RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES PAR LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE FRANCHE-COMTE SUR LA GESTION DE LA COMMMUNAUTE DE
COMMUNES DE LA STATION DES ROUSSES HAUT JURA (1998 - 2003)
Délibéré à la chambre régionale des comptes de Franche-Comté le 24 février 2005
SOMMAIRE
1 PRESENTATION GENERALE DE LA COLLECTIVITE 2 LA SITUATION FINANCIERE
2.1 Le fonctionnement
2.1.1 le budget principal
2.1.2 le budget annexe
2.1.3 le budget consolidé
2.2 L'investissement
2.2.1 le budget principal
2.2.2 le budget annexe ski de fonds
2.2.3le budget consolidé
2.3
la gestion de la dette
2.4 la fiscalité
3 LA GESTION DU PERSONNEL
4 LES RELATIONS AVEC LES ASSOCIATIONS
4.1
le club des sports
4.2
l'office du tourisme
4.3 le Comité Départemental du Tourisme et l'association Clévacances Jura
5 LA CONVENTION DE DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DE SKI NORDIQUE
5.1
la nature juridique de la convention
5.2 l'objet de la convention
5.3
les modalités mises en oeuvre pour la passation de la convention
5.4 l'équilibre de la convention
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
Par lettre du 10 Mars 2004, le président de la chambre régionale des comptes de Franche-Comté
a informé, conformément aux termes de l'article R.241-2 du code des juridictions financières, le
président de la Communauté de communes de la station des Rousses Haut-Jura de l'engagement
de la procédure d'examen de la gestion portant sur la période courant à compter de l'exercice
1998.
En application des dispositions de l'article L 241-7 du code des juridictions financières, l'entretien
préalable avec l'ordonnateur a eu lieu le 1er juillet
2004 avec le président actuellement en
fonction, Monsieur REGARD ainsi qu'en présence de son prédécesseur Monsieur BONNEFOY-
CLAUDET.
Dans sa séance du 18 Novembre 2004, la chambre régionale des comptes a décidé de lui
adresser un rapport d'observations provisoires ; un extrait a également été adressé au Préfet du
Jura, au président du comité départemental du tourisme du jura, au président de l'association
Clévacances
Les
présidents successifs
de la communauté de communes
et les présidents du comité
départemental du tourisme ainsi que de l'association clévacances ont fait parvenir des réponses à
la chambre dans le délai de deux mois fixé par les articles L.241-9 et R.241-12 du code des
juridictions financières ; le préfet n'a pas répondu.
Il est en outre rappelé que dans le cadre de sa mission d'examen de la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics, définie à l'article L.211-8du code des juridictions
financières, la chambre relève principalement les points qui lui paraissent poser problème,
notamment sur le plan de la régularité et des risques financiers et juridiques encourus, ou plus
simplement qui méritent réflexion.
Il revient ensuite à l'assemblée délibérante, destinataire de ces observations, et à ceux qui en
prendront ultérieurement connaissance, de porter un jugement d'ensemble sur la gestion et sur
ses résultats.
1 Présentation générale de la collectivité
La communauté de commune des Rousses est un établissement public de coopération
intercommunale créé par arrêté du préfet du Jura en date du 31 décembre 1993. Cet
établissement public associe les communes de Bois D'Amont (1 525 hab), Prémanon (676 hab),
Lamoura (447 hab), et Les Rousses (3 008 hab) et regroupe une population totale de 5 656
habitants au 31 décembre 2002.
Le siège de cette collectivité a été fixé sur le territoire de la commune des Rousses. Par arrêté en
date du 28 août 2001, celle-ci a modifié sa dénomination pour désormais s'appeler la "
communauté de communes de la station des Rousses Haut-Jura ".
Les recettes de cette communauté
de commune sont constituées par :
* les ressources fiscales prévues à l'article 1609 quinquies du code général des impôts (fiscalité
propre)
* le revenu des biens meubles et immeubles
* les sommes perçues en échange d'un service rendu
* les subventions perçues de tout organisme public ou privé
* le produit des dons et legs
* le produit des taxes redevances et contributions correspondant aux services assurés
* le produit de la taxe de séjour intercommunale
* le produit de la taxe sur les remontées mécaniques due par la Régie sur le territoire de la
communauté de communes
* le produit des emprunts
* la dotation globale de fonctionnement
* la dotation globale d'équipement
* la dotation de développement rural
* le fonds de compensation de TVA.
La communauté de communes est administrée par un conseil de communauté qui comprend 21
membres représentant l'ensemble des communes adhérentes. Ce conseil élit en son sein les
membres du bureau et crée les commissions dont il fixe les compétences. La présidence actuelle
est assurée par M. Bernard Regard, maire de Prémanon.
Les compétences dévolues à cette communauté de commune se partagent comme suit :
==> Compétences obligatoires
Aménagement de l'espace :
* Suivi et actualisation du plan pluri annuel de développement touristique (PPDT)
* Etude et réalisation des tracés de pistes de ski et d'aménagement permettant la pratique de
toute activité liée à la neige et de toute activité connexe, notamment :
* Ski nordique et ses activités dérivées
* Ski alpin et ses activités dérivées
* Raquette et sports de glisses
* Réalisation et gestion des équipements et des aménagements nécessaires à la pratique du ski
et autres activités définies précédemment
Actions de développement économique :
* Etude de faisabilité et réalisation de zones d'activités : industrielles, artisanales et touristiques
* Elaboration et mise en ouvre du contrat de station
* Etude, réalisation et gestion des aménagements destinés à créer ou à développer toute activité
touristique et de loisir sur le territoire de la communauté de communes
==> Compétences optionnelles
a) Protection et mise en valeur de l'environnement :
Etude, réalisation et entretien des tracés de sentiers de randonnée, grande randonnée, de VTT
b) Construction, entretien et fonctionnement des équipements touristiques et culturels :
Etude, conception
et travaux de mise en valeur des musées
c) Politique de logement et du cadre de vie : Mise en ouvre et suivi d'OPAH
==> Compétences facultatives
* Définition et mise en ouvre de la politique touristique, organisation et gestion de l'Office de
Tourisme et de ses antennes et autres structures d'animation touristiques, définition d'un schéma
d'animation
* Promotion, accueil et information des touristes, gestion d'une centrale de réservation
* Organisation et gestion des activités et des animations touristiques : sportives, culturelles et de
loisirs
* Organisation et gestion de toute manifestation ou événement favorisant la notoriété et l'attraction
de la Station des Rousses
* Organisation et gestions des transports touristiques sur les quatre communes
2
La situation financière
2.1
Le fonctionnement
2.1.1
le budget principal
Entre 1998 et 2002, les dépenses de fonctionnement du budget principal sont restées stables
alors que les recettes ont augmentées de 10,14 %.
Ces recettes sont composées à 44,7 % par les produits de la fiscalité directe, pour près de 26 %
par les autres impôts et taxes (taxe locale de séjour), et près de 10 % par la dotation globale de
fonctionnement. Il est à noter l'augmentation de plus de 40 % de la fiscalité directe ainsi que le
quasi triplement des compensations fiscales.
En ce qui concerne les dépenses, elles sont constituées principalement de charges de gestion
courantes pour 43 %, des autres charges de gestion (frais financiers autres qu'intérêt des
emprunts et dotations aux amortissements et provisions) pour près de 34 % et de charges de
personnel pour moins de 10 %. Il est à noter que ces dernières ont néanmoins progressé de 20,8
% sur la période. Par ailleurs, les intérêts des emprunts représentent moins de 6% des charges de
fonctionnement et leur progression est d'environ 16 % sur la période.
La chambre constate que ces résultats budgétaires font apparaître que l'épargne nette dégagée
par les ressources du budget principal présentent un résultat globalement négatif sur la période ce
qui ne permet pas de financer les besoins d'investissement au titre de ce budget. Par ailleurs, elle
souligne que la fiabilité budgétaire de la section d'investissement est mise en question du fait de
l'imputation d'opérations relevant du budget annexe " ski de fond ".
2.1.2
le budget annexe
Sur la période considérée les dépenses de fonctionnement du budget annexe ski de fond ont
augmenté de plus de 18 % alors que les recettes de fonctionnement ont diminué du plus de 12 %,
ce qui traduit une diminution constante du résultat d'exploitation pour arriver à un déficit d'environ
94 800 euros à la fin de l'exercice 2002.
L'essentiel de la structure des recettes de fonctionnement est constitué à près de 95 % par la
redevance de ski de fond qui a diminué de plus de 14 % sur les cinq années examinées.
Les dépenses de fonctionnement se répartissent entre les charges propres de gestion courante
pour environ 35 % avec une diminution de leur montant de plus de 21 % sur la période, viennent
ensuite les charges de personnels qui représentent 28,4 % des dépenses totales sur la période et
affichent une progression de près de 38 %, et enfin les autres charges de gestion (constituées
principalement par les dotations aux amortissement) pour 20 % du montant de la section avec une
augmentation d'environ 15 % sur la période, ce qui n'est que la conséquence de la politique active
d'investissement réalisée jusqu'en 2002.
