RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES PAR
LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE FRANCHE-COMTE
SUR LA GESTION DU CENTRE HOSPITALIER SPECIALISE DU JURA (SAINT-YLIE)
1998 à 2005
Délibéré le 30 août 2007
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
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SOMMAIRE
SYNTHESE GENERALE
......................................................................................................................................
3
1. PRESENTATION DU CENTRE HOSPITALIER SPECIALISE DU JURA
.....................................................
5
1.1. Origines et implantation géographique du centre hospitalier spécialisé du Jura
..........................................
5
1.2. Données générales sur l’activité du CHS du Jura
.........................................................................................
9
1.3. La programmation des activités et des investissements
.............................................................................
13
2. FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL DU CHS DU JURA
...................................................................
15
2.1. Le conseil d’administration et la commission médicale d’établissement
...................................................
15
2.2. Le conseil exécutif
.....................................................................................................................................
15
2.3. Organigramme de l’hôpital
........................................................................................................................
16
3. ANALYSE FINANCIERE
...............................................................................................................................
16
3.1. Structuration budgétaire
.............................................................................................................................
16
3.2. Evolution des dépenses et des recettes
.......................................................................................................
17
3.3. La comptabilité analytique
.........................................................................................................................
20
3.4. Résultats
.....................................................................................................................................................
23
3.5. Endettement
...............................................................................................................................................
24
3.6. Indicateurs de gestion
.................................................................................................................................
25
3.7. La gérance des tutelles
...............................................................................................................................
27
3.8. La gestion des pécules
................................................................................................................................
33
3.9. Les admissions en non valeur
.....................................................................................................................
34
4. RESSOURCES HUMAINES
...........................................................................................................................
36
4.1. Evolution des effectifs médicaux et non médicaux
....................................................................................
36
4.2. L’absentéisme
............................................................................................................................................
39
4.3. Le passage aux 35 heures
...........................................................................................................................
40
4.4. Le fonctionnement des instances consultatives
..........................................................................................
41
4.5. Rémunérations, avancement, notation
........................................................................................................
43
4.6. Les logements de fonction
..........................................................................................................................
45
4.7. Les gardes médicales
..................................................................................................................................
47
4.8. Les frais de déplacement
............................................................................................................................
49
4.9. La formation du personnel
.........................................................................................................................
49
4.10. L’action sociale en faveur du personnel
...................................................................................................
50
5. LES SERVICES ECONOMIQUES
..................................................................................................................
50
5.1. Les régies d’avances et de recettes
.............................................................................................................
50
5.2. La restauration collective
...........................................................................................................................
52
5.3. La gestion de l’eau potable
.........................................................................................................................
55
5.4. Le contrat de chauffage et de cogénération
................................................................................................
58
5.5. La gestion de certains marchés
...................................................................................................................
66
6. LES ACTIVITES DE CERTAINS SERVICES DE PSYCHIATRIE
..............................................................
71
6.1. L’accréditation de l’activité globale des services
.......................................................................................
71
6.2. Les activités libérales des praticiens
..........................................................................................................
72
6.3. Les relations du centre hospitalier avec l’association « La Croix Marine »
...............................................
79
6.4. Les interventions réalisées par le CHS à la prison de Lons-le-Saunier
......................................................
80
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
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SYNTHESE GENERALE
La
présente
synthèse
a
pour
ambition
de
récapituler
les
principaux
enseignements
du contrôle. Elle ne reprend pas l’ensemble des observations de la chambre.
L’évolution récente du centre hospitalier spécialisé du Jura a été marquée par la
mise en oeuvre de la
sectorisation psychiatrique
et par la diversification et l’externalisation
des modes de prise en charge des patients. La répartition des implantations du CHS assure un
quadrillage exhaustif du département, qui présente toutefois quelques incohérences, parmi
lesquelles la chambre relève la configuration atypique du 2
ème
secteur, qui présente une
diagonale étonnante entre les communes de Tavaux et Nozeroy, et le rattachement au
1
er
secteur de l’unité de post cure de Pont du Navoy, en dépit de sa vocation intersectorielle.
En 2005, la Haute autorité de santé a
accrédité les services médicaux
. A cette
occasion, elle a formulé des recommandations et une réserve, issue du constat de l’absence de
chambre d’isolement. La chambre constate qu’il devrait y être en partie satisfait dans le cadre
du programme de construction de quatre unités d’admission et de deux unités pour les patients
« chroniques » (programme en cours de réalisation), et du fait de la mise en place d’un
dispositif d’intervention reposant sur des personnels de sécurité dotés de matériel adapté.
Le
fonctionnement institutionnel
de l’établissement ne soulève pas de difficulté
notable.
L’hôpital s’est doté récemment d’instruments de cadrage et de pilotage de ses
activités, mais sa
comptabilité analytique
demeure largement embryonnaire. Cette situation,
que la Haute autorité de santé avait déjà signalée en 2005, a pour conséquence que, faute de
pouvoir en espérer un retour, les unités fonctionnelles de l’hôpital ne sont pas incitées à
réaliser des efforts de rationalisation financière. Elle est également incompatible avec la
perspective d’une éventuelle extension aux établissements psychiatriques de la tarification à
l’activité.
L’
analyse financière
montre que l’établissement met en oeuvre une politique
budgétaire prudente et que son endettement est raisonnable. Toutefois, le centre hospitalier
n’a que récemment amorcé des efforts de rénovation des pavillons situés sur son site
historique.
L’instruction a montré que les
fonds déposés par les malades
constituaient une
part importante, voire déterminante des fonds déposés sur le compte au Trésor du centre
hospitalier et que la mobilisation des ressources des patients lui avait d’ailleurs permis de
décaler la mobilisation de certains emprunts. Cette situation soulève, pour les personnes
protégées disposant de liquidités importantes, la question de l’existence d’une autorisation en
bonne et due forme, donnée suivant les cas, par le gérant de tutelle, pour le compte de ceux de
ces patients qui font l’objet d’une mesure de protection, ou par les patients eux-mêmes, que
les fonds en cause alimentent la trésorerie de l’hôpital. On ne voit pas, toutefois, ce qui
pourrait justifier un accord du patient ou du gérant de tutelle. En effet, l’utilisation qui est
ainsi faite des liquidités apparaît contraire aux intérêts financiers de leurs propriétaires, qui
sont susceptibles d’être privés du bénéfice des intérêts que générerait le placement d’une
partie au moins des sommes en cause.
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La chambre prend acte des améliorations récemment apportées sur ce point ; de la
réponse du directeur de l’hôpital, il ressort en effet que, depuis le dernier semestre 2006, le
gérant de tutelle gère les fonds des majeurs protégés en ayant systématiquement pour
politique de ne pas laisser plus de 2 000 euros sur les comptes individuels et de placer les
sommes excédant ce montant.
L’examen du fonctionnement du
service de la gérance des tutelles
a révélé de
sérieux dysfonctionnements, parfois préjudiciables ou porteurs de risques pour les intérêts
patrimoniaux des malades. La chambre souligne qu’au moins jusqu’à la récente prise de
fonctions d’un nouveau gérant de tutelle, ce service a souffert d’un cadrage insuffisant de ses
activités.
En matière de
gestion des ressources humaines
, la période examinée a été
marquée par le passage aux 35 heures, qui n’a pas été réalisé conformément à la
réglementation et qui s’est traduit, la première année de mise en oeuvre du dispositif, par une
perte nette annuelle de travail de 23,45 jours par agent. Cette réforme, au même titre que
« l’éclatement » du centre hospitalier, qui est progressivement sorti de ses murs historiques, et
la progression des besoins en personnels des structures médicosociales qui lui sont rattachées,
a contribué à la forte augmentation du recours par l’hôpital à des personnels de remplacement.
Les taux d’encadrement (nombre d’agents par lit) dont bénéficient l’hôpital et ses
« satellites » (la maison de retraite et l’unité de soins de longue durée, désormais intégrées au
sein d’un EHPAD, ainsi que le foyer occupationnel) paraissent conformes aux moyennes
nationales.
La mise en oeuvre de grilles de réduction d’ancienneté très favorables permet au
personnel de bénéficier d’un avancement rapide, au détriment toutefois des intérêts
budgétaires à moyen terme de l’établissement.
La
gestion du chauffage
du CHS mérite d’être remise à plat.
En effet, en
concluant avec la société Soccram, délégataire du service public du chauffage urbain de la
ville de Dole, une police d’abonnement qui présente les caractéristiques d’une délégation de
la gestion de ses installations de chauffage,
le centre hospitalier spécialisé du Jura s’est privé
des bénéfices d’une négociation directe du contrat avec le prestataire.
La chambre souligne que, dans l’hypothèse où la dénonciation de la police
d’abonnement qu’elle a souscrite en 1995 ne pourrait être réalisée d’ici là, l’établissement
devra impérativement mettre à profit l’arrivée à échéance, en 2010, de la convention de
délégation de service public associant la ville de Dole et la société Soccram, pour sortir du
dispositif actuellement en vigueur et, soit reprendre à son compte la gestion des installations
de chauffage, soit la déléguer à un tiers dans le cadre d’une convention de délégation de
service public signée par ses soins, soit négocier et conclure un marché public.
La gestion du
marché de maîtrise d’oeuvre conclu en 2003 pour le
remplacement des réseaux
de chauffage, d’eau et d’assainissement de l’hôpital soulève
également de sérieuses difficultés juridiques. En effet, la conclusion d’un avenant à ce contrat
a suscité une augmentation du montant du marché initial dans des conditions non conformes
aux dispositions des articles 19 et 118 du code des marchés publics, dans sa version en
vigueur à l’époque. L’ampleur de cette hausse lui interdisant de conclure un avenant avec le
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titulaire du marché initial, le centre hospitalier aurait dû lancer une nouvelle consultation en
vue de la sélection d’un nouveau maître d’oeuvre.
Enfin, au cours de la période sous revue, les règles législatives et réglementaires
encadrant l’exercice d’une
activité libérale
par les praticiens hospitaliers ont fait l’objet de
plusieurs violations. L’activité libérale de l’un des deux praticiens concernés mérite d’être
surveillée par la commission compétente avec la plus grande vigilance.
