ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
L
E TÉLÉTRAVAIL
DANS LA FONCTION
PUBLIQUE APRÈS
LA CRISE SANITAIRE
Rapport public thématique
Synthèse
Novembre 2022
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent à la suite du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Une accélération très volontariste de la mise en place
du télétravail
7
2
Concilier avec vigilance l’intérêt du service et les charges
immobilières avec le déploiement du télétravail
9
3
S’assurer de la productivité du télétravail et de l’efficacité
des modalités de contrôle des agents en télétravail
11
4
Le télétravail : une chance à saisir pour améliorer et rénover
l’offre publique de services aux usagers
13
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Le télétravail de droit commun, apparu de manière informelle dans les années
1990, a été instauré en 2012 dans la fonction publique par la loi dite Sauvadet
1
,
en reprenant la définition retenue par le code du travail .
Marginal avant le déclenchement de la crise sanitaire, le télétravail a
récemment connu deux évolutions significatives . Sur le plan juridique, le décret
du 5 mai 2020 a élargi et assoupli le recours au télétravail et l’accord collectif
du 13 juillet 2021 relatif à la mise en œuvre du télétravail dans la fonction
publique a imposé aux employeurs de la fonction publique de négocier ou
renégocier leur dispositif de télétravail . Sur un plan pratique, le recours, certes
contraint, au télétravail durant la pandémie liée à la Covid-19, a ouvert la voie
à sa banalisation .
1 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des
conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les
discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Une accélération très volontariste
de la mise en place du télétravail
Le télétravail avait connu, essentiel-
lement dans la fonction publique
de l’État (FPE), un développement
sensible au début des années 2010 .
Pour autant, au déclenchement de
la crise sanitaire, il restait un mode de
travail peu usité . Le besoin impérieux
d’assurer la continuité des services
publics lors des confinements a profon-
dément modifié cette situation .
Si le décret du 5 mai 2020 a laissé des
marges de manœuvre importantes aux
employeurs publics pour organiser le
télétravail, l’accord du 13 juillet 2021
a bousculé cette approche en leur
imposant
d’ouvrir
la
possibilité
de
télétravailler,
sauf
à
justifier
d’une
impossibilité .
Ce
changement
de
paradigme est intervenu alors même que
les enseignements de la massification
du télétravail durant la crise sanitaire
n’ont pas encore été tirés .
La première réunion du comité de
suivi de l’accord national, tenue en
mars 2022, a montré que si, dans la
FPE, du moins pour les ministères,
les négociations collectives ont eu
lieu, la situation est en revanche très
contrastée dans la fonction publique
territoriale
(FPT)
et
la
fonction
publique hospitalière (FPH), où le
déploiement du télétravail n’est pas
une priorité . Malgré tout, la période
récente
se
caractérise
par
une
progression importante du nombre de
télétravailleurs, cantonnée cependant
aux fonctions administratives sans
contact avec le public .
Cette progression s’est imposée au
dernier trimestre 2021 aux décideurs
publics dans des délais très brefs sans
avoir été sous-tendue par une ré-
flexion d’ensemble et prospective sur
la gestion des services publics .
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La
place
nouvelle
du
télétravail
constitue
un
défi
stratégique
et
opérationnel
pour
les
employeurs
publics, tant sur un plan matériel
que d’un point de vue managérial .
Ils
ont
d’ores
et
déjà fourni
un
effort
budgétaire
important
pour
doter
leurs
agents
en
matériels
nomades
et
les
services
en
solutions d’audioconférences et de
visioconférences,
mais
aussi
pour
dispenser des formations, nécessaires
à une pratique et des outils inconnus
de nombreux agents . De même, il a
été déterminant de vite adapter les
infrastructures informatiques .
Si l’effort d’équipement individuel des
agents paraît achevé (il sera néanmoins
indispensable
de
réaliser
des
investissements de renouvellement
d’autant plus importants qu’ils seront
à
effectuer
simultanément
dans
beaucoup d’administrations), il est à
parachever pour les infrastructures
informatiques .
À
court
terme,
il
importe aussi d’améliorer rapidement
le
fonctionnement
technique
des
visioconférences, consubstantielles de
la pratique du télétravail et sujet de
crispation, compte tenu des difficultés
d’usages rencontrées .
