NOTE SUR
:
LA SITUATION
FINANCIÈRE
DE
L’ÉTAT
À FIN 2023
D’après le compte
général de l’État
Exercice 2023
AVRIL 2024
•
Sommaire
Procédures et méthodes
................................................................................
5
Synthèse
.........................................................................................................
7
Introduction
..................................................................................................
13
Chapitre I
Une hausse de l’endettement, conséquence
d’une
situation nette qui continue de se dégrader
.....................................
15
I -
Une faible progression des actifs de l’État
................................................
16
A - Des immobilisations incorporelles dont la valeur progresse faiblement
.........
17
B - Les immobilisations corporelles : un ensemble hétérogène, une hausse
de valeur limitée en 2023
......................................................................................
18
C - Les immobilisations financières : une hausse sensible soutenue par
l’évolution de la valeur d’EDF
.............................................................................
20
II - D
es ressources constituées pour l’essentiel par un endettement
financier en croissance
...................................................................................
24
A - Un besoin en fonds de roulement moins favorable en 2023 du fait des
boucliers tarifaires sur l’énergie
...........................................................................
24
B - Des provisions pour risques et charges en hausse du fait des mesures
de soutien face à l’inflation
...................................................................................
26
C -
Une progression de l’endettement financier net retraité de 153
Md€
.............
27
Chapitre II Un résultat toujours fortement négatif en 2023
...................
33
I - Une perte qui se réduit mais reste nettement supérieure à celle
d’avant la crise sanitaire
.................................................................................
34
II - Les produits régaliens : un montant stable, une composition en évolution
.......
36
III - Des charges nettes en baisse pour des raisons en partie non pérennes
..........
38
A - Une diminution des charges de fonctionnement liée à la non
recondu
ction d’évènements spécifiques à 2022
....................................................
39
B -
Malgré la sortie de crise, des charges d’intervention toujours aussi
importantes
...........................................................................................................
41
C -
Une baisse des charges financières qui n’exclut pas une augmentation
des charges d’intérêts en 2023
..............................................................................
44
Chapitre III Des engagements hors bilan élevés et en hausse,
du fait de la baisse des taux
d’intérêt
.........................................................
49
I - Des engagements de retraite dont la hausse sensible reflète surtout
la
baisse des taux d’intérêt
.................................................................................
51
II -
Des engagements de l’État au titre de
sa mission de régulateur
économique et social en hausse de plus de 50 Md€
.......................................
52
COUR DES COMPTES
4
III - Des engagements financiers qui augmentent du fait
du
dynamisme de l’épargne réglementée
.......................................................
53
Liste des abréviations
..................................................................................
57
Annexes
.........................................................................................................
59
•
Procédures et méthodes
La présente note s’inscrit dans le cadre des travaux
de la Cour des
comptes sur les finances publiques. Elle présente la situation financière de
l’État à partir des données du compte général de l’État au 31 décembre 202
3.
Elle a été élaborée dans le respect des trois principes qui gouvernent
l’organisation et l’activité de la Cour : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
La Cour des comptes a publié le 17 avril 2024
l’acte de certification
des comptes de l’État, établi chaque année en application de l’article 58 de
la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). La Cour certifie que,
sous réserve des incidences des problèmes décrits dans la section
« Fondement
de l’opinion avec réserve », le compte général de l’État est, au
regard du recueil des normes comptables de l’État, régulier et sincère, et
donne, dans tous ses aspects significatifs, une image fidèle du résultat des
opérations l’exercice 202
3, arrêté le 10 avril 2024, ainsi que de la situation
financière et du patrimoine de l’État à la clôture de l’exercice. Dans la
continuité de ce rapport, la présente note procède à une analyse des
différents postes et documents annexes du compte général de l’État.
Elle a
été délibérée le 15 avril 2024 par la première chambre.
Les publications de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur
le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes : www.ccomptes.fr.
Synthèse
Publié annuellement en application de la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF)
, le compte général de l’État (CGE) présente le
résultat, le bilan et les
engagements hors bilan de l’État selon des principes
comparables à ceux appliqués par les entreprises. Enrichi par des notes
détaillées et divers rapports explicatifs ou de présentation produits par
l’administration, il vient compléter, d’une part
,
l’analyse de l’exécution du
budget de l’État
et
, d’autre part
, les données de la comptabilité nationale.
Graphique n° 1 :
évolution du résultat et de la situation nette
de
l’État entre 2018 et 2023, en Md€
Source : Cour des comptes, à partir du CGE
La Cour des comptes assure chaque année, conformément à la
LOLF, la certification des comptes de l’État. Pour 2023, ces comptes ont
fait l’objet d’une certification avec réserve. La Cour y a relevé en effet
plusieurs anomalies significatives et insuffisances d’éléments probants
1
.
1
Cour des comptes,
Certification des comptes de l’État –
Exercice 2023
, avril 2024.
COUR DES COMPTES
8
L
a présente note analyse la situation financière de l’État en 2023, en
s’appuyant sur le compte général de l’État et sur les travaux effectués à
l’occasion de l’audit des comptes.
Un endettement toujours croissant
Fin 2023, l’endettement financier net de l’État s’élevait
à
2 672
Md€, contre 2 519 Md€ fin 2022, soit une augmentation de 153
Md€
sur l’exercice. Il représente désormais 8,5 années de produits régaliens
nets, contre 7,9 années un an auparavant.
Le besoin de financement généré par les opérations
courantes s’est
élevé à 133 Md€. Les produits régaliens nets, c’est
-à-dire principalement
les impôts, ont en effet été insuffisants pour financer les décaissements liés
aux différentes charges (de fonctionnement, d’intervention, financières).
L’évolution d
es dettes et des créances non financières a également pesé
défavorablement sur ce poste, à hauteur de 23
Md€, notamment du fait des
acomptes versés au titre des boucliers tarifaires sur l’énergie. En 2023,
l’État a payé en moyenne un peu plus rapidement se
s créanciers, ce qui,
toutes choses égales par ailleurs, a accru ses besoins de trésorerie.
Les opérations d’investissement se sont traduites quant à elles par
un besoin de financement de 20 Md€, car les acquisitions et dotations en
capital (25 Md€) ont ét
é très supérieures aux cessions et aux autres
variations (5 Md€). Les principaux investissements sont liés aux opérations
de reprise de 100 % du capital d’EDF (8,6 Md€) et aux acquisitions
immobilières et militaires (14 Md€).
Ces besoins totaux de 153 Md€
pour les opérations courantes et pour
l’investissement ont été couverts par une augmentation de l’endettement
financier net (après déduction de la trésorerie disponible) de l’État de
même montant. Les dettes financières
stricto sensu
n’ont cependant
augmenté que de 118
Md€, la trésorerie nette ayant été réduite de 35 Md€.
La trésorerie nette de l’État est donc de plus en plus négative. D’un
côté, l’État dispose de liquidités diverses (35 Md€ fin 2023, contre 82 Md€
un an plus tôt), mais, de l’autre, il est
débiteur vis-à-vis de divers
« correspondants du Trésor », notamment les collectivités territoriales,
pour des montants de liquidités très importants (165 Md€ fin 2023 contre
176 Md€ un an plus tôt).
SYNTHÈSE
9
Un résultat qui reste fortement négatif en 2023
Le résu
ltat comptable de l’État est fortement négatif en 2023, à
-
125
Md€
2
. Si ce chiffre montre une amélioration de 33
Md€ par rapport à
2022, il équivaut à 39
% des produits régaliens nets de l’année, ce qui reste
une proportion considérable. À défaut d’équilibre, 2023 n’a pas permis de
retrouver les niveaux de résultat négatif observés antérieurement à la crise
sanitaire de 2020 (-
70 Md€ en moyenne entre 2013 et 2019).
Le résultat de 2023 reflète, d’une part, une remarquable stabilité du
montant des produits ré
galiens de l’État, bien que leur structure évolue sur
le moyen terme et
, d’autre part, une baisse des charges nettes, pour des
raisons qui sont en partie non pérennes.
Les produits régaliens nets, c’est
-à-dire principalement les impôts,
hors produits ratta
chables aux charges de fonctionnement, d’intervention
ou financières et hors ressources propres de l’Union européenne, sont
stables en valeur (316 Md€ contre 317 Md€ en 2022)
3
. Cependant leur
composition change. On observe notamment une baisse des produits de
TVA, d’impôt sur les sociétés, de TICPE, une stabilité de l’impôt sur le
revenu et une augmentation des autres produits fiscaux. Cette évolution est
en partie due aux réformes de la fiscalité locale, qui ont conduit à affecter
directement aux collectivités territoriales une fraction croissante de
produits de TVA, et en partie à un effet conjoncturel.
Les charges nettes sont présentées dans le compte général de l’État
par catégorie (fonctionnement, interventions, financières) et après
déduction des produ
its qui leur sont affectés. Elles ont atteint 441 Md€ en
2023, soit une diminution 34 Md€ par rapport à 2022.
Les charges nettes de fonctionnement, regroupant principalement la
rémunération
des
personnels,
les
achats,
l’amortissement
des
immobilisations, certaines provisions et divers produits liés, ont diminué
de 8
Md€, essentiellement du fait d’éléments non récurrents. Ainsi, les
charges de 2022 intégraient une dotation aux provisions de 8,3
Md€ au titre
2
Par comparaison, le déficit budgétaire, calculé selon les normes propres à la
comptabilité budgétaire, a atteint 173 Md€, en dégradation de 22 Md€ par rapport à
l’exercice précédent. Les principales différences concernent les investissements,
comptés en dépenses, et les charges financières, qui sont réparties différemment dans
le temps dans la comptabilité budgétaire.
3
Par comparaison, les recettes fiscales nettes de l’
État en comptabilité budgétaire ont
baissé de 7,4 Md€ (322,9 Md€ en 2023 contre 330,3 Md€ en 2022)
. La différence
provient principalement
du traitement de l’impôt sur les sociétés, dont les acomptes
sont considérés comme des recettes définitives en comptabilité budgétaire mais non en
comptabilité générale.
COUR DES COMPTES
10
du contentieux opposant EDF à l’État sur les boucl
iers tarifaires. La fin de
certains litiges fiscaux a par ailleurs conduit à des reprises de provision.
Ces effets favorables mais ponctuels masquent des augmentations plus
durables, comme celle des charges de personnel (+ 6,6 Md€, soit 4,2
%).
S’agissant
des interventions, qui comprennent notamment les
transferts aux ménages, aux entreprises, aux collectivités territoriales et à
divers organismes publics, les charges nettes diminuent de 4,3 Md€ après
déduction de divers produits. Cette baisse est due principalement à la
subvention reçue au titre du plan de relance européen, qui vient en
diminution des charges brutes. Hors contributions reçues de tiers, les
charges d’intervention augmentent de 5,2 Md€.
Enfin, les charges financières nettes, qui comprennent les intérêts
sur la dette, mais aussi diverses charges et produits rattachables au
financement de l’État comme les coûts d’indexation, baissent de 22 Md€
sur l’exercice. Ce mouvement s’explique principalement par le caractère
non récurrent de la reprise de la dette de SNCF Réseau comptabilisée en
2022 (10 Md€) et par la baisse de la charge d’indexation relative au capital
de certains emprunts (14,5 Md€). Cette charge d’indexation a bénéficié de
la baisse de l’inflation sur l’exercice, alors que les charges d’intérêts
stricto
sensu
ont augmenté quant à elles de 5,1
Md€.
Les engagements hors bilan, une hausse liée principalement,
en
2023, à la baisse des taux d’intérêt
Les comptes de l’État recensent la valeur des engagements financiers
pris par l’État, mais
qui ne figurent pas parmi ses dettes car la charge
correspondante n’est qu’une éventualité, ou ne peut pas être chiffrée avec
précision. Il peut s’agir de garanties de dettes de certaines entités,
d
’engagement
s de paiement de retraites, etc. De même, ils mentionnent les
engagements reçus par l’État mais qui ne peuvent être comptabilisés en
produits. On parle, selon le cas, d’engagements «
hors bilan » donnés ou reçus.
