Mission Recherche et
enseignement supérieur
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Recherche et enseignement supérieur
Programme
142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles
Programme
150 - Formations supérieures et recherche
universitaire
Programme
172 - Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaire
Programme
190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de la mobilité durables
Programme
191 - Recherche duale (civile et militaire)
Programme
192 - Recherche et enseignement supérieur en
matière économique et industrielle
Programme
193 - Recherche spatiale
Programme
231 - Vie étudiante
Graphique n° 1 :
mission
Recherche et enseignement supérieur
-
exécution 2021 (CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
3
Synthèse
Tableau n° 1 :
données synthétiques de la mission en 2021
Crédits de paiement
en LFI 2021 :
28,48
Md€
Total des mouvements de
crédits 2021 (CP)
1
:
381
M€
Ouverture/Annulations en
LFR 2021 (CP)
+ 62,33 M
€
CP de la mission
consommés 2021 :
28,77
Md€
Crédits de paiement
en LFI 2020 :
28,40
Md€
Total des mouvements de crédits
2020 (CP) :
137,36
M€
Ouverture/Annulations en LFR
2020 (CP) :
+57,2
M€
CP de la mission
consommés 2020 :
28,52
Md€
10 dépenses fiscales
à titre principal :
7,36
Md€ dont
6,52 Md
€ pour le crédit
d’impôt en faveur
de la recherche
PIA 1 et 2 :
1,4
Md€
/an
PIA 3 :
261
M€/an
PIA 4 :
0
€*
Mission
Plan de
relance
:
923,3
M€
Contribution
vie étudiante
(CVEC)
150
M€
Nombre
d’opérateurs
:
223
SCSP
2
LFI
2021 (CP) :
21,707
Md€
ETPT sous plafond
rémunérés par les
opérateurs
LFI :
259 825
Exécution : 241 829
Source : Cour des comptes - NB : les montants 2020 ont été retraités pour correspondre au périmètre 2021 (i.e. hors
P191 et P186)
* Les montants des PIA 1 à 3 sont affichés en moyenne annuelle de décaissement. Pour le PIA
4, les décaissements n’ont
pas encore eu lieu en raison de la temporalité des projets engagés.
Les dépenses consolidées de l’État en matière de recherche et
d’enseignement supérieur représentent près de 39
Md€
3
en 2021, dont
environ 29
Md€
au titre du budget alloué à la mission
Recherche et
enseignement supérieur
,
qui concentre ainsi plus de 74 % des crédits
dévolus à cette politique publique.
Les dépenses exécutées en 2021 sur la mission MIRES sont à
périmètre constant en légère hausse de 250
M€ par rapport à 2020, soit
+0,9 %.
Les investigations de la Cour dont les constats sont présentés dans
les développements qui suivent ont été centrées sur les conséquences, pour
1
Hors LFR, fonds de concours et attributions de produits.
2
Subventions pour charges de service public. Source : crédits ouverts en LFI
–
titre 3
–
catégorie 32.
3
NB : ce chif
fre consolidé n’inclut pas les dépenses d’enseignement supérieur
effectuées par d’autres missions ministérielles–
cf. section 3.7.
4
COUR DES COMPTES
la seconde année consécutive,
sur le plan de l’exécution budgétaire 2021,
de la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid 19, qui a eu des effets
importants sur la MIRES, et supérieurs en termes de dépenses
supplémentaires à l’exercice précédent
(554,31
M€ en 2021 contre
454,5
M€ en 2020)
.
Cependant, il convient de distinguer dans ces dépenses celles qui
relèvent du soutien au secteur de l’enseignement supérieur et de la
recherche, de celles qui relèvent du soutien à la recherche et développement
(R&D) des entreprises du secteur aéronautique, qui ont quadruplé en 2021.
En effet, les crédits de soutien, à la fois prévus dans la budgétisation initiale
du programme 190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de la mobilité durables
et ceux transférés en provenance
de la mission
Plan de relance
en cours de gestion au P190,
s’élèvent à
340
M€ en 2021, contre
85
M€ en 2020.
Concernant les mesures de soutien au secteur de l’enseignement
supérieur et de la recherche et à la vie étudiante en réponse à la crise, les
dépenses sont
presque moitié moindres que l’an passé
et estimées à 206
M€
contre 369
M€ en 2020.
Trois programmes sont cette année encore affectés
par la crise de manière importante
: tout d’abord le programme
231 -
Vie
étudiante
, en soutien aux étudiants boursiers confrontés à une précarité
accrue et dont les mesures d’accompagnement
perdurent, malgré une
diminution de moitié de leur montant par rapport à 2020 (121
M€ contre
246
M€)
; en deuxième lieu le programme 172 -
Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
, marqué par les dépenses liées à la
prolongation de contrats doctoraux et au soutien à la priorisation de la
recherche dans la lutte contre la Covid 19 (comité CAPNET) à hauteur de
44
M€ (contre 61,1
M€ e
n 2020) ; enfin le programme 150 -
Formations
supérieures et recherche universitaire
, essentiellement du fait de la montée
en charge des dépenses liées à la prolongation de contrats doctoraux, avec
une dépense supplémentaire évaluée à 48,6
M€ (contre 53,7
M€ en 2020)
.
La taxe affectée « Contribution de vie étudiante et de campus
(CVEC) » avait été de manière dérogatoire mobilisée en 2020 pour soutenir
la vie étudiante et lutter contre la précarité. Les dépenses effectuées à ce
titre sont moitié moindres en 2021 (16,7
M€ contre 31,7
M€).
Concernant les moindres dépenses, celles-
ci s’élèvent à 8,53
M€ en
2021 contre 34,45
M€ en 2020, et concernent essentiellement des moindres
dépenses d’investissement et de fonctionnement des opérateurs des
programmes 190 et 192.
Par ailleurs, les opérateurs de la mission MIRES semblent plus
épargnés et les effets négatifs const
atés de nature bien moindre qu’en 2020
,
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
5
même si les données financières utilisées par les rapporteurs sont encore à
parfaire par les résultats définitifs qui ne seront disponibles
qu’
en mars 2022.
Les dépenses supplémentaires liées à la crise ont été financées par
des ouvertures de crédits en LFR 2021 concernant le P231, et des dégels
complémentaires de la réserve de précaution des programmes 150 et 172,
ainsi que par des transferts en provenance de la mission
Plan de relance
dans le cas du programme 190.
Au sein de la MIRES
, l’essentiel des impacts budgétaires
de la
pandémie
au titre de 2021 concerne la vie étudiante et le réseau des œuvres
universitaires. Ainsi, la gestion du programme 231 -
Vie étudiante
est
restée affectée par la crise sanitaire et les différentes mesures de soutien
pour accompagner les étudiants, en particulier les plus précaires, et
compenser les pertes financières des CROUS. Le coût total de ces actions
est estimé à 121,5
M€
, dont près de 40
M€ d’aides directes versées aux
étudiants.
Concernant
le
programme
150 -
Formations
supérieures
et
recherche universitaire
, les principaux effets de la crise relevés ont un
impact direct sur les opérateurs qu’il ne sera possible d’éval
uer avec
précision qu’une fois les comptes financiers arrêtés. Le ministère estime
les dépenses supplémentaires à 48,6
M€.
S’agissant
du
programme
172
-
Recherches
scientifiques
et
technologiques pluridisciplinaires
, la crise a eu pour principal effet la
m
obilisation d’un fond
s
d’urgence pour la priorisation de la recherche et
des essais thérapeutiques contre la Covid à hauteur de 31
M€. À cela
s’ajoutent près de 11
M€ au titre de la prolongation des contrats doctoraux.
Mais le programme 172 se distingue cette année par les premiers effets
d’abondement des crédits alloués à
la recherche grâce à la loi de
programmation de la recherche LPR (+ 224
M€) et à une
budgétisation
sincère et une exécution conforme du programme notamment pour le
versement des contributions obligatoires de la France envers les
organisations scientifiques internationales (OSI).
Il convient de souligner que les efforts liés à la crise et à la relance
excèdent le cadre de la MIRES
pour ce qui concerne la R&D d’urgence
contre la Covid. Le MESRI
n’a pas été le seul contributeur aux dépenses
de l’État en faveur de la recherche contre la Covid.
Pour le programme 193 -
Recherche spatiale
, à la différence de
l’année 2020
,
l’opérateur principal du programme, le CNES, n’est pas
impacté négativemen
t mais le programme souffre d’une red
éfinition de la
maquette budgétaire qui transfère temporairement à la mission
Plan de
relance
, les crédits du programme 191 -
Recherche
duale
(civile et
militaire)
(150
M€ en 2021) qui lui
-même finance le Centre national
6
COUR DES COMPTES
d’études spatiales (
CNES) ainsi que le
Commissariat à l’énergie atomique
et aux énergies alternatives (CEA). Par ailleurs, dès son démarrage en
exécution, le programme 193 anticipait le dégel de sa réserve de précaution
pour s’acquitter des contributions
obligatoires de la France vis-à-vis de
l’
Agence spatiale européenne (ESA) ce qui ne participe pas
d’une
programmation initiale complètement sincère.
S’agissant des autres programmes de la
MIRES, le programme
190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie
, du développement et de
la mobilité durables
se distingue dans la mesure où il a bénéficié des
mesures issues du plan de soutien de l'État à la filière aéronautique à
hauteur de 744
M€ d’AE et
233
M€ de CP additionnels pour le seul
exercice 2021.
Le programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en
matière économique et industrielle
connaît une attrition de son périmètre
d’action en raison du transfert des aides à l’innovation au PIA 4
mais
maintient ses engagements en faveur du dispositif Jeunes entreprises
innovantes (JEI) et du plan Nano 2022 en particulier. Le programme a
également fait l’objet d’importants retraits d’engagement
juridiques
basculés
cette année (341 M€ d’AE
), portant notamment sur un transfert
du dispositif RAPID au Ministère des armées ou sur des engagements
anciens ou sur un changement d’imputation entre programme et fonds de
concours (pour le plan Nano 2022 par exemple).
Concernant
le
programme
142 -
Enseignement
supérieur
et
recherche agricoles
, l’impact de la crise
de la Covid est réduit à une
diminution de la mobilité internationale des étudiants, les opérateurs
engagés pour certains dans un plan ambitieux de recrutement d’étud
iants
vétérinaires, paysagistes et ingénieurs ne semblent pas avoir subi d’effets
négatifs de la crise. Le programme est exécuté sans difficulté notable au
point qu’il est un programme parfois « mis à contribution » au profit des
autres programmes gérés pa
r le ministère de l’agriculture et de
l’alimentation
.
Au titre du programme 191 -
Recherche duale (civile et militaire)
,
aucune difficulté n’a été mentionnée par le responsable de programme
,
délégataire
des
crédits
exécutés
directement
sur
le
programme
363
–
Compétitivité
de la mission
Plan de relance
. Sur un programme qui
s’exécute à quasi 100
% en AE = CP ; la fin de la mission
Plan de relance
devrait permettre le retour des crédits du programme au sein de la MIRES
dont il n’est formellement jamais sorti
et qui concourt à une appréhension
globale des crédits de recherche par essence interministérielle.
D’autres effets indirects probables, plus difficiles à mesurer à ce
stade, concernent les opérateurs dont les états financiers définitifs n
’étaient
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
7
pas encore arrêtés lors de la rédaction de la présente note
. L’ensemble des
données comptables provisoires disponibles pour 2021 a ainsi été analysé
par la Cour en regard des exercices 2018, 2019 et 2020 afin d’appréhender
les premiers effets de la crise sur les opérateurs de la MIRES qui
représentent 85 % des crédits de la mission et plus de la moitié des
opérateurs de l’État. Les établissements disposant de nomb
reuses
ressources propres sont les principaux opérateurs impactés par la crise : les
CROUS, opérateurs du programme 231 au titre de la restauration et du
logement étudiant, les opérateurs des programmes 192 et 190 en ce qui
concerne les écoles du groupe Mines
–
Télécom
dont l’activité de
recherche partenariale avec le secteur privé est intense, et
l’I
nstitut français
du pétrole - Énergies nouvelles (IFPEN), établissement à caractère
industriel et commercial (EPIC). Les opérateurs du programme 172
représentent une exception dans ce contexte de crise, dans la mesure où ils
semblent afficher de bons résultats financiers,
à l’exception notable de
l’A
gence nationale de la recherche (ANR) pour laquelle une analyse qui
dépasse le calendrier imparti à la NEB paraît nécessaire.
L’année 2021 et de manière prospective l’année 2022 constituent à
plus d’un titre, des années particulières de première mise en œuvre d’outils
budgétaires et extrabudgétaires nouveaux que sont la loi de programmation
pour
la
recherche
2021-2027,
le
4
ème
volet
du
Programme
d’investissements d’avenir (PIA) et le plan «
France relance ».
S’agissa
nt
de ce dernier qui a vocation à prendre un relai prospectif à la seule gestion
immédiate de la crise, il est estimé à 1,31
Md€
d’AE et CP
exécutés pour
la mission MIRES en 2021, dont 157
M€ de crédits budgétés en LFI,
234
M€ de crédits transférés aux programmes de la mission
, et 923
M€
exécutés directement sur les programmes ouverts de la mission
Plan de
relance
. Ils concourent notamment au soutien au secteur aéronautique pour
340
M€,
à l’amélioration de la
performance énergétique des bâtiments de
l’enseignement supérieur
pour 219,5
M€,
au renforcement des moyens de
l’ANR pour 286
M€
,
ainsi qu’à l’exécution
des crédits de recherche duale
pour 150
M€
.
Seuls les contrats de plan État
–
régions (CPER) 2021-2027 dont la
première tranche de mise en œuvre devait démarrer en 2021 sont reportés
en 2022
pour n’avoir pas été signés
.
Concernant 2022, le programme 191 -
Recherche duale (civile et
militaire)
demeure rattaché dans son exécution à la mission
Plan de relance
(programme 363-
Compétitivité
) et le programme 193 -
Recherche
spatiale
, dont le MESRI a assuré la gestion transitoirement en 2021 par
délégation du ministre de l’économie,
des finances et de la relance,
désormais compétent, ce dernier ayant intégralement repris la gestion du
programme à compter de 2022.
8
COUR DES COMPTES
La question de la préservation du caractère interministériel de la
mission
Recherche et enseignement supérieur
est toujours posée après le
retrait du programme 186 -
Recherche culturelle et culture scientifique
4
et
le maintien des crédits du programme 191 dans la mission
Plan de relance
dont on connait le caractère temporaire mais qui
n’élude
pas la nécessité
de le conserver a
u sein d’une miss
ion qui contient également le programme
193, son pendant dans le financement d’opérateurs tels
que le CNES. Les
directions sollicitées dans la phase de contradiction partagent la position de
la Cour quant au maintien du caractère interministériel de la mission.
Concernant les dépenses fiscales rattachées à titre principal à la
MIRES, on constate une simplification progressive du paysage, mais la
nécessité d’évalu
er la pertinence de dépenses fiscales au montant
substantiel rattachées au programme 231 -
Vie étudiante
5
. Par ailleurs, la
suppression du mécanisme de prise en compte des dépenses de recherche
confiées à des organismes de recherche publics ou assimilés pour le double
de leur montant
actée pour une mise en conformité de la législation
nationale avec le droit européen pourrait se traduire par une tension accrue
sur la recherche partenariale des organismes publics
à l’horizon 2022.
Cependant, le législateur a instauré, en loi de finances pour 2022, et en
accompagnement de cette mise en
conformité, un crédit d’impôt au
bénéfice des entreprises qui concluent à compter du
1er
janvier 2022 des
contrats de collaboration de recherche avec des organismes de recherche et
de diffusion des connaissances et qui financent, dans ce cadre, les dépenses
de recherche exposées par ces organismes. Ce crédit d’impôt, codifié à
l’article 244
quater B bis du code général des impôts (CGI) vise à maintenir
un dispositif encourageant la recherche partenariale.
Au total, pour ce qui concerne les grandes masses budgétaires,
l’exécution de la
MIRES a été globalement moins impactée par la crise en
2021, en dehors du soutien marqué à la vie étudiante et au secteur
aéronautique
. Les crédits nouveaux engagés répondent pour l’essentiel à
des situations de traitement de la pandémie bien identifiées et à la poursuite
de mesures d’urgence prises en 2020 dont les effets perdureront jusqu’en
2023
a minima
.
S’agissant de l’élaboration d’un budget vert, la mission
bénéficie de
nombreuses actions et de financements qui permettent de répondre au
« verdissement »
de l’action publique et à la
« relance verte » de la R&D
en particulier. Mais son mode d’élaboration et les informations qui
4
Dont les crédits ont été transférés aux programmes de la mission
Culture
.
5
La réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur (200
M€)
et l’e
xonération d'impôt sur le revenu (sur option) des salaires perçus par les jeunes au
titre d'une activité exercée pendant leurs études secondaires ou supérieures (350
M€).
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
9
infléchissent les indicateurs du « verdissement » laissent encore peu de
place à un échange entre ministères et direction du budget.
10
COUR DES COMPTES
Recommandations
1.
Éviter l’anticipation du dégel de la réserve de précaution dans les
documents prévisionnels de gestion soumis au visa du CBCM dès
lors que cette levée de réserve est destinée à couvrir les dépenses
de contributions obligatoires aux OSI et inscrire les dépenses de
contributions aux OSI au niveau adéquat,
(recommandations n° 1
datant de 2013 et n° 2 datant de 2012 fusionnées et reformulées en
2021, MESRI).
2.
Fixer un calendrier pour l’élaboration d’un nouvea
u contrat
d’objectif et de performance avec le CNOUS pour la période 2022
-
2026, et procéder à sa conclusion dans l’année
,
(2018, MESRI).
3.
Achever les travaux engagés afin d’établir une méthode unique de
comptabilisation des engagements hors bilan à mettre e
n œuvre par
les CROUS. En réaliser la synthèse et l’intégrer au contrat
d’objectifs du CNOUS
,
(2017, reformulée 2018, MESRI, CNOUS).
4.
Établir pour la prochaine LFI un document offrant une vision
consolidée des crédits relatifs aux Très Grandes Infrastructures de
Recherche (TGIR) à partir de données fiabilisées,
(2018, MESRI-
direction du budget).
5.
Borner
dans le cadre d’une évaluation
impérative la dépense fiscale
n° 300208
–
« Exonération des établissements publics de
recherche, des EPES, des personnes morales créées pour la gestion
d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des
fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs
revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service public »
et lancer des évaluations des dépenses n° 110242
–
« Réduction
d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur » et
n° 120132 - « Exonération d'impôt sur le revenu (sur option) des
salaires perçus par les jeunes au titre d'une activité exercée pendant
leurs études secondaires ou supérieures », dans la perspective
d’une
suppression éventuelle,
(2015, reformulée en 2021, MESRI).
6.
Poursuivre la démarche de transparence de la « contribution vie
étudiante et de campus », rendre compte
de l’usage des fonds
alloués aux opérateurs par la
mise en place de comptes d’emploi, et
en assurer la publication,
(2018, reformulée en 2021, MESRI).
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
11
Sommaire
Synthèse
.........................................................................................................
3
Recommandations
........................................................................................
10
Introduction
..................................................................................................
12
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
..........................................
19
I -
Malgré la mise en œuvre de nouveaux moyens consacrés par la loi
de programmation de la recherche, une progression des financements
accordés à la MIRES qui ralentit depuis 2018
...............................................
19
II - La gestion des crédits et sa régularité
......................................................
26
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
..................
38
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
55
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’enviro
nnement
....................
66
Chapitre II
Points d’attention par programme
........................................
74
I -
Points d’attention liés à la gestion de la crise
.............................................
74
II -
Points d’attention structurels
....................................................................
90
Chapitre III Moyens consacré
s par l’
état à la politique
de recherche et enseignement supérieur
..................................................
128
I - Les dépenses fiscales
...............................................................................
128
II - Les opérateurs de la mission
..................................................................
146
III - Les
taxes affectées : le suivi de l’usage de la contribution de vie
et de campus reste insuffisant et manque de transparence
...........................
160
IV - Les fonds sans personnalité juridique
...................................................
162
V - Les pro
grammes d’investissements d’avenir
.........................................
167
VI - Le plan « France relance »
....................................................................
177
VII -
L’évolution de la dépense totale sur
moyenne période
..................
180
Annexes
.......................................................................................................
183
12
COUR DES COMPTES
Introduction
La
mission
interministérielle
Recherche
et
enseignement
supérieur
(MIRES) comprend,
à la différence de l’année 2020,
huit
programmes rattachés à cinq ministères :
ministère de l’enseignement
supérieur, de la recherche et de l’innovation (
MESRI), ministère de la
transition écologique
(MTE), ministère de l’économie, des finances et
de
la relance
(MEFR), ministère de l’agriculture et de l’alimentation (MAA
),
et ministère des armées (MinArm).
Les moyens dédiés à l’enseignement supérieur et à la recherche au
travers de la MIRES sont par ailleurs complétés assez largement, depuis
quelques années, par des financements extrabudgétaires et budgétaires liés
aux programmes
d’investissements d’avenir (PIA)
1 à 4, et depuis 2021,
par les crédits de la mission
Plan de
relance.
Les effets budgétaires de la
loi de programmation de la recherche (LPR) pour la période 2021-2027
seront particulièrement mis en
avant à l’occasion
de sa première année de
mise en œuvre.
L’architecture de la
MIRES
qui n’avait pas évolué depuis 2016, a
connu une modification substantielle en 2021 réduisant le champ de son
interministérialité avec le transfert acté en loi de finance initiale (LFI) 2021
des crédits du programme 191 -
Recherche duale (civile et militaire)
au
nouveau programme 363 -
Compétitivité
6
de la mission
Plan de relance
7
et le transfert du programme 186
- Recherche culturelle et culture
scientifique
au nouveau programme 361 -
Transmission des savoirs et
démocratisation de la culture
, au sein de la mission
Culture
pilotée par
le ministère de la culture et de la communication (MCC)
. L’importance de
la tutel
le exercée par le MEFR s’est en outre accrue avec sa compétence
nouvelle sur la politique de l’espace, décidé
e lors de la constitution de
l’actuel gouvernement, jusqu’alors exercée par le
MESRI et acté par le
décret d’attributions du MEFR
n°2020-871 du 15 juillet 2020. Ce même
décret précise que le MEFR s’appuie pour ce faire sur la direction générale
de la recherche et de l’innovation (DGRI) du Ministère de l’enseignement
6
P363 -
compétitivité
, action « 02
–
Souveraineté technologique et résilience », sous-
action : « Soutien au secteur spatial et financement de la recherche duale ».
7
Le programme 191 a cependant été maintenu mais est doté pour mémoire en 2021,
comme en 2022, de 0
€ en AE et CP.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
13
supérieur, de la recherche et de l’innovation (
MESRI) qui est mise à sa
disposition.
Pour garantir la continuité de la gestion du programme 193, le
transfert de la responsabilité de ce programme s’est effectué en deux
temps :
-
la DGRI a conservé la responsabilité de la gestion en 2021 et la
Direction Générale des Entreprises (DGE) a assuré la préparation
de la loi de finances 2022. En effet, une convention de délégation
de gestion a été signée le 16 décembre 2020 entre le MEFR et le
MESRI pour confier la gestion 2021 du programme au MESRI.
-
la DGE assure la gestion complète du programme à partir de 2022.
Des modifications
sont intervenues dans l’architecture des budgets
opérationnels de programme (BOP) et des unités opérationnelles (UO)
s’agissant des programmes 150 (pour tenir compte de la mise en
œuvre du
nouveau CPER) et 231.Sur les autres programmes (p 142, 172, 193, 190 et
192) a
ucun changement n’est intervenu dans l’architecture des BOP et
des
UO.
L’une des singularités de la mission réside dans le fait qu’elle
regroupe plus de la moitié des opérateurs de l’
État (223
8
sur 437). Si depuis
2008, ce paysage institutionnel est marqué par un mouvement de
rationalisation,
l’année 2021 se caractérise cependant par une certaine
stabilité, avec la création d’une
seule nouvelle entité
9
et la disparition d’un
établissement en raison de sa fusion avec un opérateur existant
10
.
L’exécution du budget de la
MIRES
pour l’année 2021 a été encore
marquée par les conséquences de la crise sanitaire et
l’effet
des mesures
gouvernementales prises en réponse à celles-ci - auxquelles se sont
ajoutées les mesures décidées dans le cadre du plan de relance. Cette année
2021 se singularise également par la mise en œuvre de la première tranche
de crédits ouverts au titre de la LPR et du PIA 4.
8
Nombre actualisé au 1
er
octobre 2021
–
cf. Jaune
Opérateurs de l’État 2022
.
9
La communauté d’universités et établissements Université Angers –
Le Mans.
10
I
ntégration de l’école nationale
d’ingénieurs de Saint
-
Etienne à l’école centrale de
Lyon.
14
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 :
répartition des crédits au sein des programmes
de la MIRES (LFI 2021, en CP, en M
€)
- Total : 28 476
M€
Source : Cour des comptes
d’après LFI 2021
Son exécution se fait sur un périmètre élargi :
- aux 11 dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission :
évaluées à 7,362
Md€,
dont 6,52
Md€ de crédit d’impôt en faveur de la
recherche (CIR) ;
- au produit de la taxe affectée « Contribution de vie étudiante et de
campus » pour 150
M€
;
- aux crédits extrabudgétaires au titre des PIA 1 et 2, pour des
décaissements estimés à plus de 1,4
Md€ en moyenne annuelle
11
au profit
des actions relevant de la MIRES
12
;
- aux crédits de la mission
Investissements
d’avenir
(PIA 3 et 4) pour
des décaissements 2021 estimés à 783
M€
au titre du PIA 3 et 0
€
au titre
du PIA 4.
11
Moyenne calculée depuis les premiers décaissements constatés en 2013 pour le PIA
1 et depuis 2016 pour le PIA 2.
12
Exemples :
Équipements d’excellence, Idex, Plateau de Saclay et fonds national de
valorisation, nucléaire de demain, aéronautique, etc.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
15
- aux crédits de la nouvelle mission
Plan de relance
estimés à
923
M€.
Selon les calculs de la Cour, les crédits ouverts par la LFI pour
2021 représentent 28,607
Md€ en autorisations d’engagement (AE) et
28,476
Md€ en
crédits de paiement (CP). Ils sont en baisse apparente
de 0,16 % en AE et de 0,65 % en CP par rapport à 2020 (28,652
Md€
en AE et 28,663
Md€ en CP en 2020
). Cette baisse apparente
s’explique
par un changement de périmètre de la MIRES. À périmètre constant
13
,
l
’
augmentation des crédits
pour l’enseignement supérieur et la
recherche se poursuit en 2021 mais de manière
plus faible qu’en 2020
.
Les crédits votés en LFI progressent en effet de + 432,31
M€
en AE et
+ 288,8
M€
en CP (soit + 1,53 % en AE 2021 contre + 2,5 % en LFI
2020, et + 1,02 % en CP 2021 contre + 1,84 % en LFI 2020).
Graphique n° 3 :
évolution des CP en LFI (2006-2022) de la MIRES
(hors variation de périmètre
, en €)
Source : Cour des comptes
La MIRES représente 5,54 % des crédits de paiement (CP) du
budget général
de l’État
en LFI 2021 (contre 5,99 % en 2020). Son poids
relatif dans les dépenses du budget généra
l de l’
État décroît depuis 2011
où il avait atteint son maximum à 6,83 %. Une remontée de ce poids de
5,54 % à 5,6 % est néanmoins observée avec la LFI 2022.
Toutefois, les crédits budgétaires de la loi de programmation de la
recherche (LPR) promulguée le 24 décembre 2020 et dont la première
13
Hors programme 191 dont les crédits sont de 0
€ en AE et CP, hors programme 186
qui a été supprimé de la MIRES et ses crédits transférés à la mission
Culture,
et hors
crédits transférés à la mission
Défense
et à la mission
Investissements d’avenir
.
16
COUR DES COMPTES
tranche
d’exécution est intervenue
en 2021,
auxquels s’ajoutent des canaux
de financement connexes comme les PIA dans son 4
ème
volet notamment
(ouvertures
d’AE
et de CP en 2021 mais aucune consommation de CP) et
les actions de la mission
Plan de relance,
étoffent significativement les
moyens consacrés à l’
enseignement supérieur et la recherche (ESR), tout
en en complexifiant le paysage et les capacités de suivi.
Graphique n° 4 :
évolution du poids de la MIRES dans le budget
général de l’État
2006-2022 (CP
–
hors variation de périmètre)
Source
: Cour des comptes d’après
les LFI
Cette baisse tendancielle sur la décennie écoulée est à rapprocher
des performances de la France en matière de dépense d’éducation et de
dépense intérieure de recherche.
Pointée
par le rapport de l’OCDE
publié en 2020
14
, la dépense
d’éducation
par étudiant est tendanciellement en baisse en France depuis
2012. Alors qu’elle augmentait sur la période 2012
-
2017 pour l’ensemble
des pays de l’OCDE, elle reculait de 0,7
% en France sur la même période.
Les statistiques publiées par la direction de l'évaluation, de la prospective
et de la performance (DEPP) du MESRI confirment cette tendance : la
dépense moyenne d’éducation par étudiant est passé
e en euros constants de
12 760
€ en 2010 à 11
580
€ en 2020
: l’augmentation de la dépense n’a
pas suivi l’augmentation des effectifs
étudiants. La loi de programmation
de la recherche (LPR) qui devait apporter des moyens supplémentaires ne
14
OCDE -
Regards sur l’éducation 2020.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
17
parait pas dans un tout premier temps, avoir ralenti cette érosion, ses effets
ne pouvant s’apprécier qu’
ex post.
Graphique n° 5 :
é
volution de la dépense d’éducation moyenne
par étudiant à prix constant
Source : Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance du MESRI,
Compte de l'éducation. (1 : y compris apprentissage ; basse 100 : 2010).
La dépense intérieure d’éducation (DIE)
agrège toutes les dépenses effectuées par
l’ensemble des agents économiques, pour les activités d’éducation : enseignement de
tous niveaux, organisation du système éducatif (administration générale, orientation,
documentation pédagogique et recherche sur l’éducation), restauration et
hébergement, médecine scolaire, transports et dépenses demandées par les institutions
(fournitures, livres, habillement).
La dépense moyenne d
’éducation
par élève ou
étudiant pour l’année n est calculée en rapportant la DIE (à l’exclusion des activités
de formation continue ou extrascolaires) aux effectifs d’élèves ou d’étudiants de
l’année civile
n calculés en prenant deux tiers des effectifs d
e l’année scolaire n
-1/n et
un tiers de ceux de l’année scolaire n/n+1.
La direction du budget dans sa réponse aux observations provisoires
a souhaité rappeler, concernant le niveau de
dépense intérieure d’éducation
pour 2020, ce qui figure dans le Jaune « rapport sur les politiques nationales
de recherche et de formations supérieures » annexé au PLF 2022, à savoir
que :
-
la dépense donnée de 11 580
€ par étudiant est encore
prévisionnelle et potentiellement sous-estimée. En 2019, la DIE
était estimée à 33,399
Md€ pour une réalisation à 3
4,036
Md€
en euros constants 2020 ;
-
l
a crise sanitaire a eu un impact sur l’effet prix. Le déflateur
permettant le passage des euros courants aux euros constants
18
COUR DES COMPTES
utilise le PIB qui a été lourdement affecté par la crise sanitaire.
En euros courants, la DIE est en fait en hausse avec 33,198
Md€
en 2019 en 2019 (définitif) pour 33,761
Md€ en prévision 2020.
Ailleurs, malgré la progression régulière des crédits de la MIRES en
volume, l
’effort de
recherche des administrations françaises (mesuré par le
ratio dépense intérieure de recherche des administrations
15
sur produit
intérieur brut
16
) est également en recul depuis 10 ans, passant de 0,79 % en
2009 à 0,75 % en 2019
17
.
15
Les administrations désignent les organismes publics de recherche (établissements
publics à caractère scientifique et technique, EPST et EPIC), les services ministériels
(y compris les armées), les autres établissements publics, tous les établissements
d’e
nseignement supérieur et de recherche
–
sous tutelle simple, multiple ou hors tutelle
du MESRI
–
les centres hospitaliers universitaires (CHU et CHRU), les centres de lutte
contre le cancer (CLCC), les associations et les fondations.
17
Cf. note flash n°1 du
Systèmes d’information et études statistiques(SIES)
de janvier
2022.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
19
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I -
Malgré la mise en œuvre de nouveaux
moyens consacrés par la loi de programmation
de la recherche, une progression des
financements accordés à la MIRES qui ralentit
depuis 2018
L’année 2021 se caractérise par un changement
significatif de
périmètre
, il s’agit
tout d’abord
de la sortie du programme 186 -
Recherche
culturelle et culture scientifique
de la MIRES (doté de 110
M€ en CP en
2020), et du maintien du programme 191 -
Recherche duale (civile et
militaire)
mais sans aucun crédit ouvert (pour mémoire, ce programme était
doté de 154
M€ en 2020).
Il s’agit par ailleurs de
deux mesures de transfert
de crédits
d’autres missions budgétaires
,
Défense
et
Investissements
d’avenir,
d’un montant global de 213
M€ (cf. section 1.1.1).
Il est tenu
compte dans les observations infra de ces changements.
L’année 2021
se
caractérise par ailleurs par
la mise en œuvre
pour sa première année
d’exécution,
de la loi de programmation de la recherche (LPR).
Les crédits ouverts (CP) en LFI pour 2021, hors compte
d’affectation spéciale (
CAS)
Pensions
, s’élèvent au titre de la
MIRES à
28,246
Md€
(28,475
Md€ CAS inclus
18
).
18
Les programmes 150 et 142 contribuent directement sur leur titre T2 aux dépenses
de pensions civiles pour 229
M€, tandis que les opérateurs passés aux responsabilités
et compétences élargies (RCE) contribuent sur leur budget au CAS
Pensions.
20
COUR DES COMPTES
Graphique n° 6 :
évolution de LFI à LFI des crédits de paiement
ouverts sur la MIRES 2016-2022
Source :
Cour des comptes d’après
LFI
–
retraitement 2021 pour comparaison sur
le même périmètre entre 2020 et 2021
19
L’évolution des crédits de
la LFI 2020 à la LFI 2021 est de - 45
M€
en AE (- 0,16 %) et de - 188
M€ en CP (
- 0,66 %), mais à périmètre
cons
tant, l’évolution
des crédits est en hausse de + 432,31
M€ en AE
(+ 1,53 %) et de + 288,8
M€
en CP (+ 1,02 %).
Cette progression est la
plus faible en pourcentage du quinquennat, malgré la mise en œuvre
de la LPR.
La loi de programmation de la recherche
20
(LPR) a organisé des
ouvertures de crédits supplémentaires sur la période 2021-2030 sur les
programmes de recherche 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
et 193 -
Recherche spatiale
ainsi que des ouvertures
liées aux mesures décidées par la loi sur le programme 150 -
Formations
supérieures et recherche universitaires.
La LPR prévoit une augmentation
graduelle des CP sur les programmes 172, 193 et 150 pour un total de
5 105,0
M€
sur 10 ans par rapport à la LFI à compter de 2021
.
Les moyens
nouveaux pour 2021 sont de + 357
M€
, dont + 224
M€ sur le P172,
+ 165
M€ sur le P150 mais de
- 32
M€ sur le P193.
L’augmentation nette
du P172 n’est cependant que de 222
M€, du fait de mesure
s de transfert
sortant à hauteur de 2,7
M€ (cf. annexe 3).
19
Retraitement 2021 : crédits du P191 rapportés à 0 (- 154
M€), crédits P186 retirés
(- 109,8
M€) et retrait des montants transférés au P146 (
- 100
M€) et au P425
(- 112,9
M€) (cf. section 1.1.1).
20
La loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour
les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à
l'enseignement supérieur - cf. annexe 3 pour plus de détails.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
21
Graphique n° 7 :
évolution des crédits de la MIRES entre la LFI 2020
et la LFI 2021 en CP (en % et en volume en
M€)
Source : Cour des comptes d’après LFI
L’augmentation de
s crédits de paiement
bénéficie à l’ens
emble des
programmes
à l’exception du
193 -
Recherche spatiale
(- 386
M€
21
, soit
- 19,08 %), du 192 -
Recherche en matière économique
(- 128
M€
22
, soit
- 16,41 %) et du 190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de la mobilité durables
(- 6,31
M€, soit
- 0,36 %).
La hausse des crédits profite en premier lieu aux programmes
150 -
Formations supérieures et recherche universitaires
(+ 234
M€,
+ 1,7 %), 172 -
Recherches scientifiques et technologiques (
+ 222
M€,
soit
+ 3,2 %),
ainsi qu’au
programme 231 -
Vie étudiante
(+ 133
M€,
soit
+ 4,82%). Elle profite en second lieu au programme 142 -
Enseignement
supérieur et recherche agricoles (+
6,38
M€,
soit
+
1,79 %).
Les crédits de paiement ouverts en LFI 2021 sont inférieurs de
12,21
M€ aux cr
édits demandés au PLF 2021. Des amendements du
21
Dont - 100
M€ de transfe
rt au programme 146 -
Équipement des forces
de la mission
Défense.
22
Dont - 112,9
M€ de transfert au
programme 425 -
Financement structurel des
écosystèmes d’innovation
de la mission
Investissements d’avenir.
22
COUR DES COMPTES
gouvernement ont procédé à une minoration des crédits demandés au PLF
2021, ce qui représente 0,04 % des crédits totaux de la mission. Les
programmes 150 (- 8,46
M€), 190 (
- 2,95
M€) et 142 (
- 0,795
M€) sont
concernés (cf. annexe 3).
Graphique n° 8 :
évolution de LFI à LFI (CP
–
M€)
Source : Cour des comptes - à périmètre constant (hors P191 et P186)
L’évolution
à la baisse des CP de la LFI 2020 à la LFI 2021
(- 188
M€)
s’explique par une hausse de
501
M€ liée à de
nouvelles
dépenses pérennes qui est compensée par une baisse de 688
M€ expliquée
essentiellement par des mesures de transfert et de périmètre et des
diminutions tendancielles de dépenses.
A -
Les mesures de périmètre et de transfert
Sur l’ensemble de la mission
MIRES, les mesures de périmètre et
de transfert représentent un solde négatif de - 485
M€ en AE et en CP
23
.
La réduction du nombre de programmes de la MIRES explique une
diminution de l’ordre de 264
M€ (154
M€ de crédits du P191 ramenés à
0
€
, et 109,8
M€ de crédit
s du P186 transférés à la mission
Culture).
Le reste de la baisse (221
€) s’explique essentiellement par
:
23
Voir le détail des mesures en annexe 3.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
23
-
le transfert de 100
M€
en AE/CP du programme 193 -
Recherche
spatiale
au programme 146 -
Équipement des forces
, au titre d’une
contribution du ministère des armées à la subvention pour charge
de service public du Centre national d’études spatiales (CNES)
;
-
le transfert de 112,9
M€ en AE et CP
sur le programme
192 -
Recherche
et
enseignement
supérieur
en
matière
économique et industrielle
correspondant au transfert des aides à
l'innovation de Bpifrance vers le programme 425 -
Financement
structurel des écosystèmes d’innovation
du PIA4
permettant ainsi
de regrouper l'ensemble des aides à l'innovation sur un seul et
même support financier.
Les mesures de transfert interne du titre 2 dépenses de personnel
(T2) au titre 3 dépenses de fonctionnement (T3) au sein des programmes
sont traitées en section 1.3.3 -
Plafonds d’emploi.
B -
L’évolution tendancielle de la dépense
L’évolut
ion tendancielle de la dépense de la MIRES est globalement à
la baisse, à hauteur de - 336
M€ en AE et
de - 192
M€ en CP
, même si le
tendanciel T2 hors CAS
Pensions
est en légère hausse (+ 3,8
M€ en AE/CP).
Deux programmes affichent une nette baisse :
-
Le programme 193 -
Recherche spatiale
accuse une baisse de
crédits de 302,7 M
€
en AE/CP attribuée en premier lieu à la baisse
tendancielle de la contribution française à l’ESA (
- 326
M€
, dont
- 253
M€
sont
la conséquence de l’apurement de la dette française
fin 2020 qui a constitué un « pic » de dépenses au titre des
contributions obligatoires), compensée à hauteur de + 23
M€ par
la hausse de la contribution française à Eumetsat.
-
Le programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en
matière économique et industrielle
affiche également une baisse
tendancielle importante de l’ordre de
- 92
M€ en AE et
- 15,6
M€
en CP
sur l’action n°3
, essentiellement expliquée par une moindre
dotation pour le plan Nano 2022 qu’en 2020.
Concernant les autres
programmes, l’évolut
ion tendancielle de la
dépense est à la hausse. Les augmentations les plus importantes
concernent :
-
le
programme
150 -
Formations
supérieures
et
recherche
universitaires
avec une hausse de 0,7
M€ en AE et
69,2
M€
en
CP liée à la poursuite à la fois
de la mise en œuvre du
protocole
« parcours
professionnels,
carrières
et
rémunérations »
(+ 12,5
M€
), de la loi orientation et réussite des étudiants
24
COUR DES COMPTES
(+ 54
M€)
, de la compensation aux établissements des frais
d'inscription des étudiants boursiers (+ 2,7
M€)
de la réforme des
études de santé avec le lancement du 2
ème
cycle (+ 19
M€)
, hausse
compensée par un recul des dépenses immobilières en raison du
lancement d’une
nouvelle généra
tion de CPER dont l’impact
budgétaire ira grandissant les années suivantes. (- 19
M€)
;
-
le programme 231 -
Vie étudiante
, dont la hausse globale
tendancielle de 56,7
M€ en AE et 54,2
M€ en CP
est relative à la
hausse du nombre de boursiers sur critères sociaux (+ 51
M€)
et à
la titularisation des personnels ouvriers
du réseau des œuvres
universitaires et scolaires (+ 6 M
€).
C -
Les moyens nouveaux et les économies
L’augmentation de moyens
attribués à des mesures nouvelles est
chiffrée à 787,6
M€ en AE
et 501
M€ en CP
.
Des moyens nouveaux sont apportés par la loi de programmation de
la recherche promulguée le 24 décembre 2020 sur un échéancier de 10 ans
(période courant de 2021 à 2030) à hauteur de + 5,105 Md
€ par rapport à
la LFI 2020.
La LPR a pour objectif de
«
porter la dépense intérieure de
recherche et développement (DIRD) des administrations et des entreprises
à au moins 3 % du produit intérieur brut annuel et la dépense intérieure
de recherche et développement des administrations (DIRDA) à au moins
1 % du produit intérieur brut annuel au cours de la prochaine décennie, et
avec l'objectif d'accroître le rayonnement et de renforcer l'engagement de
la France dans l'Europe de la recherche
»
24
.
Sur le plan de la programmation budgétaire
25
, la
mise en œuvre de
la LPR se traduit en 2021 par une augmentation de crédits de 357
M€
en
AE/CP, au profit des programmes 172 et 150:
24
Article 1
er
de la loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la
recherche pour les années 2021 à 2030 (LPR) et portant diverses dispositions relatives
à la recherche et à l'enseignement supérieur.
25
Voir détail de la programmation pluriannuelle en annexe 3.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
25
Tableau n° 2 :
répartition des crédits programmés par la LPR en 2021
Source : loi LFR
On note, comme principaux nouveaux moyens, en LFI 2021 :
-
Concernant le programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire
, + 177,9
M€ en AE/CP. Les crédits
supplémentaires sont principalement attribués par la loi de
programmation de la recherche à hauteur de 165,1
M€
(dont
164,2
M€ sur le HT2 et
0,9
M€
sur le T2). Les autres moyens
nouveaux concernent l’accompagnement du
développement des
effectifs étudiants dans l’enseignement privé (+
9
M€) et
l’extension du dialogue stratégique et de gestion aux 103
établissements passés aux responsabilités et compétences élargies
(RCE) de plus de 500 étudiants (+ 4
M€).
-
Concernant le programme 231 -
Vie étudiante
, l’augmentation à
hauteur de 79,5
M€ en AE et CP est liée
pour 49,5
M€ à l’augmentation
de la subvention pour charges de service public versée au réseau des
œuvres
, afin de financer principalement la mesure du repas à 1
€
et pour
30
M€ à la revalorisation des bourses
2020/2021 de 1,2 %.
-
Concernant le programme 172 -
Recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires
, on relève une augmentation de
358
M€ en AE et de 224
M€ en CP (sans mesures de périmètre et
de transfert
26
). Le programme 172 bénéficie en effet d’une
augmentation par rapport à 2020 de + 224,7
M€ au titre de la
première annuité de la LPR
en faveur du pouvoir d’achat des
personnels de recherche afin d’accroître l’attractivité de ces
métiers, de permettre à
l’
Agence nationale de recherche (ANR) de
se hisser au rang «
d’agence de financement de la recherche de
niveau mondial
» et de financer diverses mesures catégorielles
ainsi que des projets et équipements. Il était prévu également des
augmentations des subventions versées aux établissements,
puisque 112
M€ sont destinés à conforter le
urs budgets et 35
M€
26
- 2,71
M€ en AE et CP.
Programme
CP 2021(M€)
P172
224
P193
-32
Incidence sur le P150
165
Total
357
26
COUR DES COMPTES
supplémentaires sont destinés aux moyens de fonctionnement des
laboratoires : 22
M€ de plus de «
dotations de base » et 5
M€ pour
que les nouveaux chercheurs disposent d’une enveloppe moyenne
d’au moins 1
0 000
€ à leur arrivée, afin qu’ils puissent amorcer
leur projet de recherche.
-
Concernant le programme 193 -
Recherche spatiale
,
on relève
la
hausse de la subvention au CNES de + 17
M€
au titre de la LPR
pour la porter à 475 M
€ (
crédits disponibles 2021 AE=CP après
mise en réserve).
-
Concernant le programme 190 -
Recherche dans les domaines de
l’énergie, du développement et de la mobilité durables,
les AE ont
été augmentées de 135
M€ en LFI 2021
par rapport à 2020 au titre
des moyens d’exécution du plan de r
elance aéronautique.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
A -
Les
mouvements en cours d’exécution au niveau
de la mission
1 -
La mise en réserve initiale et son utilisation en cours de gestion
À périmètre constant, le montant de la réserve de crédits sur le périmètre
MIRES a été moins
important en 2021 qu’en 2020, alors que le montant global
de crédits augmentait. Les dégels ont été également plus massifs en 2021,
représentant 245
M€ contre 198,6
M€ en 2020
(cf. section 1.2.3).
Tableau n° 3 :
évolution de la réserve 2020-2021
(en €)
Crédits de paiement (€)
2020
2021
Montant crédits LFI
28 399 884 798
28 475 676 950
Constitution de la réserve
491 672 028
405 559 932
Réserve initiale
420 862 570
404 320 705
Surgel des reports
70 809 458
Autres surgels
Surgels techniques
1 239 227
Utilisation de la réserve en gestion
491 672 028
405 559 932
Dégel initial
0
0
Dégels en gestion
198 599 496
245 356 540
Annulations
293 072 532
157 271 060
Réserve en fin de gestion
0
2 932 332
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
27
Source :
Cour des comptes d’après RPROG
–
Évolution à périmètre constant
(hors P191 et P186)
Les paramètres de calcul de la réserve de précaution des opérateurs
de l’
État ont été maintenus à 0,5 % appliqué aux dépenses de personnel et
4 % appliqués aux autres dépenses de fonctionnement, conformément à la
circulaire du 28 juillet 2020 relative à la gestion budgétaire et comptable
des organismes et opérateurs de l’
État pour 2021.
-
Par mesure dérogatoire, la mise en réserve pour le programme 150
est calculée en appliquant un forfait de 30
M€ à la masse salariale
et au fonctionnement des opérateurs, et un taux de 8 % aux autres
dépenses. La réserve initiale est de 60,94
M€ en AE et 65,64
M€
en CP, dont 39,5
M€ en AE/CP ont été dégelés en cours de gestion.
(voir section 1.2.2).
-
Pour le programme 231, le taux de mise en réserve suit la règle
générale. La réserve initiale, de 105,48
M€ en AE et 105,44
M€
en CP, a été entièrement dégelée en cours de gestion afin de
financer notamment la hausse du nombre de bénéficiaires de
bourses sur critères sociaux, la revalorisation des bourses à la
rentrée 2021 non prévue en LFI (de + 1 %) et
la mise en œuvre de
l’indemnité inflation de 100
€
(voir section 1.2.2).
Pour les programmes 172 et 193, la mise en réserve est calculée pour
chaque opérateur indépendamment :
-
La réserve initiale du P172 est de 134,79
M€ en AE et 128,70
M€
en CP, dont 43,9
M€
de crédits en AE/CP ont été dégelés en
gestion (voir section 1.2 3). Le dégel de la réserve initiale
n’
a, et
il convient de le souligner et de le saluer, pas servi à abonder la
contribution obligatoire au titre des OSI mais à amortir en gestion
les dépenses liées à la crise sanitaire (comité CAPNET, et
prolongation de contrats de doctorants et les conventions
industrielles de formation par la recherche, CIFRE).
En effet, les crédits à destination des OSI et des très grandes
infrastructures
de
recherches/infrastructures
de
recherche
(TGIR/IR*) inscrits en LFI 2021 ont tenu compte des besoins de
financement prévisionnels de celles-ci. En outre, à compter de
l’
exercice 2021, des crédits supplémentaires ont été ouverts sur
ces dispositifs en vue de neutraliser les effets du taux de mise en
réserve (mesure dite de
«
sincérisation des OSI
»
).
Ainsi, les
crédits ouverts en LFI pour les OSI et les TGIR/IR*
internationales relevant du P172 sont passés de 491,6
M€ en AE
et 505,1
M€ en CP en 2020 à 519
,3
M€ en AE et 521,1
M€ en CP
en 2021, soit une hausse de 28
M€ en AE et de 16
M€ en CP, qui
s’explique essentiellement par une hausse des crédits destinés au
28
COUR DES COMPTES
CERN
27
et l’intégration de
FAIR
28
dans les TGIR/IR*
internationales d
es dépenses d’intervention (
titre 6).
En fin de
gestion, aucun dégel n’a été requis pour assurer la
couverture des engagements internationaux de la France. Les
effets induits par le taux de mise en réserve ayant été neutralisés
en programmation initiale, seuls des aléas liés aux taux de change
sur certains organismes (CERN, CEPMMT
29
), ou les effets d’une
reprogrammation
non
anticipée
auraient
été
susceptibles
d’entraîner une variation. Aucun événement de ce type n’est
survenu en 2021.
-
La réserve initiale du P193 était de 62,34
M€ en AE et en CP
, dont
43,01
M€ ont
fait l’objet d’un dégel en gestion
(cf. section 1.2 .2)
Un taux de mise en réserve de 4 % hors titre 2 (HT2) a été appliqué
en 2021 aux crédits destinés aux OSI du P193 (ESA, Eumetsat) en
application des dispositions prévues dans l'exposé général des
motifs du PLF 2021. La mise
en réserve s’est élevée à 45,77
M€
pour ces deux OSI en 2021. Les crédits disponibles sur le P193
étaient insuffisants pour
couvrir l’ensemble des dépenses
obligatoires de l’ESA, budgétées
« au plus juste » en LFI 2021
d’après le ministère
. Cela
l’
a conduit à demander le dégel intégral
des 43,01
M€ de réserve de précaution portant sur l’ESA. Ce dégel
a été accordé en fin de gestion, permettant ainsi le paiement intégral
de la contribution français
e à l’
ESA à hauteur de 1 075,32
Md€.
-
La mise
30
en réserve du P
142 s’
élevait à 6,87
M€ en AE et
6,89
M€ en CP
. Un surplus de mise en réserve et une annulation
de 0,9 M
€
en AE et 1,24 M
€
en CP sont intervenus. Ce surplus de
mise en réserve de crédits correspondai
t d’après le ministère
à
l’application
depuis 2019
d’un taux de mise en réserve
mutualisé
appliqué à tous les programmes budgétaires du ministère.
L
’ensemble des crédits gelés a été annulé
en LFR 1 (2,27
M€ en
AE=CP) et 2 (5,16
€ en AE et 5,50
M€ en CP)
. (voir section 1.2.2).
-
Pour le P190, i
l n’y a pas eu d’évolution dans les modalités de mise
en place de la réserve de précaution des opérateurs en 2021 par
rapport à 2020. Néanmoins contrairement à 2020, la dotation réservée
à la direction générale de
l’aviation c
ivile (DGAC) exécutée sur
l’action 14 «
Recherche et développement dans le domaine de
27
Organisation européenne pour la recherche nucléaire.
28
Principe « FAIR » applicable aux données des TGIR/IR : findable, accessible,
interoperable et reusable/faciles à trouver, accessibles, interopérables et réutilisables.
29
Centre européen de prévisions météorologiques à moyen terme.
30
Circulaire de la DB 1-BE-3927 du 10 novembre 2020.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
29
l'aéronautique civile »
a fait l’objet d’une
mise en réserve de
précaution alors que les crédits du plan de relance reçus par la DGAC
sur cette action étaient exonérés de mise en réserve, conformément
aux prescriptions de la circulaire DF-1BE-202-3927 du 10 novembre
2020 de la direction du Budget. Le montant de la réserve initiale était
de 27,2
M€ en AE et de
20,9
M€ en CP.
Un dégel de 8,6
M€ a été
effectué en gestion en AE/CP (cf. section 2.2.7).
-
Concernant le P192, le taux réduit de 0,5
% s’
est appliqué à la
masse salariale des opérateurs, mais les taux de mise en réserve
appliqués
sur
les
crédits
des
titres
3/fonctionnement,
6/interventions et 7/opérations financières (dotations en fonds
propres) ont varié entre 2,9 % et 5,6 %. La mise en réserve initiale
s’
élevait à 11,03
M€ en AE et 14,43
M€ en CP.
4,8
M€ ont été
dégelés en AE et CP pour le Groupe Mines Télécom (GMT) afin
d’atténuer les effets de la majoration de réserve subie par les
opérateurs en 2021, le reste de la réserve ayant été annulé en LFR
(5,68
M€ en AE=CP pour la LFR 1 et 0,55
M€ en AE et 3,94
M€
en CP pour la LFR 2).
Dans le contexte décrit ci-dessus et, eu égard aux mesures prises de
sincérisation budgétaire des programmes portant des contributions
obligatoires au profit des OSI, il y a lieu de porter une appréciation
positive sur les actions entreprises en 2021 pour garantir cette sincérité de
la programmation (programme 172). Il convient néanmoins de maintenir
la recommandation n° 2 de la NEB 2020 afin de traiter durablement la
question du dégel anticipé des crédits pour être en mesure de régler les
contributions obligatoir
es (cf. contribution à l’ESA en 2021
sur le
programme 193 budgétée «
au plus juste
») et ainsi complétement
sincériser la démarche de programmation budgétaire initiale.
Recommandation n°
1. (recommandations n°1 datant de
2013 et n°2 datant de 2012 fusionnées et reformulées en 2021,
MESRI)
: Éviter l’anticipation du dégel de la réserve de
précaution dans les documents prévisionnels de gestion
soumis au visa du CBCM, dès lors que cette levée de réserve
est destinée à couvrir les dépenses de contributions
obligatoires aux OSI et inscrire les dépenses de contributions
aux OSI au niveau adéquat.
30
COUR DES COMPTES
2 -
Les autres mouvements en gestion
Graphique n° 9 :
de la LFI à l’exécution
(
CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes
Les principaux mouvements concernent
31
:
-
des reports de crédits de 2020 à hauteur de 246,43
M€ en AE
et 140,36
M€ en CP
.
Les principaux reports concernent le programme
150 : (+ 126
M€ en AE et +
96,03
M€ en CP
, portant sur des opérations
immobilières). Le programme 192 a également connu des reports
importants + 28,55
M€ en AE et
+ 28,75
M€
en CP essentiellement liés au
programme Nano (en fonds de concours, les besoins étant essentiellement
portés, en phase de lancement du programme, sur les engagements). Le
programme 142 a bénéficié
d’
un report de + 88,56
M€ en AE
qui
correspondent aux créd
its destinés à la sécurisation de l’ensemble du projet
de regroupement des sites franciliens d’AgroParisTech et des laboratoires
associés de l
’INRA
E (I
nstitut national de recherche pour l’agriculture,
l’alimentation et l’environnement
), sur le campus de Saclay
32
;
31
Le détail des autres mouvements figure en annexe 4.
32
Ces crédits ont été ouverts sur le programme 142 par la loi n° 2012-1509 du 29
décembre 2012 de finances pour 2013 et reportés lors de chacun des exercices suivants.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
31
-
des répartitions (art 11 LOLF) pour 8,29
M€ en AE et CP
concernant le P150
liées à une dotation de 8,25
M€
dans le cadre de la
« convergence indemnitaire » des agents en activité en Ile-de-France et de
36 608
€ pour la prime de mobilité durable
;
-
des fonds de concours et attributions de produits pour un total
de 88,61
M€ en AE et 95,91
M€ en CP
. Le programme qui bénéficie du
plus grand nombre de fonds de concours est le P192 (+ 84,05
M€ en
AE/CP) bénéficiant tous au Plan Nano 2022. En 2021, trois arrêtés ont ainsi
porté ouverture de crédits de fonds de concours en apportant des dotations
du fonds pour l’innovation et l’industrie (FII),
du PIA 3 et une dotation
supplémentaire du PIA 4;
- des transferts à hauteur de 615,54
M€ en AE et 232,24
M€ en
CP.
Les deux principaux programmes concernés sont le P190 qui a
bénéficié d’un supplément de
744
M€ en AE et 232,96
M€ en CP
au titre
du plan de relance dans le secteur aéronautique (BOP Aéro), et le P192 qui,
dans le cadre de la reprise du dispositif RAPID par le ministère des armées,
a
transféré
un
montant
de
114,78
M€
en
AE
au
programme
144 -
Environnement et prospective de la politique de défense »
du
ministère des armées ;
-
des ouvertures globales de crédits en lois de finances
rectificatives (LFR) à hauteur de + 57,54
M€ en AE et +
62,33
M€ en
CP :
La première LFR n° 2021-953) du 19 juillet 2021 a ouvert
154,54
M€ en AE et CP au profit de
deux programmes : + 150
M€ en AE/
CP pour le P231 et + 37,43
M€ en AE/CP pour le P
190 (montant venant
compléter un dégel de la réserve de précaution de 8,7
M€, pour un total de
46
M€ pour un financement de l’avion à hydrogène).
La LFR 1 a par
ailleurs réduit les crédits du P172 de 24,85
M€ en AE/CP
(crédits gelés
partiellement annulés) et les crédits du P192 de 5,69
M€ en AE/
CP (crédits
gelés partiellement annulés).
La seconde LFR (n° 2021-1549) du 1
er
décembre 2021 a annulé sur
l’ensemble de la
MIRES 96,99
M€ de crédits en AE et 92,21
M€ en CP.
Ils étaient destinés à couvrir d’éventuels aléas du projet de regroupement
d’AgroParisTech que le programme 142 a, jusqu’en 2021, toujours su absorber. Ce
report d’autorisations d’engagement non engagées à hauteur de 88,5 M€ depuis 9 ans
aurait pu faire l’objet d’une réévaluation à la baisse, au fur et à mesure de la réalisation
du budget et d’une meilleure appréciation des aléas résiduels, le projet d’implantation
devant s’achever en
2022.
