Monsieur le Président,
Par lettre du 31 octobre 2006, j'ai porté à votre connaissance le rapport d'observations définitives
de la chambre régionale des comptes concernant la gestion du département de la Haute-Saône
pour les exercices 1999 à 2004.
Vos réponses parvenues à la chambre dans le délai d'un mois prévu par les articles L. 241-11 et
R. 241-17 du code des juridictions financières, ont été enregistrées au greffe le 1er décembre
2006.
A l'issue de ce délai, je vous notifie le rapport d'observations définitives retenu par la chambre,
accompagné de votre réponse.
En application des dispositions de l'article R. 241-17 cité ci-dessus, il vous appartient de
transmettre ce rapport et la
réponse jointe, à l'assemblée délibérante. Conformément à la loi,
l'ensemble doit :
1. faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la plus proche réunion de l'assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport d'observations
et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l'assemblée délibérante.
Après cette date, en application des dispositions de l'article R. 241-18 du code des juridictions
financières, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à
toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet
1978.
Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du même code, le
rapport d'observations définitives et les réponses jointes sont transmis au préfet et au trésorier-
payeur général du département de la Haute-Saône.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
Le président,
Louis VALLERNAUD
Monsieur Yves KRATTINGER
Hôtel du département
23, rue de la Préfecture
B.P.349
70006 VESOUL CEDEX
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES PAR LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE FRANCHE-COMTE SUR LA GESTION DU
DEPARTEMENT DE LA
HAUTE-SAONE
(1999 - 2004)
Délibéré le 19 octobre 2006
RAPPEL DE LA PROCEDURE
Par lettre du 16 mai 2006 la chambre régionale des comptes a adressé au président du conseil
général de la Haute-Saône le rapport d'observations provisoires relatives à l'examen de la gestion
de la collectivité pour la période 1999-2004. L'ordonnateur a adressé à la chambre ses réponses
par un courrier du 4 juillet 2006, enregistré au greffe le 5 juillet 2006. Une copie du rapport
d'observations provisoires a également été adressée à l'ancien ordonnateur, M. Jean-Reyboz, qui
n'a pas produit de réponse écrite.
Dans le cadre des dispositions de l'article R. 241-12, des extraits du rapport d'observations
provisoires ont été communiqués à quatre personnes nominativement ou explicitement mises en
cause au sens du code des juridictions financières. L'une d'elles a fait parvenir à la chambre une
réponse écrite.
Aucune des parties n'a demandé à être auditionnée par la chambre.
Après examen des réponses écrites apportées au rapport d'observations provisoires, la chambre
régionale des comptes a arrêté le présent rapport d'observations définitives le 19 octobre 2006.
SYNTHESE PREALABLE
Le contrôle de la chambre sur la gestion du département de la Haute-Saône durant les années
1999 à 2005 n'a pas été exhaustif mais les observations faites ici concernent plusieurs domaines :
La situation financière du département :
La Haute-Saône n'est pas un département aux ressources propres importantes. Sa fiscalité
directe se caractérise par des taux plus élevés que la moyenne qui ne parviennent pas à
compenser des bases fiscales limitées. Ce département n'étant pas fortement industrialisé,
concentre plus particulièrement sa pression fiscale sur le foncier bâti (il représente 39,6 % du
produit de la fiscalité en 2004) et plus modérément sur la taxe d'habitation. Le produit de la
fiscalité indirecte est limité.
Malgré ce handicap, le département fait montre d'un réel dynamisme dans ses investissements : il
occupe en 2003 le 2ème rang national pour les dépenses d'équipements par habitant (en
euros/habitant), et le 17ème rang national pour les subventions d'équipement versées. Les
dotations et participations de l'Etat sont relativement importantes.
Au regard des chiffres, la situation financière est saine : une épargne disponible annuelle
excédentaire et d'un niveau satisfaisant permet au département de diversifier ses modes de
financement entre l'autofinancement, l'emprunt et les subventions et participations, et ce dans un
contexte d'augmentation des investissements, alors que les dépenses de fonctionnement courant
demeurent contenues.
L'annuité de la dette est stable sur toute la période. Seul le fonds de roulement, fortement sollicité
depuis 1999, se révèle faible en fin de période. Il est toutefois en progression sensible en 2004.
Ainsi, le département a assumé sans difficultés majeures les charges inhérentes aux nouvelles
compétences (APA...) ou aux contraintes législatives (35 heures). L'augmentation de la fiscalité en
2002 a permis d'amortir ces charges supplémentaires et en 2005, une seconde augmentation a
été décidée à l'annonce de la décentralisation de nouvelles compétences.
Aujourd'hui, le département se trouve néanmoins en fin de cycle : si la remise à niveau de ses
équipements est en voie d'achèvement, le fonds de roulement, fortement sollicité durant la
période contrôlée, ne lui laisse dorénavant que des marges de manouvre très réduites sauf à
recourir massivement à l'emprunt.
La gestion du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDTP) :
Ce fonds doit être réparti par les instances compétentes du département entre collectivités "
concernées " et collectivités " défavorisées ". La part revenant aux groupements a beaucoup
augmenté durant la période contrôlée, et le choix a été fait de favoriser les communautés de
communes écrêtées, en leur assurant une part maximale de retour du fonds. La part reversée aux
groupements est ainsi passée de 1,3 % en 1999 à 30,7 % en 2004.
Si les collectivités perçoivent le FDTP dans des délais brefs et si sa gestion ne pose aucune
difficulté, une information claire et complète de l'assemblée départementale est néanmoins
indispensable, compte tenu de la technicité de cette question et surtout du montant des sommes
en cause. Or, il ressort de l'examen des rapports présentés au conseil général que l'information
des élus est insuffisante :
* ainsi ne sont pas mentionnées les sommes réparties à l'issue des commissions
interdépartementales entre les communes de Haute-Saône au titre des collectivités concernées ;
* de même, l'assemblée se prononce sur des critères sans disposer d'une simulation des résultats
et la délibération rédigée ensuite est laconique.
L'institution et son fonctionnement :
* Le conseil général et la commission permanente.
Depuis 2001, la commission permanente du conseil général est composée du président du conseil
général qui en assure la présidence, des 9 vice-présidents et des 21 autres membres que compte
l'assemblée.
Si la loi n'interdit pas explicitement une telle organisation, elle décrit assez précisément le mode
d'élection des membres pour qu'il soit possible d'en déduire que la commission permanente, élue
par le conseil en son sein, ne devrait pas reproduire intégralement l'effectif et la composition de ce
conseil.
En outre, les attributions de la commission permanente sont définies largement par une
délibération du conseil général et des délibérations particulières ont accru ces délégations au
coup par coup ; dès lors, les séances de la commission permanente n'étant pas publiques, la
publicité des débats devient minoritaire.
Enfin, les conséquences financières de ce dispositif ne sont pas négligeables puisque les
conseillers généraux bénéficient de ce fait d'une indemnité majorée de 10 %.
Au demeurant, les conditions de fonctionnement de la commission permanente ne sont pas
pleinement satisfaisantes : l'information des élus est tardive, ces réunions sont de très courte
durée, elles ne font pas l'objet d'un compte-rendu et les directeurs en sont absents.
* L'organisation des réunions plénières du conseil général n'est pas sans faille non plus : ainsi les
documents ne sont pas toujours envoyés aux élus 12 jours avant la séance, conformément aux
textes en vigueur.
* La gestion du personnel du département.
* Le contrôle de la mise en ouvre du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement
et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale a permis de constater
l'absence de contrôle automatisé des horaires au sein des services du conseil général en violation
des textes en vigueur ainsi que des pratiques différentes selon les services.
* C'est également en violation des textes en vigueur que des agents du département étaient
affectés à l'IUT, à la direction départementale de la jeunesse et des sports et à la direction
départementale de l'équipement durant la période contrôlée. La chambre régionale des comptes
prend acte cependant de l'engagement du département de mettre fin à ces affectations
irrégulières.
* Un véritable tableau de bord de gestion fait cruellement défaut aux services du département : un
tel outil est d'autant plus nécessaire que les mouvements de personnels d'encadrement sont
importants.
Les relations du département avec le monde associatif :
* Les subventions aux associations sont gérées pour certaines par le secrétariat général de
l'assemblée rattaché au cabinet du président du conseil général, pour d'autres par les directions
concernées, selon des procédures différentes ; une gestion centralisée permettrait une
appréciation globale de la situation des associations tout en uniformisant les exigences du
département à l'égard de ses partenaires. Il convient de noter cependant la volonté de la
collectivité d'uniformiser les procédures d'attribution des subventions conformément aux
recommandations de la chambre.
De même, aucune coopération n'est institutionnalisée entre les services au moment de la
réception des demandes de subvention, même si le secrétariat général informe le plus souvent les
directions des dossiers qu'il reçoit.
Au-delà de ces incohérences, dans ce domaine, les outils de gestion sont tout à fait insuffisants.
* Le département de la Haute-Saône, en-dehors de sa politique de subventionnement, a
également une politique de sponsorisation qui concourt fortement au financement des
associations et constitue de fait un troisième canal d'aide, au risque d'une politique de guichets ne
permettant pas une vision d'ensemble de la politique départementale à l'égard des associations.
* L'examen des concours aux associations révèle notamment une formalisation insuffisante des
relations entre le centre d'information jeunesse et le département de la Haute-Saône.
* La subvention versée à " l'association amicale des conseillers généraux du département de la
Haute-Saône " concerne un régime de retraite mis en place peu avant le 30 mars 1992.
En l'absence de toute vie associative, aucun dossier de demande de subvention, n'est établi.
La subvention versée par le département à cette association est en fait une subvention d'équilibre,
dont le montant s'élève pour 2006 à 60 000 euros.
Le laboratoire vétérinaire départemental (LVD) :
* La période contrôlée fut une période d'évolutions majeures, mais à bas bruit, du laboratoire
vétérinaire départemental de la Haute-Saône.
* Le département de la Haute-Saône a décidé de ne pas réaliser d'analyses ESB, celles-ci étant
confiées par les abattoirs pour l'essentiel au LVD du Doubs.
* La diminution des analyses de santé animale demandées par les services de l'Etat a nécessité
une augmentation des tarifs de la compétence de la collectivité, inchangés durant de longues
années.
* La direction départementale des affaires sanitaires et sociales a cessé de réaliser elle-même
certains prélèvements d'eau à compter de l'exercice 2004, les confiant au LVD qui a dû mobiliser
de nouveaux moyens pour ce faire.
* En conséquence, le choix a été fait d'abandonner les analyses d'hygiène alimentaire à la
demande des particuliers.
* Les exigences de l'Etat en matière de qualité des analyses ont augmenté avec l'obligation d'une
certification COFRAC.
* Ces évolutions qui engagent l'avenir même de la structure n'ont pas été précédées de réflexions
formalisées et les décisions prises n'ont pas été l'occasion de véritables débats au sein des
instances départementales.
* Malgré cette situation difficile, aucune comptabilité analytique fiable n'a été mise en place et ce
n'est que très tardivement, en 2004, qu'un budget annexe a été établi. Cette année-là, le déficit
était chiffré à 241 585 euros et couvert par le département à hauteur de ce montant ; la sincérité
budgétaire exigerait l'inscription de cette recette au compte 7473 " subventions et participations du
département " et non pas au compte 7061 " participation du département aux analyses de santé
publique ".
La mise en place d'un outil performant de comptabilité analytique, en liaison avec la comptabilité
générale du laboratoire, permettrait en outre de connaître précisément les coûts de revient du
laboratoire et d'établir en pleine connaissance de cause la tarification des analyses, même si la
maîtrise de ces tarifs échappe pour une grande part au département.
* En l'absence de certitude sur la pérennité du laboratoire vétérinaire départemental, aucun
investissement conséquent n'a été réalisé durant la période contrôlée, mais le département devra
statuer rapidement sur le devenir de cet organisme aux impératifs à la fois sanitaires et
commerciaux.
La création d'un établissement public industriel et commercial (EPIC) ou d'une société d'économie
mixte (SEM), solution semble-t-il privilégiée par le département, est possible tout comme
l'organisation d'une coopération interdépartementale voire régionale avec d'autres laboratoires ;
cette dernière hypothèse est d'autant plus envisageable que le coût du LVD de Haute-Saône n'est
somme toute pas très élevé pour le département, 135 658,88 euros en 2005 pour une activité
structurellement déficitaire.
L'action du département en direction des personnes âgées :
* Le règlement départemental d'aide sociale (RDAS) de la Haute-Saône est actuellement
obsolète.
Ce document, adopté par délibération en date du 12 décembre 1997, peu modifié depuis lors,
devrait être entièrement révisé compte tenu des modifications intervenues.
Le fait que le dispositif réglementaire en Haute-Saône ne corresponde plus sur de nombreux
points au droit positif a pour conséquence d'entacher la base légale de chacune des décisions
individuelles d'aide prise par le président du conseil général qui serait fondée sur une référence
obsolète.
Une mise à jour annuelle de ce document permettrait en outre de donner périodiquement aux élus
une vision globale de l'action sociale du département et de son évolution.
* La Haute-Saône dispose d'un schéma gérontologique " 2000-2005 " adopté par le conseil
général le 20 novembre 2000. Il appartient au département d'établir rapidement un nouveau
schéma qui se devra d'être plus précis, qu'il s'agisse du coût des mesures prévues ou de leur
impact.
* Entre 1999 et 2005, le budget en faveur des personnes âgées a augmenté de 154,6 %.
L'afflux des dossiers de demande d'allocation personnalisée d'autonomie (APA) a été immédiat
compte tenu de la popularité de cette mesure.
De 2002 à 2005, les dépenses consacrées à l'APA à domicile et en établissement sont passées
de 10 433 598 euros à 20 097 240 euros, dont 14 610 159 euros pour l'APA à domicile.
Dans ce contexte, le département de la Haute-Saône a organisé le contrôle d'effectivité de ces
dépenses auprès des bénéficiaires : ainsi, d'août 2004 à décembre 2005, 556 788,52 euros ont
été récupérés par le département, qui pour la seule année 2005 a émis 896 titres et encaissé 360
604,98 euros.
* En 2005, le président du conseil général a souhaité limiter le coût de l'APA pour le département
par le biais de deux mesures :
La fixation d'objectifs quantifiés de répartition des personnes âgées entre les GIR. Le nombre des
personnes âgées en GIR 4 apparaissant excessif, un contrôle systématique par une nouvelle
évaluation des GIR 4 a été organisé.
La fixation d'un plafond maximal à chaque GIR pour la Haute-Saône, inférieur au plafond légal, la
possibilité de dérogations subsistant sur rapport spécial du travailleur social.
Alors même que les enjeux étaient importants et méritaient un débat approfondi, cette démarche
est restée confidentielle jusqu'au débat budgétaire 2006 et n'a pas donné lieu à délibération avant
d'être mise en oeuvre.
Le contrôle des procès-verbaux des commissions postérieures à la diffusion de ces consignes
atteste que les " plafonds départementaux " ont été perçus comme impératifs, les dépassements
étant très rares ; 398 dossiers ont été ainsi présentés en commissions avec pour 43 d'entre eux
(10,8 %) des propositions dépassant le seuil départemental et 6 dérogations ont finalement été
accordées (1,5 % des dossiers), les autres cas donnant lieu à une diminution des prestations.
Cette politique restrictive en matière d'aide à domicile est incontestablement facilitée par
l'existence d'un équipement satisfaisant du département de la Haute-Saône en établissements
d'hébergement des personnes âgées.
Ces règles nouvelles qui se situent en marge de la réglementation nationale, répondent sans nul
doute à des choix politiques et financiers mais ne sont pas sans poser le problème de l'équité
pour les personnes âgées de Haute-Saône, notamment par rapport à ce qui peut être constaté
dans d'autres départements.
* Au-delà des simulations financières, une réflexion approfondie doit être engagée sur l'aide à
domicile, qui prenne en compte les besoins des personnes âgées et les moyens privilégiés pour y
répondre.
Pour l'heure, la mise en ouvre de l'APA à domicile par le département de la Haute-Saône se
caractérise par des outils de gestion autre que financière, notamment informatiques très
insuffisants.
1. LA GESTION BUDGETAIRE ET FINANCIERE
Les comparatifs nationaux reproduits dans le présent rapport reposent principalement sur des
données du ministère de l'intérieur (DGCL).
Pour affiner l'analyse, il a paru intéressant de positionner la Haute-Saône par rapport à des
départements appartenant à une strate de population homogène. La fourchette de population
retenue est celle d'une population comprise entre plus ou moins 75 000 habitants par rapport à la
population haute-saônoise (recensement 1999).
Dix huit départements rentrent dans cette fourchette ; seuls le Lot et le Gers ont un taux
d'urbanisation plus faible que celui de la Haute-Saône.
N.B. : le changement de nomenclature en 2004 a profondément modifié la structure comptable.
Les données DGCL reproduites jusqu'en 2003 ont pour base l'ancienne nomenclature M51. Par
simplification et souci d'homogénéisation, les données 2004, à chaque fois qu'il a été possible de
le faire, ont été rapprochées de l'ancienne nomenclature.
