Au total, ce type d'opération réalisée en propre suppose donc pour la collectivité ou le
groupement une analyse de type bancaire du dossier, portant en particulier sur la solidité du
projet industriel ou artisanal et sur la valeur immobilière du bien financé.
Sur le territoire
de la CCLST, il a été dénombré jusqu’à 18 crédits
-bails dont dix en
vigueur au 1
er
janvier 2021, sans l’entremise d’un établissement de crédit. Parmi ces
derniers,
quatre ont été signés par la communauté de communes, deux par l’ancienne CCLD, deux par
l’ancienne CCGL et deux par l’ancienne CCTS. Aussi, la CCLST et les EPCI à fiscalité propre
dissous ont tous eu recours plus d’une fois à ce type de contrat.
Le caractère habituel de cette
pratique apparait établi et ce, en contradiction avec l’article L.
511-5 du code monétaire et
financier. Les représentants de la CCLST ont indiqué que cette dernière et les établissements
dont elle est issue ont « cherché à pallier la prudence des banques » depuis 2008.
Selon la CCLST, la mise en place d’un crédit
-
bail ou d’une location
-vente requiert deux
phases qui s’étalent sur environ 18 mois. Dans un premier temps, un protocole d’accord conclu
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
37
avec la société définit un montant de loyer provisoire après avoir calculé un coût de revient de
l’opération pour l’EPCI
(coût de construction, coût financier, subvention, etc.). Ce document
est validé par le bureau de l’établissement. Le protocole doit inclure aussi les engagements de
la société en terme de création d’emplois. Dans un deuxième temps,
une fois le coût de revient
définitif et l’avis des
Domaines connus, le montant des loyers est arrêté. Une délibération de
l’assemblée délibérante approuve le crédit
-bail, le contrat définitif peut être signé. Comme pour
les baux classiques, aucune convention d’aide n’est concl
ue à part.
Plusieurs crédits-bails
ont été examinés, à l’aune de ce processus et des dispositions
légales autres que celles qui interdisent le recours à ce type de montage à titre habituel.
A la lumière de son examen sur pièces, la chambre relève :
-
la fréquence du recours à la formule de crédit-
bail. L’ordonnateur a indiqué
privilégier dorénavant d’autres modes d’intervention. La chambre rappelle que
l’usage habituel est considéré par la jurisprudence comme acquise dès la première
répétition. La CCLST, agissant comme le ferait un établissement de crédit, se met
dès lors en contradiction avec l’article
L. 511-5 du code monétaire et financier ;
-
comme pour les baux classiques, lorsque le crédit-
bail s’accompagne de la
construction d’un bâtiment pour le futur c
rédit-preneur, le projet est réalisé selon ses
propres besoins puisqu’il est associé aux réunion
s de chantier, et valide les plans du
futur bâtiment ;
-
le protocole d’accord n’est pas systématique, notamment lorsque les travaux sont
réalisés dans un deuxième temps
La chambre a également constaté l’absence de
demande d’un avis des Domaines dans l’
un des dossiers contrôlés, absence
présentée
comme un oubli par l’ordonnateur
;
-
le calcul des loyers n’intègre pas l’ensemble des coûts pour la CCLST, notamment
les frais financiers. Comme les baux commerciaux, ces montages ne sont pas
financièrement neutres.
2.5.4
Des moins-
values comptables de cessions supérieures à un million d’euros
Les moins-values de cessions constatées au budget annexe développement économique
et
touristique de 2017 à 2019 s’établissaient à 1,2 M€ (opérations budgétaires débitrices du
compte 192). Près de 85 % de cette somme sont imputables à trois ventes dont les deux plus
récentes sont présentées ci-dessous.
La CCLST a vendu un bien, auparavant loué, le 7 novembre 2019 pour un montant de
0,32
M€. L’estimation
du pôle d’évaluation domaniale de la
direction départementale des
finances publiques (DDFIP)
d’Indre
-et-
Loire du 13 avril 2018 pour ce bien s’établit à 0,3
M€.
Par convention du 5 juin 2019,
la société a bénéficié d’une
aide
à l’immobilier d’entreprise de
69
120 € versée par la CCLST et le conseil départemental, la contrepartie étant le maintien des
emplois pendant trois ans. Selon le certificat
administratif relatif à la cession d’actif de la
CCLST, la valeur brute des biens est de 749 238
€
, la valeur nette comptable étant de 421 613
€.
Ainsi, une moins-value comptable de 101 613
€ peut être constatée.
Le 3 décembre 2003, un crédit-
bail d’une durée de 15 ans a été consenti à
une autre
société. En 2019, cette dernière a souhaité lever
l’option d’achat
en exécution du contrat précité
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
en achetant le bien pour 5 300
€. Au regard du
certificat administratif établi lors de la cession
la valeur brute des travaux de l’équipement est de 1
518 747
€ dont 1
461 424
€ inscrits au
compte 2132 (immeuble de rapport) et 57 323
€ inscrits au compte 2111 (terrain). La valeur
nette comptable était de 647 433
€, soit une moins
-value de cession de 642
133 €. Durant le
crédit-bail, la société aurait versé 1 144 800
€ au titre des loyers. La valeur vénale du bien,
évaluée
par les services de l’
État, était de 811 000 HT.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Afin de compenser les fragilités de son territoire, la CCLST a développé une politique
économique volontariste et structurée, tant en termes d’intervention financière que
d’accompagnement des entreprises. Elle devrait actualiser sa stratégie afin notamment de se
doter d’outils permettant d’en mesurer l’impact.
Les moyens développés sont importants. Au-
delà des aménagements de zones d’activité
et des aides aux projets immobiliers dont les entreprises privées sont maîtres d’ouvrage,
l’activité de location au bénéfice de ces
dernières, frappe par son volume et par la diversité des
montages employés.
C’est pourquoi la chambre attire l’attention de l’établissement
sur la pleine mesure des
risques tant juridiques que financiers pris par ce dernier, qui souhaite certes répondre le mieux
possible aux demandes des employeurs.
Le processus de fusion des quatre communautés n’a pas permis de maintenir un suivi
dans le temps des coûts complets. L’absence de budgets annexes systématiques pour toutes les
zones d’activité constitue un obsta
cle important. Une amélioration des bilans apparait
nécessaire
, qu’il s’agisse des zones ou des locations, en intégrant l’investissement mais aussi
le fonctionnement. L’entretien et la maintenance des bâtiments comme les frais financiers
doivent être pris en compte pour apprécier la couverture financière permise par les loyers et
donc le coût net des interventions publiques.
Par ailleurs, il existe un risque juridique à considérer de manière trop systématique que
l’activité de location n’induit pas d’aide é
conomique et ne serait pas soumise à la
réglementation en vigueur. Ce type de risque existe également au regard du caractère habituel
avec lequel l’établissement a conclu des crédits
-bails.
L’examen de la fiabilité des comptes et l’analyse financière qui v
ont suivre tiendront
compte des risques afférents à la politique économique conduite.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
39
3
LA FIABILITÉ DES COMPTES ET LA TRANSPARENCE
FINANCIÈRE
L’examen de la fiabilité des informations présentées dans les comptes et de la qualité
de l’information financière constitue un préalable à l’analyse financière. La CCLST dispose de
15 budgets annexes.
3.1
Mieux garantir la transparence et la qualité de l’information
financière…
3.1.1
Des avancées dans le
rapport d’orientations budgétaires 2021 malgré
quelques lacunes à combler
La tenue du débat d’orientations budgétaires
à vocation à éclairer le vote des élus. En
application de l’article L.
2312-1 du CGCT et du décret n° 2016-841 en date du 26 juin 2016, son
organisation autour d’une note explicative de synthèse comprenant une série d’informations
obligatoires constitue une formalité substantielle dont l'absence entacherait d'illégalité toute
délibération relative à l'adoption du budget primitif de la collectivité ou de l’établissement en cause.
À cet effet, conformément aux articles L. 5211-32 et D. 2312-
3 du CGCT, s’agissant
d’une
communauté de communes comportant deux communes de plus de 3 500 habitants et
regroupant au total plus de 10 000 habitants, le rapport (ROB) doit présenter :
-
les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, en fonctionnement
comme en investissement ;
-
la présentation des engagements pluriannuels, notamment en matière de
programmation d’investissement. Le rapport présente, le cas échéant, les
orientations en matière d’autorisation de p
rogramme ;
-
des informations relatives à la structure et la gestion de l'encours de dette et les
perspectives pour le projet de budget ;
-
l’évolution prévisionnelle, qui en découle, du niveau d’épargne brute, d’épargne
nette et de l'endettement à la fin de l'exercice auquel se rapporte le projet de budget ;
-
une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs ainsi
que l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des
rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail.
L’article 13 de la
loi n°2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances
publiques pour les années 2018-
2022 prévoit qu’à l’occasion du débat sur les orientations
budgétaires, les collectivités présentent leurs objectifs concernant l’évolution des dépenses
réelles de fonctionnement, exprimées en valeur, en comptabilité générale de la section de
fonctionnement et l’évolution du besoin de financement annuel calculé comme les emprunts
minorés des remboursements de dette. Ce même article fixe l'objectif national d'évolution
maximale des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités locales et de leurs
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à 1,2 % par an, par
rapport à une base 2017.
Les documents produits par l’ordonnateur se sont améliorés au
cours du temps et la
version la plus aboutie est bien le ROB 2021. Son analyse
permet de constater qu’il s’agit d’un
document dense qui comporte de solides points forts et quelques lacunes, auxquelles la chambre
invite à remédier :
-
les informations données
ne concernent pas systématiquement l’ensemble des
budgets. Un effort important a été fait dans le ROB 2021 pour quantifier par exemple
les hausses de dépenses de fonctionnement, mais ce pour le budget principal
uniquement. L’évolution des effectifs et des
dépenses afférentes est présentée de
manière satisfaisante ;
-
le montant des dépenses d’investissement
est détaillé au ROB
et l’élaboration d’un
plan pluriannuel est annoncée. Des autorisations de programme sont votées. Les
prévisions de recettes sont, en revanche, manquantes hormis la mention
de l’absence
de
recours à l’emprunt pour le budget principal
;
-
pour la première fois, une analyse financière rétrospective sur la période 2017-2020
décrit l’évolution des soldes de gestion
. Cependant, les valeurs prévisionnelles de
l’épargne brute, l’épargne nette et de l’encours prévisionnel au terme de l’exercice
2021 ne sont pas spécifiées ;
-
les objectifs concernant l’évolution
pluriannuelle des dépenses réelles de
fonctionnement et l’évolution du besoin de financem
ent sont absents bien
qu’obligatoire
s
depuis l’exercice 2018.
L’ordonnateur s’est engagé à enrichir en 2022 le contenu de son ROB suivant les
observations de la chambre. Il s’est notamment engagé à faire figurer les
valeurs prévisionnelles
de l’épargne bru
te, de
l’épargne nette et de l’encours prévisionnel au terme de l’exercice ainsi
que
l’évolution pluriannuelle des dépenses réelles de fonctionnement et l’évolution du besoin
de financement.
3.1.2
Une publicité des budgets et des comptes à améliorer
L’article 107 de la loi NOTRé, codifié à l’article L.
2313-1 du CGCT, a prévu plusieurs
modifications visant à assurer une publicité des informations budgétaires et comptables :
-
une présentation brève et synthétique retraçant les informations financières
essentielles est jointe au budget primitif et au compte administratif ;
-
une insertion sur le site internet des documents budgétaires accompagnés de leurs
présentations brèves et synthétiques et des notes de présentation du DOB (cf. article
R. 2313-8 du CGCT).
Sur le site internet de la CCLST, une présentation synthétique du budget primitif 2021
et une présentation du ROB 2021 étaient disponibles le 23 novembre 2021. Cependant, il ne
figurait pas de document ayant trait aux comptes administratifs.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
41
3.1.3
Des annexes au compte administratif 2019 non complétées
Il ressort du contrôle effectué sur le compte administratif 2019 que certaines dispositions
des articles L. 2313-1 et R. 2313-3
du CGCT et de l’instruction budgétaire et comptable M14
relatives aux états à produire en annexe ne sont pas correctement appliquées. Or, elles
participent à la transparence de l’action de l’établissement et à l’information des conseillers
communautaires et du citoyen.