32
COUR DES COMPTES
Tous les programmes ont subi des annulations de leurs crédits gelés mis en
réserve de précaution
33
,
à l’exception du
P231 qui a reçu des crédits
supplémentaires à hauteur de 31,46
M€ en AE et 32,25
M€ en CP
afin de
financer les bourses sur critères sociaux et leur revalorisation à la rentrée
2021 non prévue en LFI (de + 1
%), la mise en œuvre de l’indemnité
inflation de 100
€ (cf
. infra section 1.2) annoncée en octobre 2021
(+ 63
M€
)
, ainsi que l’impact sur le réseau des œuvres du déploiement
d’aides renforcées pour accompagner les étudiants pendant la crise
sanitaire (7,5
M€ selon l’
exposé des motifs du PLFR 2). À cet égard, il
importe de constater que
les incertitudes pesant sur l’activité des CROUS
en raison de la crise sanitaire
avaient été d’ores et déjà
été soulignées par
le projet de loi de finances 2021, qui précisait que les hypothèses faites lors
de son élaboration devraient «
très probablement être amendées en cours
d’année afin de tenir compte au plus juste de l’évolution de la situation
sanitaire et de ses effets
».
3 -
Évolution des crédits ouverts après LFR 2020-2021
Tableau n° 4 :
écarts de crédits disponibles après LFR 2020-2021
Source : LFI et LFR 2021
Contrairement à l’exercice 2020 où l’écart entre crédits ouverts en
LFI et celui entre crédits finalement ouverts après les différentes lois de
finances rectificatives avait été substantiel (+ 329
M€ de crédits débloqués
par rapport à la LFI pour faire face à la crise sanitaire), en 2021, l’écart est
33
Le programme 142 a connu en fin de gestion une annulation de crédits en hors titre
2 (- 4,2
M€ en AE et
- 4,5
M€ en CP) dépassant la seule réserve de précaution encore
disponible (3,5
M€).
En raison de l’annulation supérieure de 1
M€ en CP à la se
ule mise
en réserve de précaution, le paiement du solde du financement de certaines petites
opérations immobilières a été reporté en 2022 pour prioriser le versement des bourses
sur critères sociaux aux étudiants via les CROUS.
L’annulation de crédits est
une
résultante du report des mobilités internationales, du
retard dans l’avancement de
travaux faisant l’objet d’un soutie
n financier du P142 ainsi que du report sur 2022, de
la signature des CPER 2021/2027.
Nom des programmes
Ecarts crédits LFI 2020/2021
CP (€)
Ecarts crédits ouverts
2020/2021 après LFR- CP (€)
150 - Formationssupérieures et recherche universitaire
234 352 790
270 696 382
231 - Vie étudiante
133 462 554
75 830 743
172 - Recherches scientifiques
222 003 803
176 768 013
193 - Recherche spatiale
-385 739 607
-257 936 314
190 - Recherche dans les domaines de l'énergie
-6 309 094
-46 772 763
192 - Recherche en matière économique
-128 355 110
-146 808 380
142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles
6 376 816
9 141 599
total
75 792 152
80 919 280
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
33
du même niveau que l’écart prévu entre LFI 2020 et
LFI 2021 (+ 81
M€
de
crédits supplémentaires finalement ouverts contre + 76
M€
au stade de la
LFI). Cependant, les programmes ont été différemment impactés. Si la
baisse de crédits du P193 prévue en LFI 2021 par rapport à la LFI 2020 se
trouve finalement minorée de - 129
M€ (
- 258
M€ au lieu de
- 386
M€
prévu en LFI), celle du P192 est majorée de + 18,4 M
€. De même le
programme 142 est majoré de + 2,76
M€. (+
9,14
M€ ouverts en lieu et
place de + 6,37
M€).
La majoration importante des crédits du P231 au cours de l’année
2020 du fait de l’impact de la crise sanitaire sur la vie étudiante a été
reconduite en 2021, mais de manière moindre, avec des ouvertures globales
de crédits en LFR de + 182
M€
en CP en 2021 (contre + 240
M€ en 2020).
Le P150 a connu en 2021 une annulation de crédits de paiement en
LFR inférieure à 2020 (- 23,58 M
€
contre - 59,92
M€
en 2020), la hausse
des crédits disponibles par rapport à 2020 prévue en LFI 2021 a donc été
maintenue.
B -
L’exécution des programmes du
MESRI
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche
universitaire
hors titre 2, le MESRI soulignait dans son document
prévisionnel de gestion (DPG 2021) que la programmation initiale des
crédits excédait les crédits disponibles de 141,43
M€ en AE et 118,04
M€
en CP
34
et anticipait que le dégel de la totalité de la réserve de précaution
(58,37
M€ en AE et 63,08
M€
en CP) pourrait être nécessaire,
ainsi qu’une
mesure de fongibilité « technique » de 3
M€, complétés d’une ouverture
nette de crédits. Dans son premier compte rendu de gestion (CRG 1), le
MESRI évaluait le besoin au-delà des crédits disponibles à 86
M€ en
AE
et 60
M€ en CP
–
réévalué à 82
M€ en AE et 5
8
M€ en CP à l’occasion du
second compte rendu de gestion (CRG 2)
35
. La demande du ministère en
CRG2 nécessitait donc le dégel de la totalité de la réserve de précaution en
AE (58,4
M€) et de 55
M€
en CP (pour une réserve totale de 63
M€
), ainsi
34
En raison des mesures liées à la crise sanitaire annoncées en décembre 2020 et janvier
2021 (tutorat étudiants, plan « santé mentale », tests Covid, prolongation des contrats
doctoraux, post-
doctoraux et d’ATER) et des acquisitions foncières pour le centre
hospitalier universitaire du nord grand Paris (CHUNGP).
35
Cette révision à la baisse des besoins non financés en LFI est notamment due à la
réévaluation des mesures sociales liées à la crise Covid (prolongation des contrats
doctoraux, tutorats, recrutement de 80 psychologues et mise en place du chèque
consultation) estimées à 60
M€ dans le CRG
2 (par rapport à 110
M€ dans le DPG),
ainsi qu’à une montée en puissance plus lente qu’envisagée des mesures RH prévues
par la LPR.
34
COUR DES COMPTES
qu’une
mesure de fongibilité asymétrique « technique » de 2,2
M€
complétés par une ouverture de 21,3
M€ en AE.
Les arbitrages de fin de gestion ont finalement limité les dégels à
39,5
M€
en AE et en CP qui ont permis de financer notamment la
compensation
aux
établissements
des
prolongations
des
contrats
doctoraux,
post-
doctoraux
et
d’ATER
,
attachés
temporaires
d’enseignement et de recherche,
(33,8
M€)
ainsi que le recrutement de
psychologues (4
M€)
et de tuteurs (1,7
M€)
.
La sous-exécution du programme
s’explique principalement par la
sous-e
xécution des crédits de l’action 14
-
Immobilier
.
S’agissant du programme 231
-
Vie étudiante
, la Cour observe que
dans son DPG daté du 19 février 2021 le MESRI anticipait un besoin de
crédits supplémentaires de 453
M€ pouvant être financé en partie par le
dégel total de la réserve de précaution (105
M€)
, soit un besoin net de
347
M€
: 179
M€ pour le financement des bourses et des aides au mérite,
56
M€ pour le financement des aides spécifiques au titre d’aides
ponctuelles en faveur des étudiants, et 218
M€ afin de conforter la SCSP
du CNOUS pour notamment compenser les pertes
d’exploitation
du réseau
des œuvres et financer le surcoût lié à l’extension du repas social à 1
€
.
Au dégel intégral de la réserve (105
M€)
,
s’est ajoutée l’ouverture
de plus de 180
M€ de crédits supplémentaires en AE et en CP (150
M€ en
LFR 1 et 32
M€ en LFR
2). Ces crédits ont financé le surcoût des bourses
par rapport à la LFI (+ 49,3 M
€), l’indemnité
ou prime inflation
36
des
boursiers (62
M€ non prévus en LFI),
et des aides spécifiques pour lutter
contre la précarité étudiante liée à la crise sanitaire (23
M€ non prévus en
LFI).
L
’exécution
du programme
est ainsi inférieure à l’enveloppe de
crédits ouverte en LFI, complétée des deux lois de finances rectificatives.
La sous-consommation marquée des crédits du programme 231 en fin de
gestion est principalement imputable à une surestimation en cours de
gestion
du nombre de boursiers à la fin de l’année 2021
(776 700 dans le
CRG 2 par rapport à 730 000 réalisés). Ce décalage de prévision a eu pour
effet un surcoût des bourses moindre
qu’anticipé en cours de gestion,
mais
aussi une sous-consommation des crédits prévus pour le financement de la
prime inflation pour les bénéficiaires de bourses en LFR 2 (76,5
M€ par
36
Indemnité inflation ou prime inflation annoncée par le Premier ministre le 21 octobre 2021
et concernant environ 38 millions de personnes : salariés, indépendants, retraités, chômeurs,
allocataires des minima sociaux, étudiants boursiers, exploitants agricoles, invalides.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
35
rapport à 61,7
M€ exécutés
–
une partie de la sous-consommation de la
prime inflation s’expliquant néanm
oins par la restriction de son versement
en 2021 aux seuls boursiers enregistrés au 31 octobre 2021
37
).
Dans un contexte de fortes incertitudes, cet écart entre la prévision
des effectifs de boursiers en cours de gestion et sa réalisation à la fin de
l’année 2021
peut
s’explique
r par la difficulté à anticiper de manière
précise les effets de la crise sanitaire sur le nombre de boursiers en 2021,
comme en 2020.
La Cour relève qu’une sous
-consommation des crédits prévus pour
le financement des bourses pourrait également être observée de façon
similaire en 2022, alors que la dépense prévisionnelle de la loi de finances
2022 est fondée sur u
n effectif d’étudiants boursiers de 777
670 pour le
premier semestre 2022 et de 779 304 étudiants boursiers pour le dernier
quadrimestre 2022, au titre de
l’année universitaire 2022
-2023 (PLF 2022).
Concernant
le
programme
172 -
Recherche
scientifiques
technologiques pluridisciplinaires
, le MESRI a anticipé, dès le stade du
DPG pour ce programme, des levées partielles de crédits mis en réserve
pour un montant de 14,1
M€ en AE et 10,4
M€ en CP
pour couvrir les
besoins liés à 3,7
M€ en AE
pour les marchés de soutien du site Descartes,
0,8
M€ en AE et en CP pour les opérat
ions liées au séisme à Mayotte,
0,6
M€ en AE et en CP pour l’
exposition universelle de Dubaï, 0,6
M€
en
AE et en CP pour le dispositif CIFRE et enfin 8,4
M€ en AE et en CP pour
financer les prolongations en raison de la crise sanitaire des contrats de
doctorants à durée déterminée/CDD. Ce dernier montant découlait de
l’enquête réalisé
e en septembre 2020 dont
l’actualisation des montants était
prévue courant 2021.
Il convient de noter qu’aucun dégel de la réserve n’a
été anticipé ni demandé pou
r la suite de l’exécution budgétaire pour
honorer les dépenses obligatoires de la France pour les principales
organisations scientifiques ce que la Cour relève de nouveau.
S’agissant du programme
193
–
Recherche spatiale
, le paiement de
la contribution française
à l’ESA nécessite 1
075,32
M€
,
c’est
-à-dire le
montant des crédits inscrits en LFI. L
’application de la
mise en réserve de
4 %
38
fait obstacle
dès l’o
uverture de la gestion au paiement de cette
dépense pourtant obligatoire. Un dégel de fin de gestion, à hauteur de
43,01
M€,
a donc été demandé dès le DPG au CBCM pour verser cette
37
Les boursiers enregistrés en novembre et en décembre 2021 avec un effet rétroactif
au 1
er
septembre 2021 percevront ainsi la prime inflation en 2022.
38
Comme pour l’exercice 2020, le programme 193, qui ne dispose pas de crédits de
titre 2, s’est vu appliquer un taux de mise en réserve de 4
% corrigé par une modulation :
Un taux de mise en réserve de 0,5 % au lieu de 4 % a été appliqué à la part de la
subvention (SCSP) du CNES correspondant à la masse salariale.
36
COUR DES COMPTES
contribution obligatoire et honorer les engagements internationaux pris par
la France. Le CBCM a acté sans émettre de réserve ces besoins en crédits
supplémentaire au bénéfice de l’ESA nécessitant le dé
gel de la réserve de
précaution. La budgétisation des OSI du programme 193 (ESA,
EUMETSAT) en 2021 comprenait pourtant la totalité des programmations
fournies par celles-ci. Ainsi, les moyens ouverts sont passés, pour ces deux
OSI, de 1 447,07
M€ en AE et CP en 2020 à 1
144,33
M€ en AE et CP en
2021. Cette baisse provient essentiellement de l’évolution des besoins de
financement de l’ESA en 2021. Après le pic de 2020 (1
401,01
M€),
destiné à solder fin 2020 la dette de financement de la France auprès de
l’ESA
, elle était estimée fin 2019 à 253
M€, la contribution française
évolue à la baisse en 2021 (1 075,32
M€) en cohérence avec les besoins de
financement actualisés exprimés par l’Agence pour 2021. En revanche, les
crédits disponibles à destina
tion d’Eumetsat
étaient suffisants pour couvrir
l
’appel à contribution d’Eumetsat
pour 2021, lequel était inférieur de
4,62
M€ à la prévision retenue en LFI pour 2021 et de 1,86
M€ par rapport
aux crédits disponibles en 2021. C’est pourquoi, la direction g
énérale des
entreprises (MEFR), qui assure la gestion complète du P193 à partir de
2022, a demandé le report en 2022 de ces 1,86
M€ de crédits disponibles
non engagés en 2021 afin de pallier, à l’inverse, un app
el de fonds pour
2022 d’Eumetsat
supérieur aux prévisions de la LFI 2022.
D’après le
MESRI, la prévision des besoins de financement fournies par Eumetsat
sont particulièrement fluctuantes tout au long de l’année et rendent difficile
l’exercice de programmation budgétaire.
À plusieurs reprises la Cour a critiqué la pratique consistant à
anticiper un dégel de la réserve de précaution dès la transmission du
document prévisionnel de gestion au CBCM.
C -
Les redéploiements additionnels en gestion
D’autres mouvements sont intervenus en gestion, au
-delà des dégels
et des annulations évoquées précédemment. Les programmes 172, 190 et
192 ont eu à utiliser la réserve en gestion, crédits rendus disponibles en
plusieurs opérations.
Le programme 172 a enregistré un premier dégel de sa réserve de
précaution pour un montant de 31
M€ en AE et CP validé par
le
« tamponné » n° 4 du 27 mai 2021 visant à financer le comité CAPNET
dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire. Un second mouvement de
dégel de la réserve de précaution est intervenu par « tamponné » n° 20 du
18 novembre 2021 pour un montant de 12,96
M€ en AE et 12,956
M€ en
CP afin
d’assurer le financement de l’impact
sur 2021 des prolongations
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
37
des contrats de recherche finalement évalués à 11,2
M€ et la prolongation
des contrats CIFRE pour un coût évalué à 1,7
M€.
La Cour souligne que les programmes de recherche 172 et 193 ont
amélioré sensiblement en 2021 la budgétisation de leurs crédits en faveur
de la contribution aux organisations internationales. Cette capacité
d’internalisation du besoin de financement par le prog
ramme 172 résulte
en premier lieu des effets de la LPR.
En effet, la Cour avait rappelé dans la recommandation n° 2 de la
NEB 2020 la nécessité d’améliorer
la sincérité de l
’
inscription des dépenses
de contribution aux OSI
au niveau adéquat et d’exclure le
s crédits
correspondant de l’assiette
de la réserve de précaution.
L’
administration du
MESRI a indiqué avoir poursuivi le rebasage entrepris depuis 2018 visant à
inscrire en LFI une budgétisation conforme aux besoins de financement
exprimés par ces organismes mais précise que le taux de mise en réserve de
4 % appliqué aux crédits destinés aux OSI au titre des dépenses obligatoires
des P172 et P193 nécessite toujours la levée de la mise en réserve. Cette mise
en réserve générait jusqu’en 2020 une impasse d’e
nviron 20
M€ sur le P172
et 45
M€ sur le P193. Un tel montant ne peut pas être absorbé par les autres
dépenses du MESRI sans remettre en cause de manière significative la
programmation. Des dégels à ce titre ont donc été demandés et obtenus, mais
cela n’
enlevait cependant rien
, d’après le ministère,
à la maitrise de
l’exécution.
La maî
trise de l’exécution n’est pas remise en cause par la Cour
mais bien la sincérité de la programmation budgétaire
s’agissant de la
couverture de dépenses résultant d’engagement
s internationaux.
Le programme 142 a fait l’objet en fin de gestion d’un dégel de
0,370
M€ sur le
s crédits de contributions au CAS pensions et de surgels à
hauteur de 0,693 M€ en AE et de 1,012
M€ en CP sur le HT2 ainsi que de
0,227
M€ sur le Titre 2 HCAS, afin de couvrir les annulations opérées en
LFR2.
Le programme 192 a quant à lui connu un dégel de 4,8
M€ au
profit
du Groupe Mines Télécom
afin d’atténuer les effets de la majoration de
réserve subie par les opérateurs en 2021.
Enfin, un « tamponné » de dégel de 8,6
M€ est intervenu en fin d
e
gestion afin de compléter le transfert de crédits du plan de relance dans le
secteur aéronautique
à destination de l’ONERA (Office national d’études
et de recherches aérospatiales) au sein du programme 190, en sus des
crédits additionnels précédemment ouverts en LFR 1 en provenance du
PIA et destinés à
l’opérateur (37,4
M€)
.
38
COUR DES COMPTES
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense
et de ses composantes
A -
Évolution de l’exécution de la mission
Graphique n° 10 :
exécution 2017-2021
(Md€)
Source : Cour des comptes
–
à périmètre constant (hors P186 et P191)
À périmètre constant, p
our l’ensemble de la mission,
les crédits de
paiement exécutés augmentent de 1,85 M
d€ entre 2017 et 2021, soit
+ 6,9 %.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
39
Graphique n° 11 :
évolution des crédits exécutés par programme
Source : Cour des comptes
Graphique n° 12 :
LFI et exécution 2017-
2021 (AE, Md€)
Source : Cour des comptes- à périmètre constant (hors P186 et P191)
40
COUR DES COMPTES
Graphique n° 13 :
LFI et exécution 2017-
2021 (CP, Md€)
Source : Cour des comptes- à périmètre constant (hors P186 et P191)
Les deux derniers graphiques ci-dessus permettent de constater la
plus grande variation entre les crédits ouverts en LFI et les crédits
consommés en 2021, de l’ordre de
300 M
€, par rapport aux années
précédentes
. Rapportés aux crédits globaux de la mission, l’écart est proche
de 2 % entre les AE ouvertes en LFI et les AE exécutées,
alors qu’il était
inférieur à 1 % les années précédentes.
Le programme 190 enregistre l’écart le plus important à la hausse
entre crédits ouverts et crédits consommés (près de 40 % en AE et de 15 %
en CP), mouvement expliqué par le transfert en cours de gestion des crédits
relance au secteur aéronautique
39
, avant le programme 231 qui enregistre
un écart de + 5 % en AE et CP.
39
Transfert de 744
M€ en AE et de 232
M€ de CP au P190 –
cf. section 2.2.7.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
41
B -
Évolution de la dépense par titre
Graphique n° 14 :
les dépenses 2017-2021 de la mission par titre (CP,
en Md€)
Source : Cour des comptes - à périmètre constant (hors P186 et P191)
Les dépenses du titre 3 (dépenses de fonctionnement) sont pour
l’essentiel des dépenses de subventions qui couvrent donc la masse
salariale des opérateurs.
42
COUR DES COMPTES
Tableau n° 5 :
crédits de paiement de la mission
–
Exécution 2021
par titre et par catégories de dépenses
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus. NB : le compte 52-dépenses
pour immobilisation incorporelle de l’État est absent en 2021.
Les dépenses du titre 3 se rattachent à plus de 99 % à la catégorie
32 - subventions pour charges de service public. En moyenne, entre 2017
et 2021, elles représentent 75,5 % des crédits de paiement exécutés. Elles
augmentent de 6,3 % sur la période (à périmètre constant), ce qui
représente 1,3
Md€.
Le poids des dépenses du titre 3 dans les dépenses de
la mission est en augmentation en 2021 par rapport à l’année précédente,
passant de 73,9 % à 75,7 %.
Les dépenses qui connaissent la plus forte progression au cours de
la même période sont les dépenses
d’intervention
(titre 6). Si elles ne
représentaient
qu’
environ 18,5 % des crédits de paiement en 2016 et 2017,
leur part relative s’élève à près de
21 % en 2021, traduisant une
augmentation de 887,74
M€ en cinq ans
. Après avoir fortement augmenté
en 2020 en raison de la crise sanitaire (+ 526,97
M€), les dépenses
d’intervention sont cependant en diminution en 2021 par rapport à l’année
précédente (- 326,09
M€).
Le programme 172 mérite à cet égard une attention particulière en
ce qu’il traduit les effets de l’augmentation des crédits liée à la LPR. Alors
qu’
entre 2019 et 2020, les crédits du P172 sont restés stables, l
’évolution
à
la hausse constatée en 2021 traduit en effet une première étape de la mise
en œuvre de la LPR.
Ceci explique l’acc
roissement des AE entre 2019 et
M€
%
Titre 2 - Dépenses de personnel
645,11
2,2%
21 Rémunérations d'activités
379,19
1,3%
22 Cotisations et contributions sociales
261,92
0,9%
23 Prestations sociales et allocations diverses
4,00
0,0%
Titre 3 - Dépenses de fonctionnement
21 796,28
75,7%
31 Dépenses de fonctionnement autres que de personnel
48,68
0,2%
32 Subventions pour charges de service public
21 747,60
75,6%
Titre 5 - Dépenses d'investissements
65,77
0,2%
51 Dépenses pour immobilisations corporelles
65,77
0,2%
Titre 6 - Dépenses d'intervention
5 935,33
20,6%
61 Transferts aux ménages
2 486,83
8,6%
62 Transferts aux entreprises
794,91
2,8%
63 Transferts aux collectivités territoriales
10,27
0,0%
64 Transferts aux autres collectivités
2 643,33
9,2%
Titre 7 - Dépenses d'opérations financières
331,56
1,2%
71 Prêts et avances
12,61
0,0%
72 Dotations en fonds propres
312,95
1,1%
73 Dépenses de participations financières
6,00
0,0%
Total des crédits de paiement exécutés
28 774,06
100,0%
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
43
2021 de l’ordre de +
7 %. Au sein du programme, certaines actions
bénéficient d’augmentations plus remarquables.
Sur l’action
01 « Pilotage et animation » :
l’augmentation
des
crédits en AE de + 36 ,5 % en trois ans correspond aux dispositifs relevant
de cette action qui s’inscrivent dans le cadre fixé par les orientations de la
politique scientifique et les priorités nationales de la recherche déclinées et
mises en œuvre par les établissements d’enseignement supérieur et de
recherche. La majeure partie des crédits portés par cette action est
consacrée au financement d’interventions et de dispositifs ministériels.
On y trouve notamment les conventions industrielles de formation par
la recherche (CIFRE), les crédits consacrés au volet recherche des contrats de
plan État-régions (CPER), les incitations à la recherche en entreprise
(incubateurs et concours jeunes entreprises innovantes
–
i-Lab pour la part
restant à charge du programme 172), les soutiens aux plans nationaux, et plus
particulièrement dans le domaine de la santé et de l’intelligence artificielle,
Plus en détail, et sous l’impulsion des crédits ouverts au titre de la
LPR, peuvent être cités également :
le dispositif dialogue contractuel ;
la création d'une voie dédiée à l'innovation à l'Institut universitaire
de France (IUF-Innovation) ;
les crédits au titre de la « science et société ».
En LFI 2021, les crédits ouverts pour l’action 01étaient de 280,5
M€
en AE et 278,1
M€ en CP, en hausse de 18,5
M€ en AE et de 20
,1
M€ en
CP par rapport à la LFI 2020. En exécution, la dépense s’est établie à
286,4
M€ en AE et 289,5
M€ en CP.
En programmation initiale, les crédits prévus sur la sous action 3
« soutien à la recherche
», s’élevaient à 140,5
M€ en AE et 139,84
M€ en C
P.
En exécution, les crédits exécutés se sont élevés à 165,5
M€ en AE et 168,5
M€
en CP. Le différentiel constaté tient essentiellement à la prise en charge
d’opérations financées par le dégel obtenu en gestion au titre du CAPNET
(+ 31
M€ en AE et CP) et a
ux effets du taux de mise en réserve appliqué aux
crédits programmés sur l’action 1 (4
%, soit - 5,6
M€ en AE et en CP).
Sur les autres actions et notamment l’action 14 «
moyens généraux
et d’appui à la recherche
», les augmentations répondent aux autres lignes
directrices de la LPR à savoir la revalorisation des carrières, des moyens
aux laboratoires et un soutien accru des organismes de recherche et des
infrastructures.
S’agissant de l’action 02 «
ANR »,
l’augm
entation des crédits en
AE de + 20,3 % corres
pond aux crédits d’intervention de l’ANR dont la
LPR prévoit l’augmentation substantielle
sur le long terme
afin d’accroitre
son champ d’intervention et améliorer
sensiblement les taux de
44
COUR DES COMPTES
sélection/succès
à ses appels d’offre
(23,25 % en 2021). Les dépenses
d’int
ervention (titre 6
) exécutées en CP en 2021 s’élèvent à 895
M€ dont
693,9
M€ pour l’ANR et 78
M€ pour les I
nstituts Pasteur et Curie.
C -
Les plafonds d’emploi
Graphique n° 15 :
plafond d’emplois
ministériel et exécution
(en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes
–
–
d’après rapport annuel de
performance 2021
Sous l’effet de la mise en œuvre de l’article 11
40
de la loi de
programmation des finances publiques (LPFP) 2018 - 2022,
l’écart entre
les plafonds d’emplois de l’État et leur exécution tend à se réduire
depuis
l’exercice 2019.
Cette mesure a aussi eu pour conséquence une baisse du plafond
d’emploi
depuis 2018 pour le programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire.,
pour lequel l’écart entre l’exécution et les
plafonds était significatif (8 016 en LFI 2018 contre 6 794 ETPT en LFI
40
Article 11 de la LPFP 2018 - 2022 du 22 janvier 2018 : «
A compter de l'exercice
2019, le plafond des autorisations d'emplois prévu en loi de finances initiale, spécialisé
par ministère,
(…)
ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d'emplois constatée
dans la dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des
mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus
».
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
45
2021)
–
bien que cette diminution s’explique également par la poursuite d
u
passage aux responsabilités et compétences élargies des opérateurs qui
entraîne un transfert d’effectifs du T2 ministériel vers le T3 de
s
opérateurs
41
(cf. section 1.3.4).
Graphique n° 16 :
plafond d’emplois et exécution
(en ETPT pour les opérateurs)
Source : Cour des comptes
–
d’après rapport annuel de performance
2021
À
l’instar des constats
dressés les années précédentes, les plafonds
d’emploi fixés par la LFI n’ont pas été atteints
,
ce qui s’explique
par le fait
que le pilotage des effectifs
s’
effectue via les schémas
d’emplois (plafond
en personnes physiques) alors que le plafond
d’
emplois
s’
applique à des
équivalents temps plein travaillé (ETPT) ; le différentiel correspondant
notamment aux vacances
d’emploi
dont l’une des causes est la longueur et
la complexité des procédures de recrutement des enseignants-chercheurs.
De plus une partie des emplois est financée par les établissements sur leurs
ressources propres.
Dans la
loi de finances initiale pour 2021, le plafond d’emplois
rémunérés par les opérateurs
s’
élevait à 259 825. Près des deux tiers
relèvent des opérateurs du programme 150 soit 166 129 ETPT. Cette
prévision intègre les transferts d’emplo
is.
41
Entre 2018 et 2021, 584 ETPT ont ainsi été transférés.
46
COUR DES COMPTES
À la date de délibéré du rapport provisoire, les ministères ne
disposaient pas des données actualisées d’exécution des plafonds
d’emploi
s
pour l’exercice 2021. La Cour souhaite en être destinataire
à l’occasion de la
contradiction.
D -
Les dépenses de personnel
L’ensemble des dépenses de personnel représente une part
prépondérante des crédits alloués sur l’ensemble de la mission
:
-
Les dépenses de personnel des ministères et des opérateurs
qui ne sont pas passés aux responsabilités et compétences
élargies (RCE) figurent au titre 2 et ne représente que 2,2 %
des dépenses de la mission :
Tableau n° 6 :
dépenses de personnel en € (titre 2 CAS inclus)
Source : Chorus
-
Pour les établissements passés aux RCE, les crédits visant à
rémunérer les personnels font partie de la SCSP inscrite au titre 3.
S’agissant
du
programme
150
-
Formations
supérieures
et
recherche universitaire
, l’année 2021 est marquée par l’accession au
x RCE
de trois nouveaux établissements.
42
Concernant le programme 192 -
Recherche et enseignement
supérieur en matière économique et industrielle
depuis la LFI 2021 et le
passage au RCE du Groupe Mines Télécom emportant transfert sur titre 3
de sa masse salariale, ce programme ne comprend plus de titre 2.
Pour le programme 142 -
Enseignement agricole
, les montants
disponibles en T2 s’établissaient à 227,31
M€ en AE=CP.
A ces crédits
disponibles s’ajoute le transfert de 781
030
€ au titre des mesures LPR
42
École nationale d’ingénieurs de Saint
-Etienne (par intégration dans Centrale Lyon),
INSA de Lyon, École nationale des Chartes.
LFI 2020
Execution 2020
(AE=CP)
LFI 2021
Execution 2021
(AE=CP)
Programme 150
526 779 083
505 007 977
512 533 454
421 200 391
Programme 142
225 046 837
220 130 952
228 454 481
223 911 389
Programme 192
93 936 004
89 944 965
0
0
Total MIRES
845 761 924
815 083 894
740 987 935
645 111 780
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
47
(régimes indemnitaires PRES
, pôles de recherche et d’enseignement
supérieur, et PES
, prime d’excellence
scientifique) et deux virements des
programmes 143
43
et 215
44
soit 228,45
M€ au total
.
S’agissant des plafonds d’emplois, le plafond du programme 142 est de
2 807 ETPT
45
et celui des opérateurs (lesquels ne basculent pas aux RCE pour
leur masse salariale) relevant de ce même programme était de 1 202 ETPT
46
(+ 18 en 2021 pour le renforcement des missions des écoles vétérinaires).
Au CRG 1, la consommation du P142 est de 2 798 ETPT sur 2 807
autorisés soit un écart entre le DPG et le CRG de
–
9. Il s’explique sel
on le
ministère par la mise en place de procédures de recrutement au fil de l’eau
et la faible attractivité des postes.
En revanche s’agissant de la masse
salariale, une demande d’augmentation a été réalisée à hauteur 0,78
M€ en
provenance du MESRI pour financer les deux premières mesures de la LPR
visant à augmenter, comme il vient d’être dit, les indemnités PRES et la
PES des enseignants du supérieur (décret n° 2021-831 du 28 juin 2021). La
sous-exécution prévue en CRG 1 (- 9
ETPT) s’amplifie en CRG 2
(- 22
ETPT) du fait d’une baisse des recrutements et du décalage sur le
dernier quadrimestre des recrutements prévus à l’é
té. Le décalage vers
l’automne de ces recrutements concerne des effectifs non enseignants
affectés dans les laboratoires, ce qui n’a donc pas affecté les conditions de
la rentrée dans les établissements d’enseignement supérieur.
E -
Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention représentent 5,9
Md€ de CP en
exécution 2021, dont plus de 70 % de dépenses de guichet. Trois
programmes présentent une part de dépenses d’intervention significative
:
le programme 231 -
Vie étudiante
portant les aides directes aux étudiants
et notamment les bourses de l’enseignement supérieur
dont les enjeux sont
présentés en section 2.1.2 (2,5
Md€ en exécution 2021, soit 80
% des
crédits exécutés), le programme 172 -
Recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires
(1,4
Md€, dont 511,9
M€ pour les OSI
43
Programme
Enseignement technique agr
icole de la mission interministérielle
Enseignement scolaire.
44
Programme
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
de la mission
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales.
45
2 757 ETPT sont rémunérés sur le titre 2 du programme 142, les 50 autres concernant
des postes affectés dans ces mêmes établissements mais non imputés sur leurs dotations
(chefs de projet, doctorants) ou consacrés à la convention de coopération territoriale
"Alliance agreenium ».
46
Rémunérés par les SCSP versées aux établissements à partir du programme 142.
48
COUR DES COMPTES
et 895,07
M€ pour entre autres, l’ANR et les instituts Pasteur et Curie) ainsi
que le programme 193 -
Recherche spatiale
(1,14
Md€ pour les OSI).
Les dépenses d’intervention du programme 150
-
Formations
supérieures et recherche universitair
e concernent principalement des
dotations
réglementées
au
titre
de
l’action
04
«
Établissements
d’enseignement supérieur privés
» pour un montant de 93,9
M€ en LFI
2021
(+ 10,6 % par rapport à la LFI
2020). L’exécution 2021 s’élèv
e à 90,2
M€.
En ce qui concerne la recherche, les crédits d’intervention (catégorie
64 du budget de l’État en particulier) sont versés à l’ANR, à des
associations ou des fondations de recherche médicale. Ils portent
également sur la couverture des contributions françaises aux OSI, ainsi
qu’aux très grandes infrastructures de recherche internationales (TGRI),
assimilées à des OSI, à instar du projet international ITER et de la société
civile Grand équipement national de calcul intensif (GENCI) mettant en
œuvre des actions au niveau national et européen. En gestion, l’exécution
constatée s’est établie à 1
543 279 758
€ en AE et 1
406 938 743
€ en CP
(données extraites de Chorus au 13 janvier 2022) soit un écart de 5,1 % en
AE et 4,3 % en CP. Cet écart résulte
pour l’essentiel de l’application du
taux de mise en réserve de 4 %.
Les crédits aux OSI de l’ensemble des programmes 172 et 193
connaissent une diminution de 289
M€ entre les exécutions 2020 et 2021,
sans écart notable avec les prévisions.
Les crédits o
ctroyés à l’ANR sont constitués pour l’essentiel de
crédits d’intervention
-transferts. Les AE et les CP prévus en 2021 (hors
budget de fonctionnement de l’agence) s’élèvent respectivement à 839,4
M€
et à 693,9
M€
47
pour l’ANR comme l’indique le tableau n°
6 ci-dessous et
pour mémoire, à 78
M€ pour les instituts Curie
et Pasteur. Les CP versés en
2021 à l’ANR sont de 693,9
M
€ conformes à la notification initiale faite à
l’opérateur auxquels s’ajoutent 13,5
M€ au titre d’actions spécifiques
inscrites en LFI s
ur l’action 01 du programme, principalement au bénéfice,
à la sous-action 03, du plan intelligence artificielle (IA).
L’exécuté 2021 en
CP s’élève à
707,4
M€ incluant le plan IA.
Le budget de fonctionnement de l’ANR est de 29,5
M€ au titre de la
SCSP 2021 prévue en LFI. Les montants finalement versés sont légèrement
supérieurs à 29,98
M€, un complément de 450
000
€ au titre du montage
de la «
plateforme commune d’appels à projets en recherche
»,
opérationnelle fin 2021 et détaillée infra ayant été alloué en gestion.
47
En LFI, la direction du budget indique pour sa part que les crédits en AE et CP hors
budget de fonctionnement s’élevaient à 894,5M€ et 742,8M€. l.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
49
Les crédits d’intervention
versés à
l’ANR abondent les programmes
de recherche de l’agence
. Ils financent ainsi les appels à projets des acteurs
de la R&D. Ces crédits évoluent de la façon suivante, marquant une très
nette progression des AE et d
es CP en 2021 sous l’impulsion des crédits
alloués au titre de la LPR.
Graphique n° 17 :
c
rédits d’intervention exécutés par l’ANR
de 2015 à 2021
Source : MESRI-DAF.
En M€. Les données 2021 sont
issues du BR2
de novembre 2021.
S’agissant du CEA, les dépenses d’intervention se sont élevées à
211,34
M€ en CP (contributions aux TGIRI et à ITER
). 0,11
M€ ont été
versés en dotations en fonds propres pour des opérations relevant du CPER
recherche.
Tableau n° 7 :
crédits d’intervention
-transfert des principaux
opérateurs de programmes 172 et 193
pour l’année 2021
Source : MESRI-DAF
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
AE
CP
Dotations en
fonds propres
AE
CP
AE = CP
P193
CNES (ESA)
1 075 317 370
1 075 317 370
P172
CEA (TGIRI)
56 625 840
59 336 832
P172
CEA (ITER)
152 000 000
152 000 000
P172
CNRS (TGIRI)
70 598 714
70 599 714
P172
ANR
839 488 417
693 910 307
P172
IFREM ER
2 100 000
2 194 030 341,00
2 051 164 223,00
2 100 000,00
TOTAL
Trans fe rts
Opé rate urs
Programmes
50
COUR DES COMPTES
F -
Les dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement du titre 5 (93,1
M€ d’AE et 65,8
M€
de CP en exécution 2021) représentent une faible part des dépenses de la
mission.
La
majeure
partie
est
exécutée
sur
le
programme
150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
(86,9
M€ en AE
et 63,5
M€ en CP), les autres programmes concernés étant le 231
-
Vie
étudiante
(2,99
M€ en AE et 1,5
M€ en CP) et le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
(3,2
M€ en AE et 0,78
M€ en CP).
Tableau n° 8 :
montant des AE/CP en exécution 2021 pour le titre 5
Source
: Cour des Comptes d’après Choru
s
Une partie des dépenses
d’investissement est réalisée directement
par les opérateurs qui supportent ces dépenses à partir de leur capacité
d’autofinancement (CAF) et de leur fonds de roulement. Les éventuelles
dotations en titre 7 (dépenses d’opérations
financières) concernent des
opérations en capital, assimilables à des dotations. Elles couvrent
notamment le financement d’opérations immobilières dont la maîtrise
d’ouvrage est confiée par l’État à un opérateur ou à une collectivité
territoriale.
Tableau n° 9 :
montant des AE/CP en exécution 2021 pour le titre 7
S
ource
: Cour des Comptes d’après Chorus
Programme s
AE (en €)
CP (en €)
150
86 870 434
63 459 841
172
3 236 597
776 046
231
2 987 730
1 534 109
Titre 5 MIRES
93 094 761
65 769 996
Programme s
AE (en €)
CP (en €)
142
14 439 517
14 971 583
150
64 480 854
152 993 194
172
35 312 781
36 068 225
190
32 506 713
28 184 896
192
2 692 157
3 817 157
231
93 925 807
95 526 824
Titre 7 MIRES
243 357 829
331 561 880
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
51
L’opération Campus et les contrats de plan État
-régions (CPER)
sont les principales opérations et concernent surtout le programme
150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
et, dans une
moindre mesure, le programme 231 -
Vie étudiante
.
-
L’opération
Campus
Lancée en 2008, l’opération Campus avait pour objectif d
e rénover
massivement le patrimoine immobilier universitaire, tout en accompagnant
le mouvement de
réforme de l’enseignement supérieur
engagé par la loi
relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) du 10 août
2007.
L’opération repose principalement sur des crédits extrabudgétaires
48
mais comporte également un volet financé par des crédits budgétaires.
48
Dix sites, sélectionnés dans le cadre d’un appel à projet en 2008, se partagent une
dotation exceptionnelle extrabudgétaire de 5
Md€, dont les revenus permettent de
rémunérer les titulaires de contrats de partenariat ou de marchés.
52
COUR DES COMPTES
Tableau n° 10 :
état des versements effectués sur le programme 150
au titre de l’opération Campus (exercice 2021)
Source : MESRI
-
Les CPER
Dans le cadre de la génération des CPER 2015-2020, 500 opérations
ont été programmées pour une enveloppe contractu
alisée par l’État de
1,02
Md€ sur les programmes 150
-
Formations supérieures et recherche
universitaire
(925,44
M€) et 231
-
Vie étudiante
(98,95
M€).
Au terme de l’exercice budgétaire 2021, le taux d’exécution en
autorisations d’engagement est de plus de
90 % pour le programme 150 et
de plus de 98 % pour le programme 231. La couverture en crédits de
paiement des autorisations d’engagement ouvertes s’élève à 63,8
% pour
le programme 150 et à 91,4 % pour le programme 231.
Projet campus
AE (en M€)
CP (en M€)
Projets réalisés en PPP
Campus innovant Dijon
0,94
1,62
Campus numérique UE Bretagne
1,64
2,65
Campus prometteur
Clermont-Ferrand MLV
0,43
0,66
Campus Grand Lille CP2 formation innovation
1,66
3,48
Campus Grand Lille CP1 Cité Scientifique
1,27
2,73
Campus Lorran opération MIM
1,13
2,47
Campus Lorrain opération Biosanté Brabois
1,75
3,32
Campus prometteur Paris-Est-Copernic
1,08
2,93
Sous total PPP signés
9,88
19,87
Projets réalisés en MOP
Campus prometteur Clermont-Ferrand CRBC
Soldé
Campus innovant Cergy Pontoise
0,20
10,40
Campus Lorrain "Gestion Management"
Soldé
Campus prometteur Nantes nouveau Tertre
Soldé
Campus Prometteur Nice St-Jean d'Angély
Soldé
Campus prometteur Nice Pasteur 1 - PEMED-PCV
0,00
0,00
Campus prometteur Nice Pasteur 2 - HELIIX
2,86
0,00
Campus prometteur Nice Institut de physique - Infini
0,00
7,81
Campus innovant Valenciennes
Soldé
Sous total opération MOP
3,06
18,21
Total opération campus 2021
12,94
38,08
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
53
Tableau n° 11 :
crédits mobilisés de 2015 à 2021 au titre
de
l’exécution des CPER 2015
-2020
Source
: Cour des comptes d’après les données du
MESRI (hors contrats de
convergence et de transformation Outre-mer)
S’agissant des CPER 2021
-2027, les enveloppes régionales allouées
aux préfets de région dans leurs mandats de négociation pour
l’enseignement supérieur représentent un montant de 1
176,53
M€
49
. Les
négociations de la génération 2021/2027 des CPER, s’avérant plus lentes
que prévu, leur signature qui devrait intervenir en 2022 a été retardée. Selon
le ministère, environ 90
% de l’enveloppe allouée devrait porter sur le
programme 150, et le solde sur le programme 231.
L’état d’avancement des négociations
de la génération de CPER
2021-2027 explique également la programmation tardive des crédits pour
l’ann
ée 2021, intervenue au cours du troisième trimestre avec une
enveloppe contrainte représentant un tier
s d’une annuité théorique
(53,2
M€) qui permet d’atteindre pour la
première
année d’exécution un
taux d’exécution en AE de 4
,5 %.
Tableau n° 12 :
crédits mobilisés en 2021 au titre de l’exécution
des CPER 2021-2027
Source
: Cour des comptes d’après les données du
MESRI
Après la signature des contrats, leur suivi physico-financier sera mis
en œuvre. Il devrait être modernisé par rapport à la génération précédente,
49
Soit une reconduction de l’enveloppe CPER 2015
-2020 étendue à une 7
ème
année.
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2015
100,14
11,04
17,61
4,69
117,75
15,73
2016
139,53
24,87
18,52
13,93
158,05
38,80
2017
176,55
51,41
17,67
14,22
194,22
65,63
2018
137,67
74,58
15,13
18,07
152,80
92,65
2019
126,26
137,02
13,96
14,74
140,22
151,76
2020
154,31
122,88
14,29
13,29
168,60
136,17
2021
110,23
9,90
120,13
TOTAL
834,46
532,03
97,18
88,84
931,64
620,87
Exécution
en M€
P150
P231
TOTAL
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2021
42,70
2,83
10,47
0,31
53,17
3,14
TOTAL
42,70
2,83
10,47
0,31
53,17
3,14
Exécution
en M€
P150
P231
TOTAL
54
COUR DES COMPTES
en s’appuyant sur un système d’information en cours de développement
par la direction générale des collectivités locales.
S’agissant des dépenses d’investissement qui concernent le
programme 172, les crédits exécutés en 2021 en titre 5 découlent
d’une
convention passée avec l’EPAURIF
50
, qui conduit pour le compte du
MESRI
un ensemble d’études préalables aux futurs travaux de rénovation
du site du Val de Grâce
51
. Les bâtiments
de l’ancien hôpital d’instruction
des armées doivent héberger à terme les occupants du projet PariSanté
Campus. Dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques
introduisant l'obligation d'une évaluation socio-économique préalable pour
tous les projets bénéficiant d’un financement de l’État ou de ses
établissements ou agences
, ce projet fait l’objet en 2021
52
d’une déclaration
à l’inventaire du secrétariat général pour l’investissement,
SGPI (dès lors
que ce financement dépasse 20
M€ HT) et d’
une contre-expertise
indépendante organisée par le SGPI.
À
cet égard, s’agissant de la préfiguration du Campus Val
-de-Grâce,
l
a chronique de l’exécution 2021 des opérations financées par les
programmes du plan de relance, et dont la gestion est confiée à la DGRI,
la présente en première ligne du tableau ci-dessous.
50
Établissement public d’aménagement universitaire d’Ile
-de-France.
51
Suite au lancement officiel du projet Val-de-Grâce par le Président de la République
le 4 décembre 2020, le site de l’ancien hôpital d’instruction des armées sera réhabilité,
afin d’y établir un campus de formation, de recherche et d’innovation de rang mondial
sur le thème de la santé numérique nommé « PariSanté Campus ». Une répartition des
surfaces sera effectuée entre celles destinées à abriter des activités relevant du champ
concurrentiel (hôtels d’entreprise, incubateur, logements étudiants…), nécessairement
majoritaires, et celles relevant du secteur public, à
travers l’association de cinq
opérateurs publics au projet.
En attendant l’achèvement de l’opération immobilière, un lieu préfigurateur (Paris
15
ème
arrondissement) permet de donner corps dès 2021 au projet. Ce lieu préfigurateur,
incluant un hôtel d'entreprises et un incubateur, accueille étudiants, enseignants-
chercheurs, chercheurs issus des opérateurs associés au projet : INSERM, INRIA, PSL,
« Health Data Hub » et Agence du numérique en santé. Une enveloppe dédiée au
financement de ce lieu préfigurateur a été ouverte au titre du plan de relance pour un
montant de 45
M€. Le reste du financement sera apporté par les partenaires publics
ainsi que par l’exploitation des espaces dédiés à l’activité d’hôtel d’entreprises et
d’incubateur.
52
A l’instar du projet immobilier de l’Université de Toulouse 3.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
55
Tableau n° 13 :
opérations «
d’investissement
» financées
par les crédits de la mission
Plan de relance
sous gestion du MESRI
Source : MESRI-DAF
Aucune de ces actions ne s’es
t traduite par
l’enregistrement d’
une
dépense d’investissement
sur le budget de l’
État
, puisqu’il s’agit de crédits
de fonctionnement (SCSP de l’INSERM), d’intervention (ANR) et de
fonds propres.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
Une synthèse portant sur la soutenabilité de la trajectoire budgétaire
de la mission est ici proposée suivant différentes temporalités. Une attention
particulière a été portée aux effets de la crise et de la relance sur la
soutenabilité. Les définitions précises des indicateurs employés pour
appréhender la soutenabilité budgétaire ainsi que l’ensemble de mouvements
intervenant en fin de gestion, sont détaillés dans l’annexe n°
5.
Les grandes évolutions structurelles qui vont jouer sur la
soutenabilité de la mission sont abordées à la section 2.2. Les points relatifs
à la crise font par ailleurs l’objet d’un développement spécifique à la
section 2.1.
A -
La trajectoire à court terme : des reports de charge
estimés en très légère augmentation
Les dettes non financières (DNF) correspondent aux engagements
juridiques (AE consommées) pour lesquelles le service a été fait mais qui
n’ont pas encore fait l’objet d’un décaissement (CP non encore
Programme
Llibe llé
Total projet
AE 21
CP 21 executés
Nature de la dépense
363
Préfiguration
du Campus
Val-de-Grâce
45 000 000 €
45 000 000 €
45 000 000 €
SCSP (Inserm)
363
Préservation
de l'emploi
R&D
300 000 000 €
128 000 000 €
128 000 000 €
transfert (ANR)
364
Renforcement
de l'ANR
428 000 000 €
286 000 000 €
286 000 000 €
transfert (ANR)
362
Relance immo
124 016 142 €
124 016 142 €
26 764 683 €
fonds propres
56
COUR DES COMPTES
consommés)
53
. Il s’agit de dettes certaines et exigibles qui devront faire
l’objet d’un
report de crédits en 2022. L’évaluation des dettes fournisseurs
n’étant pas connue avec précision pour tous les programmes, l’analyse s’est
donc concentrée sur l’évaluation des charges à payer (CAP). L’évolution
d’ensemble des CAP de 2020 à 2021est retrac
ée dans le tableau ci-après :
Tableau n° 14 :
évolution des charges à payer (CAP)
entre le 31 décembre 2020 et le 31 décembre 2021
Programme
CAP 2020
(en M€)
CAP 2021
(en M€)
Différence
(en M€)
Part des CAP 2020 en
regard des crédits 2020
Part des CAP 2021 en
regard des crédits 2021
Différence
(en points)
172
564,22
706,38
+142,16
2 %
2,5 %
+0,5
150
701,82
677,79
-24,03
2,5 %
2,4 %
-0,1
231
6,36
14,98
+8,62
0 %
0 %
0
192
2,0
0,1
-1,9
0 %
0 %
0
193
0
0
0
0 %
0 %
0
190
4,34
20,78
+16,44
0 %
0 %
0
191
142
0
0,16
+ 0,16
54
0 %
0 %
0
MIRES
1 278,74
1 420,19
141,45
4,5 %
4,9 %
+0,4
Source
: Cour des comptes d’après les ministères et les CBCM. L
es programmes sont ici classés par ordre décroissant de
la part des CAP en regard des crédits 2021 (CP de l’ensemble la mission MIRES, LFI 2021). Il est à noter que les
chiffres 2021, recueillis plus précocement qu’en 2019 dans le cadre d’un calendrier acc
éléré pour la campagne des NEB,
sont susceptibles d’évoluer à la baisse si des décaissements 2021 sont enregistrés tardivement dans le système
d’information Chorus.
À l’échelle de
la MIRES, les CAP sont en très légère hausse en 2021
(+ 0,4 point). Cette augmentation est imputable à titre principal au
programme 172. Ces charges à payer sont celles issues automatiquement
du système d’information financière Chorus en fin d’exercice. Il s'agit pour
l'essentiel de transferts indirects (T6) ou de dotations (T7) à des opérateurs
de l'enseignement supérieur et de la recherche engagées dans Chorus, dont
le service est réputé fait à hauteur de l'engagement (dits flux 2
55
) et qui
53
Sur un plan formel, les DNF sont composées des dettes fournisseurs et des charges à
payer (voir l’annexe n°
5 pour de plus amples détails). Certains gestionnaires de
programmes qualifient abusivement les DNF de « charges à payer au sens large) ou de
charges à payer (dettes fournisseurs incluses).
54
Frais de gestion des CROUS.
55
Selon le fascicule Macro-Processus n° 3 Exécution de la dépense édité par la direction
du budget.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
57
n'ont pas intégralement donné lieu à décaissement en 2021. Il peut s'agir de
soldes restant à verser sur 2021 comme de versements obéissant à des
échéanciers plus longs.
Les programmes de la MIRES voient leurs CAP augmenter
globalement à hauteur de 141,45
M€
par rapport à 2020. Les charges à
payer du programme 172 sont principalement relatives à l'ANR
(702,32
M€) ainsi qu’à des soldes dus au titre de divers dispositifs centraux
et locaux de la DGRI (4,06
M€)
. S'agissant du programme 150, la direction
des affaires financières (DAF) du MESRI précise que les charges à payer
concernent principalement les partenariats public-privés (633,9
M€) ainsi
que diverses opérations de construction (sous maîtrise d'ouvrage
de l’
État
ou des opérateurs) des rectorats au titre des CPER (43,26
M€).
Pour le
programme 231, les charges à payer concernent essentiellement diverses
opérations de construction (sous maîtrise d'ouvrage
de l’
État et des
opérateurs) des rectorats (11,13
M€) ainsi que le solde dû au titre de
l’avenan
t annuel 2021 à la convention relative au fonds de garantie - Prêts
Étudiants passée avec BPI en date du 23 Juillet 2008 (3,840
M€).
Les CAP enregistrées sur le Programme 192 en 2021 portent
principalement sur le Fonds de compétitivité des entreprises (FCE), et
Nano 2022 en particulier. Leur forte diminution par rapport à 2020 (0,1
M€
contre 2,0
M€
en 2020 et 32,3
M€ en 2019) est liée au juste calibrage de la
dotation du FCE en CP (23,8
M€ disponibles pour le FCE hors fonds de
concours et hors plans Nano 2022 et batteries).
Les charges à payer du programme 190 concernent, pour la quasi-
totalité, le BOP « Aéro » (action 14 « Recherche et développement dans le
domaine de l'aéronautique civile
»
) qui est analysé par ailleurs
(section 2.2.7).
B -
La trajectoire à moyen terme : une nette
augmentation des restes à payer notamment pour les
programmes 190 et 172
Les restes à payer (RAP) résultent de la différence entre les
engagements juridiques (AE consommées) et les décaissements (CP
consommés), sans considération du service fait. Leur existence est
58
COUR DES COMPTES
inéluctable en raison de la généralisation de la double budgétisation
introduite par la LOLF
56
.
Les restes à payer (RAP) en fin d'exercice 2021 sur le périmètre des
programmes ministériels de la MIRES figurent dans le tableau ci-après :
Tableau n° 15 :
évolution des restes à
payer (RAP)
entre le 31/12/2020 et le 31 décembre 2021.
Programme
RAP 2020
(en M€)
RAP 2021
(en M€)
Différence
(en M€)
Part des RAP 2020 en
regard des crédits 2020
Part des RAP 2021 en
regard des crédits 2021
Différence
(en points)
192
703,7
347,2
-356,4
89,9%
53%
-36,9
190
378,1
1 038, 6
+660,5
21,5%
59,1%
+37,6
172
593,47
734,09
+140,62
8,6%
10,3%
+ 1,7
150
1 062,69
944,03
-118,66
7,7%
6,8%
- 0,9
142
8,22
6,39
-1,83
2,3%
1,8%
-0,5
231
22,13
25,11
+2,98
0,8%
0,9%
+0,1
193
0
0
0
0,0%
0%
0
191
0,0%
MIRES
2 768,31
3 095,42
327,11
9,7%
57
10,9%
58
+1,2
Source
: Cour des comptes d’après Chorus. Les programmes sont ici classés par ordre décroissant de la part des RAP
2021
en regard des crédits 2021 (CP de chaque programme, LFI 2021).
Entre 2020 et 2021, le rythme des paiements a été inférieur à celui
des engagements, ce qui induit une hausse du montant des restes à payer
pour l’ensemble des programmes ministé
riels de la MIRES
à l’exception
des programmes 142, 150 et 192.
Au total, la hausse des restes à payer
est importante en regard des crédits de la mission (ratio de 10,9 %
contre 9,7 % en 2020, soit une hausse de 1,2 points).
En termes relatifs, les programmes qui présentent les RAP les plus
élevés en regard de leur abondement annuel en crédits sont les programmes
56
Aux termes de l’article 8 de la loi
organique relative aux lois de finances, la double
budgétisation en autorisations d’engagements (AE) et en crédits de paiement (CP)
correspond à la différence entre l’engagement de l’État à réaliser une dépense et le
paiement effectif de celle-ci.
Si ces deux opérations peuvent coïncider, par exemple en
matière de dépenses de personnel, il est également possible que l’engagement et le
paiement n’aient pas lieu la même année. Les restes à payer peuvent donc s’expliquer
par un décalage normal entre engagement budgétaire et paiement.
57
Incluant les programmes 186 et 191.
58
Hors programmes 186 et 191.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
59
190 (59,1 %), 192 (ratio de 53 %), 172 (10,3 %) et 150 (6,8 %). Cet ordre
varie peu par rapport à 2020. Mais il convient toutefois de noter la
hausse
relative des RAP particulièrement importante pour ce qui concerne le
programme 190 (+ 37,6 points).
Les autres programmes de la MIRES
sont caractérisés par des ratios plus faibles, et représentent en comparaison
des volumes de RAP variant de 6,39
M€ à 944,03
M€ en
volume financier.
S'agissant du programme 150, les restes à payer concernent
principalement les partenariats public-privé (630,08
M€) et les opérations
de construction (sous maîtrise d'ouvrage
de l’
État ou des opérateurs) des
rectorats au titre des CPER (285,02
M€).
S’agissant des programmes
rattachés au MESRI, les RAP du
programme 172 sont principalement relatifs à l'ANR (702,32
M€)
et à des
montants en AE très élevés pour la première année d’engagements
de la
LPR ainsi qu'à divers dispositifs relevant de la DGRI et gérés au niveau
central ou déconcentré (31,77 M
€).
Concernant le programme 192, les RAP diminuent de 50 % par
rapport à l’année 2020. A
près une rupture en 2020 dans le mouvement de
baisse, liée aux engagements élevés pour le plan Nano 2022 et le plan
batteries
, la reprise de la diminution traduit la tendance à la baisse des
restes à payer sur ce programme. Ils restent cependant élevés en raison
de la mise en extinction sur le programme du Fonds unique
interministériel (FUI) et de dispositifs relevant du Fonds de
compétitivité des entreprises (FCE)
(hormis plan Nano 2022).
Concernant le programme 190 qui représente 30 % des RAP 2021
de la mission, le BOP « Aéro » concentre pour sa part, environ 99 % des
RAP 2021 du programme.
Le ressaut en 2021 des RAP imputables au
BOP « Aéro
» s’explique pour l’essentiel par l’impact du plan de
relance notamment abondé par les décrets de transfert successifs
(744
M€ d’AE, 232,9 M€ de CP)
.
Ce volume de reste à payer a vocation
à décroître mécaniquement avec les paiements à compter de 2022.
Les restes à payer du programme 231 portent principalement sur des
opérations de construction locales (sous maîtrise d'ouvrage
de l’
État et des
opérateurs) des rectorats (21,21
M€) ainsi que le so
lde dû au titre de
l’avenant annuel 2021 à la convention du 23 juillet 2008 relative au fonds
de garantie - Prêts Étudiants passée avec BPI (3,84
M€).
L
’évolution des restes à payer
du P142 fait notamment suite aux
observations formulées par le CBCM au ministère demandant
d’expertiser
les restes à payer et de procéder aux retraits d’engagements nécessaires,
afin de fiabiliser le niveau des restes à payer du programme. En fin de
gestion 2021, 18 engagements juridiques ont fait l’objet d’un retrait
d’engageme
nt pour un montant total de 1,307
M€, les plus importants
60
COUR DES COMPTES
retraits portant sur l’
École
nationale vétérinaire d’Alfort (
ENVA)
(- 785 000
€) et l’
École nationale vétérinaire de Toulouse (ENVT)
(- 227 000
€).