1. PRESENTATION DU CENTRE HOSPITALIER SPECIALISE DU JURA
L’examen de la gestion du centre hospitalier spécialisé (CHS) du Jura pour la
période 1998-2005 a été conduit dans le cadre prévu par l’article L. 211-8 du code des
juridictions financières, qui dispose que les vérifications réalisées à ce titre portent sur
« la
régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en oeuvre et sur l’évaluation
des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou par
l’organisme délibérant »
de la collectivité territoriale ou de l’établissement public contrôlé,
« l’opportunité de ces objectifs ne
[pouvant]
faire l’objet d’observations »
.
Les deux directeurs en fonctions au cours de la période contrôlée, Messieurs Alain
Gras (1998-2001) et Jacques Augier (2002-2005), ont été informés de l’engagement de la
procédure d’examen de la gestion du centre hospitalier par courriers du 22 mai 2006. Il leur a
été précisé qu’en tant que de besoin, le contrôle serait étendu à la période la plus récente.
La chambre a ciblé ses investigations sur le fonctionnement institutionnel, la
situation financière, les ressources humaines, les services économiques et les activités de
certains services psychiatriques du centre hospitalier. Dans ce dernier domaine, la juridiction
s’est appuyée sur les conclusions de l’accréditation des activités psychiatriques de l’hôpital,
réalisée en 2005 par la Haute autorité de santé.
Les entretiens préalables à la formulation par la chambre d’observations sur la
gestion de l’établissement ont eu lieu le 15 décembre 2006 avec M. Alain Gras et le
18 décembre 2006 avec M. Jacques Augier.
Le rapport d’observations provisoires, qui a été délibéré par la chambre le
1
er
février 2007, a été transmis aux deux ordonnateurs successivement en fonctions au cours
de la période étudiée ; des extraits du rapport ont également été communiqués à dix-neuf
personnes physiques ou morales nominativement ou explicitement mises en cause au sens de
l’article R. 241-12 du code des juridictions financières.
Le directeur en fonctions, M. Jacques Augier, et six des dix-neuf personnes
physiques ou morales mises en cause au sens de l’article R. 241-12 du code des juridictions
financières ont produit une réponse. Le présent rapport d’observations définitives a été arrêté
par la chambre, après analyse de ces réponses, dans sa séance du 30 août 2007.
1.1. Origines et implantation géographique du centre hospitalier spécialisé du Jura
Le centre hospitalier spécialisé du Jura dispose d’une implantation principale
« historique » à Saint-Ylie et d’installations « satellites » réparties sur l’ensemble du
département.
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A l’origine, l’établissement était situé au centre de la ville de Dole où,
conformément à une décision du conseil général du Jura du 20 septembre 1836, un asile
d’aliénés avait pris le relais de l’ancien « dépôt de mendicité », établi par décret du 5 juillet
1808, pour la prise en charge des « insensés ».
L’ancien asile était installé dans le couvent des Carmes. Cependant, la vétusté des
locaux et l’accroissement du nombre de malades contraignirent ses gestionnaires à rechercher
un autre site d’accueil. Leur choix se porta sur le village proche de Saint-Ylie et en particulier
sur un château et des terrains acquis en 1873 par le département du Jura. Le site retenu,
proche de Dole, était facile d’accès et évitait la présence d’aliénés au centre ville. Il présentait
également l’intérêt de permettre à l’établissement de disposer d’un domaine agricole de
56 hectares et de bénéficier ainsi d’une certaine indépendance alimentaire.
Le centre hospitalier a été édifié entre 1877 et 1883. Les bâtiments construits à
cette époque ne présentent pas de caractère architectural spécifique.
Jusqu’en 1968, l’établissement a hébergé jusqu’à 1 500 malades, provenant des
départements du Jura, du Doubs et du Territoire de Belfort. Par la suite, ses structures ont
évolué en fonction de particularités historiques (recours à l’ergothérapie) et en raison de la
mise en oeuvre progressive de la sectorisation, dans le cadre d’une approche thérapeutique
plus ambulatoire des patients.
Aujourd’hui, le centre hospitalier spécialisé de Saint-Ylie rayonne presque sans
partage sur le département du Jura. Doté d’un budget d’environ 58 M€, il compte près de
1 029 agents en équivalent temps plein (remplacements inclus), ce qui en fait le deuxième
employeur du département.
La sectorisation s’est accompagnée de la création, autour du centre principal de
Saint-Ylie, d’une vingtaine de sites périphériques, répartis sur quatre secteurs de psychiatrie
adulte et deux intersecteurs de psychiatrie infanto juvénile (cf. le tableau récapitulatif ci-
après).
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Répartition au 31 décembre 2005 des implantations du CHS du Jura
par secteurs et intersecteurs psychiatriques
SECTEURS
ADULTES
Structures par catégorie
Secteur n°1
DOLE
•
Centre médico-psychologique (CMP)
•
Hospitalisation de jour
•
Atelier thérapeutique
•
Centre de cure ambulatoire en alcoologie
•
Centre Briand (accueil et soins des toxicomanes)
•
Service d’accueil des urgences psychiatriques au C.H.G.
Louis Pasteur
•
Centre de post cure « Les Pins »
FRAISANS
•
Centre médico-psychologique (CMP)
Secteur n°2
ARBOIS
•
Centre médico-psychologique (CMP)
•
Centre d’accueil thérapeutique à temps partiel (CATTP)
TAVAUX
•
C.M.P.
•
C.A.T.T.P.
CHAMPAGNOLE
•
C.M.P.
•
C.A.T.T.P.
PONT DU NAVOY
•
Centre de post cure « La Belle Etoile »
Secteur n°3
LONS LE SAUNIER
•
C.M.P.
•
C.A.T.T.P.
•
Service d’accueil des urgences psychiatriques au C.H.G de
Lons-le-Saunier
SAINT AMOUR
•
Centre médico-psychologique à l’Hôpital local de St Amour
Secteur n°4
SAINT CLAUDE
•
C.A.T.T.P.
MOREZ
•
C.M.P.
ORGELET
•
C.M.P.
SAINT-LUPICIN
•
Psychiatrie générale « Les Cizes »
INTERSECTEURS
ENFANTS
Structures par catégorie
Secteur
Nord
DOLE
•
Centre infantile des Sorbiers
•
C.A.T.T.P.
•
C.M.P. infanto juvénile
CHAMPAGNOLE
•
C.M.P. infanto juvénile
•
C.A.T.T.P.
POLIGNY
•
C.M.P.
SALINS LES BAINS
•
C.M.P.
ARBOIS
•
C.M.P.
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INTERSECTEURS
ENFANTS
Structures par catégorie
Secteur Sud
LONS LE SAUNIER
•
C.M.P. espace adolescents
•
Hôpital de jour « le Président » C.M.P.
MOREZ
•
C.M.P.
SAINT CLAUDE
•
C.M.P.
Le tableau ci-après, établi à partir des données DRASS-SAE, détaille l’évolution,
sur la période 1997-2004, du nombre de lits et de places d’hospitalisation de jour et de nuit
installés dans les structures d’hospitalisation psychiatrique publiques et privées du
département du Jura – c’est-à-dire, pour l’essentiel, au centre hospitalier de Saint-Ylie,
puisque cet établissement regroupe la quasi totalité des lits et des places de psychiatrie
répartis sur le territoire du département.
Disciplines de psychiatrie
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Psychiatrie infanto juvénile
Nombre de lits
7
7
9
9
9
9
9
9
Nombre de places d’hospitalisation
66
66
64
64
64
64
70
64
Psychiatrie générale (adultes)
Nombre de lits
339
329
302
252
304
306
257
235
Nombre de places d’hospitalisation
108
116
129
119
106
Source : DRASS – SAE
La comparaison de ces données avec les statistiques concernant la région de
Franche-Comté et la France métropolitaine montre que le département du Jura présente des
taux d’équipements proche de la moyenne nationale (cf. le tableau récapitulatif et la carte
reproduite ci-après).
Disciplines de psychiatrie
Franche-Comté
Jura
France
métropolitaine
Nombre de lits et de places en psychiatrie infanto juvénile
Nb de lits d’hospitalisation complète
74
9
2 146
Nb de places d’hospitalisation jour - nuit
122
64
8 502
Nb de places de placement thérapeutique familial
0
0
907
Nombre de lits et de places en psychiatrie générale (adultes)
Nb de lits d’hospitalisation complète
1 247
235
58 470
Nb de places d’hospitalisation jour - nuit
179
88
17 444
Nb de places de placement thérapeutique familial
38
0
3 090
Taux d’équipement en psychiatrie infanto juvénile (pour 1 000 enfants de 0 à 16 ans inclus)
Lits d’hospitalisation complète
0,30
0,17
0,17
Equipement global (lits et places)
0,81
1,35
0,91
Taux d’équipement en psychiatrie générale (pour 1 000 habitants)
Lits d’hospitalisation complète
1,10
0,93
0,98
Equipement global (lits et places)
1,29
1,28
1,32
Source : DRASS – SAE, données au 1
er
janvier 2004
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Source INSEE SAE
Il est à noter que ces données ne rendent pas compte des efforts de restructuration
récemment réalisés pour sortir certaines personnes âgées de la psychiatrie
stricto sensu
. Ces
personnes sont désormais suivies dans des structures mieux adaptées, à savoir une maison de
retraite, composée de trois unités distinctes d’une capacité totale de 110 places et une unité de
long séjour présentant une capacité d’accueil de 25 places. Ces structures sont gérées dans le
cadre de budgets annexes.
De la même façon, un foyer occupationnel comportant 20 places été créé pour
traiter certains adultes handicapés qui étaient auparavant pris en charge dans des unités
psychiatriques traditionnelles.
Ces redéploiements internes au CHS du Jura ont été mis en oeuvre au titre de la
recherche d’une prise en charge médicale plus homogène des pathologies mentales.