En particulier, ne sont pas complétées les annexes suivantes
s’agissant d
u budget
principal :
-
l’annexe C2 « listes des organismes dans lesquels a été pris un engagement
financier ». Or,
l’établissement
a souscrit une participation dans une société
publique locale, a co
nfié l’exploitation d’un centre aquatique
et des crèches à des
délégataires ;
-
l’annexe C3
-1 « liste des organismes de regroupement auxquels adhère la commune
ou l’établissement
». La CCSLT est pourtant membre de 11 syndicats mixtes ;
-
les annexes B1-1 « état des emprunts garantis par la commune ou l'établissement »
et B1-2 « calcul du ratio d'endettement relatif aux garanties d'emprunt ». Or, la
CCLST admet toutefois avoir accordé sa garantie à une association ;
-
l’annexe «
A4 - état des provisions
». En l’espèce, la CCLST a déclaré avoir
constitué des provisions au sein des budgets principal et développement
économique ;
-
l’annexe «
A10-1
–
état des entrées d’immobilisation
» et « A10-2
–
état des sorties
des biens d’immobilisations
». Or, figurent au compte de gestion 2019 des
mouvements au débit des comptes du chapitre 21 (immobilisation corporelle) et au
crédit du compte 775 (produit de cession) ;
-
l’annexe «
B1-7
–
liste de concours attribués à des tiers en nature ou en subventions
(article L. 2313-1 du CGCT). Le compte de gestion 2019 a néanmoins enregistré un
débit de 580 223
€ au compte 6
574 « subventions de fonctionnement aux
associations et autres personnes de droit privé » ;
-
les annexes « C3-2
–
liste des établissements publics crées » et « C3-3
–
liste des
services individualisés dans un budget annexe ». La CCLST dispose de 15 budgets
annexes ;
-
l’annexe «
C3-6
–
identification des flux croisés ». Cette annexe comporte deux
tableaux
; l’un sur les flux réciproques entre le
groupement à fiscalité propre et les
communes membres, l’autre sur une présentation consolidée du groupement à
fiscalité propre et des communes (après neutralisation de flux réciproques). Sa saisie
est obligatoire pour les EPCI à fiscalité propre ;
-
l
’ann
exe « B1-6
–
état des engagements reçus ». Les comptes de gestion 2019 du
budget principal et du budget annexe développement économique ont été crédités
d’un montant de plus de 0,6
M€ au compte 1676 «
dettes envers locataires-
acquéreurs ».
L’ordonnateur s’
est engagé à compléter, à partir du compte administratif 2021, les
annexes précitées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Par ailleurs, d’autres lacunes ont été relevées dans les documents relatifs à certains
budgets annexes, en particulier :
-
l’annexe prévue par l’article R.
2333-45 du CGCT prévoit que « les recettes procurées
par la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire et l'emploi de ces recettes à des
actions de nature à favoriser la fréquentation touristique figurent dans un état annexe
au compte administratif ». Or, cette annexe fait défaut au sein du budget annexe
développement économique, sur lequel est encaissée la taxe de séjour ;
-
la collectivité accorde des crédits-bails
à une série d’entreprises, sans que l’annexe
B1-5 « état des autres engagements donnés » du compte administratif du budget
annexe développement économique ne soit complétée ;
-
bien que comportant un encours de dette positif, les budgets annexes de plusieurs
zones
d’activité ne comportent pas les annexes dédiées
24
. Il en est de même lorsque
des cessions sont constatées ;
-
les budgets annexes développement économique et touristique et assainissement ne
comportent pas d’état des autorisations de programme et
des crédits de paiements
complété alors qu’il en existe.
La chambre invite l’ordonnateur à corriger ces anomalies à l’avenir.
3.1.4
L’absence de certains
budgets annexes
de zones d’activité
et d’assainissement
La CCLST dispose de neuf budgets annexes lotissements, quatre relatifs à des zones
d’activités et cinq concernant des lotissements artisanaux. Ces budgets, qui obéissent à
l’instruction budgétaire et comptable M14, sont présentés selon la maquette simplifiée.
Le budget annexe développement économique et touristique retrace la gestion de
plusieurs zones d’activité dont la plus importante. Or, il a une vocation généraliste et n’intègre
pas de comptabilité de stock. Outre l’irrégularité que
cette absence constitue au regard de
l’instruction M14,
elle
nuit à l’
établissement des bilans financiers des dites zones, comme cela
a été souligné dans la partie précédente.
Bien que confiés à un délégataire dans le cadre de trois
contrats d’affermage
, les services
d’assainissement de quatre communes ont été suivis dans le
cadre du budget annexe
assainissement en régie. Conformément à l’instruction budgétaire et comptable M14, un budget
annexe dédié aurait dû être constitué pour suivre la gestion de l’assainissement affermé afin
d’identifier le coût réel du service rendu.
L’ordonnateur
fait valoir
que la préfecture d’Indre
-et-
Loire s’est déclarée favorable à une
dérogation « à titre exceptionnel
», le principal contrat d’affermage devant arriver à son terme au
31 décembre 2019 et la CCLST s’étant engagée à «
assurer l’équil
ibre de chaque contrat de
délégation au travers de sa comptabilité analytique ». Réglementairement et comme le rappelle
d’ailleurs la préfète, aucune dérogation n’est possible. Par ailleurs, la chambre relève que
:
24
Selon l’ordonnateur, l’absence de c
ette annexe pour les budgets annexes des zones de Sepmes, Draché,
Cussay et Manthelan résulterait d’un oubli de téléchargement lors de l’envoi des documents dématérialisés au
contrôle de légalité.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
43
-
le principal contrat a cessé de produire ses effets au 31 décembre 2020 ;
-
un contrat devrait venir à son terme au 31 décembre 2021 et le dernier fin 2024.
À l’appui de ses propos relatifs à la tenue d’une comptabilité analytique, la communauté
de communes a pu produire le détail des dépenses et des recettes pour 2019 pour chaque contrat
ainsi qu’une
copie écran de la requête de son application financière correspondante.
3.1.5
Des rapports d’activité de l’office du tourisme à présenter en conseil
communautaire
Avant la conclusion d’une nouvelle
convention en 2020, la précédente validée le
30 mars 2017
encadrait les relations entre la CCLST et l’office de tourisme. La mise en œuvre
de la politique de stratégie touristique sur le territoire de la communauté de communes par
l’office de tourisme devait reposer sur un plan d’action approuvé annuellement par le conseil
communautaire. En outre, l’office devait rédiger chaque année un
rapport d’activité
, à présenter
en conseil communautaire. Or,
selon la CCLST
, le «
plan d’action mentionné à la convention
d’objectifs n’était pas formellement soumis à l’approbation du conseil communautaire. Seule
l’était une vue synthétique du budget telle qu’annexée aux délibérations citées précédemment
et traduisant financièrement le plan d’action. Il en est de même des rapports d’activités, à savoir
qu’ils n’étaient pas soumis à l’approbation de l’assemblée délibérante.
». La nouvelle
convention
conclue en 2020 prévoit désormais que la CCLST et l’office présentent chaque
année l’un à l’autre respectivement leur programme d’action et leurs projets, sans qu’il soit fait
mention d’un passage en conseil communautaire. En revanche, une présentation des rapports
d’activité devant l’assemblée délibérante de l’intercommunalité est toujours requise. L
a CCLST
a annoncé avoir l’inten
tion de soumettre
le rapport d’activité de l’office du tourisme à la
délibération du conseil communautaire.
Il ne s’agit pas là, en effet, d’
une simple formalité dans
la mesure où des indicateurs fixés par la convention doivent y figurer.
3.2
… grâce aux
outils de fiabilisation des comptes
3.2.1
Une exécution budgétaire à parfaire
Des taux moyens
25
de réalisation relativement faibles sont constatés pour l’ensemble
des budgets les plus importants au niveau :
-
des dépenses de fonctionnement pour le budget principal et les budgets annexes
développement économique, eau potable en régie, eau potable en délégation de
service public, assainissement, soit respectivement 88 %, 74 %, 73 %, 49 % et
67 % ;
25
Le taux moyen de réalisation correspond au quotient de la somme des dépenses ou recettes exécutées
en 2017, 2018 et 2019 et la somme des dépenses ou recettes prévisionnelles 2017, 2018 et 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
-
des dépenses d’investissement pour le budget principal et les budgets a
nnexes TEOM
et assainissement, soit respectivement 73 %, 52 % et 38 %, restes à réaliser inclus ;
-
des recettes d’investissement pour les budgets annexes assainissement et eau potable
en régie, 51 %, 70 %.
En 2019, les taux de réalisation des dépenses d’inv
estissement hors restes à réaliser des
trois budgets annexes eau (en régie et en délégation)
et assainissement n’atteignaient
respectivement que 61 %, 36 % et 39 %.
Selon l’ordonnateur, les taux d’exécution au budget principal s’expliquent notamment
par l’
étendue et la diversité des compétences du groupement. Il indique que des formations en
interne auraient déjà été réalisées par la direction des finances afin d’expliquer les principes
d’élaboration budgétaire et de «
développer une culture commune propre à cette nouvelle entité
qu’est Loches Sud Touraine
». Il ajoute que des efforts seront poursuivis afin d’améliorer
l’exécution budgétaire en fonctionnement. Concernant les dépenses réelles d’investissement du
budget principal, l’amélioration en 2019 provie
nt «
d’une meilleure visibilité de la structure
après les deux premières années de la fusion, d’une appropriation des dossiers et d’études plus
approfondies des programmes à lancer
». La mise en place d’un plan pluriannuel
d’investissement évoqué
supra
devrait y contribuer.
3.2.2
Une pratique limitée des rattachements et de la comptabilité d’engagement
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice découle des principes
d’annualité budgétaire et d’indépendance des exercices. La procédure de rattachement
consiste
à intégrer dans le résultat annuel :
-
toutes les charges engagées au budget, qui ont donné lieu à service fait, et pour
lesquelles le mandatement n’a pu être réalisé faute de réception des pièces
justificatives à l’issue de la journée complément
aire ;
-
tous les produits correspondant à des droits acquis au cours de l’exercice considéré et qui
n’ont pas pu être comptabilisés faute d’émission des pièces justificatives afférentes.
Hormis pour des intérêts courus non échus (ICNE) généralisés, le budget annexe taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) est le seul sur lequel est constaté un rattachement
des charges (0,27
M€ en 2019). Selon l’établissement
, les montants en jeu dans le budget
principal ne justifieraient pas cette pratique comptable. Il
n’a
pour autant pas adopté de
délibération fixant le seuil de rattachement. Ce type de délibération permettrait de fixer des
critères liés notamment à l’importance du produit ou de la charge par rapp
ort au montant du
budget et à leur incidence sur le résultat de la section de fonctionnement. En son absence,
l’établissement s’oblige en réalité à une prise en compte exhaustive.
L’ordonnateur s’est engagé à soumettre au conseil communautaire une délibération
fixant le seuil de rattachement.
L’article L.
2342-
2 du CGCT prévoit que l’ordonnateur tient la comptabilité
d’engagement des dépenses. L’article 30 du décret n°2012
-1246 du 7 novembre 2012 relatif à
la gestion budgétaire et comptable publique définit l'engagement comme « l'acte juridique par
lequel une personne morale [..] crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il
résultera une dépense. L'engagement respecte l'objet et les limites de l'autorisation budgétaire ».
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
45
Cette comptabilité concerne à la fois l’investissement et le fonctionnement. Dès qu’une
décision est prise de procéder à une dépense, avec formalisation par un bon de commande, un
marché ou tout autre acte de la collectivité, le montant prévisionnel de la dépense est inscrit
dans les engagements. La référence à l'engagement est constituée par le numéro du bon de
commande ou par la numérotation ou la codification donnée par la collectivité.
La CCLST a fourni une extraction des engagements comptables pour la moitié de ses
budgets. En effet, certains budgets ne donnent lieu à aucun engagement. Il en va ainsi de six
budgets annexes de zones d’activité ou de lotissement n’ayant fait l’objet que d’écritures
d’ordre entre 2017 et
2020 et également des budgets annexes eau (DSP) et redevance
d’enlèvement des ordures ménagères (
REOM) car, selon la CCLST ils ne feraient
l’objet
d’
aucune dépense directe. Par ailleurs, pour les budgets qui en bénéficient, la collectivité
pratique de faç
on très partielle la comptabilité d’engagement.