La valeur des engagements hors bilan donnés par l’État est en
augmentation de 267 Md€ sur l’année 2023 et atteint plus de 4
000 Md€
fin 2023.
Ils comprennent principalement les engagements pris au titre de la
retraite des fonctionnaires de l’État et assimilés (45
% du total). Ont une
place également importante (38 %) les engagements pris dans le cadre
d’accords bien définis avec des tiers, comme les garanties de protection des
épargnants ou divers engagements contractuels de nature financière. Les
autres engagements sont ceux que l’État prend au titre de sa mission de
régulateur économique et social. Cette catégorie inclut notamment le
SYNTHÈSE
11
financement futur des retraites des régimes spéciaux et les estimations de
charges futures pour diverses politiques publiques comme le service public
de l’énergie ou les aides au titre du handicap et de la dépendan
ce (17 %).
L’augmentation de la valeur actuelle nette des engagements en 2023
s’explique largement par la baisse du taux utilisé pour leur actualisation,
passé de 0,91 % en 2022 à 0,55 % en 2023
4
. Cette évolution reflète elle-
même celle des taux payés pour
les emprunts à long terme de l’État, qui
sont utilisés comme taux d’actualisation. Ce mouvement a majoré en
particulier de 114
Md€ les engagements pris au titre de la retraite des
fonctionnaires (qui ont augmenté au total de 157 Md€ sur l’exercice), alors
que la réforme des retraites, récente, n’a eu sur ce montant qu’un impact à
la baisse de 4
Md€.
4
Le mécanisme de l’actualisation p
ermet de ramener une valeur future (par exemple le
montant des
retraites à payer par l’
État en 2070) à une valeur actuelle, en considérant
qu’un euro à payer en 2070 n’est pas équivalent à un euro à payer en 2024. Le taux
d’actualisation permet de calculer
la valeur actuelle d’un euro qui sera décaissé dans le
futur. Plus il est élevé, plus la valeur actuelle est faible par rapport à la valeur future, et
inversement.
Introduction
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prescrit la
tenue d’une
comptabilité générale
de l’État fondée sur le principe de la
constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte
au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur
date de paiement ou d'encaissement.
En ce sens, la comptabilité générale diffère de la comptabilité
budgétaire,
qui est fondée sur les dates d’encaissement ou de décaissement.
La comptabilité générale permet aussi de décrire ce que l’État contrôle et
possède, mais aussi ce qu’il doit et ce qu’il peu
t être amené à payer dans le
futur.
Depuis 2006, les états financiers prévus par la LOLF sont publiés
annuellement. Ils regroupe
nt, sous le nom de compte général de l’État
(CGE), un bilan, un compte de résultat, un tableau de synthèse des
engagements hors
bilan ainsi qu’une annexe explicative. Ces documents
peuvent servir de base à un exercice d’analyse financière de l’État, que la
Cour des comptes mène dans la présente
note pour l’exercice 2023.
Le bilan de l’État, qui retrace les grandes catégories d’acti
fs détenus
par l’État et leur financement,
met en évidence, cette année encore,
l’importance de l’endettement (I). Le compte de résultat met en relation les
charges et les produits, ce qui permet
d’analyser le
résultat observé en 2023
(II). Enfin, les éléments hors bilan donnent des indications prospectives des
décaissements possibles à prévoir sur les prochains exercices (III).
•
U
ne hausse de l’endettement,
conséquence d’une situation nette qui
continue de se dégrader
Le
compte général présente le bilan comptable de l’État en classant
,
d’un côté
, les actifs par liquidité croissante (immobilisations, stocks, créances
et trésorerie active, 1
294 Md€ à fin 2023) et
,
de l’autre, les passifs (dettes,
provisions pour risques et
charges, trésorerie passive, 3 170 Md€ à fin 2023).
La situation nette de l’État représente la différence entre ses actifs,
c’est
-à-
dire ce qu’il possède, et ses passifs, c’est
-à-
dire ce qu’il doit.
Provenant pour l’essentiel du cumul des déficits de l’Ét
at, elle est négative
de 1
875 Md€ à fin 2023, contre 1
758
Md€ à fin 2022. La dégradation de
117 Md€ observée sur l’exercice est moins importante que les pertes de
125 Md€ constatées au compte de résultat 2023 car ces dernières sont
atténuées par la revalorisation de certains actifs.
Pour faciliter son analyse, la Cour présente un bilan retraitant
certains éléments du
compte général de l’État
5
. Le bilan ainsi retraité
permet la comparaison entre, d’une part,
l
es emplois, c’est
-à-dire le
patrimoine constitu
é des immobilisations qui permet d’assurer l’activité de
l’État (1
055
Md€), mais également la situation nette, (1 875 Md€) et
,
d’autre part,
les ressources (2 930
Md€). Ces dernières sont principalement
constituées de l’endettement financier net retraité auquel s’ajoutent les
provisions pour risques et charges et le besoin en fonds de roulement (BFR)
qui, négatif dans le cas de l’État,
représente une ressource.
5
La situation nette de l’État n’est pas modifiée par ces retraitements.
COUR DES COMPTES
16
Graphique n° 2 :
évolution des principales composantes du bilan
retraité de l’État de 2013 à 2023 (en Md€)
Source : Cour des comptes, à partir du CGE (données retraitées)
Les principales évolutions ayant affecté le bilan retraité de l’État en
2023 sont commentées ci-après, en distinguant celles ayant affecté les
immobilisations, c’est
-à-dire les emplois (I), de celles concernant les
ressources (II).
I -
Une faible progression des actifs de l’État
En comptabilité budgétaire, les investissements sont considérés
comme des dépenses venant dégrader le solde budgétaire de l’exercice. En
comptabilité générale, ils constituent des actifs produisant des avantages
économiques futurs
; leur valeur économique pour l’État est donc positive.
L’usure ou consommation des actifs durant leur durée d’utilisation est
traduite par une charge d’amortissement.
Regroupant les immobilisations corporelles, incorporelles et
financières, l’actif immobilisé de l’État est passé de 1
030
Md€ fin 2022 à
1 055
Md€ fin 2023.
UNE HAUSSE DE L’ENDE
TTEMENT, CONSÉQUENCE
D’UNE SITUATION
NETTE QUI CONTINUE DE SE DÉGRADER
17
Graphique n° 3 :
a
ctif immobilisé de l’État au
31 décembre 2023,
en Md€
Source
: Cour des comptes, à partir du compte général de l’État
Certain
es prérogatives de l’État liées à l’exercice de sa souveraineté
peuvent difficilement être évaluées et ne sont pas retracées dans les
comptes, comme la capacité de lever l’impôt. Certains actifs sont évalués
par ailleurs à l’euro symbolique (biens historiq
ues et culturels). Les actifs
immobilisés ne reflètent donc qu’une partie des avantages économiques
dont bénéficie l’État.
A -
Des immobilisations incorporelles dont la valeur
progresse faiblement
Les immobilisations incorporelles sont des actifs sans substance
physique dont l’utilisation s’étend sur plusieurs années. Elles produisent
des avantages économiques pour l’État ou offrent un potentiel de service.
Fin 2023, la valeur nette des immobilisations incorporelles de l’État
s’élève à 39,4 Md€, contre 36,1
Md
€ fin 2022
6
. Elles sont principalement
constituées de coûts de développement de matériels militaires déjà en
service (8,1
Md€)
ou en cours de conception (13,5
Md€) ainsi que du
spectre hertzien pour 12,7 Md€. L’augmentation de 3,1
Md€ s’explique par
la hau
sse des coûts de développement militaires à hauteur de 3,8 Md€.
6
Les coûts de développement devraient toutefois être inscrits à une valeur supérieure
s’ils intégraient, comme le mentionne la Cour dans l’acte de certification, l’ensemble
des coûts nécessaires à leur mise en service (dépenses internes du ministère des armées).
COUR DES COMPTES
18
B -
Les immobilisations corporelles : un ensemble
hétérogène, une hausse de valeur limitée en 2023
Les immobilisations corporelles de l’État correspondent à des actifs
physiques dont l’exploitation engendre des recettes pour l’État ou lui
permettent d’assurer ses missions. Leur valeur atteint 593,1 Md€
7
fin 2023,
en hausse de 9,6
Md€ (1,6 %) sur l’année. Les immobilisations corporelles
de l’État sont évaluées selon des méthodes différentes selon
leur nature
(cf. annexe n° 5).
1 -
De multiples natures d’actifs
Les immobilisations corporelles comprennent trois catégories
principales.
Le réseau routier comprend à la fois les routes nationales (environ
12 000 km pour 158
Md€ fin 2023) et les autoroutes co
ncédées (9 000 km
pour 197
Md€ fin 2022). Il représente 60
% de la valeur totale des
immobilisations corporelles.
Le patrimoine immobilier se compose d’environ 8
000 terrains
(47 000 ha) et 92 000 bâtiments (46,5 millions de m² de surface utile brute),
com
ptabilisés à hauteur de 83 Md€ en 2023
, contre 81
Md€ en 2022. Ce
patrimoine représente 13 % des immobilisations corporelles en valeur.
Enfin, le matériel militaire, évalué au coût amorti, est comptabilisé
à hauteur de 68
Md€ fin 2023.
7
La fiabilité de la valeur des immobilisations corporelles (réseau routier, parc
immobilier et matériels militaires) n’est pas garantie
,
comme le mentionne l’acte de
certification pour les comptes 2023.
UNE HAUSSE DE L’ENDE
TTEMENT, CONSÉQUENCE
D’UNE SITUATION
NETTE QUI CONTINUE DE SE DÉGRADER
19
Graphique n° 4 :
évolution de la valeur nette des immobilisations
corporelles de l’État de 2021 à 2023 (en Md€)
Source
: Cour des comptes, à partir du compte général de l’État.
Les différentes natures
d’actifs incluent les immobilisations en cours.
2 -
Une augmentation de valeur moins élevée
qu’en 2022 et liée
beaucoup moins à l’inflation
En 2022, les immobilisations corporelles avaient augmenté de
53
Md€. Cette augmentation était, à hauteur de 47
Md€, imputable à
l’inflation, qui avait entraîné une augmentation des indices utilisés pour
revaloriser annuellement certains actifs (notamment le réseau routier).
La progression observée en 2023, de 10
Md€ environ, reste plus
limitée. Contrairement à 2022, elle est essentiellement liée au volume des
investissements nouveaux réalisés par l’État. Les
acquisitions portent sur
le patrimoine immobilier et sur les matériels militaires.
COUR DES COMPTES
20
Graphique n° 5 :
évolution des immobilisations corporelles nettes
entre 2021 et 2023 (en Md€)
Source
: Cour des comptes, à partir du compte général de l’État
C -
Les immobilisations financières : une hausse
sensible soutenue par l’évolution de la valeur d’EDF
1 -
Des immobilisations financières constituées principalement
de titres de participations
8
La valeur nette des immobilisations financières de l’État s’établit à
422,0
Md€ fin 2023, contre
409,9 Md€ fin 2022, soit une hausse de
12,1
Md€ (2,9
%).
Plus de 80 % de ces immobilisations financières sont des participations
financières dans des entités françaises et internationales publiques ou privées
comme EDF, la Caisse des dépôts et consignations ou le FMI. Elles sont
complétées par d’autres éléments comme les prêts et avances (59
Md€)
accordés à des entités dont l’État est actionnaire ou à des États étrangers.
8
L’acte de certification de 2023 fait état de plusieurs anom
alies et insuffisances sur la
valeur des immobilisations financières en particulier celle de la Caisse des dépôts et
consignations et
d’
EDF.