1.2. Données générales sur l’activité du CHS du Jura
Au cours de la période 1998-2005, les capacités d’accueil du CHS du Jura ont
diminué d’un peu plus de 1 % par an en moyenne. Comme le montre le tableau ci-après, cette
évolution traduit une diminution du nombre de lits et de places disponibles dans les quatre
secteurs psychiatriques pour adultes (-1,75 % en moyenne annuelle), partiellement compensée
par une progression du nombre de lits et de places disponibles dans les deux intersecteurs de
psychiatrie infanto juvénile (+2 % en moyenne annuelle). Ces évolutions apparaissent
conformes aux orientations fixées dans le schéma d’organisation sanitaire en santé mentale de
la région Franche-Comté établi par arrêté du directeur de l’agence régionale de
l’hospitalisation n° 99-12 du 13 juillet 1999 pour la période 2000-2005.
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Evolution sur la période 1998-2005 du nombre de lits et de places
par secteurs et intersecteurs psychiatriques
Années/secteurs
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
VMA
1
1
er
secteur
134
134
134
134
134
128
128
127
-0,76 %
2
ème
secteur
121
114
101
101
97
97
97
98
-2,97 %
3
ème
secteur
103
98
98
98
96
88
88
88
-2,22 %
4
ème
secteur
90
90
90
90
87
82
82
83
-1,15 %
TOTAL ADULTES
448
436
423
423
414
395
395
396
-1,75 %
Inter secteur nord
43
43
43
43
43
43
43
48
-1,58 %
Inter secteur sud
30
30
30
30
36
30
30
36
+2,64 %
TOTAL ENFANTS
73
73
73
73
79
73
73
84
+2,02 %
TOTAL GENERAL
521
509
496
496
493
468
468
480
-1,16 %
Source : rapports d’établissement du CHS
Au cours de la même période, le nombre moyen de malades a augmenté d’un peu
plus de 1 % par an en moyenne. Sur ce plan aussi, la progression constatée a été plus vive
dans les deux intersecteurs de psychiatrie infanto juvénile (+4 %) que dans les quatre secteurs
psychiatriques pour adultes (+0,5 %). Le tableau ci-après fait également apparaître que les
volumes d’activités des quatre secteurs psychiatriques pour adultes sont fortement
différenciés, le nombre moyen de malades traités par le plus dynamique (le 1
er
secteur) étant
en 2005 supérieur de 50 % au nombre moyen de malades traités par le moins sollicité (le
3
ème
secteur). Plus généralement, il apparaît que la répartition des activités entre les secteurs
manque d’équilibre. Cette situation s’explique notamment par la configuration géographique
du département du Jura, mais elle traduit également les exigences particulières des chefs de
service.
La chambre observe à cet égard que la configuration atypique du 2
ème
secteur, qui
présente une diagonale étonnante entre les communes de Tavaux et Nozeroy, et le
rattachement au 1
er
secteur de l’unité de post cure de Pont du Navoy, en dépit de sa vocation
intersectorielle, illustrent le manque de cohérence du découpage des secteurs psychiatriques.
Evolution sur la période 1998-2005 du nombre moyen
de malades par secteurs et intersecteurs psychiatriques
Années/secteurs
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
VMA
1
er
secteur
74
73
80
81
88
89
92
90
+2,84 %
2
ème
secteur
77
82
80
78
80
77
77
78
+0,18 %
3
ème
secteur
78
74
71
65
66
64
60
61
-3,45 %
4
ème
secteur
52
56
58
62
55
53
61
63
+2,78 %
TOTAL ADULTES
281
285
289
286
289
283
290
292
+0,55 %
Inter secteur nord
30
35
42
43
39
33
32
36
+2,64 %
Inter secteur sud
20
22
24
25
24
25
26
31
+6,46 %
TOTAL ENFANTS
50
57
66
68
63
58
58
67
+4,27 %
TOTAL GENERAL
331
342
355
354
352
341
348
359
+1,17 %
Source : rapports d’activités du CHS (données intégrant les capacités d’accueil de la post cure)
L’augmentation des entrées qui, comme le montre le tableau ci-après, a atteint
près de 11 % entre 2001 et 2005 (soit une progression moyenne annuelle d’un peu plus de
2,5 %), a été en partie compensée par une diminution de la durée moyenne des séjours.
1
Variation moyenne annuelle.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
11/82
Evolution sur la période 2001-2005 du nombre d’entrées adultes et enfants
Années/Services
Services adultes
Services enfants
TOTAL
2001
2 657
181
2 838
2002
2 650
158
2 808
2003
2 887
122
3 009
2004
2 798
123
2 921
2005
2 945
198
3 143
Evolution 2005/2001
+ 10,84 %
+ 9,39 %
+ 10,75 %
Variation moyenne annuelle
+2,61 %
+2,27 %
+2,58 %
Sources : rapports d’activité (données incluant les entrées en appartement thérapeutique)
L’analyse de la répartition des entrées directes par type d’hospitalisation met en
lumière une forte augmentation en 2005 du nombre des placements d’office, dont l’origine
n’est pas connue avec précision, comme l’a reconnu l’établissement qui, après avoir indiqué
que la progression constatée était liée en partie «
à l’application de la jurisprudence du
Conseil d’Etat concernant le tiers demandeur en hospitalisation sur demande d’un tiers,
conduisant dans certains cas à substituer l’hospitalisation d’office à l’hospitalisation à la
demande d’un tiers, faute de tiers »
, a précisé :
« En réalité, il est très aléatoire de déterminer
les causes exactes de cette évolution ».
Il est à noter toutefois que l’hospitalisation sous
contrainte reste très minoritaire.
Evolution sur la période 1999-2005 de la répartition
des entrées directes par type d’hospitalisation
HOSPITALISATIONS
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
- d’office (HO)
- sur demande d’un
tiers (HDT)
- libre
12
475
1 919
15
477
2 120
18
453
2 131
25
515
1 991
26
579
2 147
19
463
2 114
38
472
1 832
TOTAL
2 406
2 612
2 602
2 531
2 752
2 596
2 342
Sources : rapports d’activité (les prises en charge juridiques en interne ne sont pas comptabilisées)
Répartition des entrées selon le mode d'hospitalisation
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
2200
2400
1999
20
00
20
01
2002
20
03
20
04
2005
Années
nombre d'entrées
- D’office (HO)
- Sur demande d’un tiers (HDT)
- libre
Les deux tableaux ci-après rendent compte de l’évolution de l’activité du centre
hospitalier spécialisé du Jura sur la période la plus récente (2003-2005), globalement et par
mode (hospitalisation complète, hospitalisation de jour, hospitalisation de nuit, appartements
thérapeutiques) ou type d’activités (post cure, urgences psychiatriques…). Ils font notamment
apparaître une certaine stabilité des taux d’occupation des lits et des places disponibles.
Dans ce dernier domaine, les données présentées ci-après ont été retraitées par la
chambre. En effet, l’établissement a pour habitude de calculer ses taux d’occupation en
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
12/82
soustrayant les journées d’absence et en tenant compte, pour certains services, des jours
d’ouverture. Cette façon de procéder a pour effet de majorer le ratio. La chambre a jugé plus
opératoire d’utiliser la méthode habituellement retenue par la direction générale de la
comptabilité publique, qui ne procède pas à de tels retraitements et base ses calculs sur la
prise en compte d’une année complète de 365 jours.
Données sur l’évolution sur la période 2003 à 2005 des activités du CHS de Saint Ylie
(nombre de journées intra et extra DMS et taux d’occupation)
Nombre d’entrées
Nombre de journées
Durée moyenne de séjour
2003
2004
2005
2003
2004
2005
2003
2004
2005
Hospitalisation
complète
Hospitalisation de
jour
Hospitalisation de
nuit
Appartements
thérapeutiques
2 743
1
6
2 639
49
2 920
34
71 927
24 267
447
842
73 691
24 800
328
1 193
76 910
24 231
398
591
26,22
52,62
27,92
26,63
26,33
17,38
Sous Total
2 759
2688
2 954
97 483
100 012
102 130
35,33
37,25
34,57
Post cure :
Hospitalisation
complète
Hospitalisation de
jour
Hospitalisation de
nuit
250
233
189
10 557
1
35
11 451
5
1
11 570
115
0
42,22
49,15
61,21
Sous total
250
2 921
189
10 593
11 457
11 685
42,37
49,17
61,29
TOTAL
3 009
2 921
3 143
108 076
111 469
113 815
35,92
38,16
36,21
Urgences
psychiatriques
1 187
1 251
1 328
1 474
1 618
1 717
1,24
1,29
1,29
TOT. GENERAL
4 196
4 172
4 471
109 550
113 087
115 532
26,10
27,13
25,84
Sources rapports d’établissement
Nombre de lits
Nombre de journées
Taux d’occupation
2003
2004
2005
2003
2004
2005
2003
2004
2005
Hospitalisation
complète
Hospitalisation de
jour
Hospitalisation de
nuit
Appartements
thérapeutiques
243
146
6
12
243
146
6
12
247
153
6
14
71 927
24 267
447
842
73 691
24 800
328
1 193
76 910
24 231
398
591
81,09 %
66,48 %
20,41 %
19,22 %
83,08 %
67,94 %
14,98 %
27,23 %
85,30 %
63,35 %
18,17 %
11,56 %
Sous Total
407
407
420
97 483
100 012
102 130
73,98 %
75,90 %
75,25 %
Post cure :
Hospitalisation
complète
Hospitalisation de
jour
Hospitalisation de
nuit
10 557
1
35
11 451
5
1
11 570
115
0
Sous total
55
55
54
10 593
11 457
11 685
52,76 %
57,07 %
59,28 %
TOTAL
462
462
474
108 076
111 469
113 815
71,03%
73,26%
73,08%
Urgences
psychiatriques
6
6
6
1 474
1 618
1717
67,30 %
73,88 %
78,40 %
TOT. GENERAL
468
468
480
109 550
113 087
115 532
71,12%
73,42%
73,30%
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
13/82
Après retraitement, les taux d’occupation du centre hospitalier spécialisé du Jura
paraissent se situer dans la fourchette basse des moyennes constatées pour ce type
d’établissement. Ainsi, à titre strictement indicatif, on peut noter qu’en hospitalisation
complète et partielle, le taux d’occupation des établissements publics et privés implantés dans
la région Ile-de-France atteignait 87 % en 2001 (88 % en psychiatrie générale et 69 % en
psychiatrie infanto juvénile).