Les AE qui n’ont pas été engagées
(AE affectées et non-engagées,
ou AENE) peuvent fa
ire l’objet d’une demande de report sur l’exercice
suivant. Les principaux reports
59
d’AENE intervenus de 2021 vers 2022
concernent :
-pour le programme 150, les AENE dont le report a été demandé
pour 2022 représentent un montant de 68,08
M€. Elles correspo
ndent à des
opérations de constructions ou de réhabilitation, CPER et hors CPER,
réalisées sous maîtrise d’ouvrage de l’État et mises en œuvre par les
rectorats. Elles ont vocation à être engagées en 2022 et au-delà en fonction
de l’avancement technique de
s opérations. Ce montant de 68,08
M€ tient
compte des AENE non mouvementées depuis 2 ans qui devraient ne pas
faire l’objet d’un report en 2022 conformément à l’article 158 du décret
n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 et dont le montant est estimé à 0,80
M€.
Par ailleurs, depuis plusieurs années, il est demandé aux rectorats de
clôturer
systématiquement
les
opérations
terminées
et
plus
particulièrement celles relevant de CPER précédents. Le montant d’AE
ainsi restituées en 2022 devrait être de l’ordre de 4,2
M
€ auquel s’ajoute
une somme de 4
M€ qui correspond à un retrait d’engagement d’AE
ouverte pour le chantier de rénovation du campus de Jussieu ;
-pour le programme 231 les AENE correspondent à des opérations
de constructions ou de réhabilitation CPER réalisées sous maîtrise
d’ouvrage de l’État et mises en œuvre par les rectorats. Leur montant est
de 2,18
M€. Ces AENE, dont le report a été demandé en intégralité, ont
vocation à être engagées en 2022 et au-
delà en fonction de l’avancement
technique des opérations ;
-pour le programme 142, les AENE correspondant au projet Campus
Agro Paris-Saclay (88,6
M€
60
)
ont fait l’objet de reports de crédits
;
-
pour les programmes 172 et 193, aucune AENE n’est relevée au 31
décembre 2021 pour les opérations de recherche.
59
Arrêté du 31 janvier 2022 portant reports de crédits.
60
D’après le MAA, c
es crédits sont des «
AE […] destinées à l'opération Saclay, mais
elles ne sont pas affectées. Autrement dit, elles ne figurent pas dans une tranche
fonctionnelle
». Formellement, ces crédits prennent la forme de reports assimilés par la
Cour à des AENE comme en 2020 (cf. NEB MIRES 2020) afin
d’
offrir un cadre de
lecture homogène des programmes concernant les projets immobiliers de la MIRES.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
61
C -
La trajectoire à long terme : une norme de dépense
dépassée sous le double effet de la crise et de la relance
Dans le cadre de LPFP 2018-2022,
l’État s’était
donné des objectifs
pluriannuels de croissance de ses dépenses sur un périmètre donné. Vérifier
le respect de ces objectifs, appelés norme de dépense, permettait
d’apprécier la soutenabilité à long terme de la mission.
L’exécution 2021
de la MIRES
s’écarte amplement de
la norme de
dépense de la LPFP 2018-
2022. À l’échelle de la mission, l’exécution est
supérieure de 1,43
Md€
à la norme de dépenses
quand l’écart était inférieur
à la norme de 9,9
M€ dans le cadre de l’exécution 2020
.
Sur le périmètre des quatre programmes du MESRI (150, 172,
231, 193),
le montant des crédits LFI 2021 est de 204
M€ supérieur
à celui
de la LFI 2020 ou de 520
M€
à
l’annuité 2021 du
budget triennal 2020-
2022.
L’écart de 520
M€ se décompose principalement en :
+ 400
M€ au tit
re de la LPR (répartis sur les trois programmes : 172,
193et 150) ;
+ 50
M€ sur le P150 pour la création d
e places, la réforme des études
de santé, l’augmentation de la subvention pour l’enseignement supérieur
privé ;
+ 20
M€
sur le P231
pour soutenir l’action du CNOUS (pertes
liées
au gel des loyers, surcoût loi EGalim
61
, surcoût lié à la titularisation des
personnels ouvriers) ;
+ 49
M€
sur le P231 pour la mesure du ticket U à 1
€
.
En dehors des programmes du MESRI, s’agissant du programme
190, l’écart de l’exécution à la norme s’élève à
258,1
M€
(CP) en raison
du plan de relance à destination du secteur aéronautique. La norme de
dépense a, en revanche, été respectée au sein du programme 192
.
61
Loi n° 2018-
938 du 30 octobre 2018 tendant à l’amélioration de l’équilibre des
relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire.
62
COUR DES COMPTES
Tableau n° 16 :
écart entre l’exécution 2021
et la norme de dépense de la LPFP.
CP en M€
Norme
fixée par l’
article 15 LPFP 2018-2022 (hors T2 CAS Pensions) (a)
27 194,1
Périmètre et transferts (b)
- 112,5
Norme LPFP format 2018 (hors T2 CAS Pensions) (I=a+b)
27 081,5
Exécution 2021 (c)
28 774,0
Fonds de concours et attribution de produits (d)
57,89
Contribution de la mission au CAS pensions (e)
196,01
Exécution 2021 hors fonds de concours et pensions (II = c-d-e)
28 520,1
Écart Exécution - LPFP (III=II-I)
1 438,5
Écart brut Exécution
–
L PFP (II-a)
1 326,0
Source
: Cour des comptes d’après les données de la direction du Budget et des ministères,
hors programmes 186 et 191.
D’après le MESRI, et comme il l’avait déjà précisé l’an passé, il
doit être considéré que la norme de dépenses arrêtée par la LPFP est
devenue caduque. Cette position se fonde sur des avis du Conseil
d’État
62
et du Haut Conseil des finances publiques
63
qui indiquent de
façon concordante l’impact négatif de la crise sur la capacité à
respecter les plafonds de dépenses fixés par la LPFP.
D -
Les évolutions structurelles associées à la mission
La présente section aborde les principales évolutions qui vont
marquer l’archi
tecture et les moyens de la mission à compter de 2021.
62
Voir l’avis du Conseil d’État portant
sur un projet de loi de programmation
pluriannuelle de la recherche pour les années 2021 à 2030 : «
[…] les prévisions et
trajectoires que présente [la] loi de programmation des finances publiques sont
aujourd’hui largement caduques, en raison des effets de la crise sanita
ire survenue
depuis son adoption […].
pouvoirs-publics/derniers-avis-publies/avis-sur-un-projet-de-loi-de-programmation-
pluriannuelle-de-la-recherche-pour-les-annees-2021-a-2030
63
Voir l’
avis du Haut Conseil des finances publiques n°HCFP-2020-1 relatif au premier
projet de loi de finances rectificative pour 2020 : «
Le Haut Conseil estime que la crise
sanitaire et ses répercussions économiques et financières constituent des faits
inhabituels indépendants de la volonté du Gouvernement et relèvent donc des
«
circonstances exceptionnelles » telles que mentionnées à l’article 3 du Traité sur la
stabilité,
la
coordination
et
la
gouvernance
».
Lien :
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
63
Les impacts de la Covid en 2021 pour la MIRES et ses programmes
sont quant à eux abordés à titre principal dans la section 2.1. Certains de
ces impacts pourraient se faire sentir jusqu’en 2023 comme d
ans le cas des
mesures d’urgence pour soutenir les jeunes chercheurs (voir
2.1.2). La
section 3.2 aborde l’enjeu de la crise pour les opérateurs qui sont
particulièrement nombreux dans le cas de la MIRES et dont la crise a pu
fragiliser les finances pour les plus dépendants aux ressources propres
privées. En parallèle, la mission
Plan de relance
, constitue une source de
crédits publics nouveaux pour les opérateurs, et au premier chef pour
l’ANR.
1 -
Une mission dont le caractère interministériel s’est réduit en
2021
En écho à la note d’exécution budgétaire (NEB) 2019, l’architecture
budgétaire de la mission a connu une évolution substantielle en 2021.
La LFI 2021 a transféré les crédits du programme 191 -
Recherche
duale (civile et militaire) au
nouveau programme 363
–
Compétitivité
de la
mission
Plan de relance
. Le programme 186
- Recherche culturelle et
culture scientifique
a été supprimé et ses crédits transférés au nouveau
programme 361 -
Transmission des savoirs et démocratisation de la
culture
, au sein de la mission
Culture
.
Ce changement de périmètre fait suite au rapport publié en
septembre 2019 par la Mission d’information sur la LOLF (MILOLF) de
l’Assemblée nationale
64
qui avait mis en cause la pertinence du périmètre
de la MIRES
65
au regard du «
pilotage efficace de la politique publique
menée
». La MILOLF relevait ainsi que cinq ministères concernés par la
MIRES ne l
’étaient
qu’à titre accessoire et qu’a contrario, le ministère de
l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation concentr
ait
l’essentiel des
crédits.
En outre, du fait du transfert de compétence de la politique de
l’espace du ministère chargé de la
r
echerche au ministère de l’
économie
64
Rapport d’information n°
2210 de M. Saint-Martin, député, enregistré à la présidence
le 11 septembre 2019, proposition n° 20 et développements des pages 73 et 74.
65
Dans sa proposition n° 20, la MILOLF proposait de «
recentrer le périmètre de la
MIRES
sur les quatre programmes gérés par le ministère de l’enseignement supérieur,
de la recherche et de l’innovation et redistribuer les autres programmes dans le champ
de compétence ministériel auxquels ils appartiennent [et de] compléter la nouvelle
mission créée par un document de politique transversale pour garantir la qualité de
l’information transmise au Parlement
».
64
COUR DES COMPTES
des finances et de la relance (MEFR)
66
, la responsabilité du programme
193 revient à la DGE en 2022. Concernant la gestion 2021, le PAP 2021
précisait que la DGRI continuerait à assurer le rôle de responsable du
programme 193
67
. Ce service du MESRI a été mis à disposition du MEFR
conformément au décret d’attributions du ministre précité. La Cour
s
’int
erroge sur les conséquences à terme de cette évolution de gouvernance
notamment liée aux enjeux du « NewSpace »
68
. Elle pourrait conduire à un
transfert du programme 193 vers une autre mission, par exemple la mission
Économie
, réduisant en cela encore davantage le caractère interministériel
de la MIRES.
Dans la NEB 2019, après une première analyse de la politique
d’enseignement et de recherche et une consultation de ses gestionnaires
ministériels, la Cour avait estimé «
que le caractère interministériel de la
MIRES
présente un réel intérêt qu’il pourrait y avoir avantage à conserver,
voire à renforcer. Le périmètre de cette mission pourrait par ailleurs faire
l’objet de recompositions tant par «
soustraction
» d’actions internes que
par « addition
» d’actions
externes à la mission.
».
S’agissant du programme 191 –
Recherche duale ‘civile et
militaire)
, le maintien de la dichotomie entre un programme rattaché
formellement à la MIRES et des crédits réduits à 0
€ est acté pour 2022 ce
qui interroge sur le caractère transitoire de la mesure prise en 2021 dans le
cadre de la gestion de la crise et surtout du plan de relance et la lisibilité
sur le fond de la mission MIRES « amputée
» d’un programme de
recherche.
La Cour s’interroge sur la pérennité de ce
redécoupage et ses
conséquences. La mission
Plan de relance
a été présentée comme
provisoire en réponse à la crise sanitaire. La Juridiction examinera
avec attention
les choix faits à l’issue de cette année 2021 à l’occasion
du contrôle de l’exécution 2022
notamment en ce qui concerne
66
Cf. page 15du rapport.
67
Ce qui a été confirmé depuis l’ouverture de la gestion 2021 par la conclusion d’une
convention de délégation de gestion entre services de l’État entre le MEFR et le MESRI.
68
Bpifrance donne la définition suivante de ce concept : «
Avec l’entrée sur ce marché
de nouveaux acteurs venus du digital avec « un nouvel état d’esprit, une approche
différente », le monde du spatial connait de profonds bouleversements. C’est cette
transformation qui donne naissance au New Space. Dans cette course à la
démocratisation De l’espace, les derniers événements marquants relèvent du lancement
de Dragon/Crew 1 de la société Space X, premier vol d’acheminement d’un équipage
de la station spatiale internationale par des moyens privés contractés par la Nasa et
des vols privés courts dans l’espace (Virgin Galactic, Blue origin).
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
65
l’exercice par le MEFR de
sa pleine responsabilité sur les crédits du
programme 193.
2 -
Un contexte marqué en 2021 par les premiers effets de la loi
de programmation de la recherche (LPR)
La
loi de programmation de la recherche
prévoit une
augmentation graduelle sur dix ans, à compter de 2021, des CP sur les
programmes 172, 193 et 150, pour un total de 5 105,0
M€ par rapport
à la LFI 2020.
À
l’horizon
de la prochaine décennie, cette hausse se
répartira à 61 % pour le programme 172 (hors nouveaux crédits ANR
prévus dans le cadre de la mission
Plan de relance
), 33 % pour le
programme 150 et 6 % pour le programme 193 (déduction faite du
remboursement de la dette française à
l’agence spatiale européenne)
)
69
. Cet
accroissement de 5,1
Md€ de crédits budgétaires pour la
MIRES ne sera
pas suffisant à lui seul pour atteindre une DIRDA de 1
% (l’ac
croissement
devant pour cela être de 0,6 Md
€
plus élevé, hors effet de l’inflation)
70
.
L’atteinte de l’objectif minimal fixé par la loi devra donc s’apprécier
de concert avec d’autres mesures en faveur de la R&D financée
s par
les administrations telles que le PIA 4, le plan de relance , les CPER
mais également les financements sur fonds européens (voir ci-dessous).
L’ANR
doit
être l’un des premiers bénéficiaires de
la LPR
(+ 503,0
M€ d’AE prévus en 2021 par rapport à la LFI 2020, +
403,0
M€
d’AE en 2022 par rapport à la LFI 2020 et jusqu’à +
1 000,0
M€ d’AE par
rapport à la LFI 2020 à partir de 2027). Pour 2021 et 2022, ces chiffres
prennent en compte les moyens apportés par le PIA 4 et la mission
Plan de
relance
.
3 -
Des financements nouveaux apportés par d’autr
es dispositifs
L’État
apporte
des
crédits
supplémentaires
en
faveur
de
l’enseignement supérieur et de la recherche à travers
le lancement du
quatrième volet
du programme d’Investissements d’avenir qui consacrera
5,5
Md€ à l’enseignement supérieur et la rec
herche (cf. NEB PIA 2021 et
69
Cf. article 2 de la LPR.
70
D’après l’INSEE, le PIB de la France pour 2018 s’élève à 2
353,1
Md€
(https://www.insee.fr/fr/statistiques/4238363) Un point de PIB représente donc
23,5
Md€. Pour 2018, le SIES du MESRI a estimé la DIRD à 51,8
Md€, dont
17,9
Md€
pour la DIRDA (cf. note flash n°15 de septembre 2020
). L’écart à la cible fixée par la
LPR est donc de l’ordre de 5,6
Md€, un montant en deçà des
5,1 Md
€ de
CP
supplémentaires programmés à l’horizon 2030 par la LPR.
66
COUR DES COMPTES
section 3.5), ainsi que par les crédits apportés par la mission
Plan de
relance
à hauteur de
923
M€ (cf.
section 3.6)
.
En outre, l’État
apportera par le bais de co-financements avec les
collectivités territoriales des moyens nou
veaux pour l’enseignement
supérieur et la recherche à travers la nouvelle génération des CPER pour la
période 2021-2027.
Au titre de 2021, les dotations d’autorisations
d’engagement s’élevaient à 53,166
M€ dont 42,7
M€ attribuées au P150 et
10,47
M€ au P23
1 (cf. section 1.3.6).
L’ensemble de ces perspectives
est analysé de concert, notamment
pour ce qui concerne le budget consolidé en faveur de la R&D en lien avec
les objectifs globaux de la LPR et ses traductions pratiques, notamment
concernant les appels
à projets de l’ANR (
cf. section 2.2.3 pour un suivi
d’ensemble du point de vue des
appels à projets).
V -
L’incidence des dépenses budgétaires
sur
l’environnement
Pour la deuxième année consécutive, la Cour a souhaité enrichir
l’analyse de l’exécution budgétai
re passée en prenant en considération
l’incidence des crédits dépensés au sein de la MIRES sur l’environnement,
ce qui constitue un des enjeux clés pour amorcer une reprise durable après
la crise de Covid-19 et compte tenu des engagements de la France en la
matière dans le concert international. La question des conséquences sur
l’environnement des dépenses publiques occupe une part croissante dans
le débat public. Dans cette optique, le ministère de l’économie, des finances
et de la relance a souhaité s’inspirer de l’initiative de l’OCDE en faveur
d’un
e budgétisation environnementale en publiant son deuxième rapport
sur l’impact environnemental du budget de l’État.
Le rapport est institué par l’article 179 de la loi n°
2019-1479 du 28
décembre 2019 de finances pour 2020, qui prévoit que le gouvernement
remet au Parlement, en annexe au projet de loi de finances(PLF), un rapport
sur « l'impact environnemental du budget ». Ce rapport - « jaune
budgétaire » a été élaboré par le commissariat général au développement
durable (CGDD) du ministère de la transition écologique, et par la direction
du budget (DB), la direction de la législation fiscale (DLF) et la direction
générale du Trésor (DGT), rattachées au ministère de l’
économie, des
finances et de la relance (MEFR).
Depuis le PLF 2021, ce document se substitue au rapport intitulé
« Financement de la transition écologique : les instruments économiques,
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
67
fiscaux et budgétaires au service de l’environnement
et du climat », issu de
la fusion de trois documents budgétai
res en application de l’article 206 de
la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019. Il offre
ainsi une vision exhaustive et
consolidée de l’information disponible en
matière de moyens consacrés aux politiques environnementales.
La première partie du présent rapport, consacrée à la budgétisation
environnementale de l’État,
communément appelée « budget vert »,
présente l’impact environnemental des crédits
budgétaires et des dépenses
fiscales, inscrits en projet de loi de finances. Cette partie présente ainsi les
principaux résultats, à la fois au niveau agrégé et par mission, de la
démarche de cotation menée sur la base de la méthodologie proposée par
une mission conjointe de l’Inspection générale des
finances et du Conseil
général de l’envir
onnement et du développement durable
71
.
La deuxième partie offre une vision consolidée de l’ensemble des
financements, à la fois publics et privés, mobilisés en faveur de la transition
écologique, en se fondant sur une méthodologie distincte de celle relative
à la budgétisation environnementale utilisée dans la partie I.
La troisième partie dresse un panorama des ressources publiques et
de la fiscalité à caractère
environnemental, en s’appuyant sur la définition
retenue à l’échelle internationale par Eurosta
t et
l’OCDE, et en
l’élargissant. Y sont également exposés les impacts de la fiscalité
énergétique sur les ménages et les entreprises, à partir de modèles
développés par le CGDD.
La méthodologie de cotation de l’impact environnemental du budget
de la MIRES a évolué entre le PLF 2021 et le PLF 2022. Dans la première
édition du budget vert, la cotation avait été élaborée à partir de quoteparts
appliquées au montant des SCSP versées aux opérateurs de recherche, sur
le fondement d’une estimation faite par
ces opérateurs de la finalité de leurs
dépenses de recherche. Cette estimation avait été réalisée à partir
d’un
sondage qui ne s’avère pas reproductible annuellement.
La deuxième
édition
du budget vert s’appuie sur une cotation de la
MIRES au niveau de
chaque l
’action, afin de refléter de la
manière la pl
us précise l’impact
environnemental de certaines dépenses.
Le rapport estime que les dépenses ayant un impact favorable sur
les objectifs gouvernementaux représentent 5,07
Md€ en CP au PLF 2022
(contre 4,81
Md€ en LFI 2021) dont 2,9
Md€ sur le programme 172 –
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ;
0,4
Md€
sur le programme 193
–
Recherche spatiale
et 1,4
Md€ sur le programme
71
Cf. rapport «
GreenBudgeting: proposition de méthode pour une budgétisation
environnementale
»
,
25 septembre 2019.
68
COUR DES COMPTES
190 -
Recherche
dans les domaines de l’énergie, du développement et de
la mobilité durable
.
Pour 20,95
Md€ de crédits et taxes affectés à la mission (contre
22,78
Md€
en LFI 2021), ces crédits sont considérés « sans impact » sur
l’environnement à l’image des dépenses fiscales pour 8,3
Md€ (7,1
Md€
en LFI 2021). Enfin 0,62
Md€ sont considérés comme «
défavorables » à
l’environnement (contre 0,43
Md€ en LFI 2021 et 0,45
Md€ sont mixtes
en LFI 2021) quand 2,62
Md€ de crédits et taxes ne sont pas côtés.
Les deux programmes et actions relevant de la mission dont le
classement sur les cinq axes appréciés à l’aune de leur effet
environnemental est totalement favorable sont le programme 142 - action
02 « Recherche, développement et transfert de technologie » et le
programme 172 - action 02 « Agence nationale de recherche ».
S’agissant du programme 190
-
Recherche dans les domaines de
l’énergie, du développement e
t de la mobilité durables,
l’action
01
–
« Soutien aux activités nucléaires du Commissariat à l'énergie
atomique et aux énergies alternatives » était classée comme favorables sur
l’axe
« atténuation climat » mais défavorable
sur l’a
xe « déchets » dans la
première édition
.
La cotation de l’axe
« déchets » a été revue, passant de
défavorable à neutre, au regard des activités financées par cette action et
pour tenir compte des conclusions du rapport d’experts indépendants du
Joint Research Center de la Commission européenne publié en mars 2021
et intitulé « Technical assesmment of nuclear energy with respect to the
DNSH criteria of the Taxonomy Regulation ». Ce rapport conclut à
l’inclusion de l’énergie nucléaire dans la taxonomie de l’Union européenne
qui doit permettre d’é
clairer les investisseurs sur les activités considérées
comme durables sur le plan environnemental. Ce rapport, ses conclusions
et les conséquences importantes tirées dans la cotation nouvelle des
dépenses au titre du soutien du CEA dans ses activités nucléaires, ne
peuvent pas faire l’objet d’une appréciation étayée et objectivée de la part
de la Cour dans le cadre du présent exercice.
Les dépenses liées aux programmes de lanceurs spatiaux
(programme 193 action 04 «
Maitrise de l’accès à l’espace
» - LFI 2021
pour 607
M€ et LFI 2022 pour 623,9
M€)
ont été comptabilisées comme
ayant une incidence « défavorable »
sur l’environnement
(axes « déchets »
et « pollutions »). Elles sont les seules de la mission à être classées
négativement. Les dépenses au titre du soutien aux activités nucléaires du
CEA
72
(444,2
M€ en exécution 2020 et 449,2
M€ en LFI 2021)
sont pour
leur part retenues comme ayant une incidence favorable sur les axes
72
Action 16 du P190.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
69
« adaptation et atténuation climat »
et neutre sur l’axe
« déchets »
–
cette
dernière cotation ayant été revue cette année pour tenir compte des
conclusions du rapport d’experts
indépendants citées supra. Les charges
nucléaires de long terme
73
des installations du CEA visant à prévoir le
démantèlement sont
cotées favorables sur l’axe «
déchets ».
S’agissant de la taxe sur les installations nucléaires de base, affectée
à l’institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et rattachée au
programme 190, celle-ci est cotée favorable pour quatre axes sur les cinq
appréciés (« climat atténuation et adaptation », « eaux », « pollutions » et
« déchets
»). L’axe «
biodiversité » est considéré au regard de cette taxe
comme neutre.
Pour ce qui concerne les indicateurs de performance adossés à ce
jaune budgétaire, ces derniers relèvent des programmes 150 -
Formations
supérieures et recherche universitaires
et 190 -
Recherche dans les domaines
de l’énergie, du développement et de la mobilité durables
dès lors que des
objectifs chiffrés leur ont été assignés. Le programme 150 se fixe un objectif
de consommation énergétique des bâtiments à raison de 151 Kwh/m² en
2023 (PAP 2022) reflétant ainsi la qualité de la gestion immobilière du parc
et le programme 190, une part (75 %) des dépenses de crédits affectés à la
R&D en aéronautique civile de transport à zéro émission ou ultra sobre. Un
troisième indicateur de performance visant l’accroissement de la production
scientifique de recherche des opérateurs dans le domaine « climat, énergie et
mobilité
», d’une part, et dans celui de «
l’alimentation, agr
iculture,
ressources naturelles, environnement
», d’autre part,
est également prévu
sans que des objectifs chiffrés n’y soient associés.
Enfin l’évolution des cotations entre le PLF 2021 et le PLF 2022 met
en lumière des modifications de cotation allant quasiment toutes dans un sens
favorable. Elles concernent les programmes 172 -
Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
, et 193 -
Recherche spatiale
dont les
sous-actions comprenant les SCSP allouées à des organismes de recherche
ou à
des montants ouverts à des appels à projets de l’ANR sur la biodiversité,
l’innovation industrielle ou encore la santé déjà favorablement cotée en
2021, basculent dans une action cotée en totalité positivement en 2022. Il
convient cependant de noter deux évolutions vers une cotation neutre : celle
des SCSP allouées à ANCRE (Alliance nationale de coordination de la
recherche pour l’énergie) et AllENVI (alliance nationale de recherche pour
l’environnement) qui de «
positive » passent à « neutre
» et à l’inver
se, celle
du dispositif de soutien aux énergies nouvelles du CEA passant de
« défavorable » à « neutre
» sur l’axe «
déchets ».
73
Action 15 du P190.
70
COUR DES COMPTES
Dans le cadre du plan de relance, le MESRI
va bénéficier d’une
mesure relevant de la thématique « écologie », visant à permettre la
rénovation thermique des bâtiments publics (programme 362 -
Écologie
,
action 01 « rénovation énergétique »). Le plan de relance consacre en effet
3,7
Md€ au total, dont 1,6
Md€ dès 2021, à la rénovation thermique des
bâtiments publics.
L
es bâtiments d’enseignement supérieur, de recherche et ou des
œuvres universitaires et scolaires entrent dans le champ du vaste
programme de rénovation des bâtiments publics prévu au Plan de relance
gouvernemental, qui a été lancé le 7 septembre 2020 et qui vise à soutenir
le secteur de la construction et à réduire l’empreinte énergétique de ces
bâtiments conformément aux dispositions du décret n°2019-771 du 23
juillet 2019 dit « décret tertiaire ». Un appel à projet a été lancé
conjointement par le MESRI
et la direction de l’immobilier de l’État en
septembre 2020 pour les bâtiments de l’État et de l’enseignement supérieur
et de la recherche. Trois priorités ont été mises en avant dans la sélection
des projets : l'efficacité écologique et économique des projets favorisant la
relance rapide des économies locales et l'emploi, les jeunes (la moitié de
l'enveloppe va bénéficier à l'enseignement supérieur) et l'équilibre
territorial, l'ensemble des régions étant servi.
Pour l’enseignement supérieur (hors recherche et établissements
supérieurs ne relevant pas du MESRI), 813 projets (dont environ 6 % de
gros projets) ont été sélectionnés représentant un montant à financer au titre
du p
lan de relance de plus de 1 Md€ pour le
MESRI dont :
- 561 projets portés par des universités pour un montant total de
713,3
M€ ;
- 140 projets portés par des CROUS (logement et restauration
étudiants) pour 254,2
M€ ;
- 112 projets portés par des écol
es d’ingénieurs et les grands
établissements pour 101,1
M€.
Un suivi précis des projets, dont ceux relevant de l’enseignement
supérieur, a été mis en place à travers un outil en ligne de suivi du plan de
relance conçu par la direction de l’immobilier de l’État (DIE). Cet outil,
utilisé par la direction du budget, la DIE, les préfets de région, la direction
générale des enseignements supérieurs et de l’insertion professionnelle
(DGESIP) et le recteur de région académique, conditionne le versement
des crédits. Les projets retenus deva
ient très rapidement être mis en œuvre
: notification des marchés de travaux au plus tard le 31 décembre 2021 et
date limite de livraison des chantiers en 2023, voire 2024 pour les projets
les plus complexes. L’échéance de notifi
cation des marchés au plus tard le
31 décembre 2021 a été globalement respectée. Deux projets seulement
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
71
devraient faire l’objet d’une dérogation pour un engagement des marchés
entre janvier et février 2022 et quatre projets ont été gelés (deux parce
qu’ils
n’entraient pas dans le champ des travaux prévus au titre du plan de
relance et en raison des délais et coûts qui ne pouvaient être respectés).
Les crédits du plan de relance pour le volet rénovation énergétique
pour les bâtiments de l’enseignement supéri
eur sont portés par le
programme 362 -
Écologie
dont la direction du budget est responsable de
programme, la DIE responsable de BOP et la DGESIP responsable d’UO.
Cette UO unique au niveau national héberge l’ensemble des crédits
destinés aux projets de l’e
nseignement supérieur (CROUS, universités,
grands établis
sements, écoles d’ingénieurs…).
Au 31 décembre 2021, les
crédits consommés sur l’UO dont la DGESIP est responsable sont :
- en AE de 1 032,62
M€ au
xquels
s’ajoutent 17,55
M€ d’AE
affectées non engagées qui seront reportées sur 2022 (ce qui représente la
quasi-totalité des financements alloués aux projets des établissements
d’enseignement sous tutelle de la DGESIP sur le programme 362) ;
- en CP de 192,87
M€.
Conscient des enjeux de transition énergétique sur le parc
immobilier des établissements publics d’enseignement supérieur, le
MESRI en a fait un des axes prioritaires des CPER 2021-2027 qui seront
signés en 2022.Il est à cet effet indiqué dans les mandats de négociation
des préfets de région que, pour la thématique
répondant à l’axe
«
modernisation des structures d’enseignement supérieur
» les projets
doivent s’inscrire dans les orientations proposées par le
MESRI en termes
de rénovation énergétique, campus durables, réhabilitation, optimisation
des surfaces disponibles, transition numérique, adaptation du parc de
restauration. La question du logement doit également être prise en compte.
Le MESRI a dans son périmètre budgétaire des dépenses vertes
éligibles dans le cadre de l’OAT verte (obligation verte de la France). Ces
dépenses vertes répondent à l’un des quatre objectifs suivants : la lutte
contre le changement climatique, l’adaptation au changement climatique,
la protection de la biodiversité et la réduction de la pollution.
Enfin les opérateurs de recherche français sont vivement incités à
participer activement et coordonner des projets de recherche dans le cadre
du nouveau programme-
cadre de recherche et d’innovation de l’Union
européenne « Horizon Europe » et dans le plan de relance européen. Ces
deux programmes comportent également une large part de soutien à la
relance verte, que ce soit via le programme de travail d’Horizon Europe
(en particulier sur les « clusters » 4, 5 et 6), les nombreux partenariats
(notamment énergie, transport, hydrogène) et le nouvel instrument
« mission ».
72
COUR DES COMPTES
L’ensemble des administrations interrogées lors des premiers
entretiens menés fin 2021 ont souligné l’intérêt porté à la démarche de
« green budgeting ». Le
champ d’action de la
MIRES constitue par nature,
une politique publique à même de porter de façon privilégiée les actions
concourant à la réduction et à l’amélioration de l’impact des activités sur
l’environnement.
Mais les interlocuteurs de la Cour ont précisé ne pas
porter de commentaire sur la méthodologie, n’étant pas associés
directement à l’élaboration de ce budget vert.
Le MESRI souligne que les différents documents budgétaires ont
été élaborés de manière autonome par la direction du budget qui a, le cas
échéant, sollicité directement les opérateurs du MESRI. Deux points ont
par ailleurs été portés à l’attention de la Cour pendant l’
instruction :
La méthode qui consiste à considérer qu’une part de SCSP est
fléchée pour telle ou telle dépense « verte » présente un aspect
conventionnel. En effet, les opérateurs disposent également de ressources
propres et parfois de SCSP multi-
ministères de sorte, qu’il n’est
généralement pas possible de savoir exactement quelle ressource finance
quelle dépense (principe de non affectation des recettes).
Certaines dépenses de recherche pourraient être incluses dans le
périmètre « vert
» comme par exemple : la recherche en faveur d’une
chimie verte, de la réduction des déchets, de la réduction du bruit, des
économies d’é
nergie et autres, ou encore les formations environnementales
ou d’écologues ne sont pas prises en compte. De même, les efforts faits par
les opérateurs en faveur d’une amélioration de l’efficience énergétique de
leurs bâtiments, y compris avant le plan de relance, ne sont pas mentionnés.
La Cour relève le caractère expérimental de cette démarche dont la
direction du budget et le commissariat général au développement durable
(CGDD) sont les initiateurs et, pour l’heure, les principaux acteurs.
Son
plein déve
loppement et sa complète appropriation supposent à l’avenir que
cette démarche fasse partie intégrante du processus d’élaboration des
projets de lois de finances y compris dans la définition des objectifs et des
indicateurs associés aux programmes budgétaires.
Le caractère peu explicite et l’exogénéité des informations qui
permettent de définir et de modifier la cotation des dépenses
budgétaires de la MIRES au regard de leur impact environnemental
ressortent de cette annexe au PLF et ne mettent pas la Cour en capacité
de juger de la pertinence de cette cotation.
Par ailleurs considéré comme un « jaune » budgétaire à part
entière car annexé au PLF en application
d ‘une disposition
de loi de
finances, l’élaboration de ce document nécessite de s’insérer dans le
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
73
processus classique de co-construction (ministères
–
direction du
budget) des documents budgétaires.
74
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Points d’attention liés à la gestion de la
crise
Vue d’ensemble des effets sur les programmes de la gestion de la
crise sanitaire :
Dans l’ensemble, au seul plan budgétaire, la MIRES a été
légèrement plus impactée par la pandémie que l’an passé,
avec 554,3
M€
de dépenses supplémentaires en 2021 contre 454,5
M€ en 2020.
Cependant, il convient de distinguer dans ces dépenses celles qui
relèvent du soutien au secteur de l’enseignement supérieur et de la
recherche, de celles qui relèvent du soutien à la R&D des entreprises du
secteur aéronautique, qui ont quadruplé en 2021. En effet, les crédits de
soutien, à la fois prévus dans la budgétisation initiale du programme
190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de
la mobilité durable
s et ceux transférés de la mission
Plan de relance
en
cours de gestion au P190,
s’élèvent à
340
M€ en 2021, contre
85
M€ en
2020 (cf. section 2.2.7).
Concernant les mesures de soutien au secteur de l’enseignement
supérieur et de la recherche et à la vie étudiante en réponse à la crise, les
dépenses sont presque moitié moindres que l’an passé et esti
mées à 206
M€
contre 369
M€ en 2020. Trois programmes sont cette année encore affectés
par la crise de manière importante
: tout d’abord le programme
231 -
Vie
étudiante
, en soutien aux étudiants boursiers confrontés à une précarité
accrue et dont les mesu
res d’accompagnement perdurent
, malgré une
diminution de leur montant de moitié par rapport à 2020 (121
M€ contre
246
M€)
; en deuxième lieu le programme 172 -
Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
, marqué par les dépenses liées à la
prolongation de contrats doctoraux et au soutien à la priorisation de la
recherche dans la lutte contre la Covid 19 (comité CAPNET) à hauteur de
44
M€ (contre 61,1
M€ en 2020)
; enfin le programme 150 -
Formations
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
75
supérieures et recherche universitaire
, essentiellement du fait de la montée
en charge des dépenses liées à la prolongation de contrats doctoraux, avec
une dépense supplémentaire évaluée à 48,6
M€ (contre 53,7
M€ en 2020)
(cf. sections 2.1.3 et 2.1.4).
La taxe affectée « Contribution de vie étudiante et de campus
(CVEC) » avait été de manière dérogatoire mobilisée en 2020 pour soutenir
la vie étudiante et lutter contre la précarité. Les dépenses effectuées à ce
titre sont moitié moindres en 2021 (16,7
M€ contre 31,7
M€).
Concernant les moindres dépenses, celles-
ci s’élèvent à
- 8,53
M€
en 2021 contre - 34,45
M€ en 2020, et concernent essentiellement des
moindres dépenses d’investissement et de fonctionnement des opérateurs
des programmes 190 et 192.
D’autres effets indirects probables, plus diff
iciles à mesurer à ce
stade, concernent les opérateurs dont les états financiers 2021 définitifs
n’étaient pas encore disponibles à la date de délibéré des observations
provisoires de la Cour. Les opérateurs disposant de nombreuses ressources
propres privées sont les principaux concernés : les CROUS, opérateurs du
programme 231 au titre de la restauration et du logement étudiant, le
programme 192 pour les écoles du groupe Mines
–
Télécom qui ont une
activité de recherche partenariale avec le secteur privé intensive, le
programme 190 pour l’IFPEN (EPIC), et dans une moindre mesure les
opérateurs des programmes 172, 193 et 191 pour ce qui concerne les EPIC,
La section 3.2 donne une vision globale de la santé financière des
opérateurs à l’échelle de l’ensemble
de la MIRES.
Les principaux impacts et actions concernés sont synthétisés
ci-
dessous. Les points les plus significatifs font l’objet de développements
spécifiques dans d’autres sections du rapport.
Concernant les programmes du MESRI, les programmes 231, 150
et 172 ont été directement impactés par la Covid. Concernant les effets
indirects, l’ensemble des opérateurs a été impacté à des degrés divers.
S’agissant des autres programmes de la
MIRES, le programme 190
se distingue dans la mesure où il a bénéficié des mesures issues du plan de
soutien de l'État
à la filière aéronautique à hauteur de 752,6 M€
en AE et
241,6 M€
en CP additionnels pour le seul exercice 2021
(790 M€ en AE et
278,9
M€ en CP si l’on y ajoute les crédits
destinés
à l’ONERA)
.
En 2021, comme en 2020, la crise sanitaire n’a pas eu d’impact
non
maitrisé sur les programmes du MESRI. Toutes les mesures de soutien en
été décidées et pilotées en cohérence avec les crédits disponibles sinon les
ouvertures adéquates ont été décidées en LFR. A la date de clôture de
l’instruction, aussi pour 2022, aucun élément ne permet de penser qu’il
76
COUR DES COMPTES
n’en sera pas de même. Les crédits mis en réserve devraient permettre de
couvrir les conséquences résiduelles inévitables de la crise, sous réserve de
ce qui suit.
Concernant le chiffrage de ces conséquences en 2022, les
expériences de 2020 et 2021 montrent,
d’après le ministère
,
qu’il est des
plus hasardeux de faire des prévisions. D’autant que certaines mesures,
comme le ticket de « restau U » à 1
€ pour les boursiers, pourront faire
l’objet de nouveaux arbitrages po
litiques en 2022.
Le programme 142 n’a pour sa part pas été concerné directement par
les mesures de soutien ni par le plan de relance. En effet, les crédits liés
aux projets retenus dans le cadre du plan de relance sont portés par un
programme ad-hoc et non sur le P142.
Les établissements d’enseignement
supérieur agricole ont vu une partie des projets de rénovation thermique
entrant dans le champ du plan de relance être retenus pour un montant total
de 15
M€, sans qu’une cohérence nationale puisse être dégagée du fait
d’arbitrages régionalisés aux résultats très variables pour l’enseignement
supérieur agricole.
Cependant, s
’agissant de l’articulatio
n des investissements financés
par le MAA sur le P142 et le volet « immobilier » du plan de relance, la
DGER a précisé que ce dernier visait plutôt à financer des investissements
spécifiques concernant essentiellement l’amélioration de la performance
énergétique des bâtiments, les travaux de restructuration (rénovation,
adaptation des espaces d’enseignement, par exemple) et de mise aux
normes de sécurité qui
devraient concerner principalement l’École
nationale vétérinaire de Toulouse (ENVT) et l’École natio
nale vétérinaire
de Lyon (VetAgroSup) afin de garantir l’agrément de ces établissements
par l’Association Européenne des Établissements d’
Enseignement
Vétérinaire (A3EV).
1 -
Programme 231 -
Vie étudiante
En 2021, la gestion de ce programme reste particulièrement
impactée par la crise sanitaire et les différentes aides mises en œuvre pour
accompagner les étudiants, en particulier les plus précaires. Estimées par
le ministère à 121,5
M€, elles sont évoquées en section 2.1.2.
2 -
Programme 150 -
Formations supérieures et recherche
universitaire
Les principaux effets de la crise relevés ont un impact direct sur les
opérateurs qu’il ne sera possible d’évaluer avec précision qu’une fois les
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
77
comptes
financiers
arrêtés.
Le
ministère
estime
les
dépenses
supplémentaires liées à la crise à 48,6
M€ en 2021 (53,7
M€ en 2020).
Le dispositif le plus coûteux est la prolongation des contrats
doctoraux, post-
doctoraux et d’ATER (33,8
M€) qui fait l’objet de
développement
communs
avec
le
programme
172 -
Recherches
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
(cf. section 2.1.3)
En raison de la crise sanitaire, la mise en œuvre de l’indexation
annuelle des montants des droits d’inscription en fonction de l’indice
national des prix à la consommation (hors tabac) de l’année précé
dente
décidée en 2019 a par ailleurs été de nouveau reportée à la rentrée
2022 -
2023. Les droits d’inscriptions dont se sont acquittés les étudiants à la
rentrée 2021 étaient ainsi au même taux que ceux des rentrées 2019 et 2020.
3 -
Programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
S’agissant du programme 172, la crise a entrainé comme pour
l’année 2020 deux conséquences budgétaires majeures relevant
de :
-
la mobilisation par dégel de la réserve de précaution d’un fonds de
31
M€
pour le compte du fonds CAPNET ;
- la mobilisation de crédits par dégel également de la réserve de
précaution à hauteur de 11,2
M€ pour la prolongation de contrats de
doctorants et CDD ainsi que celles des CIFRE pour 1,7 M
€.
Au total le surcoût de la crise- hors bilan
pour l’ANR qui semble
présenter des résultats financiers négatifs - relevant du programme
172 pour la gestion 2021 - est de 43,9
M€
.
4 -
Programme 193 -
Recherche spatiale
L’essentiel
des impacts de la crise concerne le CNES, unique
opérateur du programme.
L’opérateur présente
a priori
des résultats
positifs en 2021.
5 -
Programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche
agricoles
L’année 2021 ne semble pas s’être inscrite dans la même nécessité
de prendre des mesures d’urgence mais est plutôt caract
érisée par des
incertitudes et un chiffrage du coût encore incertain au début de l’année
2022.
78
COUR DES COMPTES
L’exécution
2021 a été marquée par de fortes incertitudes qui
tenaient de
l’activité de soins vétérinaires dans les écoles nationales
vétérinaires en rebond mais
, en revanche, d’
activités de formation continue
et de logement des étudiants qui ont subi une baisse importante d
’activité
et partant sur les ressources propres des établissements.
L’enseignement en
distanciel se poursuivant en
début d’année 2021,
le ministère a mis
en place des crédits d’investissement pour aider les
établissements à continuer à se doter d’équipements numériques.
D’après le ministère, l’impact budgétaire de la crise Covid sur le
programme est difficilement chiffrable tant les effets sont principalement
indirects et s’ajoutent à la dynamique propre du programme, hors le soutien
financier à la mobilité internationale des étudiants qui a baissé par rapport
à la programmation (- 0,2
M€).
En outre
, l’impact de la crise sur l’évolution
du nomb
re d’étudiants bénéficiaires de bourses sur critères sociaux
74
est
difficilement isolable de l’effet mécanique de l’augmentation des
promotions accueillies (développée infra) ainsi que l’ouverture sociale et
géographique recherchée par l’ouverture de la PAC
ENV
75
.
L’impact sur le budget des établissements ne pourra être mesuré
qu’après adoption du compte financier 2021 par les conseils d’administration
en mars 2022.Cependant le ministère précise qu’à ce stade, aucune difficulté
d’ordre financier n’a été signal
ée par les établissements relevant du P142, la
crise n’ayant pas produit les mêmes effets qu’en 2020, exercice marqué par
un confinement complet et l’arrêt des activités.
74
L’évaluation des bourses sur critères sociaux par le P142 a conduit le ministère à
signaler dès le début d’exercice au CBCM des difficultés à établir une prévision s
ur des
sous-jacents manquants (données des CROUS notamment). Mais en prenant comme
hypothèse la reconduction en 2021 des subventions allouées en 2020 aux établissements
au titre des compensations des exonérations des droits d’inscription des étudiants
bour
siers, en ajoutant ¼ de la première dotation versée au titre de l’année 2021
-2022,
en ne corrigeant pas le différentiel sur la hausse des taux (1 point en trop, soit 0,089 M€
en année pleine) et en ne retirant pas de la base de calcul la mesure exceptionnelle à
150
€ attribuée fin 2020 aux étudiant
s boursiers, la prévision annuelle du MAA était
encore
surestimée de plus de 2 M€
lors du CRG 2 de l’année 2021 (méthode
d’évaluation retenue par le CBCM du MAA).
75
Première année commune des écoles nationales vétérinaires.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
79
A -
Des ouvertures de crédits sur le programme 231
pour faire face à la précarité étudiante, aux effets
renforcés par le contexte de crise sanitaire
En 2021, les effets de la crise sanitaire sur la précarité étudiante sont
restés notables, quoique différenciés par rapport à l’année 2020. Dans une
enquête spécifique publiée en novembre 2021
76
, l
’Observatoire de la vie
étudiante (OVE) note ainsi qu’à la rentrée universitaire 2020
-2021, la part des
étudiants qui exerçaient une activité rémunérée était de nouveau en hausse par
rapport au début de la pandémie, mais restait inférieure à son niveau d’
avant
crise (37 % par rapport à 46
%). Selon l’enquête, 30
% des étudiants ont dû
réduire leur activité rémunérée durant l’année universitaire (par rapport 51
%
au moment du confinement du printemps 2020). Un étudiant sur quatre a
déclaré avoir eu des difficultés financières importantes ou très importantes
durant l’année universitaire 2020
-
2021, soit 4 points de plus que l’année
précédente (mais 8 points de moins que lors du premier confinement).
Les travaux de l’OVE mettent également en évidence, comme en
2020, les effets sur la santé des étudiant, estimant que 43 % des étudiants
ont présenté des signes d’une détresse psychologique
77
.
Des réponses ont ainsi été apportées par les pouvoirs publics avec
des effets significatifs sur l’exécution budgétaire du p
rogramme 231.
1 -
Le versement de 122
M€ d’aides directes supplémentaires
dont près de 40
M€ directement imputables aux effets de la crise
sanitaire
Les crédits ouverts pour les dépenses d’intervention (titre 6) de
l’action 01
–
« aides directes » du programme 231 -
Vie étudiante
s’élevaient à 2
343,7
M€ en loi de finances initiale pour 2021, soit une
augmentation de près de 70
M€ par rapport à la programmation précédente.
Cette évolution à la hausse était avant tout justifiée par l’augmentation
prévisionnelle des effectifs des boursiers sur critères sociaux, BCS,
(+ 1,03
%), l’extension en année pleine de la revalorisation des taux de
bourse de 1,2 % à la rentrée 2020, ainsi que par la prise en compte
exceptionnelle des revenus de 2020 (et non de 2018) pour le calcul des
bourses 2020-2021.
76
Rapport ONVE sur les effets de la crise sanitaire sur l’année universitaire 2020
-
2021« Une année seule ensemble » - novembre 2021.
77
Cette estimation porte sur les quatre semaines précédant la réponse des étudiants à
l’enquête. Cet indicateur
est donc en forte hausse par rapport aux précédentes enquêtes
de l’observatoire (estimé à 29
% en 2019-2020 et 30 % lors du premier confinement).
80
COUR DES COMPTES
Graphique n° 18 :
évolution des dépenses de l’action 01
–
« aides directes »
du programme 231 (CP exécutés sur le titre 6, en
M€)
Source : Cour des comptes à partir des rapports annuels de performance et des
données Chorus pour l’exercice 2021.
L
’exécution des dépenses d’intervention sur cette action 01 est
détaillée dans le tableau suivant.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
81
Tableau n° 17 :
évolution entre 2020 et 2021 des aides directes
versées par le réseau des œuvres sociales (en
M€)
Source : MESRI
Les aides directes versées ont ainsi généré près de 122
M€ de dépenses
non budgétées en LFI. Ces dépenses supplémentaires ne sont pas toutes
directement imputables aux effets de la crise sanitaire : annoncée en octobre
2021, l’indemnité inflation représente ainsi plus de la moitié de l’écart
d’exécution.
Les effets de la crise sur l’exécution des crédits de l’action 01
restent cependant importants en 2021 (près de 40
M€). Ils co
ncernent
principalement l’effet de structure lié à la crise sanitaire sur les BCS (estimé
par le ministère à 24,3
M€, dont 14,4
M€ au premier semestre, et 9,9
M€ au
dernier quadrimestre 2021), et la majoration des aides spécifiques en cours de
gestion ayant entraîné une consommation de crédits supérieure de 13
M€ à la
budgétisation initiale (61,8
M€ par rapport à 48,8
M€).
2 -
L’impact de la crise sur les aides indirectes
L’action 02
–
« aides indirectes » du programme 231 -
Vie étudiante
couvre les prestation
s d’hébergement et de restauration assurées par le
réseau des œuvres universitaires au profit des étudiants. Hors dépenses
d’investissement et d’opérations financières, 98
% des crédits ouverts en
LFI constituent la part de subvention pour charges de service public versée
82
COUR DES COMPTES
par l’État au réseau des œuvres universitaires destinée à la gestion de
l’hébergement et de la restauration.
Graphique n° 19 :
évolution des dépenses de l’action 02 –
« aides indirectes »
du programme 231, hors investissement (CP exécutés en
M€)
Source : Cour des comptes à partir des rapports annuels de performance et des
données Chorus pour l’exercice 2021.
Les effets de la crise sur cette action 02 concernent principalement
en 2021 la
mise en œuvre de la mesure du repas CROUS à 1
€ en faveur
des étudiants boursiers ou en situation de précarité
78
(45,5
M€)
et du gel de
l'indexation des loyers sur dans les résidences universitaires gérés par les
CROUS sur l'indice de référence des loyers (10,7
M€).
Pour
2021, les pertes d’exploitation des CROUS sont estimées par
le ministère à 37
M€ (de janvier à octobre 2021
). Si ces dernières
n’ont pas
fait l’objet d’une compensation budgétaire
, la direction du budget a précisé
que des économies de constations sur les versements dus au CAS pensions,
ainsi qu’un prélèvement sur fonds de roulement en fin d’exercice, avaient
permis au CNOUS de verser aux CROUS 30
M€ afin de compenser ces
pertes. 20
M€ ont
par ailleurs été utilisés pour compenser les pertes
d
’exploitation des CROUS au titre de 2020 qui avaient alors été estimées à
78
Annoncée en juillet 2020 et mise en place à compter de septembre 2020, cette mesure
a été étendue à l’ense
mble des étudiants, boursiers ou non, à compter du 25 janvier
2021. Concernant l’année universitaire 2021
-2022, le tarif spécifique à 1
€ a été
prolongé à compter du 31 août 2021 pour les étudiants boursiers et ceux se trouvant en
situation de précarité.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
83
156
M€, et dont 100
M€ devaient être financés par le ministère (à ce titre,
80
M€ avaient été versés en 2020 et le reliquat était prévu pour 2021).
Tableau n° 18 :
évolution du chiffre d’affaires d
es CROUS
(comptes 70)
Source
: Données issues des balances déposées sur l’infocentre de la DGFiP
(balances définitives pour 2019 et 2020 ; balances provisoires pour 2021)
Dans l’attente des comptes financiers de l’exercice 2021, l’examen
des balances pro
visoires permet d’évaluer la hausse de chiffre d’affaires
pour l’ensemble des CROUS
79
à 57
M€ –
ce qui représente une
augmentation moyenne proche de 11 %. Entre 2019 et 2020, la perte de
chiffre d’affaires avait été de 168,4
M€ pour l’ensemble des CROUS, soit
une diminution moyenne proche de 25 %.
L’examen des balances provisoires montre ainsi qu’en dépit d’une
amélioration, les CROUS n’ont pas retrouvé en 2021 leur niveau de
ressources propres d’avant crise.
Aux pertes de recettes liées à la crise
sanitaire, s’ajoutent les décisions tarifaires prises en 2020 qui entraînent
une diminution
des ressources des CROUS à l’instar de la mise en œuvre
79
En excluant le CROUS de Pointe-à-
Pitre pour lequel les données n’étaient pas
disponibles.
CROUS
2019
2020
2021
Evolution
2019-2020
Evolution
2020-2021
AIX EN PROVENCE
41 207 840
29 754 254
34 968 554
-27,8%
17,5%
BORDEAUX
47 542 176
38 156 916
40 380 836
-19,7%
5,8%
CLERMONT FERRAND
16 445 104
12 419 640
14 393 070
-24,5%
15,9%
GRENOBLE
32 791 752
24 692 972
28 450 912
-24,7%
15,2%
LILLE
39 005 860
30 530 395
32 661 065
-21,7%
7,0%
LIMOGES
9 085 395
6 384 353
7 013 215
-29,7%
9,9%
LYON
44 729 614
32 709 236
36 243 253
-26,9%
10,8%
MONTPELLIER
40 164 634
33 348 076
38 587 753
-17,0%
15,7%
NANCY
32 797 453
23 559 896
25 299 679
-28,2%
7,4%
NICE
17 673 650
14 346 606
16 018 042
-18,8%
11,7%
PARIS
58 367 491
40 372 124
44 847 030
-30,8%
11,1%
POITIERS
18 677 611
14 157 419
16 160 857
-24,2%
14,2%
RENNES
35 632 956
24 427 608
27 934 329
-31,4%
14,4%
STRASBOURG
23 578 214
18 330 759
20 233 387
-22,3%
10,4%
TOULOUSE
43 189 288
32 487 823
36 566 027
-24,8%
12,6%
NANTES
39 321 788
28 407 645
32 154 849
-27,8%
13,2%
REIMS
11 126 168
8 115 139
9 325 910
-27,1%
14,9%
ORLEANS
25 747 162
20 073 350
22 420 176
-22,0%
11,7%
AMIENS
13 512 774
10 503 242
11 752 262
-22,3%
11,9%
VERSAILLES
44 525 250
34 287 485
38 372 063
-23,0%
11,9%
POINTE A PITRE
8 065 292
5 806 338
NC
-28,0%
-100,0%
CRETEIL
30 087 029
23 124 971
25 493 004
-23,1%
10,2%
CORTE
3 281 405
2 738 280
2 995 206
-16,6%
9,4%
SAINT-DENIS (LA REUNION)
4 404 045
3 828 831
4 746 369
-13,1%
24,0%
Bourgogne Franche-Comté
NA
19 374 120
21 885 134
NA
13,0%
84
COUR DES COMPTES
du repas à 1
€, même limitée aux étudiants boursiers, qui auront des effets
de long terme compromettant en tout état de cause le retour au niveau des
ressources d’avant crise en l’absence d’effort symétrique sur les coûts.
B -
Des mesures d’urgence pour soutenir les jeunes
chercheurs au titre des programmes 150 et 172 du MESRI
dont l’incidence budgétaire a été couverte par la réserve de
précaution
Le premier confinement et la fermeture des laboratoires de
recherche et des établissements d’enseignement supérieur
ont fortement
impacté les travaux de certains doctorants et contractuels de recherche et
d’enseignement. Dans ce contexte, le
MESRI a mis en place un dispositif
exceptionnel de prolongation des contrats doctoraux et contractuels de la
recherche
80
.
Concernant la seule gestion 2021, cette mesure a engendré
un surcoût de 33,8
M€ (contre
21,9
M€
en 2020) au titre du
programme 150 et un surcoût de 13,08
M€
corrigés à 12,96
M€
selon
la direction du budget au titre du programme 172 (contre 6,6
M€ en
2020) soit un coût total de 46,88
M€
corrigés à 46,76
M€
selon la
direction du budget.
Le MESRI
a fait le choix d’imputer les prolongations de contrats
pour les jeunes chercheurs (contrats doctoraux, CIFRE, ATER, post-docs)
au titre de la dernière année des contrats concernés pour
l’ensemble des
dossiers déposés au 31 décembre 2020. Cet ensemble regroupe un
sous-ensemble de contrats se terminant au plus tôt en 2020 et sinon en 2023
80
La loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 portant diverses dispositions urgentes pour faire
face aux conséquences de l’épidémie de Covid
-19 a prévu à son article 36 que les
établissements publics de l’enseignement supérieur et de la recherche sont autorisés à
prolonger des contrats doctoraux et post doctoraux afin de poursuivre les activités de
travaux et de recherche en cours pendant la période de l’état d’urgence sanita
ire déclaré
par l’article 4 de la loi n°
2020-290 du 23 mars 2020. Une circulaire du MESRI du 26
juin 2020 relative à la prolongation de ces contrats précise les modalités juridiques de
mise en œuvre de ces prolongations.
Sont visés les contrats doctoraux conclus en
application de l’article L.
412-
2 du code de la recherche, les contrats d’attachés
temporaire d’enseignement et de recherche (ATER) et les contrats postdoctoraux régis
par la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 (statut général des fonctionnaires de
l’État)
. Les
établissements employeurs concernés identifient et préviennent les personnes
susceptibles de bénéficier du dispositif (ces dernières pouvaient formuler une demande
jusqu’au 31 décembre 2020), recensent les demandes de prolongations et procèden
t à
la remontée des données au MESRI. Ces demandes doivent être motivées et démontrer
un empêchement de poursuite des activités et de travaux de recherche durant la période
de l’état d’urgence.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
85
mais dont la majorité se poursuivra au-delà, puisque la plupart des
demandeurs sont des doctorants financés par des contrats triennaux.
S’agissant du programme 150
, 3 442 demandes de prolongation
(88 % de contrats doctoraux, 9 % de contrats postdoctoraux et 3 % de
contrats d’ATER) ont été financées au moyen du dégel de la réserve de
précaution en fin de gestion pour un montant de 33,8
M€.
S’agissant du programme 172
, une couverture budgétaire du surcoût
lié aux prolongations de contrats a pu être assurée en fin de gestion 2020,
et en 2021 pour les EPST et EPIC, ai
nsi que pour l’Institut Pasteur
et pour
les contrats CIFRE, par dégel de la réserve de précaution. Le MESRI
annonce que le
sujet sera traité de la même façon au titre de l’exercice 2022,
sur la base du dialogue qui sera conduit avec les opérateurs pour arrêter les
chiffres définitifs. Les subventions allouées en 2020 et 2021 se sont
déclinées comme suit :
Tableau n° 19 :
crédits octroyés et estimés pour la prolongation
des contrats des jeunes chercheurs en 2020 et en 2021
au titre du programme 172
Opérateur
ou CIFRE
Crédits T3 octroyés pour la
prolongation des contrats des
jeunes chercheurs et CDD en 2020
Crédits T3 octroyés pour la
prolongation des contrats des
jeunes chercheurs et CDD en 2021
Écart
2020-2021
CNRS
1 903 400 €
5 211 000 €
+3 307 600
INED
173 600 €
50 000 €
-123 600
INRIA
253 000 €
284 000 €
+31 000
IFREMER
80 300 €
231 000 €
+150 700
INSERM
638 400 €
1 393 000 €
+754 600
INRAE
973 200 €
812 000 €
-161 200
IRD
162 100 €
567 000 €
+404 900
BRGM
45 600 €
26 000 €
-19 600
CIRAD
67 000 €
201 000 €
+134 000
CEA
1 023 400 €
1 950 000 €
+926 600
Institut Pasteur
776 912 €
470 234 €
-306 678
CIFRE
490 585 €
1 884 983 €
1 394 398
Total
6 587 497 €
13 080 217 €
+6 492 720
Source : Cour des comptes à partir des réponses du MESRI.