La communauté de communes a
d’ailleurs
déclaré ne la pratiquer
qu’au niveau
du
chapitre 011, «
car il s’agit du chapitre regroupant la quasi
-totalité des budgets de service qui
sont gérés par les différentes directions opérationnelles réalisant elles-mêmes les bons de
commande ». Même pour ce chapitre au budget principal
, la part des dépenses faisant l’objet
d’un engagement n’est que de 69
%. En effet, les dépenses dites d’administration générale
(fluides, carburant, frais de télécommunications, assurances, taxes foncières, etc.) en sont
exclues, ce que la CCLST
s’est engagée à corriger à partir de 2021. Cependant, elle estime
l’engagement des autres chapitres moins utile même si elle envisage de l’
élargir au chapitre 65.
La chambre ne peut
qu’inviter à aller plus loin en élargissant
cette comptabilité à tous
les engagements juridiques. Le guide synthétique de la comptabilité des dépenses engagées
indique qu’un engagement provisionnel dès le début de l’exercice
peut être effectué pour
certaines dépenses notamment pour la rémunération du personnel en place.
Recommandation n°
4 :
Élargir le périmètre de la comptabilité d’engagement à tous les
engagements juridiques.
L’ordonnateur a annoncé vouloir suivre cette recommandation.
En outre, les tableaux transmis ne comprennent pas toutes les informations nécessaires
à une comptabilité d’engagement notamment les crédits disponibles pour l’engagement ou le
mandatement, la date du service fait.
En application de la nomenclature M14, le compte 6419 « remboursements sur
rémunérations du personnel » a vocation à retracer les atténuations de charges. Il enregistre les
remboursements sur rémunérations et charges sociales effectués par des organismes sociaux,
ainsi que les remboursements sur rémunérations effectués par le personnel lui-même. Le
compte 708 « autres produits » retrace essentiellement les remboursements des personnels mis
à disposition des budgets annexes ou de tiers publics ou privés et les remboursements de frais
également effectués par des budgets annexes ou des tiers publics ou privés.
La CCLST a imputé à tort sur le compte 6419 des remboursements liés à la mise à
disposition d’agents
aux budgets annexes assainissement, eau potable, TEOM et REOM. En
moyenne, ces remboursements imputés à tort au compte 6419 ont représenté 72 % du montant
total du compte de 2017 à 2019. L’ordonnateur s’est engagé à imputer, à compter de l’exercice
2022, ces remboursements au compte 70872 pour les budgets annexes correspondants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
3.2.3
La justification inadéquate des restes à réaliser
En section d'investissement, les restes à réaliser (RAR) correspondent :
aux dépenses juridiquement engagées mais non mandatées au 31 décembre de
l’exercice, telles qu'elles ressortent de la comptabilité des engagements
;
aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre de recettes.
Compte tenu de leur incidence sur le résultat, le contrôle de la justification des RAR
s’est concentré sur le volet recettes,
du budget principal pour les exercices 2017 à 2019. Il est
ainsi apparu que :
-
pour l’exercice 2017,
la collectivité
n’
a pu justifier de manière probante
qu’
un
montant de 363 484
€ sur un total de 1
017 864
€ soit
seulement 36 %. Cela
s’explique par la nature insuffisante des pièces alors à disposition de l’établissement
et la discordance avec les montants retenus. Il s’agissait de subventions à percevoir
pour certaines desquelles la CCLST ne disposait par ailleurs manifestement pas de
l’historique des sommes déjà versées
;
-
pour l’exercice 2018 et 2019, des
discordances sont à nouveau constatées mais le
montant des RAR est bien moindre. Dans le contexte particulier de la crise sanitaire,
les restes à réaliser de l’exercice 2020
restent d’ampleur modérée (0,3
M€) au regard
du résultat positif constaté (5,7
M€
) et ne concernent à nouveau que des subventions.
La chambre appelle par conséquent l’attention de la CCLST sur la nécessité d’améliorer la
tenue du décompte des subventions perçues et à percevoir en vue d’une justification adéquate des
RAR. L’ordonnateur,
qui souscrit à cette observation, a élaboré à cet effet un modèle de tableau de
suivi budgétaire permettant de connaître avec précision le montant des RAR en recettes.
3.2.4
Un traitement des amortissements globalement satisfaisant
L’amortissement permet, chaqu
e année, de constater forfaitairement la dépréciation des
biens immobilisés et de dégager des ressources destinées à les renouveler. Il est calculé pour
chaque catégorie d’immobilisations en fonction d’une durée prévisible d’utilisation.
Budget principal
Par délibération du 6 décembre 2017, la CCLST a fixé les durées d’amortissement des
immobilisations inscrites dans le budget principal et les budgets annexes M14. Ces durées ont
vocation à s’appliquer pour les immobilisations acquises par elle, les durées d’amortissement
fixées par les anciens EPCI restent les mêmes pour les investissements antérieurs au
1
er
janvier 2017 selon le principe de permanence des méthodes. Les durées retenues sont
conformes aux durées indicatives fixées dans l’instruction M14 et à
la réglementation, la
fourchette basse étant le plus souvent retenue. Seule exception toute relative, pour les poids
lourds, camions bennes et gros matériel roulant, la durée est plus longue que celle préconisée
par la M14 (10 ans contre 8 ans). L’établis
sement ayant une importante activité de locations
d’immeubles a bien prévu des durées d’amortissement (de la durée du bail pour les biens loués
en crédit-bail ou en location-vente et de 20 ans pour les biens dont elle est propriétaire).
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
47
Au regard de
l’acti
f 2018
transmis par le comptable, les durées d’amortissement ne sont
pas systématiquement respectées, ce que
l’ordonnateur
attribue à des erreurs de saisie à corriger
à partir de l’exercice 2022.
Budget annexe développement économique et touristique
Plusieurs équipements et travaux
26
acquis ou réalisés
en 2018, d’un montant de 0,5
M€,
ne font pas l’objet d’amortissement depuis.
L
’ordonnateur s’est engagé à corriger
cette situation
à partir de l’exercice 2022.
Budgets annexes eau et assainissement
Par délibérations n°3 et 4 du 6 décembre 2017, la CCLST a fixé les durées
d’amortissement des immobilisations inscrites dans les budgets annexes assainissement et eau
potable. Pour l’assainissement, les durées retenues sont conformes aux durées indicatives fix
ées
dans l’instruction M4 et à la réglementation, la fourchette basse étant souvent retenue. En
revanche pour l’eau potable, la durée retenue est la fourchette haute de l’instruction (40 ans).
L’instruction budgétaire et comptable M4 prévoit que «
l
’amortissement d’une
immobilisation commence à la date de début de consommation des avantages économiques qui
lui sont attachés, qui correspond à sa date de mise en service (application du
prorata
temporis
)
». Or, l’amortissement de travaux ou des achats i
mputés au compte 21532
(installations, matériel et outillage techniques
: réseaux d’assainissement) réalisés en 2018 sur
le budget assainissement pour un montant total de 120 701
€ n’a commencé qu’en 2019.
La chambre constate un traitement des amortissements globalement satisfaisant en dépit
d’anomalies limitées.
3.2.5
Une gestion des provisions à améliorer face au risque d’impayés
L'article R. 2321-3 du CGCT prévoit qu'en principe, les provisions sont semi-
budgétaires dans la mesure où elles ne donnent pas lieu à inscription de crédits en section
d'investissement. C’est le cas de la CCLST. Par dérogation, les provisions peuvent être
budgétaires lorsque l'assemblée délibérante décide d'inscrire les provisions en recettes de la
section d'investissement. Le provisio
nnement traduit la mise en œuvre du principe de prudence
contenu dans le plan comptable général. Il s’agit d’une technique comptable qui permet de
constater une dépréciation ou un risque, ou bien encore d’étaler une charge sur plusieurs
exercices. En parti
culier, le CGCT prévoit qu’une provision doit être constituée «
lorsque le
recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré les diligences
faites par le comptable public ». La constitution ou la reprise de provisions est autorisée par une
délibération.
Des provisions ont été enregistrées par la CCLST, au budget principal et au budget annexe
développement économique, sur le compte 15181 (autres provisions pour risques
–
(non
budgétaires)). L’instruction M14 précise que «
sont inscrites à ce compte toutes les provisions
destinées à couvrir les risques identifiés inhérents à l’activité du service
». Selon la CCLST, les
provisions ont pour source des créances, en l’occurrence des loyers dont le recouvrement pourrait
26
Comptes 2158 (autres installations, matériel et outillage techniques), 21731 (immobilisations
corporelles reçues au t
itre d’une mise à disposition –
bâtiment public) et 2188 (autres immobilisations corporelles).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
être compromis. Il
s’agit, en l’espèce, de provisions pour dépréciations et non de provisions pour
risques et charges. Dans cette situation, l’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit alors
le recours au compte 49 « dépréciation des comptes de tiers », 6817 « dotations aux dépréciations
des actifs circulants » et 7817 « reprises sur dépréciations des actifs circulants » le cas échéant.
Aussi, les imputations aux comptes 15181, 6815 et 7815 utilisées par la CCLST ne paraissent pas
conformes à l’instruction budgétaire e
t comptable M14. L
’ordonnateur
, qui souscrit à cette
observation, a déjà modifié l’imputation pour des provisions constituées le 28 octobre 2021.
Pour le budget annexe développement économique, le rythme de constitution et de
reprise de provisions doit êtr
e plus soutenu en raison de l’aide à l’immobilier d’entreprise.
Selon la CCLST
, un dispositif aurait été mis en place pour assurer l’actualisation des
provisions, avec un suivi mensuel des loyers restant dus, en collaboration avec la trésorerie de
Loches, notamment pour prévoir la constitution de nouvelles provisions. Or, aucune provision
n’a été constituée en propre par la CCLST en 2018 et 2019. L’ordonnateur a indiqué qu’une
réflexion était en cours pour mieux détecter en amont les situations d’impayés.
I
l s’agit d’un risque important pour l’établissement. En effet, en 2019, la part de ces
impayés en phase contentieuse (comptes 4116 et 4146) dans les produits de gestion du budget
développement économique était de près de 6 %. La situation dégradée à cet égard du budget
redevances d’ordures ménagères n’aura bientôt qu’un intérêt historique dans la mesure où le
choix d’une harmonisation dans le cadre d’une taxe d’enlèvement a été fait. L’établissement
a
fourni des éléments de compréhension tous budgets confon
dus. L’ordonnateur a constaté une
recrudescence des défaillances des nouveaux locataires. Il estime cependant que la politique
concertée conduite avec la trésorerie de Loches a permis d’améliorer la situation en 2020. Pour
autant, des annulations ont eu lieu sur ce dernier exercice en lien avec la crise sanitaire, ce qui
relativise toute exercice de comparaison.
La vigilance reste de mise compte tenu précisément de ce contexte, ce qui rend la
réflexion évoquée sur les provisions, et plus généralement sur la maîtrise du risque d’impayés,
d’autant plus nécessaire.
3.2.6
Un inventaire partiel
L’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit la tenue d’un état de l’actif par le
comptable assignataire donnant le détail des immobilisations inscrites au bilan, et la tenue par
l’ordonnateur d’un inventaire physique détaillé des immobilisations (incorporelles, corporelles et
f
inancières), registre justifiant la réalité physique des biens. L’ordonnateur doit également détenir
un inventaire comptable, constituant le volet financier des biens inventoriés dans l’inventaire
physique.
La CCLST déclare disposer d’un inventaire physiqu
e des biens meubles et immeubles
(budget principal et budgets annexes développement économique et touristique, TEOM et eau
potable) acquis depuis sa création.
L’inventaire
transmis ne concerne pas tous les budgets annexes
(assainissement et eau potable (DS
P)). Pour les biens antérieurs à 2017, l’ordonnateur n’a pas
établi d’inventaire, sa connaissance de ce patrimoine reposant sur l’état de l’actif du comptable.
Selon le guide
des opérations d’inventaire rédigé par le comité national de fiabilité des
compte
s locaux, l’inventaire physique «
représente le détail de chacune des immobilisations sur
laquelle la collectivité exerce son contrôle; il contient des informations qui peuvent être
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
49
différentes de celles existantes à l’inventaire comptable puisque pour les
immobilisations de
nature immobilière les aspects juridiques de l’immobilisation doivent y figurer : notamment, la
surface des biens, leur état de vétusté, leur occupation, le coût d’entretien annuel ».