1.1. La structure du budget
1.1.1.
En dépenses
Les dépenses réelles totales annuelles hors crédits long terme renouvelable (CLTR) sont passées
de 137,3 millions d'euros en 1999 à 203 millions d'euros en 2004, soit une progression de 47,8 %
et une progression moyenne annuelle de 8,1 %.
Le département de la Haute-Saône a une politique d'investissement très active sur toute la
période. En euros par habitant, le différentiel par rapport à la moyenne de la métropole (hors
Paris) n'a pas cessé de se creuser : + 4 euros en 1999, + 39 en 2000, + 70 en 2001, + 74 en 2002
et + 112 euros en 2003. La Haute-Saône est passée du 58ème rang en 1999 au 11ème rang
national en 2003.
Parmi les 18 départements de notre échantillon, la Haute-Saône est passée du 14ème rang au
deuxième en 2003.
Pour les dépenses de fonctionnement, le différentiel, beaucoup moins marqué, est globalement
proche de la moyenne nationale même s'il est toujours positif : entre 3 et 10 euros par habitant ; la
Haute Saône se positionne entre le 51ème et le 57ème rang national. En revanche, dans
l'échantillon de 18 départements, la Haute-Saône régresse d'année en année, ayant su, à strate
de population homogène, contenir plus efficacement ses dépenses.
1.1.2.
En recettes
Les recettes réelles totales sont passées de 132,8 millions d'euros en 1999 à 203,7 millions
d'euros en 2004, soit une progression de 53,3 % et une progression moyenne annuelle de 8,9 %.
Pour les recettes d'investissement, depuis 2001, le constat est le même que pour les dépenses :
le volume par habitant en Haute-Saône est supérieur à la moyenne métropolitaine (hors Paris) : le
différentiel est de 49 euros en 2001, 39 en 2002 et 103 en 2003, année où le département occupe
le 7ème rang national et le 3ème de l'échantillon.
En fonctionnement, les écarts sont moins élevés mais les recettes s'inscrivent néanmoins à un
niveau supérieur à la moyenne nationale.
1.2. Les dépenses de la section d'investissement
1.2.1.
Les dépenses d'équipement brut (comptes 21 et 23)
Un effort sensible d'équipement est amorcé à partir de l'année 2001, qui culmine en 2003 avec un
total de dépenses directes de 48,6 millions d'euros.
La part des secteurs de la voirie et des collèges n'a pas cessé de progresser et en 2004, 94,1 %
des dépenses d'équipement sont allées vers ces deux secteurs.
Le département de la Haute-Saône est en pointe parmi l'ensemble des départements français :
212 euros par habitant en Haute-Saône en 2003, contre 101 en métropole, ce qui le place au
2ème rang national.
1.2.2.
Les subventions d'équipement (compte 13 en M51, compte 204 en M52)
Là encore, le département de la Haute-Saône se distingue par des volumes par habitant supérieur
à la moyenne nationale.
Les réseaux et infrastructures accaparent en 2004 près de 49,3 % des subventions versées par le
département, devant le développement économique.
1.2.3.
Les remboursements de dettes
Les remboursements tiennent compte en 2001 d'un remboursement anticipé de 4 272 108 euros
et en 2004 d'un refinancement de dettes à hauteur de 7 684 833 euros.
Hormis ces deux années, les remboursements de la dette sont globalement stables ; leur part
dans les dépenses réelles d'investissement n'a pas cessé de se réduire jusqu'en 2003.
En euros par habitant, la Haute-Saône est sensiblement en deçà de la moyenne nationale (28
euros en 2003, 40 euros en métropole).
1.3. Les recettes de la section d'investissement
1.3.1.
Les emprunts souscrits
La Haute-Saône, comme beaucoup de départements au cours de cette période, n'a pas souscrit
d'emprunt en 1999 et 2000. A partir de 2001, l'emprunt est de nouveau sollicité, modestement en
2001, de manière plus sensible depuis 2003.
1.3.2. Les subventions et participations reçues (comptes 10 et 14)
La Haute-Saône investissant plus que la moyenne nationale, les recettes liées à l'investissement -
fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dotation globale d'équipement
(DGE), dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) - sont par voie de
conséquences plus élevées.
1.4. Les dépenses de la section de fonctionnement
1.4.1.
Les charges de personnel
En euros par habitant, les charges de personnel sont contenues à un niveau sensiblement plus
bas que la moyenne métropolitaine.
1.4.2.
Les intérêts des emprunts
La charge des intérêts a baissé de 36 % entre 1999 et 2004 et ne constitue plus un poste
important de dépense. Les intérêts de la dette représentent 2,2 % des dépenses réelles de
fonctionnement en 2004, contre 4,8 % en 1999.
1.4.3.
Les transferts versés
Les personnes âgées (APA + établissements) constituent un poste de dépenses de toute
première importance, avec près de 34 millions d'euros en 2004.
Le département de la Haute-Saône est plus interventionniste que la moyenne nationale ; le
différentiel est de 39 euros par habitant en 2002 et 2003, ce qui le place au 34ème rang des
départements français.
1.4.4.
Les travaux, fournitures et services extérieurs (comptes 60 + 63)
Jusqu'en 2001, la charge par habitant était supérieure à la moyenne nationale ; depuis 2002, la
tendance s'est inversée. Plus significatif, la Haute-Saône se place au 17ème rang sur les 18
départements de notre échantillon.
1.5. Les recettes de la section de fonctionnement
1.5.1.
Les recettes de fonctionnement non fiscales concernent d'une part les subventions et
participations reçues, d'autre part les dotations versées par l'Etat.
* Les subventions et participations reçues (compte 73)
La suppression du contingent d'aide sociale financé par les communes explique la baisse
constatée en 2000.
L'évolution des prix de journée en établissements, avec une augmentation des dépenses
d'hébergement payées par les personnes âgées et la mise en ouvre de l'APA, avec la participation
de l'Etat par le biais du fonds de financement de l'APA, ont contribué à la reprise à la hausse de
ce poste.
* Les dotations versées par l'Etat (compte 74)
Le département de la Haute-Saône est mieux doté que la moyenne des autres départements.
1.5.2. Les recettes fiscales
1.5.2.1.
La fiscalité indirecte
Les droits de mutation et la taxe de publicité foncière sont au 1er rang de la fiscalité indirecte
depuis 2000. Ce poste, en prise directe avec le marché immobilier, est en progression sensible,
l'augmentation du nombre des transactions se conjuguant avec la hausse du prix des biens.
Néanmoins, la Haute-Saône, tant en structure qu'en euros par habitant, est très en retrait par
rapport à la moyenne nationale :
Depuis 2004, le département perçoit en plus le produit de la taxe sur les produits pétroliers pour
un montant de 9 443 840 euros.
1.5.2.2.
La fiscalité directe
1.5.2.2.1.
La fiscalité directe au sens de la DGCL comprend d'une part les impositions directes
constituées du produit des quatre taxes et d'autre part des compensations de l'Etat au titre de la
taxe foncière, la taxe d'habitation et surtout la taxe professionnelle.
A l'intérieur de la fiscalité directe, la part des compensations de l'Etat n'a pas cessé de progresser
depuis 1999, passant de 17,9 % en 1999 à 22,8 % en 2003. Les compensations au titre de la taxe
professionnelle, qui s'élevaient à 4,6 millions d'euros en 1999, dépassent les 10,2 millions d'euros
en 2003.
En euros par habitant, depuis 2002, la Haute-Saône est dans la moyenne nationale : 302 euros en
2002, 317 euros en 2003.
1.5.2.2.2.
Le produit et la structure des quatre taxes locales en Haute-Saône
* Le produit des quatre taxes a augmenté de 15,3 millions d'euros entre 1999 et 2005, passant de
49,06 millions à 64,4 millions d'euros, soit une progression de 31,3 %.
La réforme de la taxe professionnelle a produit ses effets en 1999 avec une relative stagnation du
produit fiscal et en 2000.
La hausse des taux en 2002, conjuguée à la relative et constante progression des bases, a
généré cette année là une progression du produit fiscal de 6,68 %. La nouvelle hausse des taux
en 2005 l'a fait progresser de 10,68 % (+ 6,2 millions d'euros entre 2004 et 2005).
En comparaison avec les autres départements français, le produit fiscal par habitant du
département de la Haute-Saône est systématiquement inférieur ; toutefois depuis 1999, le
différentiel diminue d'année en année : il était de 22 euros en 1999, il n'est plus que de 8 euros en
2003. Le département se positionne en milieu de classement des départements français. Et parmi
les 18 départements de notre échantillon, il est positionné entre la 11ème et la 15ème place.
* La structure des quatre taxes :
L'examen de la part respective de chaque taxe révèle la prépondérance du foncier bâti par rapport
aux autres taxes qui place le département dans les 10 premiers départements. A l'inverse, la
Haute-Saône figure en fin de classement pour la taxe d'habitation et est en retrait par rapport à la
moyenne nationale pour la taxe professionnelle.
1.6. Les grands équilibres du département
1.6.1. Le tableau général
Les recettes de fonctionnement, dont la principale est la fiscalité, ont progressé en moyenne de
4,9 % par an.
Les dépenses de gestion (hors intérêts) ont progressé en moyenne de 6,4 % par an. Le
financement de l'APA n'est pas étranger à l'accroissement sensible des dépenses de gestion.
La Haute-Saône, malgré ses nouvelles charges, réussit à maintenir sur toute la période une
épargne brute stable, variant dans une fourchette de 30 à 33 millions d'euros, compte tenu de
l'augmentation des taux de fiscalité opérée en 2002 et du niveau élevé des dotations de l'Etat.
Dans le même temps, le niveau des remboursements en capital des emprunts est resté
globalement le même. L'épargne nette est d'un niveau satisfaisant et stable sur toute la période,
entre 22,4 millions d'euros en 1999 et 26,7 millions d'euros en 2003. Cette épargne nette permet
d'autofinancer une part non négligeable des investissements.
L'effort d'investissement engagé par le département depuis 2000 se traduit par un besoin de
financement qui augmente régulièrement à partir de 2001. Pour ce faire, le département dispose
d'un autofinancement conséquent, le solde étant financé soit par emprunt, soit par prélèvement
sur le fonds de roulement.
1.6.2. La consolidation des emplois et ressources du budget départemental de 1999 à 2004
* Les recettes de fonctionnement, 816,8 millions d'euros, ont été employées sur la période 1999-
2004 à concurrence de :
¤ 73,6 % pour les dépenses de gestion, 601,3 millions d'euros ;
¤ 8,2 % pour le paiement des annuités d'emprunt (y compris les remboursements anticipés), 67
millions d'euros ;
¤ 18,2 % représentant l'épargne nette disponible, 148,58 millions d'euros.
* Les investissements d'un montant total de 332,9 millions d'euros ont été financés à raison de :
¤ 29,3 % par des recettes spécifiques d'investissement, 97,5 millions d'euros ;
¤ 19 % par emprunt, 0,7 millions d'euros ;
¤ 51,7 % par autofinancement : 44,6 % par l'épargne nette dégagée annuellement et 7,10 % par
prélèvement sur le fonds de roulement.
1.6.3. La structure annuelle du financement des dépenses d'investissement
* Les dépenses d'investissement sont en constante progression jusqu'en 2003, avec deux
sursauts : + 25,8 % en 2000, + 18,4 % en 2003. L'année 2004 a été marquée par une pause
après cinq années de constante progression.
* En 1999 et 2000, les investissements sont largement autofinancés. En 2001 et 2002,
l'autofinancement reste supérieur à 50 %.
* L'année 2003 est atypique avec un niveau d'investissement record : 70,9 millions d'euros. Le
financement se partage à parts égales entre les 3 modes de financement.
* Le niveau des subventions et des participations a globalement suivi l'augmentation des
investissements ; il reste d'un niveau soutenu sur toute la période.
* La montée en charge du financement par emprunt, sensible depuis 2001 reste contenue.
1.6.4. Les choix du département en matière d'emprunt et de trésorerie
1.6.4.1.
En matière d'emprunt
* Depuis 2002, le département souscrit des emprunts à option de tirage.
Le premier a été souscrit pour un montant de 4 250 000 euros et a fait l'objet en mars 2003 d'un
tirage sur la durée résiduelle.
En décembre 2003, un nouveau contrat à option de tirage a été souscrit pour un montant de 15
000 000 euros pour une durée de 15 ans.
* Parallèlement, le département a procédé à des remboursements anticipés d'emprunts en 2001
et à des renégociations à partir de 2002.
1.6.4.2.
Le choix d'une trésorerie " zéro "
Depuis 2001, le département utilise une ligne de trésorerie qui est renouvelée chaque année
après la consultation de différents partenaires financiers. Le bilan de l'utilisation de cette ligne est
le suivant :
1.7. Conclusion
La Haute-Saône n'est pas un département aux ressources propres importantes. Sa fiscalité
directe se caractérise par des taux plus élevés que la moyenne qui ne parviennent pas à
compenser des bases fiscales limitées. La Haute-Saône n'étant pas fortement industrialisée, elle
concentre plus particulièrement sa pression fiscale sur le foncier bâti (il représente 39,6 % du
produit de la fiscalité en 2004 contre 37,4 % en 1999) et plus modérément sur la taxe d'habitation.
Le produit de la fiscalité indirecte est limité.
Malgré ce handicap, le département fait montre d'un réel dynamisme dans ses investissements : il
occupe en 2003, le 2ème rang national pour les dépenses d'équipements par habitant (en
euros/habitant), et le 17ème rang national pour les subventions d'équipement versées. Les
dotations et participations de l'Etat sont relativement importantes.
Au regard des chiffres, la situation financière est saine : une épargne disponible annuelle
excédentaire et d'un niveau satisfaisant permet au département de diversifier ses modes de
financement entre l'autofinancement, l'emprunt et les subventions et participations, et ce dans un
contexte d'augmentation des investissements, alors que les dépenses de fonctionnement courant
demeurent contenues.
L'annuité de la dette est stable sur toute la période. Seul le fonds de roulement, fortement sollicité
depuis 1999, se révèle faible en fin de période. Il est toutefois en progression sensible en 2004.
Ainsi, le département a assumé sans difficultés majeures les charges inhérentes aux nouvelles
compétences (APA...) ou aux contraintes législatives (35 heures...). L'augmentation de la fiscalité
en 2002 a permis d'amortir ces charges supplémentaires et en 2005, une seconde augmentation
a été décidée à l'annonce de la décentralisation de nouvelles compétences.
Néanmoins, le département se trouve aujourd'hui en fin de cycle : si la remise à niveau de ses
équipements est en voie d'achèvement, son fonds de roulement ne lui laisse dorénavant que des
marges de manouvre très réduites, sauf à recourir massivement à l'emprunt.
2.
LE CONSEIL GENERAL ET LE FONDS DEPARTEMENTAL DE PEREQUATION DE LA TAXE
PROFESSIONNELLE (FDTP)
Le fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDTP) est régi par l'article L.
1468 A du code général des impôts (CGI) et le décret n° 88-988 du 17 octobre 1988 relatif au
fonds départemental de la taxe professionnelle pris pour son application.
2.1. Ce fonds est alimenté par la taxe professionnelle (TP) des établissements dits " exceptionnels
" situés dans le département, à savoir les établissements qui présentent des bases de TP par
habitant supérieures à deux fois la moyenne nationale.
Un prélèvement égal au produit du montant des bases excédentaires par le taux en vigueur est
perçu directement au profit du FDTP.
Si les fonds du FDTP ne transitent pas dans les comptes du département mais restent dans les
écritures de l'Etat, sa gestion appartient cependant aux conseils généraux qui procèdent à sa
répartition au profit des collectivités bénéficiaires.
2.2. Cette répartition est faite au profit de deux catégories de collectivités :
* Les communes " concernées " :
* De droit : les communes où sont domiciliés au moins 10 salariés, travaillant dans l'établissement
dont les bases sont écrêtées et qui représentent avec leur famille au moins 1 % de la population
totale de la commune, la famille de chaque salarié étant comptée pour 4 personnes y compris le
salarié lui-même.
* A titre facultatif : peuvent également être considérées comme concernées les communes qui
subissent du fait de la proximité de l'établissement exceptionnel un préjudice ou une charge
précise et réelle.
* Les communes, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et
agglomérations nouvelles " défavorisés ", aux termes de la loi (Art. 1648 A du CGI), " par la
faiblesse de leur potentiel fiscal ou l'importance de leurs charges ".
2.3. Des modifications législatives importantes sont intervenues durant la période contrôlée.
2.3.1. A partir de l'année 2000, conformément aux dispositions de la loi n° 99-586 du 12 juillet
1999 relative à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale (dite loi
Chevènement), les établissements exceptionnels ne font plus l'objet d'un écrêtement direct dès
lors qu'ils se situent dans le périmètre d'une communauté d'agglomération.
L'EPCI voit ses ressources fiscales diminuées chaque année d'un prélèvement égal au montant
de l'écrêtement intervenant l'année précédant l'application de cette nouvelle disposition législative.