86
COUR DES COMPTES
L’augmentation des crédits octroyés au titre des prolongations des
contrats doctoraux concerne dans des proportions remarquables : le CNRS,
l’INSERM, le CEA, l’IRD, le CIRAD
, et
l’IFREMER
.
Le dispositif CIFRE a été fortement impacté en 2020 et en 2021 par
la crise sanitaire liée au Covid-19. Face à cette situation, le MESRI a
autorisé l’ANRT
81
à accorder au cas par cas des prolongations aux contrats
de travail. Ces demandes de prolongation ont été possibles jusqu’au 31
décembre 2020 et ont été ouvertes à tous les bénéficiaires du dispositif
accueillis en entreprise au moment de la mise en place des mesures de
confinement. Il y a donc ainsi eu 1 281 prolongations dont les effets
budgétaires se mesurent en 2021.
Il s’ensuit que la dépense 2021
supplémentaire liée aux
prolongations de contrat et CIFRE a été estimée dès le DPG et le compte
rendu de gestion n° 1
82
.
Dès les prévisions 2021 et devant des risques de dérapage, le MESRI
indiquait dans sa note du 19 février 2021 au CBCM accompagnant le DPG
qu’un dégel de la réserve de précaution serait nécessaire de l’ordre de 0,6
M€
en AE et CP au titre des CIFRE et à hauteur de 8,4
M€ en AE et CP au titre
de la prolongation des contrats des doctorants et CDD. Les deux CRG n° 1
et n° 2 des 14 mai et 17 septembre 2021 ont successivement affiné le besoin
de crédits en s’appuyant sur une enquête menée en mai 2021 auprès des
opérateurs directement impactés par les effets de la crise sanitaire.
La Cour s’interroge
encore sur le calendrier et sur cette démarche et
la considère comme une entorse potentielle au principe de sincérité
budgétaire si elle n’est pas accompagnée de provisions comptables
83
. Les
montants additionnels relatifs à la prolongation des contrats au titre des
exercices 2021 à 2023 ne constituent pas des reports de charge, puisque le
surcoût n’apparaît qu’avec la prolongation effective des contrats lorsqu’ils
arrivent à échéance. En revanche, concernant les règles de comptabilité
générale, il y a lieu de passer une provision pour charge puisque le
décaissement est
probable et qu’il est chiffrable. La Cour estime que le
81
Association nationale de la recherche et de la technologie.
82
D’après le CRG 1 du MESRI du 14 mai 2021 estimant à 11,2
M€ le besoin de crédits
liés aux prolongations de contrat et aux CIFRE puis le CRG 2 du MESRI du 17
septembre 2021 concernant notamment les programmes 150 et 172, le surcoût de la
prolongation des contrats doctoraux a été estimé à 33,8
M€ en AE = CP
au titre de 2021
pour le programme 150 et à 13,08
M€ au total pour le programme 172 (11,2
M€ liés
aux prolongations de contrats au titre des EPST et 1,88
M€ au titre de la prolongation
des conventions CIFRE).
83
Le principe de sincérité budgétaire a été consacré par l'article 32 de la LOLF : «
Les
lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges
de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des
prévisions qui peuvent raisonnablement en découler
. »
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
87
contexte de crise et le temps nécessaire à l’instruction des demandes de
prolongement à déposer avant le 31 décembre 2020 d’après une circulaire
spécifique adressée par le ministère aux opérateurs rendaient difficiles tout
chiffrage précis pour la préparation du PLF 2021. En revanche, la Cour
estime qu’une information
même non-chiffrée des coûts de la prolongation
des contrats et CIFRE en 2022 à destination du Parlement et intégrée au
PLF 2022 aurait toutefois été appréciable, au-
delà de l’inscription de la
mesure pérenne d’augmentation du nombre de contrats CIFRE ouverts en
2022 à hauteur de 1 650 contre 1 550 en 2021.
Au regard de la réponse apportée par le ministère, la Cour ne
réitère pas sa recommandation d
’inscrire une
provision pour charges
au titre des prolongations de contrats doctoraux, post-doctoraux et
CIFRE en dépit
d’
un effet de la mesure possible
jusqu’en 2023 et
prend acte du caractère non obligatoire
d’une telle disposition
. La
Cour examinera avec attention le contenu des documents de
programmation
budgétaire soumis à l’avis du CBCM en début de
gestion 2022 pour ce qui concerne le coût de ces prolongations et les
mesures prises pour en assurer la couverture sans préempter la
réserve de précaution.
C -
Des actions de recherche biomédicale financées par
le programme 172 dans le cadre de la crise sanitaire en
2021
Dans le cadre de la crise sanitaire, trois types d’actions de recherche
biomédicales ont été portés par le programme 172 :
-
le financement de projets de Recherche sur la Covid-19
Impliquant
la
Personne
Humaine
(RIPH)
labellisés
priorités
nationales de recherche (PNR) par le comité CAPNET créé à
l’automne 2020
, afin de prioriser des études à fort pouvoir de preuve
et éviter la dispersion des études observée pendant la première vague
épidémique.
Cette action a bénéficié en 2021 d’un financement de 51
M€, dont
31
M€ sur le programme 172, issus d’un dégel de la réserve de précaution,
et 20
M€ de financements en provenance de l’ONDAM
84
.
Ce budget a été utilisé pour financer 36 études nouvelles et quatre
poursuites d’études ou études ancillaires, parmi les 63 études labellisées
84
Objectif national de dépenses d’assurance maladie.
88
COUR DES COMPTES
PNR par le CAPNET en 2021, après évaluation par le conseil scientifique
de l’ANRS
-MIE
85
.
La part du budget issue du programme 172 a été versée par le
MESRI à l’ANRS
-
MIE à partir d’avril 2021, au fur et à mesure de la
validation de projets de recherche par le CAPNET, sous la forme de
compléments de SCSP alloués à
l’INSERM qui héberge l’agence.
L’ANRS
-
MIE s’est chargée d
e la contractualisation avec les bénéficiaires.
Ce budget de 31
M€ a donc permis de financer des projets relatifs à des
cohortes, essais vaccinaux, essais thérapeutiques, recherche vaccinale
3ème dose, recherches sur le « Covid long », etc.
Tableau n° 20 :
financements alloués aux projets de recherche
validés par CAPNET en 2021 (P172 et ONDAM°
Source : MESRI-DGRI-SSRI
-Le financement de la partie recherche du programme
EMERGEN
de caractérisation des variants du SARS-Cov2, codirigée par
Santé publique France et l’ANRS
-MIE. Cette partie du programme est
dédiée à la caractérisation fonctionnelle de ces variants. Cette action a
bénéficié d’un financement de 9,618
M€ sur le programme 172 qui ont été
versés en novembre 2021. L’ANRS
-
MIE s’est chargée de l’évaluation des
projets de recherche et de la contractualisation avec les bénéficiaires.
Au total 16 projets ont été financés sur 18 projets soumis selon
quatre axes de travail : activités expérimentales et modèles animaux,
cohortes, modélisation, autres projets.
85
ANRS-Maladies infectieuses émergentes.
Nbre projets
Nbre projets
financés
financés
Budget max disponible
31
20
Projets
priorité
nationale
de
recherche
16
4
26,014
20
13,3
63
AAP COVID
Long
5
5
dont projets sélectionnés en 1ere
vague
4
1,67
3
0,6
8
dont pour 2ième vague
3,33
4,4
Total
20
4
31,014
23
18,9
Reliquat
-0,014
1,1
Nombre total
projets PNR
MESRI programme 172
MSS[1] ONDAM
Nbre
Etudes
ancillaires/exten
sions de projets
Montant
AE M€
Montant AE
M€
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
89
-Le financement
de l’ANRS
-MIE elle-même :
l’agence ANRS
-
MIE a été créée en janvier 2021 par fusion de l’ANRS et du consortium
REACTing
86
. L’objectif de cette fusion était le renforcement de la
préparation par la recherche aux crises sanitaires dues à des pathogènes
émergents qui était opérée jusque-
là par REACTing dont l’envergure était
insuffisante pour faire face à des crises majeures comme la crise Covid-19.
Le budget de l’ANRS
-MIE pour 2021 est constitué, au sein de la SCSP de
l’INSERM, du budget historique dédié à l’ANRS auquel s’ajoute le budget
récurrent de REACTing et celui de projets sur les MIE et sur la Covid-19
87
.
D -
La mise en place d’un portail unique pour les appels
à projets de recherche et la poursuite du déploiement
de
l’application SIFAC aux EPST
Dans ce cadre, le portail unique des appels à projets de la recherche,
support des relations entre les chercheurs, les laboratoires et les
établissements avec les six agences nationales de financement (ANR,
INSERM, ADEME
88
, ANSES, INCa
89
, ANRS-MIE) dont les travaux ont
été engagés en 2020 est disponible a en 2021. Le 30 septembre 2021, le
portail
appelsprojetsrecherche.fr
a été ouvert. Il présente en un point
unique les appels à projets des six agences de financement afin que les
chercheurs puissent prendre connaissance de leurs contenus ainsi que
visualiser en un seul lieu la chronologie d’ensemble des appels des agences.
Les six agences sont collectivement engagées dans le développement
de la deuxième phase du portail qui vise à harmoniser le dossier de candidature
et faire du portail le lieu unique de candidature aux appels de toutes les agences.
D’autres financeurs (régions, fondations, autres agences…) souhaitent
rejoindre le projet qui pourra
ainsi devenir progressivement un point unique de
candidature pour les appels à projets français et ainsi simplifier
significativement la recherche de financement des chercheurs.
Il sera progressivement enrichi de nouveaux outils et services à
l’attention des porteurs de projets, des unités de recherche et des
établissements. Les jalons fin 2022 et 2023 prévoient la soumission des
86
Réseau collaboratif interdisciplinaire d’institutions de recherche françaises travaillant
sur les maladies infectieuses émergentes.
87
Renvoi au rapport public thématique sur « La recherche en infectiologie, un enjeu
fort insuffisamment piloté », février 2022
–
Cour des comptes, disponible sur le site
www.ccomptes.fr.
88
Agence de l’environnement et de la maitrise de l’énergie.
89
Institut national du cancer.
90
COUR DES COMPTES
candidatures sur ce portail unique qui s’accompagnera de l’harmonisation
du dossier de candidature entre les agences ainsi que de la simplification
de l’identification et du CV du chercheur. La mobilisat
ion des chercheurs,
bénéficiaires directs du portail tout au long du projet est maintenue comme
dans la première phase du projet et constitue
, selon l’administration,
un
gage de succès.
Par ailleurs, l’application SIFAC de gestion financière et comptable
développée par
l’A
mue
90
est déployée dans environ 90 établissements
d’enseignement supérieur et dans un EPST (IRD) grâce à sa déclinaison
SIFAC-EPST.
L’I
nserm et
l’I
nrae ont engagé une trajectoire de conversion
vers SIFAC-EPST à horizon 2025-2026 pour une mise à disposition des
unités de recherche.
En complément, les établissements sont encouragés à poursuivre les
expérimentations et le déploiement de plateformes de gestions mutualisées
qui effectuent pour le compte de plusieurs laboratoires l’ensemble des
tâches administratives courantes.
II -
Points d’attention structurels
A -
Programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire
1 -
La poursuite de la mise en œuvre de la loi relative à
l’orientation et la réussite des étudiants (ORE)
Depuis l’exercice 20
18, une partie importante des moyens nouveaux
aux opérateurs du programme 150 -
Formations supérieures et recherche
universitaire
est justifiée par la mise en œuvre du «
Plan étudiant » dans le
cadre de la loi ORE.
Les moyens
alloués aux établissements d’
enseignement supérieur au
titre de la mise en œuvre de la loi ORE s’élèvent à 148
M€ en 2021, soit
18,9
M€ de plus qu’en 2020 (129,1
M€). Ajoutés aux 45
M€ alloués en
2018 et aux 98,1
M€ alloués en 2019, ce sont au total 420,2
M€ qui ont
bénéficié à ces établissements. Plus de la moitié de ces crédits est destinée
à augmenter les capacités des filières en tension par la création de places
supplémentaires. Dans le contexte de crise sanitaire, le ministère, dans sa
réponse au questionnaire de la Cour, indique que 1,7
M€ ont été alloués
90
Agence de mutualisation des universités et établissements.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
91
aux établissements «
dans le cadre du financement de dispositifs de
réussite
[…]
au titre du développement du tutorat étudiant
». Ce dispositif
a été financé par le dégel de la réserve de précaution, aux côtés de
l’accompagnemen
t psychologique des étudiants (4,0
M€) et de la
prolongation des contrats doctoraux, post-
doctoraux et d’ATER (33,8
M€).
Dans une communication au comité d’évaluation et de contrôle des
politiques publiques de l’Assemblée nationale remise le 27 février 202
0, la
Cour a effectué «
un premier bilan de l’accès à l’enseignement supérieur
dans le cadre de la loi orientation et réussite des étudiants
»
91
. La Cour y
soulignait le fait que les moyens accordés aux établissements dans ce cadre
sont «
importants
» mais «
mal suivis
», pointant le fait que le
ministère «
ne dispose pas de données sur les emplois effectivement créés
dans les universités au titre de la loi ORE
»
92
.
Compte tenu des éléments transmis par le ministère dans le
cadre de l’élaboration de la présente note d’analyse de l’
exécution
budgétaire, la Cour rappelle la nécessité déjà exprimée de disposer
d’un suivi, en particulier pour être en capacité d’établir un lien direct
entre le nombre d’emplois créés et l’augmentation des capacités des
filières en tension
.
2 -
L’élargissement du dialogue stratégique de gestion
L’année 2021 correspond à la quatrième année de mise en œuvre du
dialogue stratégique de gestion (DSG), étendu à l’ensemble des
établissements passés aux RCE de plus de 500 étudiants et passant ainsi de
84 à 103 établissements (dont 69 universités, 22 écoles d’ingénieurs, 2
COMUE et 10 autres opérateurs). La plupart des crédits ouverts au titre du
plan de relance et au titre de la LPR ont également été intégrés dans le DSG.
Depuis 2018, les moyens alloués dans le cadre du DSG se sont
accrus de façon notable atteignant, en 2021, 145
M€ :
91
Cour des comptes,
Communication au comité d’évaluation et de contrôle des
politiques publiques de l’Assemblée nationale sur un premier bilan de l’accès à
l’enseignement supérieur dans le cadre de la loi orientation et réussite des étudiants,
27 février 2020, disponible sur www.ccomptes.fr.
92
Les moyens accordés leur offraient la possibilité de recrut
er jusqu’à 1
617 ETPT
supplémentaires jusqu’en 2021 (le ministère fixe la valeur brute d’un emploi à une
moyenne de 60 000
€ par an.
92
COUR DES COMPTES
-
75 M
€ pour les créations de places et les dispositifs de réussite
financés par la loi ORE et le plan de relance ;
-
près de 30
M€ pour le soutien de la trajectoire f
inancière et
salariale des établissements rencontrant des difficultés du fait
notamment d’un GVT dynamique
;
-
près de 40
M€ pour le financement de projets
93
de recherche et
hors recherche.
Dans ses réponses apportées à la Cour, le ministère souligne que
l’o
rganisation du déroulement du dialogue stratégique de gestion
s’est
progressivement améliorée depuis le début de sa mise en œuvre, afin de
mieux définir le rôle respectif des établissements, des rectorats et de la
DGESIP, et de mieux formaliser les échanges et le processus de décision.
Le DSG s’est ainsi articulé autour de deux phases :
-
une première phase, entre octobre 2020 et juin 2021, portant sur
les créations de places et la trajectoire financière et salariale ;
-
une seconde phase, de février à août 2021, portant sur le
financement de projets pédagogiques en lien avec le contrat et de
projets de recherche (nouveauté 2021 financée par la LPR).
Pour chacune de ces phases, le dialogue s’est déroulé en trois
étapes
: un dialogue entre l’établissement et le r
ectorat, un échange entre la
DGESIP et les rectorats (sur la base des propositions des établissements
analysés par les rectorats), puis un arbitrage par la DGESIP.
En 2022, le périmètre du DSG s’étendra à 111 établissements
94
. Son
contenu sera de nouveau enrichi afin de renforcer son articulation avec le
contrat
d’établissement et
d’approfondir l’appréciation qualitative de la
mise en œuvre des politiques publiques portées par le ministère (ORE,
réforme des études de santé
…)
. Son calendrier devrait par ailleurs être
ajusté pour donner notamment aux établissements une plus grande
visibilité sur le montant de leur subvention.
La Cour prend note de cette évolution positive. Néanmoins, elle
invite le ministère à veiller à ce que les moyens nouveaux accordés dans
le cadre de ce nouveau dialogue stratégique et de gestion puissent faire
l’objet
d’un suivi renforcé.
93
Selon les données du ministère, 420 projets auront été soumis à la DGESIP par les
rectorats dont 190 dédiés à la recher
che, l’innovation et le transfert. 317 projets ont fait
l’objet d’un financement pour un montant total de 39 M€.
94
Ce périmètre couvrira ainsi tous les établissements RCE de plus de 500 étudiants et
quelques établissements non RCE, dont notamment les IEP, qui intègreront le DSG en 2022.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
93
Cette exigence rejoint les constats faits dans la communication au
comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée
nationale publiée le 27 février 2020 précitée, dans laquelle la Cour
soulignait le fait que «
le dialogue de gestion doit reposer sur des objectifs
clairement définis et mesurables permettant de ne pas reconduire des
crédits alloués si les objectifs ne sont pas atteints
. ».
B -
Programme 231 -
Vie étudiante
1 -
Un pilotage du réseau des œuvres universitaires et sociales
toujours à renforcer
Dans les NEB qu’elle a produites pour les trois derniers exercices
(2018, 2019 et 2020), la Cour a relevé que la relation entre le ministère et le
CNOUS, tête de réseau des CROUS, ne faisait plus l’objet d’un contrat
d’objectifs et de performance depuis la fin de l’année 2013, date d’échéance
du dernier contrat signé. Depuis la NEB 2018, la Cour réitère ainsi chaque
année sa recommandation invitant le ministère à «
conclure dans l’année un
nouveau contrat d’objectifs et de performance avec le CNOUS
».
La réponse donnée par le ministère au questionnaire de la Cour est
identique à celle de l’année précédente. Il a rappelé que «
la crise sanitaire
a profondément affecté les activités du réseau des œuvres universitaires et
scolaires tant au niveau de son activité […] que de son modèle économique
»
et indiqué que la préparation du projet de contrat d’objectifs et de
performance (2022-2026) avait été «
suspendue pendant la crise sanitaire
».
La Cour prend acte de ce nouveau report dans la contractualisation
du réseau des œuvres, et maintient sa recommandation. Elle invite le
ministère et le CNOUS à tirer tous les enseignements de la crise sanitaire.
Recommandation n°
2 (2018, MESRI) : Fixer un calendrier
pour l’élaboration d’un nouveau contrat d’objectif et de
performance avec le CNOUS pour la période 2022-2026, et
procéder
à sa conclusion dans l’année.
Par ailleurs, dans la NEB pour l’exercice 2020, la Cour mai
ntenait
ses observations relatives au niveau significatif des engagements hors bilan
donnés par les CROUS aux bailleurs sociaux pour la création et la mise à
disposition de résidences ou de structures de restauration en contrepartie
d’une garantie sur les
loyers futurs.
Interrogé sur la mise en œuvre de cette recommandation, le
ministère a une nouvelle fois rappelé que «
le CNOUS, en sa qualité de tête
94
COUR DES COMPTES
de réseau, s’est rapproché des services de la DGF
iP
95
pour fixer un cadre
juridique et comptable ainsi qu’
une méthodologie solide, validée et
commune à l’ensemble des CROUS, afin que ceux
-
ci mènent à bien d’ici
trois ans l’intégration comptable du stock de contrats en cours et soient
mieux préparés pour gérer tout nouveau contrat
».
Si en décembre 2020, dans
le cadre des travaux de fin d’exercice,
un
groupe de travail avait réuni «
les services de la DGESIP, du SCBCM, de
la DAF, et du CNOUS avec pour objectif de répondre à l’attente
[de la
DGFiP]
», cette action n’a pas été renouvelée en 2021.
Compte tenu du poids financier des engagements concernés, la Cour
renouvelle sa recommandation visant à établir une méthode de recensement
et de consolidation annuelle des charges financières liées aux engagements
hors bilan.
Recommandation n°
3
(2017, reformulée 2018, MESRI,
CNOUS) :
Achever les travaux engagés afin d’établir une
méthode unique de comptabilisation des engagements hors
bilan à mettre en œuvre par les CROUS. En réaliser la
synthèse et
l’intégrer au contrat d’objectifs du CNOUS.
2 -
La mise en œuvre du plan de 60
000 logements étudiants
S’inscrivant dans la continuité du plan «
40 000
» mis en œuvre entre
2013 et 2017, le plan quinquennal de 60 000 logements étudiants a été mis
en place en février 2018 avec pour objectif de créer 60 000 nouveaux
logements destinés aux étudian
ts d’ici 2022. La méthodologie de suivi et de
pilotage du plan repose sur une enquête menée chaque année au 31 mars
auprès des services déconcentrés (DREAL
96
, rectorats, CROUS notamment)
et attestée par les préfets de région et des recteurs pour connaître le nombre
de places réalisées et prévues sur les prochaines années.
Le résultat de l’enquête 2021 indique
que 35 926 nouvelles places
ont été livrées ou le seront de 2018 à 2022 inclus, soit 24 000 places de
moins qu’initialement envisagé. Elles se réparti
ssent entre 16 394 pour
l’Ile
-de-France et 19 532 pour les autres régions. Dans sa réponse au
questionnaire de la Cour, le ministère précise néanmoins que «
des projets
de construction de résidences étudiantes peuvent évoluer et de nouveaux
projets apparaitre. Ces évolutions apparaîtront à la prochaine enquête qui
95
Direction générale des finances publiques.
96
Direction
régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
95
démarre en janvier 2022.
». Un bilan global de la mise en œuvre du plan
logement pourra être tiré dans le cadre de la NEB 2022.
Selon les données transmises par le ministère, le nombre total de
logements étudiants était estimé à 380 000 à la rentrée 2021, dont 175 000
places gérées par les CROUS
97
.
C -
Programme 172 -
Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
1 -
Le suivi des crédits de l’ANR, un enjeu stratégique
dès 2021
pour appréc
ier l’évolution de l’effort en faveur de la recherche
L’ANR est engagée depuis 2016 dans un plan d’apurement de ses
engagements anciens. Ce plan a été achevé en 2020. Au 31 décembre 2020,
les AE affectées en 2009 et 2010 étaient
closes. Le plan d’apurement
sur
les anciennes éditions est ainsi terminé. En outre, dans le budget rectificatif
BR2 pour
2021, l’ANR fait état de l’achèvement de la réalisation de
l’objectif fixé en 2020 qui était de clore les éditions 2011
à 2013.
La prévision de solde de trésoreri
e de l’ANR au 31 décembre 2021
est de 328,46
M€ (BR 2 du 18 novembre 2021). Le solde de trésorerie
définitif (compte financier) au 31 décembre 2021 est de 337,63
M€. Le
solde de trésorerie prévu au 31 décembre 2022 s’élève à 417,9
M€. Le
rythme des décaissements par rapport aux encaissements permet de
maintenir une trésorerie constamment positive. Le point le plus bas de
l’année se situera en juillet 2022 (240,9
M€).
Les crédits alloués à l’ANR en LFI 2021 sur le programme 172 sont
de 904,67
M€ en AE et 753
,03
M€ en CP incluant le budget de
fonctionnement de
l’agence pour 30,20
M€
en AE=CP, diminués de la
mise en réserve à hauteur de 4 % pour les dépenses hors T2 et de 0,5 %
pour les dépenses en T2 appliqués à la masse salariale
98
, soit 35,6
M€ en
AE et 29,6
M€ en CP). Il n’a été constaté aucun redéploiement des crédits
de l’ANR vers d’autres BOP au cours de la gestion 2021.
97
On dénombre par ailleurs 30 000 logements étudiants construits et gérés directement
par des bailleurs sociaux et 30 000 logements étudiants construits par les bailleurs sociaux
et gérés par des associations spécialisées. Les places proposées par les résidences
étudiantes privées, par les bailleurs privés, en copropriété (montage en défiscalisation) ou
en propriété unique (investisseur gestionnaire) sont estimées à 140 000.
98
Effectifs sous plafond hors PIA 1 et 2 et hors plafonds en LFI 2021 : 304 ETPT.
Emplois en fonction à l’ANR en 2021
: 317,8 ETPT pour 23,65
M€ de masse salariale
hors œuvres sociales (
0,12
M€).
96
COUR DES COMPTES
L
e suivi de l’Agence est particulièrement éclairant pour mesurer
l’effort entrepris en faveur de la recherche et des porteurs de projets
à la
lumière nouvelle de la loi de programmation de la recherche. Mesurer
l’évolution de cet
effort est un point particulièrement important en période
de crise notamment pour apprécier le caractère incitatif des appels à projets
ciblés sur la Covid mais également sur un plan structurel alors que la
première tranche de crédits supplémentaires au titre de la LPR a été mise
en œuvre en 2021
.
Sur longue période, les crédits versés à
l’ANR
ont
augmenté sans discontinuer depuis 2015, traduisant un effort global
en faveur des programmes de recherche
que l’établissement finance
.
L’a
ugmentation du taux de sélection/succès
99
est le fruit de deux
facteurs
: d’une part
, la mobilisation
et la mise en œuvre
d’un budget
d’autorisations d’engagement
plus élevé, ce que la LPR prévoit
graduellement sur sept années
, d’autre
part, une augmentation après une
période de diminution entre 2015 et 2020 du montant moyen octroyé par
projet (cf. graphique n° 20 ci-dessous ) En effet, le taux de sélection
augmente significativement (+ 11 points entre 2015 et 2021 passant de
11,54 % à 23,25 %). Le niveau de 2021 (9 937 dossiers recevables et 2 310
sélectionnés) rejoint et dépasse le taux de succès aux appels à projets de
2009 qui était de 22,1 %. Cette évolution favorable doit être mise en regard
et cumulée avec l’effet d’augmentation du montant des autorisations
d’engagement octroyés par projet financé (
- 4 % entre 2015 et 2020 et
désormais + 6,3
% entre 2015 et 2021 soit pour l’année 2021, 397,9
K€ de
montants engagés par projet financé contre 362
K€ en 2020
).
En 2021 et c’est un fait notable, l’augmentation significative du
budget de l’ANR et en particulier de ses moyens d’in
tervention (reçus du
titre 6) à hauteur de 874,4
M€ en AE et 722,82
M€ en CP sur un budget
total (incluant le budget de l’agence) de 904,67
M€ en AE et 753,03
M€ en
CP avant mise en réserve (contre 736,7
M€ en AE et 708,4
M€ en CP en
2020) a permis d’amorc
er une nouvelle dynamique ascendante du taux de
succès global aux appels à projets de l’agence et dans une perspective de
moyen terme d’atteindre près de 30
% de taux de succès, objectif affirmé
dans le rapport publié avec
la
LPR le signifiait. C’est dans
ce contexte qu’a
été signé le 26 avril 2021 le contrat d’objectifs et de moyens entre l’État et
l’ANR pour 2021
-2025.
99
Nombre de projets sélectionnés / nombre de projets recevables.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
97
Graphique n° 20 :
évolution de la sélection entre projets recevables
et projets sélectionnés et du taux de succès des projets présentés
à
l’ANR entre 2009
et 2021
Source : DAF du MESRI
. Pour l’exercice 2021, on note par rapport à
2019 une nette progression des candidatures recevables passant de
8 575 à 9 937 avec en parallèle une hausse du taux de succès passant de
18,5 % à 23,25 %.
Graphique n° 21 :
évolution du nombre d
e projets sélectionnés par l’ANR
et du montant moyen par projet sélectionné alloué entre 2009 et 2021
Source ; DAF du MESRI
; pour l’exercice 2021, les 2
310 dossiers sélectionnés
ont donné lieu à un montant moyen de financement de 397 901
€ contre
362 047
€ en 2020.pour 1
712 dossiers sélectionnés.
0
5
10
15
20
25
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
Projets recevables
Projets sélectionnés
Taux de succès
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
Projets sélectionnés
Montant moyen d'engagements par projet financé
98
COUR DES COMPTES
La LPR vise donc à amplifier cette évolution à la hausse, en lien
avec d’autres dispositifs comme le PIA
4 qui est entré en application en
2021 également et le plan de relance (c
f. section 1.4.4.). L’objectif d
e
progression des crédits, réaffirmé dans la LPR et les documents
budgétaires, est donc
d’accroître le taux de
succès
100
, afin d’inciter la
communauté des chercheurs à la présentation de projets de recherche et de
doter substantiellement et individuellement chaque projet sélectionné.
2 -
Une marge de gestion désormais disparue et intégrée
dans la subvention versée aux opérateurs
En 2018, la diminution du taux de réserve normée sur les crédits
hors-
titre 2 avait donné l’occasion au ministère de constituer une env
eloppe
de crédits non répartis de l’ordre de 60
M€, déterminée par différence entre
l’ancien et le nouveau taux de réserve. Cette enveloppe était depuis
qualifiée de « marge de gestion
». À compter de l’exercice 2020, la marge
de gestion n’est plus utilisé
e et a été intégrée au socle des crédits du
programme à l’occasion d
e la LFI 2020 dans le cadre de la subvention pour
charge de service public des opérateurs. Le CBCM du MESRI a confirmé
la disparition de cette marge de gestion. Le ministère a continué
d’a
ppliquer cette nouvelle doctrine en 2021 ce que la Cour relève.
3 -
Une vision toujours à améliorer des crédits consacrés aux très
grandes infrastructures de recherche (TGIR) des programmes de
recherche du MESRI
La Cour avait relevé sur l’exécution 2018
101
que les documents
budgétaires ainsi que l’action 13 «
Grandes infrastructures de recherche » et
ses changements de périmètre dans les années précédentes rendaient
difficilement lisible la maquette budgétaire. La Cour avait donc recommandé
«
d’établir pour la p
rochaine LFI un document offrant une vision consolidée
des crédits relatifs aux TGIR à partir de données fiabilisées
».
Comme l’indique le
« jaune budgétaire » 2022 et comme pour le
millésime 2021 «
Rapport sur les politiques nationales de recherche et de
formations supérieures
» : «
en concertation avec les organismes et les
alliances de recherche, la DGRI travaille à la préparation et à la mise en
100
Cf. rapport annexé à la LPR : « La hausse du taux de succès est indispensable pour
soutenir la recherche et
l'innovation de qualité, en particulier les projets les plus risqués
et originaux. Le taux de succès "cible" se situe à 30 %, ce qui nécessite une
augmentation substantielle des moyens de l'ANR
. »
101
N
ote d’exécution budgétaire
MIRES 2018, annexe 4.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
99
œuvre des suites à donner au rapport de la Cour des Comptes sur le
pilotage et le financement des TGIR publié le 17 juillet 2019
».
Le « jaune budgétaire » 2022 présente les crédits demandés relatifs
aux TGIR/IR* financées via l'action 13 du programme 172, ainsi que les
crédits demandés relatifs aux organisations scientifiques internationales
(OSI) et TGIR/IR* internationales financées en titre 6 via les actions
thématiques 15 (sciences de la vie et de la santé), 17 (énergie) et 18
(environnement) de ce même programme.
La DGRI a proposé lors de la préparation des PLF 2021 et 2022, la
création d'un nouveau programme budgétaire consacré à la
Participation de
la France aux grands instruments de recherche internationaux.
Un tel
programme aurait, selon le MESRI, permis de gagner en lisibilité budgétaire
et en harmonisation de traitement concernant les infrastructures à dimension
européenne ou internationale, en les regroupant dans un seul programme et
en les différenciant ainsi davantage des TGIR/IR* nationales qui resteraient
suivies dans le programme 172. Il n’a pas été donné suite à ce projet.
Si un tel programme venait toutefois à être créé, il serait
souhaitable qu’il apporte une vision consolidée de l’ensemble des très
grandes infrastructures de recherche, c’est
-à-dire les TGIR et les
TGIRI, avec des objectifs et indicateurs harmonisés
.
Dans l’attente d’une suite
favorable à cette proposition, et dans le
souci de progresser vers une meilleure appréhension des enjeux
budgétaires et financiers des grandes infrastructures de recherche, le
MESRI a donc proposé un volet TGIR détaillé dans le cadre du « jaune »
et du PAP annexés au PLF 2022.
Le PAP (bleu budgétaire) de la mission pour 2022 (page 44), détaille
par TGIR la part des subventions pour charges de service public (T3) mobilisée
par les opérateurs de recherche pour financer ces infrastructures relevant de
l’actio
n 13 du programme 172. Le PAP MIRES 2020 présentait uniquement
la contribution des opérateurs pour l’ensemble des TGIR relevant de catégories
scientifiques classées par grandes thématiques. Cette évolution favorable
conduit à donner une vision davantage consolidée des crédits consacrés aux
TGIR, même si elle reste limitée à «
la part des subventions pour charges de
service public des opérateurs du programme destinée au financement des
TGIR
», et relevant de ce fait de l’action 13 du programme 172.
Enfin, une nouvelle édition de la Feuille de route nationale des
infrastructures de recherche (édition 2018 recensant 99 TGIR) est en cours
d’élaboration et sera publiée au cours du premier semestre 2022.
À cette
occasion le label IR* devrait se substituer au label TGIR, le qualificatif
« Très Grandes »
étant mal approprié. En effet, certaines
« petites »
TGIR
coexistent avec des très grandes IR. L’importance stratégique croissante du
dispositif des infrastructures de recherche a conduit l’État à ouvrir un
100
COUR DES COMPTES
chantier
« clarifier la gestion des TGIR »
dans le cadre du plan de
transformation ministériel en vue d’en donner une plus grande lisibilité et
visibilité. Ce chantier est par ailleurs stimulé par les recommandations du
rapport de la Cour. Budgétairement, les IR ne
font pas l’objet d’une dotation
particulière. En effet, l’organisme dont elles relèvent reçoit une subvention
pour charges de service public (SCSP-Titre 3), à charge pour ce dernier
d’attribuer des crédits selon les besoins des infrastructures. De ce fait
, elles
ne font pas l’objet d’un suivi budgétaire spécifique de la part de la DGRI et
ne font pas l’objet de discussion sur ce point avec la direction du budget
(DB). Le financement des TGIR est lui aussi compris dans la subvention
pour charges de service public allouée aux organismes de recherche.
La Cour prend note de certaines évolutions et de la prise en
compte de sa recommandation. Dans l’attente de chiffre
s réellement
consolidés portant sur l’ensemble des ressources budgétaires et
extrabudgétaires
102
versées par les opérateurs aux TGIR et TGIRI, sa
recommandation est reconduite.
Recommandation n°
4 (2018, MESRI) : Établir pour la
prochaine LFI un document offrant une vision consolidée des
crédits
relatifs
aux Très
Grandes
Infrastructures
de
Recherche (TGIR) à partir de données fiabilisées.
D -
Programme 142 -
Enseignement supérieur
et recherche agricoles
En 2018, la Cour s’était interrogée sur les conditions de réalisation
du transfert d’AgroParisTech sur le site de Saclay et des laboratoires
associés de l’INRA et plus partic
ulièrement sur la vente du site « Claude-
Bernard », élément essentiel du montage financier du projet. Le chantier
de construction du nouveau campus a démarré le 2 janvier 2019 pour une
livraison programmée initialement fin janvier 2021 mais la crise Covid a
fortement perturbé le chantier dont la livraison n’est pas actuellement
programmé
e. L’acte de vente du site «
Claude-Bernard » a été signé le 25
juin 2019, après dévolution par l’État le même jour, pour un montant de
110
M€ du site. Le plan de financement comprend également des
102
recherche-tgir
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
101
subventions de l’État
103
et de la région
104,
une avance remboursable
105
ainsi
que des emprunts
106
. Les incertitudes apparues en 2018 sur la dévolution
domaniale et le produit de cession ont donc été levées et le financement de
l’opération se déroule selon le plan initial. Cependant, des difficultés ont
été confirmées en
2021. Ainsi, l’hypothèse de l’entrée dans les locaux à
l’occasion de la rentrée universitaire 2021 a été remise en cause du fait des
retards pris suite au mouvement social de l’hiver 2019
-2020, de la
pandémie Covid et des relations tendues avec la société qui souhaitait
réévaluer le prix, compte tenu d’une évolution alléguée de l’indice du coût
de la construction largement supérieure à celle prévue initialement.
L’entrée dans les locaux est repoussée à la rentrée universitaire 2022 avec
livraison des locaux le 31 décembre 2021 et un déménagement en mai-juin
2022. Ce décalage d’une année n’aura pas de conséquence sur le P142
selon le CBCM du MAA. Campus-Agro, SAS (CASAS), société de
réalisation créée par AgroParisTech, l’INRAE et la Caisse des Dépôts et
consi
gnations dans le cadre d’un PPP
107
, a été autorisée à signer un
protocole transactionnel à hauteur de 14
M€ afin de clore le litige avec le
groupement d’entreprises, qui contestait l’actualisation des coûts de
construction, fondés, selon lui, sur des taux trop faibles, sachant que
d’autres éléments ont perturbé la conduite du chantier sans qu’il soit
possible d’en déterminer précisément les parts respectives (crise sanitaire,
grèves, défauts de construction imputable au groupement). Le risque d’une
condamnation devant les tribunaux commerciaux était évalué à 60
M€.
Le
risque de réévaluation du coût du projet n’est pas exclu, mais il devrait
revenir à la charge d’AgroParisTech (APT) et ne pas avoir de conséquence
sur la soutenabilité du P142. La vente du site de Grignon, liée au
regroupement des activités d’AgroParisTech sur le site de Saclay, est quant
à elle en cours, pour une libération prévue à fin 2022. Les locaux du site
103
Signature, avec l’État (MESRI) et l’ANR, de la convention de versement de la
dotation Campus le 2 octobre 2017 (montant 94,7
M€ non consomptible générant
3,8
M€ d’intérêts chaque année pendant 30 ans).
104
Signature avec la région Ile-de-France et CASAS de la convention de versement
dans le cadre du CPER 2015-2020 le 19 avril 2019 (montant 5,8
M€).
105
Signature, avec l’État (MESRI) et l’ANR, de la convention de mobilisation de la
provision du PIA pour moins-values et risques de cessions le 20 décembre 2018
(montant maximal 58,2
M€).
106
Emprunts contractés auprès de la Caisse des dépôts et consignations (sur 40 ans) et
de la Banque européenne d’investissement (sur 25 ans) pour un total de 44
M€, seuls
ces deux établissements étant désormais seuls habilités à octroyer des prêts aux
établissements publics nationaux, en application de l’article 12 de la l
oi n° 2020-1645
du 28 décembre 2010,
article modifié par l’article 25 de la loi n° 2018
-32 du 22 janvier
2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
107
Partenariat public privé.
102
COUR DES COMPTES
Claude-Bernard seront bien libérés à la rentrée 2022 et les étudiants situés
sur le site de Massy seront également sur le nouveau site à la rentrée 2022.
Quant à la fusion entre l’Institut Agro et AgroSup Dijon, elle est
survenue au 1
er
janvier 2022. Agro Sup Dijon devient ainsi une école
interne de l’Institut Agro.
En ce qui concerne le choix entre le renforcement des quatre écoles
nationales vétérinaires (ENV) existantes et la création d’une cinquième
ENV, le MAA privilégie le renforcement des ENV existantes moins
coûteux et permettant d’atteindre plus rapidement l’augmentation attendue
de
s effectifs de vétérinaires sur le marché de l’emploi.
À
la différence de l’année 2021 qui n’a enregistré aucune
modification du paysage institutionnel relevant du programme 142, l’année
2020 avait vu une modification du paysage des opérateurs avec la création
de l’INRAE (issu de la fusion de l’Institut national de recherche en sciences
et technologies pour l'environnement et l'agriculture, IRSTEA, et de l’Institut
national de recherche agronomique, INRA) ainsi que l’Institut national
d’enseignement
supérieur
pour
l’agriculture,
l’alimentation
et
l’environnement (issu du regroupement de l’Institut national d’études
supérieures agronomiques de Montpellier
108
et de l’Institut national
supérieur des sciences agronomiques, agroalimentaires, horticoles et du
paysage)
109
. Les coûts de ces fusions ont été budgétés pour n’avoir aucun
impact financier sur le programme 142. La création de l’Institut Agro a été
réalisée à coût quasi constant pour le P142, seul un abondement exceptionnel
de SCSP de 0,5
M€ a eu lieu en 2020 e
t de 0,25
M€ en 2021 selon le
ministère
, afin d’aider à la structuration de cet établissement multi
-sites.
108
Montpellier Sup Agro.
109
Agrocampus Ouest.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
103
Par ailleurs, pour faire face à une démographie étudiante
dynamique, et
en l’absence a priori évoquée par le ministère, de difficultés
financières
des établissements d’enseignement supérieur agricole,
le MAA
a demandé à ses établissements d'accompagner cette évolution en
accueillant à horizon 2025, 16 000 étudiants sans bénéficier à due
concurrence de crédits supplémentaires, ce qui pourrait placer les
établissements en situation difficile pour les gestions à venir. Ainsi sur les
huit dernières années, les effectifs étudiants des écoles nationales
vétérinaires ont augmenté de 35 %.
À cet égard, le responsable du programme 142 avait indiqué au
CBCM q
ue les crédits d’investissement
pourraient être partiellement
mobilisés en faveur des subventions de fonctionnement allouées aux
établissements d’enseignement supérieur afin de couvrir les charges liées
à l’augmentation des effectifs tout en veillant à séc
uriser les engagements
pris dans le cadre des CPER 2021/2027, lesquels, comme il a déjà été dit,
ont été reportés pour signature en 2022.
Cette perspective ne s’est pas
concrétisée en 2021.
Aussi, après la quasi-stabilisation des dépenses du programme entre
les LFI 2018, 2019 et 2020, hors mesures de transfert, les crédits HT2
connaissent en 2021 une hausse de 3,8
M€ permettant la prise en compte
de l’augmentation mécanique d
u nombre des étudiants boursiers du fait de
l’élargissement des promotions, des eff
ets prévisibles de la crise en termes
d’augmentation du taux de boursiers et du montant moyen des bourses
(2,3
M€) et l’augmentation des promotions d’étudiants ainsi que
l’ouverture de la première année commune des ENV (PACENV) au 1
er
septembre 2021 induisant une augmentation du soutien au fonctionnement
des établissements et à l’investissement nécessaire à l’aménagement des
locaux pour 1,4
M€.
La rentrée 2021 s’est ainsi
marquée par une augmentation des
effectifs d’étudiants vétérinaires, ingénieurs et pay
sagistes de + 6 % dans
les établissements publics et privés par rapport à la rentrée 2020, ce qui
entraine des besoins grandissants en matière d’encadrement, de dépenses
de fonctionnement ou de crédits d’investisse
ment comme indiqué supra.
104
COUR DES COMPTES
Graphique n° 22 :
évolution des ef
fectifs d’étudiants dans
les établissements financés sur le P142 de 2015 à 2021
Source : MAA-réponse au questionnaire. En 2021 : ingénieurs (écoles privées) :
6976 ; ingénieurs (écoles publiques) :5270, vétérinaires : 3274, paysagistes :240.
Si cette augmentation est attendue et souhaitée par le MAA face à
une démographie étudiante croissante, il convient toutefois de veiller à
préserver un ratio d’encadrement enseignants/étudiants non dégradé afin
de ne pas risquer de perdre l’accréditation européenne (d
élivrée par
l’Association européenne des établissement
s
d’enseignement vétérinaire –
A3EV) comme cela a été le cas pour l’école vétérinaire de Toulouse
laquelle ne bénéficie plus d’un agrément depuis 2020. Elle pourrait espérer
le retrouver en 2022, en consentant des investissements dans la remise aux
normes de bâtiments et en améliorant le taux d’encadrement des
chirurgiens vétérinaires notamment.
Par ailleurs, la LPR a ouvert la possibilité aux établissements
supérieurs agricoles privés de former des élèves vétérinaires. Un projet
d’école vétérinaire privée (site de Rouen) est actuellement rendu possible
par la parution du décret n° 2021-1519 du 23 novembre 2021 fixant les
conditions de son agrément. Un dossier d’agrément a d’ailleurs été soumis
en décembre 2021 à la commission chargée de statuer et dont les
conclusions n’étaient pas connues à la clôture de l’instruction.
L’impact de la LPR sur le programme 142
La LPR intègre un important volet « ressources humaines » qui,
dans le périmètre du ministère de
l’agriculture et de l’alimentation
concerne les enseignants-chercheurs (900 ETPT environ au MAA sous
statut analogue au MESRI mais propre au ministère) et la filière formation-
recherche (1 200 ETPT environ au MAA également sous statut analogue
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
105
au MESRI mais propre au ministère et commun avec celui des personnels
e
nseignants, techniques relevant de l’ANSES
110
). La LPR a introduit des
dispositions qui répondent à l’objectif de renforcement de l’attractivité des
métiers scientifiques, notamment en début de carrière, via la revalorisation
des rémunérations et des carrières des enseignants chercheurs et plus
généralement des personnels de recherche (y compris les agents
contractuels). Des textes seront à prendre pour traduire certaines mesures
dans les corps particuliers du MAA.
À
ce stade, aucun crédit T2 ou HT2 n’a été ouvert en LFI 2021 sur
le programme 142. Le financement devra s’opérer par transfert en gestion
2022 à partir des programmes du MESRI.
L’impact sur le
s crédits HT2
correspond aux mesures suivantes :
-la chaire de professeur junior (ou « tenure track », nouvelle voie
d’accès au corps des enseignants chercheurs qui repose sur le principe d’un
contrat de droit public de pré recrutement conditionnel donnant vocation à
titularisation) qui prévoit une dotation de fonctionnement de 200 000
€ par
recrutement ;
-
l’alignement des salaires des contractuels sur budget (ACB) des
établissements dans le domaine de la recherche sur la rémunération des
titulaires.
E -
Programme 193 -
Recherche spatiale
Comme il a été dit supra, en lien avec les enjeux du
New Space
et
de la mission
Plan de relance
qui propose des financements pour
l’innovation spatiale, le ministre de l’économie, des finances et
de la
relance s’est vu attribuer
111
à l’été 2020 la compétence pour la politiqu
e de
l’espace qui relevait jusqu’
alors
de la ministre de l’enseignement supérieur
,
de la recherche
et de l’innovation
. Une convention de délégation de gestion
a été conclue entre les deux ministères(DGRI/DGE) pour la gestion 2021.
Le transfert est complètement achevé au 1
er
janvier 2022.
Parallèlement, les crédits de la recherche duale (P191 pour 150
M€
en LFI 2021), dont la partie la plus significative (85,3 %) est consacrée à
la recherche dans le domaine aérospatial
112
développée par le CNES, sont
effectivement été transférés par la loi de finances 2021 vers le
programme 363
Compétitivité
de la mission
Plan de relance
. La LFI 2021
110
Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du
travail.
111
Décret précité n° 2020-871 du 15 juillet 2020 relatif aux attributions du ministre de
l’économie, des finances et de la relance
.
112
Action n° 3 du programme 191 : 130
M€ de crédits en LFI 2020 sur les 154
M€
ouverts sur ce programme.
106
COUR DES COMPTES
conserve pour autant le programme 191 dans la mission MIRES, doté pour
mémoire de 0
€ en AE et en CP
en 2021. Par ailleurs le programme 146 de
la mission
Défense
a financé à hauteur de 100
M€ le CNES, en
compensation d’une réduction équivalente des crédits du programme
193
(mesure de périmètre 2021 du P193 vers le P146).
Le programme 193 porte les crédits alloués au CNES à hauteur de
491,55
M€ en LFI 2021 auxquels a été appliquée la réserve de précaution
à hauteur de 16,57
M€ laissant 474,99
M€ de crédits disponibles.
Il s’ensuit que
les circuits de financement du CNES se sont densifiés
en 2021 comme le présente le tableau ci-dessous :
Tableau n° 21 :
évolution des sources de financement du CNES
de 2015 à 2021
Source
: Cour des comptes d’après LFI. Programme 193
:1 635 886 K
€ en LFI 2021 pour l’ensemble du
programme dont 475
M€ pour le CNES seul opérateur du programme, le reste du programme finançant l’ESA et
Eumetsat. ; Programme 363 : 128
M€ en LFI 2021 au bénéfice du CNES.
Tableau n° 22 :
évolution des principaux comptes du CNES de 2018 à
2021
Source
: Cour des comptes d’après les données de l’infocentre DGF
iP. Les données 2018,
2019, et 2020 sont définitives. Les données 2021 correspondent à des balances intermédiaires
déposées en janvier 2022.
Les résultats provisoires du CNES pour l’exercice 2021 montrent
une diminution des produits (-5,8 %) et des charges dans une proportion
plus importante (- 10,3 %) par
rapport à l’exercice 2020 conduisant à un
résultat (produits- charges) positif de + 13,2
M€ et à une progression de ce
résultat de + 124 % par rapport au résultat négatif de 2020 (- 55,5
M€).
Subvention
CNES - CP k€
LFI 2015
LFI 2016
LFI 2017
LFI 2018
LFI 2019
LFI 2020
LFI 2021
P193 - Recherche spatiale
1 391 933
1 329 151
1 408 436
1 534 775
1 741 555
1 982 564
1 635 886
P191 - Recherche duale
158 757
152 757
152 757
152 757
150 201
130 201
0
P146 - Equipement des forces
0
100 000
P363- Compétitivité
127 700
Total
1 550 690
1 481 908
1 561 193
1 687 532
1 891 756
2 112 765
1 863 586
Comptes
2018
2019
2020
2021
Produits (7)
1 498,70
1 293,00
1 422,30
1 338,80
-14%
10%
-5,80%
Charges (6)
1 472,20
1 291,50
1 477,80
1 325,60
-12%
14%
-10,30%
Résultat (7-6)
Variation
2018 à 2019
(%)
Balances annuelles en M€
Variation
2019 à 2020
(%)
Variation
2020 à 2021
(%)
26,5
1,5
-55,5
13,2
-94%
NS
124%
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
107
En
outre,
comme
l’indiquait
le
procès
-verbal
du
conseil
d’admin
istration du CNES du 14 décembre 2020, « la programmation [du
Centre] repose sur l’hypothèse qu’au
-delà de 2022, les ressources issues du
programme 193 croissent en conformité avec la loi de programmation de
la recherche (cf. section 1.4.4.2) sur les deux volets multilatéral [actions du
CNES hors-
ESA] et ESA [contribution du CNES à l’ESA], et que
s’agissant du programme 191, elles soient stabilisées en euros
courants à
leur niveau de 2022 » (cf. tableau ci-dessous). Cette hypothèse de
financement se confirme.
Tableau n° 23 :
hypothèses de financement du CNES
pour les années 2022 à 2027
Source : procès-
verbal du conseil d’administration du CNES du 14 décembre 2020.
1 -
Un apurement confirmé de la dette française auprès de l’ESA
Les crédits versés à l’Agence spatiale européenne
(ESA) par le
programme
193 par l’intermédiair
e du CNES connaissent une diminution
de 326
M€
en AE et en CP entre 2020 et 2021. En effet après un effort
financier important consenti en 2020 pour apurer la dette française auprès
de l’Agence spatiale européenne
, cette dernière
est aujourd’hui considérée
comme neutralisée au sens du nouveau règlement financier de l'ESA. Le
solde définitif de financement neutralisé au 31 décembre 2020, connu fin
avril 2021, a en effet confirmé cet apurement. Le solde 2021 sera connu fin
avril 2022, mais le plan à moyen terme
de l’ESA présenté au
conseil
d'administration du CNES du 17 décembre 2021 confirme cet apurement.
Cette avancée dont la Cour prend acte, permet à la France de se positionner
sur les futurs appels à projets
de l’ESA.
F -
Programme
192
-
Recherche
et
enseignement
supérieur en matière économique et industrielle
Les difficultés d'exécution induites par la crise sanitaire furent
limitées au sein du programme 192.
Soutien aux projets d'investissement de rupture
108
COUR DES COMPTES
L’exécution des crédits du programme en
2021 s'explique par le
soutien du programme 192 aux deu
x grands projets d’innovation de celui
-
ci, le plan Nano 2022 et le plan Batteries.
Lancé en 2018 pour une durée d'investissement de 5 années, le
plan Nano 2022 vise à promouvoir la recherche, le développement et
l’industrialisation de composants électroni
ques innovants ainsi qu'à
favoriser leur intégration dans le processus d’innovation des filières situées
en aval. La direction générale des entreprises est chargée du suivi de ce
programme et de la signature des conventions avec les porteurs de projets.
Qu
elques exemples d’application concrète transmis par la DGE permettent
de mesurer la portée du plan Nano 2022, étaient présentés en détail dans la
NEB 2020 (dans les secteurs de l’automobile, de l’Internet of Things (IoT),
de l’aérospatial et de la défense
ou encore le secteur de la sécurité).
Budgétés par l'État à hauteur de près de 900
M€ sur 5 ans, plus de
400
M€ du plan avaient été engagés à la clôture de l'exercice 2020 en raison
de la phase d'amorçage des projets soutenus. Si le besoin d’AE est
important dans cette phase où les conventions sont déployées, des
versements substantiels seront également perçus sur le fonds de concours
(en AE = CP) adossé au programme pour 2021 et 2022, soit en deuxième
moitié de plan.
Au sein du programme 192, le soutien s
’opère au travers des
dépense d’intervention de l’action et du Fonds de compétitivité des
entreprises (FCE). Le FCE est recentré, depuis 2019, sur le programme
Nano 2022, une partie des CP servent encore toutefois à apurer les restes à
payer des dispositif
s actifs jusqu’en 2018 (R&D stratégique, clusters
Eurêka, etc.).
Dans le cadre du programme 192, le plan Nano 2022 devrait faire
l’objet d’un soutien du fonds pour l’innovation et l’industrie (FII)
113
à
hauteur de 25
M€ par an sur la période courant de 2018 à 202
2.
En 2021, l’action Nano
2022 a bénéficié
d’un financement du
PIA 3 de 110
M€ et du PIA 4 pour 25
M€. Sur les 110
M€ du PIA
3, 34
M€
ont été versés sur le fonds de concours dédié à cette action par la Caisse
des Dépôts et Consignations. 76
M€
ne provenant pas du fonds de concours
ont été directement utilisés pour solder des conventions tripartites entre la
DGE, la CDC et
l’entreprise
STMicroelectronics signées dans le cadre du
plan Nano 2022. La contribution par la Caisse des dépôts correspond, quant
à elle, à la reprise
anticipée de l’apport du
FII pour les années 2023 et 2024
au titre du PIA 4, pour un montant total de 50
M€
versé en 2021 et 2022
113
Le fonds pour l’innovation et l’industrie est présenté en partie 3.4.2
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
109
sur le fonds de concours du programme 192 (décision du Premier ministre
du 24 juillet 2021).
La Cour relève cependant à nouveau cette année que le pilotage
financier de ce programme demeure complexe au regard de la mobilisation
de financements de différentes natures issues tout à la fois du PIA, du FII
ainsi que du programme 192.
Le plan Batteries constitue, quant à lui, un projet de
développement et d’industrialisation de cellules de batteries lithium ion
porté par une « joint venture » (coentreprise) « ACC » entre les groupes
PSA, aujourd’hui Stella
ntis et Total / SAFT financé à hauteur de 690
M€
par l'État, sur les 846
M€ annoncés en 2019 pour la période 2020
-2022.
La montée en charge des engagements du programme 192 en 2020
(82,6
M€
d’AE
ont été accordés à Bpifrance, opérateur désigné par l'État
pour suivre et financer ce projet, en complément des dotations en
provenance du PIA 3 et du FII) en faveur du plan Batteries, soulignée dans
la NEB précédente. En 2021, le deuxième versement attendu, d’un montant
de 10
M€
sur le P192 est intervenu en décembre 2021 et 5
M€ devraient
être versés en 2022. 67,6
M€ ont fait l’objet d’un retrait d’AE en
application de l’avenant n°
1 du 22 décembre 2021 à la convention de
mandat relative au soutien du plan Batteries (projet ACC) du 8 octobre
2020, compte tenu de la reprise du dispositif par le FII.
Le plan Batteries, notamment porté par le programme 192, fait par
ailleurs l’objet d’un soutien
majoritaire du FII, prévu à hauteur de 380
M€,
ainsi que du PIA pour 295
M€.
Évolutions du dispositif JEI
Les dernières note
s d’exécution budgétaire, de 2019 et 2020
notamment, soulignaient de manière détaillée les difficultés récurrentes
d’exécution que le programme 192 peut connaître en raison du dispositif
« Jeunes entreprises innovantes » (JEI).
Aux termes de l’article L.
131-7 du code de la sécurité sociale, les
exonérations de cotisations sociales accordées au titre du régime de la JEI
sont compensées par une dotation budgétaire de l’État à l’Agence centrale
des organismes de sécurité sociale (ACOSS) issue des crédits du
programme 192. Le dispositif JEI a été institué en faveur des PME qui
consacrent au moins 15 % de leurs charges annuelles à des projets de R&D
et mobilisent le dispositif éponyme. 90
% du coût total pour l’État prend
ainsi la forme d'exonérations de cotisations sociales.
En 2020, le dispositif JEI avait fait l’objet d'un mécanisme inédit
de plafonnement de la contribution à l'ACOSS permettant d’éviter que ne
se reproduisent les dépassements régulièrement constatés du fait du succès
110
COUR DES COMPTES
du dispositif. En effet, le coût du dispositif JEI a régulièrement été sous-
évalué depuis sa création alors même que ce dispositif connaît, sur le fond,
une demande croissante du nombre de bénéficiaires.
Le nombre d’entreprises bénéficiaires est ainsi passé de 1
300 en
2004 à plus de 4 455 en 2020 (cf. tableau n° 23). De même, le coût du volet
social du dispositif a augmenté de 7 % par an en moyenne depuis sa
création. Cette sous-
évaluation continue a nécessité, jusqu’en 2019, de
prélever les moyens manquants sur la réserve de précaution et, plus
récemment, à procéder au redéploiement de crédits d’intervention destinés
à abonder la dotation de Bpifrance pour les aides individuelles à
l’innovation, afin de financer la surexécution de ce dispositif.
Tableau n° 24 :
nombre annuel de bénéficiaires du dispositif JEI
sur la période 2013-2020
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Nombre de JEI
bénéficiaires
3 170
3 389
3 501
3 623
3 902
3 900
4 200
4 455
Sources : données ACOSS, calcul DGE. Les données 2020 ne sont pas encore
disponibles.
Selon la DGE, les dépassements récurrents constatés sur ce
dispositif entre les crédits votés en LFI et l’exécution étaient liés à deux
facteurs :
- le mécanisme même consistant au remboursement de la dépense
exécutée en N. En effet, l’ACOSS établit sa prévision pour p
ermettre le
chiffrage en PLF au printemps N-1 alors que le coût définitif du dispositif
n’
est quant à lui connu
qu’
au printemps N + 1 ;
- la budgétisation est issue de la seule prévision de
l’ACOSS, dont
le modèle ne
s’est pas avéré d’
une fiabilité optimal
e et qui ne fait pas l’objet
d’une contre
-expertise.