UNE HAUSSE DE L’ENDE
TTEMENT, CONSÉQUENCE
D’UNE SITUATION
NETTE QUI CONTINUE DE SE DÉGRADER
21
Une difficulté pour appréhender les évolutions de la valeur
des participations financières : la distinction entre entités
contrôlées et entités non contrôlées
Les participations financières sont classées comptablement en deux
catégories, en fonction du contrôle exercé effectivement par l’État : d’une
part, les participations relatives à
des entités contrôlées par l’État (220
Md€
de valorisation fin 2023), par exemple la SNCF ou EDF et,
d’autre part, les
participations relatives à des entités non contrôlées par l’État (127
Md€
9
),
comme la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la Banque de France.
Les entités contrôlées sont évaluées à leur valeur d'équivalence,
c'est-à-dire à la valeur de la quote-part des capitaux propres directement
détenue par l'État. Les entités non contrôlées sont évaluées au coût
historique d'acquisition, éventuellement déprécié.
La valeur des entités contrôlées dans les comptes de l’État évolue en
fonction de leur résultat annuel alors que celle des entités non contrôlées ne
reflète pas les résultats bénéficiaires accumulés depuis leur première
comptabilisation
. C’est le cas de la CDC, entité considérée par l’État comme
non contrôlée, qui
est comptabilisée dans les comptes de l’État depuis 2006
pour une valeur de 23,9 Md€, nettement inférieure à ses capitaux propres
consolidés de 52
Md€ fin 2023. Depuis 2021, la
Cour estime dans l’acte de
certification que la CDC devrait être classée parmi les entités contrôlées.
2 -
Une progression portée par les résultats d’EDF mais atténuée
par l’effet de l’extinction du FII
La progression de 12
Md€ des immobilisations financières
est
portée par la hausse de 14 Md€ des participations.
Cette dernière résulte
de trois principaux facteurs.
9
Valeur nette des dépréciations.
COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 6 :
évolution des participations entre 2022 et 2023
(en Md€)
Source : Cour des comptes
D’abord, l’opération de rachat des titres EDF initiée en 2022
en vue
de détenir 100 % du capital s’est terminée
en 2023. L’État a racheté pour
5,2 Md€ d’actions et a par ailleurs converti en actions 3,4
Md€
d’obligations convertibles, soit 8,6 Md€ au total sur l’exercice
10
.
Ensuite, le Fonds pour l’innovation et l’in
dustrie (FII), créé en 2018
par une dotation de l’État à l’EPIC Bpifrance d’un ensemble d’actifs (titres
EDF, titres TSA, holding détenant 26 % de Thales, et 3,5
Md€ de numéraire)
a été mis en extinction en 2023. Dès lors, les titres EDF et TSA sont revenus
dans le périmètre des participations de l’État en retenant une valeur de
3,9
Md€ pour les titres EDF
11
et 7,7 Md€ pour TSA
12
. Ces transferts ont été
complétés d’un retour de 3,5 Md€ en numéraire (dont l’effet est visible sur
la trésorerie). Symétriquement,
le capital social de l’EPIC Bpifrance, détenu
à 100 % par l’État, a été diminué d’autant, soit 15,
1
Md€.
10
Fin 2022, l’offre publique d’achat simplifiée avait permis l’acquisition de ti
tres pour
2,5 Md€ et d’obligations à option de conversion (OCEANE) pour 2 Md€, portant la
participation de l’État dans le groupe à 80,22
% (hors titres détenus par l’EPIC
Bpifrance). Au total, avec les acquisitions de titres complémentaires de 5,2 Md€ en
2
023, la nationalisation d’EDF aura coûté près de 10 Md€.
11
En retenant la valeur de 12 € par action.
12
En appliquant la valeur de marché des titres Thales au moment du transfert.
UNE HAUSSE DE L’ENDE
TTEMENT, CONSÉQUENCE
D’UNE SITUATION
NETTE QUI CONTINUE DE SE DÉGRADER
23
En entrant dans le périmètre des participations directes de l’État, les
titres TSA ont été valorisés sur la base de la quote-part des capitaux propres
de la société TSA détenue par l’
État. Dans la mesure où TSA est une société
holding ne tenant pas de comptes consolidés, ses capitaux propres ne
reflètent pas la valeur de marché des titres de Thalès qu’elle détient, alors
que cette valeur était prise en compte précédemment dans la valorisation
de l’EPIC Bpifrance. Au total, du fait de la divergence de ces méthodes
d’évaluation des participations
13
, l’extinction du FII a eu pour conséquence
une baisse de 10
Md€ de la valeur des participations de l’
État
14
.
Enfin, les participations contrôlées ont connu une augmentation
significative du fait des résultats d’EDF pour l’exercice 2023
, qui a
enregistré un bénéfice de 10 Md€ et une augmentation totale de ses
capitaux propres de 17,8 Md€
15
.
L’évaluation de la valeu
r comptable des principales participations
de l’État est donnée par le tableau ci
-après.
Graphique n° 7 :
valeur comptable des principales participations
financières de l’État en 2022 et 2023 (en Md€)
Source : CGE
13
L’hétérogénéité des référentiels comptables utilisées pour évaluer les
participations
contrôlées fait l’objet d’une observation dans l’acte de certification de 2023.
14
Parmi ces 10 Md€, l’apport en numéraire de 3,5 Md€ a un effet positif sur la trésorerie
qui vient compenser la diminution de la valeur de l’EPIC.
15
En normes IFRS, certains gains et pertes sont comptabilisés directement dans les
capitaux propres de l’entité.
COUR DES COMPTES
24
II -
Des ressources constituées pour l’essentiel
par un endettement financier en croissance
Les ressources de financement figurant au bilan retraité de
l’État
atteignent 2
930 Md€ fin 2023, contre 2
788 Md€ fin 2022. Elles sont
constituées de l’excédent de trésorerie dégagé par l’activité courante
(besoin en fo
nds de roulement négatif), des provisions que l’État a
enregistrées pour faire face à ses risques et à ses charges, et de
l’endettement financier net de l’État.
A -
Un besoin en fonds de roulement moins favorable en
2023 du fait des boucliers tarifaires sur l
’énergie
Le besoin en fonds de roulement (BFR) correspond au décalage
entre les décaissements et les encaissements dans le cycle d’exploitation.
Il représente la différence entre les actifs courants (créances et stocks,
principalement) et les passifs courants (dettes non financières et autres
passifs hors comptes de régularisations). Le BFR de l’État s’établit à
-
72
Md€ en 2023 contre
-
92 Md€ en 2022. Ce BFR négatif traduit le fait
que l’État recouvre ses créances plus rapidement qu’il ne règle ses dettes.
Ce décalage, qui constitue une ressource de trésorerie pour l’État, est moins
favorable que sur l’exercice précédent.
UNE HAUSSE DE L’ENDE
TTEMENT, CONSÉQUENCE
D’UNE SITUATION
NETTE QUI CONTINUE DE SE DÉGRADER
25
Graphique n° 8 :
les composantes du besoin en fonds de roulement
(en Md€)
Source : Cour des comptes à partir du CGE
Les actifs d’exploitation de l’État (160 Md€) sont constitués
majoritairement des créances et des stocks, pour des montants respectifs
d’environ 132 et 28
Md€. Les passifs d’exploitation correspondent à
certaines dettes non financières
16
et atteignent 232 Md€ fin 2023. La
matière fiscale représente un enjeu prépondérant dans la composition du
BFR (49
% de l’actif d’exploitation
17
, 57 % du passif d’exploitation). Elle
a un effet favorable sur le solde du BFR du fait des versements d’acomptes
précédant l’enregistrement effectif de certains impôts
dans les comptes
18
.
16
Les primes et décotes figurant dans les actifs et passifs courants sont reclassées dans
l’endettement
financier net dans la présente analyse.
17
Les dépré
ciations des créances fiscales font l’objet d’une observation dans l’acte de
certification de l’exercice 2023.
18
L’impôt sur les sociétés dû au titre de 2022 est enregistré en produits en comptabilité
générale en 2023, au moment de sa déclaration et alors que des acomptes ont déjà été
versés. En revanche, le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu des personnes
physiques au titre de 2022, qui a également le caractère d’un acompte, est enregistré en
produits au moment du prélèvement.
COUR DES COMPTES
26
Bien que constituant toujours une ressource financière, le BFR s’est
dégradé de 20
Md€ en 2023, principalement du fait des acomptes versés aux
fournisseurs d’énergie dans le cadre des boucliers tarifaires et des dispositifs
de soutien a
ux énergies renouvelables au cours de l’année 2023
19
.
B -
Des provisions pour risques et charges en hausse
du
fait des mesures de soutien face à l’inflation
L’État enregistre dans ses comptes des provisions, destinées à faire
face aux risques et aux dépenses futures
20
. Elles sont mobilisables par l’État
et représentent donc une ressource. Au dénouement du risque, l’intégralité
de la provision est reprise et l’éventuelle charge définitive est constatée en
regard.
Au 31 décembre 2023, les provisions pour risques et charges
s’élèvent à 185 Md€, en hausse de 9 Md€ sur l’exercice. Elles comprennent
pour 60 % environ (114
Md€) des provisions en vue de futurs transferts
(prélèvement sur recettes de l’Union européenne, pensions d’invalidité,
service public de l’énergie,
etc.). Les provisions pour risques sont pour
l’essentiel relatives à des litiges (27 Md€) qui pourraient se conclure
défavorablement pour l’État.
La progression des provisions de 9 Md€ sur l’exercice est portée par
la hausse des provisions pour transferts
de 13 Md€, de 100,9 à 114,3
Md€.
Cette augmentation masque deux effets
contraires. D’une part, la provision
constituée pour les boucliers tarifaires au titre de 2023 est en hausse de
16
Md€ par rapport à 2022 et atteint 26 Md€. Ces charges sont encore
est
imatives et ne seront définitivement connues qu’en 2024
21
. D’autre part,
la provision constatée pour couvrir le prélèvement sur recettes consacré au
budget de l’Union européenne de l’année 2024 enregistre une baisse de
4
Md€ du fait de la baisse prévue des dépenses et d’une croissance des
droits de douane.
19
Le montant et
le classement comptable des sommes versées aux opérateurs d’énergie
pour ces dispositifs a fait l’objet d’une observation dans l’acte de certification de 2023.
En 2023, ces montants représentent 23,5 Md
€ d’actifs contre 10,4 M
d
€ en 2022.
20
Si l’État a un
e obligation vis-à-
vis d’un tiers, qu’il est au moins probable que
l’extinction de celle
-ci passera par une sortie de ressources et même si le montant ou
l’échéance de cette sortie ne peuvent pas être fixés, une provision est enregistrée.
21
Dans l’acte de
certification, la Cour observe que (i) les charges définitives de 2022
enregistrées en 2023 se sont élevées à seulement 5,4 Md€ alors qu’elles étaient estimées à
10,1 Md€ dans les comptes de 2022 et (ii) l’estimation des charges pour 2023, de 26,4
Md€,
se
fonde sur des hypothèses de consommation et de prix arrêtées au 30 juin 2023, l’absence
d’évolution significative de ces hypothèses au second semestre n’ayant pas été justifiée.
UNE HAUSSE DE L’ENDE
TTEMENT, CONSÉQUENCE
D’UNE SITUATION
NETTE QUI CONTINUE DE SE DÉGRADER
27
Graphique n° 9 :
l
es provisions pour transferts en 2022 et en 2023 (en Md€)
Source : Cour des comptes à partir du CGE
C -
Une progression de l’endettement financier net
retraité de 153
Md€
L’endettement financier net (EFN)
22
constitue la principale
ressource de financement du bilan de l’État. Il comprend la valeur
comptable des dettes financières, diminuée de la valeur de la trésorerie
nette
23
, laquelle, s’agissant de l’État, est négative et vient donc s’ajouter
aux dettes financières.
L’EFN de l’État s’établit à 2
672 Md€ fin 2023 après une
augmentation de 153 Md€ (6 %) sur l’exercice et représente désormais près
de huit années de produits régaliens, contre un peu moins de sept années
fin 2019. Le rythme d’augmentation reste toujours plus soutenu qu’avant
la crise sanitaire, où il atteignait en moyenne 70
Md€ chaque année, et
supérieur à la croissance des produits régaliens. En effet, de 2019 à 2023,
l’endettement financier net a crû de 32
% alors que les produits régaliens
n’o
nt augmenté que de 7 %.