* Ce prélèvement peut d'ailleurs être augmenté dans la limite de l'accroissement d'une année sur
l'autre des taux et des bases de l'établissement qui faisait l'objet d'un écrêtement avant la
transformation de l'EPCI en communauté d'agglomération, sous réserve de délibérations
concordantes de l'EPCI concerné et du conseil général.
* En revanche, en cas de baisse du produit de TP revenant à la communauté d'agglomération au
titre de l'établissement, le prélèvement est obligatoirement diminué à due concurrence.
2.3.2. Les articles 30 et 101 de la loi de finances pour 2003 ont prévu que l'Etat verserait
dorénavant directement au fonds une fraction des compensations liées à la réforme de la TP pour
ce qui concerne la part salaires. Ce versement s'accompagne d'une diminution de la somme
versée au fonds par l'EPCI disposant d'établissements exceptionnels.
2.3.3. À partir de l'année 2003, les communautés de communes créées le 31 décembre 2001 ont
été concernées par un écrêtement intercommunal.
S'agissant de groupements soumis au régime de fiscalité additionnelle et créés après le 31
décembre 1992, le prélèvement effectué au profit du groupement dont les bases sont écrêtées est
d'un montant situé entre 30 et 60 % du produit de l'écrêtement selon le choix du conseil général
ou de la commission interdépartementale.
2.4. La procédure de répartition
* L'état établi par la direction des services fiscaux est adressé par le préfet du département
d'implantation de l'établissement exceptionnel au président du conseil général pour répartition et
aux préfets des départements limitrophes qui le transmettent aux conseils généraux qui peuvent
décider que les communes de leur département sont " concernées ".
* Si des communes d'autres départements sont concernées, la répartition est effectuée par une
commission interdépartementale, composée des représentants de chacun des conseils généraux
intéressés, qui :
* restitue aux communes d'implantation des annuités d'emprunt souscrits avant 1975,
* effectue l'écrêtement des groupements de communes,
* effectue établissement par établissement la division en deux masses, dont aucune n'est
inférieure à 40 % du montant du solde des ressources,
* fixe la dotation de chaque commune concernée,
* ventile entre les départements la part revenant aux collectivités défavorisées.
* Si seules des communes du département sont concernées, le conseil général répartit l'ensemble
de la dotation.
Dans tous les cas, la dotation attribuée aux collectivités défavorisées par la commission
interdépartementale fait masse avec la dotation départementale pour la répartition
départementale.
* Lorsque la délibération est devenue exécutoire, le préfet de chaque département signe les
arrêtés d'ordonnancement permettant le versement des attributions individuelles aux collectivités
bénéficiaires.
2.5. En Haute-Saône, les sommes en cause sont importantes (tableaux 1, 2 et 3) :
Les sommes en provenance d'entreprises extérieures au département représentent plus de 50 %
du produit du FDTP.
Le montant du fonds a augmenté durant la période contrôlée de plus de 1 million d'euros.
2.6. La réunion de la commission interdépartementale
2.6.1. La période contrôlée a connu un conflit entre les départements du Territoire de Belfort et de
la Haute-Saône. Le Territoire de Belfort souhaitait en 2001, lors de la répartition du fonds 2000,
intégrer aux communes concernées les communes limitrophes, limitant d'autant la dotation de la
Haute-Saône ; la commission interdépartementale n'étant pas parvenue à un accord, un arrêté
ministériel est intervenu le 22 novembre 2001, retenant les critères suivants pour la dotation
Alstom :
* 40 % affectés aux communes concernées dont :
* 60 % aux communes concernées de droit (au moins 10 salariés),
* 40 % aux communes concernées à titre facultatif :
* 20 % répartis en fonction du nombre d'avis de convois exceptionnels,
* 20 % répartis en fonction du nombre de salariés en valeur absolue.
* 60 % affectés aux communes défavorisées.
2.6.2. L'écrêtement des groupements
* Comme la loi du 12 juillet 1999 l'y autorisait, la Communauté d'Agglomération du Pays de
Montbéliard a refusé de négocier un prélèvement supérieur au produit de l'écrêtement retenu
l'année précédant l'application de la loi : la commission interdépartementale en a pris acte.
* Pour ce qui concerne l'attribution des écrêtements des communautés de communes, la
commission interdépartementale a prévu :
* 40 % au groupement d'implantation au titre du retour prioritaire effectué sur le produit de la
péréquation,
* 60 % aux collectivités défavorisées.
2.6.3. Enfin, à partir du fonds 2001, la commission interdépartementale a instauré une dotation de
compensation pour les communes concernées passant sous le seuil de 10 salariés, égale à 90 %
de la dotation perçue l'année N-1.
2.7. Le département répartit ensuite le fonds en provenance de l'extérieur destiné aux collectivités
défavorisées (60 %) ainsi que la totalité du produit issu des entreprises haut-saônoises.
2.7.1. La chambre régionale des comptes constate que dans le cadre de la fourchette 40-60, la
Haute-Saône a opté pour une affectation du fonds favorable aux communes concernées avec une
répartition de 55 % entre les communes concernées et 45 % entre les communes défavorisées.
2.7.2. La répartition entre les communes défavorisées :
L'article 4 du décret susvisé précise les attributions du conseil général pour ce qui concerne les "
collectivités défavorisées " : " il établit la liste des communes, groupements de communes et
organismes
....
qui dans le département sont défavorisés par la faiblesse de leur potentiel fiscal ou
l'importance de leurs charges et assure entre ces bénéficiaires la répartition... en fonction de
critères objectifs qu'il définit à cet effet... ".
* Jusqu'en 2004, les communes défavorisées sont ainsi aidées :
* Une dotation forfaitaire de 3 048,98 euros est attribuée aux communes dont l'effort fiscal est
compris entre 0,50 et 0,55 (en 2002 : 59 communes).
* Le solde est réparti entre les communes dont l'effort fiscal est supérieur : en 2002, 400
communes ont perçu 5 569,68 euros.
* En 2004, le taux a changé :
* Une dotation forfaitaire de 3 048,98 euros est attribuée aux communes dont l'effort fiscal est
compris entre 0,55 et 0,649 (95 communes).
* Le solde est réparti entre les communes dont l'effort fiscal est supérieur : 378 communes ont
perçu 3 809,69 euros.
2.7.3. Pour ce qui concerne l'écrêtement des groupements :
La part revenant aux groupements a beaucoup augmenté durant la période contrôlée et le choix a
été fait de favoriser les communautés de communes écrêtées, en leur assurant une part maximale
de retour du fonds. La part reversée aux groupements est ainsi passée de 1,3 % en 1999 à 30,7
% en 2004.
2.7.3.1.
Le retour aux groupements dont les bases ont été écrêtées qui est de :
* 2/3 au moins et 3/4 au plus du montant de l'écrêtement, si le groupement a été créé avant le 31
décembre 1992,
* 30 % au moins et 60 % au plus du montant de l'écrêtement, si le groupement a été créé après le
31 décembre 1992,
a été arrêté à 2/3 et 60 % (soit 1 159 937,60 euros en 2004).
2.7.3.2.
Le solde du fonds vers les groupements, soit 633 248,40 euros en 2004, est ainsi réparti :
* 75 % entre les collectivités défavorisées,
* 50 % pour les groupements dont le potentiel fiscal est inférieur à 250, 150 depuis 2003.
Cette baisse du seuil explique que la communauté de communes de Vesoul n'apparaisse pas là.
Au titre de ces 50 %, 316 624,20 euros ont été répartis en 2004 entre 24 communautés de
communes (13 192,68 euros par communauté de communes).
* 25 % pour les 10 communes ayant le potentiel fiscal le plus faible (15 831,21 euros par
commune en 2004).
* 25 % en faveur des communes concernées compte tenu des bouleversements fiscaux nés de
l'instauration de la taxe professionnelle unique (TPU) dans certaines communes sièges (158
312,10 euros en 2004).
2.7.3.3. La chambre régionale des comptes prend acte du choix fait par la Haute-Saône à la fois
d'une distribution relativement large du FDTP et d'une mobilisation de ses crédits en faveur des
communautés de communes.
2.8. Elle constate que les collectivités perçoivent le FDTP dans des délais brefs et que sa gestion
ne pose pas de difficulté particulière mais observe toutefois qu'il ressort de l'examen des rapports
présentés au conseil général que l'information des élus est insuffisante.
* Les décisions des commissions interdépartementales ne donnent pas lieu à une information
complète du conseil général dans la mesure où le rapport qui lui est présenté ne mentionne pas
les sommes déjà réparties entre les communes de Haute-Saône au titre des collectivités
concernées par les établissements extérieurs au département.
* De même, l'assemblée se prononce sur des critères sans disposer de simulations chiffrées des
résultats de ses décisions.
* Et la délibération finale est laconique.
La chambre prend cependant acte de ce que, depuis la session budgétaire du 30 juin 2006 et
conformément à ses recommandations, les élus disposent dorénavant, lors de l'adoption des
critères nécessaires à la répartition du fonds, de diverses simulations leur permettant de se
positionner sur ce dossier en toute connaissance de cause.
Compte tenu de la technicité de cette question et surtout du montant important des sommes en
cause, une information claire et complète de l'assemblée départementale est en effet
indispensable.
3. L'INSTITUTION ET SON FONCTIONNEMENT
Aux termes de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), " le conseil
général règle par ses délibérations les affaires du département ".
L'article L. 3211-2 ajoute que : " le conseil général peut déléguer une partie de ses attributions à la
commission permanente, à l'exception de celles visées aux articles L. 3312-1 et L. 1612-2 à L.
1612-15 ".
3.1. La chambre régionale des comptes observe que la composition de la commission
permanente (CP) se situe en Haute-Saône en marge des dispositions en vigueur.
En effet, selon l'article L. 3122-4 du CGCT, " le conseil général élit les membres de la commission
permanente. La CP est composée du président du conseil général, de 4 à 15 vice-présidents,
sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l'effectif du conseil, et
éventuellement d'un ou plusieurs autres membres ".
Et l'article L. 3122-5 ajoute : " Aussitôt après l'élection du président et sous sa présidence, le
conseil général fixe le nombre des vice-présidents et des autres membres de la commission
permanente.
Les candidatures aux différents postes de la CP sont déposées auprès du président dans l'heure
qui suit la décision du conseil général relative à la composition de la CP. Si à l'expiration de ce
délai, une seule candidature a été déposée pour chaque poste à pourvoir, les nominations
prennent effet immédiatement et il en est donné lecture par le président.
Dans le cas contraire, les membres de la CP autres que le président sont élus au scrutin de liste,
à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.
Chaque conseiller général ou groupe de conseillers généraux peut présenter une liste de
candidats dans l'heure qui suit l'expiration du délai susvisé
....
"
La pratique dans la Haute-Saône a évolué durant la période contrôlée :
Par délibération en date du 27 mars 1998, la commission permanente est composée du président,
des 6 vice-présidents et de 14 membres, étant précisé que hormis le président, 10 sièges sont
accordés à la droite et 10 à la gauche.
Depuis 2001, l'ensemble des élus participent à la CP, composée d'un président, 9 vice-présidents
et 22 membres.
Il ressort certes des dispositions précitées que le texte de la loi n'interdit pas explicitement une
telle organisation ; néanmoins, si la loi n'indique pas le nombre des membres de la commission
permanente au-delà des vice-présidents, elle décrit assez précisément le mode d'élection des
membres pour qu'il soit possible d'en déduire que la CP, élue par le conseil général en son sein,
ne devrait pas reproduire intégralement l'effectif et la composition de ce conseil.
3.2. Cette organisation présente des inconvénients majeurs :
3.2.1. Les attributions de la commission permanente sont générales.
Aux termes de l'article L. 3211-2 précité, " le conseil général peut déléguer une partie de ses
attributions à la commission permanente, à l'exception de celles visées aux articles L. 3312-1 et L.
1612-2 à L. 1612-15 ". En dehors des documents budgétaires, la compétence de la CP est donc
générale.
En Haute-Saône, les attributions de la CP sont définies largement par les délibérations
successives du conseil général (emprunts, marchés, toutes décisions relatives aux transports,
individualisation des crédits et définition des programmes d'équipement mobilier et immobilier
dans les collèges du département...) ; elles vont en augmentant au fil des législatures :
Parmi les nouveautés en 2001 :
Individualisation des crédits votés au titre de la politique agricole.
Statuer sur le régime indemnitaire des élus et les modalités de remboursement des frais de
déplacement.
Moyens mis à disposition des groupes politiques.
Fixation des tarifs des prestations fournies par les archives départementales et le laboratoire
départemental vétérinaire et d'hydrologie.
Attribution des mandats spéciaux aux élus.
En 2004 :
Autorisation de dérogation aux règles de caducité biennales et quadriennales des subventions
d'investissement.
Avis à donner sur les plans départementaux d'élimination des déchets.
Avis à donner sur l'adoption et la modification des périmètres des pays (jusque là, l'adaptation
seulement).
Individualisation des crédits votés au titre de la politique touristique.
En revanche, le régime indemnitaire des élus ne fait plus partie des points délégués.
3.2.2. La commission permanente se réunit huit à dix fois l'an.
* La chambre observe que si ne s'applique légalement à la CP aucune contrainte d'envoi des
documents et d'information, l'importance des sujets traités justifierait que soient respectées les
dispositions applicables aux séances plénières du conseil général : ces dispositions pourraient
utilement figurer dans le règlement intérieur régissant le fonctionnement de l'institution.
Or, il résulte de l'instruction que la CP a traditionnellement lieu le 1er lundi de chaque mois, les
documents étant envoyés aux élus le mercredi qui précède, et que nombre de rapports sont
déposés sur table, dont le secrétariat de l'assemblée fait le décompte sous l'intitulé "rapports
manuscrits" :
* En outre, n'assistent à la commission permanente que les élus, le directeur général des
services, le directeur de cabinet et deux personnes du secrétariat de l'assemblée, les directeurs
n'y étant pas conviés, ce qui limite la capacité d'expertise des participants.
* Enfin, les réunions de la CP ne font l'objet d'aucun compte-rendu. Des procès-verbaux des
séances de la commission permanente sont établis par le secrétariat général, mais ils ne
mentionnent ni débats, ni prises de position : il s'agit en fait de l'édition reliée des projets de
délibérations. Contrairement à ce qui se passe pour les réunions plénières du conseil général, il
n'y a pas de compte-rendu exhaustif des débats, qui ne sont d'ailleurs pas enregistrés.
3.2.3. La chambre régionale des comptes constate qu'en dehors de la publicité, obligatoire, des
décisions, les séances de la commission permanente n'étant pas publiques, la publicité des
débats, facteur de démocratie, fait le plus souvent défaut.
Et le conseil général a parfois le soucis d'y échapper : ainsi, une délibération en date du 15 juin
1998 stipule que : " l'assemblée départementale à l'unanimité décide de compléter les délégations
accordées à la commission permanente du conseil général par les dispositions suivantes :
* remboursement des frais de déplacement aux élus dans le cadre de leurs attributions de
conseiller général et dans l'exercice de mandats spéciaux ;
* moyens mis à la disposition de groupes politiques.
Cette délibération est applicable à la date du 27 mars 1998 ".
3.2.4. Enfin, les conséquences financières de ce dispositif ne sont pas négligeables : d'une part,
les élus membres de la commission permanente bénéficient tous d'une indemnité majorée de 10
%, d'autre part, l'enveloppe permettant de rémunérer les collaborateurs de groupes d'élus se
trouve de ce fait elle aussi majorée de 10 %. Conformément aux textes en vigueur, le conseil
général de la Haute-Saône a voté un barème, à l'occasion de chaque renouvellement du conseil
général ; il est le suivant au 1er novembre 2005 :
3.3. La chambre observe enfin qu'il n'appartient pas au règlement intérieur, comme c'est le cas en
Haute-Saône, de prévoir la possibilité de déclarer un membre de la commission permanente
démissionnaire d'office :
Le règlement intérieur prévoit en effet que " dans l'hypothèse où un membre de la commission
permanente serait absent à trois réunions consécutives de celle-ci et sans justification, le
président saisira l'assemblée départementale qui pourra le déclarer démissionnaire à la majorité
de ses membres ".
Ainsi, l'élu de la commission permanente absent plus de 3 fois encourrait la démission d'office de
son mandat car n'ayant pas rempli une des fonctions qui lui sont dévolues par la loi, dès lors qu'il
est élu au conseil général et par celui-ci à la CP.
La chambre régionale des comptes rappelle que la démission d'office est encadrée par l'article L.
3121-4 du CGCT, aux termes duquel " tout membre d'un conseil général, qui sans excuse valable,
a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois est déclaré démissionnaire
par le tribunal administratif. Le refus résulte soit d'une déclaration expresse adressée à qui de
droit ou rendue publique par son auteur, soit de l'abstention persistante après avertissement de
l'autorité chargée de la convocation. Le membre ainsi démissionnaire ne peut être réélu avant le
délai d'un an ".