La chambre observe que les réserves constituées par le fonds de roulement présentent un léger
déficit représentant moins de 6 jours d'exploitation au 31 décembre 2002, calculé sur une période
de 152 jours et soit environ 5 % des recettes de la redevance de l'année 2002. De ce fait,
l'épargne nette dégagée par la section de fonctionnement reste insuffisante pour limiter le recours
à l'emprunt afin d'assurer le financement des investissements du budget annexe " ski de fond ".
2.1.3
le budget consolidé
Situation financière du budget consolidé
L'analyse des résultats budgétaires consolidés, sur l'ensemble de la période 1998-2002, montre
une progression des dépenses globales de fonctionnement de 5 % parallèlement à une évolution
des recettes de fonctionnement de l'ordre de 3 %.
Les recettes sont composées à 31,75 % des produits de la fiscalité directe et à 31,36 % du produit
des domaines principalement la redevance sur le domaine skiable ainsi qu'à 18,42 % des autres
impôts et taxes (essentiellement la taxe de séjour). Il est à noter que les recettes du produit des
domaines (redevance ski de fond) ont diminué de 24 % alors que les produits de la fiscalité directe
ont augmenté de 41 % ; dans le même temps les recettes liées aux compensations fiscales ont
augmentées de 141 %.
Pour les dépenses de fonctionnement, celles-ci sont composées à 41 % par les charges propres
de gestion courantes, à 30 % par les autres charges de gestion (...), et à 15 % par les dépenses
de personnels. Il est à noter que si les charges des intérêts des emprunts ne représentent que 5
% des dépenses de fonctionnement entre 1998 et 2002, elles ont néanmoins connu une
augmentation de 49 %, ce qui révèle les difficultés de la communauté de communes à trouver les
financements correspondants à ses ambitions en matière d'équipement. De plus, il convient
d'observer que les dépenses de personnel ont augmenté globalement de 30 % sur la période.
La chambre constate que le résultat de fonctionnement apparaît relativement faible voire négatif,
ce qui n'a pas permis à la communauté de communes de dégager suffisamment de ressources
propres pour financer ses investissements.
Elle note l'incidence de l'octroi des subventions d'investissement " fléchées " dans le cadre du
contrat de station dans l'appréciation de l'équilibre réel au sens de l'article L. 1612-4 du code
général des collectivités.
Elle observe en outre que cette situation a conduit la communauté de communes d'une part à
augmenter la pression fiscale, particulièrement en 2003, et d'autre part à externaliser la gestion
des activités de la station vers une société d'économie mixte en espérant une optimisation des
charges au regard des recettes liées principalement à la redevance de ski de fond.
2.2
L'investissement
2.2.1
le budget principal
1°) la politique d'investissement
La politique d'investissement de la communauté de communes de la station des Rousses sur la
période en examen résulte du programme d'équipement et d'action acté dans le cadre du contrat
de station prévu pour la période 1998-2000.
Dans ce programme, les objectifs affichés s'orientaient autour des trois points suivants :
* renforcer le positionnement " famille " de la station des Rousses : dans ce cadre, les
aménagements prévus visaient à améliorer l'offre de la station en termes d'équipements pour les
enfants, en termes d'urbanisme notamment dans l'amélioration de l'offre d'hébergement, et de
services à créer (transports entre les pistes et la station etc...).
* valoriser le ski de fond. A ce titre le contrat précise : " deuxième site national de ski nordique, par
son nombre de pistes et les ressources financières apportées par le fond, la station a pour
ambition d'être reconnue au niveau européen en matière de ski de fond. L'objectif doit donc être
de valoriser le ski de fond et d'en améliorer la qualité à long terme comme au quotidien ".
* garantir l'économie touristique d'hiver. C'est ainsi que l'accent sur l'objectif de la maîtrise de
l'enneigement est mentionné en ces termes : " Le ski alpin est la première économie touristique
d'hiver de la station. Le manque d'enneigement peut être un gouffre financier pour l'ensemble des
acteurs de la station. L'objectif doit donc être de garantir l'enneigement pour assurer l'équilibre
économique de la gestion du ski alpin par l'enneigement des jouvencelles ".
Pour la réalisation de ces objectifs, la priorité a été définie de la façon suivante :
* renforcement du positionnement de la station sur une clientèle familiale par la création de zones
ludiques dans chaque village de la communauté de communes à destination des enfants et de
leurs parents aussi bien pour des séjours l'hiver que l'été (aménagement de zones sécurisées de
luges, aires de jeux permanents, zones d'activité
et de loisirs autour du fort des Rousses,
aménagement des berges lac de Lamoura...) ;
* valorisation de l'activité de ski de fond par la mise en ouvre des équipements relatifs à la
sécurité-signalétique, l'aménagement des piste de la Darbella, l'acquisition d'un engin de damage,
l'aménagement des portes d'entrée des pistes ;
* pour le renforcement de l'activité ski alpin la priorité a été donné pour les deux principaux projets
que constituent la mise en place d'une infrastructure de neige de culture aux jouvencelles et la
liaison de la station des Rousses avec la station suisse de La Givrine par réalisation d'une liaison
entre le massif des Tuffes et le massif de la Dôle utilisable pour le ski alpin comme pour le ski de
fond.
L'ensemble de ces projets d'équipements a été accompagné par le lancement d'une campagne de
communication et de commercialisation dont le principal promoteur a été l'Office du tourisme de la
station.
Par une délibération en date du 2 avril 1998, le conseil de la communauté a arrêté le budget
global de cette politique pour un montant de 39 880 000 F hors taxes soit 6 079 666 euros
financés de la façon suivante :
* Autofinancement : 11 833 000F soit 1 803 929 euros,
* Subventions demandées : 22 737 000F soit 3 466 233 euros,
* Autres financements : 5 610 000F soit 855 239 euros.
La chambre observe d'une part, la discordance entre le total du plan de financement arrêté à 39
880 000 F et la somme des financements prévus pour un montant de 40 180 000 F (soit une
différence de 300 000 F) ; et d'autre part, l'appellation équivoque d'autofinancement qui
correspond dans le cas présent aussi bien au recours à l'emprunt qu'au prélèvement sur les fonds
propres constitués dans le fonds de roulement.
Elle souligne en outre que cette incertitude dans l'information du conseil de la communauté quant
au financement des investissements aura des répercussions tant sur le niveau élevé de la dette
par habitant de la communauté de communes que sur la situation préoccupante du fonds de
roulement de cette collectivité qui affiche un déficit global de 308 244 euros au 31 décembre 2002.
Par ailleurs, il a été constaté que l'ensemble des réalisations (retracé dans les tableaux ci-après) a
fait l'objet sur la période considérée de nombreuses délibérations spécifiques faisant elles aussi
référence à l'autofinancement pour la réalisation de ces équipements et objectifs de promotion de
la station ce qui n'a pas permis non plus de faire connaître aux membres du conseil de
communauté la réalité de la communauté de communes sur la situation de son endettement au
regard de ces projets d'équipement.
De ce fait, le résultat apparaissant au travers des comptes administratifs fait état d'un déficit
d'investissement de 2 056 547,03 F soit 313 518,57 euros, ce résultat comprenant à la fois les
recettes provenant des subventions et les recettes résultant de la mobilisation d'emprunts
nouveaux.
La chambre constate que la situation budgétaire au 31 décembre 2002, telle qu'elle résulte du
financement des opérations relatives à la mise en ouvre du contrat de station, fait apparaître une
absence de réserves en fonds propres et un endettement important. Elle observe de plus que la
prise en charge d'opération lourde telle la réalisation de neige de culture aux Jouvencelle
démontre un désordre institutionnel et financier dans la gestion du budget principal de cette
collectivité.
Elle observe également que tout nouveau projet ne pourra se réaliser que par une maîtrise accrue
des résultats de la section de fonctionnement afin de limiter le poids de la dette déjà élevé pour
cette collectivité.
2°) les principales réalisations
a) la réfection du Tremplin des Tuffes
Les tremplins des Tuffes étaient jusqu'en 1995 propriété de la Régie des remontées mécaniques
depuis cette date, ils ont été cédés à la communauté de communes.
Au cours de sa première phase, antérieure à la période en examen, le contrat de station a permis
la réalisation d'une première tranche de travaux concernant la mise aux normes de sécurité et la
réfection des structures d'élan des tremplins. Ces travaux ont permis d'obtenir une nouvelle
homologation de ces tremplins en hiver.
Dans le cadre des nouvelles coopérations envisagées entre la station des Rousses et la Suisse, la
réhabilitation du tremplin des Tuffes a été jugée comme importante. Ainsi, le 28 septembre 1998,
le conseil de la communauté a décidé d'engager pour la réhabilitation complète de cet
équipement, une dépense de 3 MF hors taxes soit 457 347 euros avec un financement qui " sera
assuré par autofinancement communautaire provenant de fonds libres et/ ou d'un emprunt et de
subventions encaissés directement par la communauté ".