22
L’endettement
financier net tel que calculé par la Cour comprend les dettes
financières (2 476,8
Md€ fin 202
3), les primes nettes des décotes comptabilisées en
charges et produits constatés d’avance (
47,5
Md€), les bons du Trésor émis au profit
des organismes internationaux (17,9
Md€) comptabilisés en autres passifs ainsi que la
trésorerie nette (- 130
Md€).
23
La trésorerie nette négative correspond à une dette de trésorerie du fait de l’existence
du réseau des correspondants du Trésor. Ces derniers sont tenus de déposer leurs fonds
auprès du Trésor Public. Ce mécanisme permet à
l’État de minimiser son recours à
l’endettement financier.
COUR DES COMPTES
28
Graphique n° 10 :
é
volution de l’endettement financier net retraité
de l’État (en Md€) depuis 2019
Source : CGE - Les bons du Trésor émis au profit des organismes internationaux sont inclus
pour 18 Md€ en 2022 (19 Md€ en 2022).
La hausse de 153
Md€ de l’endettement financier net sur l’exercice
résulte d’une augmentation des dettes financières de l’État de 118
Md€ et
d’une dégradation de 35 Md€ de sa trésorerie nette.
1 -
Une hausse des dettes financières de 118
Md€
Les dettes financières de l’État (O
AT, BTAN, BTF
24
) atteignent
2
477 Md€ fin 2023. En tenant compte des primes (
93
Md€) et décotes
(45
Md€) constatées au moment de leur émission
25
et des bons du Trésor
émis au profit des organismes internationaux
26
, la valeur des dettes
24
Obligations assimilables du Trésor, bons du Trésor à intérêts annuels et bons du
Trésor à taux fixe et à intérêt précompté.
25
Enregistrées en produits ou
charges constatés d’avance, puis étalées
sur la durée de
remboursement dans le CGE, mais reclassées en endettement financier net dans la
présente analyse.
26
Enregistrés en autres passifs dans le CGE mais intégrés ici dans l
’endettement.
UNE HAUSSE DE L’ENDE
TTEMENT, CONSÉQUENCE
D’UNE SITUATION
NETTE QUI CONTINUE DE SE DÉGRADER
29
financières retraitées
s’établit à 2
542 Md€, contre 2
424
Md€ fin 2022.
Cette augmentation de 118
Md€ (+
5 %) résulte principalement de celle de
l’encours des titres à moyen et long termes, pour 125
Md€. Les émissions
ont atteint 303
Md€ en 2023. Nettes de 33 Md€ de rachats, el
les se sont
élevées à 270
Md€, en progression de 10 Md€ par rapport à 2022, alors que
l’amortissement des titres atteint 145
Md€.
Les effets de l’inflation sur le capital à rembourser des OAT
indexées sont enregistrés au passif pour 54 Md€. Ce poste a conn
u une
augmentation nette de 6 Md€ en 2023 (contre 20
Md€ en 2022)
27
.
Graphique n° 11 :
é
volution des dettes financières retraitées de l’État
(en
Md€
)
Source : Cour des comptes, à partir du CGE
27
Ce chiffre diffère de celui de la provision pour charge
d’indexation car on en déduit
les versements réalisés sur l’exercice.
COUR DES COMPTES
30
2 -
Une trésorerie nette négative et en baisse de 35
Md€ en 2023
La trésorerie nette
de l’État était négative de 95 Md€ fin 2022
; elle
atteint -
130 Md€ fin 2023. Le tableau ci
-après présente les principales
explications de cette dégradation de 35
Md€ de la trésorerie de l’État en 2023.
Tableau n° 1 :
flux de trésorerie simplifiés
de l’État
En Md€
2023
2022
2021
OPERATIONS COURANTES
Produits régaliens nets
316
317
290
Besoin généré par le fonctionnement
-213
-204
-195
Besoin généré par les interventions
-181
-186
-206
Besoin généré par le résultat financier
-32
-28
-31
Variation du besoin en fond de roulement (hors dépréciation)
28
-23
-1
-1
Flux liés aux opérations courantes (A)
-133
-102
-143
OPERATIONS D'INVESTISSEMENT
Acquisition d'immobilisations incorporelles
-5
-4
-4
Acquisition d'immobilisations corporelles
-11
-11
-10
Produits de cession des immobilisations incorporelles et corporelles
1
0
1
Dotations en capital, acquisitions de titres
-7
-13
-7
Dotations PIA
-2
Cessions d'immobilisations financières
1
2
Autres variations des immobilisations financières
3
-1
-1
Flux liés à l'investissement (B)
-20
-28
-21
OPERATIONS DE FINANCEMENT
Émission de titres négociables à long et moyen terme
(y compris décotes nettes des primes pour -
22 Md€)
281
273
302
Amortissement et rachats de titres négociables à long et moyen terme
-178
-167
-142
Variation des titres négociables à court terme
21
-7
-6
Remboursement des emprunts repris de tiers
-3
-3
-1
Autres variations
-3
-4
-2
Flux liés au financement (C)
118
92
150
VARIATION DE TRESORERIE (A) + (B) + (C)
-35
-37
-13
Trésorerie nette à l'ouverture
-95
-57
-43
Trésorerie nette à la clôture
-130
-95
-47
Source : Cour des comptes
Note de lecture : le signe « moins
» correspond à une sortie de trésorerie pour l’État.
28
La variation de BFR de 23 Md€ est assise sur la valeur brute des actifs circulants,
celle mentionnée dans le paragraphe 2.2.1 de 20 Md€ est calculée à partir des valeurs
nettes. L’écart de 3 Md€ provient des dotations nettes de reprises liées à l’actif circulant.
UNE HAUSSE DE L’ENDE
TTEMENT, CONSÉQUENCE
D’UNE SITUATION
NETTE QUI CONTINUE DE SE DÉGRADER
31
Au cours de l’exercice 2023, l’activité courante de l’État
(fonctionnement et interventions) a généré un besoin de trésorerie de
133
Md€. À ce dernier se sont ajoutés les besoins nets liés aux
investissements, à hauteur de 20 Md€, les acquisitions d’immob
ilisations
n’ayant pas été compensées par des cessions d’un montant équivalent.
L’État a eu recours à l’endettement pour financer ses besoins, qui relèvent
donc bien plus de son fonctionnement que de ses investissements. Compte
tenu de diverses opérations de sens contraire (émission et remboursement
de dettes négociables à moyen et long termes), les opérations de
financement ont généré un flux entrant de trésorerie de 118
Md€.
La trésorerie nette de l’État a baissé de 35
Md€ en 2023, passant de
-95 à -130
Md€. Cette trésorerie nette négative correspond à une dette de
trésorerie. Elle est constituée du solde entre la trésorerie « passive » et la
trésorerie « active
» et s’ajoute à la dette de l’État dans le calcul de son
endettement financier net.
La trésorerie « passive
» est liée à l’existence du réseau des
correspondants du Trésor. Afin de minimiser le besoin d’endettement
externe de l’
État
, la loi oblige un certain nombre d’entités publiques à
déposer leurs fonds disponibles auprès du Trésor public. La dette de
trésorerie de l’État constituée par les fonds confiés par les correspondants
du Trésor est retranscrite en trésorerie « passive » à hauteur de -
165 Md€
fin 2023 contre - 176
Md€ en 2022.
En parallèle, la trésorerie dite « active » a diminué de 46
Md€ en
2023 pour s’établir à + 35
Md€ au 31
décembre, niveau similaire à celui
observé avant la crise sanitaire
29
.
29
Avec la crise sanitaire, la trésorerie active a atteint des montants élevés,
jusqu’à
118
Md€ en 2021. Ces niveaux élevés résultaient notamment du fait que les besoins de
tré
sorerie de l’État, en exécution, se révélaient inférieurs à ceux des prévisions
budgétaires.
COUR DES COMPTES
32
______________________ CONCLUSION ______________________
La situation patrimoniale de l’État continue de se dégrader en 2023.
La situation nette, qui reflète l’écart entre les empl
ois et les ressources de
l’État, est négative de 1
875 Md€ à fin 2023, contre 1
758
Md€ à fin 2022,
soit une dégradation de 117 Md€ sur l’exercice.
Regroupant les immobilisations corporelles, incorporelles et
financières, l’actif immobilisé de l’État est passé de 1 030 Md€ fin 2022 à
1 055
Md€ fin 2023. L’augmentation de sa valeur est principalement due
à celle des immobilisations financières, à hauteur de 13 Md€, malgré la
mise en extinction du Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) et grâce
notamme
nt aux bons résultats d’EDF, désormais détenue à 100
% par
l’État et dont les capitaux propres ont progressé de 17,8 Md€ sur
l’exercice.
Les ressources de financement de l’État
atteignent 2 930
Md€ fin
2023, contre 2
788 Md€ fin 2022, et regroupent trois c
omposantes qui
évoluent toutes défavorablement en 2023.
D’abord, le besoin en fonds de roulement est toujours négatif, à
-
72
Md€. Il s’agit donc toujours d’un excédent de trésorerie dégagé par
l’activité courante, même s’il est moins négatif, et donc moin
s favorable en
termes de trésorerie, qu’en 2022 (
-
92 Md€).
Ensuite, l’État a enregistré des provisions pour faire face à ses
risques et à ses charges. Ces provisions sont mobilisables et constituent
donc une ressource. Elles s’élèvent à 185
Md€ fin 2023,
en hausse de
9
Md€ sur l’exercice.
Enfin, l’endettement financier net reste la principale ressource
qu’utilise l’État pour financer son bilan. Il augmente de 153
Md€ en 2023,
à 2
672 Md€. Ce mouvement résulte d’une augmentation des dettes
financières de l’
État de 118
Md€ sur l’exercice, et d’une dégradation de
35
Md€
de
sa trésorerie nette. Il finance d’avantage les besoins générés
par le fonctionnement et l’intervention (133 Md€) que par les
investissements (20
Md€).
Un résultat toujours fortement
négatif en 2023
Le compte de résultat de l’État compare les produits (impôts,
redevances, etc.), et les charges (sommes à verser en contrepartie d’une
marchandise, d’un service ou dans le cadre d’une obligation légale). Il
regroupe ces opérations selon quelques grandes catégories : le domaine
régalien, le fonctionnement, l’intervention et le champ financier.
En application des normes comptables de l’État, les charges sont
présentées nettes des produits qui peuvent leur être rattachés
30
. On
distingue ainsi les charges de fonctionnement nettes, les charges
d’intervention nettes et les charges financières nettes, des produits du
même type étant déduits dans chaque cas. De même, les produits régaliens
sont présentés nets des ressources affectées à l’Union européenne.
En 2023,
le compte de résultat de l’État présente un résultat toujours
négatif (-
124,9 Md€). Même s’il s’améliore par rapport à 2022 (
-
158,0
Md€), il reste en hausse de 48
% par rapport à celui de 2019 (I). Cette
amélioration s’explique par le fait que, si les prod
uits régaliens restent
quasiment stables sur l’exercice (II), les charges nettes diminuent de 34
Md€, pour des raisons en partie non pérennes (III).
30
C’est donc l’inverse de ce qui s’opère en comptabilité budgétaire dans laquelle,
conformément au principe d’universalité, les contractions sont proscrites.
COUR DES COMPTES
34
I -
Une perte qui se réduit mais reste nettement
supérieure à celle d’avant la crise sanitaire
Du fait de la sortie progressive de la crise sanitaire, le résultat
comptable de l’État s’était légèrement amélioré de 2020 à 2021, passant de
-
166 Md€ à
-
141 Md€. Le résultat s’était à nouveau dégradé en 2022, à
-
158 Md€, en raison des mesures visant à contenir l’inflat
ion et les chocs
énergétiques. En 2023, le résultat négatif s’améliore de 33 Md€ pour
s’établir à –
125 Md€, du fait principalement de la baisse des charges
financières (cf.
infra
).