Ce type
d’
informations
n’est
pas inclus dans l’inven
taire transmis. La CCLST, comme de nombreuses
collectivités,
ne possède pas d’inventaire physique
à proprement parler.
En l’occurrence, il
s’agirait plutôt d’un inventaire comptable dont l’établissement doit également disposer.
Ce document ne parait cepend
ant pas concordant avec l’état de l’actif 2018.
L’ordonnateur a déclaré que le travail de fiabilisation de cet inventaire devrait se poursuivre à
l’avenir. Il devra par ailleurs être étendu à l’ensemble du patrimoine. L’élaboration d’un véritable
inventair
e physique est également un chantier à ouvrir pour lequel l’ordonnateur indique pouvoir
s’appuyer en matière immobilière sur les actes administratifs de transfert de propriété.
3.3
Des risques financiers externes limités mais réels
Les risques pesant sur l’équilibre financier d’une entité peuvent provenir des organismes
dont elle est actionnaire, des structures intercommunales dont elle est membre, des emprunts
garantis ainsi que des délégations de service public conclues. Sur la période, aucun engagement
hors
bilan de cette nature n’a été mis
en jeu.
À
l’échelle du budget de la communauté de communes, la chambre n’a pas identifié de
risques externes importants, hormis ce qui pourrait résulter des négociations en cours avec le
délégataire du centre aquatique et
une garantie d’emprunt à l’association abbatiale Cormery
gestionnaire d’un EHPAD
, dont le capital restant dû au 31 décembre 2020 est de 512 228
€
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Nouvelle entité créée au 1
er
janvier 2017, la CCLST peut s’appuyer sur plusieurs
fondamentaux solides, comme un rapport d’orientations budgétaires 2021 dense et des
amortissements effectivement constatés.
Toutefois, la chambre relève une série de points d’amélioration dont l’absence
de prise
en compte prolongée entacherait de manière significative la connaissance de l’état réel de sa
situation financière et la tenue des comptes. La transparence des éléments communiqués au
conseil communautaire devrait être mieux garantie quel que soit le document budgétaire
concerné et les dispositions comptables davantage observées.
Deux points méritent d’être soulignés
.
D’une part, en contradiction avec l’instruction
M14, plusieurs zones d’activités économiques et non des moindres ne font pas l’objet d’un
budget annexe spécifique appuyé sur une comptabilité de stocks. La mise en lumière de
l’équilibre des opérations et des subventions afférentes en provenance du budget principal est
formellement impossible à la lecture des comptes.
D’autre part, le p
atrimoine mis en location
au profit des acteurs économiques et le risque qui en découle pour la CCLST suppose une
vigilance accrue du risque d’impayés notamment au travers de la gestion des provisions, dont
la constitution a été somme toute limitée depuis 2017. La réflexion annoncée et à concrétiser
prend tout son sens dans le contexte économique ouvert par la crise sanitaire survenue en 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
4
L’EXAMEN DE LA SITUA
TION FINANCIÈRE
L’analyse financière a été réalisée à partir des données du logiciel d’analyse
financière
des chambres régionales des comptes, de certaines fiches à la disposition des postes comptables
et des documents budgétaires.
L’
analyse financière a été menée tous budgets agrégés en tant que de besoin. En effet,
les recettes de fonctionnement du budget principal (BP) représentent moins de la moitié du total
tous budgets confondus et l
e premier budget d’investissement n’est pas le budget principal mais
le budget annexe (BA) développement économique et touristique.
Cinq budgets, qui représentent 92 % des recettes de fonctionnement totales, font
principalement l’objet d’une analyse financière détaillée (
le BP et les BA développement
économique, déchets ménagers TEOM, eau en régie, assainissement). L’exercice 2020,
globalement plus favorable, a été
intégré à l’analyse même si les circonstances exceptionnelles
nées de la crise sanitaire imposent d’observer ces résultats avec retenue.
La collectivité
n’a
pas
élaboré de stratégie financière et comptable ni réalisé d’analyse
rétrospective ou prospective
, hormis celle, rétrospective, figurant au rapport d’orientations
budgétaires (ROB) 2021. Néanmoins, elle a pu définir des priorités en matière d’évolution de
s
charges et des produits ou d’investissement. Au regard des ROB 2017 et 2018, l’objectif de la
CCLST était de maintenir le niveau de dépenses de fonctionnement tout en tenant compte des
prises de nouvelles compétences. De même, le ROB 2019 laisse entrevoir des recherches
d’économie.
Il n’a pas été établi de pacte financier. Cependant, lors de la prépa
ration de la fusion, il
avait été convenu, de façon informelle, d’accorder une priorité au désendettement de la future
communauté de communes, en mobilisant notamment l’épargne de deux
EPCI. Depuis cette
période et à la suite du transfert de nouvelles compétences, la CCLST a dû intégrer la dette des
casernes de
gendarmeries et celle de l’assainissement.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
51
Source :
rapport d’orientations budgétaires 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
4.1
Le budget principal, ou la nécessité d’une approche agrégée
4.1.1
Des marges de manœuvre limitées et le besoi
n de financement extérieur au
budget principal
L’excédent brut de fonctionnement et la CAF brute du budget principal
E
n milliers d’euros
2017
2018
2019
2020
Var. annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
10 019
11 234
11 385
11 868
5,8 %
Fiscalité reversée
-4 105
-4 259
-4 179
-4 170
0,5 %
=Fiscalité totale (nette)
5 914
6 975
7 206
7 698
9,2 %
+ Ressources d'exploitation
565
846
1 089
1 020
21,8 %
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
6 101
5 577
5 783
6 287
1,0 %
= Produits de gestion (A)
12 579
13 398
14 078
15 005
6,1 %
Charges à caractère général
3 555
4 356
4 137
3 856
2,7 %
+ Charges de personnel
3 973
4 275
4 669
4 604
5,0 %
+ Subventions de fonctionnement
1 536
1 615
1 751
1 796
5,4 %
+ Autres charges de gestion
1 084
1 330
1 290
1 305
6,4 %
= Charges de gestion (B)
10 147
11 575
11 847
11 561
4,4 %
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
2 432
1 822
2 230
3 444
12,3 %
en % des produits de gestion
19,3%
13,6%
15,8%
23,0%
+/- Résultat financier
-318
-303
-412
-395
7,4 %
- Subventions exceptionnelles versées
aux services publics industriels et
commerciaux
420
386
367
525
7,7 %
+/- Autres produits et charges excep.
réels
-8 117
120
9
192
= CAF brute
-6 424
1 253
1 461
2716
en % des produits de gestion
-51,1 %
9,4 %
10,4 %
18,1 %
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Avant 2020, le niveau de l’excédent brut de fonctionnement (EBF) qui représente en
quelque sorte le résultat de la gestion courante traduit, une fois rapporté aux produits, une
fragilité financière : inférieur à 20 % voire en dessous des 15 % en 2018. Cette dégradation est
la conséquence d’une hausse des charges de gestion (+
17 % entre 2017 et 2019) plus
importante que celle des produits (+12 %).
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
53
En 2020, l’EBF s’est redressé de plus de 50
% par rapport à l’exercice précédent. La
nette progression des recettes qu’elles soient fiscales ou issues de participations s’explique par
un mode de calcul fondé sur la situation économique de 2019. Dans le même temps, la crise
sanitaire a amené l’établissement à faire des économies, du fait d’une moindre activité.
L
’évolution de l’EBF de l’ensemble des budgets soumis à l’instruction budgétaire et
comptable est similaire à celle du budget principal avec un minimum en 2018 (3,36
M€) puis
un ressaut en 2019 et 2020 (5,05
M€).
La CAF brute, correspondant à l’EBF déduction faite des résultats financier et
exceptionnel, donne une information utile sur la capacité de la collectivité à financer par
elle-
même ses opérations d’investissement. EBF et CAF brute évoluent en principe de
concert.
C’est le cas de la CCLST hormis en 2017.
En effet, la CAF brute était, cette année-là, fortement négative (-6,4
M€) en raison d’une
subvention exceptionnelle de 8,14
M€
versée au budget annexe développement économique et
touristique. Sans cette opération, elle se serait élevée à 1,67
M€. Même si elle a été versée de
manière très significative en une seule fois, cette subvention traduit un besoin de financement
structurel de la part du BA concerné. Dès lors, la chambre conclut à un budget principal dont
les déterminants fondamentaux ne procurent pas les marges de manœuvre suffisantes pour
envisager sans difficulté à moyen terme le financement d’autres budgets voire d’entités pourtant
essentiels du point de vue de ses compétences. La bonne performance de 2020, conjoncturelle,
ne doit pas occulter cette réalité structurelle.
4.1.2
Des produits de gestion croissants mais incertains
De 2017 à 2020,
l’augmentation
des produits de gestion (près de 2,4
M€) résulte
principalement de la hausse de la fiscalité nette (1,78
M€)
et
des ressources d’exploitation
(0,46
M€)
.
4.1.2.1
Un potentiel fiscal limité mais un produit relativement dynamique jusqu’en
2020
Le produit des taxes d’habitation et foncières et de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) constituent 92
% des impôts locaux nets des restitutions pour l’exercice
2020. Après la fusion des quatre EPCI à fiscalité propre, la disparité des taux de fiscalité a
conduit à un processus d’harmonisation avec une durée d’intégration fiscale progressive de
quatre ans.
Ressources fiscales
en €
2017
2018
2019
2020
Var. annuelle
moyenne
Impôts locaux nets des restitutions
10 019
11 234
11 385
11 868
5,8 %
+ Fiscalité reversée
-4 105
-4 259
-4 179
-4 170
0,5 %
= Fiscalité totale (nette)
5 914
6 975
7 206
7 698
9,2 %
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
En 2020, les ressources fiscales
–
taxes ménages et fiscalité économique -, se sont
élevées à 11,9
M€, en hausse de 1,85
M€ par rapport à 2017, soit une progression d’environ
18
%. L’amélioration du produit des impôts locaux nets trouve une grande partie d
e sa source
en 2018 dans la suppression du mécanisme de contribution au redressement des finances
publiques
. Il n’en reste pas moins qu’entre 2019 et 2020, la hausse de 0,5
M€ est significative
mais liée au contexte économique d’avant la crise sanitaire.
A
vant la réforme de la fiscalité locale décidée à l’occasion des deux dernières lois de
finances, l
a marge de manœuvre de la collectivité en matière d’imposition reposait
avant tout
sur la fiscalité ménage, celle relative à la fiscalité professionnelle étant limitée à la cotisation
foncière des entreprises (CFE
). En l’occurrence, les taux fonciers étaient en 2019 globalement
inférieurs aux moyennes, ceux de la taxe d’habitation proches de ces dernières.
De 2017 à 2020,
la CCLST n’a pas fait usage du levier f
iscal pour le budget principal, les taux étant inchangés.
Les bases nettes par habitant imposées au nom du groupement sont en retrait au regard
de la moyenne nationale, avec des valeurs inférieures de près 40 % et de 10 % pour la CFE et
la taxe
d’habitation.
En 2019, le produit par habitant de la fiscalité directe locale était de 158
€ contre 203
€
et 231
€ au niveau départemental et national pour les établissements de la strate hors TEOM.
Le produit des impôts de répartition
27
par habitant était de 52
€ contre 76
€ et 67
€ pour la
moyenne départementale et la moyenne nationale. Le potentiel fiscal par habitant était de 267
€
contre 291
€
pour le montant moyen des communautés de communes à fiscalité professionnelle
unique. Ainsi, ces données traduisent une richesse fiscale de la collectivité inférieure à la
moyenne et une marge de manœuvre réelle mais limitée.
De surcroît, plusieurs mesures fiscales récentes auront un impact durable sur les
ressources
de l’établissement et singulièrement
son pouvoir
de taux. C’est l’effet conjugué de
:
-
la suppression de la
taxe d’habitation sur les résidence
s principales et sa
compensation pour les EPCI à fiscalité propre
par l’attribution d’
une quote-part de
la TVA nationale, qui ne pourra en principe être inférieure à un produit de référence
calculé en valeur 2020 ;
-
la réduction des impôts de production décidée en loi de finances pour 2021 via la
division par deux des valeurs locatives des établissements industriels (compensation
comprise dans les concours de l’État
).