Au demeurant, l'article L. 3123-16 du CGCT ne prévoit pas, à la discrétion du conseil général, de
sanction autre que financière. La chambre prend cependant acte de l'intention du président du
conseil général de proposer la suppression de cette disposition.
3.4. L'organisation des réunions plénières du conseil général n'est pas sans faille non plus
puisque les documents et rapports ne sont pas toujours envoyés 12 jours avant la séance,
conformément à l'article L. 3121-19 du CGCT. Certains sont déposés en séance, alors même qu'il
s'agit parfois d'affaires importantes ou sensibles :
* Lors de la session budgétaire 2004 :
¤ le régime indemnitaire,
¤ la LGV Rhin Rhône,
¤ la déviation de Villersexel,
¤ l'adhésion à l'association Langres-Vesoul-Delle.
* Lors de la session de juin 2004, les rapports d'activité des SEM Action 70 et Destination 70.
* Lors de la session de juin 2005, les additifs ont été nombreux :
¤ les garanties d'emprunts,
¤ la résorption des zones blanches de téléphonie mobile,
¤ le Groupement pour le tourisme fluvial,
¤ le site de la planche des belles filles,
¤ la gestion des ressources humaines,
¤ le programme de maintien à domicile des personnes handicapées,
¤ l'opération prestation expérimentale handicap.
Certains dossiers n'ont en outre pas été examinés en commissions.
* Lors de la réunion du 21 octobre 2005 :
¤ les grandes infrastructures de transport : RN19, liaison A 31- frontière suisse, LGV Rhin-Rhône,
¤ l'organisation territoriale des services du conseil général dans le domaine technique,
¤ la maison départementale des personnes handicapées,
¤ la demande de délégation de compétence des aides à la pierre.
Le président du conseil général souligne toutefois, s'agissant de ce dernier dossier, qu'il a
effectivement été remis sur table mais qu'il avait été précédé d'un envoi de documents d'aide à la
décision avant la séance, que le principe de la délégation d'aide à la pierre avait fait
préalablement l'objet de débats au sein d'un groupe de travail " décentralisation " et que le dossier
de la décentralisation avait lui-même fait l'objet d'une communication en séance plénière en mai
2005.
3.5. Le personnel du département
3.5.1. Le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps
de travail dans la fonction publique territoriale (FPT) est entré en application à compter du 1er
janvier 2002 dans les services du département de la Haute-Saône.
Aux termes de l'accord signé, les agents doivent travailler 1 600 heures par an.
La chambre observe qu'il n'y a plus de contrôle automatisé des horaires au sein des services du
conseil général.
3.5.1.1.
Cette obligation ressort de la combinaison des dispositions en vigueur ci-après :
* Le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de
travail dans la fonction publique de l'Etat prévoit dans son article 6 qu'" un décompte exact du
temps de travail accompli chaque jour par chaque agent doit être opéré. Tout agent est tenu de se
soumettre à ces modalités de contrôle ".
* Le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de
travail dans la fonction publique territoriale renvoie à ce décret dans son article 1, aux termes
duquel " les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail
applicables aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant sont
déterminées dans les conditions prévues par le décret du 25 août 2000 sous réserve des
dispositions suivantes ".
* Le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux
supplémentaires des personnels civils de l'Etat et de leurs EPA prévoit dans son article 2 que " le
versement des IHTS à ces fonctionnaires est subordonné à la mise en ouvre de moyens de
contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires
qu'ils auront accomplies. S'agissant des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de
rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle
automatisé. Un décompte déclaratif peut également être utilisé pour les sites dont l'effectif des
agents susceptibles de percevoir des IHTS est inférieur à 10 ".
* Le décret n° 2003-1013 du 23 octobre 2003 modifiant le régime indemnitaire des fonctionnaires
territoriaux modifie le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 et vise dans son article 1 les IHTS "
versées dans les conditions prévues par le décret 2002-60 du 14 janvier 2002 ".
* De même, le décret n° 2004-777 relatif à la mise en ouvre du temps partiel dans la fonction
publique territoriale vise dans son article 7, les articles 2 à 9 du décret du 14 janvier 2002 : " les
fonctionnaires titulaires ou stagiaires qui bénéficient d'un temps partiel sur autorisation ou de droit
peuvent percevoir des IHTS dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités que celles
prévues par les articles 2 à 9 du décret du 14 janvier 2002
....
".
3.5.1.2.
Curieusement, le département a fait le choix durant la période contrôlée d'abandonner la
pointeuse.
Aucune note de service générale du président du conseil général ne régit la question, aucune
feuille de pointage n'a été institutionnalisée et il appartient à chaque chef de service de veiller au
respect des horaires par ses agents.
Seule une note du directeur général des services (DGS) en date du 27 juin 2005 rappelle les
heures de présence obligatoire et les conditions d'autorisation d'absence.
Il résulte de l'instruction que si certains des services centraux établissent des plannings réguliers
de présence des agents, d'autres se contentent de relations informelles. Dans les circonscriptions
d'action sociale, les textes en vigueur peuvent être considérés comme respectés puisque des
plannings sont généralement établis par le directeur compte tenu de l'importance du travail sur le
terrain et de l'amplitude horaire inhérente aux fonctions exercées.
3.5.1.3.
La chambre régionale des comptes prend cependant acte de ce que sa recommandation
relative à la mise en place d'instruments de décompte automatisé du temps de travail dans la
collectivité, conformément aux textes en vigueur, devrait prochainement être mise en ouvre, ce qui
devrait mettre fin aux disparités constatées, sources de dérives.
3.5.2. Des agents mis à disposition :
C'est une particularité de la Haute-Saône qui concerne sept personnes sous divers statuts.
Certains cas justifient une observation de la chambre régionale des comptes.
3.5.2.1.
A l'IUT :
Le 26 août 1987, une convention a été signée entre le recteur, le préfet, le président du conseil
général relative à l'IUT de Besançon, antenne de Vesoul, département Maintenance Industrielle.
Le département acquérait les locaux et, pour le reste, étaient prévus des " engagements
réciproques en matière de fonctionnement " :
" Article 3 : le Département s'engage à prendre en charge jusqu'à la rentrée universitaire de 1990 :
* Les frais d'entretien et de fonctionnement de cette antenne d'IUT ;
* Les salaires des personnels administratifs et techniques au nombre de 3 et correspondant aux
postes suivants :
¤ Personnel de service : concierge
¤ Personnel administratif : un poste catégorie B ou C
¤ Personnel technique : un poste d'assistant d'ingénieur ou un poste d'ingénieur.
Article 5 : à l'issue de la période susmentionnée, à savoir à la rentrée de 1990, l'Etat s'engage à
reprendre en charge l'ensemble des frais de fonctionnement décrits à l'article 3... ".
En fait, le conseil général est allé au-delà de la convention et cette situation persiste :
* Il a notamment créé par délibération en date du 21 décembre 1987 un poste d'agent de service
faisant fonction de concierge pour l'IUT ; depuis lors ce poste est occupé.
* En outre, un second emploi a été créé par délibération en date du 23 octobre 2000 et affecté à
l'IUT comme " agent d'amélioration du cadre de vie étudiant ".
Cette situation est irrégulière :
* Elle ne s'inscrit plus dans le cadre de la convention de 1987 qui prévoyait qu'à la rentrée 1990
l'Etat reprenait en charge l'ensemble des frais de fonctionnement.
* Elle n'est pas conforme aux textes en vigueur : l'article L. 211-7 du code de l'éducation rappelle
que les engagements des collectivités en matière d'enseignement supérieur " ne peuvent porter
que sur les dépenses d'investissements ".
3.5.2.2.
Deux autres agents du conseil général sont affectés dans des administrations d'Etat et
aucune convention ne régit ces affectations car la mise à disposition au profit de l'Etat des
fonctionnaires territoriaux n'est pas prévue par les textes.
Un agent a été recruté en 1981 en qualité de " sténodactylographe du cadre départemental à la
direction départementale de l'agriculture ". Elle a été affectée depuis lors à la direction
départementale de l'équipement.
De même, un agent a été recruté en 1997 par le conseil général " en qualité d'agent contractuel à
la direction départementale de la jeunesse et des sports ", puis stagiarisé.
3.5.2.3.
La chambre prend cependant acte de l'engagement du département de mettre fin à ces
affectations irrégulières.
3.6. L'absence de tableau de bord de gestion.
3.6.1. Il a été demandé en début de contrôle de produire le ou les tableaux de bord de gestion du
département de la Haute-Saône. L'examen des documents produits permet de constater des
situations bien différentes selon les services :
* La direction des services techniques et des transports établit mensuellement un état
d'avancement des opérations d'investissement.
Ce document, de 75 pages pour celui produit au 31 décembre 2004, fait le point opération par
opération mais ne comporte ni comparaison avec les années précédentes, ni indicateurs globaux :
c'est incontestablement un précieux outil de travail pour le service, qui ne peut constituer un
tableau de bord au niveau du management global.
* La direction de la solidarité et de la santé publique a produit les statistiques annuelles de la
protection maternelle infantile (PMI) et de l'aide sociale à l'enfance (enquête DREES) mais il
résulte de l'instruction que cette enquête ne fait pas l'objet d'une exploitation locale.
* La direction de l'aménagement et du développement durable présente un tableau de bord plus
qualitatif mais auquel les indicateurs font défaut.
* Le service des finances réalise un travail plus élaboré, notamment depuis 2005 par la mise en
place de tableaux de suivi financier mensuels ou annuels.
3.6.2. La chambre régionale des comptes recommande la mise au point, au niveau de la direction
générale des services, d'un tableau de bord de gestion répondant aux préconisations courantes :
* Il s'agira d'un tableau de bord mensuel, doublé d'un tableau de bord annuel.
* Le tableau de bord mensuel devra être de préférence disponible très vite, et le tableau de bord
annuel de clôture en même temps que le compte administratif.
* Le tableau de bord de clôture reprendra les mêmes indicateurs pour l'année entière afin d'avoir
une vision d'ensemble de l'activité du département pour un exercice donné et de permettre des
comparaisons entre les exercices.
* Les indicateurs retenus doivent être évolutifs et couvrir toute l'activité des services du
département.
* Ils doivent s'appliquer aux compétences fonctionnelles et opérationnelles du département.
* Ils doivent être de plusieurs types : financiers, d'activité et de suivi physique des opérations.
* Ce tableau de bord doit s'inspirer de l'existant afin de faciliter le remplissage des tableaux par les
agents des directions.
* Chaque indicateur doit faire l'objet d'une notice explicative comprenant toutes les références
méthodologiques utiles à son élaboration et sa compréhension.
Un tel outil de gestion, qui se caractérise par sa relative facilité d'élaboration, est d'autant plus
nécessaire au sein des services du département de la Haute-Saône que les mouvements de
personnels d'encadrement y sont importants.
4. LES RELATIONS DU DEPARTEMENT AVEC LE MONDE ASSOCIATIF
4.1. Le département de la Haute-Saône subventionne les associations dans le cadre de deux
procédures distinctes :
* Le débat budgétaire est chaque année l'occasion de présenter les différentes politiques et dans
ce cadre de chiffrer les partenariats avec les associations.
* En outre, une session spéciale " associations " est organisée, un mois plus tard, à l'occasion de
laquelle sont attribuées les subventions n'entrant pas dans ce cadre. Ainsi en 2004, le 26 janvier,
ont été attribués en session spéciale 174 610 euros à 127 associations.
Ce chiffre est à rapprocher de celui figurant au compte administratif de 3 357 655 euros accordés
aux associations.
La chambre régionale des comptes s'interroge sur l'opportunité du maintien d'une procédure
particulière concernant 5,2 % du total des subventions attribuées par le département.
4.1.1. Il a été expliqué en cours d'instruction que les subventions dont l'attribution est gérée
directement par le secrétariat de l'assemblée rattaché au cabinet du président ne sont pas
rattachables à une politique, mais cet argument n'est pas totalement recevable :
* En effet, les subventions-secrétariat ont baissé au fil des ans, passant de 444 083 euros en 1999
à 174 535 euros en 2005, ce qui tend à prouver qu'elles étaient au moins en partie rattachables à
une direction : ainsi, jusqu'en 2001, étaient gérées là les subventions aux associations locales
d'aide à domicile.
* Certaines associations à l'objet pourtant précis sont subventionnées dans les deux cadres :
* Ainsi " Profession Sport 70 " et " l'association nationale de prévention en alcoologie et
addictologie de Haute-Saône ". Cette dernière a perçu en 2004, 13 500 euros au titre des
subventions-secrétariat et 55 900 euros dans le cadre des politiques sociales du département : la
chambre considère qu'il serait plus cohérent que la direction de la solidarité et de la santé
publique gère l'ensemble des subventions destinées à cette association.
* Le montant des subventions versées n'explique pas ces distinctions :
* Ainsi, la subvention au comité départemental olympique et sportif de la Haute-Saône (6 000
euros) passe par le cabinet comme celle du Karting-club de la Superbe (300 euros), alors que la
grande majorité des associations sportives sont subventionnées directement par la direction de
l'éducation, de la jeunesse et des sports, parfois à hauteur de 50 euros.
* Ainsi les subventions relatives au théâtre passent par le cabinet, alors que les chorales sont
financées par la direction des services culturels.
4.1.2. Il est à noter qu'aucune coopération institutionnalisée entre les services n'est organisée au
moment de l'arrivée des demandes de subvention, même si le secrétariat de l'assemblée informe
le plus souvent les directions des dossiers qu'il reçoit.
4.1.3. La chambre régionale des comptes recommande donc une gestion des subventions par les
directions du département.
Une telle organisation permettrait l'adoption d'un calendrier uniforme connu des associations, une
uniformisation des exigences de la collectivité à l'égard de ses partenaires par le biais de la mise
en place d'un dossier-type et surtout une appréciation globale de la situation des associations.
4.2. La gestion des subventions :
4.2.1. Elle est encadrée par les textes :
* L'article L. 1611-4 du CGCT dispose que " toute association, ouvre ou entreprise ayant reçu une
subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité territoriale qui l'a
accordée. Tous groupements, associations, ouvres ou entreprises privées qui ont reçu dans
l'année en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir à l'autorité qui a mandaté la
subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé, ainsi que
tous documents faisant connaître les résultats de leur activité ".
* L'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations prévoit que " l'autorité administrative qui attribue une
subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une
convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant et les
conditions d'utilisation de la subvention attribuée (...). Lorsque la subvention est affectée à une
dépense déterminée, l'organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un compte-rendu
financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention. Le
compte-rendu financier est déposé auprès de l'autorité administrative qui a versé la subvention
dans les 6 mois suivant la fin de l'exercice pour lequel elle a été attribuée ".
Ce seuil se situe à un niveau élevé, actuellement de 23 000 euros, mais il est de bonne gestion
pour les collectivités de prévoir une convention en deçà de ce montant.
4.2.2. La chambre observe que les associations ne sont pas soumises à des règles unifiées
d'information de la collectivité et insiste sur l'intérêt d'un socle commun, quitte à ce que soient
prises en compte des exigences particulières. Il est pris acte cependant de la volonté de la
collectivité d'uniformiser ces règles conformément aux recommandations de la chambre.
4.2.2.1. Il apparaît qu'aucune des subventions instruites par le secrétariat de l'assemblée ne
donne lieu à convention, quel que soit son montant.
Ainsi pour un montant identique et un secteur identique, en matière culturelle par exemple, selon
qu'une subvention est instruite par le secrétariat de l'assemblée (ex : le Pagnozoo, théâtre de rue,
4 000 euros en 2004) ou une direction (ex : une formation musicale), les obligations de
l'association ne sont pas comparables.
4.2.2.2.
Les conventions conclues à l'initiative des directions à l'appui des subventions ont été
produites : elles ne sont pas établies conformément à un modèle unique et prévoient souvent un
versement échelonné permettant un contrôle de l'usage des fonds versés.
Les subventions les plus importantes entrent souvent dans le cadre de conventions aux
partenaires multiples dont l'Etat (musique, classes de nature) ou la région (musique, insertion).
Au sein de la direction de la solidarité et de la santé publique, les conventions relatives au
programme départemental d'insertion ont été examinées et n'appellent pas de remarques.
La chambre observe qu'au sein de la direction de l'éducation, de la jeunesse et des sports, la
pratique n'est pas unifiée et que la convention fixant les modalités de versement de la subvention
2005 à la fédération des ouvres laïques (66 023 euros en 2005) ne prévoit aucun suivi, seulement
un versement en deux fois qui n'est soumis à aucune condition particulière.
Pour ce qui concerne le monde agricole, la chambre d'agriculture fournit à la direction de
l'aménagement et du développement durable des dossiers de demandes de subventions remplis
et traités pour décision. Les sommes en cause ne sont pas négligeables ; ainsi, en 2005, ont été
distribués 208 500 euros par ce canal :
* Groupement de défense sanitaire (GDS) : rhino-trachéite infectieuse des bovins (IBR) : 30 000
euros
* GDS : coups durs sanitaires : 15 000 euros
* Fédération départementale des coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA) : 15 000
euros
* Fédération départementale du service de remplacement : 15 000 euros
* Syndicat du contrôle laitier : 56 500 euros
* Agri-Conseil 70 : 46 000 euros
* Association pour la formation et le perfectionnement des agriculteurs et salariés agricoles : 31
000 euros
Des conventions sont conclues mais elles ne prévoient ni conditions, ni contrôle d'emploi, le
versement de telles subventions étant en quelque sorte institutionnalisé.