Ainsi, l'article 25- V de la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2020 (n° 2019-1446 du 24 décembre 2019) a institué un plafonnement
de la compensation budgétaire des exonérations de cotisation sociales à
hauteur de 197,4
M€ (
crédits de titre 6 en
AE=CP) pour l’année 2020
,
mettant à la charge de l’ACOSS toute dépense dépassant les crédits ouverts
à cet effet.
En 2020, le mécanisme de plafonnement a joué puisque le coût du
dispositif s’est établi
à 219
M€ (197,4
M€ étaient provisionnés en LFI).
Pour l’année 2021, les prévisions de l’ACOSS
établies en février 2022 font
état d’une dépense prévisionnelle attendue de
252,1 M
€, ce qui
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
111
représenterait un reste à financer à environ 48
M€ pour l’État
, soit près de
30
M€ de plus qu’en 2019 (hors
mécanisme de plafonnement).
La non-reconduction du mécanisme de plafonnement en 2021
entraînera ainsi la nécessité d’un apurement au cours des prochaines
années. À ce titre, il est à noter que la LFI 2022 prévoit une provision
additionnelle de 15
M€ pour anticiper l’apurement d’une dette potentielle
vis-à-
vis de l’ACOSS.
L
e montant prévisionnel d’exonérations de charges
sociales serait, quant à lui, de 248
M€.
Tableau n° 25 :
état des dépenses du dispositif JEI sur la période
2013-2020
En M€
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Montant des
dépenses
112
138,8
164,2
171,2
191,1
223,9
210,6
197,4
Sources : données ACOSS, calcul DGE. Les données 2021 ne sont pas encore disponibles.
Prorogé en 2021 jusqu’au 31 décembre 2022, le disp
ositif a
également fait l’objet d’une autre adaptation dans le cadre de la loi de
finances pour 2022
: la prolongation de l’exonération temporaire d’impôt
sur les sociétés jusqu’à 11 ans après la constitution de l’entreprise
(contre
huit ans actuellement).
La Cour ne peut que constater la difficulté récurrente relative au
financement du dispositif, à savoir la fiabilité insuffisante des prévisions
de l’ACOSS et une budgétisation généralement inférieure aux besoins
constatés. Le risque de l’accumulation d’arriérés auprès de l’ACOSS ne
saurait être écarté et appelle une clarification quant au financement du
dispositif dès le PLF 2023 afin d’en garantir la soutenabilité et une sincérité
accrue dans les prévisions initiales.
Au regard de la dépense dynamique de ce dispositif, la Cour ne peut
qu'encourager la poursuite d'une évaluation plus précise de ses effets. Le
nouveau dispositif JEI a fait l’objet de deux évaluations par la DGE, l’une
en 2009
114
et l’autre en 2012
115
. Deux rapports ont également été remis au
114
Le dispositif « Jeune entreprise innovante » a dynamisé les jeunes entreprises de
services de R & D, Claire Lelarge, Le 4 Pages du SESSI N°245, mai 2008.
115
Évaluation du dispositif JEI, Sébastien Hallépée et Antoine Houlou Garcia, DGCIS,
septembre 2012.
112
COUR DES COMPTES
gouvernement en octobre 2020
116
.
Enfin, une récente étude de l’INSEE a
été publiée en octobre 2021
117
: si c
es études (dont l’incidence sur la
dépense fiscale sont détaillés à la partie 3.1), démontrent généralement des
effets favorables au sein des entreprises bénéficiaires, sur la dynamique
d'emploi notamment, il demeure encore difficile à ce stade de démontrer
un impact définitif de l’aide lorsque celle
-ci s'adresse à des entreprises
matures.
Le rapport de BPI France d’octobre 2020 rappelle à ce titre que
les entreprises faisant partie du dispositif JEI sont par nature très
spécifiques :
il s’agit d’entreprises jeunes,
majoritairement installées en
Île-de-France, et, pour beaucoup, exerçant dans
les secteurs d’activité
d’
information-communication. La dernière
étude de l’INSEE
, à portée
méthodologique, se montre, quant-à-elle, plus sévère estimant un effet
faible et incertain sur l’emploi des entreprises bénéficiaires. L’INSEE
estime ainsi que le recours au dispositif JEI «
aurait un effet positif sur
l’emploi salarié total et sur l’emploi dédié à la recherche et au
développement pour seulement
16 % des entreprises bénéficiaires à partir
de leur 2
ème
année d'existence
» tandis que le dispositif «
n’aurait aucun
effet sur l’emploi des entreprises ayant recours au
dispositif à partir de
leur 4
ème
année d'existence et jamais d’effet sur la rémunération versée aux
salariés
». En outre, «
du fait du recours plus fréquent aux Crédit impôt
recherche et innovation et aux aides BpiFrance des JEI, ce résultat ne
serait pas nécessairement attribuable au seul dispositif JEI
».
Renouveler ces évaluations de façon précise et détaillée semble
indispensable afin de mieux calibrer ce régime d'aide (durée d'éligibilité ou
dégressivité éventuelle par exemple),
d’apprécier
pleinement
l’opportunité
de sa reconduction et d’envisager une coordination accrue
et nécessaire
avec les dispositifs concurrents ou similaires de soutien à l’innovation.
Simplification de la maquette budgétaire
Enfin, le guichet «
aides à l’innovation
» de l'opérateur Bpifrance,
dont la dotation d’intervention était initialement attribuée sur le programme
192, ont été transférées en 2021 vers la mission
Investissements d'avenir
dans le cadre du PIA 4, en vue de regrouper l'ensemble des aides à
l'innovation au sein de ce vecteur de support financier.
La Cour renouvelle son constat de la nécessité d’encourager c
e
mouvement de concentration des aides à l'innovation, au regard de la
116
Jean-Michel Charpin, Vincent Dortet-Bernadet, Benjamin Hadjibeyli, Rapport
Régime cadre 40391 d’aide d’État à la RDI, Octobre 2020
et Rapport BPI France :
Évaluation des aides à l’innovation de Bpifrance, du dispositif des JEI, des aides aux
projets de R&D, des IRT et ITE, des CIFRE.
117
INSEE, Évaluation du dispositif Jeune entreprise innovante (JEI), publication n° 68,
28 octobre 2021.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
113
multiplication de circuits extrabudgétaires pouvant être sources inutiles de
complexité. L'offre de soutien à l'innovation reste, pour l'heure, foisonnante
et cofinancée par de multiples dispositifs. Consolider une architecture
budgétaire et de services plus lisibles, plus simples et plus accessibles tant
du côté des gestionnaires de programmes que des entreprises bénéficiaires
reste un objectif essentiel.
Dans sa réponse
au relevé d’observations provisoires
, la DGE
rappelle qu’elle est favorable à une refonte de la cartographie budgétaire
qui regrouperait dans un programme unique un ensemble cohérent
d’actions, afin de disposer d’une vision structurée sur les politiques
publiques d’innovation et de soutien aux entreprises.
À ce titre, la Cour estimait récemment
118
que l
’effort croissant en
faveur de l’innovation s’est traduit
en France par une multiplication des
dispositifs (d’une trentaine en 2000 à une soixantaine aujourd’hui) qu’il
convient de stabiliser et de diffuser.
D’ores
-et-
déjà, il peut être constaté que la politique d’innovation
française a été largement restructurée autour du quatrième programme
d’investissements d’avenir (PIA 4) ouvert par la loi de finances pour 2021.
Le PIA procède à deux simplifications majeures : d’une part, il rationalise
les instruments de soutien financier à l’innovation auparavant répartis dans
plusieurs programmes budgétaires, notamment le programme 192, dans une
mission budgétaire unique,
Investissements d’avenir
et, d’autre part, il
consolide la place de Bpifrance comme l’interlocuteur de référence des
entreprises s’agissant des aides à l’innovation (création d’un guichet unique).
Si l'évolution de la maquette du programme 192 tend ainsi à se
simplifier et à se recentrer les formations et les futures actions de politique
industrielle et de soutien à l'innovation, ce mouvement de transferts
successifs intervenus ces dernières années (avec la mise en extinction du
fonds unique pour l’innovation (FUI) ou des pôles de compétitivité)
interroge la cohérence future du programme qui se recentre peu à peu sur
un nombre de dispositifs d’interventions limités
: le dispositif JEI et les
plans Nano 2022 et Batteries en matière de soutien à l’innovation.
L'ambition de ce programme en faveur de la recherche industrielle et de
l’innovation
risque, à terme,
d’être substantiellement amoindrie
. Les
évolutions prochaines relatives aux plans Nano 2022 et au dispositif JEI en
particulier seront ainsi particulièrement observées. La Cour ne peut
qu’encourager la clarification des objectifs de la maquette budgétaire de ce
programme afin d’en garantir une cohérence d’ensemble et d’act
ion.
118
Cour des comptes, Les aides publiques à l’innovation des entreprises, mai 2021
disponible sur www.ccomptes.fr.
114
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, la simplification des objectifs assignés au programme
au sein des projets annuels de performance intervenue en 2021 peut être
soulignée
avec la rédaction d’un nouvel objectif 1 «
Optimiser la
valorisation de la recherche et développer l'efficience des formations des
écoles du programme
» tandis que l’ajout dans le PAP 2022 d’un nouvel
indicateur dédié à l’évaluation de l’objectif 2 du programme «
Favoriser
l’innovation par les entreprises
», à savoir « Nombre de brevets déposés
par an par les chefs de file bénéficiaires du Plan Nano2022 a été inséré afin
d'améliorer la mesure de la performance de la politique d'innovation.
L'extinction du FUI ou l'absence de crédits de titre 2 à compter de
2021 au sein du programme participent de la simplification du pilotage du
programme
119
.
Transfert du dispositif RAPID au ministère des armées et retraits
d’engagement
Le programme a connu un mouvement inédit de retraits
d’engagements (en AE), comme le détaille le tableau ci
-après.
Le dispositif « Régime
d’appui à l’innovation duale
» (RAPID),
dont la gestion financière passait par le programme 192 depuis 2009, a vu
sa gestion modifiée en 2021. La gestion opérationnelle en a été transférée
au ministère des armées à partir du 1
er
janvier 2021 et le transfe
rt d’AE non
encore couvertes par des CP au 31 décembre 2020. Un retrait
d’engagement de 114,8
M€ est ainsi intervenu en 2021 afin d’être réengagé
sur le programme 144 -
Environnement et prospective de la politique de
défense
) du ministère des armées
120
.
119
Le GENES et l'Institut Mines télécom étant dorénavant, tous deux, passés au régime
des responsabilités et compétences élargies (RCE) depuis le 1
er
janvier 2020,
conduisant à transférer les crédits du titre 2 vers leurs subventions pour charges de
services public HT2 à cette même date.
120
Cette opération s’est m
atérialisée dans le décret n° 2021-831 du 28 juin 2021 portant
transfert de crédits.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
115
Tableau n° 26 :
décomposition des retraits d’engagements d’AE
intervenus en 2021 (M€)
Dispositifs
Montant des ret
raits d’AE
Dont recyclages
Dont retraits bruts
FUI
79,4
79,4
FCE hors FUI
103,8
103,8
Plan de relance
2009
1,1
1,1
RAPID
118,3
114,9
3,4
Nano 2022
39,7
39,7
Total
342,3
114,9
227,4
Source : DGE
Au sein du FCE, 67,6
M€ concernent le plan Batter
ies. Les retraits
évoqués portent notamment sur des engagements anciens.
Pour rappel,
les retraits d’engagement juridique budgétaire (REJB)
constituent une consommation négative imputée à la dépense réelle, et
minorent facialement la consommation des créd
its sur l’exercice. En
revanche, la consommation réelle des AE au titre des différents dispositifs
est généralement présentée dans le rapport annuel de performances.
G -
Programme 190
–
Recherche dans les domaines
de
l’énergie du développement et de la mobilit
é durables
Le programme 190 finance des organismes de recherche dans le
domaine de l’énergie, des risques et de la pollution, de la mobilité durable et
des transports, de l’urbanisme et de l’habitat, ainsi qu’en matière
d’aéronautique civile. Outre des sub
ventions (SCSP) à ces organismes, le
programme finance
des appels à projets de recherche thématiques ainsi qu’un
soutien à la filière aéronautique qui, au cours des dernières années, a largement
eu recours au PIA, selon des modalités critiquées par les NEB précédentes et,
enfin, les concours au CEA pour ses charges nucléaires de long terme.
Le
financement
du
programme
190
apparaît
comme
particulièrement dynamique du côté des autorisations d’engagement
par rapport à 2020
. Les crédits ouverts par la LFI en 2021 pour le
programme (1 914,1
M€ en AE et 1
755,4
M€ en CP)
sont en hausse de
7,2 % en AE et en baisse de - 0,4 % en CP par rapport à
l’année pass
ée
(1 786,3
M€ en AE et 1
761,7
M€ en CP).
De même, l’exécution du programme a également été dynamique avec
l’ouverture de crédits en LFR de 18,7
M€ en AE et 25,1
M€ en CP, ainsi que
116
COUR DES COMPTES
le transfert déjà mentionné de 744
M€ en AE et 233
M€ en CP en provenance
de la mission
Plan de relance
pour financer le plan de relance aéronautique.
L’exécution du programme est a
insi en hausse de près de 40 % en AE et
10 % en CP
(2 675,9
M€ en AE et 2
013,55
M€ en CP ont été consommés en
2021 contre 1 931,27
M€ en AE 1
826,96
M€ en CP en 2020).
Quelques points
structurels retiennent l’attention de la Cour
cette
année.
Impact de la crise sanitaire sur le CEA, relance et maintien des
perspectives de charges lourdes associées à la gestion des conséquences
de la recherche électronucléaire
La crise sanitaire n’a pas été sans impact sur le CEA
:
si les activités de
l’organisme ont été dans l’ensemble maintenues pendant la crise par la mise
en place du télétravail et si aucun n’impact majeur sur les programmes de R&D
n’a été mentionné, l’impact budgétaire est, quant à lui, à nouveau substantiel
cette année.
La crise aurait conduit sur la période 2020-2021 à une perte
nette d’exploitation estimée à
-54,5
M€ qui se décompose ainsi
:
-
Perte de 48
M€ en 2020 (moins
-value sur recettes à hauteur de
110
M€, dépenses supplémentaires à hauteur de
8
M€ et
économies dégagées à hauteur de 69
M€)
;
-
Perte de
6,4 M€
en 2021 (moins-value sur recettes à hauteur de
-2,6
M€, dépenses supplémentaires à hauteur de
3,8
M€).
Le CEA a notamment affecté la plus-value réalisée sur la cession de
titres Soitec (ayant dégagé une disponibilité de 87,6
M€) à la couvert
ure
des conséquences de la crise. Aussi, une sous-exécution du budget associé
aux fonds dédiés était constatée en 2020 à hauteur de 147,1
M€, mobilisée
pour couvrir et solder la dette
de l’établissement
vis-à-
vis d’Orano
.
Cependant, il est à noter que cette sous-
exécution s’est traduite
par un report de charges sur 2021 en raison du décalage dans le temps
de la plupart des chantiers retardés par la crise
. Une augmentation du
coût à terminaison des chantiers et des coûts associés est ainsi à craindre
avec cette prolongation des engagements dans la durée.
Par ailleurs, dans le cadre du plan de soutien au secteur nucléaire du
gouvernement, appuyé par le plan de relance, certains crédits issus de la
mission
Plan de relance
bénéficient directement au CEA et servent les
objectifs du P190. Il s’agit de
:
-
39
M€ destinés à la création et la rénovation de deux
installations expérimentales du CEA (projets New Tamaris et
New Plinius) qui permettront d’améliorer la connaissance des
enjeux de sûreté des installations nucléaires ;
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
117
-
25
M€ s’agissant du déploiement du multi
-recyclage du
combustible nucléaire dans les réacteurs à eau pressurisée
(REP) par un consortium rassemblant le CEA, Orano, EDF et
Framatome ;
-
50
M€ (PIA 3) pour soutenir le projet français de petits
réacteurs modulaires (SMR) Nuward auquel le CEA participe
avec EDF, TechnicAtome et Naval Group ;
-
Une série d’a
ppels à projets (AAP) soutenant la filière nucléaire
et visant à maintenir les compétences, développer la
compétitivité et accélérer la modernisation industrielle.
P
our rappel, l’action 15 et l’action 16 financent des activités dans le
domaine du nucléaire qui relèvent de la responsabilité du CEA et englobent
des crédits dévolus à la gestion des déchets et du démantèlement des
anciens réacteurs expérimentaux du Commissariat.
La SCSP reçue en 2021 par le CEA au titre du P190 s’élève à
501,9
M€ (actions 16 et 17), 740
M€ ont par ailleurs été
à nouveau versés
pour les charges nucléaires de long terme (action 15).
La trésorerie du CEA à fin 2021 est estimée à 75,1
M€
et le fonds
de roulement 101,91
M€.
Au total, 1 240,2
M€ de CP
(= 500,2 M
€ +
740,0
M€), soit
70 % de
l’activité prévisionnelle totale du programme, sont consacrés aux
recherches nucléaires tout au long de leur cycle de vie
(à l’instar de l’année
2020
), de la conception des projets, jusqu’à la gestion des déchets et au
démantèlement des réacteurs.
Toutefois cette somme agrégée ne saurait être assimilée à une unité
budgétaire et fonctionnelle au sens de la LOLF puisque le financement de
l’action 15 à travers une SCSP s’apparente en réalité à la constitution d’une
provision visant à honorer un engagement hors-
bilan de l’État.
En effet, une convention-cadre, signée le 19 octobre 2010 entre
l'État et le CEA, en application de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de
programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs,
permet de couvrir les charges nucléaires de long terme des installations du
CEA en exploitation ou à l'arrêt au 31 décembre 2009, et de financer les
opérations de démantèlement et d'assainissement en cours. Les crédits
dévolus à l’action 15 ne peuvent donc pas être déportés en faveur d’autres
actions du programme.
Comme la Cour le rappelait dans la NEB 2020, bien que la
structuration de l’action 15 respecte la lettre du droit budgétaire, cette
situation est problématique pour le programme 190 car un accroissement
118
COUR DES COMPTES
de charges a d’ores et déjà été anticipé. En effet, depuis
2016, l’État alloue
740
M€ au CEA au titre de cette action 15 pour financer ces opérations
d’assainissement et de démantèlement (A
& D), avec un montant en
augmentation depuis 2015
121
e
t qui, d’après les budgets prévisionnels,
devra faire l’objet d’une réévaluation à la hausse dès 2023.
La Cour
remarque que les charges prévisionnelles ne sont pas entièrement
financées, avec un déficit de ressources qui excéderait les 15
M€ à
l’horizon 2027. Par ailleurs, d’après le responsable du programme,
l’activité d’A
& D du CEA devrait continuer au-delà de cette date, pour
courir,
a minima
, jusqu’à la mise en œuvre du projet de centre industriel de
stockage géologique (CIGEO) des déchets radioactifs en profondeur
122
.
Pour l’ensemble de ces raisons,
la Cour considère à nouveau cette année
que la réalisation de l’action 15 comporte un risque élevé à moyen
terme de ponction sur les autres actions du programme 190 qui
recouvrent des enjeux importants liés à la transition écologique.
121
Comme le rappelait le rapporteur spécial de la mission MIRES au PLF 2017
concernant le périmètre du programme 190, en 2016, «
le Parlement avait en effet
décidé d'inscrire 321
M€ supplémentaires au sein du programme 190, dans le cadre
d'un transfert depuis le programme 731 -
Opérations en capital intéressant les
participations financières de l'État
du compte d'affectation spéciale
Participations
financières de l'État
. »
122
D’après le site officiel du projet, le début de l’exploitation est prévu pour l’année
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
119
Tableau n° 27 :
dépenses et les ressources relatives aux opérations
d’assainissement et de démantèlement (A
& D) du CEA
Source : ministère, avec une adaptation de la Cour des comptes pour les deux dernières lignes du tableau.
Il convient également de noter que ces éléments ne prennent pas en compte le remboursement par le CEA
de sa dette vis-à-
vis d’ORANO Cycle.
L’exécution prévisionnelle des dépenses relatives aux opérations
d’A
& D) du CEA en 2021 devrait atteindre un montant total de 677,7
M€.
Elle devrait prendre en compte une sous-exécution des dépenses de
- 65,8
M€ en raison de décalages dans la conduite des opérations.
Les ressources prévisionnelles pour 2021 sont de 743,5
M€ en 2021
(612,9
M€
en 2020): 740
M€ au titre de la subvention de l’action 15 du
programme 190, - 5,2
M€ pour la prise en compte du solde de gestion de
2020 ; + 8,8
M€ de recettes exceptionnelles auprès d’EDF
.
Si les objectifs et indicateurs du programme 190 sont généralement
clairs et recouvrent bien les activités financées, le 3
ème
objectif correspondant
à l’action 15 précitée a régulièrement suscité les réserves de la Cour :
«
accroître, par la recherche, la compétitivité et la sécurité nucléaire sur
l’ensemble du cycle
». Les instructions successives ne fournissaient pas
d’éléments justifiant en quoi la bonne gestion des conséquences de la
recherche en énergie nucléaire permettrait d’atteindre ce 3
ème
objectif du
programme, d’autant plus que la recherche associée aux activités d’A
& D
représente une faible portion de
s dépenses. En outre, l’interprétation des
120
COUR DES COMPTES
résultats de l’indicateur associé, appelé «
maîtrise du déroulement de
certains grands projets du CEA
»
123
, n’apparaît pas évidente à réaliser.
Dans la précédente NEB 2020, la Cour renouvelait ainsi sa
recommandatio
n d’adapter l’actuel 3
ème
objectif du programme 190, qui
pourrait s’intituler «
maîtriser les conséquences des activités de recherche
en matière d’énergie nucléaire
», et de remplacer l’indicateur afférent par
des indicateurs plus pertinents, notamment dan
s l’optique de mesurer la
baisse du «
terme source mobilisable
».
En 2021, ces indicateurs de performance
ont fait l’objet d’un
traitement spécifique dans le cadre de la signature du nouveau contrat
d’objectif
s et de performance (COP) 2021-2025, dont les orientations sont
traduites au sein des projets annuels de performance (PAP) associés, signé
à l’été 2021
.
À l’occasion de sa préparation, une réflexion a
ainsi été
conduite sur l’amélioration des indicateurs
associés.
En conséquence et en cohérence avec le nouveau COP du CEA,
l’indicateur 3.1 de la maquette du PAP/RAP du P190 a acté les
évolutions suivantes
:
•
Dès 2022, il est complété par un nouveau sous-indicateur : « Taux
de dépenses de SENEX dans l’assainissement et le démantèlement »
compris comme le rapport entre les coûts de SENEX, qui correspondent
aux dépenses relatives à la S
urveillance, l’
EN
tretien et l’
EXploitation des
installations d’assainissement et de démantèlement, et les dépenses totales
d’assainissement
-démantèlement. Il permettra de mesurer la capacité du
CEA à piloter ses projets en maîtrisant ses coûts fixes.
•
A compter de 2023, il devrait être complété par un nouvel
indicateur : « Taux d’avancement physique des projets d’assainissement et
de démantèlement » qui permettra de suivre l’a
vancée concrète des projets.
Dans la mesure où les cibles de cet indicateur ne pouvaient pas être fixées
dans le calendrier d’élaboration du PLF 2022, il a été proposé d’introduire
cet indicateur dans le PAP 2023.
Il avait par ailleurs été considéré
que l’
évolution du « terme source
mobilisable » ne serait que marginale sur la période du nouveau COP et
que, partant, d’autres indicateurs devaient être proposés.
123
Comme le précise le RAP 2018, cet indicateur est calculé par le «
taux de grands
projets d’investissement n’ayant pas dépassé de plus de 10
% le coût à terminaison
incluant la marge pour aléas sur responsabilité CEA. [Cet indicateur] mesure l’écart
entre les prév
isions de coûts des grands projets d’investissement du CEA validés par le
comité des engagement et l’actualisation de leurs coûts. On ne retient ici que les projets
relevant du programme 190
. »
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
121
Si la formulation de
l’objectif n’a pas connu d’évolution
similaire, la Cour relève néanmoins le développement de ces nouveaux
indicateurs qui complètent utilement l’appréciation de la maîtrise du
déroulement des grands projets du CEA
.
Enfin, plus largement, la Cour a rendu public un rapport relatif à la
gestion du CEA et ses grands projets (2013-2019) en décembre 2021 et
rappelle que la réalité de la maîtrise du projet de réacteur Jules Horowitz
(RJH)
et de la masse salariale de l’organisme conditionnera très largement
la situation financière du CEA dans les prochaines années alors que ses
marges d’a
daptation sont désormais réduites par le poids croissant des
dépenses contraintes et les économies réalisées ces dernières années. Elle
souligne notamment que l’équilibre budgétaire du CEA n’a pu être
préservé, sur la période, que grâce à un effort financier important et
conjoint
de l’État et du CEA en particulier pour le RJH et les
obligations
de fin de cycle. Il reste dépendant, à moyen terme, des incertitudes relatives
au pilotage des grands projets et à la mobilisation de nouveaux crédits
notamment dans le cadre du plan de relance.
Un volet aéronautique bénéficiant massivement du plan de relance
Les années passées, la Cour rappelait que l’essentiel des enjeux de
soutenabilité du programme tenait au budget opérationnel de programme
(BOP) consacré à la recherche aéronautique civile (BOP « Aéro »
124
), pour
lequel le contrôleur budgétaire émet régulièrement des réserves.
Contrairement au reste du programme 190 qui est suivi par le
département du contrôle budgétaire (DCB) du CBCM du MTE, le suivi du
BOP « Aéro
» fait l’objet d’un suivi spécifique par le DCB rattaché à la
direction générale de l’aviation civile (DGAC), qui suit par ailleurs, dans
une logique de cohérence fonctionnelle, le budget annexe
Contrôle et
exploitation aériens
(BACEA)
125
.
En 2020, le BOP « Aéro » avait bénéficié des premières mesures
issues du plan de soutien de l'État à la filière aéronautique.
Annoncé le
9 juin 2020, le plan de soutien totalise un montant de 15
Md€ articulé
autour de 3 axes : soutien d'urgence aux entreprises en difficulté (pour plus
de 12,5
Md€) ; investissement
s dans les PME et ETI (pour près d'1
Md€)
et soutien à la recherche et au développement de la filière (1,5
Md€).
En 2021, au total, le programme 190 a reçu un soutien à nouveau
substantiel pour un total de 1003,2 M
d€
en AE et 340
M€ en CP au titre du
124
Appellation liée à la gestion de cette action sur un BOP unique.
125
Ce budget annexe finance notamment l’école nationale de l’aviation civile.
122
COUR DES COMPTES
plan de relance dans le secteur aérien (incluant les crédits provisionnés en
LFI et les transferts en gestion, cf. tableau n°27).
Trois décrets de transfert ont notamment porté transfert de crédit
au titre du plan de relance
126
pour un montant total de 744
M€ d’AE
et 232,97
M€ de CP
.
Le transfert des crédits issus de la mission
Plan de relance
vers le
programme 190 avait été demandé par la DGAC, afin que les crédits soient
gérés sur le programme pour assurer l’unicité de la mise en œuvre
contractuelle et financière du volet R&D du Plan de relance aéronautique
qui ne constitue qu’une unique politique publique. La quasi
-totalité de ce
montant est consacrée à des subventions à la recherche car, à ce stade, les
industriels n’o
nt exprimé que très peu de demandes de soutien pour des
développements technologiques, au moyen d’avances r
emboursables.
Tableau n° 28 :
dépense du « BOP aéro » du programme 190
Sources : CGDD / DGAC
126
Le décret n°2021-84 du janvier 2021 portant transfert de crédits a accordé au
programme 279
M€ en AE et 88,80
M€ en CP au titre du plan de relance dans le secteur
aérien, crédits dépensés en 2021 ; Le décret n°2021-831 du 28 juin 2021 portant transfert
de crédits a accordé au programme 372
M€ en AE et 114,17
M€ en CP au titre du plan de
relance dans le secteur aérien, crédits dépensés en 2021 ; Le décret n°2021-1509 du 19
novembre 2021 portant transfert de crédits a accordé au programme 93
M€ en AE et
30 M
€ en CP au titre du plan de relance dans le secteur aérien, crédits dépensés en 2021
AE
CP
AE
CP
AE
CP
(en M€)
(en M€)
(en M€)
(en M€)
(en M€)
(en M€)
LFI (pour 2021)
P190 (A)
Transfert
en
gestion
P362 (B)
Réserve
de
précaution (C)
-
-
-10,8
-4,5
-
-4,6
Total
des
crédits
disponibles
(D=
A+B-C)
300
195
1 003,2
340
186
535,2
Sub. Recherche (A)
278
179
986,2
327,3
186
535,2
Total
des
consommations
(C= A+B)
300
195
1 003,20
340
186
535,2
Avances
remboursables (B)
22
16
12,7
-
-
17
-
-
744
233
186
424,8
2020
2021
2022
300
195
270
111,4
-
115
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
123
Par ailleurs, il est à noter que la LFR 2 a ouvert 8,66
M€ en AE et en
CP au titre du plan de relance dans le secteur aérien qui furent directement
transférés à l’ONERA
, crédits dépensés en 2021
127
.
Concernant les principaux bénéficiaires des crédits, le choix des
bénéficiaires et l’affecta
tion des crédits relève de la seule compétence de
la DGAC. Les premiers bénéficiaires directs des crédits de soutien à la
R&D de l’action 14 du P190 sont donc les grands avionneurs, motoristes
et systémiers de la filière (Airbus, Airbus Helicopters, Dassault, Safran,
Thales). Ainsi parmi les bénéficiaires 2020-2021 sont présents : 16 grands
intégrateurs en comptant leurs filiales ; 77 équipementiers de rang 1 ; 92
PME et sociétés d'ingénierie ; 35 laboratoires et organismes publics (dont
l’
ONERA). Les souti
ens publics mettant à contribution l’autofinancement
des entreprises à hauteur de l’engagement de l’État, leur répartition
financière est globalement le miroir de la répartition des budgets privés de
R&D au sein de la filière.
En 2021, le soutien direct est réparti comme indiqué sur le
graphique suivant :
127
En LFR
1, il avait été procédé à l’ouverture de 46
M€ (AE=CP) correspondant à des
subventions pour permettre le financement du projet de l’avion à hydrogène via l’action
« Recherche aéronautique » du PIA. Ces crédits avaient abondé la dotation de la
d
irection générale de l’aviation civile (DGAC), qui les a ensuite reversés à l’opérateur
désigné pour cette opération :
l’Office national d’études et de recherches aérospatial
es
(ONERA) chargé de l’opération par le SGPI.
124
COUR DES COMPTES
Tableau n° 29 :
bénéficiaires des crédits du Plan relance
du « BOP Aéro »
Sources : DGAC / * Groupe Airbus incluant Airbus Opérations,
Airbus Helicopters, Airbus Defence and Space et Stélia ; En tenant
compte des sous-traitances, environ 45 % de la valeur totale revient à
des entreprises hors Airbus, Safran, Thales, Dassault, Daher et ATR.
Concernant
les
projets
soutenus
en
2021,
peuvent
être
mentionnés : le développement du futur avion de ligne « vert » compatible
avec de nouveaux carburants ou combustibles « bas carbone, le
« verdissement » des opérations aériennes, la préparation technologique de
nouveaux avions d’affaires, compatibles avec 100
% de carburants
alternatifs durables.
Pour appuyer et éclairer ses choi
x, la DGAC s’appuie, depuis
juillet 2008 date de sa création, sur le CORAC, instance publique-privée
de concertation qui associe les grands intégrateurs de la filière, le GIFAS
128
et ses groupements des équipementiers et PME aéronautiques, le monde
académique,
les
opérateurs
de
transport
aérien,
les
opérateurs
aéroportuaires, les services de la navigation aérienne ainsi que l’ensemble
des ministères compétents. Il convient de souligner que le CORAC
n’a pas
de rôle décisionnaire en matière de soutien des ni l’
exclusivité de la
présentation de projets à la DGAC.
128
Groupement des industries françaises aéronautiques et spatiales, organisation
professionnelle du secteur.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
125
En 2021 comme en 2020, l’exécution du programme a
correspondu à la prévision associée à la dernière LFR
, l’intégralité des AE
ayant été engagée et la totalité des CP consommée (100 % en 2021, 99,9 %
en 2020).
La Cour souligne le niveau élevé
d’exécution de ces crédits
importants en volume
, conformément à la logique du plan de relance du
secteur aéronautique.
H -
Programme 191
–
Recherche duale (civile et
militaire)
Ce programme s’inscrit dans le champ de la
politique de recherche
menée par l’État. Il vise simultanément à maximiser les retombées civiles
de la recherche de défense et à faire bénéficier le domaine de la défense
des avancées de la recherche civile. Ce programme est rattaché à la mission
Recherche et enseignement supérieur,
le responsable du programme étant
le délégué général pour l’armement.
Comme indiqué précédemment, le programme a été maintenu en
2021 dans la mission MIRES mais avec une mise à zéro des crédits ouverts.
Les crédits ont en effet été
transférés pour l’exercice 2021 à l’action 02
-
« Souveraineté technologique et résilience » du nouveau programme
363 -
Compétitivité
129
de la mission
Plan de relance
. La Cour avait indiqué
en 2020 que ce transfert pouvait s’assimiler à un «
bourrage d’en
veloppe »
de la mission
Plan de relance
puisqu’aucune moyen supplémentaire n’était
en réalité ouvert.
L’exécution des crédits consacrés à la recherche duale fait l’objet
d’un développement dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire
dédiée à cette nouvelle mission
130
.
La gestion des crédits ouverts en LFI 2021 à hauteur de 150
M€ en
AE/CP (contre 154
M€ en 2020) a fait l’objet d’une convention de
délégation de gestion entre le ministère de l’économie, des finances et de
la relance et le ministère des armées signée fin 2020,
d’une durée de deux
ans, reconductible une fois, qui habilite la direction générale pour
l’armement en qualité de RBOP sur le P363.
129
P363 -
Compétitivité
, action « 02
–
Souveraineté technologique et résilience », sous-
action : « Soutien au secteur spatial et financement de la recherche duale ».
130
Cf. NEB Plan de relance 2021.
126
COUR DES COMPTES
Dans sa note d’exécution budgétaire de 2020
131
, la Cour exprimait
la crainte que ce nouveau circuit budgétaire puisse entraîner des tensions
en gestion. Le constat dressé est cependant celui d’une exécution 2021
réalisée sans difficultés, à l’instar des années précédentes. Les crédits ont
été ouverts à temps pour être reversés sous forme de subventions aux deux
opérateurs du programme, le Centre nationale d’études spatiales (CNES)
et le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).
100 % des crédits ouverts en AE/CP ont été consommés. En ce sens, le
financement de la recherche duale contribue au premier indicateur de
performance du programme
Compétitivité
; fondé sur la rapidité de
consommation des crédits en AE et CP du programme (prévu à 100 % en
AE et en CP dans le projet annuel de performance du programme 2021).
La Cour indiquait ég
alement qu’elle serait
«
vigilante sur les choix
faits à l’issue de cette année 2021 relatifs à la gestion des crédits de la
recherche spatiale et aux crédits consacrés à la recherche duale et à leurs
impacts potentiels sur le CNES
»
.
La loi de finances initiale pour 2022
maintient le même schéma budgétaire
qu’en 2021
avec un programme 191
toujours rattaché à la MIRES mais dont les crédits ouverts sont à zéro, et
des crédits de recherche duale inscrits à hauteur de 140
M€ maintenus au
sein de
l’action n°
02 - « Souveraineté technologique et résilience » du
programme 363 -
Compétitivité
132
de la mission
Plan de relance.
La
direction du budget a indiqué que la vocation de ces crédits de recherche
était de rester dans le périmètre de la MIRES, et que la logique voudrait
qu’à la fermeture de la mission
Plan de relanc
e, ils réintègrent celle-ci. La
Cour rappelle une fois de plus
l’intérêt de préserver le caractère
interministériel de la MIRES.
Dans sa réponse au relevé
d’observations provisoires,
la direction
générale de l’armement
a répondu qu’elle partage l’inquiétude de la Cour
quant à la pérennité du maintien du programme relatif à la recherche duale
au sein de la mission MIRES. La direction du budget a quant à elle indiqué
que
les travaux concernant le devenir du P191 n’avaient pas débuté mais
qu’une réflexion sera
it entamée courant 2022 dans le cadre de la sortie de
la relance et qu’en tout état de cause, un rattachement au ministère de la
Défense
n’était pour l’heure pas envisagé.
131
NEB MIRES 2020, février 2021.
132
P363
Compétitivité
, action « 02
–
Souveraineté technologique et résilience », sous-
action : « Soutien au secteur spatial et financement de la recherche duale »
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
127
Tableau n° 30 :
évolution des crédits votés par opérateur en CP
Crédits votés
AE=CP (M€)
LFI 2019
LFI 2020
LFI 2021
PLF 2022
CNES
150,2
130,2
128
118,7
CEA
29,3
23,8
22
21,3
Total
179,5
154,0
150
140
Source : LFI
Le constat dressé l’an passé d’une baisse constante des crédits de
recherche duale depuis 2015 se confirme avec la budgétisation 2022 à
hauteur de 140
M€
133
, soit une baisse globale sur la période de 27 %.
Cette trajectoire budgétaire
fera l’objet
d’
une attention continue de
la Cour
notamment s’
agissant du CNES dont la contribution du P191 est
attendue à hauteur 118,7
M€ en euros constants jusqu’en 2027, comme
indiqué en section 2.2.5.
133
Contre 192
M€ en 2015.
128
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
état à la
politique de recherche et enseignement
supérieur
I -
Les dépenses fiscales
A -
Des dispositifs anciens, disparates, dont le chiffrage
est estimatif, mais dont le paysage se simplifie
En 2021, la MIRES compte encore 10 dépenses fiscales à titre
principal
134
représentant un montant total réévalué à 7,362
Md€
en
PLF 2022 (contre 7, 1
Md€
en PLF 2021). Il convient de noter que ce
montant
n’
est
qu’
estimatif car le chiffrage de quatre de ces dépenses est,
d’après
le tome II du fascicule « Voies et Moyens », un « ordre de
grandeur » ou bien
n’est pas précisé
, et même quand ils sont précisés, les
chiffrages varient parfois beaucoup
135
.
Si le montant total est estimatif, ces dépenses ont pourtant pris une
part croissante depuis 2012 dans les dépenses totales de la MIRES. Elles
représentent en effet près de 19,96 %
136
des dépenses totales consacrées à
la mission MIRES en LFI 2021
137
, et 20,37 %
138
selon les chiffres
134
Voir en annexe n° 7.
135
Voir annexe n°
7 les évolutions d’estimation du CIR entre les différents PLF.
136
Montant prévisionnel 2021 selon PLF 2021 : 7,1
Md€ et crédits CP en LFI 2021
:
28,475
M€.
137
S
elon l’annexe Voies et Moyens tome II 2021.
138
Montant prévisionnel 2021 selon PLF 2022 : 7,362
Md€ et exécuté CP 2021
MIRES : 28,77
Md€.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
129
prévisionnels pour2021. Le montant de dépenses fiscales estimé pour 2021
est en baisse prévisionnelle par rapport à 2020 de
–
925
M€, après une
hausse constante sur la période 2015-2020.
Graphique n° 23 :
dépenses fiscales et budgétaires de la mission
(Md€)
Source : Cour des com
ptes d’après Chorus et
Voies et moyens tome II 2022
Graphique n° 24 :
part des dépenses fiscales sur les dépenses totales
exécutées de la mission MIRES (2012-2021
) (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après
Évaluations des voies et moyens T2 et les NEB
130
COUR DES COMPTES
Les dépenses fiscales sont inégalement réparties sur la mission MIRES.
Elles affectent prioritairement trois
139
programmes budgétaires : le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
, le
programme 192
–
Recherche et enseignement
supérieur en
matière
économique et industrielle
et le programme 231 -
Vie étudiante
.
Graphique n° 25 :
dépenses budgétaires et fiscales par programme
(Md
€)
*
Source :
Cour des comptes d’après Chorus et
Évaluations des voies et moyens T2
La dépense fiscale principale de la MIRES est le
crédit d’impôt
recherche CIR
140
qui est rattaché au programme 172 -
Recherches
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
.
Son importance s’est
accrue depuis 2013, passant de 74 % en 2013 à 88 % en 2021 du montant
total des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la MIRES.
A l’exclusion du
CIR dont le coût
n’a cessé de croître depuis sa mise
en place (cf. section 3.1.2), les dépenses fiscales rattachées à titre principal
à la MIRES ont une tendance à la baisse depuis 10 ans, accentuée en 2020
suite à la fin de l
’incidence financière de quatre dispositifs relevant du
programme 192
141
.
139
Si l’on compte en réalité quatre programmes budgétaires auxquels sont rattachées
des dépenses fiscales, on ignore le montant de la dépense impactant le programme 142.
Il semblerait qu’elle soit faible.
140
Crédit Impôt Recherche.
141
Voir Annexe n° 7.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
131
Tableau n° 31 :
évolution des dépenses fisc
ales hors CIR (M€)
Source
: Cour des comptes d’après
Évaluations des voies et moyens T2
Le paysage de dispositifs existant concourant à deux grandes finalités
(augmenter les dépenses de recherche et/ou d’innovation, développer l’accès
à l’enseignement su
périeur), est en cours de simplification. En effet, il ne
reste plus que cinq dépenses non bornées dans le temps contre sept
précédemment, et après la disparition de cinq dépenses fiscales actées en
2020
142
, trois autres devraient
disparaître d’ici 2030
, du fait de la fin du fait
générateur et, partant, de leur incidence budgétaire. Dès 2022, une nouvelle
dépense fiscale doit
s’éteindre
: la dépense fiscale n° 110238 rattachée au
programme 231 -
Vie étudiante,
relative
au crédit d'impôt à raison des intérêts
des prêts souscrits entre le 1
er
septembre 2005 et le 31 décembre 2008.
Une
nouvelle dépense sera néanmoins créée et rattachée à la MIRES en 2023 :
«
un crédit d’impôt en faveur de la recherche collaborative
», introduit par
l’article 69 de la loi de finan
ces initiale pour 2022.
B -
Les principales dépenses fiscales en soutien
à la
recherche et à l’innovation
Sept dispositifs représentant 6,8
Md€, soit
93 % du montant de
dépenses fiscales de la MIRES estimé pour 2021, visent
l’augmentation
des dépenses de recherche et le soutien à l’innovation.
142
Les dépenses fiscales n 300207 et n
°220105 n’ont
plus d’incidence financière
depuis
2020 et les dépenses n° 230504 et n°320139 ont été abrogées par la loi de finances pour
2019. Cf . NEB MIRES 2020. Par ailleurs, la dépense fiscale n° 140124 rattachée au
programme 192
–
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et
industrielle
et relative à l’exoné
ration des dividendes perçus par l'associé unique
d’
une
société unipersonnelle d'investissement à risque
, n’a plus d’incidence budgétaire depuis
2019, suite à
la fin d'incidence budgétaire en 2019 de l'exonération des sociétés
unipersonnelles d'investissement à risque (SUIR, DFI n° 300207), éteinte faute de
prorogation.
132
COUR DES COMPTES
Parmi ceux-ci, trois dispositifs ciblent
l’augmentation des dépenses
de recherche des entreprises. Le principal soutien fiscal est apporté par le
crédit d’impôt recherche
(CIR), complété par des dispositifs spécifiques à
destination des PME, le
crédit d’impôt innovation (CII),
et à destination
des jeunes entreprises innovantes (JEI) et jeunes entreprises universitaires
(JEU). Deux autres dispositifs
d’un
plus faible montant concourent
également à l’objectif d’augmentation de la dépense intérieure de
recherche en ciblant les établissements publics scientifiques.
Un dispositif a
pour finalité d’orienter l’
épargne vers le capital-
risque et le dernier
d’encourager l'activité inventive et de développer la
protection des inventions.
Seules les dépenses fiscales d’un montant significatif font l’objet
d’une présentation ci
-après.
Tableau n° 32 :
dépenses fiscales en soutien à la recherche
et à
l’innovation
Source : Voies et moyens tome II- PLF 2022 - epsilon =< 0,5
M€
Dépenses fiscales
finalité
Montant
prévisionnel
2021 (M€)
bénéficiaires 2021
Crédit d'impôt recherche (CIR)
Augmenter les dépenses de
recherche
6 520
23 324 Entreprises
Crédit d'impôt innovation (CII)
Augmenter les dépenses de
recherche
233
8 791 Entreprises
Exonération totale ou partielles des bénéfices réalisés par
les JEI et les JEU
Augmenter les dépenses de
recherche (jeunes
entreprises)
10
540
entreprises
Exonération des EPR, desEPES, des personnes morales
créées pour la gestion d'un PRES et des FUP du secteur de
la recherche pour leurs revenus tirés d'activités relevant
d'une mission de service public
Augmenter les dépenses de
recherche (universités)
nc
Non déterminé
Exonération des revenus patrimoniaux des établissement
publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance pour
leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers
Augmenter les dépenses de
recherche
nc
non déterminé
Réduction d'impôt au titre de la souscription de parts de
fonds communs de placement dans l'innovation
Orienter l'épargne vers le
capital-risque
49
23 215 Ménages
Imputation sur le revenu global du déficit provenant des
frais de brevet et de maintenance
Augmenter les cessions de
licences et brevets
ε
540
entreprises
Total
6 812
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
133
1 -
Le
crédit d’imp
ôt à la recherche, principale dépense fiscale
rattachée à titre principal à la MIRES
et dont l’évaluation est
globalement positive pour les PME
Graphique n° 26 :
évolution du montant du CIR et du montant total
de dépenses fiscales principales de la MIRES
Source
: Cour des comptes d’après
Évaluations des voies et moyens T2 2022
Le montant du CIR a représenté 90 % de la dépense fiscale totale
rattachée à titre principal à la MIRES en 2020. La prévision pour 2021 est
de 88,6 %.
Une dépense emblématique et dynamique
Le CIR, créé en 1983 et réformé profondément de 2004 à 2008, est
devenu la dépense fiscale rattachée à la mission MIRES la plus importante
en termes quantitatifs. Depuis la réforme de 2004 qui a introduit une part
en volume dans le calcul de ce crédit d'impôt, le nombre d'entreprises
déclarantes et le montant de la créance ont très fortement augmenté. La
réforme de 2008 a instauré un dispositif uniquement en volume et sans
plafond, avec un taux de 30 % pour la plupart des entreprises.
Le montant du crédit d'impôt recherche demeure difficile à anticiper :
la dépense fiscale dépend de la dynamique de la créance, mais aussi de
l'impôt sur les sociétés et des demandes de remboursement immédiat des
entreprises, dont les règles ont varié depuis 2008, notamment durant le plan
de relance de 2009 -2010, puis avec la généralisation aux PME (au sens
communautaire) de la possibilité d'un remboursement immédiat. La part des
entreprises bénéficiaires du droit au remboursement immédiat et en
demandant l'application peut en effet fluctuer selon les exercices et expliquer
les variations de la dépense fiscale constatées en exécution.
134
COUR DES COMPTES
Le CIR profite majoritairement aux grandes entreprises qui
déclarent en volume le plus de dépenses de R&D : celles-ci représentaient
3 % des bénéficiaires en 2019 et ont reçu 45 % de la créance totale, alors
que les PME représentaient 83 % des bénéficiaires et en ont reçu 28 % des
créances. En termes sectoriels
, l’industrie a représenté 61,4
% de la créance
de CIR en 2019 contre 36,2 % pour les activités de service
143
.
Tableau n° 33 :
cré
dit d’impôt recherche (2015
-2022)
*= prévisions
Source : Réponse de la direction de la législation fiscale au questionnaire de la Cour-
nombre de déclarants 2021 et 2022 non disponible à la date de clôture de
l’instruction
Le montant réalisé du CIR, tel que constaté dans le PLF 2022, pour
l’exercice 2020 de 7,5
Md€ est supérieur d’un milliard aux prévisions
associées aux PLF 2020 et 2021. Cet écart provient essentiellement, selon
la direction de la législation fiscale, d’u
ne accélération des consommations
des millésimes du CIR pour l’année 2020 et non pas d’une modification
substantielle des comportements d’investissement en R&D des entreprises.
En effet, la consommation de CIR s’est significativement accrue entre 2019
et 2020. Cette accélération peut notamment être due à la transformation du
crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) en allègement de charges
(l’imputation sur l’IS du CICE étant prioritaire sur celle du CIR). Par
ailleurs, la transformation du CICE en baisse de cotisations a eu un effet
d’accroissement de l’assiette imposable de 2019, augmentant la capacité à
imputer les créances de CIR en 2020.
Pour 2021, le montant prévisionnel de CIR est de 6,5
Md€. La baisse
par rapport à 2020 s’explique, d’une part, par le recul de l’activité économique
observé en 2020 en lien avec la crise sanitaire et par voie de conséquence le
recul de l’investissement en R&D, générant une baisse de la créance de CIR
2020, et donc une baisse du coût de la dépense CIR 2021
; d’autre par
t, du fait
de la consommation substantielle des créances des millésimes 2018 et 2019
143
MESRI-DGRI-Sittar, GECIR juin 2021 (données provisoires) et Insee, répertoire
Sirene.
Créance fiscale (Md€)
5,9
6,0
6,6
6,8
7,0
6,6
7,0
7,0
Dépense fiscale (Md€)
5,1
5,6
6,1
6,2
6,4
7,5
6,5
7,4
Nombre de déclarants
23 194
22 194
22 993
21 087
21 090
23 324
nd
nd
2020
Année
2015
2016
2017
2018
2019
2021*
2022*
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
135
constatée à fin 2020, ce qui restreint l’ampleur des imputations et restitutions
concernant ces millésimes sur les années suivantes.
Pour 2022, il est attendu un rebond de la dépense de CIR au même
niveau que 2020, lié à la prévision de reprise dynamique de la R&D des
entreprises en 2021, ce qui entraînerait un rebond de la créance de CIR
pour le millésime 2021. Est également anticipée par les services fiscaux
une poursuite du rebond du bénéfice fiscal imposable, conduisant à
davantage d’imputations de CIR et donc à une accélération des
consommations de créances. Enfin, la transformation du CICE en
allègement de charges, qui conduit à une extinction progressive du stock
de créances CICE disponibles à imputer, soutiendrait de nouveau la
consommation des créances de CIR en 2021.
Tableau n° 34 :
dynamique de restitution du CIR 2019-2021
Source : Direction de la législation fiscale. NB :
Ces données concernent toutes les créances de
CIR et non pas les seuls millésimes 2019 et 2020.
La dynamique de restitution du CIR observée en 2021 rappelle celle
observée en 2019
144
. On ne constate pas la même anticipation de
remboursement que celle avait eu lieu au printemps 2020
145
.
L’impact de la crise du cov
id-
19 sur le crédit d’impôt recherche
(CIR) au titre de l’année 2020 ne pourra être étudié qu’à compter de 2022
à l’issue du dépôt des déclarations, débuté en 2021.
144
Cf. graphique n°1 en annexe 7.
145
Dans le cadre de la crise sanitaire, le ministère de l’économie, des finances e
t de la
relance avait ouvert la possibilité pour les entreprises éligibles (PME, start-up et/ou
jeunes entreprises innovantes (JEI)) de demander, sans attendre le dépôt de la
déclaration de résultat (« liasse fiscale »), le remboursement anticipé de la créance de
CIR 2019. L’effet s’
était fait instantanément ressentir sur la vitesse de restitution du
CIR qui avait connu un pic du fait de cette mesure au 1
er
semestre 2020.
CIR
restitué
en 2019
CIR
restitué
en 2020
CIR
restitué
en 2021
Sous
total
1
er
Semestre
1 719,6
3 193,1
2 178,4
Sous
total
2
ème
Semestre
2 529,5
1 692,4
2 274,0
TOTAL
4 249,1
4 885,5
4 452,4
136
COUR DES COMPTES
Un dispositif réformé en 2021
La loi de finances pour 2021 tout d’abord a supprimé le dis
positif
instauré en 2004 de doublement de l'assiette du crédit impôt recherche
(CIR) pour les entreprises qui confient des travaux de R&D à des
organismes publics de recherche ou assimilés
146
. Cette disposition vise à
sécuriser le CIR au regard de la réglementation européenne en matière
d'aides d’État. Ce risque juridique n’était pas uniquement théorique, une
plainte formelle ayant été présentée à la Commission européenne le 1
er
octobre 2019,
au motif qu'il constituerait une aide d’État, étant donné qu'il
procurerait aux organismes de recherche publics et assimilés un avantage
économique par rapport aux entreprises du secteur concurrentiel. Cette
suppression permet par ailleurs de simplifier le dispositif et de mieux
maîtriser son coût pour les finances publiques
147
. La mesure n’est entrée en
vigueur qu’à compter de 2022 et ne produira ses premiers effets
budgétaires qu’en 2023
148
.
Dès 2022, la suppression du doublement
de l’assiette aura pour effet
d’inclure dans le champ de la sous
-traitance privée les organismes relevant
de
la
sous-traitance
publique.
Cet
alignement
emportera
deux
conséquences principales : la disparition de la majoration de 2
M€
applicable au plafond général de prise en compte des dépenses
externalisées, et l’inclusion des dépenses externalisées dans l’assiette du
CIR du donneur d’ordre dans la limite de trois fois le montant total des
autres dépenses ouvrant droit au CIR. Cet alignement conduit en outre à ce
que certains organismes publics ou assimilés devront obtenir un agrément
pour bénéficie
r du CIR, alors qu’ils en étaient dispensés (établissements
d’enseignement supérieur, instituts techniques et fermes expérimentales
).
L'impact financier de cette suppression,
sous l’hypothèse d’une
assiette constante, a été évalué par le MESRI à 150
M€/
an sur les 6
Md€
que représente le CIR. Outre l’impact budgétaire direct, le
MESRI indique
qu’une telle mesure conduirait aussi à une diminution importante des
ressources contractuelles des organismes de recherche publics. Le MESRI
ne dispose cep
endant pas des données permettant d’évaluer objectivement
146
Cette mesure avait été préconisée par la Cour des comptes dans son rapport en 2013
sur «
l’évolution et les conditions de maîtrise du crédit d’
impôt en faveur de la
recherche » : recommandation n °14 : «
[…]
suppression du doublement d’assiette pour
la recherche partenariale ».
147
Cf. exposé des motifs de l’article 8 du projet de loi de fi
nances pour 2021.
148
Dépenses engagées à partir de 2022. Nb :
le CIR est imputé sur l’impôt sur les
bénéfices dû par le contribuable au titre de l’année au cours de laquelle il a exposé les
dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt (au titre de N) et au titr
e des trois années
suivantes (N+1 à N+3), en application des articles 199 ter B et 220 B du CGI.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
137
cette perte. La direction du budget considère que cette évaluation est
contestable car elle ne tient pas compte d’un potentiel effet d’aubaine de
l’actuel doublement d’assiette, qui serait, selon la
direction, lié au fait que
dans certains domaines de recherche, seul un nombre restreint
d’organismes de recherche intervient et sont en capacité de répondre aux
demandes des entreprises, comme dans le cas de la recherche nucléaire.
Par ailleurs, la loi de finances pour 2021 revient sur une mesure de
la LFI 2019 à destination des entreprises établies en Corse, dont l’entrée en
vigueur était subordonnée à un accord de la Commission européenne n’a
pas été donné
149
.
Les évaluations du CIR concluent à un effet positif global limité sur
l’innovation et l’activité des entreprises
La première évaluation positive date de 2011, l
e comité d’é
valuation
des dépenses fiscales avait attribué un score de 3/3, soit une dépense fiscale
jugée « efficace », suite à une évaluation approfondie conduite par une
mission de l’inspection générale des finances
150
. Celle-ci concluait à « un
effet au moins additif » du CIR sur les dépenses privées de R&D privée sur
la base d’études économétriques conduites en 2004 par les chercheurs
Mairesse et Mulkay et par Duguet en 2007.
En mars 2019, la commission nationale d’évaluation des politiques
d’innovation (CNEPI)
publiait un premier avis de synthèse portant sur
l’évaluation de
la réforme du CIR de 2008, concluant
qu’elle avait
atteint
sa première cible : la croissance des dépenses de recherche et de
développement de ses bénéficiaires dans une période pourtant marquée par
la crise économique et la poursuite du mouvement de désindustrialisation
de l’économie franç
aise. Toutefois, la CNEPI relevait que ces études ne
tenaient pas compte des effets indirects du CIR (effets de diffusion du
savoir et autres interactions macroéconomiques, y compris en termes de
recettes fiscales induites). Par conséquent, la commission a lancé en 2019
une seconde phase
d’évaluation du CIR, notamment en commanditant une
série d’études ciblées sur ces questions complémentaires
151
et essentielles
149
L'article 35 de la loi de finances pour 2021 supprime le taux majoré de 50 % du CIR
pour les entreprises établies en Corse qui avait été
introduit par l’arti
cle 150 de la loi de
finances pour 2019, avec une entrée en vigueur subordonnée à la réception d’une
réponse positive de la Commission européenne permettant de considérer le dispositif
comme conforme au droit de l’Union européenne en matière d’aides d’État
.
150
Rapport n° 2010M03502 de septembre 2010
.
151
Études portant sur l’impact économique du CIR en termes de croissance
économique, de création d’emploi, d’attractivité du territoire pour les talents, la
138
COUR DES COMPTES
pour appréhender l’efficacité réelle de ce dispositif fiscal. Les résultats
ont
été rendus publics en juin 2021 par un second avis du CNEPI fondé sur les
conclusions du rapport de l’Institut des polit
iques publiques remis en mai
2021 et une méthodologie comprenant certaines limites (difficulté de
constitution d’un contrefactuel, estimations sur la base de données
anciennes, etc.).
Les principales conclusions de ces dernières études de 2021 sont les
suivantes
152
:
-
la réforme du CIR a eu des effets positifs et statistiquement
significatifs sur les activités de R&
D et le chiffre d’affaires
, mais pas
sur
la
valeur
ajoutée
et
l’investissemen
t,
à
l’exception
de
l’investissement incorporel (acquisition de logiciels, de brevets, etc
.) ;
-
pour les entreprises déjà bénéficiaires du CIR avant 2008, les effets
identifiés sont positifs sur les PME, mais non significatifs sur les
grandes entreprises ;
-
les entreprises entrées dans le dispositif après 2008 ont de bons chiffres
sur leur activité, mais sans qu’on puisse établir de lien de cause à effet
avec le CIR, s’agissant généralement d’entreprises jeunes ayant une
bonne dynamique de croissance ;
-
le CI
R n’a guère contrecarré la détérioration de
l’attractivité du site
France pour la localisation de la R&D des entreprises multinationales.