Le tableau ci-après détaille le volume global et la répartition entre secteurs et
intersecteurs psychiatriques de la file active du CHS du Jura en 2005.
Volume global et répartition de la file active du CHS du Jura en 2005
Secteur/ Nature d’activité
Ambulatoire
Temps partiel
Temps complet
Secteur 1
Secteur 2
Secteur 3
Secteur 4
2 404
811
1 515
1 451
531
101
206
94
989
384
872
406
Sous total Adultes
6 181
932
2 651
Inter secteur Nord
Inter secteur Sud
863
894
223
140
104
17
Sous total Enfants
1 757
363
121
TOTAL CHS
7 938
1 295
2 772
Source : rapport d’établissement
Interrogé sur les raisons de l’importance de sa file active au regard de la
population totale du département du Jura, l’établissement a indiqué : «
Les critères précis
retenus pour déterminer la file active de l’établissement s’appuient sur la définition
règlementaire ; en l’occurrence lorsqu’une personne est vue soit en consultation, soit en
hospitalisation pour la première fois, elle est comptabilisée pour 1 dans le total prévisionnel
de la file active. Si cette personne est de nouveau prise en charge sur la période de référence
(année civile), elle ne sera pas comptabilisée une seconde fois.
(…) L’activité médicale est
suivie par chaque secrétariat médical de secteur sur un logiciel nommé ASEPSY (version
psychiatrie adulte et pédopsychiatrie). La centralisation des données s’effectue au
Département d’Information Médicale. Un contrôle de qualité des données est ainsi réalisé
(vérification des doublons sur l’identité, sur l’activité, comparaison de l’activité temps
complet et temps partiel avec le logiciel CPAGE). Correction des données dans les
secrétariats des secteurs médicaux. Sélection de la file active sur la période du 1
er
janvier au
31 décembre de l’année en cours ».
La chambre prend acte de ces explications, mais appelle l’établissement à faire
preuve de vigilance dans l’identification des doubles comptes suscités par le passage de
patients d’un secteur à l’autre, mais également dans l’identification des doubles comptes au
sein de chaque unité de psychiatrie.
1.3. La programmation des activités et des investissements
D’une façon générale, le centre hospitaliser du Jura ne dispose que depuis peu
d’instruments de cadrage pluriannuel.
Comme indiqué en introduction, le centre hospitaliser spécialisé du Jura a fait
l’objet d’un rapport d’accréditation produit en août 2005 par la Haute autorité de santé. Les
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
14/82
recommandations et la réserve formulées par la Haute autorité sont présentées dans la partie
du rapport consacrée aux activités psychiatriques (cf. sixième chapitre ci-après).
L’hôpital dispose d’un projet d’établissement de troisième génération, applicable
sur la période 2002-2007, qui intègre un projet médical. Un premier contrat d’objectifs et de
moyens, reposant sur le projet médical, a été conclu pour la période 2003-2007, mais il a pour
principal objet la modernisation de six unités hospitalières. Par ailleurs, alors que le contrat
prévoyait expressément la mise en place d’un comité de suivi, il ne semble pas que cette
instance se soit réunie : aucun procès verbal attestant de son fonctionnement n’a pu être
produit.
Chaque année sont produits un rapport d’orientation budgétaire, un rapport
d’établissement (rapport d’activité), un bilan social et divers synthèses ou guides locaux,
généralement de qualité. Toutefois, seul le 1
er
secteur de psychiatrie établit son propre rapport
d’activité et, selon le chef de service concerné, l’utilise comme un véritable outil de pilotage.
Un plan pluriannuel d’investissement couvrant la période 2004-2008 est en cours
de mise en oeuvre. Le tableau ci-après, qui fait apparaître, par type de dépenses
d’investissement et globalement, les taux d’exécution budgétaire constatés durant les deux
premières années de mise en oeuvre du plan, montre qu’ils se sont établis à un niveau
relativement bas, en particulier en 2004. Ces résultats paraissent s’expliquer par des raisons
conjoncturelles, mais leur maintien sous le seuil de 70 % durant plusieurs années soulèverait
la question de la capacité du CHS à établir des prévisions budgétaires fiabilisées.
Taux d’exécution budgétaire en investissement pour les années 2004 et 2005 (en euros)
Années
2004
2005
Nomenclature
budgétaire
Budget
+ DM
Mandats
Taux
d’exécution
Budget
+ DM
Mandats
Taux
d’exécution
Matériel et
outillage
251 537
164 998
65,60%
216 755
176 149
81,27%
Matériel de
transport
103 053
62 517
60,66%
126 153
106 153
84,15%
Mat. de bureau
et informatique
132 263
107 529
81,30%
93 091
85 198
91,52%
Mobilier
105 053
65 830
62,66%
88 044
57 941
61,81%
Immobilier en
cours
8 150 821
5 469 578
67,10%
3 976 300
3 066 318
77,11%
Total
immobilisations
9 450 952
6 527 202
69,06%
3 976 300
3 066 318
75,93%
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
15/82
2. FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL DU CHS DU JURA
Le tableau ci-après présente des indications synthétiques sur les conditions de
fonctionnement des principaux organes de direction et instances consultatives du centre
hospitalier spécialisé du Jura.
Année 2005
Fréquence
Quorum
Conseil d’administration
1 réunion par trimestre (4)
atteint
Commission médicale d’établissement (CME)
1 réunion par trimestre (4)
atteint
Comité technique d’établissement (CTE)
5 au cours de l’année
1 quorum non atteint
Commission du service de soins infirmiers (CSSI)
1 par semestre (2)
atteint
Comité d’hygiène de sécurité et des conditions de
travail (CHSCT)
1 par semestre (2)
atteint
Comité de lutte contre les infections nosocomiales
(CLIN)
3 au cours de l’année
atteint
2.1. Le conseil d’administration et la commission médicale d’établissement
Au titre du contrôle du fonctionnement du conseil d’administration, les procès
verbaux de ses réunions sur la période 1998-2006 ont été examinés. De ces vérifications, il
ressort que le registre des PV est correctement tenu et que les règles de quorum sont
respectées.
Les mêmes vérifications concernant le fonctionnement de la commission médicale
d’établissement ont montré que le registre de cette instance était moins bien tenu : en effet les
procès-verbaux, retranscrits sur des feuilles volantes, n’y figurent pas. Par ailleurs, au cours
de la période sous revue, un changement de président a soulevé des difficultés : sa désignation
a été réalisée d’office par arrêté préfectoral. En revanche, le rythme trimestriel des réunions
de la commission a été tenu et les règles de quorum ont été respectées.
Années
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
CME/Réunions
4
5
4
5
5
3
4
5
Le fonctionnement des autres instances de concertation n’a pas donné lieu aux
mêmes vérifications exhaustives.
2.2. Le conseil exécutif
En 2006, le centre hospitalier a anticipé la création d’un conseil exécutif, dont la
mise en place était prévue pour la fin de l’année.
Cette instance nouvelle sera composée à parité de représentants des praticiens et
de membres de l’équipe administrative de direction de l’établissement. Elle aura pour mission
de superviser la politique de gestion du CHS : son action relèvera du pilotage institutionnel
davantage que de la gestion au sens strict.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
16/82
2.3. Organigramme de l’hôpital
L’organigramme du CHS du Jura, de facture classique, est accessible sur le site
Internet de l’établissement - par ailleurs pauvre en informations.
Il est apparu globalement cohérent et actualisé, à deux réserves près. D’une part,
le centre hospitalier ne dispose pas d’un service d’audit interne. D’autre part, ce n’est qu’en
1998, au début de la période contrôlée, que le CHS du Jura s’est doté d’une véritable direction
des ressources humaines. La chambre souligne le caractère tardif de la création de ce service
pourtant indispensable à la bonne gestion d’une structure qui compte environ un millier
d’agents.
3. ANALYSE FINANCIERE
3.1. Structuration budgétaire
Au cours de la période 1998-2003, le budget du centre hospitaliser spécialisé du
Jura a comporté un budget principal et quatre budgets annexes retraçant les opérations :
-
des activités agricoles du CHS (dotation non affectée) ;
-
de la maison de retraite ;
-
de l’unité de soins de longue durée ;
-
du foyer occupationnel.
En 2004 a été substitué aux budgets annexes de la maison de retraite et de l’unité
de soins de longue durée (USLD), un budget annexe retraçant les recettes et les dépenses de
l’établissement d’hébergement des personnes âgées dépendantes (EHPAD). Le regroupement
au sein d’un EHPAD de la maison de retraite et de l’USLD a permis la conclusion d’une
convention tripartite entre l’établissement, le département du Jura et l’Etat, indispensable pour
mettre en place la tarification ternaire et faciliter la gestion de l’allocation personnalisée
d’autonomie (APA) servie aux résidents.
La période contrôlée a également été marquée par le passage de l’établissement de
l’instruction comptable M21 à l’instruction comptable M22.
Il est à noter que le centre hospitalier spécialisé du Jura a développé une politique
de partenariats très ambitieuse. Il participe à quatre groupements d’intérêt public, deux
syndicats inter hospitaliers et un groupement de coopération sanitaire, compétents dans les
domaines ci-après indiqués :
head2right
la gestion des déchets hospitaliers : GIP EDAS ;
head2right
l’informatique : GIP CPAGE, créé par l’article 43 de la loi sur la CMU ;
head2right
le dépistage des problèmes mentaux, sensoriels et moteurs des enfants de
0 à 6 ans : GIP CAMSP (centre d’action médico sociale précoce du Jura) ;
head2right
la mise en commun de moyens pour développer dans les établissements de santé
des actions visant à garantir la qualité de la prise en charge des patients :
GIP REQUA (réseau qualité des établissements de santé de Franche-Comté) ;
head2right
la blanchisserie : syndicat inter hospitalier ;
head2right
le SAMU du Jura : syndicat inter hospitalier (dissous en 2006) ;
head2right
la commande de médicaments : groupement commande santé.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
17/82
Selon son rapport d’activité pour 2005, l’établissement a également conclu des
conventions de diverse nature avec pas moins de 122 structures. La mise en oeuvre de
partenariats aussi nombreux suppose la réalisation d’un important et rigoureux travail de
suivi.