Les résultats budgétaires de cette opération montrent que le total des dépenses réalisées, pour un
montant hors taxes de 388 891,26 euros, a nécessité un besoin de financement (hors taxes) de
20 495,34 euros et la communauté de communes a mobilisé dès 1999 un emprunt d'environ 74
000 euros ce qui a comme conséquence d'obtenir au 31 décembre 2002 un excédent de
financement de 61 349 euros pour ces travaux.
A ce titre la chambre observe que la mobilisation d'un emprunt pour cette opération ne semblait
pas nécessaire sauf à compenser les effets du décalage de reversement du fonds de
compensation de TVA.
b) la neige de culture aux Jouvencelles
L'objectif principal de cette opération est de garantir l'économie touristique d'hiver. En effet, le
diagnostic réalisé dans le cadre du contrat de station indique qu'il faut au moins 1,7 MF (260
Keuros) de recettes de redevance de ski de fond et 7 MF (1 067 Keuros) de recettes directes de
ski alpin pour atteindre l'équilibre financier de la station et que de ce fait, l'absence de neige
durant la saison touristique d'hiver entraîne un déficit de 8,7 MF (1 326 Keuros).
Aussi, le premier objectif affiché est de ramener le déficit en cas d'absence de neige sur le secteur
à environ 2 MF soit 304 Keuros au moins pour l'activité ski de piste. Les travaux prévus ont
consisté à aménager des retenues d'eau, à installer des canons à neige sur la piste des
jouvencelles et à mettre en place l'éclairage de cette piste.
L'analyse des résultats budgétaires de cette opération montre que la communauté de communes
a respecté globalement ses prévisions puisque les dépenses n'ont pas augmenté de plus de 3 %
et que la totalité des recettes ont été encaissées par rapport au projet.
c) la liaison des domaines skiables de la Dôle et des Tuffes
Inscrite parmi les priorités du contrat de station, la liaison gravitaire entre le massif de la Dôle et la
piste des Jouvencelles a été réalisée dans un objectif de développement et d'aménagement de la
station des Rousses avec les stations voisines de la Suisse notamment celle de la Givrine afin de
développer l'attractivité de l'offre vis-à-vis de cette clientèle étrangère.
Les objectifs ainsi visés se résument en :
* une meilleure compétitivité commerciale ;
* la concrétisation d'un concept touristique franco-suisse ;
* la recherche d'une complémentarité de l'offre sportive de part et d'autre de la frontière ;
* le regroupement de moyens techniques.
C'est d'ailleurs dans ce cadre qu'a été décidé, entre autre, la réhabilitation du tremplin des Tuffes
et l'enneigement artificiel des pistes des Jouvencelles.
La maîtrise d'ouvrage pour la partie française de l'opération a été le fait de la communauté de
communes des Rousses, celle-ci l'ayant ensuite déléguée à la régie départementale des sports
d'hiver du Jura.
L'opération a débuté en 2000 pour la première phase de travaux. Au 31 décembre 2002,
l'ensemble des financements prévus pour cette première phase ont été obtenus et sur les 6 542
000 F de dépenses prévues 93 % soit 6 079 413 F ont été réalisés.
La chambre estime que si les financements relatifs à cette opération sont assurés à près de 84 %
par d'autres collectivité, il n'en reste pas moins que les frais de fonctionnement resteront à la
charge de la communauté de communes dans un contexte budgétaire qui est déjà tendu.
3°) le financement de l'ensemble de ces réalisations
L'analyse du tableau ci-dessus fait apparaître que le montant total des investissements
comptabilisés au budget principal s'élève sur la période en examen à 6 033 066 euros pour un
montant de 5 329 058 euros de ressources propres, subventions incluses.
De ce fait, les emprunts réalisés pour un total de 1 289 966 euros n'ont pas permis d'équilibrer ce
budget et le fonds de roulement a subi une diminution globale de 293 270 euros soit l'équivalent
d'environ 82 jours de dépenses de fonctionnement rapporté au budget 2002.
La chambre note que le total des emprunts nouveaux a été supérieur aux remboursements
réalisés, ce qui a accru l'endettement sur le budget principal pour un montant de 410 638 euros.
Elle constate de plus que la politique d'investissement réalisée sur le budget principal n'a pu être
financée que par un recours accru à l'emprunt et par une diminution substantielle des réserves
constituées par le fonds de roulement.
2.2.2
le budget annexe ski de fonds
Les résultats d'ensemble sur la période 1998-2002 permettent de constater un quasi équilibre
dans le financement des investissements grâce au recours important à l'emprunt.
A l'instar des résultats obtenus sur le budget principal, la communauté de communes des
Rousses n'a pu réaliser les investissements programmés sur son budget annexe que par une
augmentation des emprunts représentant plus du double de ses remboursements, ce qui ne lui
laissera plus beaucoup de marge de manouvre dans les prochaines années pour renouveler ses
investissements, sauf amélioration de sa capacité d'épargne.
La chambre note que sur son budget annexe la communauté de commune a pu dégager
globalement une épargne nette positive de l'exploitation de la station de ski malgré les conditions
climatiques défavorables des années sous revue. Néanmoins sa politique d'investissement a
nécessité un recours accru à l'emprunt afin de pouvoir assurer l'équilibre global de ce budget.
2.2.3 le budget consolidé
Comme décrit à l'occasion des budgets principal et annexe, il ressort que la communauté de
communes n'est pas parvenue sur la période 1998-2002 à maîtriser ses résultats de
fonctionnement dans le but de financer une politique d'investissement ambitieuse au regard de la
taille de cette collectivité, les subventions obtenues ne permettant d'élever le total des ressources
propres à un niveau permettant de limiter le recours à l'emprunt.
La chambre note que pour la réalisation de sa politique d'investissement, particulièrement
volontariste, la communauté de communes a été obligée de diminuer le niveau de ses réserves
constituées par le fonds de roulement, pour un montant de 315 421 euros soit l'équivalent de 61
jours de dépenses de fonctionnement et 18 % des recettes de fonctionnement rapporté au budget
2002, ceci malgré le fait qu'une partie importante des recettes d'investissement (3 290 616 euros)
provienne de subventions de partenaires institutionnels externes.
2.3
La gestion de la dette
L'analyse du tableau d'évolution de la dette permet de confirmer la tendance perçue dans le
financement de l'investissement : une augmentation significative de l'encours de la dette en capital
qui est ainsi passé de 1 318 685,88 euros en 1998 à 1 810 613,39 euros en 2002 soit + 38 % sur
la période, conjugué à un allongement de la capacité de désendettement qui évolue de 7 années
à plus de 14 années d'exploitation.
La chambre constate l'évolution inquiétante de la dette sur la période en examen et estime que
cet état doit conduire la communauté de communes des Rousses à veiller à dégager
suffisamment d'autofinancement, soit en contrôlant l'évolution de ses dépenses de
fonctionnement, soit en augmentant les recettes de fonctionnement, pour lui permettre d'assurer
le renouvellement ou l'amélioration de ses équipements.
2.4 La fiscalité
L'analyse des données du tableau ci-dessus montre une augmentation des produits de la fiscalité
de 41 % sur la période avec une évolution moyenne annuelle de 7,04 % alors même que les
bases affichent une relative stabilité. Cette situation permet de constater que malgré un effort
particulièrement marqué sur ce domaine de ressources, l'augmentation des produits de la fiscalité
n'a pas été proportionnelle à l'augmentation des besoins financiers résultant de la politique
d'investissement décidée et mise en ouvre par la communauté de communes.
Toutefois, en comparant les bases et les taux de la communauté de communes de la station des
Rousses avec ceux des communautés de communes de la même strate démographique tant sur
le plan régional que sur le plan national, la chambre constate les marges de manouvre de cette
dernière résultant du niveau des bases fiscales, ainsi que la décision récente d'augmenter les taux
en 2003 pouvant être considérées comme un effort particulier de la part des membres de cette
collectivité.
3 La gestion du personnel
Les effectifs de personnel permanents étaient de 3 agents au 31 décembre 2002 rémunérés sur le
budget principal, à savoir un attaché, un rédacteur, un emploi-jeune. Par ailleurs, un certain
nombre d'emplois saisonniers sont recrutés sur le budget annexe ski de fond, principalement pour
la saison d'activité hivernale de la station.
L'examen de la gestion du personnel a porté sur la régularité des recrutements et les conditions
de rémunération de l'ensemble de ces personnels titulaires permanents ou contractuels, ainsi que
sur les conditions de régularité des versements des indemnités des élus.
Seules, les conditions d'application des délibérations du conseil de la communauté relatives au
recrutement des personnels titulaires permanents ou contractuels peuvent faire l'objet d'une
observation de la part de la chambre.