Interrogée sur les éventuelles autres modifications qui pourraient
être apportées au dispositif du CIR à la lumière des conclusions de cette
évaluation, la direction de la législation fiscale a répondu que [
…
«
Afin de
respecter les règles fixées par le droit de la concurrence et la
réglementation européenne en matière d’aides d’
État, le CIR doit
demeurer une mesure générale et transversale accessible à toutes les
entreprises. Aussi, il est préconisé d’écarter toute modification du CIR
susceptible d’introduire une sélectivité dans le dispositif. Il en serait par
exemple ainsi de la mise en place de taux différenciés, d’un
soutien
renforcé à certains types d’activité, d’une exclusion de certains secteurs
ou d’une distinction opérée entre les différentes catégories de
bénéficiaires.
»
…]
Dans son rapport
« Redistribution, innovation, lutte contre le
changement climatique : trois enjeux fiscaux majeurs en sortie de crise
sanitaire »
publié en février 2022, le Conseil des prélèvements obligatoires
recherche et la production ; l’impact du CIR sur l’ent
rée de nouvelles entreprises dans
l’activité de R&D.
152
Voir compléments en annexe.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
139
(CPO) considère de son côté que le CIR est «
un instrument perfectible
»
en se référant à des études de l’OCDE qui indique
nt que «
les incitations
fiscales à la dépense de R&D sont plus efficaces sur les entreprises qui
effectuent peu de R&D que sur celles qui en effectuent beaucoup
» et qui
«
recommande, en conséquence, de plafonner les dispositifs tels que les
crédits d’impôt
»
.
Le CPO conclue que «
les résultats nuancés du CIR
plaident pour une réflexion sur la place qu’il occupe dans la politique
française de soutien à l’innovation
».
2 -
Le crédit d’impôt innovation
(CII)
Le CII est une extension du CIR créée à l’article 71 de la loi de
finances initiale pour 2013 dans l’objectif de «
renforcer la compétitivité
des PME innovantes ».
Le CII se veut complémentaire du CIR en ce qu’il
ne vise pas la même étape du processus d’innovation et intervient en aval
du CIR, sur la période à cheval entre R&D et commercialisation : Les
opérations entrant dans le champ du CII sont les opérations de conception
de prototypes ou
d’
installations de pilotes de nouveaux produits. Les
entreprises éligibles au CII sont les PME au sens du droit européen. Sont
ainsi concernées les entreprises avec un effectif inférieur à 250 salariés, et
dont le chi
ffre d’affaires n’excède pas 50
M€ ou dont le
total du bilan
n’excède pas 43
M€.
Le montant du CII est en hausse constante depuis 2013 (passé de
68
M€ de créance en 2014
à 233
M€ en 2021)
. Les entreprises qui
bénéficient du CII comprennent en majorité moins de dix salariés (48 % en
2019) ou entre 10 et 49 salariés (39 %). Contrairement au CIR qui est
majoritairement orienté vers l’industrie, le CII bénéficie pour les troi
s
quarts aux activités de services (77 % en 2019)
153
.
En décembre 2019, le plan d’évaluation du CII mené par l’I
nstitut
national de la statistique et des études économiques (INSEE) et la direction
générale des entreprises (DGE) était rendu public
154
. Cette évaluation
s’intéressait
à l’impact de l’introduction du CII en 2013 sur ses
bénéficiaires, en comparant, au moyen de méthodes économétriques, leur
trajectoire à celle d’entreprises similaires. Elle conclu
ait à un effet positif
153
Source : MESRI-DGRI-Sittar, GECIR juin 2021 (données provisoires) et Insee,
répertoire Sirene.
154
Simon Bunel et Benjamin Hadjibeyli,
E
valuation du Crédit d’imp
ôt innovation,
Document de travail de l’Insee N°G2019/12, 3 décembre 2019
.
140
COUR DES COMPTES
sur l’emploi des bénéficiaires
du CII,
ainsi qu’un effet positif à moyen
terme sur le chiffre d’affaires.
Cette dépense fiscale est bornée. La fin du fait générateur qui avait
été fixée à fin 2022 a été prorogée
par l’article 83 de la loi de finances
initiale pour 2022
155
pour deux ans,
soit jusqu’au 31 décembre 2024
. Ce
même article supprime par ailleurs la détermination forfaitaire retenue pour
certains frais de fonctionnement
156
qui est compensée par un relèvement
des taux applicables en métropole et dans les départements d’outre
-mer.
3 -
Le soutien des dépenses de recherche au sein des jeunes
entreprises innovantes
157
La dépense fiscale relative à l’exonération totale ou partielle des
bénéfices réalisés par les jeunes entreprises innovantes (JEI) et les jeunes
entreprises universitaires (JEU) a été
créée par l’article 13 de la loi de
finances pour 2004. Ce dispositif cible les PME âgées de moins de huit ans.
Comme pour le CII, l’objectif est de soutenir spécifiquement la création et
le développement des petites entreprises innovantes, dont les activités de
recherche sont plus importantes en part relative que celles des autres
entreprises. Le dispositif JEI est plus restreint que le CII : seules les PME
dépassant certains seuils de dépenses de recherche sont éligibles à ces
exonérations.
L’exonération d’IS et d’IR est cumulable avec le CIR et le
CII. Les JEI peuvent en outre bénéficier de la restitution immédiate de leur
créance de CIR. Créé en 2008, le statut de « jeune entreprise universitaire »
(JEU) constitue un cas particulier du dispositif JEI.
Cette dépense fiscale représente un faible montant de 12,5
M€/an en
moyenne depuis dix ans.
Le nombre d’entreprises bénéficiaires depuis la
création du dispositif est estimé à 4 455 en 2020. En 2021, son montant est
estimé à 10
M€
pour 540 entreprises
bénéficiaires. L’exonération fiscale
ne représente que 4 % du coût du dispositif « JEI »
, l’essentiel concernant
155
Adoptée le 31 décembre 2021.
156
Cette suppression répond également selon le MESRI à une exigence de la
Commission européenne en la matière.
157
S’applique aux entreprises
existantes au 1er janvier 2004 ou créées entre le 1
er
janvier 2004 et le 31 décembre 2022.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
141
des exonérations de charges sociales dont le montant prévisionnel pour
2021 est de 235
M€
158
.
Cette dépense fiscale a fait l’objet de différente
s évaluations. En
2011,
le comité d’évaluation des dépenses fiscales l’avait jugé peu efficace
en lui attribuant un score de 1/3. En 2015, une mission IGAS-IGF avait
porté une appréciation positive sur le dispositif JEI mais négative sur le
dispositif JEU en raison du faible taux de recours à ce dernier et des coûts
liés à la gestion séparée de deux dispositifs. En 2020, dans le cadre du plan
d’évaluation du régime SA40391
159
, régime cadre des aides d’État
françaises à la recherche, au développement et à l’in
novation (R&DI), le
rapport daté d’octobre concluait à un
effet favorable sur la dynamique
d’emploi au sein des JEI mais indiquait que les bénéfices du dispositif
pourraient ne concerner qu’une faible proportion de JEI, sans que les
auteurs du rapport n’ai
ent apparemment déterminé laquelle, ou dégagé des
critères permettant de déterminer quelles entreprises tirent le meilleur
profit du dispositif.
En octobre 2021, une analyse de l’INSEE
160
concluait
à un effet faible et incertain sur l’emploi des entreprises
bénéficiaires.
Bornée dans le temps, cette dépense fiscale est
a priori
vouée à
disparaître à moyen terme. Elle pourrai
t cependant faire encore l’objet de
réforme pour mieux cibler les bénéficiaires. La fin du fait générateur
initialement prévue à 2019 a été
prorogée jusqu’au 31 décembre 2022 par
amendement gouvernemental
161
au projet de loi de finances pour 2020
déposé devant le Sénat.
La fin d’incidence budgétaire attendue est 2030.
L’article 11 de la loi de finances initiales pour 2022 a allongé de 7 à 10
ans
la durée du statut de jeune entreprise innovante. En l'absence d'entrée en
vigueur spécifique, la prorogation de la durée du statut de JEI s'applique
aux entreprises à compter du 1
er
janvier 2022.
À noter, enfin, que le programme 192 a connu une rationalisation
importante de ses dépenses fiscales ces dernières années. En PLF 2022, le
programme 192 ne compte plus que quatre dépenses fiscales actives, contre
neuf en 2019.
158
Cour des comptes, Les aides publiques à l’innovation des entreprises, avril 2021 ;
PLFSS pour 2021, Annexe 5 : Présentation des mesures d’exonérations de cotisations
et contributions et de leur compensation.
159
Le régime SA. 40391 est un régime cadre exempté de notification auprès de la
Commission européenne relatif aux aides à la recherche, au développement et à
l'innovation (R&DI) des entreprises. Il fait l'objet d'un plan d'évaluation ex post notifié
par les autorités françaises à la Commission européenne.
160
INSEE Analyses, n°68
–
octobre 2021.
161
Amendement I-1248 rectifié.
142
COUR DES COMPTES
4 -
La réduction d’impôt au titre de la souscription de parts de
fonds communs de placem
ent dans l’innovation (FCPI)
Créés par l’article 70 du projet de loi de finances pour 1997, les
fonds communs de placement pour l’innovation sont un véhicule
d’investissement des particuliers dans de jeunes PME innovantes qui donne
lieu à une réduction d’i
mpôt sur le revenu et qui vise à pallier la défaillance
du marché correspondant à un déficit de financement pour les PME
innovantes.
Pour les particuliers, la souscription de parts de FCPI ouvre droit à
une réduct
ion d’impôt sur le revenu de 18
% du montant de leur
investissement, au prorata du quota d’investissement du fonds dans les
entreprises éligibles. Exceptionnellement et afin de compenser la
suppression de
l’ISF
-
PME, ce taux s’élève à 25
% à compter du 10 août
2020 jusqu’au 31 décembre 2022.
Les montants annuels de versements
sont plafonnés
162
.
Le montant prévisionnel pour 2021 est de 49
M€ (contre 31
M€ en
2020) pour 23 215 ménages bénéficiaires
La seule évaluation disponible de ce dispositif est celle du comité
d’évaluation de
s dépenses fiscales et niches sociales de 2011 qui, sur le
fondement
d’une étude approfondie
sur le capital investissement dans les
PME conduite par l’I
nspection générale des finances (IGF), avait attribué
un score de 1/3 à cette dépense fiscale.
Les différentes évaluations des aides publiques à l’innovation
convergent pour constater un effet positif des aides sur la dépense de
R&D des entreprises, sans que l’aide publique se substitue à la dépense
privée. En revanche, les effets sur l’innovation, sont plus difficiles à
mesurer ainsi que les retombées économiques, en partie pour des raisons
tenant aux méthodologies, au manque d’indicateurs de mesure ou de
recul temporel des travaux d’évaluation. Ces travaux, convergents avec
les analyses faites dans d’autres pays de l’OCDE, montrent aussi que le
cumul des aides, très fréquent
, pourrait nuire à l’efficacité de stimulation
de la dépense privée de recherche innovation à partir d’un certain
seuil
163
.
Les résultats français en matière de transfert des travaux de
recherche vers les entreprises demeurent globalement insuffisants. Selon
l’Index mondial de l’innovation (GII, Global innovation index), la
162
12 000
€ pour une personne seule, 24
000
€ pour un couple.
163
Cf. rapport de la Cour des comptes de mai
2021 « Les aides publiques à l'innovation
des entreprises ».
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
143
France se classait en 2021 au 10ème rang en termes d’innovation mais
au 31ème rang en ce qui concerne les collaborations entre industrie et
universités en matière de R&D. Les questions de propriété intellectuelle
restent souvent une source de tension entre industriels et laboratoires
publics de recherche. Pour y remédier, la loi du 24 décembre 2020 de
programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 vise
notamment à favoriser la d
iffusion de la recherche dans l’économie. À
ce titre, elle a assoupli le régime du chercheur-entrepreneur, prévu des
mécanismes de soutien à la recherche partenariale et simplifié les
régimes de cumul d’activité. L’impact de ces mesures nouvelles devra
être évalué dans les années à venir
164
. Cependant, des améliorations sont
relevées notamment dans les domaines de la pré-maturation et de la
maturation où
les sociétés d’accélération de transferts de technologies
(SATT) y ont pris une part active depuis leur création en 2012
165
.
C -
La nécessaire évaluation systématique de l’efficacité
des dépenses fiscales
L
a principale campagne d’évaluation de l’
efficacité des dépenses
fiscales date de 2011.
Le comité d’évaluation des dépenses fiscales des
niches sociales avait passé en revue la moitié des dépenses fiscales alors
rattachées à la MIRES (7 sur les 14 existantes) et avait conclu pour cinq
d’entre elles a une efficacité nulle ou faible
(un score de 0/3 et quatre scores
de 1/3 avaient été attribués). Deux
d’entre elles,
le
crédit d’impôt recherche
(n°200302) et l’i
mputation sur le revenu global du déficit provenant des
frais de brevet et de maintenance (n°160103) avaient obtenu un score de 3
sur 3, soit des dépenses fiscales jugées « efficaces ».
En tout, quatre dépenses
sur les onze encore existantes en 2021 n’ont
jamais fait l’objet d’évaluation
166
. Si les deux premières ont été récemment
bornées avec une fin de fait générateur fixée
en 2021 pour l’une et 2023
pour l’autre
167
, deux restent encore non bornées. Il
s’agit de la
dépense
fiscale n° 120132 - «
Exonération d'impôt sur le revenu (sur option) des
salaires perçus par les jeunes au titre d'une activité exercée pendant leurs
études secondaires ou supérieures
»
,
créée en 2004, qui représente
164
Cour des comptes, note structurelle «
Adapter la politique industrielle aux nouveaux
enjeux
», décembre 2021.
165
Étude nationale de Deloitte pour le réseau des SATT, « Analyse de la création de
valeur financière des startups accompagnées par les SATT 2021 », novembre 2021.
166
Les dépenses n°
s
140124, 300201, 120132 et 300208. Voir annexe n° 7.
167
La direction de la législation fiscale indique que le bornage du dispositif ne signifie
pas nécessairement que celui-
ci ne sera pas prorogé, mais il permet d’inciter le ministère
responsable du programme de rattachement de la DF à mener une évaluation pour
justifier de la nécessité de sa reconduction.
144
COUR DES COMPTES
pourtant 350
M€ telle qu’
estimée en 2021, dont le nombre de bénéficiaires
reste non déterminé, ainsi que de la dépense n° 300208
–
«
Exonération
des établissements publics de recherche, des établissements publics
d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion
d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des fondations
d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs revenus tirés
d'activités relevant d'une mission de service public
»
dont le montant est
inconnu (« nc ») et le nombre de bénéficiaires non déterminé.
Il reste enfin à évoquer le cas spécifique de la dépense fiscale
n° 110242
–
«
Réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement
supérieur
»
qui est également non bornée et à laquelle le comité d’évaluation
des dépenses fisca
les avait attribué en 2011, à la suite d’une
évaluation « non
approfondie »
, une note d’efficacité de 1 sur 3 pour son volet «
enseignement
supérieur » (et de 0 sur 3 pour son volet « enseignement secondaire »
correspondant à la dépense fiscale n° 110215)
et avait estimé que l’absence
de données sur les bénéficiaires ne permettait pas d’en apprécier l’impact. La
réduction d’impôt ne concerne que les foyers imposables. Cette dépense
fiscale avait fait l’objet d’une proposition de suppression concernant
l’enseignement secondaire en PLF 2014 qui n’a pas été suivie. La Cour avait
elle-même soulevé la question de sa «
suppression éventuelle pour en
recycler les gains au bénéfice de l’extension éventuelle du nombre de
boursiers sur critères sociaux
» dans son rapport de 2018
168
.
Si la Cour relève la simplification du paysage des dépenses fiscales
dépendant de la MIRES qui va continuer sur les dix prochaines années, elle
maintient en la reprécisant sa recommandation formulée une première fois en
2015 de supprimer les dépenses fiscales non chiffrées de la MIRES ou dont le
coût est indiqué comme faible dans le tome II du fascicule « Voies et Moyens ».
En effet, compte tenu du bornage d’un certain nombre des dépenses fiscales
concernées, il ne reste plus que la dépense n° 300208- «
Exonération des
établissements publics de recherche, des établissements publics d'enseignement
supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche
et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la
recherche pour leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service
public
»
créée il y a quinze ans, qui n’a jamais été évaluée, dont le montant est
faible (« nc », le nombre de bénéficiaires non déterminé et qui reste non bornée.
La Cour demande, dans la recommandation n° 5 ci-dessous, à ce que cette
dépense fiscale soit supprimée ou à défaut bornée.
La direction de la législation fiscale rappelle dans sa réponse aux
observations provisoires de la Cour que
l’institution de
cette dépense fiscale
avait eu pour intérêt de clarifier la situation fiscale des établissements publics
dont les activités de nature
lucrative étaient soumises à l’impôt sur les
168
Rapport «
les droits d’inscription dans l’enseignement public
» de novembre 2018.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
145
sociétés
mais pouvaient bénéficier dans les faits d’une tolérance
administrative. L
a DLF n’est pas favorable à sa suppression qui
pourrait
avoir pour conséquence de contraindre l’État à subventionner ces
organismes, compte tenu de la fiscalisation induite s’agissant des activités
relevant de leurs missions de service public. En revanche, la DLF indique
qu’
un bornage dans le temps de la dépense fiscale pourrait être envisagé afin
d’inciter le ministère de l’enseignement supérieur
, de la recherche et de
l’innovation
à en mener une évaluation.
Elle rappelle qu’
en 2011 le comité
d’évaluation
des dépenses fiscales et des niches sociales avait mis en exergue
le manque de suivi de ce dispositif et la nécessité d’en faire une évaluation
approfondie, sans pour autant remettre en cause l’intention du législateur
d’aménager un régime fiscal spécifiqu
e pour ces établissements.
La Cour encourage par ailleurs la poursuite des évaluations
qualitatives sur le long terme des principales dépenses fiscales, et
notamment des aides publiques à l’
innovation
169
.
Tout l’intérêt de ces évaluations, au
-delà de supprimer les dépenses
fiscales qui n’ont pas fait preuve de leur efficacité et qui grèvent donc
inutilement les recettes de l’État, devrait être de permettre aux services fiscaux
et à la représentation nationale de proposer des réformes de ces dispositifs pour
mieux cibler leurs bénéficiaires et pour introduire le cas échéant
une réduction
de la durée d’éligibilité de la dépense fiscale, ou l’instauration d’une
dégressivité à partir d’un certain nombre d’années, pour éviter un effet de seuil.
Concernant la dépense fiscale n° 110242
–
«
Réduction d'impôt
pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur
»
,
et son montant non
négligeable estimé de 200
M€ en 2021, il paraît urgent de conduire une
nouvelle évaluation pour compléter celle conduite en 2011 et de proposer
ou non sa pérennisation ou son adaptation.
Enfin, concernant la dépense fiscale n° 120132 - «
Exonération
d'impôt sur le revenu (sur option) des salaires perçus par les jeunes au titre
d'une activité exercée pendant leurs études secondaires ou supérieures
»
,
et son montant non négligeable estimé de 350 M
€ en 2021, qui n’a encore
jamais été évaluée depuis sa création en 2004, il paraît également urgent
de lancer une évaluation qualitative au moins sur l’effectif des
bénéficiaires, non déterminés à ce jour, et sur leur réussite académique.
169
Cf. rapport de la Cour des comptes de mai 2021
«
Les aides publiques à l'innovation
des entreprises
» - Recommandation n° 2 :
approfondir l’évaluation des aides publiques
à l’innovation pour mieux analyser les impacts des différents dispositifs, suivre leur
distribution territoriale et s’assurer de l’absence d’éviction des financements privés
(DGE, DGRI, SGPI, France stratégie).
146
COUR DES COMPTES
Projet de recommandation n°
5. (2015, reformulée
en 2021, MESRI) : Borner
dans le cadre d’une
évaluation impérative la dépense fiscale n° 300208
–
« Exonération
des
établissements
publics
de
recherche, des EPES, des personnes morales créées
pour
la
gestion
d'un
pôle
de
recherche
et
d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité
publique du secteur de la recherche pour leurs
revenus tirés d'activités relevant d'une mission de
service public » et lancer des évaluations des dépenses
n° 110242
–
« Réduction d'impôt pour frais de
scolarité
dans
l'enseignement
supérieur »
et
n° 120132 - « Exonération d'impôt sur le revenu (sur
option) des salaires perçus par les jeunes au titre
d'une
activité
exercée
pendant
leurs
études
secondaires ou supérieures », dans la perspective
d’une suppression éventuelle.
II -
Les opérateurs de la mission
Les chiffres communiqués sur l’incidence budgétaire 2021 de la
Covid-19 doivent ici être considérés avec précaution car ils ne prennent
pas en compte les effets induits sur les états financiers des opérateurs. En
effet, les données
définitives relatives à l’exécution 2021 concernant les
opérateurs n’étaient pas encore disponibles lors du délibéré des présentes
observations provisoires.
A -
Le poids des opérateurs dans la mission
La mission
Recherche et enseignement supérieur
se caractérise par
le poids prédominant des opérateurs.
Depuis 2008, le nombre des opérateurs MIRES a été réduit, passant
de 320 à 223, (- 30
% en 13 ans). L’année 2021 se caractérise cependant
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
147
par une cer
taine stabilité, avec la création d’une nouvelle entité
170
et la
disparition d’un établissement en raison de sa fusion avec un opérateur
existant
171
.
Les opérateurs de la mission représentent toujours plus de la moitié
des opérateurs de l’
État (51 % des 437 op
érateurs de l’État au
1
er
octobre
2021), près des trois-quarts des crédits alloués sous forme de SCSP, et
64 % des emplois sous plafond des opérateurs de l'État en ETPT
172
.
Nombre de programmes relevant de la MIRES
sont mis en œuvre
exclusivement ou de manière majoritaire par les opérateurs dont ils
relèvent au premier rang duquel le programme 193 à travers le CNES et
Météo France, le programme 150 à 95 %, le programme 172 à 91 % (baisse
de 1 point par rapport à la LFI 2020), le programme 190 à hauteur de 93 %
en lieu et place de 87 % en LFI 2020) et le programme 192 qui passe de
54 % à 51 % entre la LFI 2021 et le PLF 2022.
Graphique n° 27 :
nombre d’opérateurs des programmes
de la MIRES
parmi l’ensemble des opérateurs de l’État
Source : Jaune opérateurs (PLF 2022)
170
La communauté d’universités et établissements Université Angers –
Le Mans.
171
Intégration de l’école nationale d’ingénieurs de Saint
-
Etienne à l’école centrale de Lyon.
172
259 825 sur un total au budget général de 405 143 en LFI 2021
.
148
COUR DES COMPTES
Les balances comptables provisoires déposées par 182 opérateurs
(sur les 223 que compte
la mission) sur l’infocentre de la DGFiP permettent
d’avoir une première vision de leur situation financière. Alors qu’ils étaient
41 en 2020, 30 opérateurs affichent encore un résultat préliminaire négatif
pour l’exercice 2021
. 72 opérateurs affichent encore un résultat dégradé
par rapport à l’année précédente (ils étaient 88 en 2020 par rapport à
l’année 2019), dont 39 se
distinguent par une diminution supérieure à 50 %
(53 en 2020). 28 opérateurs ont en revanche vu leurs ressources propres
diminuer en 2021, lorsqu’ils étaient 123 en 2020.
Ces résultats semblent corroborer un impact moindre de la crise en
2021 qu’en 2020 sur les états financiers des opérateurs. Les effets de la
crise et de la relance sur l’évolution des états financiers des opérateurs de
la mission restent cependant difficiles à mesurer à ce stade.
B -
Les opérateurs du programme 150
–
Formations
supérieures et recherche universitaire
En LFI 2021, les crédits ouverts au titre de la subvention pour
charges de service public versée aux opérateurs du programme 150 étaient
en augmentation de 266
M€
par rapport à l’
année précédente (13,1
Md€
par rapport à 12,8
Md€ en 2020
en CP). Hors projets immobiliers et hors
prise en compte des transferts, les moyens nouveaux accordés aux
opérateurs avaient principalement
vocation à financer la mise en œuvre de
la loi de programmation de la recherche pour plus de la moitié (164,2
M€
en LFI),
la poursuite de la mise en œuvre de la loi O
RE et de la réforme
des études de santé, les mesures du protocole relatif aux parcours
professionnels, carrières et rémunérations (PPCR), ainsi que
l’extension du
dialogue stratégique de gestion (section 2.2.1.2).
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
149
Graphique n° 28 :
répartition des moyens nouveaux 2021 attribués
aux opérateurs du programme 150
Source : Cour des comptes à partir du PAP 2021
En exécution, la
mise en œuvre de la loi de programmation de la
recherche s’est élevée à 164,9
M€ sur le hors titre 2
(dont 141,2
M€ sur la
brique masse salariale du titre 3). Diverses dispositions statutaires et
indemnitaires de revalorisations salariales et d’élargissement des voies de
recrutement et des mesures destinées à accroître les moyens affectés à la
recherche ont été également été financées.
Tableau n° 35 :
mesures LPR en titre 2 et hors titre 2
pour les établissements relevant du programme 150
Source : MESRI
S’agissant du
protocole PPCR, le financement initial inscrit en loi
de finances initiale 2021 s
’élevait
à 12,5
M€.
Les financements alloués au
titre des mesures de revalorisation et de promotion ont été ventilés entre les
établissements sur la base des consommations définitives observées en
2020 (ETPR) et issues de l’outil de remontée de des données de paye à
façon (OREMS, données DGFiP). Le montant réparti 2021 entre
établissements s’élève
à 8,9
M€. Le reliquat a notamment permis
d’apporter un sou
tien à quelques établissements.
Total T2 +
HT2
Dont HT2
Dont T2
Total T2 +
HT2
Dont HT2
Dont T2
Mesures RH
(revalorisations)
82,9
82,9
0,0
74,6
73,7
0,9
Contrats doctoraux
4,4
4,4
0,0
5,4
5,4
0,0
Budget
des
universités
(emplois et financement de
la recherche)
80,0
79,1
0,9
87,2
87,2
0,0
TOTAL - LPR
167,3
166,4
0,9
167,3
166,4
0,9
Crédits ouverts 2021 (LFI + transferts)
Mesures LPR (en M€)
Exécution 2021
150
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, la suite des rendez-vous salariaux de juillet 2021, un
dispositif d’aligne
ment des régimes indemnitaires entre les services
déconcentrés et l’administration centrale a été mis en œuvre dans la plupart
des départements ministériels en Ile-de-
France. L’enveloppe budgétaire
consacrée (6,5
M€ pour les établissements ayant accédé aux
RCE) a été
exclusivement utilisée pour l’augmentation des montants de l‘indemnité de
fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) servie aux agents de la filière
administrative. De plus, a été décidée la revalorisation indemnitaire des
médecins du travail (2,3
M€) et des assistants de service social et des
conseillers techniques de services sociaux (0,6
M€).
C -
Les opérateurs des programmes 172
–
Recherches
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
et 193 -
Recherche spatiale
Dans l’ensemble, les o
pérateurs de recherche qui relèvent du
MESRI semblent avoir été très faiblement impactés par la pandémie voire
voient leurs résultats provisoires s’améliorer considérablement en
particulier s’agissant du CNRS, de l’I
nserm
et de l’I
nrae. Un rebond
important des résultats prévisionnels 2021 est constaté alors que la
tendance constatée
pour 2019 et 2020 en regard de l’exercice 2018 était à
la baisse. Cette tendance s’explique par le fait que les produits ont
largement crû en 2021 notamment pour les opérateurs actifs dans les
secteurs de recherche en lien avec la crise sanitaire. (Voir tableau ci-
dessous). Il convient de relever la dégradation des résultats pour l’ANR
qu’il conviendra d’examiner lorsque les résultats seront définitivement
connus. Il est à noter que le CEA et le CIRAD ne sont pas inclus dans cette
analyse car ils ne déposent pas leurs comptes sur l’infocentre de la DGFiP.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
151
Tableau n° 36 :
évolution pluriannuelle des résultats pour les
opérateurs de recherche du MESRI 2018 -
2021 (montants en M€)
Source
: Cour des comptes d’après les données de l’infocentre DGFiP pour
l’ensemble des opérateurs des programmes 172 et 193 répertoriés (tous sauf le CEA,
le CIRAD et le Génopole). Les données 2018, 2019 et 2020 sont définitives. Les
données 2021 correspondent à des balances intermédiaires.
Les résultats définitifs 2020
ont été corrigés très à la marge pour l’IPEV et l’Inria.
Les résultats INRA et IRSTEA pour 2018 sont de 14,9
M€ et pour 2019, 16,5
M€.
Les performances d’opérateurs comme le CNRS, l’I
nserm
, l’I
nrae ou
bien encore le CNES et le BRGM pour ne citer qu’eux sont à souligner tout
particulièrement et ceci, d’autant plus que certaines de ces structures présentaient
des résultats fortement dégradés en 2020 (CNRS, BRGM, et CNES).
Cette observation de meilleure performance financière apparente à ce
stade, est corroborée par les échanges avec le ministère qui ne signalait pas
de situations financières difficiles remontées à son attention, nonobstant la
consolidation des ré
sultats qui ne pourra intervenir qu’en mars 2022.
Le ministère suggère même, pour justifier cette augmentation des
produits, qu’est intervenue une reprise des activités de recherche, amplifiée
par le contexte de 2021.
Opérateur
Numéro du
programme
principal de
rattachement
Résultat 2018
Résultat 2019
Résultats
2020
Résultats
provisoires
2021
CNRS
172
26,4
-42,1
-107,8
132,9
CNES
193
26,5
1,5
-55,5
13,2
BRGM
172
0,3
-11,4
-1,6
11,6
IPEV
172
-0,5
1,0
-0,6
-0,7
IHEST
172
0,1
0,1
0,2
0,0
Inserm
172
0,3
-15,7
0,5
133,9
Académie des
technologies
172
0,1
0,0
0,5
0,1
Ined
172
1,1
-0,6
1,5
1,1
IRD
172
14,3
6,2
8,8
9,4
Inria
172
1,5
3,3
12,5
5,0
Inrae
172
13,6
19,4
13,2
32,3
ANR
172
18,6
32,3
27,4
-51,8
Ifremer
172
17,8
26,2
61,4
-2,8
TOTAL
RES ULTAT
172 + 193
120,0
20,2
-39,0
284,2
Dont total produits
172 + 193
8 403,4
8 330,2
8 530,5
9 148,4
Dont total charges
172 + 193
8 283,4
8 310,0
8 569,5
8 864,3
152
COUR DES COMPTES
À contrecourant du mouvement général o
bservé d’amélioration des
résultats qui va au-
delà des augmentations constatées, l’ANR connaît une
dégradation de son résultat.
Tableau n° 37 :
subventions pour charges de service public, nettes de
la réserve, allouées aux opérateurs relevant des P172 et P193 en 2021
Ac. des
technologies
NC
1 319 201 €
NC
ANR
29 131 245€
29 533 957 €
+1,38%
BRGM
49 533 329 €
49 288 820 €
-0,49%
CEA
484 896 642 €
491 999 901 €
1,46%
Cirad
128 823 426 €
130 737 262 €
1,49%
CNRS
2 640 121 249 €
2 749 212 574 €
4,13%
GENOPOLE
2 826 029 €
2 858 859 €
1,16%
Ifremer
173 202 724 €
175 413 645 €
1,28%
IHEST
NC
1 503 788 €
NC
Ined
17 468 981 €
17 543 367 €
0,43%
Inrae
768 985 273 €
781 391 099 €
1,61%
Inria
173 391 109 €
178 246 495 €
2,80%
Inserm
637 672 576 €
650 374 297 €
1,99%
IPEV
14 045 514 €
14 226 058 €
1,29%
IRD
205 156 884 €
207 632 282 €
1,21%
RENATER
8 235 344 €
8 904 518 €
8,13%
ANR
685 688 016 €
693 910 307 €
+1,2%
Institut Pasteur
Paris
54 443 494 €
55 859 514 €
2,60%
Institut Pasteur
RI
7 535 561 €
7 643 837 €
1,44%
Institut Pasteur
Lille
5 756 013 €
5 898 268 €
2,47%
Institut Curie
8 952 562 €
9 052 682 €
1,12%
CIRM
359 720 €
365 611 €
1,64%
CIMPA
230 920 €
234 300 €
1,46%
CEPREMAP
1 154 485 €
1 171 383 €
1,46%
IHES
NC
2 838 334 €
NC
CEPH
1 825 379 €
1 853 600 €
1,55%
TITRE 7
(investissement)
Cirad
2 500 000 €
0
Non pertinent
TITRE 7
(investissement)
Ifremer
4 000 000 €
2 100 000 €
Non pertinent
6 271 113 959 €
NC
TOTAL P193
TITRE 3
CNES
429 262 227 €
474 989 343 €
10,65%
TOTAL P172
Programme
Titre
Opérateurs
M ontants alloués nets de
mise en réserve 2020
M ontants alloués nets de
mise en réserve 2021
Evolution 2020-
2021
P172
TITRE 3
(fonctionnement)
TITRE 6
(intervention-
transferts)
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
153
Source : Données MESRI-DAF retraitées par le Cour.
S’agissant
du titre 3,
l’essentiel des dépenses de fonctionnement des
programmes du MESRI
est le fait des opérateurs de l’
État. La stabilisation
des dotations des opérateurs de recherche en euros courants, hors mesures
salariales (LPR et autres mesures), les contraint à réaliser des économies
sur leurs dépenses de fonctionnement.
Il importe, pour le ministère, que ces économies soient portées
largement par les fonctions support afin que les moyens destinés aux
laboratoires soient préservés autant que possible. Par ailleurs, le suivi
renforcé des SPSI
173174
avec l’appui de la direction de l’immobilier de
l’
État (DIE) pour certains organismes (Inserm
175
, Inria
176
, CNRS
177
,
Cirad
178
, Inrae
179
) est aussi un domaine particulie
r dont l’objet est d’assurer
un meilleur pilotage et la recherche d’une meilleure performance
énergétique pouvant induire certaines économies.
En outre, les circulaires interministérielles concernant la gestion des
parcs automobiles des opérateurs définiss
ent un certain nombre d’objectifs
devant conduire à des économies de fonctionnement, notamment grâce à la
réduction et à la standardisation des parcs, la mutualisation des véhicules,
l’adhésion
obligatoire
à
des
marchés
publics
nationaux,
pour
l’externalis
ation de la maintenance et de la réparation des véhicules et pour
les assurances.
Concernant la politique des achats, les organismes (CNRS et Amue
notamment) ont amélioré la performance des achats via la constitution de
centrales d’achat. L'Amue propose à
ses adhérents des accords-cadres. Ces
procédures présentent l'avantage, en principe, d'obtenir des prix plus
intéressants grâce à l'effet volume tout en conservant l'autonomie de
173
Schémas pluriannuels de stratégie immobilière.
174
Le CNES étant passé sous tutelle du ministre de l’économie, des finances et de la
relance en juillet 2020, le SPSI de cet établissement sera désormais suivi par le MEFR.
Concernant les SPSI des treize opérateurs du progra
mme 172 soumis à l’obligation d’en
produire un, dix ont été rédigés et rendus, parmi lesquels six ont été validés
définitivement (ANR, BRGM, CEA, Génopole, Ifremer, IRD), un est validé en
décembre 2021 (CIRAD), alors que deux n’ont pas été validés car la p
ériode couverte
n’était pas assez prospective (CNRS et INED). L’Inrae doit pour sa part refaire un
document pour l’organisme fusionné (Les SPSI de l’Inra et de l’Irstéa avaient été rejetés
sur ce motif). Trois SPSI sont par ailleurs encore en cours d’élabo
ration : Inria et
Inserm, Ipev.
175
Institut national de la santé et de la recherche médicale.
176
Institut national de recherche en sciences et technologies du numérique.
177
Centre national de la recherche scientifique.
178
Centre international de coopération en recherche agronomique.
179
Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement.
154
COUR DES COMPTES
chaque établissement lors de l'attribution et du suivi de l'exécution des
marchés.
Par exemple, le CNRS ou l’Amue en tant que centrale
s
d’achat
ont
passé :
- un accord-
cadre dans le domaine de l’information scientifique et
technique, utilisé par 72 établissements ;
- un accord-
cadre d’instrumentation scientifique, en collaboration
avec l’Amue, pour faciliter l'achat d'instruments neufs ou d'occasion pour
les laboratoires (systèmes avancés de microscopie, spectromètres, rayons
X, lasers, cytomètres) ;
- un accord-
cadre relatif aux prestations de service d’agence de
voyages pour les déplacements professionnels ;
- un accord-cadre « SI financier » (appelé SIFAC EPST qui permet
aux EPST de disposer du système d’information majoritairement utilisé par
les universités et adapté aux spécificités des EPST (point développé en
section 2.3.3) ;
- un accord-
cadre SI Patrimoine de l’Amue (décembre 2021)
couvrant la gestion des référentiels et des occupations, la gestion de la
maintenance, la gestion des énergies, la gestion des opérations et les
services aux occupants.
Une enquête spécifique avait été adressée aux opérateurs en 2019
concernant l’utilisation des crédits relatifs au plan laboratoire ; un bilan
avait alors été établi et transmis. En 2020 et 2021, la DGRI n’a pas souhaité
relancer cette enquête auprès des organismes, car ces crédits ont été
« soclés » dans les dotations de base aux PLF 2020 et 2021.
L
’année 2021 est marquée
également pour les opérateurs de
recherche par la prolongation de certains contrats de travail afin de
poursuivre les activités et travaux de recherche en cours pour les cas où le
confinement de 2020 a retardé leurs travaux. L’article 36 de la loi n°
2020-
734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire
a autorisé les établissements publics dont les statuts prévoient une mission
d’ensei
gnement supérieur ou de recherche à prolonger certains contrats
afin de poursuivre les activités et travaux de recherche en cours. À ce titre,
des financements complémentaires ont été versés aux opérateurs de
recherche visant à compenser le surcoût 2021 entraîné par la prolongation
de ces contrats (cf. section 2.1.3 et tableau n° 17).
L’augmentation
sur les quatre dernières années de la masse salariale
en CP des opérateurs relevant du programme 172 est de + 7,5 %.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
155
Le rendez-
vous salarial de juillet 2021 n’a
pas eu de traduction dans
les organismes de recherche. Les mesures concernent en effet des corps qui
ne sont pas représentés dans ces établissements. Le protocole relatif aux
parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) est mis en œuvre
dans les EPST et le financement cumulé versé aux organismes depuis 2016
a été de 109 M€ soit, en 2021, +2.7
M
€ par rapport à la LFI 2020.
La loi de programmation de la recherche s’est traduite par un
financement complémentaire de + 224
M€ en LFI 2021 (hors mesures de
transfert et périmètre). La part dédiée spécifiquement à la masse salariale
des établissements représente environ 108
M€.
Tableau n° 38 :
évolution de la masse salariale (en k
€) des opérateurs
du programme 172 de 2018 à 2021
2018
(exécuté)
2019
(exécuté)
2020
(exécuté)
2021
(prévisionnel)
Évolution
2018-
2021
CNRS
2 456,96
2 511,58
2 560,47
2 677,70
8,98
Inserm
545,13
553,54
564,59
594,48
9,05
Inria
167,11
168,74
177,26
195,56
17,02
Ined
15,96
16,22
16,36
17,49
9,59
Inra
640,39
646,05
737,75
752,4
3,70
IRSTEA
85,13
85,57
IRD
170,73
168,26
170,74
176,66
3,47
Ifremer
131,41
132,56
107,11
110,08
-16,23
ANR
19
20,21
21,79
23,77
25,11
Total
4 231,82
4 302,73
4 356,09
4 548,14
7,47
Source : MESRI
D -
Les opérateurs du programme 142
Lors de la réunion de présentation du CRG n° 2 du 11 octobre 2021,
le ministère a indiqué que la situation financière des établissements ne
s’était pas autant dégradée que prévu en 2020, même si certaines dépenses
nouvelles ont été financées par redéploiement (augmentation des dépenses
d’équipements informatiques et numériques pour assurer la cont
inuité de
l’activité d’enseignement en contrepartie d’une diminution des dépenses
de déplacements, séminaires internationaux…).
156
COUR DES COMPTES
Les modalités générales de répartition des dotations aux opérateurs
n’ont pas évolué en 2021 et n'évolueront pas en 2022, les mo
dalités de la
répartition marginale des compléments de subvention sont calculées pour
compenser partiellement l’augmentation des effectifs étudiants et
l’évolution de la masse salariale des agents contractuels sur budget (ACB).
Cependant, sur la partie « recherche » de la dotation, trois
indicateurs permettent d’évaluer la performance de la recherche dans les
établissements d’enseignement supérieur et déterminent la répartition de
30 % de la subvention totale de recherche. En 2021, les trois indicateurs
(publications, encadrement doctoral, valorisation) ont représenté chacun
10 % de la part performance de la subvention.
D’après les données non fiabilisées à la date de clôture de
l’instruction, le ministère de l’agriculture et de l’alimentation ne signale
pas de difficultés financières sur les opérateurs relevant du programme 142.
Pour VetAgroSup, il y aurait eu un effet d’aubaine avec les recettes liées
aux activités de tests Covid avec un remboursement par la sécurité sociale
quatre fois supérieur aux coûts.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
157
Tableau n° 39 :
subventions pour charges de service public allouées
aux opérateurs relevant du programme 142 en 2021
Source : MAA Pour mémoire le programme 142 porte également la contribution obligatoire de la France au Centre
international des hautes études agronomiq
ues méditerranéennes (CIHEAM) Pour 2021, les crédits exécutés étaient de 2,757M€
en AE/CP. (brique contribution au CIHEAM) Cette organisation intergouvernementale bénéfice également de la mise à
disposition gracieuse de quelques agents du ministère.
Les ét
ablissements d’enseignement supérieur agricole du MAA
n’ayant pas accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE), la
quasi-totalité de leur masse salariale est portée sur le titre 2 du MAA. Pour
mémoire, les établissements n’étant pas aux RCE, il
s ne sont soumis au
CAS pensions que pour les quelques derniers emplois gagés compris dans
leurs dotations (moins de 20 emplois).
Sur leur budget, les établissements portent la seule masse salariale
des contractuels sur budget (ACB). La réévaluation de la rémunération de
certains d’entre eux (équivalent GVT) a été prise en charge pour partie via
une augmentation des SCSP allouées en 2021, les établissements devant
ACTA
92 023€
ACTIA
632 175€
Inrae
25 454 027€
VetagroSup
3 709 333€
Institut Agro
7 780 132€
ONIRIS
4 001 580€
AgroSup Dijon
3 841 069€
AgroParis Tech
6 474 420€
Bordeaux Sciences Agro
1 597 626€
ENGEES
1 242 016€
ENSFEA
1 836 199€
École nationale supérieure du paysage
1 769 356€
ENVA
2 586 177€
ENVT
2 353 658€
VetagroSup
695 000€ en AE et 189 600€ en CP
Institut agro
1 636 000€ en AE et 557 200€ en CP
ONIRIS
1 930 000€ en AE et 436 600€ en CP
Agrosup Dijon
1 550 000€ en AE et 1 193 626€ en CP
AgroParisTech
317 500€ en AE et 292 500€ en CP
Bordeaux Sciences Agro
98 267€ en CP
ENGEES
66080€ en CP
ENSFEA
11 600€ en CP
École nationale supérieur du paysage
2 584 000€ en AE et 720 034€ en CP
ENVA
1 398 952€ en AE et 756 022€ en CP
ENVT
549 120€ en AE et 1 801 601€ en CP
Opérateurs
Montants alloués
TITRE 3 (fonctionnement)
Dotations en fonds propres (investissements
hors CPER)
TITRE
158
COUR DES COMPTES
dégager des ressources propres ou prendre des mesures en gestion pour en
financer la totalité.
E -
Les opérateurs du programme 192
De façon générale, la crise sanitaire n’a pas eu d’impact significatif
sur la situation financière des écoles du programme à court terme (Groupe
Mines Télécom, GENES, LNE), bien que des moindres recettes ont
souvent été constatées (notamment liées aux inscriptions des étudiants
étrangers). Pour les projets de recherche, les projets en cours ont
généralement pu continuer avec les recettes associées.
Concernant la situation à moyen terme du groupe Mines Télécom,
l’absence de
visibilité, à ce stade, sur le niveau des financements des
contrats de plan État
–
régions (CPER) est à relever. La capacité des écoles
à mener à bien les 30 projets présentés pour un montant total évalué à
152
M€ en dépend en partie. De même, la perspective d’un programme de
rénovation des campus
constitue un point d’attention
, un nouveau schéma
pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) étant
en cours d’élaboration.
Le Groupe Mines Télécom a d’ores et d
éjà bén
éficié d’un apport de 28
M€
dans le cadre du plan de relance pour la rénovation énergétique des
bâtiments.
Par ailleurs, un dépassement du plafond d’emploi a été constaté,
dépassant les autorisations en LFI (849 ETPT en effectif hors plafond
réalisés en 2021 contre 740 prévus en LFI). Les tutelles indiquent que la
prévision a été sous-dimensionnée par manque de visibilité et que les
écoles ont ajusté leurs prévisions d’embauches sur
leurs ressources propres
en lien avec les recettes propres effectivement disponibles.
Aussi, 4,8
M€ de crédits mis en réserve ont été dégelés en AE et
CP au profit du Groupe Mines Télécom.
De même, un transfert
180
est intervenu en fin de gestion en
provenance du programme 231 « Vie étudiante », à hauteur de 220 k
€ en
AE et CP afin de de permettre le versement aux étudiants boursiers du
Groupe Mines Télécom et du GENES de l’indemnité inflation.
Enfin, en 2021, les crédits du GENES de titre 2 (13,3
M€) ont été
transférés vers le hors titre 2 dans le cadre de son passage aux
Responsabilités et compétences élargies (RCE). Il en a été de même en LFI
180
Décret n° 2021-1598 du 8 décembre 2021.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
159
2021, avec le transfert sur titre 3 de la masse salariale de titre 2 (94,1
M€)
du Groupe Mines Télécom.
F -
Les opérateurs du programme 190
La NEB 2020 avait fait état des conséquences de la crise économique
sur les
activités de l’IFPEN et
de ses filiales et des difficultés induites. En
effet, les ressources propres de l’opérateur avaient particulièrement
souffert de la crise en raison notamment du retrait des redevances Axens,
de la diminution des prestations et recherches collaboratives pouvant être
facturées
et d’une diminution des dividendes
perçus.
Dépendant de la variation de ses coûts, l'IFPEN est un opérateur en
recherche de ressources propres pérennes. Il répond à des appels à projets,
sans avoir encore de retour sur investissement direct.
En 2021, les conséquences de la crise sanitaire ont continué
d’affecter l’opérateur.
Selon la prévision de clôture 2021 effectuée en octobre, les
ressources propres sont prévues en baisse par rapport au budget (- 4,9
M€).
Cette évolution résulte principalement du retrait des redevances de
- 8,2
M€, atténué par la croissance des prestations et recherches
collaboratives (+ 3,6
M€)
.
Suite à une forte dégradation du résultat opérationnel de
l’établissement et une pe
rte cumulée en trésorerie de 19
M€ après ces deux
années de crise, l’opérateur disposait lors du compte
-rendu de gestion 2
(CRG2) d’une trésorerie inférieure à un mois de fonctionnement.
En prévision de la
clôture 2021, la trésorerie de l’IFPEN atteint un
montant de 15,5
M€ et le fonds
de roulement un montant de 70,4
M€ sous
réserve de finalisation des opérations d’arrêté comptable.
En matière de gestion des emplois, IFPEN a décidé, dès le mois de
mai 2020 et pour contenir le déficit du compte de résultat opérationnel, de
geler tous les recrutements sur 2020 et 2021 à l’exception des postes
d’alternants, et partiellement de stagiaires, de doctorants et de post
doctorants. En 2021, IFPEN a néanmoins assoupli cette politique pour le
recrutement d’emplois jugés critiques
dans la réalisation de projets
stratégiques. Il en résulte un volume d’embauches d’environ 50
% du
volume avant crise. À la clôture des dépenses de personnel
pour l’année
2021
s’élevaient à
145,2
M€
(152,1
M€ en 2020)
pour une prévision de
146
M€.
Concernant les crédits de la mission Plan de relance,
l’I
FPEN a
déposé 9 projets dans le cadre de la mesure de préservation de l’emploi
160
COUR DES COMPTES
opérée par l’ANR. Les 9 projets ont été acceptés, pour un montant to
tal de
subventions demandé de 1,2 M
€. En 2021, IFPEN a perçu
0,2 M
€.
Concernant, enfin, la situation de l’
Institut de radioprotection et de
sûreté nucléaire
(IRSN), n’a pas rencontré de difficulté financière
particulière en 2021. L’IRSN intervient néanmoin
s dans un contexte qui
reste marqué par une forte demande d’expertise dans ses différents champs
d’intervention
.
L’établissement a perçu 167,2
M€ de SCSP issues du programme
190 en 2021. Le niveau du fonds de roulement à fin 2021 est de 27,8
M€
et le niveau de trésorerie au 31 décembre 2021 de 44,5
M€.
Des
dispositions ont récemment été mises en œuvre pour une maitrise renforcée
de la masse salariale et optimiser les dépenses de fonctionnement. Malgré
ces mesures, la question de la soutenabilité budgétaire
de l’IRSN à moyen
terme a été soulevée par la Cour dans le cadre de son contrôle pour la
période 2013-2019. Si celle-ci doit
s’apprécier dans un cadre global,
l
’établissement
devra, par exemple, faire face à la baisse prévisible de
l’assiette de la taxe su
r les installations nucléaires.
III -
Les taxes affectées : le suivi de l’usage
de la contribution de vie et de campus reste
insuffisant et manque de transparence
L’année universitaire 2020
-2021 correspond à la troisième année de
mise en œuvre de la contribution
vie étudiante et de campus (CVEC)
instaurée par la loi ORE dans la perspective d’améliorer les conditions de
vie des étudiants. Collectée par les CROUS et redistribuée à 85 % aux
établissements d’enseignement supérieur, elle s’élevait à 92
€ par étudiant
pour l’année universitaire 2020
-2021.
Conformément à l’article L.841
-
5 du code de l’éducation, la CVEC
doit financer des actions dont le but est de favoriser «
l'accompagnement
social, sanitaire, culturel et sportif des étudiants
» et doit servir à
«
conforter les actions de prévention et d'éducation à la santé
». Les
orientations de l’utilisation de la CVEC sont définies par la circulaire
n° 2019-029 du 21 mars 2019 qui précise par ailleurs que la CVEC «
doit
exclusivement servir à l’amélioration des cond
itions de vie des étudiants
»
et que le choix des actions financées par la CVEC et le suivi de leur mise
en œuvre doit être effectué
en associant les acteurs de la vie étudiante.
Depuis 2019, le plafond applicable au produit de la CVEC est relevé
chaque année. La loi de finances pour 2021 fixe ce montant à 150
M€
.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
161
Au titre de l’exercice 2021, la collecte s’est élevée à 155
M€,
entraînant le reversement par le CNOUS de 4,71
M€ au budget général de
l’État en toute fin d’année. En 2021, comme l’année précéden
te, une partie
de la CVEC a été utilisée pour accompagner et soutenir les étudiants
fragilisés en raison de la crise sanitaire. En 2021, le montant de CVEC
exceptionnellement utilisé par les établissements pour soutenir les
étudiants dans le contexte de crise sanitaire est estimé à 9
M€ par le
ministère (entre le 1
er
janvier 2021 et le 8 octobre 2021) et à 7,7
M€
s’agissant des dispositifs propres au CNOUS.
Les premières années de mise en œuvre de la CVEC mettent
néanmoins en évidence que le suivi de l’usag
e de cette taxe affectée peut
encore être amélioré. Conformément au décret et à la circulaire précités, le
suivi des actions financées par la CVEC est assuré au niveau des
établissements affectataires, et transmis pour information au recteur
d’académie.
Retardée en raison du contexte de crise sanitaire, la première
enquête portant sur les deux premières années de collecte initialement
prévue par le ministère pour le second semestre 2020, a été lancée en juin
2021. Une synthèse nationale à partir de ses résultats a été élaborée en
novembre
2021, soit 18 mois après l’échéance de la période couverte
181
par
l’enquête
. Avec un taux de réponse de 77 % sur 361 établissements et 26
CROUS concernés, l’enquête montre qu’en 2019, les dépenses de la CVEC
se sont élevées à 58
M€ et ont permis de financer des actions dans les
domaines de la santé (25 %), du sport (22 %) de la culture et autres actions
de la vie étudiante (14 %) et dans le domaine social (10 %). Ces dépenses
correspondent à un taux d’exécution de la CVEC de 4
4 %, lié à un
versement tardif des crédits CVEC ayant conduit à un report de crédits de
plus de 60
M€. L
e plafond fixé à 95
M€
en LFI 2019 avait en effet été
relevé en loi de finances rectificatives à hauteur de 140
M€ au regard du
niveau de collecte plus
élevé qu’anticipé (à hauteur de 131
M€)
. Au total,
112
M€
avaient
été alloués aux établissements d’enseig
nement supérieur
affectataires et 19
M€ au réseau des œuvres universitaires, pour des actions
destinées aux établissements non affectataires. Ne portan
t pas sur l’année
2020, le
s résultats de l’enquête ne permettent
pas
d’identifier
comment ce
reliquat de CVEC a été utilisé.
Dans les NEB des exercices 2018 et 2019, la Cour avait insisté sur
la nécessité de «
veiller à la transparence de la […] «
contribution vie
étudiante et de campus
», s’assurer de l’usage des fonds alloués aux
opérateurs par la mise en place de «
comptes d’emploi
», et en assurer la
publication
».
Si elle observe que l’élaboration d’une première enquête
181
La période couverte s’arrête au 31 décembre 2019.
162
COUR DES COMPTES
portant sur les deux premières années de collecte constitue une évolution
positive, elle constate que le suivi de l’usage de la CVEC reste incomplet.
Projet de recommandation n°
°6. (2018, reformulée
2021,
MESRI)
:
Poursuivre
la
démarche
de
transparence de la « contribution vie étudiante et de
campus », rendre compte
de l’usage des fonds alloués
aux opérateurs par la mise en place de comptes
d’emploi, et en assurer la publication.
IV -
Les fonds sans personnalité juridique
La MIRES
s’appuie pour sa mise en œuvre sur des
fonds sans
personnalité juridique (FSPJ)
182
, dont une partie rattachée aux PIA.
A -
Les constats transversaux
Les principaux programmes de la mission abondés par des FSPJ, au
premier chef les PIA et le FII, sont le P192 porté par la DGE du MEFRI
ainsi que le P172 porté par la DGRI du MESRI.
Ces fonds n’échappent pas aux critiques d’ordre général visant les
FSPJ. Dans son rapport sur le budget de l’État en 2017, la Cour a analysé
les problématiques soulevées par l’existence de FSPJ, dont un grand
nombre ont été créés pour exécuter les dépenses des programmes
d
’investissements
d’avenir.
Critiquant
les entorses
aux
principes
d’universalité, de spécialité et d’annualité budgétaire
que de tels fonds
induisent, la Cour relevait que les fonds sont affranchis de la plupart des
contraintes inhérentes à la gestion budgétaire, par exemple les mesures de
régulation infra-annuelles (réserve de précaution) ou bien
l’encadrement
des reports de crédits.
182
Les FSPJ sont des véhicules financiers contrôlé
s par l’État dont la gestion est confiée
à un tiers. L’État a confié la gestion de ces fonds sans personnalité juridique à des
acteurs de natures diverses. Ces fonds recouvrent des situations variées, mais ont en
commun que tout ou partie de leurs recettes ou de leurs dépenses, qui pourraient ou
devraient s’exécuter
au sein du
budget de l’État, ne sont plus retracées entièrement ou
fidèlement dans la comptabilité des opérations budgétaires.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
163
De façon générale, la Cour estimait nécessaire une remise en ordre
des FSPJ. En vue d’un retour éventuel vers le budget de l’
État, la Cour
indiquait en particulier que les conventions relatives aux FSPJ créés pour les
PIA et le plan très haut débit devraient désormais s’inscrire dans le cadre créé
par la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de
la vie des entreprises. Celle-ci a considérablement élargi la possibilité de
confier, par des conventions, à un organisme tiers, public ou privé,
l'encaissement de recettes ou le paiement de dépenses. Conclues après avis
conforme du comptable public, ces conventions doivent prévoir la
réintégration dans sa comptabilité des opérations effectuées sous mandat.
B -
Le fonds pour l’innovation et l’industrie
(FII) et le
Fonds unique interministériel (FUI)
Le FII contribue notamment aux actions portées par le programme
192. Il a pour objet de doter la France de la capacité à assurer sa
souveraineté scientifique et technologique grâce à des moyens financiers
renforcés en faveur de l’innovation.
Les produits perçus par le FII ont été
répartis jusqu’en 2020 entre les actions de
stinées prioritairement à
promouvoir l’innovation de rupture
et, notamment, le plan Nano 2022 ainsi
que le plan batteries.
Comme indiqué dans le projet annuel de performance du
programme 425 -
Financement structurel des écosystèmes d’innovation de
la missi
on Investissements d’avenir,
annexé au projet de loi de finances
pour 2021, le montant des aides aux entreprises innovantes a été fixé à un
volume cible de 3,25
Md€ au titre du PIA 4, soit 650
M€/an, dont le
financement est porté par le présent programme à hauteur de 2,8
Md€ sur
cinq ans et par les
revenus d’
intérêts du FII.
La rationalisation engagée par le PIA 4 n’est cependant pas
parvenue à son terme en laissant les actions financées par le FII à part, ce
qui nuit à l’unité budgétaire et à l’exhaustivité
de l’information du
Parlement sur des actions cofinancées par plusieurs sources.
164
COUR DES COMPTES
Graphique n° 29 :
f
inancement des aides à l’innovation avant et
après le PIA4
Source : SGPI
Un bilan financier du FII pour les années 2018 à 2021 est présenté
dans le tableau ci-après.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
165
Tableau n° 40 :
bilan financier du FII des exercices 2018 à 2021
Exercice
2018
Exercice
2019
Exercice
2020
Exercice
2021
Revenus nets
276,9 M€
260,4 M€
125,4 M€
352,6 M€
Programmation
des engagements
250
M€
250
M€
162,4 M€
181,4 M€
Deep Tech
–
BFTE
0 M€
9 M€
13,2 M€
7,5 M€
Deep Tech
–
aides au
développement deep tech
0 M€
46 M€
41,8 M€
22,5 M€
Deep Tech
–
i-Lab
10 M€
9 M€
9 M€
0 M€
Deep Tech
–
i-Nov
5 M€
6 M€
6 M€
0 M€
Grands défis
60 M€
60 M€
0 M€
0 M€
Plan Nano 2022
25 M€
25 M€
25 M€
25 M€
Plan Batteries
150 M€
95 M€
67,4 M€
67,6 M€
Aides à innovation
“bottom
-
up”
-
-
-
58,8 M€
Engagements
229,1
M€
228,3
M€
162,4 M€
181,4 M€
Décaissements
134,4 M€
111
M€
78,9 M€
109 M€
Reste à programmer
26,9 M€
10,4 M€
-
37 M€
171,2 M€
Programmé non engagé
20,9 M€
21,7 M€
0 M€
0 M€
Engagé non décaissé
94,8 M€
117,3 M€
83,5 M€
72,4 M€
Source : MESRI-DGRI
Les revenus de l’année 2021 s’élèv
ent à 352,6
M€ et ont
été utilisés
de la façon suivante :
-
revenus ayant fait l’objet d’une programmation, pour 181,4
M€. La
programmation 2021 a été totalement engagée et à date décaissée à hauteur
de 109,0
M€. Les montants engagés non décaissés sont prin
cipalement
ceux du plan Batteries (67,6
M€) ;
-
revenus n’ayant pas fait l’objet d’une programmation pour
171,2
M€, dont 169,4
M€ d’équivalent d’actions EDF en attente de
monétisation.