Au sein de la direction des services culturels, le seuil d'établissement d'une convention a été fixé à
3 500 euros.
* Il résulte de l'instruction que la direction des services culturels n'instruit que les subventions de
fonctionnement des associations rentrant dans le cadre des politiques arrêtées par le département
(musées, lecture, musique et danse, archives).
* Les associations qui organisent des manifestations ou demandent des subventions pour une
opération particulière, comme le montage d'un spectacle, s'adressent non pas à la direction des
services culturels, mais au secrétariat général ou au service de la communication.
* De fait, les subventions aux compagnies théâtrales sont traitées par le secrétariat de
l'assemblée, comme l'atteste en 2004 le versement de subventions à :
* La ferme-théâtre : 3 400 euros
* La théâtrale : 155 euros
* L'association Théâtre envie : 3 500 euros
* L'association les Pagnozoo (spectacles de rue) : 4 000 euros
* Le théâtre de l'Unité : 2 500 euros
La chambre régionale des comptes recommande une harmonisation des obligations des
associations bénéficiaires de subventions, en fixant un seuil pour l'établissement d'une
convention, étant souligné l'intérêt d'un seuil bas, s'agissant de deniers publics.
4.2.2.3.
La chambre observe qu'au-delà de ces incohérences, les outils de gestion des
subventions sont tout à fait insuffisants :
C'est en termes de suivi des dossiers après versement des subventions, que la gestion éclatée
des dossiers de subvention entre le secrétariat de l'assemblée et les directions est le plus
problématique : chaque direction reçoit un compte-rendu pour la subvention qu'elle a attribuée et
l'exploite à sa manière ; il résulte de l'instruction que le secrétariat de l'assemblée n'exploite pas
les comptes-rendus qu'il reçoit, cet envoi n'étant d'ailleurs pas systématique.
Au-delà de Grand Angle, outil de gestion financière, la chambre régionale des comptes préconise
donc la mise en place de fiches de suivi des associations, afin d'améliorer à la fois la transparence
et la cohérence de l'action du département.
Un tel suivi informatisé ne serait pas nécessairement lourd et le contenu des informations
collectées pourrait être différent selon le montant de la subvention versée. Pour les subventions
les plus modestes, une fiche synthétique se contenterait de récapituler outre les mentions
relatives à l'identification de l'association, quelques données budgétaires et comptables ; elle
pourrait être complétée, pour les associations percevant plus d'un certain montant de subventions,
par des renseignements sur leur organisation, leurs effectifs ainsi qu'une description de leurs
activités.
4.3. Une politique de communication qui bénéficie également aux associations.
4.3.1. Le conseil général de la Haute-Saône, en-dehors de sa politique de subventionnement, a
également une politique de sponsorisation qui concourt fortement au financement des
associations du département.
Il ne s'agit pas de subventions à proprement parler, mais de parrainage de grands évènements
culturels et sportifs ou de manifestations moins importantes.
En 2005, les grandes manifestations ont été sponsorisées à hauteur de 212 830 euros et les
manifestations cantonales à hauteur de 114 365 euros, soit un total de 327 195 euros.
La chambre régionale des comptes prend acte de la consultation de la commission permanente
pour les opérations d'un montant supérieur à 1 500 euros.
Elle observe néanmoins que si une convention est systématiquement signée pour chacune de ces
opérations de promotion, celle-ci est très sommaire, toujours identique quel que soit le montant de
l'engagement du département.
Au total, compte tenu des montants divers des financements accordés à ce titre aux associations,
ces contributions s'apparentent plus à l'octroi d'une subvention de fonctionnement voire d'une
subvention exceptionnelle, qu'au paiement d'une prestation précise de communication à un
prestataire de service.
4.3.2. Là encore, une fiche de suivi des associations serait très utile :
* Ainsi, des manifestations sportives sont sponsorisées sans que la direction de l'éducation, de la
jeunesse et des sports soit informée. Or, le montant versé dans ce cadre, jusqu'à 38 000 euros,
justifierait la consultation de la direction et de la commission compétentes, car il s'agit
manifestement là de financer l'activité d'une association tout autant qu'une action de
communication du département.
* De la même façon, furent financés en 2005, le festival " Cinémas d'Asie " (7 630 euros), la fête
du cinéma (2 300 euros) et le festival Jacques Brel (6 000 euros) sans que soit associée à cette
démarche la direction des services culturels, au budget de laquelle ne figure pas de ligne " cinéma
".
4.3.3. Au total, le service de la communication constitue de fait un troisième canal d'aide aux
associations. La chambre régionale des comptes souligne les dangers d'une politique de guichets
et insiste sur la nécessité d'une vision globale de la politique du département à l'égard des
associations, par l'organisation d'une information systématique des services concernés et un suivi
de l'ensemble des sommes versées au milieu associatif.
4.4. Les concours aux associations :
4.4.1. Ils ne sont pas négligeables et sont ainsi retracés au compte administratif 2004 :
Ces subventions et prestations se cumulent et les prestations fournies en nature ne sont pas
valorisées, la réglementation ne le prévoyant pas. Toutefois, cette information ne serait pas sans
intérêt pour les élus du département. Cette pratique permettrait également que les associations
mesurent bien l'importance de l'appui qui leur accordé, car la mise à disposition de locaux
représente souvent une aide importante dont bien des associations ne pourraient se passer.
Nombre de celles-ci seraient d'ailleurs dans l'impossibilité de faire face à la charge financière que
représenterait la location de leurs locaux.
Le montant des concours en nature du département aux associations a été estimé en cours
d'instruction par les services du département à 208 251 euros pour les locaux et les charges qui y
sont afférentes.
4.4.2. La chambre observe que les relations entre le centre information jeunesse (CIJ) et le
département devraient être formalisées :
Une convention de mise à disposition des locaux doit être signée.
Pour ce qui concerne l'utilisation de l'imprimerie et les dépenses d'affranchissement, la description
précise et la valorisation de ces contributions monnayables seraient de bonne gestion.
Enfin, le rapport d'activité de cette association est trop général pour permettre un véritable suivi de
l'action du CIJ par le département de la Haute-Saône, qui concourt pourtant massivement à son
fonctionnement puisque, en 2004 et 2005 par exemple, outre les concours en nature, une
subvention annuelle de 122 000 euros lui a été versée.
4.5. Un cas particulier : la subvention versée à l'" association amicale des conseillers généraux du
département de la Haute-Saône ".
4.5.1. Aux termes de l'article L. 3123-25 du CGCT, " les pensions de retraite déjà liquidées et les
droits acquis avant le 30 mars 1992 des élus départementaux continuent d'être honorés par les
institutions et organismes auprès desquels ils ont été constitués ou auprès desquels ils ont été
transférés. Les charges correspondantes sont notamment couvertes, le cas échéant par une
subvention d'équilibre versée par les collectivités concernées.
Les élus mentionnés à l'alinéa précédent, en fonction ou ayant acquis des droits à une pension de
retraite avant le 30 mars 1992, peuvent continuer à cotiser à ces institutions et organismes.
Le département au sein duquel l'élu exerce son mandat contribue dans la limite prévue à l'article
L. 3123-22 ".
L'amicale des conseillers généraux de la Haute-Saône a été créée en 1992, juste avant l'adoption
des dispositions précitées. Elle organisait le versement d'une retraite de 1 000 F par mois
(actuellement 152 euros) par mandat effectué dans la limite de 3 mandats (3 000 F ou 458 euros)
aux anciens conseillers généraux âgés de plus de 60 ans ; une réversion de 50 % est prévue au
bénéfice des conjoints. La cotisation fixée à 500 F par mois n'a jamais été revalorisée.
La chambre observe que si cette subvention à l'amicale des conseillers généraux de la Haute-
Saône (56 200 euros) est gérée par le secrétariat de l'assemblée, elle n'est pas présentée avec
les autres subventions lors de la réunion " subventions " de l'assemblée.
Cette association donne néanmoins lieu à mention dans le cadre des rapports joints au budget
primitif, 9ème commission, et figure dans la liste des associations subventionnées jointe au
compte administratif de la collectivité.
4.5.2. Il est constant que cette association n'a aucune vie associative :
4.5.2.1.
Ses statuts sont clairs :
* Selon l'article 2 : " cette association a pour but :
de resserrer les liens de solidarité qui se sont tissés entre les membres du conseil général ;
de constituer et gérer un service d'allocation-retraite destiné à servir une pension aux anciens
conseillers généraux qui remplissent les conditions définies par le règlement particulier de ce
service ;
le siège de l'association est fixé à l'hôtel du département ... ".
* Selon l'article 7: " L'association est administrée par un CA de 8 à 12 membres choisis par l'AG
de l'association de manière à assurer une représentation équitable entre toutes les philosophies
représentées. Le président est de droit le président du conseil général en exercice. Le CA désigne
son secrétaire et un secrétaire-adjoint et son trésorier, ainsi qu'un trésorier-adjoint. Les opérations
de trésorerie sont assurées par le directeur général des services administratifs du département
sous le contrôle du trésorier de l'association ".
Il est prévu à l'article 10 que l'assemblée générale se réunit au moins une fois par an lors de la
session budgétaire du conseil général.
4.5.2.2.
Or, la nécessité ne s'en faisant pas sentir, aucune réunion n'a eu lieu durant la période
contrôlée.
* En effet, la subvention versée par le département est une simple subvention d'équilibre calculée
par différence entre les droits à verser et les cotisations reçues. Pour 2006, le calcul s'établit
comme suit :
* 5 cotisants versent chacun 76,22 euros par mois prélevés sur leur indemnité mensuelle = 4
573,20 euros pour 12 mois.
* 20 bénéficiaires = 63 743 euros.
* Soit une subvention nécessaire de 63 743 euros - 4 573,20 euros = 59 169,80 euros arrondis à
60 000 euros.
Cette subvention est versée trimestriellement sur le compte de l'association.
* Le montant de la subvention augmente logiquement avec la diminution du nombre de cotisants
du fait des départs en retraite et l'augmentation corrélative du nombre de bénéficiaires.
* Les chèques sont établis trimestriellement par le chef du service du secrétariat de l'assemblée,
et signés par le trésorier adjoint de l'association.
La chambre régionale des comptes insiste sur la nécessité de réformer des statuts qui font de
l'amicale des conseillers généraux du département de la Haute-Saône un simple démembrement
de la collectivité.
5. LE LABORATOIRE VETERINAIRE DEPARTEMENTAL
La chambre régionale des comptes constate que la période contrôlée fut une période d'évolution
majeure, mais à bas bruit, du laboratoire vétérinaire départemental (LVD) de la Haute-Saône.
5.1. Des décisions capitales ont été prises :
* Le département de la Haute-Saône a décidé de ne pas réaliser d'analyses ESB, celles-ci étant
confiées par les abattoirs pour l'essentiel au LVD du Doubs.
* La diminution des analyses de santé animale demandées par les services de l'Etat a nécessité
une augmentation des tarifs de ces analyses, tarifs inchangés durant de longues années.
* Alors que jusque là le LVD réalisait des analyses de l'eau à partir de prélèvements effectués par
les agents de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS), celle-ci a
cessé de réaliser ces prélèvements à compter de l'exercice 2004 et les a confiés au LVD, qui a dû
mobiliser de nouveaux moyens pour ce faire.
* En conséquence, le choix a été fait cette année là d'abandonner le secteur des analyses
d'hygiène alimentaire.
* Les exigences de l'Etat en matière de qualité des analyses ont augmenté avec l'obligation d'une
certification du comité français pour l'accréditation (COFRAC).
5.2. La chambre a constaté que ces décisions qui engagent l'avenir même de la structure n'ont
pas été précédées de réflexions formalisées :
5.2.1. Les documents produits en cours d'instruction restent lacunaires à cet égard :
* un plan d'entreprise en date du 4 octobre 2000, document de 17 pages réalisé en interne,
conclut à la nécessité de poursuivre le développement du laboratoire notamment en matière
d'analyses alimentaires.
* une note du 9 octobre 2003 du directeur de la solidarité et de la santé publique, auquel est
rattaché le LVD, de deux pages, souligne la nécessité de supprimer le secteur alimentaire privé.
* une note du 18 mars 2004 du directeur du LVD est consacrée à la hausse des tarifs.
5.2.2. Ces documents ne semblent pas avoir débouché sur un véritable débat des instances
délibérantes, qui n'ont disposé que de peu d'informations sur ce dossier.
Le rapport joint au BP 2004 contient néanmoins certains éléments de débat. Accompagné d'un
projet de tarif, il est ainsi rédigé :
" Le budget du Laboratoire vétérinaire et d'hydrologie pour l'exercice 2004 s'élève à 1 124 600
euros, en évolution de 9,19 % par rapport au BP 2003, + 1,75 % en fonctionnement (dont 1,02 %
en personnel) et + 287 % en investissement.
Le LV va initier une évolution majeure à partir de 2004 afin de résoudre la difficile équation :
service public de qualité et équilibre financier. La première étape est d'avoir une lisibilité
budgétaire et pour cela d'établir un budget annexe
Jusqu'à l'année 2000 le laboratoire était globalement équilibré financièrement. A partir de 2001 et
jusqu'en 2003 la situation économique, les évolutions réglementaires et les restrictions de l'Etat en
matière d'analyses ont diminué fortement les recettes (de 900 000 à 750 000 euros environ, soit
une diminution de 16 % en 3 ans). Les tarifs qui étaient auparavant ajustés aux prestations de
masse deviennent plus coûteux à cause du caractère ponctuel de l'analyse. De par ses activités
de nature " industrielle et commerciale " et de par le budget annexe, une subvention d'équilibre au
laboratoire est interdite. C'est pourquoi il vous est proposé deux solutions :
* de facturer les prestations au prix coûtant. Cette décision brutale peut engendrer de forts
mécontentements des usagers qui avaient l'habitude des analyses gratuites ou fort peu chères ;
* de réajuster de manière importante les tarifs pour certains cas : usagers disposant d'autres
possibilités par ailleurs (offre concurrente) et d'augmenter de manière sensible mais quand même
modeste le tarif actuel pour les autres. La définition d'un prix coûtant va servir à estimer le
manque à gagner lié à cette facturation insuffisante. Le différentiel engendré serait facturé au
conseil général dont le client est originaire (département 25, 70 ou 90). Le conseil général de
Haute-Saône supporte actuellement tout ou partie de ce coût en participant indirectement au "
déficit " du laboratoire.
Par la suite, il conviendra de faire évoluer les tarifs vers le prix coûtant. L'objectif n'étant pas de
réaliser des bénéfices mais de rendre un service public et de maintenir une structure capable de
réagir lors de coups durs sanitaires.
En 2004, l'activité dans le secteur d'hydrologie va augmenter pour deux raisons : le fait que la
DDASS confie au conseil général le prélèvement des échantillons d'eaux, et l'application du
nouveau décret sur le contrôle sanitaire des eaux de consommation. Toutes deux vont engendrer
des charges et des recettes supplémentaires. En contrepartie, pour faire face à ce surcroît
d'activité supplémentaire, il est proposé de supprimer l'activité d'hygiène alimentaire tournée vers
le privé tout en préservant celle consacrée aux services publics de l'Etat (DSV) et d'investir dans
des appareils d'analyses automatiques.
Les recettes prévisionnelles sont de 1 124 600 euros dont 900 000 euros de recettes directes, le
reliquat résulte de la politique d'insuffisance de la facturation, si la solution n° 2 est adoptée.
I. Dépenses d'investissement :
La section d'investissement s'élève à 104 000 euros soit une très forte augmentation par rapport à
2003. Celle-ci permettra l'acquisition d'un véhicule réfrigéré de prélèvement des échantillons
d'eaux, d'appareils d'analyses automatiques multiparamètres afin de faire face au nombre
croissant d'analyses d'eau, d'ordinateurs de remplacement et de divers matériels.
II. Dépenses de fonctionnement :
Le budget de fonctionnement connaît une augmentation légère de 1,75 %. Des gains de
productivité sont à attendre de l'automate du secteur de l'eau et une première estimation pourra
être faite après une année d'utilisation. Le budget ressources humaines connaît une croissance
de 1,02 %, liée à l'arrêt de la formation par apprentissage et à l'avancement vieillesse et technicité
des personnels.
Je vous serais obligé de bien vouloir ratifier les crédits en dépenses d'investissement et de
fonctionnement, comme en recettes du laboratoire départemental vétérinaire et d'hydrologie ".
Le rapport joint au budget primitif 2005 est plus bref.
5.2.3.