En effet, en application des dispositions de l'article L. 5211-2 du code général des collectivités
territoriales, l'article L. 2122-21 dudit code relatif aux attributions du maire exercées au nom de la
commune est applicable de plein droit au président et aux membres de l'organe délibérant des
établissements publics de coopération intercommunale. Ainsi aux termes de cet article, repris à
l'article L. 5211-9 du même code, " sous le contrôle du conseil municipal, ..., le maire est chargé,
d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal ... ".
A ce titre, la jurisprudence administrative considère qu'un maire ne peut modifier, même en partie,
une délibération du conseil municipal au moment de son exécution, sans commettre un excès de
pouvoir(1). Elle précise en outre que la définition des emplois communaux et la fixation de leur
nombre, qu'il s'agisse de fonctionnaires municipaux ou d'agents non titulaires, sont des éléments
de l'organisation des services municipaux qui relève de la seule compétence du conseil
municipal(2).
Aussi, la délibération du conseil de la communauté en date du 10 octobre 2001 qui a décidé de la
création de 24 emplois saisonniers pour la saison 2001/2002 répartis de la manière suivante : 13
agents administratifs, 10 agents techniques et 1 agent technique qualifié n'a pas été exécutée
dans toutes ses dispositions puisque l'examen du relevé nominatif des charges des personnels à
partir des mandats émis par l'ordonnateur a permis de constater que ce sont 10 agents
administratifs et 13 agents techniques qui ont été recrutés pour cette saison.
Interrogée sur cette différence entre le contenu de la délibération du 10 octobre 2001 et son
exécution, le président de la communauté de communes a indiqué dans un courrier en date du 11
juin 2004, enregistré au greffe de la juridiction le 15 juin, qu'" aucune délibération n'est venue
modifier la répartition des postes d'affectation ".
La chambre rappelle que les délibérations approuvées par le conseil de la communauté doivent
être exécutées par le président de la communauté de communes dans toutes leurs dispositions
sans modification, conformément aux dispositions des articles L. 2122-21 et L. 5211-9 du code
général des collectivités territoriales.
Elle invite également les élus du conseil de la communauté à être davantage vigilants dans
l'exécution des délibérations qu'ils ont approuvées et notamment en ce qui concerne la répartition
des affectations de postes d'emplois saisonniers.
4 Les relations avec les associations
Dans le cadre de l'examen de la gestion, les relations établies par la communauté de communes
avec les principales associations telles que le club des sports, l'office du tourisme, et le comité
départemental du tourisme, ont été vérifiées.
4.1
Le club des sports
Le 16 juin 1998, la communauté de communes signait avec le club des sports, association de la
loi 1901, une convention de partenariat pour l'organisation des activités d'été, des activités d'hiver
et de manifestations été - hiver sur le territoire de la station des Rousses.
Dans le cadre de cette convention, le club des sports avait notamment pour mission " d'assurer le
fonctionnement des activités d'été, l'entretien et le balisage des sentiers pédestres et VTT ". Il était
prévu en outre d'assurer des prestations relatives à des activités d'hiver de façon ponctuelle en
fonction des besoins et sur demande expresse de la communauté de communes des Rousses.
L'examen des pièces de la comptabilité de la communauté de communes, ainsi que la copie des
bilans d'activité et bilans comptables fournis par cette collectivité, a permis de constater que les
termes de la convention conclue le 16 juin 1998 avaient été respectés.
4.2
L'office du tourisme
Par convention en date du 16 juin 1998 la communauté de communes des Rousses a confié un
certain nombre de missions à l'Office de tourisme de la station des Rousses Haut-Jura,
association de la loi 1901, dans les domaines suivants :
* l'accueil, l'information la commercialisation
* l'animation
l'organisation d'évènements
* la promotion
les relations avec les autres services de la station.
* la communication
Les engagements de la communauté de communes étaient les suivants : " Pour permettre à
l'Office du Tourisme d'assumer les missions et respecter ainsi le contenu de la présente
convention, la communauté de communes fixe annuellement, dans le cadre de son propre budget,
le montant de son concours financier.
A cet effet, une demande de subvention de fonctionnement et un programme d'investissement lui
seront présentés par l'Office du Tourisme lors de l'élaboration de son budget prévisionnel. Un plan
de trésorerie sera présenté conjointement à la demande de subvention
....
L'ensemble des actions
spécifiques telles que animations, actions de promotion, de commercialisation, d'accueil presse,
d'événementiels etc... sera payé en prestations sur présentation de factures de l'Office du
Tourisme
....
".
Dès lors, la communauté de communes a versé à l'Office du tourisme un montant de 1 845
974,11 euros soit 12 108 796,39 F au titre des subventions de fonctionnement et 1 075 609,68
euros soit 7 055 536,33 F au titre des remboursements de prestations spécifiques
complémentaires.
Au total sur l'ensemble de la période allant de 1998 à 2002, la communauté de communes a versé
un montant de 2 927 003,63 euros soit 19 199 885,20 F alors même que le conseil de la
communauté n'avait connaissance qu'au travers des différents votes relatifs à l'adoption des
comptes administratifs des subventions de fonctionnement inscrites au compte 6574.
Le montant des versements liés au remboursement des prestations complémentaires qui n'a pas
fait l'objet d'une information du conseil de la communauté, représente par conséquent plus de 37
% des versements effectués et 59 % des subventions ayant fait l'objet de délibérations, ceci
conformément au tableau récapitulatif ci-après :
Interrogé sur les comptes-rendus financiers qui auraient dû être adressés par l'Office du tourisme
conformément aux dispositions de la convention conclue le 16 juin 1998, la communauté de
communes n'a pu adresser à la juridiction qu'une copie du bilan de l'exercice 2000. Ce seul
document transmis conduit la chambre à s'interroger sur la parfaite information des membres du
conseil de la communauté quant au montant des subventions et versements attribués à cette
association et au contrôle de l'emploi de ces deniers publics.
La jurisprudence administrative(3) a d'ailleurs rappelé le caractère irrégulier d'une délibération
relative au montant de subventions attribuées selon un tableau " trop insuffisamment détaillé pour
permettre aux élus de disposer de l'information nécessaire... ". En effet, dans le cas d'espèce, la
juridiction a estimé qu'un simple tableau ne donnant aucune indication sur les montants et les
répartitions attribués ne pouvait satisfaire aux obligations énoncées dans l'article L. 2121-12 du
CGCT qui précisent que " dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de
synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation des
membres du conseil municipal... ".
Il est à noter que les dispositions de l'article L. 2121-12 du CGCT s'appliquent également aux
établissements publics de coopération intercommunale, en application de l'article L. 5211-1 du
CGCT qui précise que " les dispositions du chapitre 1er du titre II du Livre 1er de la deuxième
partie relative au fonctionnement du conseil municipal (art L. 2121-7 et suivants) sont applicables
au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération
intercommunale, ... ".
La chambre note l'absence préjudiciable, sur le plan financier, d'une information complète et
suffisante des membres du conseil de la communauté de communes des Rousses, quant au
montant exact des versements effectués au profit de l'association de l'Office du tourisme.
Par ailleurs l'examen des pièces afférentes aux différents comptes et relatives aux dépenses des
articles budgétaires 613-2, 614 et 628-78 a permis de constater qu'un certain nombre de
paiements effectués par la communauté de communes au profit de l'Office du tourisme a été
réalisé en dehors du champ d'application de la convention conclue le 16 juin 1998. Il s'agit en
particulier de la prise en charge des locations immobilières pour un montant total de 105 030,48
euros entre 1998 et 2002, ainsi que le remboursement des charges locatives et des taxes
d'enlèvement des ordures ménagères pour 10 778, 81 euros sur la même période.
Or, ces dépenses auraient dû être considérées comme relevant du fonctionnement normal de
l'Office du tourisme pour lequel la communauté de communes de la station des Rousses versait
une subvention importante chaque année d'un montant moyen d'environ 300 000 euros.
La chambre mentionne l'irrégularité de ces remboursements au regard des termes de la
convention liant l'office du tourisme à la communauté de communes.
Enfin, les termes de la convention susvisée précisent que " l'Office du tourisme élaborera toutes
les éditions nécessaires à une information performante. L'Office du tourisme aura à sa charge les
relations, les accueils presse et mettra tout en ouvre pour développer ces relations ".
La conséquence de cette disposition est que le transfert des frais d'édition, impression et publicité
relatifs à cette mission aurait dû se réaliser du budget de la communauté de communes vers celui
de l'Office du tourisme.
Or, l'examen des comptes de cette collectivité montre qu'il n'en n'a rien été puisque sur l'ensemble
de la période près de 101 303 euros (664 507 F) ont été payés directement pour des prestations
d'impression de catalogues et imprimés, des frais de publication ainsi que des frais de publicité.
L'ensemble de ces dépenses semble correspondre exactement aux demandes de remboursement
de frais exposés par l'Office du tourisme sur la période pour des services similaires.