Des mesures de garantie de recettes fiscales ont été votées mais il n’en reste pas moins
que :
-
l’évolution du produit de certains impôts comme la CVAE n’enregistr
era les
pleins effets de la crise économique qu’en 2022
;
-
à partir de 2022 la part de TVA attribuée aux EPCI pour compenser la
suppression de la
taxe d’habitation
évoluera comme le produit national de
l’exercice, donc avec une volatilité plus grande
;
-
les proportions respectives des impôts dont l’établissement vote les taux et de
ceux sans inf
lexion possible de sa part s’inversent de manière radicale. La
27
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux,
la taxe sur les surfaces commerciales.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
55
CCLST ne peut plus agir à compter de 2021 que sur les taux de taxe foncière et
de cotisation foncière des entreprises, et encore, dans ce cas, sur une base
amputée de moitié pour les établissements industriels. Le total du produit de ces
impôts fonciers n’était déjà que de l’ordre de 3
M€ sur un total de près de 12
M€
en 2020, la TH représentant 5,4
M€
;
-
la perte de pouvoir fiscal même compensée induit une déconnexion avec
l’évolution du nombre d’habitants et de l’activité locale
;
-
les modalités de calcul des indicateurs financiers utilisés pour l’attribution des
dotations et des divers fonds doivent être modifiées à compter de 2022 pour tenir
compte du nouveau « panier de ressources » des collectivités.
La réforme des règles d’éligibilité au FCTVA adopté
e par arrêté fin 2020 induit des
gains et des pertes mais pourrait s’avérer favorable à la CCLST compte tenu de l’intégr
ation
des dépenses de construction de bâtiments mis à disposition de tiers, qui est l’une de ses
activités majeures.
4.1.2.2
L’accord local relatif à la péréquation
La fiscalité reversée entre la CCLST et ses communes membres
La CCLST est contributrice puisqu’ell
e a reversé aux communes en 2020 une somme
totale de 5,3
M€, stable depuis sa création.
Jusqu’en 2019,
la dotation de solidarité communautaire (DSC) devait être répartie en
tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou financier
par habitant, les autres critères étant fixés librement par l’assemblée délibérante.
La CCLST n’a
pas respecté ces critères au profit d’un accord local visant à compenser entre communes les
gains et les pertes de dotations d’Etat issus du
processus de fusion.
Depuis 2020, la DSC, définie désormais à l’article L.
5211-28-4 du CGCT, est
obligatoirement répartie selon deux critères (l’
insuffisance du potentiel financier ou fiscal par
habitant de la commune et
l’écart de revenu moyen par
habitant de la commune par rapport à
celui de l’EPCI
) pondérés par la population communale. À titre dérogatoire, les EPCI pouvaient
reconduire, uniquement pour l’exercice 2020, le montant de DSC versé en 2019. Ce fut, en
l’espèce, le choix de la CCLST.
La CCLST a défini les nouveaux critères relatifs à sa dotation de solidarité
communautaire le 30 septembre 2021
28
.
La fiscalité reversée
par l’intermédiaire d’un fonds
La CCLST a bénéficié du fonds de péréquation des ressources intercommunales et
communales (FPIC) et du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) pour
un montant total de 1,14
M€ en 2020, montant stable depuis la création de l’EPCI. Depuis 2017,
la CCLST
et ses communes membres s’en tiennent à
la répartition du FPIC selon la méthode
de droit commun.
28
La collectivité ayant transmis cette délibération après la clôture de l’instruction, aucun examen de la
légalité de la délibération n’a été réalisé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
4.1.2.3
Des participations et des ressources d’exploitation en nette hausse du fait de
l’extension des compétences
La dotation globale de fonctionnement est relativement stable depuis 2018 (2,5
M€
annuels) et représente une fraction de plus en plus limitée des produits de gestion (moins de
20 % en 2019 et 2020). Les participations (2,54
M€ en 2020) ont augmenté favorablement
(20,8 % en variation annuelle moyenne de 2017 à 2020) en raison principalement des recettes
issues de la caisse d’allocations familiales qui constituent la contrepartie de l’exercice des
compétences « petite enfance » et « enfance/jeunesse ».
Les ressources d’exploitation (1,1
M€ en 2019) ont enregistré une croissance importante
(38,9 % en variation annuelle moyenne de
2017 à 2019) du fait de l’extension de cette même
compétence « enfance » et de celle des casernes louées à la gendarmerie. En 2020, les
ressources d’exploitation enregistrent un léger fléchissement (1,02
M€), conséquence de la
crise sanitaire.
4.1.3
La vigilance nécessaire face à des charges de gestion très dynamiques
Les charges courantes (budget principal)
En milliers d’euros
2017
2018
2019
2020
Charges à caractère général
3 555
4 356
4 137
3 856
+ Charges de personnel
3 973
4 275
4 669
4 604
+ Subventions de fonctionnement
1 536
1 615
1 751
1 796
+ Autres charges de gestion
1 084
1 330
1 290
1 305
+ Charges d'intérêt et pertes de change
318
303
412
395
= Charges courantes
10 466
11 879
12 259
11 956
Charges de personnel / charges courantes
38 %
36 %
38,1 %
38,5 %
Intérêts et pertes de change / charges courantes
3 %
2,6 %
3,4 %
3,3 %
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
En 2020, conséquence là aussi de la crise sanitaire mais de manière plus accentuée que
pour les recettes, les charges courantes ont enregistré leur première baisse (2,5 %) depuis la
création de la CCLST.
De 2017 à 2019, les charges à caractère général ont augmenté de plus de 16 % (3,60
M€,
en 2017 contre 4,14
M€, en 2019) avec toutefois une inflexion en 2019.
De 2017 à 2019, leur
évolution est le fruit d’évolutions contraires liées aux extensions de compétence. Il en est de
même des diverses contributions.
De 2017 à 2019, les charges de personnel ont augmenté de manière significative de
17,5 % avant une très légère décrue en 2020. La croissance de la masse salariale résulte des
obligations réglementaires mais aussi d’une nette augmentation de l’effectif
. Ainsi, la CCLST
a procédé depuis 2017 à la création de postes nouveaux au budget principal, en particulier :
-
des animateurs afin de conforter son offre en matière d’enfance jeunesse
;
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
57
-
et six postes divers (un technicien réseaux informatiques et téléphoniques, un
assistant de prévention, un responsable du point information jeunesse (PIJ), un
directeur itinérant Enfance-
Jeunesse, un agent d’accueil maison de services publics
et un délégué à la protection des données) ;
Entre 2019 et 2020, le volume global des équivalents temps pleins travaillés (ETPT)
relevant toujours du budget principal est resté stable, soit de
l’ordre de 140. Cependant, leur
répartition a évolué. La part des agents non titulaires sur emplois non permanents a ainsi
diminué de moitié, effet de la crise sanitaire qui a empêché la tenue de beaucoup d’activités.
Cela signifie en revanche que les emplois permanents ont continué à progresser.
Hors budget principal, la hausse la plus importante du personnel concerne le budget
annexe de l’eau avec 16 postes créés en 2019 et en 2020. L’extension de la compétence et la
reprise en régie expliquent une partie
de cette progression. Toutefois, l’ordonnateur ajoute
également avoir eu la volonté de « répondre aux attentes des usagers et des communes ».
Ainsi la chambre relève que l’extension des compétences et les obligations
réglementaires ne suffisent pas à expliquer la nette progression globale des effectifs et de la
masse salariale. D’autant plus que l’ordonnateur a indiqué avoir effectué par ailleurs des
économies de charges de personnel avec la suppression de :
-
cinq postes nets dont deux au sein de la direction du développement économique ;
-
trois postes de chargés de missions en réalité repris par l’office du tourisme et donc
financés à ce titre dans le cadre d’une subvention
;
-
et des non remplacements de congés maternité.
Cette tendance a vocation à se prolonger en 2021 du fait de recrutements non encore
pourvus, comme par exemple la prise de poste d’un chargé de mission plan climat. Des postes
co-financés sont également annoncés, notamment quatre conseillers numériques employés dans
les maisons de service public ou encore un chargé de mission petites villes de demain. Ces co-
financements laissent un reste à charge et sont de plus temporaires. Les objectifs de la politique
de gestion des ressources humaines devraient être définis pour les prochaines années dans les
lignes directrices de gestion
29
. L’ordonnateur a indiqué que la fusion a permis une plus grande
qualification du personnel. Les temps de travail ont par ailleurs été harmonisés.
Selon l’ordonnateur, l’
augmentation du régime indemnitaire dans des proportions plus
importantes que la rémunération principale s’explique par
la mise en place du régime
indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel (RIFSEEP) au 1
er
janvier 2018 et par les ajustements qui ont pu être opérés entre
les différents régimes suite à la fusion, dans une logique d’harmonisation. Ainsi, s’il était
constaté des écarts significatifs pour deux agents exerçant des fonctions similaires, des
ajustements à la hausse ont pu être opérés. Par ailleurs, la CCLST
a décidé d’octroyer un
montant minimum de régime indemnitaire de 50
€ (au prorata du temps de travail) à tous les
agents de catégorie C employés sur des emplois permanents et ne bénéficiant d’aucun régime
indemnitaire jusqu’alors (agents d’animation et agents d’entretien exclusivement).
29
Les lignes directrices de gestion doivent définir les orientations et les critères généraux à prendre en
compte pour les promotions au choix dans les grades et cadres d'emplois et les mesures favorisant l'évolution
professionnelle des agents et leur accès à des responsabilités.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
La délibération du 14 décembre 2017 a instauré le RIFSEEP pour une série de cadre
d’emplois. Les critères généraux de mise en place n’appellent pas d’observations.
Un travail de
définition et de f
ormalisation de critères d’attribution du RIFSEEP a été annoncé par
l’établissement.
Deux délibérations prises en 2019 et 2020 ont étendu l’application du RIFSEEP à de
nouveaux cadres d’emploi et,
selon une lecture consolidée
, n’appellent pas d’observation
s.
Comme le prévoit le décret 2020-570 du 14 mai 2020, la CCLST a prévu le versement
d’une prime exceptionnelle d’un montant total de 12
700
€
aux agents ayant été confrontés à
un surcroît significatif de travail, pendant l’état d’urgence sanitaire
., La délibération du
11 juin 2020 ayant institué la prime précitée a prévu :
- 10
€ par demi
-
journée d’intervention pendant la période de confinement dans la limite
de 1 000
€ par agent pour des agents du service enfance
-jeunesse ;
- 1 000
€ par agent pour les agents de collecte des déchets et leur chef d’équipe.
4.1.4
Le financement de l’investissement
Le financement de l’investissement est assuré par les ressources
propres de la CCLST
et des ressources externes. Le financement propre disponible agrège la CAF nette des annuités
d’emprunt et les recettes réelles d’investissement hors emprunt.
Le financement propre disponible
en €
2017
2018
2019
2020
Cumul sur
les années
CAF brute
-6 423 597
1 252 762
1 461 421
2 716 138
-993 276
- Annuité en capital de la dette
679 147
676 187
892 111
941 344
3 188 788
= CAF nette ou disponible
-7 102 745
576 576
569 310
1 774 794
-4 182 065
+ Recettes d'inv. hors emprunt
553 414
1 178 606
1 561 213
349 933
3 643 166
= Financement propre disponible
-6 549 331
1 755 182
2 130 524
2 124 726
-538 899
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
De 2017 à 2020, le financement propre disponible cumulé est négatif (-0,54
M€) en
raison d’une subvention de plus de 8
M€ versée en 2017 au budget annexe développement
économique et touristique. Un retraitement serait possible en excluant cette subvention
exceptionnelle
de
l’analyse.
Cette
présentation
permettrait
d’afficher
un
ratio
d’autofinancement des dépenses d’équipement (y compris travaux en régie) du budget principal
supérieur à 90 %. Cette approche, favorable, parait confirmée lorsque le volume cumulé des
nouveaux emprunts (3
M€) est ramené à celui des dites dépenses d’é
quipement (8,4
M€),
augmentées des avances faites pour les travaux sur les zones d’activités économiques (1,7
M€).
La subvention exceptionnelle ayant été financée par les réserves issues de certaines des
communautés fusionnées, l’enjeu de soutenabilité fin
ancière de la CCLST à long terme se situe
davantage au niveau des budgets annexes, en particulier ceux relatifs au développement
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
59
économique, qu’au niveau du budget principal. Ce dernier
dont les charges propres sont
dynamiques et les perspectives de produits supplémentaires incertaines reste en quelque sorte
« assureur en dernier ressort ».