Par ailleurs, la pratique accrue du
télétravail
pose
la
question
de
l’utilisation de l’immobilier et de son
coût . Alors que, dans le secteur privé,
le lien a été fréquemment établi entre
mise en œuvre du télétravail à grande
échelle et réduction des surfaces de
bureaux, la réflexion est loin d’être
achevée au sein de la sphère publique .
La Cour considère que les employeurs
publics devraient à partir d’un certain
seuil (par exemple pour les agents
durablement en télétravail pour plus
de 50 % de leur temps de travail
hebdomadaire ou lorsque la quotité
de télétravail retenue pour le service
est de trois jours) enclencher une
dynamique similaire .
Surtout,
le
développement
du
télétravail dans la fonction publique
ne devrait se poursuivre qu’en prenant
nettement en compte l’intérêt du
service . Cet impératif s’impose dans
un contexte où, en pratique, coexistent
deux approches du télétravail : l’une
dans
laquelle
celui-ci
résulte
des
demandes individuelles des agents,
que la hiérarchie accepte largement
dans une optique d’amélioration de
la qualité de vie au travail, l’autre, plus
ambitieuse, dans laquelle il constitue
un mode d’organisation élaboré par
l’employeur dans l’intérêt du service
et des agents .
Concilier avec vigilance
l’intérêt du service et les charges
immobilières avec le déploiement
du télétravail
2
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Or,
faute
d’une
phase
lente
de
montée en charge du télétravail, les
employeurs publics ont répondu aux
défis, partagés avec les organisations
syndicales, du maintien du collectif
de
travail
et
d’une
organisation
efficace du service, essentiellement
en contingentant la quotité de jours
de télétravail accordée, ce qui paraît
adapté eu égard au contexte .
Si
l’augmentation
des
quotités
de
télétravail
jusqu’à
trois
jours
hebdomadaires, dont la possibilité a été
rappelée par l’accord du 13 juillet 2021,
devait se généraliser, il conviendrait
que les employeurs publics s’assurent
a minima
préalablement, avec une
grande
vigilance,
du
maintien
du
niveau de service .
Au total, le développement réussi du
télétravail implique que désormais,
les employeurs publics s’inscrivent
davantage
dans
une
approche
systémique .
Concilier avec vigilance l’intérêt du service
et les charges immobilières avec le déploiement
du télétravail
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une fois le déploiement du télétravail
achevé, la massification de celui-ci
dans la fonction publique soulève
deux écueils auxquels les employeurs
publics doivent se confronter .
Indépendamment du fait que certaines
pratiques
doivent
être
proscrites
(par exemple la transformation des
périodes de temps partiel en plages de
temps télétravaillés), les employeurs
doivent
d’une
part
s’assurer
que
le
télétravail
ne
dégrade
pas
la
productivité globale de leurs services,
sujet en débat en l’absence d’études
faisant consensus . Ils doivent d’autre
part, mettre en place des modalités
de contrôle opérantes des agents en
télétravail en apportant un cadre et un
appui au management de proximité, à
la fois pour des raisons de productivité
mais aussi d’équité entre les agents .
Si la mise en place récente et toujours
en
cours
du
télétravail
de
droit
commun a limité la capacité des
juridictions financières à formuler des
constats sur ces thématiques, celles-ci
feront l’objet de leur vigilance dans les
contrôles futurs .
S’assurer de la productivité
du télétravail et de l’efficacité
des modalités de contrôle
des agents en télétravail
3
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le télétravail : une chance à saisir
pour améliorer et rénover l’offre
publique de services aux usagers
4
Même
si
le
télétravail
demeure
essentiellement un outil d’amélioration
de la qualité de vie au travail, un
nombre
croissant
d’employeurs
publics estiment (et formalisent dans
leur règlement intérieur, charte, etc .)
que le télétravail a aussi pour objectif
de construire de nouveaux collectifs
de travail centrés sur les résultats
et la qualité du service . Pour autant,
en pratique, la Cour constate qu’un
nombre
significatif
d’employeurs
publics se satisfont à l’heure actuelle
de ce que la mise en place du télétravail
n’ait pas dégradé le fonctionnement
des services .
Cette attitude doit être dépassée car
le télétravail offre un riche potentiel
d’amélioration du service public .
En incitant au développement du
télétravail dans les secteurs public
et privé, la crise sanitaire a permis
de familiariser une part croissante
de la population avec les nouvelles
technologies
de
l’information
et
de
la
communication .