En conséquence, la chambre observe que le flou dans la répartition des dépenses entre les
missions confiées par convention à l'Office du tourisme et les actions de promotion payées
directement par la communauté de communes a été préjudiciable tant à la maîtrise des budgets
promotion de la station des Rousses qu'à une information précise et complète du conseil de la
communauté dans la répartition des responsabilités entre les différents acteurs de la promotion de
cette station touristique.
4.3 Le Comité Départemental du Tourisme et l'association Clévacances Jura : le classement des
meublés
Par délibération du 10 juin 1998, le conseil de la communauté de communes a décidé
d'entreprendre une mission de classement et de visite des gîtes et meublés de tourisme sur la
station des Rousses, conformément aux objectifs fixés dans la première phase du contrat de
station et en application des dispositions de l'arrêté interministériel du 1er avril 1997 instituant la
répartition catégorielle des meublés de tourisme et des gîtes de France.
Dans ce cadre, la communauté de communes a conclu le 30 juin 1998 avec le Comité
Départemental du Tourisme du Jura et le 29 décembre 1999 avec l'association Clévacances Jura,
deux conventions de prestations relatives aux visites permettant le classement des meublés de la
station à destination de la clientèle touristique. Il est à noter que ces deux organismes ont reçu
conformément à l'article 10 de l'arrêté ministériel susvisé un agrément préfectoral les autorisant à
délivrer les certificats de visite permettant le classement de chaque meublé par arrêté du Préfet.
Aux termes de l'article 2 de la convention signée avec le Comité Départemental du Tourisme, " la
communauté de communes de la station des Rousses s'engage à verser au comité départemental
du tourisme, sur présentation de relevés de frais mensuels, une somme correspondant aux
charges forfaitaires liées à la prestation des visites, convenue préalablement, à laquelle
s'ajouteront les frais de déplacements professionnels. Concernant les meublés non adhérents à
l'office du tourisme, la prestation sera payante pour eux. Les parties signataires définiront
ensemble le montant forfaitaire de ces coûts de visites. Ces montants seront annexés à la
présente convention. Le montant de la participation des meublés sera encaissé directement par le
comité départemental du tourisme et déduite du relevé de frais présenté à la communauté de
communes ".
La convention signée avec l'association Clévacances Jura mentionnait, concernant le
remboursement des frais de prestation de visites, que " la communauté de communes de la
station des Rousses s'engage à verser à l'association Clévacances Jura, sur présentation de
relevés de frais mensuels, une somme correspondant aux charges forfaitaires liées à la prestation
des visites, convenue préalablement, à laquelle s'ajouteront les frais de déplacement
professionnels, calculé au réel, et sur la base des barèmes fiscaux kilométriques
....
" et précisait
également que " concernant les meublés non adhérents à l'office du tourisme, la prestation sera
payante pour eux. Les parties signataires définiront ensemble le montant forfaitaire de ces coûts
de visites. Ces montants seront annexés à la présente convention. Le montant de la participation
des meublés sera encaissé directement par l'association Clévacances Jura et déduite du relevé
de frais présenté à la communauté de communes ".
Sur la base de ces deux conventions, la communauté de communes a donc payé par imputation à
l'article budgétaire 6218 les sommes suivantes :
* 1998 :
95 038 F
* 1999 :
236 171 F
* 2000 :
98 127 F
* 2001 : 116 670 F
* 2002 : 157 222 F
Soit un total de 703 228 F (107 206, 41 euros).
L'examen de ces dépenses a permis de constater que l'application de la clause relative à la
déduction des paiements provenant des meublés non adhérents n'a pas été appliquée,
l'ordonnateur ayant établi les mandats correspondants à la prestation sans justification du montant
demandé comme prévu dans les conventions.
Interrogé sur ce point, le Président de la communauté de communes a répondu par lettre en date
du 11 juin 2004 enregistrée au greffe le 15 juin : "
je n'ai aucun élément en ma possession qui
démontre l'application de la clause de montant forfaitaire prévue avec le comité départemental du
tourisme ".
Aussi, la chambre observe que la non application de la clause relative à la déduction des
paiements provenant des meublés non adhérents prévues par les deux conventions conclues
l'une avec le Comité Départemental du Tourisme et l'autre avec l'association Clévacances Jura, a
été financièrement préjudiciable pour la communauté de communes. Elle note cependant la
régularisation intervenue durant l'été 2004
au titre de l'exercice 1999 et ayant permis de
récupérer 381,12 euros. Toutefois, à la lecture des réponses apportées par le comité
départemental du tourisme elle invite la communauté de communes à établir un ordre de recettes
pour les sommes versées par erreur par le comité départemental du tourisme à l'association
Clévacances.
Pour la réalisation des visites relatives au classement des meublés, le Comité Départemental du
Tourisme, a recruté à compter du 1er juillet 1998 et jusqu'au 31 décembre 1999 un agent à temps
complet qui exerçait cette mission auprès de l'Office de tourisme des Rousses. Les dispositions
des contrats de travail successifs de cet agent prévoyaient qu'il " percevr[ait] des indemnités de
déplacement de Champagnole aux Rousses, pour un forfait mensuel de 1 600,00 F. Les frais de
déplacements sur toutes les visites de gîtes et meublés ser[aient] remboursés à l'intéressée sur la
base de 2,65 F du km, sur justificatif... ". La convention entre la communauté de communes et le
Comité Départemental du Tourisme prévoyait le remboursement de ces frais dans les conditions
précédemment évoquées.
L'instruction a permis en outre de constater que cette même personne a ensuite été recrutée par
l'association Clévacances Jura à compter du 1er janvier 2000 pour effectuer la même mission
définie dans le cadre de la convention conclue le 29 décembre 1999, et qu'elle n'y était affectée
qu'à mi-temps. A partir de cette nouvelle convention, et dès le mois d'avril 2000 (mandat n° 167)
les remboursements mensuels kilométriques (cf: tableau ci-après) sont restés aussi élevés que
durant la période précédente où la mission était exercée par cette personne à temps plein, mais
sans justification sur la localisation des meublés visités.
Cette situation est d'autant plus critiquable que la convention du 29 décembre 1999 prévoit que "
la communauté de communes de la station des Rousses s'engage à verser à l'association
Clévacances Jura, sur présentation de relevés de frais mensuels, une somme correspondant aux
charges forfaitaires liées à la prestation des visites, convenue préalablement, à laquelle
s'ajouteront les frais de déplacement professionnels, calculés au réel, et sur la base des barèmes
fiscaux kilométriques ".
Dès lors, la chambre
constate que l'absence de contrôle sur la réalité de la prestation exécutée
par l'association Clévacances Jura a entraîné un préjudice financier pour la communauté de
communes de la station des Rousses qui peut être évalué au minimum à la moitié des frais
kilométriques payés en 2000 et 2001, soit 44 291, 84 F (6752,19 euros). Elle invite la
communauté de communes à établir un ordre de reversement correspondant aux frais
kilométriques indûment payés à l'association Clévacances.
5
L'examen de la convention de délégation de service public de ski nordique et d'animation
sportive et de loisirs
5.1
La nature juridique de la convention
Le 2 mai 2002, le conseil de la communauté de communes de la station des Rousses Haut-Jura
s'est prononcé en faveur du principe de la conclusion d'une délégation de service public, sous la
forme d'une convention de régie intéressée, pour l'exploitation du service public de ski nordique et
d'animation sportive et de loisirs de la station.
Le 17 décembre 2002, cette convention était signée entre la communauté de communes et la
société anonyme d'économie mixte locale dénommée société de gestion de la station des
Rousses (SOGESTAR).
La qualité de délégation de service public est subordonnée à l'origine de la rémunération du
délégataire. En effet, la définition de ce mode de gestion d'un service public qui a été consacrée
par la loi n°2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère
économique et financier précise que " la délégation de service public est un contrat par lequel une
personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à
un délégataire de public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats
d'exploitation du service ".
La jurisprudence administrative a donc été amenée à préciser la notion de " rémunération
substantiellement assurée par le résultat d'exploitation du service ", notion qu'elle avait elle-même
élaboré(4).
Ainsi dans un arrêt du 30 juin 1999, Syndicat mixte du traitement des ordures ménagères centre
ouest seine et marnais, la Haute juridiction administrative tout en rappelant que " la rémunération
prévue pour le cocontractant était composée d'une part d'un prix payé par le SMITOM pour le
traitement des déchets collectés auprès des adhérents de celui-ci, et d'autre part d'une partie
variable provenant tout à la fois des recettes d'exploitation liées au traitement des déchets
collectés auprès d'autres usagers que les adhérents du SMITOM, de la vente de l'énergie produite
et des éventuelles recettes supplémentaires liées aux performances réalisées dans le traitement
des déchets collectés auprès des adhérents du syndicat (...) ", a précisé que " la part des recettes
autres que celles correspondant au prix payé par le SMITOM devait être d'environ 30 % de
l'ensemble des recettes perçues par le cocontractant " et a donc considéré que " dans ces
conditions, la rémunération prévue pour le cocontractant du SMITOM était substantiellement
assurée par le résultat d'exploitation du service ".