3.2. Evolution des dépenses et des recettes
Le tableau ci-après détaille l’évolution globale et par groupes, en investissement et
en fonctionnement, des dépenses et des recettes du centre hospitalier du Jura sur la période
2000-2005.
Evolution sur la période 2000-2005 des dépenses du CHS du Jura (en euros)
Budget général
2000
2001
2002
2003
2004
2005
INVESTISSEMENT
1 786 375.74
2 664 704.60
2 225 479.31
3 284 759.19
7 207 955.12
4 425 147.76
GROUPE 1
Remboursement de la
dette
458 063.36
552 358.04
586 738.70
573 294.81
605 099.21
710 322.89
GROUPE 2
Immobilisations
1 180 616.68
1 987 073.33
1 217 514.17
1 415 492.85
6 524 175.48
3 561 104.24
GROUPE 3
Reprise sur prov. et
régul. ICNE
146 689.54
114 905.78
69 827.32
80 878.82
78 680.43
90 178.98
GROUPE 4
Autres dépenses
1 006.16
10 367.45
351 399.12
1 215 092.71
0.00
63 541.65
Budget général
2000
2001
2002
2003
2004
2005
EXPLOITATION
40 739 130.13
41 403 372.48
43 175 347.55
44 588 148.74
45 313 059.12
45 102 537.89
GROUPE 1
Charges de personnel
34 671 550.77
35 290 798.88
36 205 874.40
37 404 603.31
38 627 807.58
38 725 505.82
GROUPE 2
Charges à caractère
médical
626 737.09
674 808.71
666 937.95
682 979.41
656 668.43
690 528.04
GROUPE 3
Charges à caractère
hôtelier et général
4 347 058.85
4 295 747.32
5 157 123.42
5 140 574.39
4 494 940.95
4 188 640.00
GROUPE 4
Amortissements,
provisions, charges
financières et
exceptionnelles
1 093 783.42
1 119 266.75
1 106 570.19
1 344 008.29
1 476 951.52
1 497 864.03
Source : comptes administratifs (dans les totaux du compte d’exploitation sont repris les titres annulés sur
exercice antérieur du compte 6724, hors groupes de dépenses)
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
18/82
Evolution sur la période 2000-2005 des recettes du CHS du Jura
(montants en euros)
Budget général
2000
2001
2002
2003
2004
2005
INVESTISSEMENT
2 725 757.01
2 562 355.52
1 485 054.43
2 840 660.46
3 163 733.53
5 182 080.27
GROUPE 1
Emprunts
1 125 488.87
1 007 688.00
0.00
1 200 000.03
0.00
2 016 324.41
GROUPE 2
Amortissements
1 138 228.65
1 117 979.10
1 126 142.05
1 266 494.97
1 283 721.34
1 478 195.39
GROUPE 3
Provisions et ICNE
70 202.10
75 878.86
50 295.06
75 552.76
226 802.84
69 541.50
GROUPE 4
Autres recettes
391 837.39
360 809.55
308 617.32
298 612.70
1 653 209.35
1 618 018.97
EXPLOITATION
40 694 414.08
41 515 482.98
43 320 002.56
46 039 904.71
47 170 306.00
47 930 066.62
GROUPE 1
Dotation globale de
financement
36 069 791.71
36 861 140.32
38 398 280.67
40 648 171.61
41 189 922.52
41 235 899.00
GROUPE 2
Produits de l’activité
hospitalière
1 455 211.71
1 511 188.09
1 429 158.61
1 459 271.23
1 449 923.60
1 956 567.09
GROUPE 3
Autres produits
3 169 410.67
3 122 197.02
3 465 058.84
3 918 491.95
4 472 068.39
4 721 276.30
GROUPE 4
Transferts de charges
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
16 324.23x
Source : comptes administratifs
S’agissant des dépenses, il ressort du premier tableau que les exercices 2004 et
2005 ont été marqués par un volume d’investissement élevé, du fait notamment :
-
de la réalisation de la réfection des réseaux d’eau et de chauffage du site ;
-
de l’acquisition d’un immeuble destiné à certaines activités du 1
er
secteur ;
-
de la restructuration de bâtiments d’hospitalisation, essentiellement sur le site
historique de Saint-Ylie.
En 2005 ont été mis en chantier des travaux et aménagements divers pour un
montant de près de 5,5 M€, selon le détail suivant :
xrhombus
Regroupement des structures du 1
er
secteur
537 525,03 €
xrhombus
Aménagement d’unités de pédopsychiatrie au CHG de Saint-
Claude
107 707,97 €
xrhombus
Travaux de zinguerie à Montmirey
6 002,11 €
xrhombus
Ascenseur aux Mimosas
43 087,53 €
xrhombus
Châssis coulissants et habillage fenêtres à la blanchisserie
7 102,22 €
xrhombus
Toiture de la chapelle
27 243,19 €
xrhombus
Etanchéité des toitures de la cuisine
19 507,98 €
xrhombus
Vitrage de la marquise du foyer occupationnel
2 732,45 €
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
19/82
xrhombus
Construction de quatre unités d’admission et de deux unités de
patients « chroniques » : maîtrise d’oeuvre, conduite
d’opération, études diverses
647 350,66 €
xrhombus
Etude et réalisation des travaux de remplacement des réseaux
4 068 013,92 €
TOTAL
5 466 273,06 €
Sur la période 2000-2005, l’évolution des dépenses d’exploitation du centre
hospitalier a été marquée par un ressaut des dépenses du groupe 3, en 2002 et 2003, par
rapport à 2000 et 2001. Les dépenses correspondantes sont en effet passées de
4 347 058,85 euros en 2000 et 4 295 747,32 euros en 2001 à 5 157 123,42 euros en 2002 et
5 140 574,39 en 2003.
Cette évolution s’explique par l’inscription au compte 65 « Autres charges
courantes » d’une somme de 806 506 euros en 2002, reconduite pour le même montant en
2003, au titre du transfert de charges du budget général vers les budgets annexes de la maison
de retraite et de l’unité de soins de longue durée. Les subventions correspondantes, qui ont
atteint 553 049 euros au bénéfice de la maison de retraite et 253 902 euros au bénéfice de
l’USLD, ont pris fin avec la création de l’EHPAD en 2004. C’est ce qui explique que les
dépenses
du
groupe 3
se
soient
rétablies
en
2004
(4 494 940,95 euros)
et
2005
(4 188 640 euros) à leur niveau de 2000 et 2001.
Les hôpitaux psychiatriques ayant un personnel plus nombreux que les autres
établissements hospitaliers, la part des dépenses d’exploitation consacrées aux dépenses de
personnel y est plus élevée. Comme le montre le tableau ci-après, ce ratio atteint près de 85 %
au centre hospitalier spécialisé du Jura, soit un niveau conforme à la moyenne constatée au
plan national pour ce type d’établissement.
Evolution du montant (en K€) et du poids relatif (en % des dépenses d’exploitation)
des dépenses de personnel du CHS du Jura sur la période 1998-2004
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
% 2004/98
Budget principal
33 007
33 869
34 672
35 291
36 206
37 405
38 628
+ 17.03 %
Dotation non affectée
68
72
74
67
65
59
52
- 23.53 %
Maison de retraite
Unité de soins de longue durée
EHPAD
1 529
578
1 569
591
1 653
605
1 766
627
2 288
888
2 354
904
3 400
+ 53.46 %
+ 56.40 %
Foyer occupationnel
465
478
490
486
537
550
559
+ 20.21 %
Total BP + B.Annexes
35 647
36 579
37 494
38 237
39 984
41 272
42
639
+ 19.61 %
Dépenses d’exploitation BP
38 865
39 834
40 788
41 403
43
175
44 588
45 313
+ 16.59 %
Dépenses exploitation BP+BA
42 792
43 856
45 089
45 853
48 685
50 177
51 126
+ 19.48 %
% Budget principal/Dépenses
d’exploitation BP
84.93 %
85.02 %
85.00 %
85.23 %
83.86 %
83.89 %
85.25 %
% B P + B.A/dépenses
d’exploitation BP+BA
83.30 %
83.40 %
83.15 %
83.39 %
82.13 %
82.13 %
83.40%
Source : comptes administratifs
Il est à noter que l’unité de soins de longue durée et, dans une moindre mesure, la
maison de retraite, ont bénéficié d’importantes augmentations de leurs moyens en personnels,
dans les années précédant la création de l’établissement d’hébergement des personnes âgées
dépendantes. Ainsi, il ressort du tableau ci-après qu’entre 2001 et 2002, les dépenses de
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
20/82
groupe 1 (charges d’exploitation relatives au personnel) ont augmenté de 41,70 % pour
l’USLD et de 29,58 % pour la maison de retraite. Ces augmentations ont résulté du
recrutement de 18 personnels non médicaux et de 3 médecins dans la perspective de la
transformation en EHPAD de ces deux structures et dans le cadre de la mise en place de
l’aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT).
Evolution globale et par groupes, entre 2001 et 2002, des dépenses d’exploitation (en €)
de l’unité de soins de longue durée et de la maison de retraite du CHS du Jura
Budgets annexes
Unité de Soins de Longue Durée
Maison de retraite
Dépenses/Années
2001
2002
écart
%
2001
2002
écart
%
GROUPE 1
626 779.60
888 179.92
261 400.32
+41.70
1 766 086.30
2 288 500.02
522 413.72
+29.58
GROUPE 2
28 698.02
36 784.91
8 086.89
+28.18
65 648.73
98 554.15
32 905.42
+50.12
GROUPE 3
216 156.36
255 496.20
39 339.84
+18.20
562 885.47
724 451.19
161 565.72
+28.70
GROUPE 4
32 467.50
38 263.01
5 795.51
+17.85
266 482.75
253 082.11
-13 400.64
- 5.03
TOTAL
904 101.47
1 218 724.04
314 622.57
+34.80
2 661 103.24
3 364 587.47
703 484.23
+26.44
Sources : comptes administratifs
L’évolution entre 1998 et 2004 des recettes en général et de la dotation globale de
fonctionnement en particulier (détaillée ci-après) n’appelle pas de commentaires.