Les enjeux ne ressortent pas vraiment du contenu des rapports budgétaires :
* à terme, le département abandonne de fait l'hygiène alimentaire publique en n'ayant pas dans ce
secteur une démarche d'accréditation ;
* le département verse chaque année une subvention d'équilibre au laboratoire dont le montant
est à apprécier au regard de la situation financière du département ;
* la tarification n'a pas donné lieu à une information complète : ainsi le tarif 2004 a permis de
réaliser des bénéfices dans le secteur de sérologie et ce point n'est pas évoqué.
5.2.4. Dès lors, la chambre régionale des comptes déplore qu'aucune réflexion d'ensemble
soutenue par des études approfondies n'ait pour l'heure été officiellement engagée. En l'absence
de certitude sur la pérennité du laboratoire vétérinaire départemental, aucun investissement
conséquent n'a été réalisé durant la période contrôlée mais le département de la Haute-Saône
devra prochainement statuer rapidement sur le devenir de cet organisme, aux implications à la
fois financières, économiques et sanitaires. La création d'un EPIC ou d'une SEM, solution semble-
t-il privilégiée par le département, est possible, tout comme l'organisation d'une coopération avec
d'autres laboratoires départementaux, d'autant plus envisageable que le coût du LVD de Haute-
Saône n'est pas très élevé, 135 658,88 euros au titre du déficit 2005.
5.3. L'évolution de l'activité du LVD
5.3.1. Globalement :
Le nombre total d'analyses diminue d'année en année : 151 485 analyses ont été réalisées en
1999, un peu plus de 100 000 en 2004, soit une baisse de 33,2 %.
Hormis l'hydrologie, tous les secteurs sont concernés mais à des degrés différents : la baisse
des
analyses
est spectaculaire
en alimentaire (- 82,6 %) et conséquente en diagnostic (- 50,5 %) et
en sérologie (- 31,5 %).
5.3.2. Le tableau ci-après détaille tous les types d'analyses par secteurs d'activité :
5.3.2.1.
La sérologie constitue l'essentiel de l'activité du LVD de Haute-Saône mais le nombre
d'analyses réalisées a diminué de plus de 30 % durant la période contrôlée, ce qui s'explique par
une diminution des prescriptions de l'Etat autant que par la diminution du cheptel.
5.3.2.2.
L'activité de diagnostic a baissé de 50 % durant la période contrôlée.
5.3.2.3.
Le nombre d'analyses d'hydrologie est resté stable, aux alentours de 7 000 analyses par
an, mais les coûts pour le LVD ont beaucoup évolué :
* Pour ce qui concerne les eaux résiduaires :
Le LVD analyse ces eaux pour les seules communes qui n'ont pas affermé l'assainissement ou
qui n'ont pas fait le choix d'autres laboratoires. Il fait en outre des analyses commandées par le
SATESE (service d'assistance technique aux stations d'épuration).
* Pour ce qui concerne les eaux potables, de baignades et de piscines :
Pour les eaux de ressources et production : piscines, baignades, puits et sources, la DDASS
effectue les prélèvements et confie les analyses au LVD.
Depuis 2004, la DDASS a confié au LVD les prélèvements de l'eau en distribution ; cette
réorganisation a donné lieu à la signature d'une convention entre le président du conseil général
et le préfet en date du 11 février 2004. Il convient de noter que le tarif des prélèvements n'est pas
fixé par le conseil général mais par arrêté ministériel.
5.3.2.4.
La baisse d'activité dans le secteur alimentaire est de 82,6 % entre 1999 et 2004. En
effet, le département ayant fait le choix d'assurer les prélèvements d'eau à moyens constants,
c'est l'activité à destination des privés, activité d'auto-contrôle, qui a servi de variable d'ajustement
et a été supprimée.
Demeurent les analyses effectuées à la demande des services vétérinaires, en dehors des plans
de contrôle de la direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
qui dispose de ses propres laboratoires.
Le faible nombre des analyses (1 263 en 2004), fait de cette activité une activité déficitaire qui ne
justifie pas d'investissements et il résulte de l'instruction que le département envisage sereinement
le retrait de l'agrément de l'Etat pour cette analyse alimentaire.
Toutefois la chambre souligne les risques de santé publique induits par cette politique dans la
mesure où de petites entreprises renoncent aux analyses d'auto-contrôle, les laboratoires privés
refusant de se déplacer pour des prélèvements ou d'effectuer des analyses portant sur des petits
volumes.
La chambre observe donc que cette baisse globale du nombre d'analyses traduit une baisse
d'activité du laboratoire, qui est d'ailleurs corroborée par une réduction des recettes d'analyses.
5.3.3. L'accréditation du laboratoire par le COFRAC.
Cette accréditation suppose de satisfaire à des exigences portant à la fois sur le personnel, les
locaux, le matériel, les techniques, les prélèvements et les produits.
* Pour ce qui concerne l'eau, la démarche d'accréditation, à la demande de l'Etat, est en cours et
devrait être achevée à la fin de l'année 2006.
* La seconde priorité sera la sérologie, en 2007.
* L'hygiène alimentaire est en revanche laissée hors du champ de l'accréditation.
* Il n'y a pas d'accréditation possible pour l'activité de diagnostic animal.
La chambre régionale des comptes regrette que ces choix n'aient pas fait l'objet d'un débat
circonstancié en assemblée du conseil général, car ces accréditations ne sont la conséquence de
choix stratégiques relatifs au maintien, au développement ou à l'abandon de secteurs d'activité.
5.4. Le budget du LVD
5.4.1. Un budget annexe récent
Jusqu'en 2003, les charges et produits liés au LVD sont répertoriés dans le chapitre 962-300 "
interventions en matière agricole " du budget général du département. Les frais de personnel
permanent, les frais pour biens meubles et immeubles et la quote-part de frais d'administration
générale (montant fixé selon une clé de répartition) sont répertoriés dans les dépenses indirectes,
réaffectées du budget général. Les investissements sont quant à eux répertoriés au chapitre 900-
900 " Bâtiments administratifs - autres immeubles ". Dans cette présentation, il est difficile de
connaître le bilan de l'activité du LVD, notamment son résultat d'exploitation.
A partir de 2004, un budget annexe est créé ; il a l'avantage de répertorier l'ensemble des
dépenses et recettes liées à son activité. Un résultat est de ce fait dégagé.
La chambre constate que si le caractère déficitaire de l'activité du laboratoire est connu des
services départementaux, il n'a pas pour autant jamais été clairement établi. En effet, en l'absence
de budget annexe, le suivi jusqu'en 2004 de cette activité au moyen d'un chapitre spécifique ne
permettait que difficilement de connaître avec précision et exhaustivité l'ensemble des coûts du
laboratoire.
5.4.2. Les chiffres
5.4.2.1.
Les documents budgétaires relatifs au LVD confirment l'existence d'un déficit chronique,
une activité en baisse, à moyens et charges fixes constants, ainsi qu'une absence
d'investissement.
Ce n'est pas tant le montant de la participation du département qui pose problème que la lente
érosion des produits de l'activité. En 1999, le produit des analyses s'est élevé à 850 867 euros, il
n'est plus que de 700 948 euros en 2003. En 2004, il se redresse à 748 611 euros. En 2005, les
analyses ont généré 834 168,79 euros de recettes.
Durant la période contrôlée, les dépenses d'investissement se sont élevées à 210 278 euros
seulement : le département de la Haute-Saône n'a pas fait le choix d'investir pour son laboratoire
car la robotisation de l'activité suppose une relative certitude sur sa pérennité.
5.4.3. Une activité structurellement en déficit.
* Pour les exercices 1999 à 2003, le déficit du LVD a été reconstitué en cours d'instruction en
prenant en compte les dépenses indirectes estimées par le département ; il n'a pas cessé de se
creuser, passant de 276 069 euros à 640 026 euros.
En 2004, le déficit est chiffré à 241 585 euros et couvert par le département à hauteur de ce
montant. Le résultat de l'exercice est donc nul pour le budget annexe du LVD.
Ce déficit apparaît comme une subvention d'équilibre même s'il est censé représenter la
compensation par le département de l'insuffisance des recettes liées à la sous-facturation des
actes.
* Le déficit constaté en 2004 apparaît plus proche de la réalité que ceux calculés les années
précédentes. Interrogé à ce sujet, le service des finances du département a confirmé le caractère
imprécis des dépenses indirectes imputées sur le LVD jusqu'en 2003, notamment celles relatives
à la quote-part de frais d'administration générale, qui gonflent les dépenses de fonctionnement.
On observera d'ailleurs que, contrairement à ce qui était écrit dans le rapport joint au BP 2004,
l'activité du LVD n'a jamais été équilibrée.
* La chambre constate qu'en 2005, le déficit se chiffre à 135 658,88 euros, montant somme toute
modique.
5.4.4. Une imputation comptable qui dissimule ce déficit
Les budgets primitifs pour 2004 et 2005 affichent une prévision de recette globalisée au compte
706 " prestations de service ", sans mettre en évidence la part induite du département.
Seul le compte administratif 2004 détaille cette recette en individualisant le compte 706 "
prestations de service " et le compte 7061 " participation du département aux analyses de santé
publique ".
Or, en réalité, il ne s'agit pas là de la somme des participations du département à chaque analyse
mais d'une subvention d'équilibre. Le 1er février 2005 a été ainsi établi un mandat de 241 584,64
euros au titre du déficit 2004 (en 2006 : 135 658,88 euros au titre du déficit 2005).
La chambre régionale des comptes observe que la sincérité budgétaire exigerait l'inscription d'une
recette au compte 7473 " subventions et participations du département " et non pas au compte
7061 " participation du département aux analyses de santé publique ".
Cette imputation erronée de la couverture du déficit nuit non seulement à la transparence de
l'information comptable mais aussi à l'information de l'assemblée délibérante, notamment au
moment du vote du budget primitif.
5.5. L'activité du LVD au regard de sa comptabilité analytique.
5.5.1. Le laboratoire dispose d'une comptabilité analytique depuis 2004. Bien qu'assez sommaire
et perfectible, elle permet de connaître les prix de revient de chacune des analyses dans chacun
des secteurs d'activité, ainsi que la part à la charge du client et la part restant à la charge du
département.
L'établissement du BP 2004 a été essentiel puisque ce fut lors de la session budgétaire
correspondante que furent réexaminés les tarifs de santé animale, sérologie et diagnostic et
analyses alimentaires privées. Ceci supposait logiquement une connaissance très précise des
coûts des analyses, et les coûts de revient ont donc été examinés par analyse en détaillant pour
chacune : les dépenses de personnel, les dépenses générales, le coût du réactif.
5.5.2.
Les tableaux ci-dessous retracent les analyses avec leur coût de revient ainsi que la prise
en charge par le département figurant dans la comptabilité analytique à l'issue de l'exercice 2004.
Il s'agit de moyennes, chaque analyse ne faisant pas l'objet de la même prise en charge. Les
légères discordances constatées sont dues au fait qu'un grand nombre de paramètres, pour un
grand nombre d'analyses sont ainsi multipliés.
* La ventilation des coûts de revient :
* La répartition apparaissant dans les factures d'analyses :
* Il est à noter que jusque là, le département n'avait jamais appliqué de frais de dossier. En 2004,
il les facture 3,5 euros pour le diagnostic et la sérologie, après les avoir estimés à 8,04 euros pour
le diagnostic et 0,03 euros pour la sérologie.
* La comparaison entre la comptabilité analytique du laboratoire et le compte administratif fait
apparaître les limites de cette comptabilité analytique :
Ainsi, la participation du département n'a pas atteint 301 857 euros, comme il ressort de la
facturation (400 000 euros moins les 98 143 euros de bénéfices réalisés en sérologie), mais 241
584,64 euros seulement, " déficit " réglé par mandat du 15 février 2005.
5.5.3. La chambre régionale des comptes recommande donc la mise en place d'un outil
performant de comptabilité analytique, en liaison avec la comptabilité générale du laboratoire, afin
que le département connaisse précisément, d'une part, les coûts de revient des analyses et,
d'autre part, les modalités de calcul de sa participation à l'équilibre du budget annexe du
laboratoire.
5.6. L'examen de la facturation des analyses appelle plusieurs remarques :
5.6.1. Le département ne maîtrise que partiellement la tarification des analyses souvent fixée par
l'Etat.
La chambre régionale des comptes observe néanmoins que, jusqu'en 2004, n'existait pas un
document unique reprenant l'ensemble des tarifs de l'ensemble des analyses, affiché et publié par
le département. Le laboratoire vétérinaire départemental établissait ses facturations en se
reportant à une masse de documents, arrêtés ministériels, décisions ponctuelles et tarifs plus ou
moins anciens, produits en cours d'instruction.
La chambre régionale des comptes insiste sur la nécessité d'une fixation annuelle des tarifs par
arrêté du président du conseil général.
5.6.2. Si les factures sont éditées par la paierie départementale, le laboratoire communique
préalablement les résultats à ses clients en précisant le montant à payer, " sur nouvel avis de la
paierie départementale ".
5.6.2.1.
Il résulte de l'instruction que la présentation de ces résultats n'est pas uniformisée et ne
permet pas d'exploitation informatique directe.
Ainsi, pour la sérologie, le laboratoire utilise encore des feuilles auto-report dont celle envoyée au
client porte un tampon avec trois mentions :
* coût de l'analyse...
* frais pris en charge par le CG...
* reste à votre charge...
Pour les autres analyses, la présentation est différente mais les mêmes mentions sont présentes ;
la ligne " Frais pris en charge par le CG..." reflète la décomposition tarifaire retenue par la
comptabilité analytique et non la réalité budgétaire.
5.6.2.2.
Le suivi des analyses est assuré par un logiciel spécifique au laboratoire, puis le fichier
est intégré dans Grand Angle, pour une émission de titres trimestrielle jusqu'en 2004, mensuelle
en 2005.
5.6.2.3.
La chambre régionale des comptes recommande une uniformisation de la présentation
des résultats des analyses et leur édition automatisé. En outre, afin de limiter les impayés, elle
insiste sur l'intérêt d'une facturation rapide des analyses, la plus proche possible de l'envoi des
résultats.
6. L'ACTION DU DEPARTEMENT EN DIRECTION DES PERSONNES AGEES
6.1. L'action sociale s'articule autour de quatre principaux domaines d'intervention : l'insertion,
l'enfance, les personnes âgées et le handicap.
6.1.1. En dépenses :
6.1.2. En recettes :
6.1.3. Budgétairement, la mise en place de l'APA a profondément bouleversé le budget
départemental d'aide sociale.
* Entre 2001 et 2003, soit en deux années, le budget de l'aide sociale a progressé de 45,8 % du
seul fait de l'APA. Entre 2001 et 2004, ce même budget a progressé de 75 %.
* Le taux de couverture des dépenses d'aide sociale par les recettes progresse grâce aux
financements de l'Etat. Hormis pour le RMI, pour lequel les dotations de l'Etat couvrent 86,7 % de
la dépense, le budget social du département est largement financé par le budget général.
6.2. Le règlement départemental d'aide sociale (RDAS)
6.2.1. Aux termes de l'article L. 121-3 du code de l'action sociale et des familles, " dans les
conditions définies par la législation et la réglementation sociales, le conseil général adopte un
règlement départemental d'aide sociale définissant les règles selon lesquelles sont accordées les
prestations d'aide sociale relevant du département ".
Ce règlement, qui est opposable juridiquement, définit les règles concernant les prestations d'aide
sociale relevant de la compétence du département, qu'il s'agisse des prestations légales ou de
celles qui peuvent être créées librement par le département.
Les dispositions de l'article L. 121-3 du CASF sont reprises à l'article L. 3214-1 du CGCT.
6.2.2. Or, il ressort des pièces du dossier que le RDAS de la Haute-Saône est actuellement
obsolète :
* Par délibération en date du 12 décembre 1997, le Conseil général a adopté le règlement
départemental d'aide sociale.
* Un certain nombre d'articles ont été modifiés par une délibération en date du 23 octobre 2000.
* Depuis lors, seule la délibération du 21 octobre 2005, portant partiellement sur l'hébergement en
établissement des personnes handicapées et qui " modifie le RDAS ", a été votée.
6.2.3. Ce règlement devrait être entièrement révisé compte tenu des modifications intervenues
depuis 2000, notamment en matière d'aides aux personnes âgées (le chapitre III est consacré à la
PSD...) et aux personnes handicapées.
La chambre régionale des comptes déplore l'absence de mise à jour annuelle d'un document
opposable et souligne que le fait que le dispositif réglementaire en Haute-Saône ne corresponde
plus sur de nombreux points au droit positif a pour conséquence d'entacher la base légale de
chacune des décisions individuelles d'aide prise par le président du conseil général, qui serait
fondée sur une référence obsolète.
Elle considère en outre, que cette mise à jour permettrait de donner périodiquement aux élus,
appelés à adopter le règlement, une vision globale de l'action sociale du département et de son
évolution.
6.3. Le schéma gérontologique
6.3.1. La Haute-Saône dispose d'un schéma gérontologique " 2000-2005 " adopté par le conseil
général le 20 novembre 2000.
* Les cent premières pages de ce document de 225 pages sont consacrées à un état des divers
lieux : à domicile, en établissement, accueil par des particuliers à titre onéreux, à l'hôpital.