En l'espèce, la convention conclue entre la communauté de communes des Rousses et la
SOGESTAR précise en son article 22, concernant la rémunération du délégataire, que celle-ci
comprend une part fixe et une part variable selon les dispositions suivantes :
* la part forfaitaire annuelle de la rémunération de base du régisseur est composée par 80 % des
charges fixes et 50 % des charges variables ;
* la part variable de la rémunération de base du régisseur est composée par 40 % des recettes de
la régie.
Il est précisé en outre que pour la réalisation de missions et activités ne générant aucune recette
d'exploitation (manifestations sportive par exemple..), la rémunération du régisseur correspond à
100 % tant des charges fixes que des charges variables.
Dans ces conditions, la convention passée entre la communauté de communes de la station des
Rousses Haut Jura et la société d'économie mixte SOGESTAR peut être considérée comme
répondant au critère jurisprudentiel de la définition de la délégation de service public.
Toutefois, parmi les modes de délégation de service public, celle qui a été choisie par les
contractants est la régie intéressée(5).
Si celle-ci n'a pas été définie de manière précise ni par la loi ni par la jurisprudence administrative,
la doctrine (rép. min JOAN, 28 janvier 2002 Q n° 36879, revue du trésor 2002, 321) apporte des
précisions sur ce mode de délégation.
En effet, pour la doctrine, " la régie intéressée est un mode de gestion d'un service public par
lequel une collectivité finance elle-même l'établissement du service dont elle confie l'exploitation et
l'entretien à une personne physique ou morale de droit privé. Cette dernière assume la gestion
pour le compte de la collectivité moyennant une rémunération qui n'est pas assurée par les
usagers mais au moyen d'une prime fixée en pourcentage du chiffre d'affaire, complétée d'une
prime de productivité et éventuellement par une part des bénéfices. La rémunération du régisseur
par son intéressement constitue le principal intérêt de la régie intéressée (...). Par ailleurs, si le
régisseur bénéficie d'une participation aux bénéfices de l'exploitation (ou en partie verse une
contribution aux pertes), celle-ci doit rester limitée sous peine de transformer la régie intéressée
en affermage. Dans ce mode de gestion indirecte des services publics, la collectivité doit en effet
conserver la majorité des bénéfices et assumer la majeure partie des pertes ".
Dès lors l'une des finalités de la régie intéressée par rapport à un contrat d'affermage réside dans
une plus grande maîtrise financière du contrat par la collectivité concédante.
En effet aux termes des dispositions de l'article R. 2222-5 du code général des collectivités
territoriales " les entreprises qui exploitent des services publics en régie intéressée sont soumises,
pour tout ce qui concerne l'exploitation et les travaux de premier établissement à exécuter pour le
compte de l'autorité concédante, à toutes les mesures de contrôle et à la production de toutes les
justifications que les règlements administratifs imposent aux régisseurs d'avances
".
De plus il est à noter qu'une clause prévoit la limitation de la rémunération du régisseur selon les
modalités suivantes : la rémunération est le résultat de la somme entre la part fixe et la part
variable (appelée rémunération de base du régisseur) ; ce résultat est limité de sorte que le
coefficient P déterminé ci-après ne puisse être supérieur à 5 :
P=(rémunération de base du régisseur-total des charges de la régie)X100 Total des charges de la
régie
Enfin, l'article 22.3 de la convention prévoit une compensation financière exceptionnelle " dans
l'hypothèse où, pour un motif de force majeure, les recettes de régie subiraient une baisse
supérieure à 10 % par rapport au montant prévisionnel, une compensation financière pourra être
versée au régisseur selon la formule suivante :
Compensation=0.50x[(recette prévisionnelle x 0,90)-(recette de régie réalisée)] ".
De l'ensemble des éléments décrits ci-dessus, la chambre constate que la convention signée le
17 décembre 2002 entre la communauté de communes de la station des Rousses et la société de
gestion de la station des Rousses (SOGESTAR) répond aux critères réglementaires et
jurisprudentiels relatifs aux délégations de services publics, et note la volonté de cette collectivité
d'assurer la gestion de cette convention sous la forme d'une régie intéressée.
5.2 L'objet de la convention
La convention de délégation de service public a pour objet de confier à la SEM SOGESTAR, à
titre exclusif et pour une durée de dix ans, la gestion et l'entretien des installations relatives à
l'exploitation du service de ski nordique et d'animation sportive et de loisirs de la station (cf.
notamment les articles 1 et 18 de la convention).
Le service public ainsi délégué à la SOGESTAR comprend les missions suivantes :
* la gestion des services de billetteries permettant aux usagers d'accéder aux activités de ski
nordique et ses activités dérivées (raquettes /piéton, circuits à thème)
* la gestion d'activités complémentaires en hiver et en été sur le territoire de la communauté de
communes de façon à offrir aux usagers un panel d'activités sportives et de loisirs sur la station.
Dans ce cadre les activités suivantes ont été mentionnées comme pouvant être exercées par le
régisseur :
* l'aménagement et l'entretien (été et hiver), le balisage et la surveillance des pistes de ski
nordique et des terrains
* l'entretien et l'exploitation du réseau d'enneigement artificiel
* des missions de promotion des activités proposées sur le site en cohérence avec les actions
promotionnelles de la station.
L'ensemble des missions du service public ainsi délégué s'exécute sur le périmètre géographique
de la communauté de communes des Rousses.
Il est à noter que la gestion de l'ensemble de ces activités reste largement sous l'autorité de la
communauté de communes. En effet, aux termes des dispositions des article 7, 13, 14 et 23 de la
convention, " l'exploitation doit répondre aux objectifs définis par la communauté de communes
....
,
ainsi qu'à ceux qui ont été proposés par le régisseur et acceptés par la communauté de
communes... Les dates d'ouverture et de fermeture de la saison de ski et des autres activités sont
arrêtées conjointement par la communauté de communes et le régisseur, ... la communauté de
communes confie au régisseur les immeubles, meubles, matériels et équipements nécessaires au
service, compris dans le périmètre du contrat ... toute cession partielle ou totale du contrat, tout
changement de cocontractant ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une autorisation préalable de la
communauté de communes.
Le régisseur ne peut utiliser les locaux, installations et équipements qui lui sont confiés pour
toutes autres fins que celles prévues par le présent contrat, sauf accord préalable de la
communauté de communes, ... les tarifs des redevances perçues sur les usagers sont arrêtés par
la communauté de communes, ... ".
Toutefois, deux missions déléguées, la surveillance de baignade et la surveillance des pistes de
ski nordique et des terrains pourraient appeler des observations de la part de la chambre. En effet
ces deux missions relèvent des prérogatives du pouvoir de police municipale(6) tel que prévu par
les dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.
Or, en matière de pouvoir de police, il ressort tant des dispositions de l'article L. 5211-9 du code
général des collectivités territoriales que de la jurisprudence administrative(7), que le président
d'un établissement public de coopération intercommunale ne dispose pas du pouvoir de police
générale. En effet, cette prérogative relève de la seule compétence du maire.
En outre, pour la jurisprudence administrative(8), cette prérogative particulièrement importante du
maire ne saurait faire l'objet, à raison de sa nature, d'une convention de délégation de service
public. Elle en tire la conséquence qu'une telle convention qui comporterait une clause relative à
l'exercice du pouvoir de police général du maire serait entaché de nullité(9).
L'une des conséquences de cette situation est que les conditions financières de cette convention
ne paraissent pas équilibrées en raison de l'inexacte évaluation des compétences déléguées.
Aussi, la chambre invite la communauté de communes de la station des Rousses à procéder à la
modification par avenant du contrat de délégation de service public conclu avec la société de
gestion de la station des Rousses (SOGESTAR) ; en effet l'objet social de cette société
d'économie mixte recouvre le domaine de compétences exclusif de la communauté de communes
de la station des Rousses qui, lui-même reprend des compétences exclusives des maires des
communes adhérentes.
5.3
Les modalités mises en oeuvre pour la passation de la convention
La communauté de communes a engagé la procédure prévue par les articles L. 1411-1 et
suivants du code général des collectivités territoriales et relatives aux conditions de passation et
d'attribution des délégations de services publics.
Aux termes de l'article L. 1411-1, " les délégations de service public des personnes morales de
droit public relevant du présent code sont soumises par l'autorité délégante à une procédure de
publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues
par un décret en Conseil d'Etat. Les garanties professionnelles sont appréciées notamment dans
la personne des associés et au vu des garanties professionnelles réunies en son sein. Les
sociétés en cours de constitution ou nouvellement créées peuvent être admises à présenter une
offre dans les mêmes conditions que les sociétés existantes.
La commission mentionnée à l'article L. 1411-5 dresse la liste des candidats admis à présenter
une offre après examen de leurs garanties professionnelles et financières et de leur aptitude à
assurer la continuité du service public et l'égalité des usagers devant le services public.