Evolution de la dotation globale de fonctionnement servie sur la période 1998-2004
au CHS du Jura (en K€ hors budgets annexes)
Dotation Globale de fonctionnement
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
% 04/98
Budget principal
35 307
35 754
36 070
38 861
38 398
40 648
41 190
+ 16,66 %
Source : comptes administratifs
Les tableaux des deux pages suivantes détaillent l’évolution sur la période
1998-2004 des dépenses et des recettes d’exploitation imputées au budget principal et aux
budgets annexes du centre hospitalier.
3.3. La comptabilité analytique
La chambre observe que le centre hospitalier spécialisé du Jura ne dispose d’aucun
système de suivi des dépenses par unités de soins. Même si l’établissement met en oeuvre le
recueil des données médicales dans le cadre de la valorisation de l’activité médicale
psychiatrique (VAP), sa comptabilité analytique est embryonnaire.
Cette situation, que la Haute autorité de santé avait déjà signalée en 2005, a pour
conséquence que, faute de pouvoir en espérer un retour, les unités fonctionnelles de l’hôpital
ne sont pas incitées à réaliser des efforts de rationalisation financière. Elle est également
incompatible
avec
la
perspective
d’une
éventuelle
extension
aux
établissements
psychiatriques de la tarification à l’activité.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
21/82
DEPENSES D'EXPLOITATION (BP+BA)
Budgets
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
% 1998/2004
Budget principal
38 864 862,28
39 833 842,71
40 739 130.13
41 403 372,48
43 175 347.55
44 588 148.74
45 313 059,12
+ 16.59 %
DNA
100 804,38
104 093,79
119 745,99
110 127,25
109 242,22
103 958,42
102 643,95
+ 1.82 %
Unité soins longue durée
898 937,83
880 949,62
874 527,42
904 101,47
1 218 724,04
1 217 270,95
0
Maison de retraite
2 233 779,34
2 310 844,96
2 553 295,49
2 661 103,24
3 364 587,47
3 438 446,37
0
Foyer occupationnel
693 495,43
725 891,69
753 428,94
775 196,20
816 742,69
829 962,46
840 741,28
+ 2.12 %
EHPAD
0
0
0,00
0,00
0
0
4 868 658,67
+ 5.54 %
TOTAL
42 791 879,26
43 855 622,77
45 040 127,97
45 853 900,64
48 684 643,97
50
177 786,94
51 125 103,02
+ 19.47 %
RECETTES D'EXPLOITATION (BP+BA)
Budgets
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
% 1998/2004
Budget principal
39 856 446,75
40 331 945,86
40 694 414.80
41 515 482,98
43 320 002.56
46 039 904,71
47 170 306,00
+ 18.35 %
DNA
105 862,97
105 931,50
124 667,95
111 466,48
111 181,05
105 143,62
107 080,80
+ 1.15 %
Unité soins longue durée
909 753,10
891 988,93
899 767,91
907 388,36
1 226 598,32
1 238 940,10
0
Maison de retraite
2 291 245,50
2 386 442,01
2 571 963,95
2 688 215,34
3 340 709,30
3 496 110,60
0
Foyer occupationnel
790 817,34
774 326 33
819 961,97
810 650,69
849 420,87
854 479,35
877 206,80
+ 10.92 %
EHPAD
0
0
0,00
0,00
0
0
5 000 085,59
+ 5.62 %
TOTAL
43 954 125,66
43 716 308,30
45 110 776,60
46 033 203,85
48
847 912,10
51 734 578,38
53 154 679,19
+ 20.93
Source : comptes administratifs
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
22/82
EVOLUTION DES BUDGETS ANNEXES hors DNA
Années
2001
2002
Budgets annexes
Unité de soins
de longue durée
Maison de retraite
Foyer
Occupationnel
EHPAD
Unité de soins
de longue durée
Maison de retraite
Foyer
Occupationnel
EHPAD
Dépenses d’exploitation
904 101.47
2 661 103.24
775 196.20
Pas crée
1 218 724.04
3 364 587.47
816 742.69
Pas crée
Recettes d’exploitation
907 388.36
2 688 215.34
810 650.69
1 226 598.32
3 340 709.30
849 420.87
Résultat
3 286.89
27 112.10
35 454.49
7 874.28
- 23 878.17
32 678.18
Excédent exercice précédent
7 622.45
33 005.21
0
0
29 956.23
0
Résultat total
10 909.34
60 117.31
35 454.49
7 874.28
6 078.06
32 678.18
Années
2003
2004
Budgets annexes
Unité de soins
de longue durée
Maison de retraite
Foyer
Occupationnel
EHPAD
Unité de soins
de longue durée
Maison de retraite
Foyer
Occupationnel
EHPAD
Dépenses d’exploitation
1 217 270.95
3 438 446.37
829 962.46
0.00
Transféré à
l’EHPAD
Transféré à
l’EHPAD
840 741.28
4 868 658.67
Recettes d’exploitation
1 238 940.10
3 496 110.60
854 479.35
94 578.38
877 206.80
5 000 085.59
Résultat
21 669.15
57 664.23
24 516.89
94 578.38
36 465.52
131 426.92
Excédent exercice précédent
0
15 245.00
0
0
0
15 237.32
Résultat total
21 669.15
72 909.23
24 516.89
94 578.38
36 465.52
146 664.24
Source : comptes administratifs
EHPAD = Etablissement d’Hébergement pour Personnes âgées Dépendantes
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
23/82
3.4. Résultats
Les tableaux ci-après détaillent l’évolution, sur la période 2000-2005, globalement
et par section, des résultats du centre hospitalier spécialisé du Jura.
xrhombus
Section d’exploitation
En euros
Section/Année
Budget
principal
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Recettes
d’exploitation
40 694 414.08
41 515 482.98
43 320 002.56
46 039 904.71
47 170 306.00
47 955 726.70
Dépenses
d’exploitation
40 739 130.13
41 403 372.48
43 175 347.55
44 588 148.74
45 313 059.12
45 160 490.33
Résultat de
l’exercice
- 44 716.05
112 110.50
144 655.01
1 451 755.97
1 857 246.88
2 795 236.37
Report résultats
antérieurs
304 341.35
136 386.51
85 909.08
99 897.58
- 277 429.97
540 748.30
Résultat global
de clôture
259 625.30
248 497.01
230 564.09
1 551 653.55
1 579 816.91
3 335 984.67
Affectation en
10682 (opération
d’investissement)
183 400.79
172 890.79
200 564.09
1 281 653.55
1 225 816.91
1 276 308.25
Affectation en
111
(exploitation)
76 224.51
75 606.21
30 000.00
270 000.00
354 000.00
2 059 676.32
xrhombus
Section d’investissement
Recettes
d’investissement
2 725 757.01
2 562 355.52
1 485 054.43
2 840 660.46
3 163 733.53
5 182 080.27
Dépenses
d’investissement
1 786 375.74
2 664 704.60
2 225 479.31
3 284 759.19
7 207 955.12
4 425 147.76
Résultat de
l’exercice
939 381.27
- 102 349.08
- 740 424.88
- 444 098.73
-4 044 221.59
756 932.51
Report résultats
antérieurs
1 562 908.38
2 502 289.65
2 399 940.57
1 659 515.69
1 215 416.96
-2 828 804.63
Résultat global
de clôture
2 502 289.65
2 399 940.57
1 659 515.69
1 215 416.96
-2 828 804.63
-2 071 872.12
xrhombus
Résultat final de clôture
Résultat global
d’exploitation
259 625.30
248 497.01
230 564.09
1 551 653.55
1 579 816.91
3 335 984.67
Résultat global
d’investissement
2 502 289.65
2 399 940.57
1 659 515.69
1 215 416.96
- 2 828 804.63
- 2 071 872.12
Résultat final de
clôture
2 761 914.95
2 648 437.58
1 890 079.78
2 767 070.51
- 1 248 987.72
1 264 112.55
Sources : comptes administratifs
En dépit de l’affectation d’une partie des résultats de la section d’exploitation au
financement de ses programmes d’équipement et de ses travaux, notamment sur la période
2003-2005, l’établissement a enregistré en 2004 et 2005 un déficit de sa section
d’investissement. Ces résultats s’expliquent par le fait que, compte tenu du niveau de sa
trésorerie, le CHS a retardé la mobilisation de certains emprunts (cf. le tableau ci-après).
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
24/82
Evolution sur la période 2001-2005 de la trésorerie du CHS du Jura (montants en €)
Trésorerie
2001
2002
2003
2004
2005
Fonds de roulement d’investissement
2 113 060
1 392 167
953 397
- 3 238 948
- 2 461 378
Fonds de roulement d’exploitation
1 087 652
962 084
2 269 158
3 175 429
4 731 008
Fonds de roulement net global
3 200 712
2 354 251
3 222 555
- 63 520
2 269 629
Besoin en fonds de roulement
557 259
1 298 170
765 032
76 529
1 795 450
Trésorerie globale
2 643 453
1 056 082
2 457 524
13 009
474 179
Sources : comptes administratifs
Evolution de la situation financière
au cours des cinq derniers exercices
-4 000 000
-3 000 000
-2 000 000
-1 000 000
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
6 000 000
2 001
2 002
2 003
2 004
2 005
années
montants
Fonds de roulement d’investissement
Fonds de roulement d’exploitation
Besoin en Fonds de roulement
Trésorerie globale
3.5. Endettement
Comme le montrent les tableaux ci-après, le centre hospitaliser spécialisé du Jura
présente un faible taux d’endettement (inférieur à 20 % sur la période 2000-2004). Ainsi
dispose-t-il de marges de manoeuvre pour ses investissements à venir.