Le pragmatisme de ce document apparaît ici : équipement des logements, activité des SSIAD,
ratios d'encadrement des établissements.
Les attentes et les demandes ont fait l'objet d'enquêtes auprès des personnes âgées à domicile et
en établissements, des familles et des gestionnaires d'établissements.
* Le volet capacitaire permet de dégager certaines constantes :
Le taux d'équipement global de la Haute-Saône est satisfaisant en comparaison des
départements voisins mais inférieur à la moyenne française.
Le taux d'équipement en lits médicalisés situe la Haute-Saône au dernier rang des départements
franc-comtois. Il est toutefois supérieur à la moyenne française.
* Ces lits sont bien répartis sur le territoire, comme l'attestent les documents cartographiques.
Ce constat débouche sur 30 propositions d'actions regroupées en 7 axes principaux :
1. L'inscription dans une démarche éthique.
2. Le développement d'une coordination médico-sociale de proximité.
3. Une diversification de l'offre d'hébergement.
4. La formation de tous les intervenants du secteur gérontologique : naturels ou professionnels.
5. Le soutien aux aidants.
6. Une réflexion sur l'environnement matériel ou social des personnes âgées.
7. La prévention / promotion de la santé.
Chaque action est détaillée dans quatre rubriques : objectif, public visé, description, moyens. Les
annexes au schéma comprennent notamment un extrait du schéma régional de l'organisation
sanitaire et sociale (SROSS) sur les personnes âgées à l'hôpital et des extraits du rapport au
Premier ministre de 1999 " vieillir en France " et du rapport du conseil économique et social
régional (CESR) " autonomie et personnes âgées ".
6.3.2. La chambre observe que ce schéma n'est pas un simple exercice de style et que son
élaboration a été aisée dès lors que les capacités d'accueil des établissements étaient d'emblée
suffisantes et bien réparties sur le territoire.
* Toutefois, l'absence de chiffrage des mesures envisagées, qu'il s'agisse du coût de chaque
mesure ou de son impact sur la population, fait qu'il ne s'agit pas d'un document tout à fait
opérationnel.
* De même, l'absence d'analyse de la place des associations d'aide à domicile est à noter.
* Dès lors, le prochain schéma gérontologique se devra d'être plus précis, alors même que les
exigences de la population ont beaucoup changé (évolution des modes de vie et versement de
l'APA, démographie...).
6.4. Les personnes âgées relevant des services départementaux de l'aide sociale
6.4.1. Les bénéficiaires par types d'aides
Entre 1999 et 2005, le budget en faveur des personnes âgées a augmenté de 154,6 %.
L'impact de l'APA est flagrant dès la première année de sa mise en ouvre et marginalise toutes les
autres dépenses antérieurement engagées en faveur des personnes âgées :
* 10,4 millions d'euros en 2002, année de création de l'aide.
* 16 millions d'euros en 2003, année de montée en charge de l'allocation : + 54,15 % par rapport à
2002.
* 17,7 millions d'euros en 2004 : + 10,3 % par rapport à 2003.
* 20,1 millions d'euros en 2005 : + 13,3 % par rapport à 2004.
6.4.2. En contrepartie, les recettes affectées aux personnes âgées sont loin de couvrir les
dépenses : 44,3 % en 2004 (le maximum a été atteint en 2003, avec 50,8%).
La participation des personnes âgées concerne la partie hébergement en établissement. Ce poste
est globalement stable sur toute la période.
Les financements de l'Etat apparaissent en 2002 avec le FFAPA ; la dotation de l'Etat est calculée
selon une formule qui prend en compte le nombre de personnes âgées de 75 ans et plus, les
dépenses d'APA, le potentiel fiscal, le nombre de bénéficiaires du RMI.
6.4.3. Il est intéressant de connaître le positionnement de la Haute-Saône par rapport aux 18
autres départements ayant une state de population homogène (- 75 000 habitants / + 75 000
habitants). Le tableau de couverture des dépenses APA en 2003 place la Haute-Saône au 13ème
rang sur 18, avec un taux de 41,4 %, et au 64ème rang national. Les financements
correspondants ont été mandatés sur plusieurs exercices.
6.5. L'APA à domicile
6.5.1. Une philosophie à financer selon un dispositif complexe
6.5.1.1.
En application des articles L. 232-3 et 4 du code de l'action sociale et des familles
(CASF), l'allocation personnalisée d'autonomie est égale au montant de la fraction du plan d'aide
que le bénéficiaire utilise, diminué d'une participation à la charge de celui-ci. Le montant maximum
du plan d'aide est fixé par un tarif national en fonction du degré de perte d'autonomie déterminé à
l'aide de la grille mentionnée à l'article L. 232-2 et revalorisé au 1er janvier de chaque année.
Le tarif national fixant le montant maximum du plan correspond à un coefficient applicable au
montant de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP).
Les montants mensuels maxima du plan d'aide ont ainsi évolué :
Selon la DREES, au niveau national, le montant moyen des plans d'aide, au 30 septembre 2005,
était le suivant :
GIR 1 : 913 euros
GIR 2 : 737 euros
GIR 3 : 550 euros
GIR 4 : 342 euros
6.5.1.2.
Ces plans d'aide sont affectés pour l'essentiel au paiement d'heures de salariés à
domicile, mais peuvent aussi être consacrés à diverses prestations techniques (téléalarme,
protections contre l'incontinence...).
Les modes d'intervention de salariés sont prévus par les textes :
* Soit le bénéficiaire est usager d'une association et n'a pas de lien juridique avec l'intervenant :
c'est le mode prestataire, le bénéficiaire payant l'association ou, en cas de subrogation, le
département versant directement l'APA à l'association prestataire.
* Soit la personne âgée est employeur de l'intervenant :
¤ dans ce cas, elle peut solliciter l'assistance d'une association ; l'association est alors mandataire
de la personne âgée : c'est le mode mandataire.
¤ sinon, la personne âgée peut assumer seule la qualité d'employeur de l'intervenant : c'est le
mode gré à gré.
Il est à noter que les coûts sont bien différents selon la formule retenue.
6.5.2. La Haute-Saône, département qui n'est pas riche, gère ce dispositif en faisant des choix
difficiles.
6.5.2.1.
La Haute-Saône, un département généreux en matière d'APA : mythe ou réalité ?
6.5.2.1.1.
Il est apparu intéressant d'évaluer au plan national le positionnement de la Haute-
Saône et de l'affiner avec un échantillon de 18 départements de même strate démographique.
Cet échantillon est le même que celui retenu pour l'analyse financière du département ; les
chiffres issus de ce positionnement sont entrevus sous différents angles :
* le nombre de personnes âgées de plus de 75 ans,
* le coût de l'APA par personne âgée de plus de 75 ans,
* la participation de l'Etat (concours général) et le taux de couverture des dépenses APA,
* enfin le coût net à la charge du département (dépenses APA - concours général de l'Etat) par
personne âgée de plus de 75 ans.
L'année de référence retenue est 2003 et les données utilisées proviennent de la Caisse nationale
de solidarité pour l'autonomie (CNSA).
* Contrairement aux idées reçues, la Haute-Saône n'est pas un département à forte proportion de
personnes âgées ; les personnes âgées de plus de 75 ans représentent 8,4 % de sa population,
ce qui place le département au 53ème rang national et au 15ème rang de l'échantillon.
* Les dépenses APA par personne âgée situent la Haute-Saône au 22ème rang national et au
6ème rang de notre échantillon, avec un coût de 828 euros.
* Le concours de l'Etat est de 6,6 millions d'euros en 2003, soit un taux de couverture des
dépenses APA de l'ordre de 41,4 %, ce qui place le département au 64ème rang national et au
13ème rang sur 18 pour notre échantillon. En effet, les critères d'attribution ne prennent pas
seulement en compte les dépenses APA mais également, entre autres, le potentiel fiscal, le
nombre de bénéficiaires du RMI...
* Le coût net par personne âgée pour le département, c'est-à-dire les dépenses APA moins la
participation de l'Etat, est important, de l'ordre de 486 euros. Il place la Haute-Saône au 21ème
rang national et en 1ère place parmi les 18 départements présélectionnés.
Ces comparaisons nationales confirment que les dépenses engagées pour la prise en charge de
la dépendance des personnes âgées en Haute-Saône sont globalement supérieures à la
moyenne nationale.
La chambre régionale des comptes observe que le département de la Haute-Saône n'a pas été en
mesure de produire d'étude qualitative sur l'évolution de ses dépenses et le travail des travailleurs
sociaux avant 2005, année au cours de laquelle le président du conseil général a choisi de "
contrer " l'évolution des coûts.
6.5.2.1.2.
Ces éléments chiffrés doivent être relativisés par une approche sociodémographique
de la population de chaque département.
Une étude de la DREES, direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques
du ministère des solidarités, de la santé et de la famille, publiée en janvier 2005, est éclairante :
* Cette étude qui porte sur l'année 2003 part d'un constat : le nombre de bénéficiaires de l'APA
pour 1 000 habitants de 75 ans ou plus, varie de 100 à 300 entre les départements extrêmes de la
France métropolitaine, une variabilité plus forte étant observée pour l'APA attribuée aux
personnes évaluées en GIR 4.
* Un modèle déterministe a été établi qui fournit une estimation approchée des taux de prévalence
des incapacités à partir des caractéristiques sociodémographiques du département. L'hypothèse
sous-jacente est que le fait de vivre dans tel ou tel département influe moins sur le risque de
dépendance que les facteurs sociaux dont l'effet sur l'état sanitaire ou l'espérance de vie est avéré
au niveau national. Par exemple, le taux d'incapacité paraît plus élevé dans les départements où
la part des agriculteurs ou des ouvriers en 1982 était la plus élevée. Cette corrélation s'explique
naturellement par le fait que les prévalences d'incapacités varient fortement suivant les catégories
professionnelles. Par exemple, les incapacités liées à la mobilité sont deux fois plus fréquentes
chez les anciens agriculteurs ou ouvriers que chez les anciens cadres. La prévalence des
incapacités est également plus élevée chez les femmes que chez les hommes au même âge.
Le modèle explique ainsi près de 70 % de la variance observée entre les départements sur les
bénéficiaires de l'APA rapportée à la population des 75 ans et plus. Les caractéristiques
sociodémographiques y contribuent pour 62 %.
Quatre autres variables qui influent sur les politiques des départements à destination des
personnes âgées en expliquent par ailleurs 6 % tandis que le tiers de la variance qui reste
inexpliquée peut à la fois être lié à des facteurs d'environnement non pris en compte et à des
aspects plus discrétionnaires.
Le schéma des interrelations influençant le nombre de bénéficiaires de l'APA est le suivant :
Dès lors, la DRESS a établi une comparaison du nombre de bénéficiaires de l'APA pour 1 000
habitants de 75 ans ou plus, valeurs brutes et valeurs corrigées de la structure
sociodémographique :
La lecture est la suivante :
* La France compte 170 bénéficiaires de l'APA pour 1 000 habitants.
* Selon le modèle, la Haute-Saône compte 193 bénéficiaires de l'APA pour 1 000 habitants de
plus de 75 ans, soit 23 de plus que la moyenne nationale.
Cet écart s'explique pour 44 par la structure sociodémographique (effet demande du modèle). Si
on corrige de cet écart, le taux de bénéficiaires serait de 149.
Le nombre de bénéficiaires de l'APA en Haute-Saône se situe à 14 % au-dessus de la moyenne
nationale mais à 12 % au-dessous de cette moyenne après correction.
Faut-il déduire de ce qui précède que les Haut-Saônois devraient être plus nombreux à demander
à bénéficier de l'APA ? Ce n'est pas certain en 2006, cette étude portant sur des chiffres 2003,
mais la chambre régionale des comptes observe que la Haute-Saône apparaît là comme
défavorisée avec une population dont les conditions sociodémographiques augmentent la
dépendance et dont les ressources souvent faibles limiteront le taux de participation à leur plan
d'aide.
6.5.2.2.
L'APA : une gestion de masse
6.5.2.2.1.
Une montée en charge très rapide :
* L'afflux de dossiers a été immédiat compte tenu de la popularité de la mesure.
* Manifestement, l'APA en établissement n'a pas servi de variable d'ajustement et le traitement de
ces dossiers n'a pas été reporté afin de donner la priorité à l'APA à domicile.
* Ces chiffres comprennent également les renouvellements et les révisions.
* La baisse constatée en 2005 s'explique par le travail de " regirage " qui a été mené afin de
limiter le nombre de personnes intégrées dans le dispositif.
6.5.2.2.2.
La mise en place du plan d'aide dans le cadre de l'APA à domicile.
6.5.2.2.2.1.
L'évaluation de la perte d'autonomie
Le choix de la Haute-Saône a été celui d'une automatisation complète de cette phase de la
procédure : chaque travailleur social est muni depuis le printemps 2004 d'un boîtier électronique
qui lui permet de " girer " directement la personne.
Il envoie ensuite par liaison télématique ce " girage " au département pour l'instruction et le suivi
personnel des dossiers et leur mise en paiement.
Ont été ainsi automatiquement transmises aux services de la DSSP les informations relatives au
contenu du plan d'aide proposé, et la personne âgée sait dès la visite à domicile sur combien
d'heures elle peut raisonnablement compter, étant précisé que le boîtier est configuré de façon à
rejeter un contenu supérieur au plafond légal du GIR.
* Si le demandeur relève des GIR 5 à 6, son degré de perte d'autonomie ne justifie pas
l'élaboration d'un plan d'aide. Un compte-rendu de visite lui est alors adressé. Il est orienté vers sa
caisse de retraite, afin d'étudier la possibilité d'autres aides.
* Si le demandeur appartient à un GIR 1 à 4, l'équipe médico-sociale lui adresse une proposition
de plan d'aide, qui doit être approuvée par lui ou son représentant.
6.5.2.2.2.2.
La commission valide le plan d'aide qui est ensuite notifié et mis en place
* En Haute-Saône, les commissions se réunissent fréquemment.
* L'arrêté du 25 avril 2002 du président du conseil général fixe la composition de la commission
d'allocation départementale personnalisée d'autonomie (ADPA) et prévoit la mise en place de trois
sous-commissions avec pour ce qui concerne les deux sous-commissions relatives à l'ADPA à
domicile, la présence de quatre personnes extérieures au département sur huit (CRAM, CMSA,
deux services d'aide à domicile).
* L'arrêté du 2 novembre 2005 a resserré le dispositif : sur six membres, deux seulement sont
extérieurs (CRAM et CMSA), et au titre du représentant d'une institution, figure un conseiller
général, et non, comme jusque là, un directeur d'établissement.
La chambre régionale des comptes observe que cette modification de la composition de la
commission a accompagné le " recadrage " de 2005 (voir infra). Au demeurant, jusque là, la
présence des services d'aide à domicile avait parfois des effets pervers compte tenu de la
concurrence entre ceux-ci.
Les recours ont été très peu nombreux : 35 recours gracieux en 2002, 13 en 2003, 7 en 2004 ; la
visite sur place, le pragmatisme de la démarche les rendent difficiles. Le personnel chargé des
évaluations apparaît incontestablement comme un spécialiste qui se présente armé de la grille
AGIR.
En 2005, les recours se chiffrent à 103 ; ils sont la conséquence directe du travail de " regirage "
des GIR 4 mené par les services du département.
6.5.2.2.3.
Un coût élevé pour un département qui n'est pas riche :
6.5.2.2.3.1.
L'impact de la loi du 31 mars 2003 et du décret du 28 mars 2003 a été relativement
limité en Haute-Saône puisque si le taux moyen mensuel comparé des participations des
bénéficiaires soumis à participation a augmenté, les taux de participation restent faibles compte
tenu du niveau de ressources de nombre de bénéficiaires de l'APA.
Au 30 septembre 2005, selon l'enquête DREES, le taux de participation moyen national par
rapport au plan d'aide est de 14,4 %.
La chambre regrette que le département de la Haute-Saône ne dispose d'aucune information sur
les conséquences possibles de cette réforme : limitation de plans d'aides, passage du régime
prestataire en régime mandataire...
6.5.2.2.3.2.
Le contrôle d'effectivité
Des plans d'aide sont fréquemment modifiés au gré des aléas de la vieillesse : dès lors, les
heures dont le financement est prévu par le plan d'aide ne sont pas toujours réalisées et un
contrôle d'effectivité rigoureux s'impose, d'autant que les bénéficiaires de l'APA font parfois la
confusion entre cette prestation et une allocation libre d'emploi.
La chambre régionale des comptes constate que, pour ce qui concerne les personnes employant
un salarié sous le régime mandataire ou en gré à gré, l'interface avec l'URSSAF ne fonctionne pas
encore et que, pour ce qui concerne le régime prestataire, les documents transmis
périodiquement par les associations au département ne sont pas exploités.
* Le département de la Haute-Saône a opté pour un contrôle systématique auprès de la personne
âgée :
En cas de sous-consommation ou d'incohérence avec le plan d'aide, des justificatifs sont
demandés et une révision du plan d'aide peut être réalisée.