4.2
La gestion des besoins de financement des budgets annexes
4.2.1
Un budget annexe développement économique et touristique structurellement
déséquilibré et la nécessaire agrégation qui en découle
Comme son nom l’indique, ce budget annexe enregistre les dépenses et les recettes liées
à la compétence développement économique (immeubles de rapport,
zones d’activité
sans
comptabilité de stock comme évoqué
supra
) et à la celle du tourisme (encaissement de la taxe
de séjour, création de pistes cyclables etc.).
Depuis la création de la CCLST et nonobstant la subvention exceptionnelle précitée en
provenance du budget principal en 2017, les principaux indicateurs de santé financière que sont
l’EBF et l’épargne (ou CAF) brute sont relativement stables et à un niveau apparemment élevé.
Une amélioration légère et régulière pourrait même être constatée, liée à la baisse des charges
d’intérêt et, en 2020, à des effets induits de la crise sanitai
re. La baisse des revenus
d’exploitation, qu’il s’agisse des loyers versés par les entreprises ou des recettes du golf de
Loches-
Verneuil, s’est avérée moins importante que celle des charges. Les loyers ont diminué
de près de 0,3
M€ du fait de l’annulation
d’échéances en raison de la crise sanitaire (0,11
M€)
mais aussi de la fin de plusieurs contrats de crédit-bail (0,16
M€).
S’agissant d’un budget tourné vers l’investissement, l’appréciation du niveau suffisant
d’épargne ne peut toutefois être effectuée
:
-
qu’une fois retranchés les remboursements d’annuité d’emprunt
: de ce point de vue,
l’indicateur pertinent est l’épargne (ou CAF) nette des dits remboursements. Au cas
d’espèce, elle est structurellement négative
;
-
et une fois ce niveau
rapporté à l’effort d’investissement
: les dépenses d’équipement
y compris les travaux en régie sont en réalité plus élevées sur ce budget annexe
(cumul 2017-2020 : 10,5
M€) que sur
chacun des autres (cumul sur la même période
au budget principal : 8,4
M€). Les recettes d’i
nvestissement hors emprunt, certes
significatives en raison des produits de cession, sont cependant nettement en deçà
(6,9 M€).
Hors emprunt, ce déséquilibre structurel ne peut être compensé qu’avec l’apport d’une
subvention du budget principal comme ce fu
t le cas en 2017. L’existence d’excédents issus de
certaines des communauté
s fusionnées l’a rendu possible de manière ponctuelle.
Il existe par ailleurs une subvention annuelle masquée par le choix de la CCLST
d’imputer à partir de l’exercice 2018
au seul budget principal la taxe foncière due au titre de
tous les bâtiments intercommunaux quel que soit leur budget de rattachement
(de l’ordre de
0,3
M€ constatés en 2017).
Dans la mesure où le financement du budget annexe développement économique est
dépendant de celui du budget principal, la chambre considère comme pertinente une approche
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
agrégée restreinte à ces deux budgets. Une épargne nette structurellement négative apparaît
ainsi à cette échelle. Les bons résultats 2020, dont les développements précédents ont démontré
la précarité, ne doivent pas obérer ce constat initial. En cumul sur la période 2017-2020, le
financement propre disponible représente seulement un peu plus de la moitié des dépenses
d’équipement.
Approche agrégée BP et BA développement économique et touristique
en €
2017
2018
2019
2020
Cumul
Produits de gestion BP + BA
15 280 394
16 179 162
16 882 956
17 460 296
65 802 809
CAF brute BP + BA
2 603 229
2 160 380
2 415 718
3 762 522
10 941 850
en % des produits de gestion
17 %
13,4 %
14,3 %
21,5 %
Annuité en capital de la dette BP + BA
2 849 159
2 780 689
2 913 466
2 747 919
11 291 234
CAF nette BP + BA
-245 930
-620 310
-497 748
1 014 603
-349 384
Recettes d'inv. hors emprunt BP + BA
2 148 667
3 112 161
2 857 429
2 441 982
10 560 238
Financement propre disponible BP + BA
1 902 737
2 491 851
2 359 681
3 456 585
10 210 854
Dépenses d'équipement (y compris travaux en
régie) BP + BA
4 191 340
6 012 828
4 997 443
3 696 715
18 898 326
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
4.2.2
Une hausse des recettes et des économies pour les budgets annexes relatifs aux
ordures ménagères
Avant la fusion au 1
ier
janvier 2017, deux modes de financement du service déchets
ménagers étaient en vigueur: la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) pour
46 communes (anciennes communautés de communes de Montrésor, Loches Développement
et Grand Ligueillois) et la re
devance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) pour
21 communes (ancienne communauté de communes de la Touraine du Sud). Aussi, la CCLST
dispose-t-
elle de deux budgets annexes consacrés à l’exercice de cette compétence.
La loi NOTRé impose une harmonisation des modes de financement (REOM ou
TEOM) dans les cinq ans suivant la création d’un nouvel EPCI issu de la fusion de plusieurs
entités. La communauté de communes de Loches Sud Touraine a décidé par délibération du
22
octobre 2020 d’opter pour la TEOM sur l’ensemble de son territoire
à compter du
1
er
janvier 2022. Elle a jugé que le recouvrement de la REOM était plus aléatoire que celui de
la TEOM. Ont été enregistrées au budget REOM des dépenses cumulées supérieures à 0,2
M€
au titre des admissions en non-valeur, dont près de la moitié sur le seul exercice 2018.
Faisant le constat d’une situation financière dégradée sur les budgets TEOM et REOM,
la CCLST s’est engagée dans un processus d’augmentation de ses recettes. Elle a ainsi
augmenté le taux de la taxe de 5 % à partir de 2020, et son produit a crû de 0,27
M€ en 2020.
Une nouvelle hausse de la TEOM de 5 % a été décidée par délibération du 25 mars 2021. Des
évolutions similaires
ont été décidées s’agissant de la REOM.
L’ordonnateur a également indiqué
avoir recherché des économies. Une étude, conduite
en 2018 a permis de repenser le nouveau marché de prestation en abandonnant par exemple la
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
61
collecte des encombrants ou encore en reprenant en régie la totalité de la collecte de points
d’apports volontair
es.
S’agissant du budget TEOM, la chambre constate un léger écrêtement des charges à
caractère général résultant d’un
certain nombre de choix de gestion. Toutefois, dans le même
temps, certains postes ont augmenté de manière très sensible comme au compte 611 les contrats
de prestations conclus avec les entreprises (déchets non valorisables, tri des emballages et
augmentation sur le secteur de Loches) : la moyenne annuelle sur ce compte est passée de
2,7
M€ sur 2017
-
2018 à 3,4 M€ sur 2019
-2020. Par ailleurs, les charges de personnel sont
dynamiques.
En réponse aux interrogations de la chambre, l’ordonnateur a déclaré qu’il utiliserait la
matrice des coûts développée
par l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
à
partir de 2022. Compte-tenu d
es constats précédents, la chambre ne peut qu’inviter à un tel
suivi en vue de minimiser les hausses nécessaires de fiscalité.
En l’état, en raison du remboursement d’annuité en capital élevé en début de période et
de la faiblesse de l’épargne brute du bud
get TEOM, le montant cumulé de 2017 à 2020
d’épargne nette est négatif (0,10
M€). En l’absence d’autre
source de financement propre
disponible significative
, les dépenses d’équipement (montant cumulé de 0,84
M€) n’ont pu être
financées pour partie que par
l’emprunt. Le budget REOM n’enregistre
ni dépense
d’équipement ni emprunt
. Son intégration au budget TEOM au 1
er
janvier 2022 pèsera
néanmoins sur celui-
ci du fait de son faible niveau d’épargne brute.
Sur le fond, un plan local de prévention et de gestion des déchets ménagers a été mis en
œuvre afin de baisser la quantité de déchets à traiter et
de déchets enfouis sur la période 2019-
2022. Selon les données transmises par l’ordonnateur, la quantité de déchets récoltés tend à
diminuer, notamment ceux non valorisables et de nouvelles filières de tri ont été mises en place.
4.2.3
Des budgets annexes eau et assainissement en apparente bonne santé
financière
Depuis 2019, la CCLST gère ces deux compétences sur l’ensemble de son territoire. Il
s’agit d’une régie dispo
sant de la seule autonomie financière et administrée par un conseil
d’exploitation
et un directeur
. C’est également ce mode de gestion qui a été retenu pour la régie
de l’eau potable. En vertu de l’article R.
2221-
3 du CGCT, conseil d’exploitation et direc
teur
sont partagés.
Produits comme charges de gestion ont fortement augmenté entre 2017 et 2020 sous
l’effet de l’extension de compétences, signifiant que les enjeux financiers ont même quasiment
doublé sur le volet assainissement. Pour autant, l’épargne b
rute générée rapportée aux produits
représente une part du même ordre de grandeur, quasiment systématiquement supérieure à 40 %
qu’il s’agisse du budget eau potable en régie ou assainissement.
Le budget eau en délégation
de service public présente des résu
ltats apparents encore plus favorables. Il s’est trouvé clos au
31 décembre 2020 en raison d’une gestion généralisée de l’eau en régie, ce qui devrait être
vecteur d’économies d’échelle.
En cumul sur 2017-
2020, l’épargne nette une fois retranchée le rembou
rsement
d’annuité a représenté de l’ordre de 75
% du financement propre disponible et couvre
majoritairement les dépenses d’équipements des deux budgets précités.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
Toutefois, s’agissant de l’assainissement, ces dernières ont progressé au fil de la période
dans des proportions bien plus importantes que les charges de gestion (quadruplement du
montant annuel moyen 2017-2018 contre un doublement). Un effet extension des compétences
existe sans doute mais cela révèle aussi potentiellement des investissements qui ont été
repoussés.
En matière d’eau potable et selon l’ordonnateur, le taux de renouvellement des réseaux
d’eau potable est de 0,17 % pour 2020 et la moyenne sur cinq ans est de 0,16 % pour la régie.
Pour la délégation de service public (DSP), il est de 0,36 % en 2020 et la moyenne sur cinq ans
est de 0,28 %. Or, la valeur moyenne de ce ratio en 2019 au niveau national était à 0,66 %.
L’écart doit être considéré avec précaution mais constitue un indice sérieux. L’ordonnateur
annonce une progression de l’i
nvestissement et donc du ratio précité.
Des besoins urgents imposant des investissements peuvent par ailleurs se faire jour, par
exemple pour faire face à la dégradation des eaux souterraines ou à la présence de chlorure de
vinyle monomère dans les canalisations en PVC antérieures à 1975, qui conduit à les changer
alors même que leur âge ne le nécessitait pas.
Qu’il s’agisse d’ailleurs de l’assainissement ou de l’eau potable, l’état des réseaux reçus
en gestion, sa bonne connaissance et sa matérialisation dans un plan pluriannuel
d’investissement priorisé doivent être une préoccupation majeure à relier aux tarifs pratiqués.
À cet égard, l’ordonnateur a déclaré que les études patrimoniales en cours révèlent un
investissement insuffisant les années antérieures
et qu’un premier recensement des travaux à
mener a été effectué.
L’
uniformisation d
es prix de l’assainissement et de l’eau potable
reste un sujet à
concrétiser. En effet,
l’ordonnateur
a précisé qu’aucune délibération fixant les prix objectifs ou
la durée
d’uniformisation n’a été prise en conseil communautaire, l’EPCI
souhaitant
précisément
au préalable définir un programme pluriannuel d’investissement
30
. L’ordonnateur
a précisé
avoir recruté un technicien en juin 2021 en vue d’accélérer les renouvellements
.
L’estimation financière
globale restant à produire, la chambre considère les bonnes
performances financières des budgets eau et assainissement comme seulement apparentes et
recommande la concrétisation des annonces de l’établissement.
Recommandation n°
5 : Adopter un document de programmation chiffrée des travaux
sur les réseaux d’eau et d’assainissement rendus nécessaires par leur état constaté.
4.3
La couverture de l’endettement
L’encours
de
la
dette
tous
budgets
confondus
représente
37,55
M€
au
31 décembre 2020, en progression de 16 % depuis 2017. Celle du budget principal
n’en
constitue
toutefois qu’un peu moins d’un tiers
.