Graphique n° 12 :
é
volution du résultat de 2013 à 2023 (en Md€)
Source : CGE, Cour des comptes, chaque catégorie de charges est présentée en net des
produits qui y sont rattachés. Les produits indiqués sur le graphique sont donc les produits
régaliens, constitués pour l’essentiel par l’impôt.
Le résultat négatif de 2023 reste encore très éloigné des niveaux
enregistrés avant la crise sanitaire. Il représentait en moyenne 23 % des
produits régaliens nets sur la période 2013- 2019. Cette proportion est de
39
% en 2023, après être montée jusqu’à 57
% en 2020.
UN RÉSULTAT TOUJOURS FORTEMENT NÉGATIF EN 2023
35
En 2023, l’évolution du résultat en comptabilité générale
(amélioration de 33 Md€) est de sens opposé à celle observée en
comptabilité budgétaire (dégradation de 22 Md€). En raison de différences
portant sur les référentiels comptables applicables, certaines dépenses tel
que les investissements réalisés ont des conséquences sur le déficit
budgétaire alors qu’elles viennent s’imputer, en comptabilité générale, non
pas sur le compte de résultat de l’État mais sur son bilan. Certaines
modalités de prise en com
pte des charges (provision d’indexation des
emprunts, étalement des primes et décotes) ont également un impact sur
ces évolutions.
Graphique n° 13 :
passage du déficit budgétaire au résultat comptable
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
36
II -
Les produits régaliens : un montant stable,
une composition en évolution
Le total des produits perçus par l’État atteint 402,3 Md€ en 2023,
soit une hausse de près de 13,4 Md€ sur l’exercice (388,9
Md€ en 2022).
Ces produits sont de plusieurs types et répartis comme suit :
Tableau n° 2 :
répartition des produits en 2022 et 2023
(en Md€)
Type de produit
2022
2023
Variation
Produits régaliens avant PSRUE
341,1
339,8
-1,3
Produits de fonctionnement
28,1
29,5
1,4
Produits d’intervention
7,6
17,1
9,5
Produits financiers
12,1
16
3,9
Total produits
388,9
402,3
13,4
Source
: CGE, les produits s’entendent hors reprises de provisions
Les produits de fonctionnement, d’intervention et financiers viennent en déduction des charges du
même type dans le compte général de l’État, aboutissant aux charges dites «
nettes ». Seuls les
produis régaliens sont analysés isolément.
Les produits dits « régaliens »
31
sont issus de l’exercice de la
souveraineté de l’État et proviennent de tiers qui ne reçoivent pas
directement, en contrepartie des sommes dont ils doivent s’acquitter, u
ne
ressource d’une valeur équivalente. Il s’agit principalement des produits
fiscaux nets et des amendes. Ils se montent à 339,8 Md€ en 2023, contre
341,1 Md€ en 2022, avant la diminution occasionnée par le prélèvement
sur recettes pour l’Union européenne.
Après déduction du PSRUE (de
24,2
Md€ en 2022 et 23,9 Md€ en 2023), les produits régaliens nets restent
stables, passant de 317 Md€ en 2022 à 316 Md€ en 2023.
Toujours dominés par la taxe sur la valeur ajoutée (TVA, 96
Md€ et
30
% du total) et par l’impô
t sur le revenu (IR, 89,5
Md€ et 28
% du total),
leur composition évolue pour plusieurs raisons.
La première est l’effet de la réforme de la cotisation sur la valeur
ajoutée (CVAE) instaurée pour 2023 visant à diminuer progressivement cet
impôt jusqu’à so
n extinction en 2027. Elle a conduit à attribuer aux
collectivités territoriales une nouvelle fraction de TVA
32
de 10,4
Md€ pour
compenser leur perte de ressource liée à la CVAE correspondante. Dans le
31
Ils sont présentés en net des remboursements et dégrèvements.
32
La fraction de TVA reversée aux collectivités territoriales
s’élève à 24,9 %
de cet
impôt en 2023 contre 20,3 % en 2022.
UN RÉSULTAT TOUJOURS FORTEMENT NÉGATIF EN 2023
37
cadre de la rebudgétisation de la CVAE, l’intégralité d
u reliquat de cet
impôt sera attribuée à l’État durant cette période de transition. Dès lors,
l’
État
a moins bénéficié de l’effet positif de l’inflation des prix sur la
collecte de TVA. Au total, en prenant en compte les demandes de
remboursements de crédi
t de TVA, le produit net de TVA attribué à l’
État
diminue de 4 Md€. Inversement, l’affectation en 2023 du produit de
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au budget de l’État
accroît les produits régaliens de 5,8 Md€
33
sur l’exercice
34
mais ce montant
se réduira chaque année jusqu’à 2027. Depuis plusieurs années l’État a
ainsi augmenté significativement la fraction de TVA reversée aux
collectivités territoriales et à la sécurité sociale afin de compenser la
disparition de certains impôts ou prélèvements.
Par
ailleurs,
certaines
évolutions
résultent
de
dynamiques
conjoncturelles et non de modalités d’affectation. Ainsi, le recul du
bénéfice fiscal des entreprises en 2022 s’est traduit en 2023 par une
diminution du produit d’impôt sur les soc
iétés (IS) de 3,5
Md€. La
prolongation du bouclier tarifaire a eu un effet négatif sur le produit de la
taxe intérieur de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) (-
1,4 Md€), de même que la suppression de la taxe d’habitation sur les
résidences principales (-
2,9 Md€).
33
Dans son opinion sur les comptes, la Cour observe que les acomptes de CVAE 2023
ont été enregistrés à tort en produits.
34
Le montant de la fraction de TVA affectée aux collectivités territoriales en
remplacement de la CVAE a été de 10,4 Md€.
COUR DES COMPTES
38
Graphique n° 14 :
évolution des principales composantes
des
produits régaliens (en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après le CGE. Produits avant PSRUE. La CVAE entre dans la
catégorie des autres produits fiscaux à compter de 2023.
Dans le CGE, les autres catégories de produits viennent en
diminution des charges du même type ; leur évolution est donc expliquée
dans l’analyse des charges nettes
.
III -
Des charges nettes en baisse pour des
raisons en partie non pérennes
Les charges de l’
État sont réparties entre les charges de
fonctionnement, inhérentes à l’exercice de l’activité de l’État, les charges
d’intervention, qui reflètent des choix de politique publique, et les charges
financières.
En net des produits qui leur sont affectés, les charges de l’État
se
montent à 440,8 Md€ en 2023. Elles sont en diminution de 7,2
% (-
34,1
Md€) par rapport à 2022 (474,9
Md€), ce qui s’explique par une baisse
UN RÉSULTAT TOUJOURS FORTEMENT NÉGATIF EN 2023
39
de 21,6
Md€ des charges financières, de 8,2 Md€ des charges de
fonctionnement et de 4,3 Md€ des charges d’interv
ention
35
.
Graphique n° 15 :
évolution et répartition des différentes charges
de
l’État, en net (en Md€)
Source : CGE
Ces différentes catégories de charges baissent en 2023, mais dans
des proportions variables et pour des raisons différentes.
A -
Une diminution des charges de fonctionnement liée
à la non reconduction d’évènements spécifiques à 2022
Les charges de fonctionnement s’établissent à 217,7 Md€ fin 2023,
soit une baisse de 8,2 Md€ par rapport à 2022 (225,9
Md€). Cette évolution
favorable tient principalement à des évènements non récurrents, comme
l’évolution des contentieux, et masque la progression d’autres éléments
plus durables comme les charges de personnels.
35
Sauf précision contraire, le montant des charges est présenté en net après déduction
des produits y afférant (produits de fonctionnement déduits des charges de
fonctionnement par exemple).
COUR DES COMPTES
40
Schéma n° 1 :
décomposition et évolution des différentes composantes
des charges de fonctionnement nettes (en
Md€
)
Source : CGE
UN RÉSULTAT TOUJOURS FORTEMENT NÉGATIF EN 2023
41
Les charges de personnel augmentent de près de 7
Md€ (+4,2 %). Ce
mouvement est dû à la fois à l’augmentation de la rémunération du personnel
(+3,3
Md€), en lien avec les revalorisations du point d’indice
36
et à celle des
pensions (+2,1
Md€), revalorisées de 0,8% au 1
er
janvier 2023.
Le mouvement favorable observé globalement sur les charges de
fonctionnement provient de l’évolution des litiges qui opposent l’État aux
tiers. En effet, la dotation exceptionn
elle de 8,3 Md€ constatée en 2022
pour couvrir le contentieux qui oppose EDF à l’État depuis la mise en place
des boucliers tarifaires n’a pas d’équivalent en 2023. Par ailleurs, des
litiges fiscaux provisionnés au cours des années antérieures ont été soldés
en 2023, ce qui a conduit à constater un produit de fonctionnement (reprise
de provision) pour 3,7 Md€ alors que les charges réellement supportées
viennent en diminution des produits régaliens. Au total, la variation des
dotations et des reprises se traduit par un effet favorable de 16,7
Md€.
B -
Malgré la sortie de crise, des charges d’intervention
toujours aussi importantes
Les charges d’intervention nettes correspondent à la mission de
régulateur économique et social de l’État et, à ce titre, reflètent d
es choix
de politique publique. Elles ressortent en baisse à 194
Md€ en 2023, après
198
Md€ en 2022, 199 Md€ en 2021 et 223
Md€ en 2020.
Cette
diminution
des
charges
nettes
de
4,2
Md€
résulte
essentiellement de l’augmentation de 9,5 Md€
des contributions reçues des
tiers, qui font passer les produits d’intervention
37
de 7,6
Md€ pour 2022 à
17,1
Md€ en 2023. Ainsi, en 2023, l’État a perçu 12,2
Md€ de la part de
l’Union européenne au titre de la facilité pour la reprise et la résilience
(FRR)
38
et du plan RepowerEU.
36
Gelé depuis 2018 et revalorisé de 3,5 % au 1
er
juillet 2022
–
soit un premier effet en
année pleine sur l’exercice 2023, le point d’indice
de la fonction publique a été
revalorisé de 1,5 % au 1
er
juillet 2023 par le décret n° 2023-519.
37
Les produits d’intervention se rapportant à l’ensemble de ces charges d’intervention
correspondent essentiellement à des participations de tiers à des dépen
ses d’intérêt
public, sans contrepartie équivalente pour ces derniers.
38
La facilité pour la reprise et la résilience est financée en partie par un emprunt de
l’Union européenne dont l’État est garant à hauteur de 75 Md€. Dans l’acte de
certification pour 2023, la Cour a relevé que le chiffrage de cette garantie devrait figurer
parmi les engagements hors bilan de l’État.
COUR DES COMPTES
42
Avant prise en compte de cette hausse des produits, les interventions
brutes, incluant les transferts et les dotations nettes de reprises, atteignent
210,6 Md€
en 2023, contre 205,3 Md€ en 2022. Près de la moitié des
5,2
Md€ d’augmentation observés sur l’exercice est liée à la hausse des
transferts aux ménages.
Graphique n° 16 :
é
volution des charges d’intervention, avant prise
en compte des produits d’intervention, entre 2020 et 2023
(en
M€
)
Source : Cour des comptes à partir du CGE et de Chorus - transferts bruts augmentés des
dotations nettes des reprises.
Les interventions en faveur des ménages augmentent de 2,7 Md€
(+ 5
%) sous l’effet de mesures prises en faveur du pouvoir d’achat comme la
prime carburant (+0,7 Md€), la revalorisation de l’allocation adul
te handicapé
(+ 0,7
Md€) ou la hausse des prestations versées par l’Agence nationale de
garantie des droits des mineurs (+1 Md€). Cette augmentation a toutefois été
atténuée par la sortie de certains dispositifs de crise. Ainsi, l’aide exceptionnelle
de solidarité, qui avait représenté plus de 1
Md€ de transfert à destination des
ménages en 2022, est tombée à un montant quasiment nul en 2023.