Evolution sur la période 2000-2005 des annuités d’emprunt (montants en euros)
et du taux d’endettement du CHS du Jura (budget principal et budgets annexes)
Budget principal
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Capital
458 063.36
552 358.04
586 738.70
573 294.81
605 099.21
NC
intérêts
163 412.62
193 219.24
179 130.66
210 482.01
214 367.18
NC
annuités
621 475.98
745 577.28
765 869.36
783 776.82
819 466.39
NC
Nouveaux emprunts
1 125 489.00
1 007 688.00
0.00
1 200 000.00
0.00
2 016 324.00
Budgets annexes
: c/66
(intérêts)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Unité de soins
9 397.63
7 475.87
1 409.53
0.00
0.00
NC
Maison de retraite
83 131.29
117 867.00
111 524.14
103 484.17
0.00
NC
EHPAD
0.00
0.00
0.00
0.00
95 291.76
NC
Foyer occupationnel
3 085.12
2 907.68
2 720.41
2 521.71
1 393.62
NC
Total budgets annexes
95 614.04
128 250.55
115 654.08
106 005.88
96 685.38
NC
Total général
717 090.02
873 827.83
881 523.44
889 782.70
916 151.77
NC
Source : comptes administratifs
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25/82
BP + BA
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Dettes financières
717 090
873 828
881 523
889 783
916 152
NC
Ressources propres
45 110 776
46 012 246
48 820 408
51 720 609
53 096 288
NC
Taux d’endettement
15.90 %
18.99 %
18.06 %
17.20 %
17.25 %
NC
Sources : comptes administratifs
3.6. Indicateurs de gestion
La chambre a procédé à l’analyse d’une dizaine d’indicateurs de gestion, en
examinant leur évolution et leur niveau par rapport à la moyenne nationale.
a) Taux de vétusté des constructions
Exercices
2000
2001
2002
2003
2004
2005
CHS
NC
43,70 %
45,57 %
44,78 %
35,50 %
34,57 %
Référence nationale 2003 : 47,72 % (source DGCP)
En 2003, le taux de vétusté des constructions du CHS du Jura s’est établi à
44,78 %, soit un niveau proche de la moyenne nationale (47,72 %). La diminution constatée
en 2004 (35,50 %) et 2005 (34,57 %) traduit les importants investissements réalisés ces
années-là pour moderniser certaines unités de soins psychiatriques.
b) Taux de vétusté des équipements
Exercices
2000
2001
2002
2003
2004
2005
CHS
62,91 %
58,67 %
58,80 %
63,76 %
76,38 %
78,67 %
Référence nationale 2003 : 75,23 % (source DGCP)
L’augmentation du taux de vétusté des équipements (de 62,91 % en 2000 à
78,67 % en 2005) traduit leur vieillissement. Un meilleur équilibre entre amélioration des
constructions et modernisation des équipements devra sans doute être recherché au cours des
prochaines années.
c) Taux de renouvellement des immobilisations
Exercices
2000
2001
2002
2003
2004
2005
CHS
4,01 %
6,35 %
3,76 %
4,31 %
16,68 %
8,37 %
Référence nationale 2003 : 7,58 % (source DGCP)
Ce ratio traduit le rythme du renouvellement des investissements : un ratio de 5 %
signifie que les constructions et autres actifs sont renouvelés tous les 20 ans. Le tableau ci-
dessus montre que pour le CHS du Jura, le taux de renouvellement des immobilisations s’est
établi entre 2000 et 2003 à un niveau nettement inférieur à la moyenne nationale ; toutefois il
a fortement augmenté du fait des travaux entrepris en 2004 (16,68 %) et 2005 (8,37 %).
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26/82
d) Taux d’autofinancement
Exercices
2000
2001
2002
2003
2004
2005
CHS
2,28 %
2,22 %
2,28 %
2,51 %
2,78 %
2,66 %
Référence nationale 2003 : 3,06 % (source DGCP)
Au cours de la période sous revue, le taux d’autofinancement a progressé, de
2,28 % en 2000 à 2,66 % en 2005. Ce faisant, il s’est rapproché de la moyenne nationale
(3,06 % en 2003).
e) Délai de mandatement de la taxe sur les salaires
Budgets
2000
2001
2002
2003
2004
CHS + DNA
9,88 %
9,63 %
ou 10 j
8.86 %
ou 10 j
9,99 %
ou 23 j
9,36 %
ou 10 j
Unité long séjour
Maison de retraite
EHPAD
Foyer occupationnel
8,65 %
8,07 %
8,42 %
8,76 %
8,17 %
8,02 %
9,47 %
7,83 %
8,24 %
8,14 %
7,84 %
8,18 %
8,70 %
9,54 %
Ce ratio est tout à fait dans la moyenne et témoigne de l’absence de difficultés
budgétaires du CHS, puisque le délai de mandatement est inférieur à 30 jours.
f) Délais de paiement des fournisseurs (en jours)
Le délai brut de rotation des dettes fournisseurs ordinaires, qui s’établissait en
2003 à 36,8 jours au plan national, a atteint la même année 44,3 jours pour ce qui concerne le
centre hospitalier spécialisé du Jura, en forte augmentation par rapport à l’année précédente
(24,5 jours). Il s’est établi en 2004 à 50,8 jours.
g) Délais d’encaissement des produits des hospitalisés et consultants (en jours
)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
210
106
108
69
132
93
128
Le CHS du Jura présente également des performances inférieures à la norme pour
ce qui concerne les délais d’encaissement des produits des personnes hospitalisées et des
consultants. Certes, en 2003, ces délais atteignaient en moyenne, au plan national, 116,8 jours,
soit près de 25 jours de plus qu’à Saint-Ylie (93 jours). Cependant, les résultats du centre
hospitalier se sont fortement dégradés en 2004 (128 jours), s’établissant cette année-là à un
niveau proche de celui atteint en 2002 (132 jours).
h) Délai d’écoulement des stocks (en jours)
Exercices
2000
2001
2002
2003
2004
CHS + BA
27,80
23,45
30,20
35,70
34,80
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
54
45,3
51,4
42
24,5
44,3
50,8
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27/82
La durée moyenne de rotation des stocks (entre 25 et 35 jours suivant les années)
se situe bien en deçà de la référence nationale, qui s’est établie à 46,45 jours en 2003.
Au titre du contrôle de la gestion des stocks, l’enchaînement des reprises de soldes
a été vérifié. Comme le montre le tableau ci-après, aucune discordance n’a été relevée.
Au 1
er
janvier 1998
Au 31 Décembre 1998
ENTREES
SORTIES
85 743,19 €
97 167,60 €
Au 1
er
janvier 1999
Au 31 Décembre 1999
ENTREES
SORTIES
97 167,60 €
115 751,72 €
Au 1
er
janvier 2000
Au 31 Décembre 2000
ENTREES
SORTIES
115 751,72 €
141 565,72 €
Au 1
er
janvier 2001
Au 31 Décembre 2001
ENTREES
SORTIES
141 565,72 €
119 989,86 €
Au 1
er
janvier 2002
Au 31 Décembre 2002
ENTREES
SORTIES
119 989,86 €
161 751,23 €
Au 1
er
janvier 2003
Au 31 Décembre 2003
ENTREES
SORTIES
161 751,23 €
187 598,42 €
Au 1
er
janvier 2004
Au 31 Décembre 2004
ENTREES
SORTIES
187 598,42 €
184 054,67 €
Au 1
er
janvier 2005
Au 31 Décembre 2005
ENTREES
SORTIES
184 054,67 €
164 901,33 €
i) Les restes à recouvrer générés par les produits bruts (en %)
Exercices
2000
2001
2002
2003
2004
CHS
0,62 %
0,64 %
0,77 %
0,84 %
0,63 %
Le ratio des restes à recouvrer générés par les produits bruts permet de mesurer le
risque financier potentiel que font peser sur les résultats futurs les créances déjà admises en
non valeur et celles susceptibles de l’être. Le tableau ci-dessus montre que pour le centre
hospitalier spécialisé du Jura, ce risque est très faible puisqu’il ne dépasse pas 1 %. Toutefois
il se situe à un niveau supérieur à la moyenne nationale constatée en 2003 (0,43 %).
3.7. La gérance des tutelles
a) Le cadre juridique des mesures de protection
Le code civil définit trois régimes distincts de protection des personnes majeures :
la sauvegarde de justice (articles 491 à 491-6), qui est une mesure de protection temporaire, la
curatelle (articles 508 à 514) et la tutelle (articles 492 à 507), qui sont des mesures de
protection durable. Il prévoit également une mesure de protection transitoire, le mandat
spécial (articles 481-3 et 491-5), qui est mise en oeuvre durant la période comprise entre la
demande tendant à ce que la personne fasse l’objet d’une mesure de protection durable et son
placement effectif sous curatelle ou sous tutelle. Le placement d’une personne sous l’un de
ces régimes de protection relève de la compétence exclusive du juge des tutelles qui désigne
la personne chargée de suivre le majeur protégé.
En application de l’article 499 du code civil, le juge des tutelles peut désigner
notamment un préposé appartenant au personnel administratif de l'établissement de traitement
comme gérant de la tutelle. A cet effet, le décret n° 69-195 du 15 février 1969 précise, en son
article 1
er
, que
« les établissements d'hospitalisation, de soins ou de cure publics choisissent
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28/82
parmi leurs préposés la personne la plus qualifiée pour être désignée comme gérant de la
tutelle ».
Lorsqu'un préposé de l'établissement public est désigné comme gérant de la tutelle,
le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, énoncé par le décret n° 62-1587
du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, est applicable.
Ce principe impose que le maniement des fonds et la réalisation des opérations de trésorerie
soient assurés par le comptable de l'établissement.
Il est à noter que le décret n° 69-196 du 15 février 1969 pris pour l’application de
l’article 499 du code civil a fixé les modalités de la gestion des biens de certains incapables
majeurs en traitement dans les établissements de soins, d'hospitalisation ou de cure publics.
Ce texte procède à la répartition des compétences et des attributions entre le gérant de la
tutelle (émission des ordres de recettes ou de dépenses) et le comptable de l'établissement
(tenue des comptes et livres auxiliaires, réception des sommes et paiement des dépenses).
Ces opérations sont enregistrées dans la comptabilité de l'établissement au compte
463, décliné selon la situation juridique et financière de la personne hébergée. Ainsi, en ce qui
concerne les personnes placées directement sous la tutelle ou la curatelle d’un préposé de
l’hôpital, les fonds détenus en liquidités ou semi liquidités sont déposés dans la caisse de
l’établissement et suivi en comptabilité sur le compte 46311.