La chambre régionale des comptes constate que les titres de recettes émis ne sont pas
négligeables : d'août 2004 à décembre 2005, 556 788,52 euros ont été récupérés par le
département qui, pour la seule année 2005, a émis 896 titres et encaissé 360 604,98 euros.
* Toutefois, ce dispositif ne met pas le département à l'abri de la fraude consistant en la
facturation par une association ou un intervenant de (par exemple) quatre heures, conformément
au plan d'aide, quand elle n'en réalise que trois.
A tout le moins, un contrôle systématique des associations sur le modèle de celui effectué par la
caisse régionale d'assurance maladie, devrait être prévu.
La chambre régionale des comptes prend acte de ce que le département ne s'est pas associé à la
démarche des associations qui partagent avec lui ce souci de contrôle de la réalité des prestations
fournies. La chambre prend note cependant de la mise en place par une association d'un suivi
informatisé au domicile des personnes âgées des horaires de ses employés. Il lui paraît
souhaitable que cette mesure soit encouragée par le département et généralisée à l'ensemble des
associations partenaires de la collectivité.
6.6. Le coût de l'APA à domicile a fait l'objet d'une politique volontariste du conseil général.
6.6.1. En 2005, le président du conseil général a souhaité limiter le coût de l'APA, considéré
comme trop élevé ; à ce titre a été établie une simulation à partir des hypothèses récapitulées
dans le tableau ci-après :
L'objectif du département est double :
1°) Basculer un nombre conséquent de GIR 4 en GIR 5 et 6 (hors compétence du département),
soit 258 personnes âgées, induisant une baisse de 10,4% de l'effectif GIR 4.
La chambre observe que pour ce qui concerne la répartition des personnes âgées entre les GIR,
c'est toujours le chiffre le plus bas qui est retenu : c'est-à-dire les taux départementaux pour les
GIR 1, 2 et 3 et le taux national pour le GIR 4.
Dès lors, fort logiquement, le pourcentage résiduel des personnes en GIR 5 et 6 sera beaucoup
plus élevé en Haute-Saône qu'au plan national : 27,54 % contre 21%.
2°) La révision à la baisse pour tous les GIR du montant du plan d'aide : baisse moyenne de
l'ordre de 15,5 %.
En se plaçant bien entendu dans l'hypothèse où tous les bénéficiaires perçoivent le montant
maximum du plan d'aide, il résulte de cette révision à la baisse une économie substantielle.
Mais ce gain de 3,26 millions d'euros est somme toute théorique.
6.6.2.
En pratique :
6.6.2.1.
Le nombre des personnes âgées en GIR 4 apparaissant excessif, un contrôle
systématique par une nouvelle évaluation des GIR 4 a été organisé en 2005.
Pour ce faire, il était impossible que les travailleurs sociaux soient amenés à se déjuger ; aussi, ce
contrôle a-t-il été confié à des médecins vacataires ou en poste au conseil général.
Les personnes jusque là en GIR 4 ont reçu une visite annoncée par courrier et ces personnels ont
procédé à des déclassements et surclassements. Des états mensuels de ce contrôle ont été
produits en cours d'instruction.
Les personnes concernées, anciennement en GIR 4 évaluées en GIR 5 ou 6 ont reçu une
décision d'exclusion du dispositif APA, sans que la commission se prononce.
Un appel de cette décision est possible : un médecin du département fait alors une nouvelle
évaluation, avant que statue la commission de recours.
Au 1er février 2006, 83 décisions ont fait l'objet d'un recours ; 22 ont permis une réouverture des
droits en GIR 4 et 61 recours se sont soldés par un maintien en GIR 5/6 (hors dispositif APA).
Le bilan au 31 décembre 2005 est le suivant :
Cette opération de " regirage " des GIR 4 a permis de sortir 251 dossiers du dispositif APA soit un
taux de 25,3 % des GIR 4 ; 621 personnes âgées sont restées en GIR 4, 101 ont été reclassées
en GIR 3 et 19 en GIR 2.
L'objectif est donc presque totalement atteint, puisqu'il était prévu la sortie de 258 personnes
âgées du dispositif APA.
6.6.2.2.
En avril 2005, une nouvelle formation des travailleurs sociaux au girage a été réalisée par
le CNFPT, puis les travailleurs sociaux ont été réunis le 23 septembre 2005 et une nouvelle
pratique a été instaurée avec des consignes précises :
1°) En assignant des objectifs quantifiés de répartition des personnes âgées entre les GIR.
* Il ressort des tableaux statistiques relatifs au mois de novembre, que le pourcentage de dossiers
rejetés a rapidement augmenté pour passer à 23,62 %, l'objectif étant de 27,5 % mais la moyenne
nationale de 21 % seulement.
* Le pourcentage des personnes en GIR 1, 2 et 3 reste plus élevé que l'objectif et même que la
moyenne nationale.
Mais il est possible, sans que l'on puisse voir là une réalité statistique compte tenu du petit
nombre de cas, que les gireurs soient tentés de classer dans le GIR supérieur des personnes
âgées afin de récupérer quelques moyens supplémentaires, ce qui sera difficile à contrôler, sauf à
pérenniser et étendre les opérations de regirage.
2°) En fixant un plafond maximal à chaque GIR pour la Haute-Saône, égal non au maximum légal
mais au plan d'aide révisé, la possibilité de dérogations subsistant sur rapport spécial du
travailleur social à la commission.
Ce plafonnement est entré en vigueur au mois d'octobre 2005 : il s'applique aux nouveaux plans
et aux révisions et renouvellements. Les GIR 4 réexaminés et laissés en GIR 4 conservent leur
ancien plan d'aide en fonction des plafonds anciens.
La chambre observe que ce plafond n'a pas été revalorisé au 1er janvier 2006 : selon les services
du département, interrogés sur ce point, il n'en est pas question tant que la Haute-Saône
dépensera plus pour l'APA que la moyenne nationale.
6.6.2.3.
Le contrôle des procès-verbaux d'un certain nombre de commissions atteste que les
plafonds départementaux ont été perçus comme impératifs :
* Il résulte de ce dépouillement que la plupart des gireurs se sont coulés dans le nouveau moule
et que les dépassements du seuil départemental sont très rarement accordés, même les
dépassements minimes (3 euros...) faisant l'objet de rectifications par diminutions des prestations.
* 398 dossiers ont été ainsi présentés en commissions avec pour 43 d'entre eux (10,8 %) des
propositions dépassant le seuil départemental et 6 dérogations ont finalement été accordées (1,5
% des dossiers), les autres cas donnant lieu à une diminution des prestations.
* Les diminutions d'heures ne concernent pas les seuls GIR 4.
* Il ressort de l'examen des procès-verbaux des quatre commissions précédentes qu'avant ces
nouvelles consignes, ces " plafonds départementaux " n'étaient pas ceux des plans d'aide
proposés : 51 dossiers sur 79 (65%) sont au-dessus des seuils départementaux adoptés un peu
plus tard.
6.6.2.4.
La chambre constate que si jusque là les carences étaient manifestes en matière de suivi
de l'APA, depuis l'automne 2005 les données les plus précises sont collectées et traitées chaque
mois ; ce sont :
* la liste des évaluations AGIR par type de procédure, circonscription, instructeur en valeur sur la
période,
* une synthèse des montants moyens du plan d'aide et de l'ADPA versée par type de procédure,
circonscription, travailleur social et GIR,
* une liste des montants moyens des plans d'aides et ADPA versée par circonscription, travailleur
social, GIR et bénéficiaire,
* le pourcentage de dossiers rejetés par circonscription et instructeur,
* le pourcentage par instructeurs de GIR 1, 2, 3, 4 et 5 ; ce pourcentage étant en rouge quand le
pourcentage de GIR 4 dépasse 40 %, objectif assigné aux gireurs.
6.6.3.
La chambre régionale des comptes observe que les coûts de cette nouvelle politique ne
sont pas négligeables :
* L'évaluation nouvelle de l'ensemble des GIR 4 a nécessité la rémunération de médecins recrutés
pour ce faire en qualité de vacataires.
* Le coût des suppressions d'emploi de personnel correspondant à une réduction du nombre
d'heures réalisées par les auxiliaires de vie n'a pas été quantifié avec les associations. Ces
salariés à temps incomplet reviennent parfois dans le dispositif RMI. Cet impact n'a pas été
mesuré par le conseil général.
* Certains maintiens à domicile sont rendus impossibles par les nouvelles modalités de prise en
charge de l'APA, ce qui reporte sur les établissements la charge des personnes concernées.
Ainsi, en GIR 4, le taux moyen ne permet pas de payer une heure par jour au tarif prestataire. Or,
une telle présence permet parfois à une personne âgée de maintenir le lien avec l'extérieur en
restant chez elle.
Ainsi en GIR 1, alors que le taux maximum légal semble déjà inadapté aux situations rencontrées,
celui fixé par le conseil général de Haute-Saône est encore plus bas.
* Les caisses de retraite vont être amenées à prendre en charge un certain nombre d'heures
d'aide à domicile pour les nouveaux GIR 5 et 6.
6.6.4. La chambre régionale des comptes déplore que cette démarche soit restée confidentielle et
n'ait pas donné lieu à délibération du conseil général, ni même de la commission permanente
avant d'être mise en oeuvre.
Les nouvelles mesures envisagées par l'exécutif ont seulement été présentées en " réunion de
majorité ", sans que les documents soient distribués.
C'est seulement dans le cadre du débat budgétaire 2006 que le point a été fait sur l'APA, avec la
présentation d'un rapport dont la brièveté est à noter, alors même que les enjeux sont importants
et mériteraient un débat approfondi de l'assemblée départementale.
6.6.5. La chambre régionale des comptes considère qu'il s'agit là d'un mécanisme de crise avec la
mise en place d'un processus purement comptable.
6.6.5.1.
Ces règles nouvelles de gestion de l'APA en Haute-Saône renverse la logique du
système légal qui fait de l'APA une aide dépendant de l'état de la personne et non pas une aide
redistributive, fonction d'un montant financier et de quotas déterminés par la collectivité.
Ces pratiques, qui se situent en marge de la réglementation nationale, répondent sans nul doute à
des choix politiques et financiers mais ne sont pas sans poser le problème de l'équité pour les
personnes âgées de Haute-Saône, notamment par rapport à ce qui peut être constaté dans
d'autres départements.
Ainsi, la chambre régionale des comptes recommande que lors de l'élaboration des plans d'aide,
le travailleur social en visite chez le candidat à l'APA recueille systématiquement des informations
qui permettent de connaître précisément, outre la situation actuelle de la personne et les aides de
toute nature dont elle dispose, le plan d'aide souhaitable et le plan d'aide plafonné APA.
6.6.5.2.
Cette démarche est d'autant plus nécessaire que l'APA ne permet pas de couvrir les
besoins relatifs à la dépendance en France en général et en Haute-Saône en particulier :
Le plafond du GIR 1 permet ainsi de financer 134 heures en gré à gré, 115 heures en mandataire
et 70 heures de prestataire (dans l'hypothèse où le plan d'aide ne prévoit pas la prise en charge
d'aides matérielles).
Il serait dans ce contexte intéressant de savoir si en Haute-Saône les rémunérations des aidants
se réorientent vers le système du gré à gré ou du mandataire qui permettent de financer un plus
grand nombre d'heures même si des désagréments sont possibles pour les deux parties : le
particulier est employeur, avec les contraintes correspondantes en cas de mésentente, de décès
de la personne âgée (indemnités de licenciement, procédures contentieuses...).
6.6.6. Au total, la gestion de l'APA à domicile se caractérise par des moyens de gestion
insuffisants.
C'est cette insuffisance qui peut expliquer l'absence d'anticipation des implications financières des
décisions individuelles d'attribution de l'APA à domicile jusqu'en 2005, justifiant un brusque
revirement de la politique de la Haute-Saône en la matière.
6.6.6.1.
A l'occasion du contrôle, nombre de questions sont restées sans réponses :
* La durée des procédures n'a pu être mesurée.
* La durée moyenne par GIR d'intervention chez les personnes âgées n'est pas connue.
* Le département ne dispose d'aucune information sur les délais d'attente et la réactivité des
associations.
* Les montants d'APA versés en distinguant selon que le régime retenu est celui du gré à gré, du
mandataire ou du prestataire n'étaient pas disponibles.
Il serait également intéressant de savoir si les intervenants travaillent à temps partiel, s'ils
émargent également au RMI.
Aucune évaluation de l'efficacité des prestations offertes n'a été tentée.
De même, aucune information chiffrée n'a pu être communiquée sur la politique de validation des
acquis de l'expérience des associations.
6.6.6.2.
La chambre régionale des comptes observe que cette ignorance s'explique partiellement
par une absence de collaboration institutionnalisée du département avec les autres intervenants
auprès des personnes âgées.
Ainsi, aucune convention n'a été conclue avec les prestataires en dehors des conventions
d'agrément.
En outre, le département reconnaît une absence de coordination avec le secteur sanitaire.
6.6.6.3.
L'outil informatique dédié à cette gestion a longtemps été défectueux :
* Le logiciel informatique Astre n'a pas été adapté à l'APA, et jusqu'en 2003 les notifications
adressées aux personnes âgées étaient faites sous Word, le traitement des dossiers étant
manuscrit.
Le département ne dispose donc pas d'historique de sa gestion de l'APA à domicile.
Bien plus, les notifications faites jusqu'en mai 2003 ne détaillaient pas les prestations fournies aux
personnes âgées. C'est à compter de mai 2003, seulement, que les notifications ont été
accompagnées d'un tableau détaillant ces prestations, ce qui a permis de mettre en place un
véritable contrôle d'effectivité.
* L'adoption du logiciel ANIS, logiciel choisi par un grand nombre de départements, est récente et
ce logiciel fonctionne effectivement depuis l'été 2004 seulement. Mais il n'est pas encore
totalement développé en Haute-Saône : ainsi, les courriers-types, notamment de notification, ne
sont pas mis en place et les extractions statistiques restent très limitées en dehors des données
purement financières.
La chambre régionale des comptes prend acte de ce que le département est bien conscient de
ces insuffisances puisque à la question : " quelles orientations le conseil général entend-il mettre
en ouvre dans les 5 années à venir ? Sur quels fondements ? ", il a répondu :
"
Contrôle des girages et de plans d'aide de manière à maîtriser les dépenses sociales et à
rentrer dans la moyenne nationale.
Elaboration de tableaux de bord et d'outils de prévision.
Plus grande responsabilisation des agents du département par rapport à l'engagement des
dépenses publiques.
Réflexion sur la qualité des services rendus avec mise en place d'indicateurs de qualité et de
tableaux de bord.
Une professionnalisation grandissante des intervenants à domicile en collaboration avec les
principales associations ".
6.7. Les personnes âgées en établissement
6.7.1. Les capacités d'accueil :
6.7.1.1.
En 2005, les capacités d'hébergement sont de 2 610 lits ; ce chiffre est resté inchangé
depuis 2003 (2 607 lits en 2002).
62 % de ces lits sont sous statut public, soit 1 608 lits en 2005.
Au 1er novembre 2005, 12 EHPAD d'une capacité totale de 1 642 lits (4 établissements publics
d'une capacité de 948 lits publics et 8 établissements privés d'une capacité de 694 lits) ont signé
une convention tripartite, soit 62,9 % du total des capacités d'accueil des personnes âgées.
La chambre régionale des comptes constate que l'ensemble du territoire du département est
maillé par des structures d'accueil de personnes âgées garantissant le plus souvent un accueil à
proximité du domicile des personnes âgées.
* Les maisons de retraite habilitées au titre de l'aide sociale départementale représentent 77 % du
total des lits soit 2 008 lits ; 61 % des lits sont sous statut public.
* Les logements foyers habilités au titre de l'aide sociale départementale ont une capacité totale
de 191 lits.
* Les maisons de retraite, logements foyers et maisons d'accueil rural pour personnes âgées
(MARPA) non habilités au titre de l'aide sociale départementale regroupent 411 lits.
6.7.1.2.
Le taux d'équipement de la Haute-Saône est ainsi supérieur aux moyennes franc-
comtoise et nationale :
6.7.2. Les prix de journée :
En ce qui concerne l'hébergement, les prix de journée 2005 variaient entre 31,42 euros et 54,61
euros pour les chambres à 1 lit, la moyenne des 28 établissements étant de 42,14 euros.
En ce qui concerne la dépendance GIR 1 et 2, les prix s'inscrivaient dans une échelle de 11,76
euros à 22,28 euros, la moyenne étant de 17,21 euros.
6.7.3. Les investissements réalisés par le département
Le département de la Haute-Saône a investi en moyenne 803 000 euros par an de 1999 à 2004.
6.7.4. La chambre régionale des comptes considère que c'est sans doute cet équipement
satisfaisant en établissements d'accueil des personnes âgées qui permet au département de
conduire actuellement une politique plus restrictive en matière d'aide à domicile.
Réponse du président :
FCO30110601.pdf
Réponse de l'ancien président :
FCO04120602.pdf