S’agissant des interventions à destination des entreprises, si le
montant global reste stable à 53,7 Md€, la compos
ition évolue. Les
dispositifs liés à la sortie de la crise sanitaire et au plan de relance se réduisent
de 3,5 Md€ avec la fin du fonds de solidarité et de l’activité partielle. Les
mesures prises en 2022 pour limiter la hausse des prix de l’énergie évolue
nt
en 2023 avec la fin des mesures carburant (-
8,2 Md€) et la hausse de 9 Md€
des charges nettes liées aux boucliers tarifaires gaz et électricité.
UN RÉSULTAT TOUJOURS FORTEMENT NÉGATIF EN 2023
43
Graphique n° 17 :
r
épartition des charges d’intervention en faveur
des entreprises (en
Md€
)
Source : Cour des comptes
Enfin, les interventions en faveur des collectivités
39
augmentent
légèrement sur l’exercice, passant de 92,3
Md€ en 2022 à 93,8
Md€ en
2023. Ces charges n’intègrent pas les ressources fiscales des collectivités
collectées par l’
État pour leur compte. Elles se répartissent comme suit :
Graphique n° 18 :
r
épartition des charges d’intervention en faveur
des collectivités (en
Md€
)
Source : CGE
* Les autres collectivités comprennent des entités ayant un statut de droit public non citées
par ailleurs ou les institutions internationales.
39
Sauf précision contraire, les collectivités incluent les collectivités territoriales et les autres
entités publiques bénéficiant de transferts (établissements publics par exemple). Ces derniers
sont présentés y compris les dotations aux provisions et aux dépréciations, nettes des reprises.
COUR DES COMPTES
44
La hausse de 1,5 Md€ de ces interventions s’explique notamment
par la compensation par l’État (pour 2,4 Md€) de la fraction d’accise sur
l’électricité due aux communes et aux départements en raison du maintien
du volet fiscal du bouclier tarifaire en 2023.
C -
Une baisse des charges financières qui n’exclut pas
une augmentation des charges d’intérêts en 2023
À lui seul, le montant cumulé des charges de fonctionnement et
d’intervention dépasse nettement celui des produits régaliens. Or, l’État
doit aussi, du fait de son endettement élevé, faire face à des charges de
nature financière.
Les charges financières nettes s’établissent à 29,6 Md€ en 2023, soit
une baisse de 21,6 Md€ par rapport à 2022 (51,2 Md€ en 2022). Cette
baisse provient pour l’essentiel de deu
x effets dont le premier est
exceptionnel. D’une part, la reprise par l’État de 10 Md€ de la dette de
SNCF Réseau en 2022 (classée en charges financières) entraîne une baisse
mécanique du même montant en 2023. D’autre part, 14,5 Md€ de cette
baisse s’expliquent par l’évolution de la charge liée à l’indexation du
capital de certains emprunts, compte tenu de la baisse de l’inflation (voir
graphique n° 18 et encadré ci-après).
En ne considérant que la dette négociable
40
, car c’est elle qu’impacte
la qualité de crédit de l’État telle qu’évaluée par les agences de notation, la
charge passe
de 44,2 à 37,6 Md€ de 2022 à 2023. Cette évolution favorable
(-6,6
Md€) est liée à la baisse des charges d’indexation portant sur les
c
apitaux empruntés. Elle ne doit pas occulter le fait que l’État paie plus
d’intérêts sur sa dette, notamment à cause d’émissions de titres de court
terme (bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés
–
BTF).
40
S’agissant de l’État, on distingue la
dette négociable, c'est-à-dire contractée sous
forme d'instruments financiers échangeables sur les marchés financiers (incluant les
titres indexés) et une dette non négociable, correspondant aux dépôts de certains
organismes (établissements publics, etc.) sur le compte du Trésor.
UN RÉSULTAT TOUJOURS FORTEMENT NÉGATIF EN 2023
45
Graphique n° 19 :
c
harge nette de la dette négociable de l’É
tat
Source : CGE
Les Obligations assimilables du Trésor (OAT), indexées ou non, sont les titres de moyen et
long termes émis par l’État, les Bons du Trésor à taux fixe et intérêt précomptés (BTF) sont
les titres de court terme, ayant une maturité à l’émi
ssion inférieure à un an.
Au total, les intérêts comptabilisés sur la dette négociable de court
terme s’accroissent de 4 Md€ sur l’exercice. Les intérêts versés sur la dette
de moyen et long termes augmentent quant à eux de 1,2 Md€. Ces hausses
s’expliquen
t surtout par la hausse des émissions de titres de court terme (bons
à taux fixe et intérêts précomptés
–
BTF), de 312
Md€ en 2022 à 345
Md€
en 2023. En parallèle, suivant les évolutions de contexte, le taux moyen
d’émission de ces titres est passé de 0,19
% en 2022 à 3,33 % en 2023.
Une charge d’indexation
dont le montant annuel varie en fonction
de l’inflation
Pour chaque titre indexé, le capital est, à échéance, remboursé en y
appliquant un coefficient qui reflète l’évolution de l’inflation sur la durée
de vie du titre. Au lieu d’être entièrement constaté à l’arrivée à échéance de
chaque titre, l’impact de l’inflation est constaté annuellement par
l’établissement d’une charge spécifique. Celle
-
ci représente l’impact de
l’évolution annuelle de l’inflation
sur le surplus de capital à rembourser à
échéance pour l’ensemble des titres.
COUR DES COMPTES
46
La vision patrimoniale de la comptabilité générale permet de voir
s’accumuler ce provisionnement annuel qui constitue un passif de l’État.
Celui-ci représente tout ce que
l’État devrait débourser, au titre de
l’évolution de l’inflation depuis l’émission de chaque titre, si tous les titres
indexés arrivaient à maturité sur l’exercice. À fin 2023, ce passif
d’indexation est de 54 Md€. Cela signifie que, si tous les titres ind
exés
étaient arrivés à échéance en 2023, l’État aurait dû rembourser 54 Md€ de
surplus d’indexation, en plus du principal des titres.
Pour 2023 dans le compte général de l’État, l’augmentation de la
provision liée à l’évolution de l’inflation entrant dans
la charge de la dette
est de 8,5
Md€, contre 23
Md€ en 2022. L’irrégularité des montants
provient de la rapidité du mouvement d’inflation en 2022 et du
ralentissement de l’inflation en 2023.
Le montant est différent de la charge constatée en comptabilité
budgétaire (15,3
Md€ en 2022 et 15,8 Md€ en 2023) car le calendrier de
l’inflation pris en compte n’est pas le même. D’après l’article 125 de la LFI
pour 2000, la charge d’indexation budgétaire est calculée par rapport aux
dates de coupon alors qu’en comptabilité générale, la clôture de l’exercice
marque la prise en compte.
Dans les deux cas, la référence d’inflation
utilisable est le mois M-2 avant ces dates.
Par ailleurs l’étalement dans le temps des primes encaissées à
l’émission et l’amortissement des dé
cotes constatées sont intégrés dans les
charges financières de la dette négociable. L’encours des primes à étaler et
des décotes à amortir fait
l’objet d’un suivi, qui est commenté ci
-après avec
les dettes financières au passif du bilan de l’État.
UN RÉSULTAT TOUJOURS FORTEMENT NÉGATIF EN 2023
47
______________________ CONCLUSION ______________________
Le résultat de l’État reste fortement négatif mais s’améliore de
33
Md€ en 2023, à
-
125 Md€, après une dégradation de 17 Md€ en 2022.
De 2012 à 2019, ce chiffre avait oscillé entre -
94,2 Md€ et
-
51,7 Md€ ; la
crise sanitaire a donc entraîné un
changement d’échelle qui ne s’est pas
résorbé.
D’un côté, les produits régaliens nets sont quasiment stables,
passant de 316,9 Md€ en 2022 à 315,9 Md€ en 2023 (baisse de
-1
Md€).
Les autres types de produits (de fonctionnement, d’intervention ou
financiers), qui évoluent favorablement, viennent en déduction des charges
de même catégorie, présentées en net.
Les charges de l’État, nettes des produits correspondants, se
montent à 440,8 Md€ en 2023. Cette diminution de 7,2
% (- 34
Md€) par
rapport à 2022 (474,9
Md€) est principalement répartie entre une
diminution de 21,6
Md€ des charges financières et de 8,2 Md€ des charges
de fonctionnement. L’amélioration observée en 2023 tient majoritairement
à des évènements atypiques de 2022 qui ne se sont pas reproduits en 2023.
S’agissant des charges de fonctionnement, l’évolution à la baisse
s’explique par la variation favorable des dotations et reprises de
provisions pour 16,7 Md€
41
, du fait notamment de l’évolution des
contentieux et en dépit de charges de personnel en hausse de près de
7
Md€. En particulier, l’année 2022 avait été marquée par la prise en
compte du contentieux avec EDF dans le cadre des boucliers tarifaires
doté pour 8,3 Md€. En 2023, d’autres litiges liés à l’impôt se sont soldés
et ont été repris, gén
érant une variation positive de 3,7 Md€.
S’agissant des charges financières nettes, elles s’établissent à
29,6
Md€ en 2023, soit une baisse de 21,6
Md€ par rapport à 2022
(51,2
Md€). Cette baisse est due, d’une part, à la non récurrence de la
reprise par l’État de 10 Md€ de la dette de SNCF Réseau en 2022, alors
classée en charges financières. Elle résulte d
’autre part, pour 14,5 Md€,
de la baisse de l’inflation
, qui vient diminu
er le coût de l’indexation. Cette
évolution ne reflète donc pas une amélioration de la situation
d’endettement de l’État.
41
D’autres produits, d’un montant to
tal de 1,5 Md
€
, permettent de retrouver la
diminution globale de 8,3 Md
€.
Des engagements hors bilan élevés
et en hausse, du fait de la baisse
des taux
d’intérêt
Certains engagements ne satisfont pas aux critères comptables
permettant de les retranscrire au passif au bilan de l’État, par exemple en
raison de leur niveau d’incertitude ou encore parce qu’il peut être
impossible d’en évaluer le montant de façon suffisamment fiabl
e. Ils sont
en conséquence présentés en annexe des comptes
42
. Le périmètre de ces
engagements dits « hors bilan » étant difficile à établir, la norme comptable
a choisi de ne retenir que les engagements explicites.
Ces engagements sont de plusieurs types et ils peuvent être analysés
en fonction de leur probabilité d’occurrence
: quasi-certaine pour les
engagements de retraite des fonctionnaires
43
, probable pour les
engagements au titre de la mission de régulateur économique et social de
l’État et difficile à
estimer pour les engagements de nature financière
comportant principalement des garanties. Ce dernier type d’engagements
répond à l’expression comptable consacrée d’
« engagements pris dans le
cadre d’accords bien définis
»
.
42
Suivant les articles 27 et 54 de la LOLF.
43
Le classement en hors bilan venant de l’incertitude sur le montant du décaissement
,
de sa probabilité de survenance et de sa temporalité.
COUR DES COMPTES
50
La valeur des engagements hors
bilan donnés par l’État a augmenté
en 2023 pour atteindre 4 188 Md€ au 31 décembre 2023
44
, contre
3 921
Md€ au 31 décembre 2022.
Graphique n° 20 :
évolution des engagements hors bilan donnés
par l’État depuis 2013 (en Md€)
Source : Cour des comptes, à partir du CGE
Les engagements relatifs aux retraites des fonctionnaires ont été
réévalués à la hausse en 2023 du fait de la baisse du taux d’actualisation
(I), qui impacte également fortement les engagements donnés par l’État
dans sa mission de régulateur économique et social (II). Les engagements
financiers sont également en hausse du fait notamment du dynamisme de
la collecte d’épargne réglementée.
44
Les engagements ici détaillés sont les engagements donnés par l’État. L’État reçoit
également des engagements qui pourraient produire des encaissements dans le futur.