La collectivité adresse à chacun des candidats un document définissant les caractéristiques
quantitatives et qualitatives des prestations ainsi que, s'il y a lieu, les conditions de tarification du
service rendu à l'usager.
Les offres ainsi présentées sont librement négociées par l'autorité responsable de la personne
publique délégante qui, au terme de ces négociations, choisit le délégataire ".
Elle a ensuite procédé, conformément à l'article L. 1411-5 du CGCT, à l'élection des membres de
la commission de délégation de service public de ski nordique et d'animation sportive de la
station.
Un avis d'appel public à candidatures a été publié respectivement le 7 mai 2002 dans " le progrès
", le 14 mai 2002 dans le BOAMP et le 15 mai 2002 dans " la gazette officielle du tourisme " en
vue de la délégation de service public pour la gestion déléguée de l'activité visée.
Lors d'une première réunion, le 19 juin 2002, la commission de délégation susmentionnée, après
avoir étudié la recevabilité des candidatures, a dressé la liste des candidats admis à présenter
une offre à savoir les sociétés suivantes :
* FSL GESCLUB
* SAEM SOGESTAR.
Lors d'une deuxième réunion le 21 août 2002, la commission a constaté que parmi les deux
candidats admis à présenter une offre la SAEM SOGESTAR avait remis une offre conforme et a
procédé à l'envoi de cette offre aux cabinets FIDAL et KPMG afin de procéder à son analyse
économique et financière.
Les critères pris en compte pour l'analyse des propositions par les concurrents sont, aux termes
de l'article 4-1 du règlement de la consultation :
* Qualité et cohérence de l'offre au regard du compte d'exploitation prévisionnel
* Méthodologie d'organisation du service (organisation des moyens humains et matériels)
* Démarche promotionnelle.
Le 29 août 2002, la commission a invité le Président de la communauté de communes " à
engager les négociations avec la SAEM SOGESTAR après que celle-ci ait apporté les
propositions complémentaires et des précisions sur le périmètre des activités, l'organisation des
services et les équilibres financiers de la proposition ".
Le 12 décembre 2002, le conseil de la communauté de communes, après avoir entendu le rapport
du président de la commission de délégation de service public de ski nordique a approuvé le choix
de la SAEM SOGESTAR comme délégataire du service ainsi que le projet de convention à
intervenir à cet effet et a autorisé M. Romand, président de la commission de délégation de
service public à signer ladite convention et procéder aux formalités nécessaires pour la rendre
exécutoire.
Au vu des éléments rapportés ci-dessus, la chambre constate la régularité formelle de la
procédure d'attribution de la délégation de service public de ski nordique et d'animation sportive et
de loisirs de la station des Rousses. Toutefois, elle s'interroge sur la réalité de la mise en
concurrence devant le fait de la création récente de la SAEM SOGESTAR avec pour objectif la
gestion de l'activité ski nordique.
5.4 L'équilibre de la convention
Par courrier du 10 février 2004 le Président de la communauté de communes avait sollicité l'avis
de la chambre régionale des comptes sur les difficultés d'interprétation de l'article 22 prévoyant les
modalités de rémunération du régisseur notamment sur les conséquences de l'assujettissement
de ce dernier au régime de la taxe sur la valeur ajoutée dans le prix perçu au titre de sa
prestation.
Aussi, afin de se prononcer sur l'équilibre du contrat, il apparaît important de déterminer la nature
du service public délégué tant pour les conséquences budgétaires, notamment au travers du type
de budget annexe suivi dans la comptabilité de la communauté de communes, que pour les
conséquences fiscales au travers de l'assujettissement ou non à la TVA vont influer dans le mode
de gestion de cette activité.
5.4.1
la nature du service public délégué
Selon la jurisprudence administrative(10), le service public à caractère industriel et commercial se
distingue par la réunion de trois critères liés à l'objet du service, à l'origine de ses ressources et
aux modalités de son organisation et de son fonctionnement.
L'objet du service public délégué à la société d'économie mixte, dans le cadre de la convention qui
la lie à la communauté de communes des Rousses comprend de nombreuses activités :
* une activité de gestion des services de billetteries permettant aux usagers d'accéder aux
activités de ski nordique,
* la gestion d'activités complémentaires en hiver et en été sur le territoire de la communauté de
communes dans les domaines du sport et des loisirs,
* des opérations d'aménagement et d'entretien des pistes de ski,
* l'exploitation et l'entretien du réseau d'enneigement artificiel,
* la promotion commerciale des activités proposées.
Il est à noter en outre que l'article 23.1 relatif aux " modalités d'établissement des tarifs "
mentionne que " l'harmonisation des tarifs avec la Suisse et les concurrents proches est
constamment recherchée afin de garantir l'attrait que représente la liaison et l'accès réciproque
aux sites... ".
Dès lors, la chambre considère que l'ensemble de ces activités constitue une activité économique,
semblable à celle qu'effectue ou que pourrait effectuer les entreprises privées dans le cadre d'une
activité de prestation de service. La question de la récupération de la TVA pouvant dès lors se
résoudre par création d'un budget annexe spécifique (cf. §5.4.2 ci après).
Par ailleurs, l'origine de la rémunération des activités ainsi déléguées provient exclusivement de la
perception sur les usagers du service d'une redevance dont les tarifs sont arrêtés par la
communauté de commune, conformément aux dispositions des articles L. 2333-81 à L. 2333-83
du code général des collectivités territoriales et ceci, selon les termes de l'article 23.1 de la
convention, afin d'offrir " au public une gamme de tarifs et d'abonnements suffisamment ouverte et
attractive pour satisfaire la diversité des usagers potentiels du service ".
La jurisprudence administrative(11) considère à cet effet que la perception d'une redevance sur
les usagers d'un service public est la condition nécessaire du caractère industriel et commercial
de ce service et définit cette redevance comme constituant la rémunération des prestations d'un
service public industriel et commercial(12). Elle précise que " lorsqu'une commune décide de
financer son service (...) par la redevance (...) calculée en fonction de l'importance du service
rendu, ce service municipal, qu'il soit géré en régie ou par voie de concession, doit être regardé
comme ayant un caractère industriel et commercial "(13).
Il est à noter que par délibération du 6 septembre 2002 le conseil de la communauté de
communes a décidé l'application de pas moins de 49 tarifs différents pour la redevance de ski de
fond ceci en fonction de la catégorie d'usager et du mode d'utilisation du domaine skiable
(étendue géographique, durée d'utilisation...).
Dès lors, il convient de considérer que les redevances perçues par le régisseur, la société
d'économie mixte SOGESTAR, sur les usagers du service public de ski nordique constituent la
contrepartie directe de l'utilisation de ce service public et que celui-ci paraît donc être à caractère
industriel et commercial.
Enfin, en ce qui concerne le mode de gestion de ce service public, l'article L. 2221-1 du code
générale des collectivités territoriales précise que " sont considérées comme industrielles ou
commerciales les exploitations susceptibles d'être gérées par les entreprises privées ".
Par conséquent, le fait que le titulaire de cette convention de régie intéressée, à la suite de la
procédure d'attribution de délégation de service public, soit une société
anonyme d'économie
mixte soumise dans son mode de fonctionnement aux dispositions du code du commerce, avec
un personnel salarié soumis au code du travail y compris pour le directeur général et le
comptable, doit être considéré comme ayant un caractère industriel et commercial.
La chambre observe donc que le service public de ski nordique et d'animation sportive et de loisirs
de la station des Rousses constitue bel et bien un service public à caractère industriel et
commercial.
5.4.2
Les conséquences budgétaires et fiscales
La qualification de service public industriel et commercial implique des contraintes particulières
pour les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements.
En effet, l'article L. 2224-1 du code général des collectivités locales impose l'équilibre en recettes
et en dépenses de ces services, qu'ils soient exploités en régie, affermés ou concédés et l'article
L. 2224-2 interdit aux communes de verser à ceux-ci des subventions sauf lorsque les exigences
du service conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ou
lorsque le fonctionnement du service exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur
importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation
excessive des tarifs.
Dans ces cas, le conseil municipal doit adopter une délibération motivée fixant les règles de calcul
et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune ainsi
que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut
se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement, le principe étant
que c'est l'usager, et non le contribuable, qui doit assurer l'équilibre financier du service délégué,
ceci au travers du paiement de la redevance.
1°) le suivi budgétaire des opérations
Dans le cadre de la convention de régie intéressée la communauté de communes des Rousses a
confié à la société SOGESTAR, personne morale de droit privé, la gestion et l'entretien des
installations relatives à l'exploitation du service de ski nordique et d'animation sportive et de loisirs
de la station (cf. notamment les articles 1 et 18 de la convention). De ce fait, la société
SOGESTAR, qui exploite pour le compte de la communauté de communes des Rousses le
service précité, doit en assurer l'intégralité des dépenses et recueillir, dans un premier temps, la
totalité des recettes auprès des usagers.