La programmation des engagements du FII pour 2022, adoptée au
conseil d’
administration
de l’EPIC Bpifrance en décembre 2021, s’élève à
165
M€ dont
25
M€ sur le
plan Nano 2022 et 140
M€ sur les aides à
l’innovation et aides
« deep tech ».
166
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, en 2021, le seul fonds sans personnalité juridique
direct du programme 192 est le Fonds unique interministériel (FUI)
des pôles de compétitivité
. Le FUI finançait les projets collaboratifs
labellisés par les pôles de compétitivité. Dans un objectif de simplification
et de meilleure lisibilité du paysage des aides à l’innovation, l’ensemble
des financements de l’État soutenant les projets collaboratifs de
R&D (FUI,
fonds Projets Structurants Pour la Compétitivité) ont été regroupés dans
une enveloppe unique au sein du Programme d’investissements d’avenir
(PIA) à compter de 2019. Dans ce contexte, le FUI a été mis en gestion
extinctive sur le programme 192. 56,2
M€ en LFI 2021 (CP) étaient
maintenus
afin d’effectuer les versements aux partenaires des projets
sélectionnés dans le cadre des appels à projets du FUI engagés sur le
program
me 192 jusqu’en 2018
(restes à payer).
C -
Le fonds national de valorisation et le fonds
prêts étudiants
S’agissant du programme 172,
seul le fonds national de
valorisation (FNV), compte-tenu de son objet, est suivi à la DGRI. Issu du
programme d'investissements d'avenir 1 (article 8 modifié de la loi n°
2010-237 du 9 mars 2010) et doté initialement de 1 194
M€, le FNV est
opéré par l’ANR pour 1
144
Md€ et par la Caisse des dépôts (CDC) pour
50
M€ au titre de la participation du FNV à l’action «
France Brevet ». Il a
pour objectif d’accroître l’efficacité du dispositif français de valorisation
de la recherche
publique et d’en améliorer significativement ses résultats,
que ce soit sous forme de licences, de partenariats industriels, de création
d’entreprises ou en facilitant la mobilité des chercheurs. Les modalités de
pilotage de l’action (décisions, versements…) sont définies dans la
convention du 29 juillet 2010 entre l'État et l'ANR relative au programme
d'investissements d'avenir (action « Valorisation - Fonds national de
valorisation »).
Il regroupe les volets «
sociétés d’accélération de transfert de
technologie (SATT) », les « consortium de valorisation thématique
(CVT) », les nouvelles structures de valorisation innovantes appelées
« Expérimentations »
et le soutien au fonds d’inve
stissement « France
Brevets ».
Les principales données financières sont détaillées ci-après :
-Volet « société d'accélération de transfert de technologie » 863
M€
(suite à des redéploiements) venant du PIA 1 en fonds propres et quasi-
fonds propres. Au 31 décembre 2021, ont été décaissés
au titre de l’apport
en capital (pour l’ensemble des actionnaires) et des apports en
compte
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
167
c
ourant d’
associés (CCA) ou recapitalisation, un total de 759 811
668 €.
Au total, sur les SATT, 794 396 783
€
ont été décaissés.
-Volet CVT : 23 621 69
€ décaissés fin 2021 ;
-Volet Expérimentations : 15 100 000
€ décaissés ;
-Volet France Brevets : les 50
M€ ont été décaissés en totalité p
our
la création de la SAS France Brevet. La Caisse de dépôts et consignations
agit pour le compte de l’État
.
Concernant le programme 231
, par convention du 23 juillet 2008,
l’État a confié à OSEO Garantie (devenu Bpifrance), le mandat de gérer le
Fonds de garantie « prêts étudiants » qui soutient les établissements
bancaires accordant un crédit bancaire aux étudiants, par l’octroi d’une
garantie à 70 % du montant du prêt.
3,8
M€ ont été dépensés
à ce titre en 2021, pour une enveloppe fixée
à 4
M€ d’AE et d
e CP en loi de finances initiale. Le montant maximal du
prêt a par ailleurs été porté de 15
000€ à 20
000€.
Depuis l’origine, le fonds de garantie a permis la mise en place plus
de 60 000 prêts (pour plus de 540
M€
mis à disposition des étudiants).
V -
Les pro
grammes d’investissements
d’avenir
Les
quatre
programmes
d’investissements
d’avenir
(PIA)
constituent une source de moyens supplémentaires importants pour la
politique d’enseignement supérieur et de recherche. On peut estimer, au
titre des PIA 1 et 2 à environ 1,4
Md€
les décaissements annuels moyens
sur des actions relevant de la MIRES. Au titre du PIA 3, les montants
décaissés annuellement en moyenne sont de 261
M€, le PIA 4 n’ayant pas
encore fait l’objet de décaissement.
A -
Le rôle de l’agence nationale de la rech
erche
L’ANR est l’opérateur principal des actions
du PIA rattachées à la
MIRES
dans le cadre d’une convention financière du 14
juillet 2016 avec
l’
État relative à la gestion des actions sur les PIA 1&2 de la MIRES.
L’ensemble des crédits budgétaires a été
voté en AE et CP sur des
programmes éphémères au sein de plusieurs missions, principalement
Recherche
et
enseignement
supérieur
,
Économie
et
Écologie,
168
COUR DES COMPTES
développement et mobilité durables
, et versé aux opérateurs du PIA dès les
premières années. Les AE=CP ont été respectivement ouverts par la loi de
finances rectificative pour 2010 et la loi de finances initiale pour 2014 et
sont aujourd’hui entièrement consommées d’un point de vue budgéta
ire.
Le tableau ci-
après présente l’évolution des enveloppes de crédits
des PIA 1&2 sur le périmètre MIRES. Le total est de 27,47
Md€
à fin 2021,
dont 22,5
Md€ au titre du PIA 1 et 4,9
8
Md€ au titre du PIA 2.
Tableau n° 41 :
évolution des enveloppes de crédits issus des PIA
1 & 2(périmètre MIRES
, en M€)
de 2010 à 2021.
Source
: Cour des comptes, d’après le rapport annexé au PLF 2022 («
jaune ») relatif à la
mise en œuvre des investissements d’avenir.
Note : les programmes mentionnés dans ce tableau n’existent plus. Le PIA est en effet géré
par des opérateurs, en dehors du budget général. Les programmes indiqués sont ceux qui
ont permis de réaliser les versements initiaux aux opérateurs lors du lancement des PIA
1&2, respectivement en 2010 et en 2014.
L
’ANR est également un opérateur majeur du 3
ème
volet du
programme d
’Investissements d’avenir PIA
3, lancé en 2018, et du 4
ème
volet lancé en 2021- PIA 4, cf. section 3.5.3 et 3.5.4.
L’agence a passé
plusieurs conventions avec l’
État à ce titre
183
. Le tableau ci-après présente
l’enveloppe
de crédits
allouée à l’ANR
dans le cadre des PIA 3 et 4 : de
3,1
Md€ au titre du PIA 3 et 5,05
Md€ au titre du PIA 4.
183
Cf. liste des conventions dans la NEB PIA 2021.
Programme support de l'ouverture des crédits
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Programme 327 - Pôles d'excellence
15 350
15 350
15 834
15 797
15 895
15 895
15 998
15 998
15 998
15 998
15 998
15 998
Programme 326 - Projets thématiques d'excellence
3 050
3 050
2 893
2 893
2 906
2 906
2 906
2 906
2 906
2 906
2 954
2 954
Programme 325 - Instituts d'excellence en matière
d'énergies décarbonées
1 000
1 000
1 000
1 000
889
889
889
889
871
851
851
851
Programme 328 - Recherche dans le domaine de
l'aéronautique
1 500
1 500
1 500
1 500
1 685
1 685
1 685
1 685
1 685
1 685
1 685
1 685
Programme 329 - Nucléaire de demain
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 000
1 018
1 018
1 018
999
Sous-total PIA 1
21 900
21 900
22 227
22 190
22 375
22 375
22 478
22 478
22 478
22 458
22 506
22 487
Programme 409 - Écosystèmes d'excellence
-
-
-
-
3 975
4 176
4 241
4 241
4 291
4 312
4 304
4 304
Programme 410 - Recherche dans le domaine de
l'aéronautique
-
-
-
-
1 009
1 009
1 009
1 009
1 009
1 009
679
679
Sous-total PIA 2
-
-
-
4 984
5 185
5 250
5 250
5 300
5 321
4 983
4 983
Total PIA
21 900
21 900
22 227
22 190
27 359
27 560
27 728
27 728
27 778
27 799
27 488
27 469
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
169
Tableau n° 42 :
e
nveloppe allouée à l’ANR dans les actions des PIA 3
et 4 (AE en M€
au 31 décembre 2021)
Source
: Cour des comptes d’après données SGPI
L’ANR est le seul opérateur
portant des ETPT
184.
au
titre du PIA. Par
ailleurs, le
secrétariat général pour l’investisse
ment (SGPI) rembourse a
posteriori les frais de gestion et d’évaluation des projets de PIA engagés
par l’ANR
.
Les frais de gestion engagés par l’opérateur sont revus et
validés annuellement ou trimestriellement par le SGPI. En principe, les
dépenses de personnel ne sont pas prises en charge par le PIA. En revanche,
il indemnise le temps homme mobilisé pour mettre en œuvre les actions.
Compte tenu de la charge de travail amenée par les missions relevant du
PIA qui leur incombent et par dérogation au principe de non prise en charge
de la masse salariale, le PIA finance initialement et directement 5 ETP de
l’ANR. En 2021, 5 ETP supplémentaires sont financés sur frais de gestion
PIA. Les frais facturés par l’ANR en 2020 se sont élevés à 2,9
M€. Les
frais prévisionnels pour 2021 présentés en PLF 2022 sont de 4,9
M€.
Une refonte globale de la méthode de facturation des frais de gestion
dans le cadre du lancement PIA 4 est en cours de finalisation. Elle repose
sur un passage à une mode de facturation au forfait défini a priori de sorte
à simplifier et homogénéiser les pratiques actuelles. Elle se traduira en
2022 par une nouvelle convention financière avec l’ANR encadrant les
coûts de mise en œuvre des actions.
Le suivi des crédits est effectué conjointement par les ministères
responsables de programme, le SGPI et les opérateurs gestionnaires.
184
S
on plafond d’emplois financé par l’État
via sa SCSP a été relevé à hauteur de 39
ETPT en 2016 + 5 ETPT
(intégrés au plafond de l’agence par la LFI 2017, était
auparavant remboursés par le SGPI.
Programme
CDC
Bpifrance
ANR
ADEME
Total
421 - Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche
375
0
1 994
0
2 369
422 - Valorisation de la recherche
1 199
650
1 061
775
3 685
423 - Accélération de la modernisation des entreprises
621
3 675
0
110
4 406
Sous-total PIA 3
2 195
4 325
3 055
885
10 460
424-Financement des investissements stratégiques
1 000
5 500
4 050
1 950
12 500
425- Financement structurel des écosystèmes d'innovation
325
2 746
1 000
0
4 071
Sous-total PIA 4
1 325
8 246
5 050
1 950
16 571
Total mission
3 520
12 571
8 105
2 835
27 031
Répartition
13,02%
46,51%
29,98%
10,49%
100%
170
COUR DES COMPTES
Chaque convention passée avec les bénéficiaires sélectionnés dans le cadre
des appels à projets
, fait l’objet d’un suivi propre.
B -
Les données d’exécution financière des actions
des PIA 1&2
Le tableau en annexe 6
fournit les données d’exécution disponibles
au 31 octobre 2021 concernant les actions des PIA 1&2 : 1,8
Md€ au titre
du PIA 1 et 64
M€ au titre du PIA 2 décaissés en 2021
. Sur la période 2010-
2021, hors Campus PFE, la moyenne des décaissements sur ressource
mobilisable des actions PIA 1&2 relevant de la MIRES tous ministères
confondus, s’élève à
1,4
Md€, étant précisé que cette moyenne recouvre de
fortes variations annuelles liées au rythme particulier de montée en charge
des différents projets financés.
La ressource mobilisable est constituée des dotations consommables
(DC) et
d’
intérêts de dotations non consomptibles (DNC), calculés sur
toute la durée de vie des programmes selon des taux fixés à l’entrée en
vigueur de chaque PIA. Le taux de conventionnement, rapporté à la
ressource mobilisable correspond aux conventions passées par les
opérateurs (principalement l'ANR) avec les porteurs de projets et les
partenaires. Les décaissements, dont le taux est rapporté à la ressource
mobilisable, sont présentés hors transferts de DNC.
À la demande du Premier ministre, le comité de surveillance des
investissements d’avenir
a engagé fin 2018 une évaluation des PIA 1&2.
Un conseil scientifique et une mission de
l’i
nspection générale des finances
ont été chargés
d’accompagner ce processus. En matière d’enseignement
supérieur et de recherche, l’évaluation portait sur sept actions qui
représentent 73 % de cette priorité du PIA de 11,2
Md€.
L’évaluation constate un fort niveau de cohérence stratégique, des
niveaux de performance élevés pour le renforcement de la position
internationale de la France (Idex et Labex).
En revanche, elle relève un bilan plus en retrait en termes de
performance pour les actions à l’intersection entre les enjeux amont et aval
(SATT, IRT), ayant vocation à répondre aux problématiques liées au
continuum entre la recherche et l’économie. En point d’amélioration
figurent également l’articulation avec les dispositifs existants et le
renforcement de la capacité de pilotage par des indicateurs d’ac
tivité et
d’approches plus standardisées.
Les recommandations sont nombreuses, et notamment :
- mieux articuler le PIA avec la politique universitaire française qui
doit trouver une concrétisation par l’articulation PIA/LPR ;
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
171
- intégrer davantage les enjeux économiques dans les stratégies de
recherche des universités ;
-
renforcer la capacité des acteurs de l’ESR à valoriser leur
recherche.
C -
L’avancement du PIA 3
Le niveau de décaissement du PIA 3 en 2021 est inférieur à celui de
2020 (258
M€ contre 430
M€ en 2020). La moyenne annuelle de
décaissement des crédits du PIA 3 depuis 2019 est de 261
M€ (cf. annexe 6).
Des mises en œuvre des actions du programme 421
-
Soutien des
progrès de l’enseignement de la re
cherche
peuvent être signalées,
d’ailleurs reprises plus largement d
ans la NEB IA 2021.
L’action 01 « Nouveaux cursus à l’université » a consommé 10
M€
de plus que les CP prévus (25
M€, demande conforme aux dotations
décennales) en 2021. L’exécution est marquée par la mise en œuvre très
rapide des projets issus de son appel à projets (AAP) « Hybridation des
formations de l’enseignement supérieur
» ouvert en juin 2020 pour
accompagner la transformation des pratiques pédagogiques, dans le contexte
de la crise sanitaire : 15 lauréats ont été sélectionnés et contractualisés pour
un montant total d'aide de 22
M€. Il est à noter que cet AAP a bénéficié d’un
financement complémentaire issus de la mission
Plan de relance
à hauteur
de 19
M€ ayant permis de financer 1
9 projets supplémentaires.
L’action 02 «
Programmes prioritaires de recherche » (PPR) est
marquée par la clôture de certaines actions ou la poursuite des projets des
lauréats, notamment l’AAP «
Make our Planet great again » et « Institut
interdisciplinaire
s d’intelligence artificielle
». 11 projets ont été retenus
dans le cadre de l’AAP «
antibiorésistance » en 2020 visant un meilleur
usage des antibiotiques.
L’action 03 «
Équipements structurants de recherche » (ESR) est
dotée de 120
M€ de CP en 2021 afin
de couvrir les premiers paiements de
résultats de
l’appel à manifestation d’intérêt (AMI)
« EQUIPEX+ » doté de
224
M€. Même si la phase de sélection a été retardée en raison de la crise
sanitaire en 2020, ce sont in fine 52 projets qui ont été sélectionnés pour une
aide de 460
M€. La phase de contractualisation avec les lauréats est à présent
en cours. Le financement est assuré par le PIA 3 à hauteur de l'enveloppe
prévue (224
M€) ainsi que les reliquats constatés sur les actions EQUIPEX
des PIA 1 et 2. L’exécution effective n’est cependant que de 54
M€ en 2021.
De plus, un projet de « Collecteur analyseur de données » a pu bénéficier
d’une aide de 80
M€ en mars 2021 grâce aux redéploiements.
S’agissant du programme 422
-
Valorisation de la recherche
,
l’ac
tion
05
« Accélération
du
développement
des
écosystèmes
172
COUR DES COMPTES
d’innovation performants
», comprend 4 volets : accélération des SATT
(200
M€),
recherche
hospitalo
-universitaire
(95
M€),
technologies
numériques (688
M€ dont 98
M€ pour le plan Nano 2017, 200
M€ sur
le
programme 876 -
Prêts octroyés dans le cadre des programmes des
investissements d’avenir
368
M€ pour le plan Nano
2022 et 22
M€ pour
le calcul intensif) et transports et mobilité durables (125
M€). La forte
augmentation des CP sur l’action 05 s’expliq
ue principalement par la
montée en puissance du financement PIA à partir de 2021 du plan Nano
2022 à hauteur de 110
M€ (besoin de 237
M€ en 2022 p
ermettant de
clôturer l’action).
Pour rappel, le plan Nano 2022 est doté de 368
M€ en subventions
et de 200
M€
en prêts portés par le programme 876 précité du compte de
concours financiers
Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes
privés
. 215
M€ sont décaissés au troisième trimestre 2021. 126
M€ ont été
versées pour le P876 entre 2020 et 2021. Des interrogations persistent sur
de possibles phénomènes de substitution entre les financements du plan
Nano 2022
d’autant plus que le PIA 4 articule les crédits de la mission
Investissements d’avenir
avec les subventions financées par le FII.
Les perspectives 2022 portent sur le volet « Nucléaire de demain »
dont l’enveloppe est la plus importante du programme ainsi que sur la mise
en œuvre du plan Nano 2022.
D -
Un nouveau programme PIA 4 lancé en 2021
L’année 2021 a marqué l
a mise en place
d’un quatrième volet
du
programme
d’Investissements d’avenir, le PIA 4, et l’ouverture
des crédits
s’y rapportant (16,56
Md€ en AE et 2,06
Md€ de CP ouverts en 2021) sur
la mission éponyme.
185.
Comme pour les PIA précédents, les autorisations
d’engagement as
sociées au plan ont été ouvertes en totalité dès la première
année d’exécution du plan.
1 -
Les deux nouveaux programmes créés au sein du PIA 4
concernent le secteur
de l’enseignement supérieur et de la
recherche
Le programme 424 -
Financement des investissements stratégiques
(volet dit « dirigé »)
Doté de 12,5 Md
€ en AE,
et 1 500
M€ en CP pour 2021,
ce
programme prévoit une priorisation des investissements
de l’
État par la
185
Cf. NEB Investissements d’avenir 2021.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
173
sélection de secteurs stratégiques ou technologies émergentes, prioritaires
pour la compétitivité de notre économie, la transition écologique et la
souveraineté sous forme de stratégies d’accélération
.
Les moyens alloués à ce programme sont répartis en cinq actions
destinées à favoriser la mise en place de ces stratégies.
En amont de ces stratégies, l
’action 01
« Programmes et
Équipements prioritaires de recherche (PEPR) » identifie et finance des
secteurs prioritaires de recherche et des équipements d’envergure
nationale. Il en existe deux sortes : les PEPR des stratégies nationales et les
PEPR exploratoires visant des secteurs scientifiques en émergence.
L
’instrument « Programmes et équipements prioritaires de recherche »,
doté de 3
Md€ pour une période de 5 ans et
de 300
M€ dès 2021 en CP,
sera mis en œuvre par l'A
NR.
Plus en aval, l’action
2 « Maturation de de technologies, R&D,
valorisation de la recherche »
accompagne les projets d’innovation de
rupture et soutient des structures de valorisation qui assurent des transferts
de technologie dans des acteurs prioritaires. Pour permettre de mesurer la
viabilité des projets d’innovation, étape déc
isive à leur industrialisation,
des financements sont prévus au sein de l’action
03 « Démonstration en
conditions réelles, amorçage et premières commerciales ». Et enfin, des
financements sont prévus
à l’action 04
pour assurer le « Soutien au
déploiement »
des projets d’innovation.
Le programme 425 -
Financement structurel des écosystèmes
d’innovation
(volet dit « structurel »)
Doté de 4,062 Md
€ en AE, et
de 562,5 M
€ en CP pour 2021,
ce
programme
vise à soutenir les acteurs de l’enseignement et de la forma
tion,
de la recherche et de l’innovation pour renforcer leur rayonnement, être en
capacité de développer des démonstrateurs et des innovations ainsi que de
mener des projets de recherche et de développement risqués.
Concrètement, la majorité des crédits (à hauteur de 3
Md€)
est
destiné à assurer le soutien de ces structures par les intérêts des dotations
non consommables (DNC). L’autre partie se concrétise par le financement
d’
appels à projets visant à accompagner la transformation des
établissements et leu
r intégration dans l’écosystème territorial.
2 -
Les crédits du PIA 4
pour l’ESR
et fléchés
Plan de relance
5,5
Md€
de crédits au sein du PIA 4 sont fléchés dans le cadre du
Plan « France Relance » vers le soutien et le développement de
174
COUR DES COMPTES
l’enseignement supérieu
r et de la recherche. Cette enveloppe globale se
répartit comme suit
186 :
-
Une enveloppe de 3,1
Md€ «
stratégies nationales » au titre du volet
« dirigé » du PIA 4 (programme 424), destinée à soutenir et
transformer les
écosystèmes d’enseignement supérieur, d
e recherche
et d’innovation en poursuivant et amplifiant la transformation des sites
académiques et renforçant l’effort de transfert technologique.
En termes
d’avancement, ce volet a défini 23 programmes et
équipements prioritaires de recherche (PEPR), dont trois ont été
officiellement annoncés, a
lancé un appel à manifestation d’intérêt
«
compétences et métiers d’avenir
» et une première vague de PEPR
exploratoires.
-
Une enveloppe de 2,4
Md€ «
soutien aux acteurs de l’ESRI
» au titre
du volet « structurel » du PIA 4 (programme 425)
, l’État ciblant
quelques marchés et technologies prioritaires afin de soutenir les
entreprises et laboratoires de recherche et l’ingénierie
de nouvelles
formations supérieures.
En termes
d’avancement, ce volet a organisé une première
vague de l’appel à manifestation d’intérêt «
Excellences sous toutes
ces formes » dont les résultats ont été rendus publics en novembre
2021.
187
-
Deux interactions avec le PIA concernant les programmes hors MESRI
sont également à signaler: la Caisse des dépôts et consignations a pris
en charge au titre du PIA 4 un versement initialement prévu en
provenance du FII pour alimenter le plan Nano 2022, à hauteur de
25
M€ en AE et CP
à travers le fonds de concours rattaché au
programme 192, conformément à une décision du Premier ministre du
24 juillet 2021. Il en sera de même en 2022. Par ailleurs, les crédits
supplémentaires de 37,3
M€
en AE/CP ouverts en LFR1 sur le
programme 190 dans le cadre du soutien aux actions de recherche
aéronautique, sont issus du PIA 4 à la suite d’une bascule des crédits
du P 423 vers l'action de recherche au profit de l'ONERA sur le P190.
Ils ont directement été transféré à l’opérateur charg
é par le SGPI des
actions de recherche concernées et visant à financer le projet d’avion
à hydrogène.
186
Dossier de presse MESRI
–
« France relance -1
an d’actions dans l’enseignement
supérieur, la recherche et l’innovation
» - septembre 2021.
187
15 lauréats retenus, cf. annexe 6.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
175
3 -
L’exécution budgétaire du PIA 4 en 2021
Deux actions du programme 424 -
Financement des investissements
stratégiques
avaient
fait l’objet d’engagement
budgétaire au 3
ème
trimestre
2021 (cf. annexe 6) :
l’action
02 - « Maturation de technologies, R&D,
valorisation de la recherche » pour 51 M
€,
et
l’action
03 - « Démonstration
en conditions réelles, amorçage et premières commerciales » pour 120
M€.
Cependant,
aucun décaissement n’
est intervenu en 2021 sur le PIA 4 en
raison de la temporalité des projets engagés.
E -
Le soutien des PIA 3 et 4 en réponse à la crise sanitaire
Si le PIA n’était pas conçu pour apporter une réponse de cou
rt terme,
il a été possible de réorienter son action et de le mobiliser dès le début de
la pandémie pour faire face aux difficultés, notamment économiques,
qu’elle a
causées
. C’est également dans ce contexte de crise que le PIA 4 a
vu le jour et a vu ses objectifs adaptés aux nouveaux enjeux de résilience
et de souveraineté.
Cette réactivité s’est tout d’abord traduite par la mise en place de
mesur
es d’urgence afin d’adapter les
dispositifs actuels et les modalités de
financement des lauréats du PIA :
-Les appels à projets du PIA ont ainsi été prolongés. Ce temps
supplémentaire a bénéficié à l’ensemble des porteurs de projets innovants
afin qu’ils puissent
candidater et/ou mûrir leur candidature sur une durée
plus confortable, et ainsi ne pas être privés de
financements qu’ils auraient
pu obtenir sur le moyen et long terme.
- Les remboursements des avances faites dans le cadre du PIA ont
ainsi été reportés. Pour les entreprises
bénéficiaires d’aides PIA sous forme
d’avances remboursables ou assorties de redevances, les
échéances de
rembours
ement ont été reportées jusqu’à 6 mois
.
Au total, près de 300
M€ pour la recherche et la production de
traitements contre le coronavirus ont été mobilisés via :
- Un appel à projets (AAP) pour développer des solutions
thérapeutiques contre la Covid-19 dans le cadre
de l’action « Soutien
à l’innovation collaborative »
du PIA 3. Le gouvernement a souhaité
soutenir les entreprises et partenaires publics qui proposent des
solutions thérapeutiques contre la Covid-19, en finançant des essais
cliniques sur le sol français, jusqu'à 50 millions d'euros par projet. 9
projets ont été
sélectionnés pour un montant d’aide de 130
M€. Ils
réunissent 21 partenaires (neuf entreprises et 15 laboratoires
/structures hospitalières). Ils sont à ce jour contractualisés et en cours
de mise en œuvre.
176
COUR DES COMPTES
- Un appel à manifestation d'intérêt (AMI) intitulé « capacity
building » a été lancé afin d'identifier et de soutenir les projets
innovants dont le potentiel repose sur le développement de nouvelles
capacités de fabrication en France, de production de médicaments
impliqués dans la prise en charge des patients atteints de la Covid-19.
Au total sur 2020 et 2021, 17 projets ont été financés pour 165
M€
dans le cadre de cette action. La nouvelle vague lancée en 2021 est à
présent financée par le volet « dirigé » du PIA 4.
-
Le concours d’innovation i
-
Nov, dispositif phare du PIA, s’est
adapté pour se mettre au service du monde médical. Dans le cadre du
concours
i-Nov
2020,
une
thématique
« Santé
–
Situations
d’urgences
» a recueilli les solutions innovantes porteuses d’efficience
pour les services de régulation médicale, les
services d’urgences ainsi
que les services de réanimation. Les projets qui ont été présentés
portent sur le développement de tests de diagnostics ultra rapides,
d’outils d’aide à la décision médicale ou encore
de technologies
innovantes permettant la réduction des dél
ais d’attente aux urgences
etc.). Huit projets ont été financés à hauteur de 7
M€.
En outre, un AAP intitulé « Hybridation des formations de
l’enseignement supérieur » a permis de répondre aux
conséquences de la
crise. Il s'est inscrit en réponse aux difficultés occasionnées par la
prolongation des mesures sanitaires, notamment de confinement total ou
partiel, liées à la lutte contre la Covid 19 et ce, afin de développer de
nouveaux modes d'enseignement à la fois en présentiel et en distanciel. La
rapidité d’exécution de cet AAP a été essentielle pour
déployer les premiers
projets dès la rentrée universitaire 2020-2021. 15 lauréats vont bénéficier
d’une aide de 21,7
M€.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
177
VI -
Le plan « France relance »
Les crédits du Plan « France Relance », annoncés le 3 septembre
2020 à hauteur de 100
Md€, dont 40
Md€ financés par l’Union
Européenne,
ont fait l’objet à la fois d’une labellisation, et ont été inscrits
,
pour une partie d’
entre eux, dans une nouvelle mission budgétaire
Plan de
relance
dotée de 36,19 M
d€
en AE et de 21,84
Md € en CP
en LFI 2021.
Le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de
l’innovation participe à la relance voulue par le
gouvernement à la suite de
la crise sanitaire. Plus de deux milliards d’euros sont ainsi mis à la
disposition du ministère pour soutenir ses chantiers prioritaires : accueil
des étudiants, soutien à la recherche, modernisation. Les trois quarts de ces
crédits sont engagés
dès 2021 de façon à donner l’impulsion souhaitée par
le gouvernement en faveur de la reprise économique
188
.
188
Source : Jaune budgétaire 2022 « Rapport sur les politiques nationales de recherche
et de formations supérieures ».
178
COUR DES COMPTES
Source : Dossier de presse France relance «
1 an d’actions dans
l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation
» - septembre 2021.
D’autres
mesures du plan « France relance » concernent des
programmes de la MIRES, hors MESRI (exemple du plan de soutien à
l’aéronautique
pour le P190 ou des crédits de recherche duale pour le
P191).
En ce qui concerne les actions soutenues par ce plan et relatives à
l’enseignement supérieur et la recherche
189
, la Cour a estimé à 1 314
M€ le
montant de crédits exécutés en 2021.
Le tableau ci-dessous retrace les crédits exécutés en 2021, identifiés
comme liés au Plan « France relance » dans le périmètre de la MIRES.
Trois cas de figures existent :
-
des crédits du « Plan France relance »
ont pu faire l’objet d’une
labellisation au moment de la budgétisation initiale des
programmes de la MIRES (157
M€)
;
-
des crédits ont pu être transférés par décret en cours de gestion de
la mission
Plan de relance
vers des programmes de la MIRES,
notamment
le
P231
et
le
P190,
et
exécutés
sur
ces
programmes (234
M€)
;
-
enfin, des crédits de la mission
Plan de relance
ont été exécutés
directement sur les programmes de cette nouvelle mission, mais
sur des unités opérationnelles dont la r
esponsabilité d’engagement
et d’exécution est revenue à la DGRI ou à la délégation générale
pour l’armement
(923,3
M€)
.
189
Rénovation énergétique des bâtiments publics, soutien au secteur spatial et
financement de la recherche duale en matière spatiale, formation sur les métiers
d’avenir, renforcement des moyens de l’Agence nationale de la recherche (ANR),
p
rogramme d’i
nvestissement dans les compétences/digitalisation de la formation, ticket
de restaurants universitaires à 1 €,
augmentation de la dotation du fonds de garantie des
prêts é
tudiants par l’
État, etc.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
179
Tableau n° 43 :
liste des actions du plan « France relance »
impactant la MIRES
Source : Cour des comptes - * actions coordonnées par le MESRI
Action
Programme porteur
de l‘exécution
(mission)
Budget ouvert 2021
Montant de CP
exécuté
en 2021
(M€)
Observation
Repas à 1 €
P 231 (MIRES)
50
50
Budgété en LFI 2021 au titre des mesures nouvelles,
crédits labellisés
Mieux orienter et accompagner les
jeunes
talents
-
Cordées
de
la
réussite*
P 231 (MIRES)
1
1
Transféré (décret) en gestion en provenance du P
364- Cohésion sociale
(1 058M€ pour le supérieur: budget
global)
192,8
(143 M€ pour la
recherche: budget
global)
26,7
Val de Grâce
–
campus numérique-
santé numérique
P 363 (Relance)
Versement
à
l'INSERM sur
ordre Mesri- Exécution
directe sur le P363- Compétitivité
Hybridation
et
équipements
numériques universitaires*
P363 (Relance)
Crédits délégués à la DAF du MESRI (BOP 364-02)-
Exécution directe sur le P363- Compétitivité
Renforcement de l’ANR*
P 364 (Relance)
286
286
Crédits délégués à la DAF du MESRI (BOP 364-05)
et exécution directe sur le P 364- Cohésion sociale
Préservation de l’emploi R&D*
P 363 (Relance)
128
128
Versement à l'ANR sur ordre Mesri - Exécution
directe sur le P363- Compétitivité
Accompagner les étudiants dans leur
projet
d’étude*
(Renforcement de la
garantie prêts étudiants BPI)
P 364 (Relance)
16
16
Crédits délégués à la DAF du MESRI (BOP 364-02) -
exécution directe sur le P 364- Cohésion sociale
Création de places IFSI*
ND
ND
Ces créations sont portées pour les années 2020-
2022 par le plan #1jeune1solution."
Création
de
places
enseignement
supérieur*
P 364 (Relance)
47,9
Crédits délégués à la DAF du MESRI (BOP 364 -02)
Investir pour l’avenir* (PIA) :
PIA 4 (mission IA)
(Budget global)
5,5 Md€ pour l’ESRI
0
SGPI - Mission
Investissements d'avenir
- crédits
labellisés
- (aucun crédit décaissé en 2021 sur les
actions du PIA4)
P 191 (MIRES)
0
0
P 363 (Relance)
150
150
233
Crédits transférés (décret) en gestion en provenance
du P362 - Ecologie
107
Ouvert en LFI sur le P190 - crédits
labellisés,
nets
de la réserve
157
234
923,3
dont 150
M€
des crédits portés auparavant par la
mission MIRES (recherche duale)
1 314,3
Sous-total crédits labellisés "Plan de relance"
Sous-total crédits
de la mission Plan de relance transférés aux programmes de la MIRES
Sous-total crédits exécutés sur la mission Plan de relance
Total crédits "relance"
Des bâtiments plus confortables et
plus sobres en énergie * (rénovation
énergétique)
P 362
(Relance)
P 190 (MIRES)
Soutien au secteur aéronautique
ND
Crédits délégués à la DAF du MESRI
et exécution
directe sur le P 362- Ecologie
60
80
75,9
Financement de la recherche duale en
matière spatiale
Délégation DGA et exécution directe sur le P 363 -
Compétitivité
180
COUR DES COMPTES
Tableau n° 44 :
crédits de paiement exécutés par programme
de la mission
Plan de relance
au profit de l’ESR
Source : Cour des comptes
VII -
L’évolution de la dépense totale
sur moyenne période
Le graphique ci-après illustre la consolidation des montants de crédits
budgétaires (CP) et dépenses fiscales rattachées à titre principal à la MIRES,
ainsi que de crédits extrabudgétaires (décaissements des PIA 1&2). Il remet
en perspective depuis 2012 l’importance relative de chaque catégorie de
crédits, illustrant la diminution relative des crédits budgétaires (de 80 à 77 %
des crédits totaux), la stabilité des moyens des PIA 1 & 2 (3,7 %) et le poids
croissant des dépenses fiscales (de 15 à 20 % des crédits totaux).
Graphique n° 30 :
dépense budgétaire, extrabudgétaire et fiscale
2012-2021
(Md€)
Source : C
our des comptes d’après les documents annexés aux lois de finances, de
Chorus et des données du MESRI.
Note : les montants au titre du PIA sont la moyenne annuelle des décaissements
observés depuis 2010 en matière de soutien à l’enseignement et à la recher
che et de
valorisation de la recherche.
Programme
Crédits CP (M€)
P362 -
Ecologie
219,5
P363 -
Compétitivité
353,9
P364 -
Cohésion
349,9
Total
923,3
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
181
Toutefois le graphique ci-dessus ne rend pas compte de la totalité
de la dépense publique en matière d’ESR
.
Le schéma ci-après propose une version consolidée des dépenses de
l’État en matière de recherche et d’e
nseignement supérieur effectuées dans
le périmètre de la MIRES. Il inclut, en complément du précédent
graphique, les fonds sans personnalité juridique et la taxe affectée
« contribution vie étudiante et de campus ».
S’y ajoute aussi une partie des
crédits de la mission
Investissements
d’avenir
créée en 2017 (cf. section
3.5 et la NEB PIA 2021), ainsi
qu’une partie d
es crédits de la nouvelle
mission
Plan de relance
qui ont été exécutés directement sur les
programmes 362 -
Écologie
, 363 -
Compétitivité
et 364 -
Cohésion
, au
profit des acteurs de l’ESR.
(cf. section 3.6 et NEB Plan de relance 2021).
Il exclut en revanche
d’autres dépenses du budget de l’Etat
consacrées
à l’enseignement supérieur et à la recherche, notamment celles du ministère de
l’éducation natio
nale et de la jeunesse qui représenterait, selon le Jaune 2022
« Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations
supérieures », 10,3
%
de
la
dépense
intérieure
d’éducation
pour
l’enseignement supérieur, et celles d’autres ministères, re
présentant 6,3 %. Il
exclut également
les dépenses d’autres financeurs, comme l’Union
européenne, les collectivités territoriales
190
, les entreprises ou les ménages
191
.
190
Selon la DGESIP, au titre des contrats de plan État-régions, 120,1
M€ ont été
exécutés en 2021 sur le budget des régions au titre de projets immobiliers. Le budget
consacré aux dépenses de recherche et de transfert de technologie par les collectivités
territoriales était en moyenne évalué, sur la période 2017-2019, à 900
M€/an (source
:
Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures
« Jaune 2022 », page 262).
191
Selon le Jaune 2022, le MESRI représenterait en données provisoires 2020, 49,8 %
de la dépense intérieure d’éducation pour l’enseignement supérieur, le MENJS
10,3 %,
les autres ministères 6,3 %, les collectivités territoriales 8,6 %, les autres
administrations et l’Union européenne 4,2
%, les entreprises et autres financeurs privés
11,6 %, et les ménages 9,3 %.
182
COUR DES COMPTES
Schéma n° 1 :
e
stimation de la dépense consolidée de l’État
en
matière de recherche et d’enseignement sup
érieur (en
M€ de CP
exécutés au titre 2021, sauf précision contraire)
Source : Cour des comptes
Ce schéma montre la difficulté à appréhender l’ensemble des
moyens consacrés à la recherche et à l’enseignement supérieur
qui ne sont
pas rassemblés dans la seule mission
Recherche et enseignement supérieur.
L’exécution cumulée du budget de la MIRES, des crédits de la
mission
Plan de relance
et des dépenses moyennes annuelles du PIA 3 de
la mission
Investissements d’avenir
bénéficiant aux acteurs de l’ESR égale
à 29,96
Md€, rapportée à celle du budget général de l’
État pour 2021 de
557,07
Md€
192
, s’élève à 5,38
%.
192
Données d’
exécution 2021 comprenant les fonds de concours.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
183
ANNEXES
Annexe n° 1 : : liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques concernées par la
NEB
.............................................................................................................
184
Annexe n° 2 : : suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2020
.......................................................................
186
Annexe n° 3 : : mesures en budgétisation initiale 2021
...........................
194
Annexe n° 4 : : mouvements en cours de gestion 2021
............................
200
Annexe n° 5 : :
les mouvements de fin de gestion et l’analyse de la
soutenabilité de la trajectoire budgétaire
.................................................
204
Annexe n° 6 : : programmes
Investissements d’avenir
............................
208
Annexe n° 7 : : les dépenses fiscales
..........................................................
212
Annexe n° 8 : : dépenses supplémentaires et moindres dépenses
liées à la crise sanitaire
..............................................................................
218
184
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
: liste des publications récentes de
la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
Les publications récentes de la Cour des comptes et des institutions
associées en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
figurent ci-dessous.
➢
Rapport public annuel 2022 : Les dispositifs en soutien à la vie
étudiante en temps de crise, disponible
sur www.comptes.fr
➢
Conseil des prélèvements obligatoires,
Redistribution, innovation,
lutte contre le changement climatique : trois enjeux fiscaux majeurs en
sortie
de
crise
sanitaire ,
février
2022,
disponible
sur
lutte-contre-le-changement-climatique-trois-enjeux-fiscaux
➢
Cour des comptes,
Les Universités à l’horizon 2030
: plus de libertés,
plus de responsabilités, note enjeux structurels
, octobre 2021
disponible sur www.ccomptes.fr
➢
Cour
des comptes,
Les aides publiques à l’innovation des entreprises
,
avril 2021, disponible sur www.ccomptes.fr
➢
Cour des comptes,
Note d’exécution budgétaire 2020
MIRES,
avril
2021, disponible sur www.ccomptes.fr
➢
Cour des comptes,
Communication à la commission des finances du
Sénat,
L’enseignement supérieur en arts plastiques,
décembre 2020,
disponible sur www.ccomptes.fr
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
185
➢
Cour des comptes,
Communication au comité d’évaluation et de
contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale sur
un
premier bilan de l’accès à l’enseignement supérieur dans le cadre de
la loi orientation et réussite des étudiants,
27 février 2020, disponible
sur www.ccomptes.fr
➢
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2020, Les infrastructures
numériques de l’enseignement
supérieur et de la recherche : une
consolidation
nécessaire
,
février
2020,
disponible
sur
www.ccomptes.fr
➢
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2020,
L’École polytechnique
: une stratégie incertaine, une gestion à redresser,
février 2020,
disponible sur www.ccomptes.fr
➢
Cour des comptes,
Référé : Le temps de travail des personnes non-
enseignants de l’enseignement supérieur,
décembre 2019, disponible
sur www.ccomptes.fr
➢
Cour des comptes,
Rapport sur les très grandes infrastructures de
recherche (TGIR
), juillet 2019, disponible sur www.ccomptes.fr
➢
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2019, La nouvelle université
de Lille : une fusion à parachever, une stratégie académique et
régionale à définir
, février 2019, disponible sur www.ccomptes.fr
➢
Cour des comptes,
Rapport
sur les droits d’inscription
dans
l’enseignement
supérieur
,
novembre
2018,
disponible
sur
www.ccomptes.fr
186
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
: suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire
2020
N°
Recommandation formulée
au sein de la
note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en œuvre*
1
(2013, reformulée en 2020,
MESRI
) : Éviter l’anticip
ation
du dégel de la réserve de
précaution dans les documents
prévisionnels de gestion
soumis au visa du CBCM.
(cf. la réponse du MESRI au ROP (lettre D2021-
629 du 15 mars 2021). Aucun texte n’interdit ni ne
déconseille le dégel des crédits mis en réserve. Les crédits sont mis en réserve pour assurer le respect
du plafond global des dépenses de l’État (cf. article 51 de la loi organique des lois de finances
[LOLF]). C’est donc un moyen mais pas une fin en soi. Ce sont des crédits votés en LFI qui restent,
j
usqu’à leur annulation éventuelle, de la responsabilité du responsable de programme. Si, pour
concourir à cet objectif transversal, il est souhaitable d’établir une programmation ne nécessitant pas de
dégel, la sincérité de la programmation doit rester néanmoins la préoccupation première.
Aussi, une prévision de dégel, même dès le DPG, peut être pertinente, notamment en cas de dépense
non prévue en LFI ou si la prévision de dépense est au niveau de la LFI. Rien n’interdit non plus de
prévoir un dégel si l
e gouvernement le juge opportun sans que cela remette en cause l’objectif
global de dépense. Rappelons que le passé récent a vu une variation très importante dans les taux de
mise en réserve appliqués (entre 3% et 8% selon les années), ce qui démontre le caractère très relatif
du quantum nécessaire de crédits mis en réserve.
Si la question de la légalité du dégel des crédits
mis en réserve ne se pose pas dans la
recommandation formulée par la Cour, la
question d’un dégel prévu et anticipé dès le
DPG, s’agis
sant de dépenses obligatoires et donc
certaines et exigibles de la part de la France vis-
vis des OSI, interroge sur la sincérité de la
programmation budgétaire destinée à couvrir ces
dépenses.
Mise en œuvre
incomplète
2
(2012, reformulée en 2018,
MESRI, direction du budget)
Inscrire les dépenses de
contributions aux OSI au
Le MESRI souscrit pleinement à l'objectif d'adéquation entre les dépenses relatives aux OSI et leur
budgétisation. Cependant, malgré les efforts soutenus du MESRI, les crédits LFI relatifs aux OSI
continuent de faire l'objet d'une mise en réserve alors que ces dépenses sont inévitables et que la
structure du programme rend très difficile le redéploiement de crédits pour la neutraliser. Afin
Les programmes 172 et 193 du ministère ont
nettement amélioré en 2021 et notamment le
programme 172, la budgétisation de leurs crédits
en faveur de la contribution à certaines
Mise en œuvre
incomplète
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
187
niveau adéquat et exclure les
crédits correspondants de
l’assiette de la réserve
de précaution.
d'assurer ces versements obligatoires en temps et en heure, les crédits ouverts sur le P172 en LFI
2021 et LFI 2022 pour les OSI sont non seulement au niveau adéquat mais même majorés de 4%.
De la sorte, les crédits nets de réserve couvrent les besoins sans attendre un hypothétique dégel. Le
MESRI aurait préféré une exonération de mise en réserve sur ces dépenses mais le compromis
trouvé permet également de faciliter la gestion.
organisations scientifiques internationales (OSI)
Toutefois et sans que cela ne soit imputable au
MESRI, les crédits destinés aux OSI restent
encore dans l’assiette de mise en réserve des
crédits à un taux de 4 %. (cf. situation vis-à-vis
de l’ESA nécessitant un dégel de la réserve en
fin de gestion à hauteur de 43,01
M€) .le
MESRI
porte depuis 2019 une demande visant à sortir les
OSI et les TGIRI de l’assiste de calcul de la
réserve de précaution., sans succès.
3
(2020, MESRI, CBCM)
Comptabiliser une provision
pour charge dans les comptes
des opérateurs pour couvrir
l’ensemble du risque financier
sur la période 2021 à 2023 lié
aux impacts de la crise pour les
jeunes chercheurs en 2020.
Cette recommandation relève des opérateurs et du dialogue avec leurs commissaires aux comptes.
Pour autant, le risque pointé est une part négligeable de la masse salariale "ordinaire" qui n'est elle-
même pas provisionnée dans les comptes.
Cf. section 2.1.3
Non reconduite en
2021
4
(2018, MESRI) : Conclure
dans l’année un nouveau
contrat d’objectifs et de
performance avec le CNOUS.
La crise sanitaire a profondément impacté les activités du réseau des œuvres universitaires et
scolaires tant au niveau de son activité (accroissement du nombre de boursiers, développement de
nouvelles aides aux étudiants, forte mobilisation des services sociaux, arrêts temporaires de la
restauration assise, développement de la vente à emporter, repas dans les restaurants universitaires à
1 €) que de son modèle économique (perte d’exploitation, compensation du repas à 1 € par une
majoration de la subvention pour charge de service public).
La Cour prend acte de ce nouveau report dans
la
contractualisation du réseau des œuvres et
maintient sa recommandation. Une nouvelle
formulation de la recommandation est
proposée.
Non mise en œuvre.
188
COUR DES COMPTES
La préparation du prochain contrat d’objectifs et de performance (COP), suspendue pendant la crise
sanitaire, sera l’occasion de tirer les conséquences de ces évolutions.
Elle s'appuiera sur une revue des missions du réseau que la Cour des comptes appelle de ses vœux
(cf. rapport sur les dispositifs mis en œuvre pendant la crise sanitaire par le
MESRI. Ce COP sera
conclu avant la fin de l'année 2022.
5
(2017, reformulée 2018,
MESRI, CNOUS) : Achever
les travaux engagés afin
d’établir une méthode unique
de comptabilisation des
engagements hors bilan à
mettre en
œuvre
par les
CROUS. En réaliser la
synthèse et l’intégrer au
contrat d’objectifs du CNOUS.
Les CROUS, au titre de leur mission de gestionnaire de biens immobiliers, ont passé des contrats
avec des bailleurs sociaux qui mettent à leur disposition des résidences et des structures de
restauration pour les étudiants en contrepartie du paiement d’un loyer.
Le réseau des œuvres a donc
un engagement vis-à-vis de ces bailleurs.
Les engagements hors bilan (EHB) du réseau des œuvres universitaires sont marqués par une hausse
tendancielle. Celle-
ci s'explique, en premier lieu, par l’accroissement continu du parc
de logements
des CROUS depuis le lancement du plan 40 000 en 2013, soit près de 23 000 logements
supplémentaires. De ce point de vue, la hausse est le
signe d’une dynamique positive. Cette hausse
est, en second lieu, le résultat d’un travail de fiabilisati
on des données comptables par un meilleur
suivi des EHB et la négociation de certaines conventions sous l’impulsion du CNOUS.
La réforme de la commande publique de juillet 2015 modifie la qualification juridique des contrats
domaniaux. Il en ressort que certains engagements hors bilan (EHB) doivent être requalifiés et
inclus au bilan. Ceci procède d’un meilleur suivi comptable notamment avec le passage à la GBCP.
Le CNOUS, en sa qualité de tête de réseau, s’est rapproché des services de la DGFIP pour fixer
un
cadre juridique et comptable ainsi qu’une méthodologie solide, validée et commune à l’ensemble
des CROUS, afin que ceux-
ci mènent à bien d’ici trois ans l’intégration comptable du stock de
contrats en cours et soient mieux préparés pour gérer tout nouveau contrat.
Ainsi, l’outil de gestion de la dette (Fairways) est désormais déployé au sein du réseau des œuvres
universitaires et scolaires. Ce déploiement a nécessité un travail conséquent de la part du CNOUS,
et est assuré de manière progressive depuis le printemps 2019.
La Cour prend une fois de plus note de des
démarches engagées mais, compte tenu du
poids financier des engagements concernés,
elle renouvelle sa recommandation.
Mise e
n œuvre en
cours
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
189
Au-
delà du recensement des engagements hors bilan, l’intérêt de l’outil est en effet de connaître
globalement le niveau d’endettement direct et indirect du réseau. Il est par exemple prévu que les
CROUS puissent bénéficier d’un audit sur
l’orientation stratégique de leur dette visant à générer des
économies sur leurs charges en la matière. En février 2020, 16 Crous sont bien engagés dans la
démarche, qui reste une priorité pour le réseau.
En outre, dans le cadre des travaux de fin d’exerc
ice 2020, un groupe de travail a réuni en décembre
2020 les services de la DGESIP, du SCBCM, de la DAF, et du CNOUS avec pour objectif de
répondre à l’attente du producteur des comptes (2FCE : DGFIP) de pilotage des dispositifs à enjeux,
tout en mesurant les efforts et implications, et pour axe de travail : clarifier / harmoniser/ simplifier.
6
(2018, MESRI) : Établir pour
la prochaine LFI un document
offrant une vision consolidée
des crédits relatifs aux Très
Grandes Infrastructures de
Recherche (TGIR) à partir de
données fiabilisées.
L'Annexe au PLF 2022 "Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations
supérieures" présente les crédits demandés relatifs aux TGIR/IR
193
* financées via l'action 13 du
programme 172, ainsi que les crédits demandés relatifs aux organisations scientifiques
internationales (OSI) et TGIR/IR* internationales financées en Titre 6 via les actions thématiques 15
(sciences de la vie et de la santé), 17 (énergie) et 18 (environnement) de ce même programme.
Dans le souci de progresser vers une meilleure appréhension des enjeux budgétaires et financiers
des grandes infrastructures de recherche, les contributions aux "jaune" et "bleu" 2021 font l'objet
d'un "volet TGIR/IR*" détaillé.
Pour mémoire, la DGRI avait proposé (lors des procédures budgétaires PLF 2021 et PLF 2022) la
création d'un nouveau programme budgétaire consacré à la "participation de la France aux grands
instruments de recherche internationaux". Un tel programme permettrait de gagner en lisibilité
La Cour prend note de la prise en compte de
cette recommandation une fois de plus mais
demeure
dans l’attente
de la
mise en œuvre
d’une
éventuelle nouvelle architecture
budgétaire plus précise concernant les
infrastructures de recherche. Cf.
développement dans la section 2.3.2.3
Mise en
œuvre en
cours
193
A l’occasion de nouvelle Feuille de route nationale des infrastructures de recherche, qui sera publiée au cours du premier se
mestre 2022, la catégorie IR*
se substituera à celle des TGIR et rassemblera les
infrastructures qui, bien qu’étant sous la responsabilité scientifique des opérateurs de recherche, relèvent
d’une politique nationale et font l’objet d’un fléchage budgétaire du
MESRI, pour des raisons financières et/ou de politique scientifique du MESRI.
190
COUR DES COMPTES
budgétaire et en harmonisation de traitement concernant les infrastructures à dimension européenne
ou internationale, en les regroupant dans un seul programme et en les différenciant ainsi davantage
des TGIR/IR* nationales qui resteraient suivies dans le programme 172. La procédure budgétaire
n’a pas donné suite à ce projet.
7
(2019, MTE, MESRI, direction
du budget) : Améliorer la
lisibilité ainsi que les
indicateurs associés à l’action
15 du programme 190
–
Recherche dans les domaines
de l’énergie, du développement
et de la mobilité durables
.
Suite à l'évolution des indicateurs en lien avec le nouveau COP 2021-2025 du CEA, l'administration
estime leur visibilité acceptable, avec un nombre de sous-indicateurs plus resserré et suffisamment
précis pour les activités du CEA et de l'IFPEN.
La Cour constate la prise en compte de cette
recommandation et l’évolution des indicateurs
associés à cette recommandation, actée dans le
cadre de la négociation du nouveau COP du
CEA et qui sera déployés en LFI 2022 et PLF
2023.
Si la Cour recommandait également une
clarification de l’objectif associé à l’action 15
du programme, l’évolution des indicateurs
peut
faire l’objet d’une appréciation positive,
ce qui conduit à ne pas reconduire la
recommandation.
Mise en œuvre
8
(2015, MEFR, MAA) :
Supprimer les dépenses
fiscales caractérisées par un
chiffrage minime ou quasi-
inexistant.
Réponse du MAA
Deux dispositifs fiscaux concernent le programme 142 :
Exonération des revenus patrimoniaux des établissements publics scientifiques,
d'enseignement et d'assistance pour leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers prévue à l’article
206-5 du code général des impôts (n° 300201).
Cette dépense fiscale, très ancienne (création 1948), n'est pas chiffrée. Le nombre de bénéficiaires
n'a pas pu être déterminé par la DGFIP.
La dépense fiscale n° 300201 relative au P142
ayant été bornée, elle disparaîtra normalement
à la fin de son incidence budgétaire en 2024.
Cependant, c
omme l’indique la DLF
,
« le bornage du dispositif ne signifie pas
nécessairement que celui-ci ne sera pas
pror
ogé, mais il permet d’inciter le ministère
responsable du programme de rattachement
Partiellement mise
en
œuvre
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
191
Réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur prévue à l’article
199 quater F du code général des impôts (n° 110242).
Le coût de cette mesure est évalué par la DGFIP. Il ne s'agit pas d'une disposition spécifiquement
agricole. Elle concerne en effet tous les établissements d'enseignement supérieur.
Le contrôle de cette dépense fiscale relève également de la compétence de
l’administration
fiscale.
Réponse DLF
« Le bornage de cette dépense a été introduit par l’article 136 de la loi n°2019
-1479 du 28 décembre
2019 de finances pour 2020.
Il résulte d’une proposition formulée par le rapporteur général Joël Giraud, avec avi
s favorable du
gouvernement, de borner six « trous noirs fiscaux » qui avaient fait l’objet d’une évaluation en 2011
par le Comité d’évaluation des dépenses fiscales. Les résultats de l’évaluation de la DF 300201 avait
révélé une absence de données.
Le bornage du dispositif ne signifie pas nécessairement que celui-ci ne sera pas prorogé, mais il
permet d’inciter le ministère responsable du programme de rattachement de la DFI à mener une
évaluation pour justifier de la nécessité de sa reconduction. »
de la DFI à mener une évaluation pour
justifier de la nécessité de sa reconduction
».
9
(2018, reformulée 2019,
MESRI) : Poursuivre la
démarche de transparence de la
nouvelle taxe affectée
« contribution vie étudiante et
de campus
», s’assurer de
l’usage des fonds alloués aux
opérateurs par la mise en place
Les actions recommandées constituent la
ligne directrice du travail de suivi de l’usage des crédits
CVEC par les établissements d’enseignement supérieur bénéficiaires. Rendre compte de l’usage de
la CVEC est un impératif au regard de la nature de la CVEC : celle d’une taxe affectée. C’est une
obligation de transparence vis-à-
vis du contribuable qu’est l’étudiant.
Cette obligation de transparence est traduite dans le cadre règlementaire mis en place, rappelé lors
des séminaires nationaux sur l’usage de la CVEC (novembre 2018, septembre 2019; nove
mbre
2021). Elle apparaît dans l’enquête nationale sur l’usage de la CVEC, à remplir par tous les
établissements affectataires. Elle est rappelée sur les documents types FAQ et dans le cadre de la
communication sur le réseau social spécifique dédié aux référents CVEC des établissements.
La Cour prend note de ces évolutions et de
l’élaboration de l’enquête portant sur
l’utilisation de la CVEC en 2018 et en 2019
.
Elle constate cependant que le suivi de l’usage
de la CVEC reste incomplet et maintient par
conséquent sa recommandation.
Non mise en œuvre
192
COUR DES COMPTES
de comptes d’emploi, et en
assurer la publication.
Ainsi, le cadre juridique de l’usage de la CVEC, détaillé dans le décret 2019
-205 du 19 mars 2019
relatif aux modalités de programmation et de suivi des actions financées par la CVEC et dans la
circulaire 2019-029 du 21 mars 2019 relative à la programmation et aux suivis des actions CVEC,
indique que le bilan de l’usage de la CVEC se fait à deux niveaux :
Au niveau de l’établissement affectataire tout d’abord.
Le bilan des actions conduites l'année précédente est voté, chaque année, par le conseil
d'administration des établissements ou par l'organe en tenant lieu, après consultation, le cas échéant
de la commission des formations et de la vie universitaire. Il est constitué d'un état récapitulatif des
sommes affectées et d'une synthèse tant quantitative que qualitative de leur utilisation et des actions
mises en œuvre.
Au niveau du rectorat d’académie ensuite.
Les établissements affectataires informent leur rectorat de l’usage des crédits CVEC.
De même, pour aider les établissements affectataires dans l’élaboration de ce bilan, une enquête
nationale a été élaborée conc
ernant l’usage des crédits CVEC obtenus en 2018 et 2019. Elle
permettra à l’établissement de rendre compte sur les crédits et les projets associés à chaque domaine
de la CVEC (accueil, accompagnement social, sanitaire, culturel, sportif et actions de prévention).
Les rectorats procéderont à une synthèse académique, dans le cadre de la commission territoriale de
la vie étudiante. Une enquête usage sera envoyée chaque année à cette période. Le bilan de l’usage
de la CVEC doit démontrer l’apport des actions financées par les crédits CVEC pour l’étudiant. Il
reprendra les éléments quantitatifs et qualitatifs de l’usage des crédits CVEC, dans les différents
domaines prévus par le cadre juridique, à savoir l’accueil, l’accompagnement sanitaire et les actions
de pr
évention, l’accompagnement social, culturel et sportif mais également plus précisément, sur les
priorités ministérielles.