Ceux sont bien moins élevés (126 Md€ en 2023).
DES ENGAGEMENTS HORS BILAN ÉLEVÉS ET EN HAUSSE, DU FAIT DE LA
BAISSE DES TAUX D’IN
TÉRÊT
51
I -
Des engagements de retraite dont la hausse
sensible reflète surtout la baisse des taux d’intérêt
L’engagement de l’État en mat
ière de régime de retraite des
fonctionnaires est calculé comme la valeur actuelle probable des montants
qui seront versés aux retraités et aux actifs présents à la date d’évaluation
.
Cette valeur est déterminée de façon actuarielle, à législation constante.
De 2021 à 2022, les engagements de retraite avaient baissé de
921
M€ (passant de 2
534 Md€ en 2021 à 1 613 Md€ en 2022), la quasi
-
totalité de ce mouvement étant imputable à la hausse du taux
d’actualisation utilisé par l’administration, passé de 2021 à
2022 de -
1,37 % à + 0,91 %.
La logique est la même, mais en sens inverse, en 2023. En effet, le
taux d’actualisation passe de + 0,91
% à + 0,55 %. En conséquence, les
engagements de retraite augmentent, s’élevant à 1
771
Md€. Sur la hausse
de 158 Md€ constatée en 2023, la baisse du taux d’actualisation représente
un ajustement de +114
Md€. La réforme des retraites, encore récente, ne
vient réduire
l’engagement que de 4
Md€
45
.
Le taux d’actualisation, fondé sur l’évolution du marché des titres
d’État, domin
e en effet les autres déterminants de ces engagements et
occulte les évolutions tangibles sous-
jacentes. Si l’on appliquait aux
engagements actuels le taux de 2022 (+0,91%), les engagements de retraite
des fonctionnaires auraient été de 1
657 Md€, soit une
hausse non pas de
158 Md€ mais de 44
Md€ par rapport à 2022 (1
613 Md€).
Le calcul de l’engagement est très fortement influencé par le taux
d’actualisation. Le graphique suivant montre que, toutes choses égales par
ailleurs, une hausse de 1,5 % du taux d
’actualisation fait varier
l’engagement d’environ 500 Md€.
45
Le reste relève d’autres dynamiques de calcul (une année d’actualisation en moins)
ainsi que des droits acquis par rapport aux droits versés.
COUR DES COMPTES
52
Graphique n° 21 :
é
volution de l’engagement de retraire
des fonctionnaires
en
fonction du taux d’actualisation, toutes choses égales par ailleurs
Source : CGE
Le CGE rappelle que le montant des engagements ne doit être pris
que comme un ordre de grandeur, étant donné les hypothèses qui entourent
son calcul et les à-
coups résultant des variations du taux d’actualisation.
II -
Des engagements de l’État au titre
de sa mission de régulateur économique et social
en hausse
de plus de 50 Md€
Après avoir fortement diminué entre 2021 et 2022, ces engagements,
qui recouvrent une grande variété de politiques publiques, sont passés de
626
Md€ fin 2022 à 679 Md€ fin 2023, soit une hausse de 53 Md€.
Les principales composantes de cette hausse correspondent à la
garantie de couverture des besoins des régimes spéciaux de retraite (SNCF,
RATP…). Comme pour les engagements de retraite des fonctionnaires,
l’essentiel de cette variation est lié à baisse du taux d’actualisation utilisé,
qu
i a par exemple un impact haussier de 12,8 Md€ pour ce qui relève du
régime de la SNCF. Les engagements au titre des régimes spéciaux
représentaient 39
% des engagements d’intervention en 2023
, soit un
niveau comparable à celui de 2022 (37 %).
À ces éléme
nts s’ajoute la hausse de plus de 19,9 Md€ des aides
pour le handicap et la dépendance à la suite de
l’entrée en vigueur de la
réforme de l’AAH en octobre 2023 (+14,9 Md€ hors effet de taux).
DES ENGAGEMENTS HORS BILAN ÉLEVÉS ET EN HAUSSE, DU FAIT DE LA
BAISSE DES TAUX D’IN
TÉRÊT
53
Graphique n° 22 :
l
es engagements donnés par l’État au titre
de sa mission de régulateur économique et social (en
Md€
)
Source : Cour des comptes, à partir du CGE
Les engagements de l’État en lien avec le soutien public de l’énergie
progressent de 14 Md€ par rapport à 2022
,
pour s’établir à 156 Md€ en
2023. Cette évolution masque cepen
dant deux effets contraires. D’une part,
les engagements de l’État pour soutenir la production d’énergies
renouvelables
46
ont fortement progressé (+ 33 Md€). Cette hausse est liée
à la variation du taux d’actualisation mais aussi à la baisse des prix de
l’énergie sur le marché à terme. D’autre part, les actions de l’État mises en
place en 2022 pour lutter contre la hausse des prix de l’énergie, tels que les
boucliers tarifaires relatifs au gaz et à l’électricité, arrivent à extinction, ce
qui a généré une minoration des engagements de 36
Md€
47
.
III -
Des engagements financiers qui augmentent
du fait du dynamisme de l’épargne réglementée
Le troisième type d’engagements que peut prendre l’État regroupe
les engagements
«
pris dans le cadre d’accords bien définis
»
. Il
s’agit
d’engagements de nature financière et notamment de garanties. À la
différence des engagements de retraite par exemple, ces engagements sont
assis sur des bases contractuelles et leur montant est univoque.
46
En garantissant aux producteurs de ces énergies un niveau de rémunération.
47
Le solde n’est constitué que du dispositif d’amortisseur électricité pour 0,7 Md€
.
COUR DES COMPTES
54
Fin 2023, les engagements donnés de ce type étaient évalués à
1 591
Md€
48
, soit une hausse de 47,6
Md€ sur l’exercice.
Graphique n° 23 :
principaux engagements financiers en 2022 et 2023
(en
Md€
)
Source : CGE
Cette augmentation est portée par l’évolution de la garantie accordée
aux épargnants dans le cadre de l’épa
rgne réglementée. En effet, le montant
des dépôts sur ces livrets d’épargne a atteint 637 Md€ fin 2023, contre
558
Md€ fin 2022 (+79 Md€). Cette collecte dynamique s’explique
principalement par la hausse des taux ayant rendu ces supports d’épargne
plus attractifs.
Ces effets sont partiellement compensés par la diminution des prêts
garantis par l’État (PGE) malgré leur prolongation jusqu’à fin 2023. La
baisse de 23 Md€ de l’encours garanti (
passé
de 75,8 à 52,7 Md€ de 2022
à 2023) est lié aux remboursements effectués par les entreprises
49
.
Pour la première fois, les engagements pris par l’
État au titre du
financement du budget de l’Union européenne sont chiffrés, à hauteur de
83 Md€
50
en 2023 contre 110 Md€ pour 2022.
48
L’acte de certification sur les comptes 2023 fait état de l’absence de plusieurs
engagements financiers, notamment de celui pris pour garantir la dette de Bpifrance
(44,6 Md€) et
de celui au titre du financement du plan de relance européen (
75 Md€
).
49
La valeur retenue pour les PGE fait l’objet d’une observation pour insuffisance
d’éléments probants dans l’acte de certification de 2023.
50
La Cour estime, dans l’acte de certification pour 2023, que ces engagements devraient
être m
ajorés de 75 Md€ au titre de la garantie apportée par l’État au financement du
plan « Next Generation EU ».
DES ENGAGEMENTS HORS BILAN ÉLEVÉS ET EN HAUSSE, DU FAIT DE LA
BAISSE DES TAUX D’IN
TÉRÊT
55
______________________ CONCLUSION ______________________
La valeur des engagements ho
rs bilan donnés par l’État atteint
4
188 Md€ au 31 décembre 2023.Ce montant représente plus de douze ans
de produits régaliens
51
et est en hausse de 266
Md€ par rapport à 2022.
Il se compose de plusieurs parties : les engagements de retraite
des fonctionnaires, pour 1
841 Md€, les engagements de l’État au titre de
sa mission de régulateur économique et social, pour 680 Md€
(incluant les
régimes spéciaux de retraite (SNCF, RATP) à
hauteur de 262 Md€
) et enfin
les engagements financiers (1
591 Md€) qui comprennent notamment la
protection de l’épargne réglementée, les prêts garantis par l’État et les
garanties et engagement vis-à-
vis de l’Union européenne.
La quasi-totalité de la hausse de ces engagements est due à la
baisse du taux utilisé pour les actualiser, fondé sur les taux d’emprunt de
l’État et qui passe de +0,91
% en 2022 à +0,55 % en 2023. Au regard de
cet impact, les évolutions de certains autres déterminants des
engagements, comme celui de la récente réforme des retraites, sont
limitées.
Du fait notamment de l’impact de ce taux d’actualisation,
l’évaluation des engagements hors bilan doit être prise avec précaution et
plutôt comme un ordre de grandeur.
51
339,8 Md
€
, chiffre avant déduction du PSR UE.
Liste des abréviations
AFD
..............
Agence française de développement
APLD
...........
Activité partielle de longue durée
BTAN
...........
Bon du Trésor à intérêts annuels
BTF
..............
Bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté
BT
................
Bon du Trésor
CDC
.............
Caisse des dépôts et consignations
CEA
..............
Commissariat à l’énergie atomique
FESF
............
Fonds européen de stabilité financière
CGE
..............
Compte général de l’État
CVAE
...........
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
IS
..................
Impôt sur les sociétés
EFN
..............
Endettement financier net
PGE
..............
Prêts garantis par l’État
EPIC
.............
Établissement public à caractère industriel et commercial
FRR
..............
Facilité pour la reprise et la résilience
INSEE
..........
Institut national de la Statistique et des études économiques
BFR
..............
Besoin en fonds de roulement
IR
..................
Impôt sur le revenu
TICPE
..........
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
TVA
.............
Taxe sur la valeur ajoutée
COR
.............
Conseil d’orientation des retraites
LOLF
............
Loi organique relative aux lois de finances
OAT
.............
Obligations assimilables du Trésor
ONF
..............
Office national des forêts
PSRUE
.........
Prélèvement sur recettes au profit de l’Union Européenne
Annexes
Annexe n° 1 : glossaire
..................................................................................
60
Annexe n° 2 : bilan et compte de résultat
......................................................
62
Annexe n° 3
: les différentes méthodes d’évaluation des actifs corporels
............
65
COUR DES COMPTES
60
Annexe n° 1 :
glossaire
Actif :
élément
identifiable
du
patrimoine
ayant
une
valeur
économique
positive,
c’est
-à-dire
un
élément
générant une
ressource que l’entité contrôle du fait
d’événements passés et
dont elle
attend des avantages économiques futurs.
Pour être qualifié d’actif, un bien
doit être un élément identifiable du
patrimoine, être contrôlé par l’entité,
procurer des avantages économiques futurs.
Actif circulant : actif qui ne reste pas de façon durable au bilan de
l’État
; il peut s’agir des stocks ou d’éléments de trésorerie.
Actif immobilisé, ou non circulant
: ils comprennent l’ensemble des
biens qui ont vocation à perdurer durablement, appelés aussi “haut du
bilan”.
Contrairement aux actifs circulants, ils ne sont pas détruits lors du
premier usage, et ne sont pas liquidables aussi facilement
Amortissement
: répartition du coût d'acquisition d’un bien sur la
période au cours de laquelle il sera utilisé, période qui démarre à compter
de la mise en service du bien.
Charges : Les charges comprennent les sommes versées ou à verser
soit en contrepartie de marchandises, approvisionnements, travaux et
services consommés par l’entreprise ainsi que des avantages qui lui ont
été
consentis, soit en vertu d’une obligation légale que l’entité doit remplir,
soit exceptionnellement sans contrepartie.
Plusieurs distinctions peuvent être appliquées aux charges, par
exemple en fonction de leur caractère décaissable ou non. Les charges
décaissables impactent immédiatement ou en différé la trésorerie de
l’entreprise et les charges non décaissables (dotations aux amortissements
et provisions) qui n’ont pas d’incidence sur la trésorerie de l’entreprise.