30
L
’uniformisation a été actée par le conseil d’exploitation de la régie en octob
re 2019. La fin de la
période d’uniformisation est prévue en 2029 pour l’eau potable et en 2032 pour l’assainissement
.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
63
L’endettement du budget principal
L’endettement du budget principal a progressé de façon très soutenue, 39,8
% depuis
2017, pour s’établir à 12,15
M€ au
31 décembre 2020. Cette hausse importante s’explique par
le transfert de compétences au 1
er
janvier 2019, notamment celle des casernes de gendarmeries :
-
au
31 décembre 2017, l’héritage issu des communautés fusionnées s’élève à 8,7
M€,
la CCLST n’ayant pas
eu recours au budget principal à l’emprunt au cours de sa
première année d’existence
;
-
en 2019, les nouveaux transferts ont majoré son encours de 2,9
M€
;
-
en cumulé sur 2017-2020, la CCLST a contracté en son nom propre 3,1
M€
d’emprunts et procédé au remboursement d’annuités pour un montant très légèrement
supérieur (3,2
M€).
Un désendettement est constaté entre 2019 et 2020 (- 4,5 %), à périmètre constant mais
dans un contexte toutefois de crise sanitaire. Les dépenses d’équipement ont chuté en 2020 de
plus de 60 % par rapport à la moyenne annuelle 2017-2019. Si cette moyenne (2,5
M€) avait
été tenue et conjuguée à une épargne moins favorable en période de fonctionnement normal,
l’encours n’aurait pu, toutes choses égales par ailleurs, que progresser.
Les taux fixes de 14 prêts, souscrits principalement entre 1998 et 2012, dont certains
ont une durée résiduelle très longue (jusqu'à 28 ans), sont d'un niveau élevé (4% et plus), le
capital restant dû étant supérieur à 6,6
M€. En réponse aux interrogations de la chambre, l’EPCI
a annoncé reprendre des négociations avec un établissement bancaire pour revoir les conditions
de quatre prêts dont un emprunt d’une valeur nominale de 1,67
M€ liée à une caserne de
gendarmerie et dont la durée résiduelle est supérieure à 20 ans. Toutefois, le réaménagement de
ce dernier prêt n’a selon l’ordonnateur pas abouti en raison du coût de l’indemnité de
remboursement anticipé.
L’endettement du budget développement économique et touristique
Au 31 décembre 2020, l’encours de ce bud
get (12,23
M€) est le plus important, avant
même celui du budget principal (12,15
M€), ces deux budgets représentant un peu moins des
deux tiers de la dette totale de la CCLST.
De 2017 à 2020
, l’endettement
du budget développement économique et touristique a
diminué de près de 13 %.
Toutefois, la capacité de désendettement, c’est
-à-dire la dette
rapportée à l’épargne brute, est depuis 2018 d’un niveau élevé avec une valeur toujours
supérieure à 11 ans. C’est en réalité l’illustration de l’incapacité de ce budget à s’autofinancer.
La capacité de désendettement doit être appréciée de manière agrégée (budget principal +
budget annexe développement économique et touristique) et s’avère élevée, de l’ordre de
10
ans. L’amélioration en 2020 a des raisons conjonctu
relles (cf.
supra
).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
Capacité de désendettement agrégée BP et BA Développement économique
en €
2017
2018
2019
2020
CAF brute BP + BA
2 603 229
2 160 380
2 415 718
3 762 522
Encours de dette du BA au 31 décembre
14 001 111
12 645 413
11 459 987
12 231 342
Encours de dette du BP au 31 décembre
8 690 805
9 469 845
12 719 667
12 150 847
Encours de dette du BP + BA au 31 décembre
22 691 916
22 115 258
24 179 654
24 382 189
Capacité de désendettement BP + BA (Encours de
dette/CAF brute)
8,7
10,2
10
6,5
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Après une année blanche permise par la mobilisation des réserves issues de certaines
des communautés fusionnées, le budget annexe développement économique a eu
systématiquement recours à l’emprunt depuis 2018 et
ce de manière croissante. Selon
l’ordonnateur, les trois prêts souscrits par exemple en 2018 l’ont été pour des travaux dans trois
bâtiments loués à des entreprises. D’une manière générale et comme évoqué dans la partie
relative au développement économique
, les représentants de l’établissement considèrent que les
loyers couvrent les remboursements d’emprunt.
Au niveau global, cette couverture de l’annuité parait assurée sauf en 2017. Cependant,
cette approche ne tient pas compte du fait que les immeubles d
e rapport génèrent d’autres
charges, tel que l’entretien/ maintenance des bâtiments à la charge du propriétaire. Dès lors, le
raisonnement en coût complet illustre à nouveau les constats précédents relatifs à la nécessité
d’une subvention d’équilibre et à l’épargne nette structurellement négative.
L’endettement issu des autres budgets annexes
À cet égard, la chambre rappelle l’incertitude relative au programme d’investissement
en matière d’eau et d’assainissement, dont l’estimation financière reste à établ
ir et dont le
financement devrait supposer le recours à l’emprunt à financer par la tarification.
4.4
Les perspectives et les points d’attention
La chambre relève les enjeux suivants à venir :
-
une évolution incertaine des produits fiscaux et des charges propres du budget
principal dynamiques. Les marges de manœuvre de ce dernier déjà limitées
présentent une forte probabilité de s’en trouver réduites alors même que les budgets
annexes ont un besoin de financement. Les dépenses de fonctionnement ont d’aille
urs
vocation à augmenter en raison de différentes politiques publiques contractualisées
(rivières, transition écologique, plan alimentaire, santé, habitats). A cela s’ajoute la
perspective de travaux de maintenance des bâtiments, réglementaires et de sécurité,
qui auraient été selon l’ordonnateur différés
;
-
des dépenses supplémentaires d’entretien des bâtiments et des réseaux dépendants du
budget développement économique sont également prévues. Ce dernier budget a
vocation à être sollicité au titre des conséquences de la crise sanitaire. Les recettes
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
65
notamment issues des locations doivent être appréciées au regard du coût complet
dont l’entretien et non uniquement des remboursements d’annuité
;
-
un suivi des dépenses à améliorer, que ce soit en fonctionnement dans le domaine
des ordures ménagères ou en perspective d’investissement s’agissant des budgets
eau
et assainissement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
ANNEXES
Annexe n° 1. Procédure
........................................................................................................................
67
Annexe n° 2. Exercice des compétences au 1
er
janvier 2019
................................................................
68
Annexe n° 3.
Dispositifs d’aide mis en place dans le cadre de la crise sanitaire survenue en 2020
.....
71
Annexe n° 4. Baux commerciaux examinés
.........................................................................................
72
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
67
Annexe n° 1.
Procédure
Le tableau ci-
dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières
(articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataires
Dates de
réception des
réponses éventuelles
Envoi de la lettre
d’ouverture de contrôle
15 septembre 2020
reçue le
17 septembre 2020
M. Gérard Hénault, président de
la communauté de communes
Entretien préalable
20 juillet 2021
M. Gérard Hénault
M. Éric Deniau, vice-président
en charge des finances
M. Jean-Baptiste Fourest,
directeur général des services
Mme Dominique Bouguet,
directrice générale adjointe en
charge des finances
Délibéré de la chambre
2 août 2021
Envoi du rapport
d’observations
provisoires (ROP)
10 septembre 2021
reçu le
10 septembre 2021
M. Gérard Hénault
8 novembre 2021
Délibéré de la chambre
21 décembre 2021
Envoi du rapport
d’observations
définitives (ROD1)
17 janvier 2022 reçu
le 17 janvier 2022
M. Gérard Hénault
Néant
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
Annexe n° 2.
Exercice des compétences au 1
er
janvier 2019
Compétences obligatoires
Intitulé de la
compétence
Exercice effectif de la compétence (principaux
exemples)
Définition de l'intérêt communautaire
Aménagement de
l'espace
Élaboration du SCOT dont le projet a été arrêté en
mai 2021 mais la minorité de blocage a été activée
en 2017 et en 2021, empêchant la prise de
compétence en matière de plan local d’urbanisme.
Seul l'aménagement de l'espace est soumis
à la définition d'un intérêt communautaire.
En l'occurrence, le choix de la CCLST s'est
porté sur les zones d'aménagement concerté
et la constitution de réserves foncières.
Développement
économique
Existence d'un budget annexe développement
économique et touristique (location commerciale),
de budgets annexes zones d'activité, d'une politique
de promotion touristique via la création d’un office
du tourisme, l’accompagnement des porteurs de
projets.
Seule la politique locale du commerce et
soutien aux activités commerciales doit
faire l'objet d'une définition de l'intérêt
communautaire, en l’espèce, la CCLST a
énuméré les derniers commerces éligibles
dans ses statuts applicables au 1
er
janvier
2019. Cette liste a été reprise dans la
délibération du 13 février 2019 approuvant
le règlement d’aide. Pour autant elle a
décidé d’octroyer postérieurement des
fonds de concours à des commerces
n’appartenant pas à cette liste (épicerie à
Paulmy et commerce multi-services à
Tauxigny-Saint-Bauld).
Aire d'accueil des gens
du voyage
Selon son site internet, la CCLST dispose de 12
aires
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Collecte et traitement
des déchets
Présence de deux budgets annexes,
l’un financé par la TEOM
et l’autre par la REOM
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
GEMAPI
Adhésion aux syndicats
de l’aménagement de la
Vallée de l’Indre et de la Manse étendue, transfert
de l’ensemble des biens, droits et obligations du
syndicat mixte pour l’entretien et l’aménagement
de l’Esves et de ses affluents dissous à la création
de la CCLST
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Source : arrêté préfectoral du 17 décembre 2018
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
69
Compétences optionnelles
Intitulé de la compétence
Exercice effectif de la
compétence (principaux
exemples)
Définition de l'intérêt communautaire
Protection et mise en valeur de
l’environnement
Dépenses de fonctionnement de
0,16
M€ enregistrées à la
fonction 833 (préservation du
milieu naturel) au compte
administratif 2019
Les statuts considèrent qu’est d’intérêt
communautaire l’espace naturel sensible des
Prairies du Roy à Beaulieu-lès-Loches, Loches
et Perrusson
Politique du logement et du cadre
de vie
Convention sur le suivi et
l’animation d’une OPAH avec
l’ANAH et l’État (2018
-2022)
et marché relatif à la réalisation
d’une étude pré
-opérationnelle
pour une opération programmée
(PIG ou OPAH) signé en 2017
Liste de compétences opérationnelles (PLH,
OPAH, logements dédiés aux exploitants des
derniers commerces…)
Création, aménagement et
entretien de la voirie
Dépenses de voirie d’un
montant de 0,42
M€ en 2017
(compte 615231)
Voies d’accès aux zones d’activité à partir des
voies départementales et nationales les plus
proches
Création et gestion de Maisons de
Services publics
Cinq maisons de service public
sont opérationnelles
Non soumis à la définition de
l’intérêt
communautaire
Action sociale
Existence de quatre maisons de
santé
Quatre maisons pluridisciplinaires de santé ont
été reconnues d’intérêt communautaire. Certains
actions sociales détaillées dans les statuts sont
d’intérêt communautaire (compétence d’un
CIAS).
Assainissement
Budget annexe
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Eau
Deux budgets annexes
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Source : arrêté préfectoral du 17 décembre 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
Les compétences facultatives
Intitulé de la compétence
Exercice effectif de la
compétence (principaux
exemples)
Observations
Petite enfance (relais assistante
maternelle, accueil collectif)
0,63
M€ imputés au compte
administratif 2019 à la fonction
64 « crèches et garderies »,
contrats DSP pour certaines
crèches
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Enfance jeunesse (notamment
gestion ALSH)
Présence de sept sites
d’ALSH
sur le territoire (dépenses de
1,7
M€ au titre de la fonction
421 « centre de loisir » du
compte administratif 2019)
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Construction, aménagement,
entretien et gestion des
équipements sportifs
Dépense de 0,17
M€ au titre de
la fonction 411 « salles de sport,
gymnase » du compte
administratif 2019
Les équipements gérés sont énumérés dans
l’arrêté
préfectoral du 17 décembre 2018
Culture
(subvention aux écoles de
musique, promotion d’évènements
et de manifestations culturels)
Subventions de près de 0,92
M€
aux écoles de musique et de
0,61
M€ aux évènements
culturels
La liste des écoles de musiques pouvant être
bénéficiaires des subventions figure dans
l’arrêté
préfectoral du 17 décembre 2018
Gendarmerie (construction,
aménagement, entretien et gestion
des locaux de gendarmerie)
Construction
d’une gendarmerie
à Loches, gestion et entretiens
d’autres casernes
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Production d’énergie
Aucun projet identifié
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Participation au contingent
incendie
Versement d’une contribution
de 0,8
M€ en 2019
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Projet de territoire et politique
contractuelle(projet de territoire,
etc.)