Cette
évolution est de nature à favoriser
l’essor de modalités de réalisation
du
service
public
distinctes
mais
assez
proches
du
télétravail,
tels
que
le
téléenseignement
ou
la
téléconsultation
médicale .
Si
le
téléenseignement n’a
a priori
pas
vocation à être mis en œuvre de façon
généralisée hors période de crise, il
offre de nouvelles perspectives pour
dispenser
certains
enseignements
ou répondre à certaines situations
géographiques .
L’essor
de
la
téléconsultation dans le secteur de la
médecine libérale pourrait, par effet
d’entraînement,
contribuer
à
son
développement à l’hôpital .
Outre la gestion encore actuelle des
« cas contact », le télétravail permet
de mieux mobiliser les agents et de
les faire participer au service public
dans les cas où les déplacements
physiques sont difficiles . Le télétravail
peut aussi être utilisé à titre pérenne
pour
renforcer
l’attractivité
de
fonctions délaissées par les agents,
à titre transitoire quand il s’agit de
déménagements de services ou de de
mutations géographiques .
Surtout,
la
Cour
identifie
deux
voies permettant au télétravail de
contribuer directement à améliorer le
service à l’usager .
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le télétravail : une chance à saisir
pour améliorer et rénover l’offre publique
de services aux usagers
D’une part, il serait très profitable de
l’utiliser comme un levier pour élargir
les plages de contact des usagers avec
l’administration, ce qui répond à une
forte demande de ces derniers ; d’autre
part, il constitue une opportunité pour
développer une offre de contact par
visioconférence, qui deviendrait alors
un quatrième canal de contact
2
avec
l’usager, limitant alors les effets parfois
dénoncés de la dématérialisation des
procédures .
Tous
ces
avantages,
avérés
ou
potentiels,
militent
pour
que
les
employeurs publics s’emparent de
ces chantiers, afin que le télétravail
s’impose comme un axe majeur de la
modernisation des services publics, au
bénéfice des agents et des usagers .
2 Les trois autres canaux étant l’accueil physique, le téléphone et l’Internet .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
1.
Promouvoir
la
diffusion
d’un
outil de visioconférence souverain
utilisable
par
tous
les
services
de
l’État
et
offrant
un
confort
d’utilisation équivalent aux outils
accessibles au grand public
(Services
de la Première ministre (Dinum),
Ministère de la transformation et de
la fonction publiques (DITP))
2.
Tenir à jour la liste des outils
numériques répondant aux normes
de sécurité requises et en promouvoir
l’usage
(Services de la Première
ministre (Dinum et Anssi))
3.
Tirer les conséquences immobilières
du
télétravail
dans
toutes
ses
dimensions et recourir aux tiers-lieux
administratifs en se fondant sur des
besoins dûment identifiés
(Ministère
de l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique
(DIE), tous employeurs publics)
4.
Assurer la diffusion, via le comité
de suivi de l’accord du 13 juillet 2021,
des
bonnes
pratiques
rendant
effectif le droit à la déconnexion
(Ministère de la transformation et
de la fonction publiques (DGAFP),
Ministère de l’intérieur et des outre-
mer,
Ministère
de
la
transition
écologique et de la cohésion des
territoires (DGCL), Ministère de la
santé et de la prévention (DGOS))
5.
Mentionner,
dans
les
accords
collectifs,
l’emploi
du
télétravail
pour accompagner transitoirement
les mobilités professionnelles et
les
réorganisations
de
services
impliquant
des
mutations
géographiques
(Ministère
de
la
transformation et de la fonction
publiques
(DGAFP),
Ministère
de
l’intérieur
et
des
outre-mer,
Ministère de la transition écologique
et de la cohésion des territoires
(DGCL), Ministère de la santé et de la
prévention (DGOS))
6.
Prévoir, dans les accords de mise
en œuvre du télétravail, le recours
au télétravail pour élargir les plages
horaires de contact des services
avec les usagers
(Ministère de la
transformation et de la fonction
publiques
(DGAFP),
Ministère
de
l’intérieur et des outre-mer, Ministère
de la transition écologique et de
la cohésion des territoires (DGCL),
Ministère
de
la
santé
et
de
la
prévention (DGOS))
7.
Amplifier le développement du
recours
à
la
visioconférence
en
complément de l’accueil physique et
téléphonique des usagers
(Ministère
de la transformation et de la fonction
publiques (DITP))