Charges constatées d’avance
: charges enregistrées au cours de
l'exercice mais qui correspondent à des achats de biens ou services dont la
fourniture ou la prestation doit intervenir ultérieurement.
Dépréciation
: elle désigne la constatation de la perte de valeur d’un
bien, aboutissant à une différence entre la valeur brute et la valeur nette
comptable d'un élément actif. Elle est constatée, selon les cas, par des
provisions ou des amortissements pour dépréciation.
Engagement : droits et obligations dont les effets sur le montant ou
la composition du patrimoine sont subordonnés à la réalisation de
conditions ou d'opérations ultérieures.
ANNEXES
61
Immobilisation : éléments corporels et incorporels destinés à servir
de façon durable à l'activité de l'entité. Ils ne se consomment pas par le
premier usage.
Immobilisation corporelle : chose sur laquelle s'exerce un droit de
propriété. Ces immobilisations se répartissent au bilan, lorsqu'elles sont
terminées, sous différentes rubriques : terrains, constructions, installations
techniques, etc.
Passif : éléments du patrimoine ayant une valeur économique
négative pour l'entité.
Plan comptable général
: document permet d’enregistrer les
écritures comptables de l’entité, c’est
-à-
dire l’ensemble de ses ressources
et de ses dépenses. Pour les entreprises, il regroupe 9 comptes : les comptes
de capitaux, les comptes d’immobilisation, le compte de stocks et en
-cours,
le compte de tiers, les comptes financiers, le compte de charge, le compte
de produit, les comptes spéciaux et éventuellement les comptes
analytiques.
Produits constatés d’avance
: produits perçus ou comptabilisés
avant que les prestations et fournitures les justifiant aient été effectuées ou
fournies.
Produits régaliens
: les produits régaliens sont l’ensemble des
produits fiscaux, auxquels s’ajoutent l
es amendes, prélèvements et autres
pénalités. Il existe également des produits non régaliens (d’intervention, de
fonctionnement, financiers).
Provisions
pour
dépréciation :
constatation
comptable
d'un
amoindrissement de la valeur d'un élément d'actif résultant de causes dont
les effets ne sont pas jugés irréversibles.
Provisions pour risques et charges : provisions évaluées à l'arrêté des
comptes, destinées à couvrir des risques et des charges que des événements
survenus ou en cours rendent probables, nettement précisés quant à leur
objet mais dont la réalisation est incertaine.
Reprises de provisions
: produit qui permet de constater l’annulation
totale ou partielle de provisions constituées lors des exercices précédents
soit par qu’elles sont devenues sans
objet soit parce que le risque associé
s’est concrétisé.
Résultat : le résultat de l'exercice est égal à la différence entre les
produits
et
les charges.
COUR DES COMPTES
62
Annexe n° 2 :
bilan et compte de résultat
Bilan
31/12/2022
Amortissements
Dépréciations
ACTIF IMMOBILISÉ
Immobilisations incorporelles
6
67 063
27 666
39 398
36 092
3 305
Immobilisations corporelles
7
679 173
86 034
593 139
583 569
9 570
Immobilisations financières
8
452 551
30 578
421 973
409 915
12 058
Total actif immobilisé
1 198 788
144 277
1 054 510
1 029 577
24 933
ACTIF CIRCULANT (hors trésorerie)
Stocks
9
38 684
10 811
27 873
29 054
-1 181
Créances
10
155 330
41 986
113 344
113 926
-582
Redevables
119 734
40 834
78 900
76 659
2 240
Clients
9 463
931
8 533
4 932
3 600
Autres créances
26 133
221
25 912
32 335
-6 423
Charges constatées d'avance
10
63 042
0
63 042
27 634
35 408
Total actif circulant (hors trésorerie)
257 057
52 798
204 259
170 615
33 644
TRÉSORERIE
15
Fonds bancaires et fonds en caisse
15 514
15 514
80 170
-64 657
Valeurs escomptées, en cours d'encaissement et de
décaissement
-2 668
-2 668
-3 525
857
Autres composantes de trésorerie
21 950
21 950
4 901
17 049
Valeurs mobilières de placement
79
0
79
42
37
Total trésorerie
34 874
0
34 874
81 588
-46 714
COMPTES DE RÉGULARISATION
16
824
824
895
-71
TOTAL ACTIF (I)
1 491 543
197 075
1 294 468
1 282 675
11 793
DETTES FINANCIÈRES
11
Titres négociables
2 445 098
2 292 874
152 224
Titres non négociables
0
0
0
Dettes financières et autres emprunts
31 738
34 954
-3 216
Total dettes financières
2 476 836
2 327 827
149 009
DETTES NON FINANCIÈRES (hors tresorerie)
12
Dettes de fonctionnement
10 218
8 279
1 939
Dettes d'intervention
10 961
11 588
-627
Produits constatés d'avance
108 825
120 230
-11 404
Autres dettes non financières
153 185
156 645
-3 460
Total dettes non financières
283 189
296 741
-13 552
PROVISIONS POUR RISQUES ET CHARGES
13
Provisions pour risques
35 489
41 669
-6 180
Provisions pour charges
149 360
134 741
14 619
Total provisions pour risques et charges
184 849
176 410
8 439
AUTRES PASSIFS (hors tresorerie)
14
38 058
38 036
23
TRÉSORERIE
15
Correspondants du Trésor et personnes habilitées
164 566
176 069
-11 503
Autres
0
0
0
Total trésorerie
164 566
176 069
-11 503
COMPTES DE RÉGULARISATION
16
22 068
25 545
-3 477
TOTAL PASSIF (hors situation nette) (II)
3 169 568
3 040 629
128 939
Report des exercices antérieurs
-1 916 435
-1 916 510
75
Solde des opérations d'exercices antérieurs en attente d'affectation
-302 116
-142 088
-160 027
Écarts de réévaluation et d'intégration
468 381
458 609
9 772
Solde des opérations de l'exercice
-124 930
-157 965
33 035
SITUATION NETTE (III = I - II)
17
-1 875 100
-1 757 954
-117 146
*Voir la note 2 sur l'information comparative retraitée
Variation
Note
31/12/2023
Brut
Net
Retraité
Net *
ANNEXES
63
Tableau n° 3 :
compte de résultat
–
Tableau des charges nettes
Note
2023
2022 retraité*
Variation
Charges de personnel
164 157
157 480
6 677
Achats, variations de stocks et prestations externes
32 055
28 765
3 290
Dotations aux amortissements, aux provisions et aux dépréciations
63 213
73 212
-9 999
Autres charges de fonctionnement direct
9 305
8 591
714
Total des charges de fonctionnement direct (I)
18
268 729
268 048
682
Subventions pour charges de service public
36 121
36 848
-727
Autres charges de fonctionnement indirect
582
569
12
Total des charges de fonctionnement indirect (II)
18
36 702
37 417
-714
Total des charges de fonctionnement (III = I + II)
18
305 432
305 465
-33
Ventes de produits et prestations
de service
3 532
3 181
351
Production stockée et immobilisée
139
162
-23
Reprises sur provisions et sur dépréciations
58 169
51 465
6 704
Autres produits de fonctionnement
25 864
24 733
1 131
Total des produits de fonctionnement
(IV)
18
87 704
79 541
8 164
18
217 728
225 924
-8 196
Transferts aux ménages
60 525
60 212
313
Transferts aux entreprises
37 442
37 409
33
Transferts aux collectivités territoriales
65 204
61 310
3 894
Transferts aux autres collectivités
33 084
31 184
1 900
Charges résultant de la mise en jeu de garanties
2 028
1 519
508
Dotations aux provisions et aux dépréciations
72 641
62 590
10 050
Total des charges d'intervention (VI)
19
270 923
254 224
16 699
Contributions reçues de tiers
17 112
7 633
9 479
Reprises sur provisions et sur dépréciations
60 318
48 842
11 475
Total des produits d'intervention (VII)
19
77 430
56 476
20 954
19
193 493
197 748
-4 255
Intérêts
41 042
35 931
5 112
Pertes de change liées aux opérations financières
47
270
-223
Dotations aux amortissements, aux provisions et aux dépréciations
5 340
3 315
2 025
Autres charges financières
13 928
38 024
-24 097
Total des charges financières (IX)
20
60 358
77 540
-17 183
Produits des immobilisations financières
9 486
8 716
770
Gains de change liés aux opérations financières
-1
184
-185
Reprises sur provisions et sur dépréciations
14 762
14 278
484
Autres intérêts et produits assimilés
6 516
3 161
3 355
Total des produits financiers (X)
20
30 763
26 339
4 424
20
29 594
51 201
-21 607
440 815
474 873
-34 058
*Voir la note 2 sur l'information comparative retraitée
TOTAL DES CHARGES FINANCIÈRES NETTES (XI = IX - X)
TOTAL DES CHARGES NETTES (XII = V + VIII + XI)
CHARGES DE FONCTIONNEMENT NETTES
TOTAL DES CHARGES DE FONCTIONNEMENT NETTES (V = III - IV)
CHARGES D'INTERVENTION NETTES
TOTAL DES CHARGES D'INTERVENTION NETTES (VIII = VI - VII)
CHARGES FINANCIERES NETTES
COUR DES COMPTES
64
Tableau n° 4 :
compte de résultat
–
Tableau des produits régaliens nets
Tableau n° 5 :
compte de résultat
–
Tableau de détermination
du
solde des opérations de l’exercice
Source :CGE
Note
2023
2022 retraité*
Variation
Impôt sur le revenu
89 503
89 516
-13
Impôt sur les sociétés
59 879
63 337
-3 458
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
16 604
18 054
-1 450
Taxe sur la valeur ajoutée
96 209
100 198
-3 989
Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes
33 292
30 827
2 465
Autres produits de nature fiscale et assimilés
33 318
28 814
4 504
TOTAL PRODUITS FISCAUX NETS (XIII)
21.1
328 805
330 746
-1 941
Amendes, prélèvements divers et autres pénalités
10 953
10 393
560
TOTAL AUTRES PRODUITS RÉGALIENS NETS
(XIV)
21.2
10 953
10 393
560
RESSOURCES PROPRES DU BUDGET DE L'UNION EUROPÉENNE (XV)
21.3
-23 873
-24 230
357
TOTAL PRODUITS RÉGALIENS NETS
(XVI = XIII + XIV + XV)
21
315 885
316 909
-1 024
*Voir la note 2 sur l'information comparative retraitée
2023
2022 retraité*
Variation
Charges de fonctionnement nettes (V)
217 728
225 924
-8 196
Charges d'intervention nettes (VIII)
193 493
197 748
-4 255
Charges financières nettes (XI)
29 594
51 201
-21 607
CHARGES NETTES (XII)
440 815
474 873
-34 058
Produits fiscaux nets (XIII)
328 805
330 746
-1 941
Autres produits régaliens nets (XIV)
10 953
10 393
560
Ressources propres de l'Union européenne (XV)
-23 873
-24 230
357
PRODUITS RÉGALIENS NETS
(XVI)
315 885
316 909
-1 024
SOLDE DES OPÉRATIONS DE L'EXERCICE (XVI - XII)
-124 930
-157 965
33 035
*Voir la note 2 sur l'information comparative retraitée
ANNEXES
65
Annexe n° 3 :
les différentes méthodes
d’évaluation des actifs corporels
Pour les bureaux et habitations : valeur vénale, c’est à dire valeur
probable de revente d’un bien sur le marché.
Pour les infrastructures routières et le parc pénitentiaire : coût de
remplacement déprécié, c’est
-à-dire valeur à neuf des actifs de laquelle on
déduit les coûts estimés de remise en état.
Pour les matériels et les autres bâtiments (techniques, sanitaires ou
sportifs) : coût amorti, c’est à dire valeur historique d’une immobilisation
de laquelle on déduit la totalité de l’amortissement cumulé
enregistré
depuis sa mise en service.