Contrat régional de solidarité
territoriale signé avec la région
Centre-Val de Loire le
12/07/2019
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Réseaux de communication
électroniques (établissement et
exploitation d’infrastructures
et
réseaux de télécommunication)
Adhésion au syndicat mixte Val
de Loire Numérique
Non soumis à la définition d'un intérêt
communautaire
Source : arrêté préfectoral du 17 décembre 2018
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
71
Annexe n° 3.
Dispositifs d’aide mis en place dans le cadre de la crise sanitaire
survenue en 2020
Dans le cadre de la pandémie COVID, la région Centre-Val de Loire a mis en place un
dispositif d’aides aux entreprises, dont l’effectif est inférieur à 20 salariés, baptisé «
Fonds
Renaissance » en coordination avec les EPCI à fiscalité propre de son territoire, qui peuvent
l’abonder. Ce fonds permet de consentir des avances remboursables sans intérêt (de 5
000
€ à
20 000
€) pour soutenir les dépenses d’investissement (sécurité des salariés, lim
itation de
l’impact économique du COVID) et les besoins de trésorerie. La CCLST a décidé de verser un
euro par habitant, soit 51 778
€ au fonds Renaissance. Les demandes d’aides des entreprises
sont analysées par la CCLST, puis soumises au comité de pilotage du fonds. Onze entreprises
ont bénéficié du fonds à hauteur de près de 210 000
€. Le dispositif régional repose sur
l’encadrement
temporaire des aides d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte de crise
sanitaire C/2020/1863 adopté par la commission européenne le 19 mars 2020 et le régime cadre
temporaire pour le soutien aux entreprises (aide d’État SA 56985 (2020/N)).
Les EPCI signataires pouvaient compléter le dispositif Renaissance par l’octroi d’aides
conformes aux dispositions de l’article
L. 1511-2 du CGCT. La CCLST a mis en place un tel
fonds dénommé « fonds TPE » doté de 0,1
M€ pour 2020 pour des montants d’aides compris
entre 500€ et 5
000€. Les dépenses éligibles concernent l’aménagement immobilier, les travaux
relatifs aux devantures, aux équipements des véhicules de tournée ou véhicules ateliers et même
des besoins en trésorerie liés à la relance post-
Covid. Les taux d’intervention maximaux sont
de 30
% des dépenses éligibles afférentes aux dépenses d’investissement et de 80
% pour les
besoins de trésorerie. Soixante-six entreprises en ont bénéficié pour un montant total de
116 000
€
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
Annexe n° 4.
Baux commerciaux examinés
Bureaux et espace de stockage
Une société désirant rassembler ses activités et salariés sur un seul et même site a
sollicité la CCLST pour qu’elle construise
et lui loue un bâtiment adapté à ses besoins. Un
protocole d’accord, encadrant la construction et la location du bien et dont le pr
incipe a été
approuvé à l’occasion d’une
délibération du 2 août 2017, a déterminé les caractéristiques
techniques, organisationnelles et financières du projet. Le montant cumulé des loyers sur une
durée de 15 ans correspond au coût net de subvention de l’é
quipement (286 400
€), le
bail
pouvant toutefois être résilié tous les trois ans. Le protocole garantit au bénéficiaire que son
loyer sera réduit si le coût des travaux devait être inférieur au montant fixé, la situation inverse
n’étant pas envisagée. En l’occurrence,
le coût des travaux
est très proche de l’estimation. Le
montant total du projet, qui sert à calculer le loyer, n’inclut pas les charges d’intérêt. Or,
l’opération d’équipement qui retranscrit ce projet dans le
compte administratif 2018, mentionne
un emprunt de 211 000
€ dont le montant total des intérêts s’élève à 21
925
€. Par ailleurs, au
vu de ce même extrait du compte administratif, le montant de subvention qui a servi au calcul
s’est avéré moindre qu’escompté au moment de la conclusion du protocole d’accord (98
420
€
au lieu de 113 600). La couverture du coût par les loyers s
’en est trouvée dégradée.
Restaurant
Une
commune disposait d’un restaurant vétuste sans activité depuis septembre
2016.
Sollicitée par cette dernière et en raison de
l’existence d’un
exploitant potentiel, la CCLST a
souhaité en 2017 le détruire et construire un nouvel équipement, le but étant de « recréer un Bar
Restaurant Multiservices
[…]
afin d’apporter un service de proximité
». Un protocole
d’accord
décrit, de façon sommaire, les caractéristiques techniques du futur bien, son plan de
financement et l’
engagement du bénéficiaire à y exercer son activité. La dépense à la charge de
la CCLST, estimée à 415 000
€, porte sur le bâti, le matériel nécessaire à l’activité du
bénéficiaire étant du ressort de l’entrepreneur. L’évaluation du coût n’inclut pas le
remboursement des intérêts de l’emprunt qui figure pourtant au
compte administratif 2018 pour
un montant de 300 000
€
et dont le montant cumulé des intérêts est de 31 173
€. À ce stade, le
loyer mensuel envisagé était d’environ 900
€, correspondant au quotient du coût de l’opération
subventions déduites (161 900
€) et d’une durée d’amortissement de 15 ans. Un nouveau
protocole d’accord, non transmi
s par la collectivité
31
, a été conclu ultérieurement, plus
avantageux pour le bénéficiaire, évaluant le projet à 512 000
€, les subventions à 132
488
€ et
le loyer mensuel à 700
€. Selon le procès
-verbal de la réunion du conseil communautaire du
13 décembre
2018, le coût net définitif de l’opération étant de 380
000
€, le loyer mensuel aurait
dû être fixé à 2 100
€ pour assurer la neutralité financière de l’opération pour la CCLST.
Une
réfaction de 50 % du loyer pendant les six premiers mois a de surcroit été accordée.
Afin de louer un local à une personne privée, la CCLST pouvait octroyer des aides dans
le cadre commun des aides à l’immobilier autorisées par l’article L.
1511-3 du CGCT, dispositif
31
Identifié dans le recueil des actes administratifs du 2
e
semestre 2018 disponible sur le site de la CCLST.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES LOCHES SUD TOURAINE
73
permettant la prise en charge par la collectivité d'une partie du loyer évalué aux conditions du
marché lorsqu'elle se justifie par la création ou l'extension d'activités économiques
et qu’elle
est formalisée par une convention. Or, en intégrant la subvention escomptée, le taux de
couverture des coûts par les loyers
n’
avoisine que les 25
%. Afin d’échapper à la qualification
d’aide économique, le prix de marché devrait être extrêmement faible.
L’ordonnateur a précisé
que l’opération s’inscrivait dans la politique de maintien du dernier commerce en milieu rural
et qu
’à ce titre qu’elle ne concourrait pas au même objectif de «
neutralité financière que les
autres opérations économiques ».
Dans la mesure où
la démarche de la CCLST s’inscrivait dans le cadre du maintien du
dernier commerce, elle pouvait tenter de fonder son intervention sur
l’article
L. 2251-3 du
CGCT. Ainsi, lorsque l’initiative privée est défaillante ou insuffisante pour assurer la création
ou le maintien d’un service
nécessaire à la satisfaction de la population en milieu rural, la
collectivité a la possibilité de confier la responsabilité de le créer ou de le gérer à une association
ou à toute autre personne et d’accorder des aides, sous réserve de la conclusion d’une
convention avec le bénéficiaire de l’aide fixant les obligations de ce dernier. Il s’agit d’un
dispositif dérogatoire au régime de droit commun des aides au développement économique, tant
par sa finalité que par les conditions de sa mise en œuvre. Le sout
ien à un service concurrentiel
étant conditionné par la nécessité de satisfaire l’intérêt général, l’intervention de la collectivité
doit être justifiée par une circonstance exceptionnelle de temps et de lieu. D’une part, le besoin
du service commercial en
cause doit être satisfait en milieu rural, c’est
-à-dire dans une
commune dont l’urbanisation est géographiquement distincte d’une ville limitrophe ce qui
apparait être le cas en l’espèce. D’autre part, s’il n’y a plus de carence ou de défaillance de
l’initiative privée, l’octroi des aides ou l’exploitation du service public en gestion déléguée
doivent cesser, après
le temps nécessaire à l’amortissement des investissements réalisés. Dès
lors, il convient de limiter la durée de l’intervention. Il est également recommandé d’établir
préalablement des critères objectifs pour s’assurer de la carence de l’initiative privée
, via un
appel à la concurrence par exemple, et de
sa persistance. Enfin, l’aide publique ainsi octroyée
doit s’inscrire dans le cadre d’une con
vention prévue au premier alinéa de
l’article
L. 2251-3
du CGCT dont la conclusion permet en outre de remplir, le cas échéant, les exigences
communautaires en matière d’aides aux entreprises chargées de l’exécution d’un service
d’i
ntérêt économique général.
Or, aucune convention d’aide n’a été conclue.
Le protocole
d’accord
à disposition de la chambre se limite à un engagement du bénéficiaire à exercer
l’activité de bar
-restaurant et à prendre en charge le matériel nécessaire. La fixation précise des
obligations permet en principe d’apprécier le niveau de l’aide.
Extension d’un bâtiment
Le bâtiment dont la construction a débuté en 1999 sur la zone d
’activité Node Park à
Tauxigny a bénéficié de plusieurs extensions dans les années 2000. La société locataire a
sollicité avant la fin du bail expirant le 31 juillet 2018 de nouveaux agrandissements. Selon la
CCLST
, compte tenu de l’évolution du nombre de salariés et des travau
x déjà effectués, le site
ne répondait plus aux attentes du locataire qui souhaitait améliorer les conditions de travail de
ses salariés pour faciliter les futurs recrutements.
Aucun protocole d’accord fixant les engagements réciproques et la nature des t
ravaux
n’a été conclu entre les parties.
In fine
, le nouveau bail signé en septembre 2019 et applicable
de façon rétroactive à compter du 1
er
août 2018, est d’une durée de neuf ans sans faculté de
résiliation triennale, avec un loyer annuel inchangé par rapport au bail antérieur (575 310
€).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
74
Pourtant, le montant des investissements atteint les 2,2
M€, financés par un emprunt du même
montant. La CCLST justifie la stabilité du loyer par le « bonus financier dégagé depuis la
location avec cette société » et pa
r l’autofinancement des travaux, ceux
-ci correspondant à
quelques années de loyers. E
lle a estimé qu’avant les travaux, le bâtiment avait généré une
ressource cumulée à hauteur de 1,2
M€. Cette estimation est fondée sur le
bilan financier établi
à l’origine par l’ancienne CCLD, complété par la CCSLT et qui récapitule les dépenses et
recettes d’investissement pour leur construction et/ou les travaux afférents ainsi que les
dépenses et recettes de fonctionnement. Ce bilan, dont les valeurs sont exprimées en prix
courants et non en prix constants, parait prendre en compte l’ensemble des coûts associés à
cette opération sans qu’aucune pièce ne permette toutefois de s’assurer de la fiabilité des
données. Les montants inscrits depuis 2014 apparaissent pour certains comme des estimations.
Les gains précités sont en réalité cumulés depuis 2000 et non depuis 2009 comme affirmé dans
le rapport
d’analyse transmis par l’établissement.
L
’opération a
par ailleurs bénéficié depuis
son commencement de diverses aides financières à hauteur de 1,68
M€.
L
a rentabilité supposée ou non d’une opération dans le passé n’a pas en principe à être
prise en compte pour fixer les conditions futures d’un bail pour lesquelles la seule référence
légale est le prix de marché. Si le service des Domaines avait été consulté comme cela était
nécessaire pour une opération de cette ampleur en vertu de
l’article
L. 1311-9 du CGCT, la
collectivité aurait disposé d’une valeur de référence pour évaluer le montant du loyer, à partir
de laquelle peut être appréciée
l’existence d’une aide à l’immobilier d’entreprise. La seule
contrainte pesant sur le bénéficiaire, certes bien réelle, est la durée incompressible de son bail
(neuf ans).
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
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Les publications de la chambre régionale des comptes Centre-Val-de-Loire
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