Ces bilans (par établissement, par académie et au niveau national) sont actuellement en cours
d’élaboration avant publication. Par ail
leurs, un travail prospectif pour l'automatisation des
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
193
remontées par les établissements est actuellement en cours, conformément aux préconisations des
inspections (modalités en cours d'arbitrage).
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
194
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 :
: mesures en budgétisation initiale
2021
1.
Les mesures de périmètre et de transfert
Sur l’ensemble de la mission
MIRES, les mesures de périmètre et de
transferts représentent un solde
négatif de l’ordre de –
220 M
€ en AE et
en
CP (hors changement de périmètre de la MIRES avec le départ du
programme 186 et la mise à zéro des crédits du P191).
•
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche
universitaire
Sur le programme 150, le solde des mesures de transfert et de
périmètre représente
–
4,25
M€ en CP
(+ 10,89
M€ sur le hors titre 2 et
–
15,15 M
€
sur le titre 2 dont
–
4,19
M€ au titre du CAS
Pensions
).
Les mouvements de transfert relatif au titre 2 représentent
–
213 ETPT. Ces mouvements font principalement suite à la création de
l’établissement
« Centrale Lille Institut », résultant de la
fusion de l’
École
centrale Lille et de l’école nationale supérieur
e de chimie de Lille (- 77
ETPT), à la dissolution de différentes COMUE (- 115 ETPT), et au transfert
de
la gestion des recteurs délégués de l’ESR et de leurs équipes
administratives au programme 214 -
Soutien de la politique de l'éducation
nationale
(- 24 ETPT).
•
Pour le programme 231 -
Vie étudiante
Un transfert de 201,8
K€ vers le P144
-
Environnement et prospective
de la politique de défense
concerne les bourses sur critères sociaux de
l’
Institut Polytechnique de Paris.
•
Pour le programme 172 -
Recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires
Le solde des mesures de périmètre et de transfert est de - 2,7
M€
et se
décompose entre une mesure de périmètre entrant de + 3
M€ relatif à la
reprise des missions de
l’
Institut national de la transfusion sanguine (INTS)
à l’occasion de sa
dissolution
par l’I
nstitut national de santé et de recherche
médicale (Inserm), et de diverses mesures de transfert sortants pour un total
de - 5,7
M€
, dont la principale concerne le remboursement des mises à
dispositions vers les délégations régionales académiques à la recherche et à
l'innovation (DRARI) prises en charge par le programme 214
- Soutien de la
politique de l'éducation nationale.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
195
•
Pour le programme 193 -
Recherche spatiale
100
M€
sont transférés au programme 146-
Équipement des forces
, au
titre d’
une contribution du ministère des armées à la subvention pour charge
de service public du Centre national d’études spatiales (CNES).
•
Pour le programme 190 -
Recherche dans les domaines de
l’énergie, du développement et de la mobilité durable
Aucune mesure de péri
mètre n’est intervenu
e en 2021 pour le
programme 190.
•
Pour le programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur
en matière économique et industrielle
Un transfert de - 112,9
M€ en AE et CP
sur le programme
192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et
industrielle
a été acté en LFI 2021 correspondant au transfert des aides à
l'innovation de Bpifrance vers le programme 425
Financement structurel des
écosys
tèmes d’innovation
du PIA4,
permettant ainsi de regrouper l'ensemble
des aides à l'innovation sur un seul et même support financier
En LFI 2021 a eu lieu par ailleurs le transfert des emplois et crédits
de personnel correspondants de titre 2 du Groupe Mines-Télécom (GMT)
vers son titre 3. Cela a concerné 94,1
M€ et 919 ETPT
.
•
Pour le programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche
agricoles
Aucune mesure de périmètre
n’est
intervenue en 2021 pour le
programme 142.
2.
Détail des amendements apportés lors du débat parlementaire
apportés lors du débat sur le PLF 2021
196
COUR DES COMPTES
Tableau n° 1 :
évolution des crédits PLF-LFI 2021
Source
: Cour des comptes d’après PLF
et LFI
Les crédits de la MIRES ont été minorés en AE et CP de 12,21
M€
suite à l’adoption de différents amendements
:
-
Concernant le P 190 et le P 142 :
L’amendement
n°
II-1252
du
Gouvernement
déposé
devant
l’Assemblée nationale
le 14 décembre 2020 a procédé aux mouvements de
minoration suivants : - 2,95
M€ sur le P
190 et
–
0,795
M€
194
sur le P 142.
194
La ligne « Investissement supérieur public HCPER » a été minorée de 386
453€ en
AE et 378 183
€ en CP
, et la ligne « Établissements supérieurs publics CPER » de
408
290€ en AE et 416
560€ en CP.
PLF
LFI
écart
PLF
LFI
écart
P 150
13 913,25
13 904,79
- 8,46
14 011,75
14 003,29
- 8,46
P 190
1 917,07
1 914,12
- 2,95
1 755,42
1 758,37
- 2,95
P 142
362,25
363,04
-0,79
363,11
363,91
-0,765
Total MIRES
28 618,94
28 606,74
-12,21
28 487,88
28 475,68
-12,21
AE 2021 (M€)
CP 2021 (M€)
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
197
-
Concernant le P 150
Plusieurs amendements se sont neutralisés, de sorte que seul
l’amendement II
-1252 a modifié le total des crédits à hauteur de
- 8,4
M€. Il s’agit d’un amendement d’équilibre du gouvernement
(rabot).
Source : DAF MESRI
3.
Les points à relever dans l’évolution de la budgétisation des
programmes
(mesures
tendancielles,
mesures
nouvelles
et
économies)
•
Mesures tendancielles
Au titre du programme 150 -
Formations supérieures et recherche
universitaires
, la LFI présente une hausse de 0,7
M€ en AE et
69
M€ en
CP liée à la poursuite à la fois de la mise en œuvre du pro
tocole PPCR
« parcours professionnels, carrières et rémunérations » (+ 15
M€
), de la loi
ORE, orientation et réussite des étudiants (+ 54
M€), de la réforme des
études de santé avec le lancement du 2
ème
cycle (+ 19
M€)
, hausse
compensée par un recul des dépenses immobilières en raison du lancement
d’une
nouvelle généra
tion de CPER dont l’impact budgétaire ira grandissant
les années suivantes. (- 19
M€)
.
II-688
II-691
II-992
II-993
II-994
Total
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
PS
PS
rapp LR
rapp LR
rapp LR
P150 T2
P150 HT2
+1 000 000
+20 000 000
-20 000 000
-1 000 000
-8 460 728
-8 460 728
P231
P172
-1 000 000
-275 000
-20 000 000
+20 000 000
+1 275 000
P193
nouveau prog
+275 000
-275 000
Total MIRES MESRI
0
0
0
0
0
0
-8 460 728
(1) - abondement 1M€ création emploi dans les ENSA du P172 (act°02 ANR) vers P150 (act°01 Licence)
(2) - création nouveau programme "Validation nominations jury pour recrutement chargés de recherche CNRS" pris sur P172 act°02 ANR
(3) - redéploiement 20M€ P172 act°02 ANR vers P150 act°17 Recherche
(4) - redéploiement 20M€ P150 act°17 Recherche vers P172 act°14 moyens généraux recherche
(5) - remise rapport mise en œuvre LPR - sans incidence financière
(6) - amendement miroir (II-688 et II-691) rétablissement des crédits initiaux sur les P150 (en moins) et P172 (en plus)
(7) - amendement rabot intégré sur le P150 - immobilier CPER
Amendements PLF 2021
Adoptés au Sénat en 1re lecture
AN - nouvelle lecture
II- 1252
198
COUR DES COMPTES
Au titre du programme 231 -
Vie étudiante
, la hausse globale
tendancielle de 56,7
M€ en AE et 54,2
M€ en
CP est relative à la hausse du
nombre de boursiers sur critères sociaux (+ 51
M€) et à la titularisation des
personnels ouvriers du réseau des œuvres universitaires et scolaires
(+ 6
M€).
Au titre du programme 193 -
Recherche spatiale
,
la baisse
significative de - 386
M€ s’explique d’abord par
la baisse tendancielle de la
contribution française à l’ESA (
- 326
M€), dont une part significative
(- 253
M€) est la conséquence de l’apurement
de la dette française fin 2020.
Au titre du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche
agricoles
, les crédits HT2 connaissent en 2021 une hausse tendancielle de
3,8
M€ permettant la prise en compte de l’augmentation mécanique des
étudiants boursiers du fait de l’élargissement des promotions
195
, des effets
prévisibles de
la crise en terme d’augmentation du taux de boursiers et du
montant moyen des bourses (2,3
M€) et l’augmentation des promotions
d’étudiants ainsi que l’ouverture de la première année commune des
écoles
nationales vétérinaires, ENV, (PACENV) au 1
er
septembre 2021 induisant
une augmentation du soutien au fonctionnement des établissements et à
l’investissement nécessaire à l’amén
agement des locaux pour 1,4
M€.
•
Mesures nouvelles
Au titre du programme 231 -
Vie étudiante
Le coût des mesures nouvelles est évalué à 65
M€
et correspond à
l’augmentation de l
a subvention pour charges de service public versée au
réseau des œuvres afin de financer principalement la mesure du repas à 1
€
(+50
M€)
.
Au titre du programme 172 -
Recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires
La principale mesure nouvelle est l’
augmentation de moyens à
hauteur de + 224,7
M€
au titre de la 1
ère
annuité de la loi de programmation
de la recherche (LPR). Par ailleurs des mesures nouvelles non reconductibles
relevant des plans san
té, de l’
abondement du fonds CAPNET, et de la
prolongation des contrats des doctorants dans les établissements impactés
par la crise sanitaire sont identifiées comme tel.
195
Depuis la rentrée 2018, les établissements publics relevant
de l’enseignement
supérieur agricole
accueillent un nombre croissant d’étudiants (+20
% d’augmentation
des effectifs étudiants dans les cursus de vétérinaire, ingénieurs, paysagistes sur la
mandature 2017-
2022, qui dans le cursus vétérinaire s’ajoutent aux
augmentations de la
précédente mandature pour représenter une hausse sur 8 ans de + 35 % du nombre
d’étudiants vétérinaires dans les écoles nationales vétérinaires).
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
199
Au titre du programme 193 -
Recherche spatiale
En mesure nouvelle, on note la hausse de la subvention au CNES de
+ 17
M€
au titre de la LPR.
Au titre du programme 190 -
Recherche dans les domaines de
l’énergie, du développement et de la mobilité durables
Les AE ont été augmentées de 135
M€ en LFI 2021
par rapport à 2020
au titre des moyens
d’exécution du plan de relance aé
ronautique.
Il s’agit
d’une avance sur l’année 2022
.
Focus sur les mesures issues de la LPR
Sur le plan de la programmation budgétaire, la LPR prévoit une
augmentation graduelle des CP sur les programmes 172, 193 et 150 pour un
total de 5 105,0
M€ par rapport à la LFI
2020 sur 10 ans à compter de 2021.
À
l’horizon 2030,
cette hausse se répartira à 61 % pour le programme 172
(hors nouveaux crédits ANR prévus dans le cadre de la mission
Plan de
relance
), 33 % pour le programme 150 et 6 % pour le programme 193 (hors
contribution à l’ESA)
196
.
Tableau n° 2 :
abondements de crédits de paiement par rapport
à la LFI 2020
Source : Loi LFR
Cet accroissement de 5,1
Md€ de crédits budgétaires pour la
MIRES
ne sera pas suffisant à lui seul pour atteindre une dépense intérieure de
recherche et développement des administrations (DIRDA) de 1 % du PIB
(l’accroisseme
nt devant pour cela être de 0,6
Md€ plus élevé, hors effet de
l’inflation)
197
.
L’atteinte de l’objectif minimal fixé par la loi devra donc
s’apprécier de concert avec d’autres mesures en faveur de la R&D
financée par les administrations publiques.
196
Cf. article 2 de la LPR.
197
D’après l’INSEE, le PIB de la France pour 2018 s’élève à 2
353,1
Md€
(https://www.insee.fr/fr/statistiques/4238363). Un point de PIB représente donc
23,5 Md
€. Pour 2018, le SIES du
MESRI a estimé la DIRD à 51,8
Md€, dont 17,9
Md€
pour la DIRDA (cf. note flash n°
15 de septembre 2020). L’écart à la cible fixée par
la
LPR est donc de l’ordre de 5,6
Md€, un montant en deçà des 5,1
Md€ de CP
supplémentaires programmés à l’horizon 2030 par la LPR.
CP (M€)
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Programme 172
224
559
785
1 109
1 455
1 816
2 193
2 499
2 805
3 110
Programme 193
-32
44
76
107
138
169
201
232
263
294
Incidence sur le P150
165
302
445
589
713
820
911
1 175
1 438
1 701
Total
357
905
1 306
1 805
2 306
2 805
3 305
3 906
4 506
5 105
200
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4 :
: mouvements en cours de gestion
2021
Tableau n° 3 :
récapitulatif des mouvements de crédits
des programmes de la MIRES
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
et mouvements législatifs et règlementaires
Mise en réserve
La mise en réserve initiale s’est réalisée ainsi qu’il suit pour les
programmes 150, 231 ,172 et 193 :
Autorisations d'engagement
(en M€)
P. 150
P. 231
P. 172
P. 193
P. 190
P. 192
P. 191
P. 142
Total mission
LFI
13 904,79
2 901,88
7 315,29
1 635,89
1 914,12
572,52
0,00
362,25
28 606,74
LFR
-18,87
181,46
-90,83
-19,33
18,78
-6,23
0,00
-7,43
57,54
Total des mouvements de crédits
133,33
2,01
-12,92
0,00
744,09
-86,01
0,00
89,88
870,37
dont :
0,00
Reports
126,44
2,70
0,10
0,00
0,09
28,55
0,00
88,56
246,43
Virements
3,00
0,00
-3,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,13
0,13
Transferts
-4,40
-0,69
-10,01
0,00
744,00
-114,56
0,00
1,20
615,54
Annulations
0,00
0,00
-0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-0,01
Mise à dispo, réallocation AE/CP, fongibilité
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Fonds de concours et attribut° de crédits
3,54
0,82
0,21
0,00
0,00
84,05
0,00
0,00
88,61
Total des crédits disponibles
( = LFI + LFR +
mouv. de crédits + fonds de concours)
14 022,78
3 086,17
7 211,74
1 616,55
2 676,99
564,33
0,00
444,70
29 623,26
Total des crédits consommés
13 934,59
3 043,58
7 206,55
1 614,70
2 675,89
331,89
0,00
350,39
29 157,59
Crédits de paiements (En M€)
P. 150
P. 231
P. 172
P. 193
P. 190
P. 192
P. 191
P. 142
Total mission
LFI
14 003,29
2 900,85
7 163,12
1 635,89
1 755,42
654,00
0,00
363,11
28 475,68
LFR
-23,58
182,25
-84,75
-19,33
25,12
-9,63
0,00
-7,77
62,33
Total des mouvements de crédits
104,47
12,55
-6,48
0,00
234,14
35,01
0,00
1,32
381,01
dont :
0,00
Reports
96,03
14,24
0,17
0,00
1,18
28,75
0,00
0,00
140,36
Virements
3,00
0,00
-3,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,13
0,13
Transferts
-2,85
-1,69
-3,64
0,00
232,96
6,26
0,00
1,20
232,24
Annulations
0,00
0,00
-0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-0,01
Mise à dispo, réallocation AE/CP, fongibilité
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Fonds de concours et attribut° de crédits
10,79
0,87
0,21
0,00
0,00
84,05
0,00
0,00
95,91
Total des crédits disponibles
( = LFI + LFR +
mouv. de crédits + fonds de concours)
14 094,97
3 096,52
7 072,10
1 616,55
2 014,68
763,42
0,00
356,67
29 014,92
Crédits consommés
13 997,73
3 040,72
7 066,79
1 614,70
2 013,55
688,35
0,00
352,22
28 774,06
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
201
Tableau n° 4 :
évolution de la mise en réserve initiale de crédits
en AE/CP entre 2020 et 2021
Source : MESRI -DAF
Détail des transferts opérés
Tableau n° 5 :
solde des transferts 2021
Source : Cour des comptes selon décrets de transfert 2021
Pour le P150 :
Le décret n° 2021-831 du 28 juin 2021 portant transfert de crédits a
minoré les crédits du programme de 391
k€ (contraction d’une
annulation de
741
k€ sur le T2 en AE/CP et d’un
abondement de 350
k€ en AE/CP sur le
hors T2).
Le décret n° 2021-1509 du 19 novembre 2021 portant transfert de
crédits a réduit les AE de 4
M€ et
les CP de 2,46
M€.
Pour le P231 :
Le décret n° 2021-84 du janvier 2021 portant transfert de crédits a
accordé au programme 2
M€ en AE et 1
M€ en CP
, en provenance du
programme 364 -
Cohésion
de la mission
Plan de relance
, destiné au
financement de la mesure: « Cordées de la réussite », en provenance de la
mission
Plan de relance.
Pour le P172 :
Le décret n° 2021-831 du 28 juin 2021 portant transfert de crédits a
majoré les crédits du programme de 865,9
k€ en AE/CP.
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P150 T2
2,63
2,63
2,56
2,56
-0,07
-0,07
P150 HT2
69,3
68
58,4
63,1
-10,9
-4,9
P231
100,1
100,2
105,5
105,4
5,4
5,3
P172
121,2
120,4
134,8
128,7
13,6
8,3
P193
83,2
83,2
62,3
62,3
- 20,8
-20,8
Réserve initiale (M€)
2020
2021
Evolution 2020-2021
Programme
AE (€)
CP (€)
150
-4 399 453
-2 849 453
231
-690 700
-1 690 700
172
-10 009 593
-3 638 815
190
744 000 000
232 960 000
192
-114 561 754
6 260 325
142
1 196 630
1 196 630
Total
615 535 130
232 237 987
202
COUR DES COMPTES
Le décret de transfert n° 2021-1509 du 19 novembre 2021 acte le
transfert sortant de 10,88
M€ en AE et 4,5
M
€
en CP
vers le programme 425
Financement structurel des écosystèmes d’innovation
de la mission
Investissements d’avenir
.
Pour le P190 :
Le programme a reçu des crédits en provenance du programme
362 -
Écologie
de la mission
Plan de relance,
transférés
au titre du plan de
relance dans le secteur aérien, pour un total de 744
M€ en AE et 232,96
M€
en CP :
-
le décret n° 2021-84 du 29 janvier 2021 portant transfert de crédits
a accordé au programme 279
M€ en AE et 88,80
M€ en CP
;
-
le décret n° 2021-831 du 28 juin 2021 portant transfert de crédits a
accordé au programme 372
M€ en AE et 114,17
M€ en CP
;
-
le décret n° 2021-1509 du 19 novembre 2021 portant transfert de
crédits a accordé au programme 93
M€ en AE et 30
M€ en CP
.
Pour le P192 :
Les transferts en 2021 s’établissent d
e la manière suivante :
-
La reprise du dispositif RAPID par le ministère des armées. Pour le
paiement par le ministère des armées sur des AE engagées par le
MEFR antérieurement à 2021, ces AE ont fait l’objet d’un retrait sur
le P192 pour pouvoir être réengagées sur le programme 144
Environnement et prospective de la politique de défense
du
ministère des armées, pour un montant de 114,88 M
€ (décret de
transfert n° 2021-831 du 28 juin 2021 de 114 781 754
€ en AE :
contraction du transfert sortant vers le MinArm de 114 880
754 € au
titre de RAPID et d’un transfert entrant du MinA
rm pour le plan
Nano 2022 de 99
000 €
en AE) ;
-
Un transfert du ministère des armées pour le dispositif Nano 2022,
à hauteur de 99 000
€ en AE et 6
,04
M€ en CP, effectué par décret
du 28 juin 2021 précité ;
-
Un transfert en provenance du programme 231 -
Vie étudiante
de la
MIRES (décret n° 2021-1598 du 8 décembre 2021) au titre de la
prime de compensation de l’inflation pour les étudiants boursier
s
des écoles du programme (220 000
€).
Pour le P142 :
Concernant les transferts du programme 142 :
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
203
S’agissant d
es crédits hors titre 2, dans le cadre du versement de
«
l’indemnité
inflation » aux élèves boursiers de l’enseignement supérieur
agricole, le décret n° 2021-1598 du 8 décembres 2021 portant transfert de
crédits a autorisé le transfert de 415 600
€ en provenance du programme
231
-
Vie étudiante
au titre de l
’indemnité infl
ation pour les 4 156 élèves
boursiers de l’enseignement supérieur agricole.
S’agissant du
titre 2 :
-le décret n° 2021-831 du 28 juin 2021 portant transfert de crédits en
gestion de 781 030
€ e
n provenance du programme 150 -
Formations
supérieures et recherche universitaire au
titre de la LPR pour la
revalorisation des régimes indemnitaires des PES et des PRES ;
-le décret n°2021-1509 du 19 novembre 2021 portant transfert de
crédits en gestion de :
+ 97 172
€ en provenance du programme 215
-
Conduite et pilotage
des politiques en agriculture au
titre d’une demande de virement
-
financement d'une situation particulière ;
+ 29 051
€ en provenance du programme 143
-
Enseignement
technique agricole au
titre d’une demande de virement
requalifié en transfert
- financement d'une situation particulière.
Détails des virements effectués en 2021 :
Le décret n°2021-830 du 28 juin 2021 portant virement de crédits a
minoré les crédits du programme 172 de 3,004
M€ en AE/CP au profit du
P150.
Décrets
d’annulation
:
Un décret
d’annulation
du 1
er
février 2022 a annulé des crédits 2021
sur le programme 172 à hauteur de 6 566
€ en AE/CP.
204
COUR DES COMPTES
Annexe n° 5 :
: les mouvements de fin de gestion et
l’analyse de la soutenabilité de la trajectoire
budgétaire
Les indicateurs employés pour évaluer la soutenabilité du budget
de la MIRES et de ses programmes
Au sens budgétaire, une mission ou un programme suit une trajectoire
pluriannuelle soutenable si les dépenses déjà engagées, en particulier les
dépenses obligatoires, peuvent être couvertes par des crédits attribués en
quantité suffisante
198199
.
Dans l’optique d’apprécier la soutenabilité du budget et les reports de
charges à venir, l’analyse des dettes fournisseurs (DF), des charges à payer
(CAP), des dettes non-financières (DNF), des engagements budgétaires sans
service fait (EBSSF), des restes à payer (RAP), ainsi que des autorisations
d’engagement affectées non engagées (AENE) apporte des éclairages utiles
et complémentaires.
Les DF, CAP, DNF, EBSSF et RAP représentent des engagements
contractés sans avoir donné lieu à consommation de CP. Ces engagements
devront donc être couverts, au moins pour partie
200
, par des CP à ouvrir sur
les budgets futurs. La distinction entre DF, CAP, DNF, EBSSF et RAP tient
à la temporalité et au niveau d’exigibilité des dettes contractées par l’État
vis-à-vis des tiers et sur le traitement à leur apporter en comptabilité
générale.
Les RAP correspondent à l’ensemble cumulé des AE consommées à
date qui n’ont pas encore donné lieu à des décaissements de CP. Les RAP
permettent d’évalu
er la soutenabilité sur une temporalité longue dans la
mesure où ils sont susceptibles d’affecter les budgets tant de l’année 2022
que des années à venir.
Les DF et les CAP correspondent au sous-ensemble des RAP pour
lesquels les dépenses engagées ont déjà donné lieu à des services faits. La
198
L’article 94 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
prévoit à cet effet que la
soutenabilité de la programmation budgétaire au regard de l’autorisation se
vérifie si dépenses obligatoires et dépenses inéluctables sont couvertes, si les documents de
programmation et de répartition des crédits sont cohérents, et si les conséquences budgétaires de
cette programmation sur les exercices ultérieurs sont appréciées.
199
Source : Fipeco, fiche consacrée à la soutenabilité des finances publiques.
200
Les engagements qui ne donneront pas lieu à des services faits n’auront pas à être payés.
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
205
distinction entre DF et CAP
201
tient au fait que la facture correspondant au
service fait n’a pas encore été reçue dans le cas des seules CAP. Les CAP, et
a fortiori les DF, donneront nécessairement lieu à des reports de charges et
d’ouverture de CP
sur le budget suivant dans la mesure où ces charges
constituent des dettes certaines et exigibles à court-terme qui relèvent de la
catégorie des dépenses obligatoires
202
. Il s’en suit que les CAP et les DF de
2020 sont nécessairement venues grever le budget de 2021.
La somme des CAP et des DF correspond aux DNF (DNF = CAP +
DF)
203
. L'existence des DNF est inévitable : l'enregistrement du service fait
et le paiement ne peuvent être tout à fait simultanés, en raison notamment du
délai de traitement des factures. En effet, si l'ordonnateur certifie que le
service a été fait, c'est en revanche le comptable public qui traite et enregistre
les pièces justificatives telles que les factures : le décalage entre la
certification du service fait et le paiement de la facture, qui ne peut intervenir
qu'après l'enregistrement de celle-ci, est donc pour partie lié à l'organisation
du circuit de la dépense de l'État. C’est pour cela qu’ont été mis en place des
services facturiers prévus à l’article 4
1 du décret GBCP permettant
notamment au comptable de se tenir prêt à payer une facture dès certification
du service fait.
La soustraction des DNF aux RAP correspond aux engagements
budgétaires sans service fait (EBSSF = RAP
–
DNF). Ils permettent
d’apprécier les engagements de l’État à long terme. Un niveau élevé
d’EBSSF, en particulier pour des engagements anciens, peut également
traduire des engagements caducs qui ne seront jamais suivis de
décaissements et qui pourraient donc être annulés après un examen des
gestionnaires.
Tant les EBSSF et les DNF peuvent faire l’objet de reports de CP du
budget n vers le budget n+1. Toutefois les reports de CP seront obligatoires
et inéluctables en cas de DNF.
À la différence des CAP et RAP, les AENE correspondent à des AE
qui n’ont pas été consommées, une situation fréquemment rencontrée dans
le cadre d’opérations d'investissements d’ampleur. Les AENE peuvent faire
l’objet de reports d’AE (et éventuellement de CP) sur l’exercice suivant.
201
Certains gestionnaires de programmes rattachent les DF aux CAP prises dans ce cas « dans un
sens large ».
202
D’après l’article 95 du décret GPCP, «
les dépenses obligatoires sont les dépenses pour lesquelles
le service fait a été certifié au cours de l'exercice précédent et dont le paiement n'est pas intervenu
».
203
En comptabilité, une dette non-financière désigne une dette liée à des opérations courantes dont
l’échéance est à moins d’un an. À l’opposé, une dette financière court sur plusieurs années.
206
COUR DES COMPTES
Au final, les reports de CP vont nécessairement correspondre à une
fraction des RAP dans ses deux composantes principales (DNF à titre
prioritaire et EBSSF à titre secondaire), ainsi qu’à une part des AENE.
Soutenabilité à court terme : charges à payer et évolution des
dettes non-financières
L’évolution des dettes fournisseurs n’étant pas connue avec précision
pour tous les programmes, l’analyse s’est concentrée sur l’évolution des
charges à payer (CAP) de la MIRES (section 1.4).
À moyen terme : restes à payer et ouvertures potentielles de CP
suivant une temporalité pluriannuelle
Les restes à payer (RAP) de la MIRES sont analysés à la section 1.4.
Les reports d’autorisations d’engagement affectées non engagées
(AENE)
Tableau n° 6 :
état des AENE au 31 décembre 2021
Programme
AENE 2021
(en M€)
150
68,08
142
88,6*
231
2,18
172
0,0
193
0,0
190
0,0
192
0,0
191
0,0
Total MIRES
158,866
Source
: Cour des comptes d’après les
ministères et CBCM. *
: d’après le ministère de
l’agriculture et de l’alimentation, ces crédits son
t des
«
AE […] destinées à l'opération Saclay, mais elles ne
sont pas affectées. Autrement dit, elles ne sont pas dans
une tranche fonctionnelle ». Formellement, ces crédits
prennent la forme de reports assimilés par la Cour à
des AENE comme en 2019 (cf. NEB MIRES 2019) afin
d’offrir un cadre de lecture homogène des programmes
concernant les projets immobiliers de la MIRES.
Les reports de crédits et autres mouvements de fin de gestion
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
207
Tableau n° 7 :
synthèse des arrêtés de report 2021 vers 2022
Source : Cour des comptes
–
Situation au 14/02/2022
•
Un arrêté du 25 janvier 2022 reporte, de 2021 à 2022, 68,08
M€
d’AE au t
itre du programme 150 et 2,18
M€ d’AE au titre du
programme 231.
•
Un arrêté du 31 janvier 2022 reporte, de 2021 à 2022, 282 337
€
en AE et 40,82
M€ en CP au
titre du programme 150 et 15 000
€
en AE et CP au titre du programme 172.
•
Un arrêté du 1
er
février 2022 reporte, de 2021 à 2022, 5,12
M€
d’AE et 52,79
M€ en CP au t
itre du programme 192.
•
Un arrêté du 2 février 2022 reporte, de 2021 à 2022, 8 724
€ d’AE
au titre du programme 190.
•
Un arrêté du 18 février 2022 reporte, de 2021 à 2022, 88,56
M€
en AE au titre du programme 142 correspondant aux crédits
destinés à la sécurisation de l’ensemble du projet de
regroupement des sites franciliens d’AgroParisTech et de
s
laboratoires associés de l’INRAE, sur le campus de Saclay.
•
Un arrêté du 28 février 2022 reporte, de 2021 à 2022, 84 113
€ en
AE et 1 129 74
€ en CP sur le programme 190.
208
COUR DES COMPTES
Annexe n° 6 :
: programmes
Investissements
d’avenir
Tableau n° 8 :
bilan pluriannuel des décaissements des PIA 1,2 et 3
depuis 2018
Source
: Cour des comptes d’après données
MESRI
Tableau n° 9 :
évolution 2018-2021 des décaissements par PIA
Source
: Cour des comptes d’après données
MESRI
Total décaissement MIRES
(Hors DC) en M€
2018
2019
2020
2021
Moyenne depuis
début
décaissement CP
PIA 1 (cumulé)
7 509 170 609
7 776 869 373
8 388 475 265
10 207 355 718
PIA 1 (de l'exercice)
829 742 019
267 698 764
611 605 892
1 818 880 453
1 001 013 826
PIA2 (cumulé)
495 009 306
697 171 089
3 194 358 068
3 258 411 518
PIA 2 (de l'exercice)
242 607 642
202 161 783
2 497 186 979
64 053 450
531 239 120
PIA 1 et 2 (de l'exercice)
1 072 349 661
469 860 547
3 108 792 871
1 882 933 904
1 399 443 166
PIA 3 (cumulé)
93 882 542
524 238 796
783 164 699
PIA 3 de l'exercice
93 882 542
430 356 254
258 925 902
261 054 900
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
209
Tableau n° 10 :
suivi financier 2021 des PIA 1 et 2 (périmètre MIRES-MESRI)
Source : MESRI
–
Chiffres cumulés
Tableau n° 11 :
suivi financier 2021 du PIA 3 (périmètre MIRES-MESRI)
Source : MESRI
–
Chiffres cumulés
Sources : Reporting ANR T3 2021 +
Reporting SGPI T2 2021 + Reporting
CNES 12/2021
DNC
Ressource
DC + iDNC
Dont Ressource DC
Total
Contractualisation
%
Contractualisati
on / Ressources
Total Décaissements
(2011-2021)
Total
Décaissements hors
DNC (2011-2021)
%
Décaissements
/ Ressources
S/Total
Pôles d'excellence
12 875 000 000 €
8 136 726 994 €
3 122 955 907 €
17 849 158 206 €
85%
11 576 471 224 €
7 212 328 559 €
55%
S/Total
Projets thématiques
1 500 000 000 €
1 984 623 279 €
1 405 666 235 €
3 455 984 058 €
99%
1 763 386 117 €
1 763 386 117 €
51%
S/Total Ecosystèmes d'excellence
3 265 000 000 €
2 051 186 483 €
1 087 800 000 €
5 505 807 108 €
104%
1 026 411 518 €
1 026 411 518 €
19%
14 375 000 000 €
10 121 350 273 €
4 528 622 142 €
21 305 142 263 €
87%
13 339 857 340 €
8 975 714 675 €
54%
3 265 000 000 €
2 051 186 483 €
1 087 800 000 €
5 505 807 108 €
104%
1 026 411 518 €
1 026 411 518 €
19%
17 640 000 000 €
12 172 536 757 €
5 616 422 142 €
26 810 949 372 €
90%
14 366 268 858 €
10 002 126 193 €
34%
TOTAL MESRI PIA 1 + PIA 2
PIA 1 - Pôles d'excellence
PIA 1 - Projets thématiques d'excellence
PIA 2-
Ecosystèmes d'excellence
TOTAL MESRI PIA 1
TOTAL MESRI PIA 2
Ressource
Dot. Dec+ DC
Dont Ressource DC
Total
contractualisation
%
Contractualisati
on / Ressource
Total Décaissements
%
Décaissements
/ Ressource
S/total Soutien à l'enseignement et à
la recherche
2 707 000 000 €
50 000 000 €
1 933 577 971 €
71%
292 464 699 €
11%
S/total Valoriser la recherche
3 311 000 000 €
1 404 500 000 €
42%
490 700 000 €
15%
6 018 000 000 €
50 000 000 €
3 338 077 971 €
55%
783 164 699 €
13%
TOTAL PIA 3
210
COUR DES COMPTES
Tableau n° 12 :
bilan 3ème trimestre des actions du PIA 4
–
périmètre ESR
Source : SGPI
–
Bilan financier du programme
Investissement d’avenir 3ème trimestre
. Chiffres cumulés
Finalité
Identifiant Action
Opérateur
Enveloppe
Engagement
au T3 2021
(en M€)
Contractualisation
au T3 2021
(en M€)
Décaissements
au T3 2021
(en M€)
Cofinancement
Programmes et équipements prioritaires de recherche
ANR
3000
-
-
-
-
Démonstration en conditions réelles
ANR
150
120
20
-
-
Soutien au déploiement - ANR
ANR
200
-
-
-
-
Financement structurel de l'écosystème de
l'enseignement supérieur, de la recherche et sa
valorisation (ESRI)
ANR
CDC
1250
-
-
-
-
Compétitivité, transition
écologique, résilience et
souveraineté
Maturations de technologies
ADEME
ANR
BPI
1500
51
-
-
-
Compétitivité, transition
écologique, résilience et
souveraineté
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
211
Tableau n° 13 :
liste des 15 lauréats de la 1
ère
vague
« Excellence sous toutes ces formes »
Source : ANR
212
COUR DES COMPTES
Annexe n° 7 :
: les dépenses fiscales
Sur les 10 dépenses fiscales de la MIRES, 4 ont un chiffrage dont la fiabilité est considérée comme « ordre de grandeur » ou
qui
n’est pas précisé
204
, et 5 ne sont pas bornées.
Tableau n° 14 :
principales caractéristiques des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la MIRES
Source : Cour des compt
es d’après le Voies et Moyens 2022 –
Tome II
204
Les dépenses fiscales pour lesquelles la fiabilité n'est pas précisée sont les dépenses non chiffrées. En effet, en l'absence de chiffrage, la fiabilité de celui-
ci est sans objet.
Nombre
2021
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Fiabilité
Création
Fin du fait
générateur
Fin
d'incidence
budgétaire
Evolution
2009-2022
Programme Numéro
1
120132
50
200
210
220
240
275
280
290
325
332
350
340
350
360
ordre de grandeur
2004
2
110242
190
195
195
200
205
185
171
170
165
165
161
197
200
200
très bonne
1992
3
110238
4
3
4
4
3
2
1
1
inf 0,5 M€inf 0,5 M€
inf 0,5 M€ inf 0,5 M€ inf 0,5 M€
très bonne
2005
2008
2021
4
200302
6 200
4 900
3 070
3 370
3 269
5 108
5 094
5 555
6 100
6 200
6 400
7 460
6 520
7 430
bonne
1982
5
300208
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
nc
nc
nc
ordre de grandeur
2006
6
200310
68
108
173
157
190
195
247
233
248
bonne
2012
2022
2023
7
110218
110
108
95
54
32
29
30
32
32
43
32
31
49
49
très bonne
1996
8
230604
18
16
18
20
13
10
11
9
11
13
11
12
10
11
bonne
2003
2022
2030
220105
2
3
1
1 faible
2
2
2
2
2004
2009
2019
300207
faible
faible
faible
faible
faible
faible
faible
faible
inf 0,5 M€ inf 0,5 M€
inf 0,5 M€
2003
2008
2019
9
160103
faible
faible
faible
faible
faible
faible
faible
faible
inf 0,5 M€ inf 0,5 M€
inf 0,5 M€ inf 0,5 M€inf 0,5 M€inf 0,5 M€
ordre de grandeur
1979
2020
2029
140124
faible
faible
faible
faible
faible
faible
faible
faible
inf 0,5 M€ inf 0,5 M€
inf 0,5 M€ inf 0,5 M€
ordre de grandeur
2003
2021
2022
320139
760
810
850
705
630
400
250
186
663
387
586
1991
2018
2019
230504
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
1960
2018
2019
10
P142
300201
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
1948
2023
2024
Total
7 337
6 237
4 449
4 581
4 398
6 083
5 950
6 423
7 460
7 337
7 742
8 287
7 362
8 298
P192
Non bornée
P172
Non bornée
Non bornée
Dépenses fiscales principales
(MIRES)
(en millions d'euros)
P231
Non bornée
Non bornée
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
213
Tableau n° 15 :
évolution des dépenses fiscales de la MIRES par programme budgétaire 2018-2021
Source : Cour des
comptes d’après Eva
luations des voies et moyens T2
Évolution du nombre de dépenses fiscales du P 192-
–
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
À
compter de l’
exercice 2020, le nombre de dépenses fiscales relevant du P192 est passé de 9 à 4.
En effet, deux dépenses
n’ont plus d’incidence financière
en 2020 : dépense n° 300207-Exonération des
sociétés unipersonnelles d'investissement à risque et n°220105
–
Exonération totale ou partielle des bénéfices
réalisés par les entreprises participant à un projet de recherche et de développement et implantés dans une zone de
recherche et de développement
, et deux autres ont été supprimées par la loi de finances pour 2019 : dépense n°
230504 -
Exonération des plus-values de cession - d'actions ou de parts de sociétés agréées pour la recherche
scientifique ou technique ; - de titres de sociétés financières d'innovation conventionnées
et n°320139 -
Taxation
au taux réduit des plus-values à long-terme provenant de produits de cessions et de concessions de brevets.
Cette
dernière dépense représentait 586
M€ en 2019, soit plus de 70
% du montant de dépenses fiscales rattachées au
P 192. Un nouveau dispositif de taxation réduit des revenus tirés de certains actifs de propriété industrielle a été
créé en remplacement en LFI 2021 et rattaché cette fois au programme P 134 -
Développement des entreprises et
régulations
de la mission
Économie.
Par ailleurs, la dépense n°140124 : Exonération des dividendes perçus par l'associé unique d'une SNUIR (IR)
(art 163 quinquies C bis CGI)
s’est éteinte en 2020
. Les SUIR créées avant le 1er juillet 2018 bénéficiai
ent d’une
exonération d’impôt sur les sociétés jusqu'à la clôture du dixième exercice
suivant celui de leur création (CGI, art.
208 D).
Par ailleurs, l’associé unique bénéficie d’une exonération d’impôt sur le revenu (ou de retenue à la source
s’agissant d’un non résident) à raison des distributions effectuées par la S
NUIR et prélevées sur ses bénéfices
exonérés (CGI, art 163 quinquies C bis). Ce régime de faveur applicable sur une période de 10 ans
s’
est donc éteint
naturellement sur le flux à compter de 2019.
nombre
montant
nombre
montant
nombre
montant
nombre
montant
Dépenses fiscales du P 192
9
635
9
826
5
290
4
292
Dépenses fiscales du P 231
3
497
3
511
3
537
3
550
Dépenses fiscales du P 172
2
6 205
2
6 405
2
7 460
2
6 520
Dépense fiscale du P 142
1
nc
1
nc
1
nc
1
nc
TO TAL MIRES
15
7 337
15
7 742
11
8 287
10
7 362
Dépenses fiscales principales (en
M€)
2018
2019
2020
2021
214
COUR DES COMPTES
Tableau n° 16 :
ancienneté et fins programmées des dispositifs de dépenses fiscales
* chiffrage minime ou inexistant
Source
: Cour des comptes d’après le Voies et Moyens 2022 –
Tome II
N°
Intitulé de la dépense fiscale
Ancienneté du
dispositif
(années)
Montant 2021 (M€)
Nbre bénéficiaires 2021
bornage
300201*
Exonération des revenus patrimoniaux des établissement publics scientifiques,
d'enseignement et d'assistance pour leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers (art
206-5 CGI)
73
nc
non déterminé
fin d'incidence
budgétaire 2024
160103*
Imputation sur le revenu global du déficit provenant des frais de brevet et de
maintenance (art 156-I bis CGI)
42
inf 0,5 M€
non déterminé
fin d'incidence
budgétaire 2029
200302
Crédit d'impôt recherche (art 244 quater B du CGI)
39
6 520
23 324 Entreprises
non bornée
110242
Réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur (art 199
quater F CGI)
29
200
1 371 128 Ménages
non bornée
110218
Réduction d'impôt au titre de la souscription de parts de fonds communs de placement
dans l'innovation (FCPI, art 199 terdecies-0 A, VI CGI)
25
49
23 215 Ménages
non bornée
230604
Exonération totale ou partielles des bénéfices réalisés par les JEI et les JEU
(art 44
sexies_O A CGI)
18
10
540
entreprises
fin d'incidence
budgétaire 2030
120132
Exonération d'impôt sur le revenu (sur option) des salaires perçus par les jeunes au
titre d'une activité exercée pendant leurs études secondaires ou supérieures (art 81-
36°CGI)
17
350
Non déterminé
non bornée
110238*
Crédit d'impôt à raison des intérêts des prêts souscrits entre le 1er sept 2005 et le 31
déc 2008 (art 200 terdecies CGI)
16
inf 0,5 M€
7 ménages
Fin d'incidence
budgétaire 2021
300208*
Exonération des établissements publics de recherche, des établissements publics
d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de
recherche et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur
de la recherche pour leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service
public
(art 207-1-9°, 10 ° et 11° CGI)
15
nc
Non déterminé
non bornée
200310
Crédit d'impôt de faveur de l'innovation (art 244 quater B-Iik, 199 ter B, 220 B, 223 O-1-
b CGI)
9
233
8 791 Entreprises
Fin d'incidence
budgétaire 2023
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
215
Tableau n° 17 :
historique des évaluations des dispositifs de dépenses fiscales
Source
: Cour des comptes d’après le Voies et Moyens 2022 –
Tome II
et rapports d’évaluati
on (* chiffrage minime ou inexistant)
Intitulé de la dépense fiscale
Finalité
Evaluation
Exonération des revenus patrimoniaux des établissement
publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance pour
leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers (art 206-5 CGI)
Augmenter les dépenses de
recherche
évaluation 2011 :
non évaluée
"faute de suivi et de données disponibles"
Imputation sur le revenu global du déficit provenant des
frais de brevet et de maintenance (art 156-I bis CGI)
Augmenter les cessions de
licences et brevets
évaluation 2011
:
dans son rapport publié en 2011, le comité d’évaluation des dépenses fiscales
a attribué un score de
3/3, soit jugée efficace
Crédit d'impôt recherche (art 244 quater B du CGI)
Augmenter les dépenses de
recherche
évaluation 2011:
dans son rapport publié en 2011, le comité d’évaluation des dépenses fiscales
a attribué un score de
3/3, soit jugée efficace ;
évaluation 2019:
l'avis de synthèse de la commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation (CNEPI) conclut
que la réforme du CIR de 2008 a atteint sa première cible : la croissance des dépenses de recherche et de
développement de ses bénéficiaires dans une période pourtant marquée par la crise économique et la poursuite du
mouvement de désindustrialisation de l’économie française;
évaluations 2021:
Le rapport d’information « sur l’évaluation de la politique industrielle » déposé à l’Assemblé
nationale
le 21 janvier 2021
souligne la limite des études réalisées jusqu’ici qui « n’ont pas été en mesure de quantifier
précisément l’effet d’entraînement du CIR sur l’effort de R&D des entreprises, ni a fortiori son impact sur le
développement futur de celles-ci. » En effet, l’effet multiplicateur du CIR sur la dépense de R&D
paraît incertain
(compris entre 0,9 et 1,5 ).
mai 2021:
le rapport IPP n°33 complémentaire commandé par le CNEPI confirme que le recours au CIR s'accompagne
"d’une hausse de l’emploi d’ingénieurs, de la probabilité de déposer un brevet ainsi que d'une hausse transitoire de
l'investissement. Cependant l'étude met en évidence que la réforme de 2008 n'a eu qu'un impact positif modéré sur les
variables d’activité de R&D des entreprises et qu'un mode de calcul du CIR plus généreux a surtout desserré les
contraintes financières des bénéficiaires dans la période de crise économique.
juin 2021
: rapport d'évaluation du CIR de la CNEPI
septembre 2021:
la Direction générale du Trésor, dans sa note, « Évaluation de la réforme du Crédit d’Impôt Recherche
de 2008 » conclut que la réforme du CIR
de 2008 aurait permis d’accroître l’activité de 0,5 point de PIB et de créer 30 000
emplois 15 ans plus tard, les effets mettant du temps à se matérialiser. À long terme, la réforme permettrait de
rehausser l’activité de 0,8 point de PIB et de créer 60 000 emplois.
Réduction d'impôt pour frais de scolarité dans
l'enseignement supérieur (art 199 quater F CGI)
Développer l'enseignement
supérieur
évaluation
2011
- dans son rapport publié en 2011, le comité d’évaluation des dépenses fiscales
a attribué
note de 1
sur 3 pour son volet « enseignement supérieur » (de 0/3 pour le volet enseignement secondaire).
Réduction d'impôt au titre de la souscription de parts de
fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI, art
199 terdecies-0 A, VI CGI)
Orienter l'épargne vers le
capital-risque
évaluation 2011
:
dans son rapport publié en 2011, le comité d’évaluation des dépenses fiscales
a attribué un score de
1/3
Exonération totale ou partielles des bénéfices réalisés par
les JEI et les JEU
(art 44 sexies_O A CGI)
Augmenter les dépenses de
recherche (jeunes
entreprises)
évaluation 2011
:
dans son rapport publié en 2011, le comité d’évaluation des dépenses fiscales
a attribué un score de
1/3;
évaluation 2015
: La mission IGAS-IGF de revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales
spécifiques de juin 2015 a porté une évaluation positive sur le dispositif JEI. En revanche, la mission IGAS-IGF a porté
une évaluation négative sur le dispositif JEU, s’appuyant notamment sur la recommandation de la Cour des comptes,
dans son rapport d'évaluation sur les dispositifs de soutien à la création d'entreprises de 2012, de suppression du
dispositif JEU ou de fusion avec le dispositif JEI en raison de son faible taux de recours et des coûts liés à la gestion
séparée de deux dispositifs.
évaluation 2020
(Plan d’évaluation du régime 40391, régime cadre des aides d’État françaises à la recherche, au
développement et à l’innovation (RDI), validé par la Commission européenne)
:
le rapport daté d’octobre 2020 conclut à
un effet favorable sur la dynamique d’emploi au sein des JEI mais indique que les bénéfices du dispositif pourraient ne
concerner qu’une faible proportion de JEI, sans que les auteurs du rapport n’aient apparemment déterminé laquelle, ou
dégagé des critères permettant de déterminer quelles entreprises tirent le meilleur profit du dispositif.
- il ne semble pas possible à ce stade de démontrer un impact statistiquement significatif de l’aide si elle intervient
tardivement
évaluation 2021
: INSEE Analyses, n°68 – octobre 2021. L'analyse conclut à un effet faible et incertain sur l’emploi des
entreprises bénéficiaires.
Exoneration des dividendes perçus par l'associé unique
d'une SNUIR (IR) (art 163 quinquies C bis CGI)
Orienter l'épargne vers le
capital-risque
Non évaluée
Exonération d'impôt sur le revenu (sur option) des salaires
perçus par les jeunes au titre d'une activité exercée
pendant leurs études secondaires ou supérieures (art 81-
36°CGI)
Aider les étudiants qui
travaillent. Développer
l'emploi estudiantin.
Non évaluée
Crédit d'impôt à raison des intérêts des prêts souscrits
entre le 1er sept 2005 et le 31 déc 2008 (art 200 terdecies
CGI)
Développer l'enseignement
supérieur (étudiants
modestes)
évaluation en 2011
:
dans son rapport publié en 2011, le comité d’évaluation des dépenses fiscales
a attribué un score
de 0/3, soit jugée inefficace
Exonération des établissements publics de recherche, des
établissements publics d'enseignement supérieur, des
personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de
recherche et d'enseignement supérieur et des fondations
d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs
revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service
Augmenter les dépenses de
recherche (universités)
Non évaluée
Crédit d'impôt de faveur de l'innovation (art 244 quater B-
Iik, 199 ter B, 220 B, 223 O-1-b CGI)
Augmenter les dépenses de
recherche et d'innovation
évaluation 2019
: le rapport de l'INSSE de décembre 2019 conclut à un effet positif sur emploi et chiffre d'affaire, mais à
des effets sur les nouveaux produits contradictoires selon la méthode appliquée- Enfin l'introduction du CII a eu pour
effet la baisse de dépenses déclarées dans le cadre du CIR
216
COUR DES COMPTES
Tableau n° 18 :
évolution des estimations du montant de la dépense
fiscale relative au CIR
Source : Voies et Moyens, tome II, PLF 2013 à 2022.
La méthode de chiffrage utilisée pour les prévisions de la dépense
fiscale relative au CIR procède en plusieurs étapes :
- La prévision de créance est issue du fichier MVC de la DGFiP
jusqu’au millésime 2019 puis, pour les millésimes suivants, en appliquant
un taux de croissance égal à celui du PIB sur la dépense intérieure de
recherche et développement des entreprises (DIRDE), à laquelle est ensuite
appliqué un taux de subvention du CIR (CIR versé rapporté à la DIRDE) ;
-La créance au titre de chaque millésime est ensuite supposée
s’imputer pendant les six années suivantes
205
, à un rythme déterminé par
une clé de répartition correspondant à la chronique moyenne observée pour
les millésimes passés ;
- Les imputations de créances au titre des différents millésimes
passés pour une année donnée sont ensuite sommées pour obtenir la
dépense fiscale totale par année.
Il convient de rappeler que les chiffrages du coût 2020 du CIR en
PLF 2020 (6,5
Md€) et 2021 (6,6
Md€), réalisés en 2019 et 2020
respectivement, sont des prévisions. En revanche, le PLF 2022 présente le
205
Théoriquement, le CIR de l’année N vient diminuer l’IS entre N+1 et N+4 selon les
règles suivantes
: i) les PME (près du tiers de la créance CIR) peuvent bénéficier d’une
restitution totale en N+1, ii) les autres entreprises imputent leur créance CIR sur l’IS
des années N+1 à N+3 (par ordre de priorité) avec un reliquat restitué en N+4.
Par ailleurs, il est fait l’hypothèse que
le reliquat de créance non consommé au terme
de N+6 est considéré comme jamais consommé.
en M €
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
chiffrage PLF 2013
2 850
3 350
chiffrage PLF 2014
3 370
4 050
5 800
chiffrage PLF 2015
3 269
5 550
5 340
Chiffrage PLF 2016
5 108
5 270
5 510
Chiffrage PLF 2017
5 094
5 420
5 505
Chiffrage PLF 2018
5 555
5 707
5 802
Chiffrage PLF 2019
6 100
6 000
6 200
Chiffrage PLF 2020
6 200
6 500
6 500
Chiffrage PLF 2021
6 400
6 600
6 400
Chiffrage PLF 2022
7 460
6 520
7 430
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
217
coût observé de la dépense fiscale pour 2020 (7,5
Md€). Celui
-ci concerne
les millésimes de créances de 2014 à 2019.
Graphique n° 1 :
remboursement mensuel du CIR
: un début d’année
2021 moins dynamique que 2020
Source : Direction de la législation fiscale.
218
COUR DES COMPTES
Annexe n° 8 :
: dépenses supplémentaires et
moindres dépenses liées à la crise sanitaire
Tableau n° 19 :
synthèse des effets budgétaires de la crise sanitaire
Source
: Cour des comptes d’après réponses des
administrations évolution 2020-2021 des dépenses
supplémentaires imputables à la crise sanitaire
(M€)
Total dépenses supplémentaires
454,51
554,31
dont soutien à l'aéronautique
85,00
340,00
Dépenses sur CVEC
31,70
16,70
Moindres dépenses:
-34,45
-8,53
Total MIRES
451,76
562,48
Intitulé de la dépense
Montant de
CP 2020
(M€)
Montant de
CP 2021
(M€)
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
219
Source
: Cour des comptes d’après réponses des administrations
Selon la direction du budget, la dépense sur le programme 150 liée au tutorat de
16
M€ en 2020 était une anticipation dans la mesure où le recrutement
des tuteurs
n’a
été mis en place q
u’en décembre 2020, et la dépense effective sur le mois de décembre
2020 est estimée à 2
M€, les 14
M€ restant auraient donc été exécutés en 2021, ce qui
impliquerait un soutien plus important des opérateurs en 2021 qu’en 2020.
142
Dotation aux établissement publics pour la mise à niveau des outils numériques
1,6
142
Dotation aux établissements publics pour faire face à la baisse des ressources
propres
1,5
142
aide exceptionnelle 150 € en complément de la mensualité de bourse de décembre
2020*
0,52
142
versement exceptionnel d’1 mois de bourse sur critères sociaux au-delà du 30 juin
en cas de report d’examen ou de concours *
0,02
Sous-total P142
3,64
0
192
dépenses du groupe d'écoles (GMT, GENES, LNE )
4,06
0,21
Sous-total P192
4,06
0,21
150
Prime covid
5,6
150
Tutorat
16
2,4
150
Accompagnement psychologique des étudiants
0,2
3,9
150
Prolongation des contrats doctoraux
21,9
33,8
150
Surcoût hébergement restauration
4,6
150
Surcoûts Covid établissements fragiles
5,4
150
Test Covid
8,5
Sous total 150
53,7
48,6
231
Compensation des pertes exploitations restauration et logement des CROUS suite
au confinement et coût de la mesure du repas à 1€
80
66
231
Accompagnement du réseau des œuvres pour son action pendant la crise sanitaire.
7,5
231
gel de l'indexation des loyers sur l'IRL
7
10,7
231
Versement d'un mois de bourse supplémentaire aux BCS en juillet pour report
d'examen
16,5
231
Versement BCS majorée en décembre (Aide exceptionnelle COVID 150 €)
112,2
231
Mensualités complémentaires de bourse pour report de stage
1
231
Effet de structure sur les BCS lié à la crise sanitaire
9,6
24,3
231
Aide exceptionnelle COVID 200 € APESUM
10,1
231
Majoration des aides spécifiques
10
13
Sous total 231
246,40
121,5
172
Surcoûts Covid
3
172
Prolongation contrats doctoraux (y compris CIFRE)
6,6
13
172
Actions de recherche et projet innovation
44,85
31
172
Europe et international
3,2
172
Prime Covid
4,06
Sous total 172
61,71
44
190
Soutien à l'aéronautique
85
340
Sous total 190
85,00
340
MIRES
Total dépenses supplémentaires
454,51
554,31
Montant de
CP 2020 (M€)
Montant de
CP 2021 (M€)
Numéro
Progr.
Intitulé de la dépense
220
COUR DES COMPTES
Tableau n° 20 :
évolution 2020-2021
de l’uti
lisation de la taxe affectée
CVEC en soutien aux étudiants en période de crise sanitaire
(M€)
Source
: Cour des comptes d’après réponses des administrations
–
Données
provisoires pour 2021
Tableau n° 21 :
évolution 2020-2021 des moindres dépenses
imputables à la crise sanitaire
(M€)
Source
: Cour des comptes d’après réponses des administrations
Numéro
Progr.
Intitulé de la dépense
Montant de
CP 2020 (M€)
Commentaire
2020
Montant de CP
2021 (M€)
Commentaire
2021
150
Dépenses sociales sur
CVEC (usage
exceptionnel
établissements) (taxe
affectée )
25,3
Versement par les établissements sur fonds
CVEC afin de soutenir les étudiants ( satisfaction
des besoins alimentaires;
financement d’outils
informatiques, d’accès Internet ou d’heures de
téléphone afin de lutter contre l’isolement
numérique ; soutien financier des étudiants qui
avaient perdu à cause du confinement un job
étudiant ou un stage gratifié).
9
Dépense entre le 1
er
janvier 2021 et le 8
octobre 2021
231
Dépenses sociales sur
CVEC (dispositifs
CNOUS) (taxe
affectée )
6,4
Les référents étudiants recrutés depuis le début
de la crise en mars 2020 l’ont été de manière
exceptionnelle sur les fonds de la CVEC.
7,7
Prévisions en attente
d'un retour sur le
niveau d'exécution.
Total
31,7
16,7
142
Enseignement supérieur et recherche agricoles
Aide à la mobilité internationale
0,487
0,215
192
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
moindres dépenses écoles (GMT,
GENES, LNE)
10,76
0,72
190
Recherche dans les domaines de l'énergie, du
développement et de la mobilité durables
IFPEN : gel des embauches
6,30
L'IFPEN a vu une très forte dégradation de ses
ressources propres, -16,8 M€ par rapport à son
budget initial (cf. réponse question 9 pour le
détail). Les réductions de dépenses visent à
contenir la dégradation de la trésorerie de l'EP.
0,00
La mesure de gel des embauches n'a pas été reconduite
au-delà de 2021 pour permettre de compenser certains
départs sur les secteurs en forte tension d'effectifs
(recours à des CDD). Néanmoins, les mesures de
modération des révisions salariales permettent de
contenir la masse salariale.
190
Recherche dans les domaines de l'énergie, du
développement et de la mobilité durables
IFPEN : réduction des frais de
fonctionnement
6,60
0,00
L'impact de la hausse du coût des matières premières sur
l'ensemble des frais de fonctionnement ainsi que la
reprise de certains déplacements ne permettent pas de
constituer des économies supplémentaires au-delà de
2021.
190
Recherche dans les domaines de l'énergie, du
développement et de la mobilité durables
IFPEN : réduction des investissements
9,30
4,80
Montant hors incidence des variations de périmètre des
participations financières. Baisse des investissements
visant à limiter une nouvelle baisse de la trésorerie en
2021.
190
Recherche dans les domaines de l'énergie, du
développement et de la mobilité durables
UGE : moindre frais de
fonctionnement
1,00
Correspond principalement à des frais de
fonctionnement
2,80
- 1,5 M€ de sous consommation de fonctionnement :
activité ralentie par la crise sanitaire
- 1,3 M€ de masse salariale d'ISS non payés en 2021
Total MIRES
34,45
0
8,53
Montant
de CP 2021
(M€)
Commentaire
2021
Numéro
Progr.
Intitulé de programme
Intitulé de la dépense
Montant
de CP 2020
(M€)
Commentaire
2020