Cependant, selon les dispositions de l'article R. 2222-5 du CGCT, elle est soumise comme toute
entreprise qui exploite des services publics en régie intéressée
" à exécuter pour le compte de
l'autorité concédante, à toutes les mesures de contrôle et à la production de toutes les
justifications que les règlements administratifs imposent aux régisseurs d'avances ".
A ce titre, la communauté de communes des Rousses doit suivre l'exécution de l'activité déléguée
au travers de l'établissement d'un budget annexe spécifique conformément aux dispositions des
articles R. 1617-11 à R. 1617-15 du CGCT ; la chambre note que selon la doctrine (E Fatôme, L
Richer, Régie intéressée et maîtrise d'ouvrage publique : AJDA 1997, p492 et s, notamment page
496), la société SOGESTAR ne peut être totalement assimilée à une simple régie de recettes et
d'avances. En effet pour les dépenses, seules les mesures de contrôle et de production de
documents comptables sont visées et non toutes les mesures prévues par le décret du 28 mai
1964 modifié par le décret 97-1259 du 29 décembre 1997 relatif aux régies d'avances et de
recettes.
Il n'en demeure pas moins que, selon la jurisprudence financière (chambre régionale des comptes
de Provence-Alpes-Côte d'Azur avis du 20 mai 1998 Commune Port de Bouc), la totalité des
recettes encaissées par le régisseur intéressé n'échappe pas à la règle du dépôt de fonds au
Trésor Public et doit donc être reversée à la communauté de communes au moins une fois par
mois (article R. 1617-8 du CGCT).
Il résulte donc des dispositions précédentes que le budget annexe doit retracer en dépenses
toutes les charges relatives à l'exploitation du service délégué comprenant entre autre le prix payé
par la communauté de communes qui correspond à la rémunération du régisseur selon les termes
de l'article 22 de la convention du 17 décembre 2002, et en recettes le montant total des
redevances perçues par le régisseur sur les usagers ainsi que le prix payé au régisseur par la
communauté de communes conformément à cet article 22.
De cette situation la communauté de communes se retrouve confrontée entre une double logique :
* respecter le cadre comptable résultant des obligations en matière de régie intéressée et par
conséquent compte tenu du mode de rémunération du régisseur prévu à l'article 22 de la
convention signée (80 % des charges fixes et 50 % des charges variables auxquels s'ajoutent 40
%des produits des redevances perçues sur les usagers) elle comptabilise deux fois la majorité
des dépenses d'exploitation du service délégué ;
* appliquer les dispositions de la convention signée avec la SOGESTAR qui prévoit un mode de
rémunération ne répondant pas à une logique de régie intéressée.
La chambre note par ailleurs que l'actuel budget annexe qui reprend les reliquats
d'amortissements des investissements et des emprunts réalisés avant le 31 décembre 2002 ne
saurait se confondre avec les opérations relatives à la délégation de service public.
2°) les normes comptables applicables
Dans la mesure où le service délégué peut être considéré comme un service public industriel et
commercial, toutes les opérations comptables de la régie intéressée doivent être retracées dans
un budget annexe de la communauté de communes. Les normes comptables de la communauté
de communes doivent trouver à s'appliquer notamment au travers de l'instruction M 4, ce qui
permet de répondre à la question de l'application de la TVA sur les éléments de prix
correspondant à la part forfaitaire annuelle (80 % des charges fixes + 50 % des charges variables
conformément à l'article 22.1 de la convention).
En effet dans ce cas la rémunération versée par la communauté de communes figurera tant en
recettes qu'en dépenses pour son montant hors taxe, ce qui n'aura pas d'incidence sur l'équilibre
de la convention.
La chambre note à ce titre, la réponse de la Direction des services fiscaux du Jura dans sa lettre
du 15 avril 2004 à la question posée sur l'assujettissement à la TVA du produit de la redevance de
ski de fond. Celle-ci indique que " le produit de la redevance (...) affecté à l'extension et à
l'entretien des pistes, ainsi qu'à la promotion du ski nordique (...) n'est pas soumis à la TVA, dès
lors que les activités ainsi financées relèvent des compétences administratives des communes et
que le non assujettissement n'est pas susceptible d'entraîner des distorsions dans les conditions
de la concurrence (article 256B du code général des impôts) (...) Cette exonération demeure
lorsque la redevance est perçue par une association départementale, interdépartementale ou
régionale puisque selon l'article 84 (nb de la Loi 85-30 du 9 janvier 1985), l'association agit alors
en qualité de mandataire de la commune (...) Lorsque l'association perçoit une rémunération en
contrepartie du recouvrement de la redevance, cette rémunération est taxable quelle que soit la
qualification qui lui est donnée ( subvention versées par la collectivité locale, conservation d'une
quote-part
des redevances versées par la collectivité, etc...) ".
Par conséquent, et conformément aux dispositions de l'instruction comptable M 4, la communauté
de communes doit retracer l'intégralité des recettes de redevances de ski de fond sans
assujettissement à la TVA, les autres recettes (rémunération du régisseur et prestations d'activités
diverses comme les recettes publicitaires ou les locations diverses par exemple) étant pour leur
part taxables.
Pour ce qui concerne les dépenses, et notamment le paiement des factures émises par la
SOGESTAR en application de l'article 22.1 de la convention précitée, leur inscription dans le
budget annexe de la communauté de commune doit être retracée en appliquant la déductibilité de
la TVA.
Par conséquent le mode d'attribution de cette convention ayant été réalisé selon la réglementation
relative aux délégations de services publics prévue par les articles L. 1411-1et R. 2222-5 du
CGCT, la chambre considère que la norme comptable applicable au budget annexe de la
communauté de communes des Rousses pour l'exploitation du ski nordique et des activités
estivales relève de l'instruction M 4.
5.4.3 l'équilibre financier de la convention
Il ressort des développements précédents, que s'agissant d'un service public industriel et
commercial exploité sous la forme d'une délégation de service public en régie intéressée, son
budget doit s'équilibrer en dépenses et en recettes, conformément aux dispositions des articles L.
2224-1 et 2 du CGCT.
A ce titre, il est interdit aux collectivités de prendre en charge dans leur budget propre le déficit de
ces régies, l'équilibre devant être réalisé par l'usager par le moyen de l'ajustement des
redevances perçues et non par le contribuable au travers des recettes fiscales enregistrées sur le
budget principal.
La chambre note que l'article 22.3 de la convention signée le 17 décembre 2002 prévoit un
mécanisme de compensation financière du déficit par le budget principal de la communauté de
communes, ce qui est contraire à la réglementation susvisée.
Dès lors la chambre considère, au vu de l'ensemble des éléments précités que la convention
conclue le 17 décembre 2002 entre la SOGESTAR et la communauté de communes de la station
des Rousses Haut-Jura ne permet pas de répondre à la volonté de maîtrise de la gestion de
l'activité ainsi déléguée tout en garantissant un équilibre financier pour la collectivité.
Cette convention dévolue par la procédure de délégation de service public pourrait, pour être
équilibrée, faire l'objet dans un premier temps d'un réaménagement sur le mode de rémunération
du régisseur afin de garantir son équilibre financier. Toutefois en procédant de la sorte elle
organiserait un bouleversement de l'économie générale du contrat susceptible de conduire à
l'annulation de ce dernier.
C'est pourquoi il apparaît qu'une réflexion approfondie
sur l'évolution du mode de gestion de cette
délégation (régie intéressée, affermage ou concession) doit s'engager afin de garantir un équilibre
financier déjà largement tributaire d'aléas non maîtrisable de la fréquentation touristique tenant
aux conditions climatiques de la région.
Réponse de l'ordonnateur :
FCO31030501.pdf
1) Conseil d'Etat, 4 novembre 1949, Laboux
2) Conseil d'Etat, 9 octobre 1995, cne de Saint Joseph, req n°117922
3) CAA Bordeaux, 27 avril 2004, commune de la Possession, req n°00BX 01715
4) CE, 15 avril 1996, Préfet des Bouches du Rhône c/ commune de Lambesc
5) CE, 21 octobre 1985 Société des transports automobiles Delattre, pose le principe que la régie
intéressée est une délégation de service public
6) Article L2213-24 du CGCT : "le maire exerce la police des baignades et des activités
nautiques... " ; CE, 22 janvier 1982 Assoc. " Foyer de ski de fond de Crévoux ", req n°14586
7) CE, 13 mai 1988 cne de Coudekerque-Branche, req n°67770
8) CE, 29 décembre 1997, commune d'Ostricourt, req n°170606 ; CE, 1er avril 1994 commune de
Menton, req n°144152 144241
9) CAA Bordeaux 28 avril 1997, commune d'Alès, req n°96BX01843
10) CE, Assemblée 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques
11) TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l'ouest africain
12) TC, 7 décembre 1998, Rugraff
13) TC, 7 octobre 1996, Mme Breton