Conformément aux dispositions réglementaires rappelées ci-dessus, le gérant de
tutelle préposé demeure donc tenu de faire verser les ressources de l'incapable entre les mains
du comptable de l'établissement. Seul ce dernier est juridiquement habilité à encaisser les
revenus, entendus au sens large, de la personne protégée et à régler ses dépenses, qu'il s'agisse
du paiement des frais d'hospitalisation ou d'hébergement, ou de l'acquittement des obligations
alimentaires, sur la base des instructions communiquées par le gérant de tutelle.
En conséquence, il est interdit au gérant de tutelle préposé d'utiliser un compte de
dépôt, ouvert auprès d'un organisme financier par exemple, pour réaliser les opérations
d'encaissement des ressources et de règlement des dépenses de la personne. Le non-respect de
ces dispositions expose le gérant de tutelle à être déclaré gestionnaire de fait par le juge des
comptes.
L'ensemble de ces dispositions s'applique aux agents des établissements
d'hébergement amenés à gérer, sur quelque fondement que ce soit, les fonds de la personne
hébergée dont il incombe au seul comptable de manier les ressources en application des
instructions n° 72-118-M2 du 29 septembre 1972 et n° 87-74-M2 du 18 juin 1987.
En ce qui concerne les possibilités d’épargne, l'article 500 du code civil permet au
gérant de tutelle de verser à un compte ouvert auprès d'un dépositaire agréé l'excédent
résultant de l'application des ressources perçues à l'acquittement des diverses dépenses de
l'incapable. Si d'autres actes s'avèrent nécessaires, le gérant doit être autorisé par le juge des
tutelles pour les réaliser.
Tout majeur sous protection juridique des gérants de tutelle, préposés des
établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux, peut bénéficier des services
bancaires et financiers de tout dépositaire agréé et notamment auprès de la Caisse des dépôts
et consignations au guichet des comptables du Trésor qui en sont les préposés.
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29/82
b) Les pratiques constatées au CHS du Jura
Le tableau ci-après détaille l’évolution sur la période 1998-2005 du nombre de
personnes protégées, globalement et par types de mesures de protection, relevant de la
responsabilité du service des tutelles du centre hospitalier spécialisé du Jura. La forte
progression constatée entre 2001 (106 personnes protégées) et 2002 (188 personnes
protégées) s’explique par le fait qu’à compter de cette dernière date, le service chargé de la
gérance des mesures de protection concernant les personnes hébergées au CHS est devenu
compétent pour s’occuper également de la gérance des mesures de protection concernant les
personnes hébergées à la maison de retraite.
Evolution sur la période 1998-2005 du nombre de personnes hébergées au CHS du Jura
faisant l’objet d’une mesure de protection
Années
Mandats
spéciaux
Curatelle
Article 511
du code civil
Tutelle
Article 492
du code civil
et suivants
Total hors
sauvegarde
Sauvegarde
de justice
Article 491
du code civil
TOTAL
1998
2
17
80
99
20
119
1999
2
18
77
97
16
113
2000
2
17
72
91
13
104
2001
3
19
73
95
11
106
2002
1
40
128
169
19
188
2003
0
38
113
151
24
175
2004
0
39
107
146
19
165
2005
0
38
113
151
38
189
Au cours de la même période, le montant total du patrimoine des personnes
protégées géré par le service des tutelles a logiquement connu une évolution similaire,
marquée en particulier par un ressaut en 2002, pour les raisons indiquées
supra
(cf. les
tableaux ci-dessous, qui n’intègrent pas le patrimoine des personnes faisant l’objet d’une
mesure temporaire de sauvegarde de justice).
Evolution sur la période 1998-2005 du patrimoine des personnes hébergées au CHS du
Jura faisant l’objet d’une mesure de protection, géré par le service des tutelles
(montants en euros)
Années
Liquidités et semi
liquidités
Fonds bloqués
S/TOTAL
Immeubles
TOTAL
1998
932 253.85
1 740 566.78
2 672 820.63
106 714.31
2 779 534.94
1999
794 150.24
1 675 264.28
2 469 414.52
128 819.42
2 598 233.94
2000
821 739.12
1 377 652.62
2 199 391.74
150 162.28
2 332 620.00
2001
787 276.55
1 124 753.11
1 912 029.66
205 418.02
2 117 457.68
2002
2 567 618.00
1 606 152.00
4 173 770.00
523 138.00
4 696 908.00
2003
2 832 542.00
1 755 434.00
4 587 976.00
439 510.00
5 027 486.00
2004
2 605 543.50
1 323 449.90
3 928 993.40
337 846.00
4 266 839.40
2005
2 700 334.36
1 466 997.16
4 167 331.52
180 640.00
4 347 971.52
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
30/82
Evolution sur la période 1998-2005 du montant moyen du patrimoine des personnes
hébergées au CHS du Jura faisant l’objet d’une mesure de protection,
géré par le service des tutelles (montants en euros)
Années
Nombre de
personnes
protégées*
Total du
patrimoine
Patrimoine
moyen
1998
99
2 779 534.94
28 076
1999
97
2 598 233.94
26 786
2000
91
2 332 620.00
25 633
2001
95
2 117 457.68
22 289
2002
169
4 696 908.00
27 792
2003
151
5 027 486.00
33 295
2004
146
3 928 993.40
26 911
2005
151
4 167 331.32
27 598
L’analyse du tableau ci-après, qui détaille l’évolution sur la période 1998-2005 de
diverses données sur le patrimoine des personnes protégées dans la comptabilité du gérant de
tutelle (données consignées dans les rapports d’établissement) et dans la comptabilité du
comptable du centre hospitalier (données issues des comptes de gestion), fait apparaître deux
problèmes.
Sources : rapports d’établissement
Sources : comptes de gestion
au 31 décembre
Années
Liquidités et
semi
liquidités
Fonds
bloqués
S/TOTAL
Immeubles
TOTAL
C/46311
Fonds gérés
par le gérant
de tutelle
C/463
Fonds en
dépôt
C/515
Compte au
trésor
1998
932 253.85
1 740 566.78
2 672 820.63
106 714.31
2 779 534.94
1 026 556.22
1 177 894.90
4 105 845.67
1999
794 150.24
1 675 264.28
2 469 414.52
128 819.42
2 598 233.94
932 390.53
1 027 082.09
3 722 931.35
2000
821 739.12
1 377 652.62
2 199 391.74
150 162.28
2 332 620.00
1 057 351.18
1 154 351.16
4 636 592 64
2001
787 276.55
1 124 753.11
1 912 029.66
205 418.02
2 117 457.68
1 252 479.60
1 374 809.24
4 520 717.14
2002
2 567 618.00
1 606 152.00
4 173 770.00
523 138.00
4 696 908.00
1 482 672.76
1 635 007.84
2 737 060.50
2003
2 832 542.00
1 755 434.00
4 587 976.00
439 510.00
5 027 486.00
1 536 896.72
1 678 934.46
4 178 643.13
2004
2 605 543.50
1 323 449.90
3 928 993.40
337 846.00
4 266 839.40
1 627 796.01
1 693 921.81
1 738 270.81
2005
2 700 334.36
1 466 997.16
4 167 331.52
180 640.00
4 347 971.52
En premier lieu, les fonds déposés par les malades (dépôts imputés au compte
463), dont la plus grande partie appartient aux patients faisant l’objet d’une mesure de
protection (dépôts imputés au compte 46311), constitue une variable essentielle de la gestion
de la trésorerie de l’établissement. En effet, les fonds en cause constituent une part
importante, voire déterminante des fonds déposés sur le compte au Trésor du centre
hospitalier. La mobilisation des ressources des patients lui a d’ailleurs permis de décaler la
mobilisation de certains emprunts.
Cette situation soulève, pour les personnes protégées disposant de liquidités
importantes, la question de l’existence d’une autorisation en bonne et due forme, donnée
suivant les cas, par le gérant de tutelle, pour le compte de ceux de ces patients qui font l’objet
d’une mesure de protection, ou par les patients eux-mêmes, que les fonds concernés
alimentent la trésorerie de l’hôpital. On ne voit pas, toutefois, ce qui pourrait justifier un
accord du patient ou du gérant de tutelle. En effet, l’utilisation qui est ainsi faite des liquidités
apparaît, pour ce qui concerne les sommes non placées auprès d’organismes bancaires,
contraire aux intérêts financiers des propriétaires concernés, qui sont susceptibles d’être
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31/82
privés du bénéfice des intérêts que générerait le placement d’une partie au moins des sommes
en cause.
En réponse à l’observation formulée sur ce point par la chambre dans son rapport
d’observations provisoires, le directeur de l’hôpital a indiqué que, «
depuis le dernier
semestre 2006, la gérante de tutelle [gérait] les fonds des majeurs protégés en ayant
systématiquement pour pratique de laisser environ 2 000 euros sur les comptes individuels
(afin de permettre les paiements des frais d’hébergement et des mutuelles
». Il a ajouté que le
gérant des tutelles se montrait «
soucieux de faire bénéficier les patients d’intérêts générés
par des placements
». La chambre prend acte de cette évolution, qui devrait se traduire
in fine
par une diminution de la part des fonds des personnes protégées alimentant la trésorerie de
l’hôpital.
Le tableau ci-dessus fait apparaître, en second lieu, qu’en ce qui concerne le
montant des liquidités et semi-liquidités des personnes faisant l’objet d’une mesure de
protection, la comptabilité du gérant de tutelle présente d’importantes discordances avec celle
du comptable. Il est à noter, par ailleurs, que ces discordances se sont fortement accentuées au
cours de la période sous revue, le différentiel étant passé de moins de 100 000 euros en 1998
(exercice au titre duquel le montant au 31 décembre des liquidités et semi-liquidités s’est
établi à 932 253,85 euros selon le gérant de tutelle et à 1 026 556,22 euros selon le comptable)
à près de 1 000 000 euros en 2004 (exercice au titre duquel le montant au 31 décembre des
liquidités et semi-liquidités s’est établi à 2 605 543,50 euros selon le gérant de tutelle et à
1 627 796,01 euros selon le comptable – dont le décompte, toutefois, paraît omettre les
liquidités et semi-liquidités appartenant aux pensionnaires protégés de la maison de retraite).
Il est impératif que le gérant de tutelle rapproche régulièrement ses écritures de
celles du comptable de façon à s’assurer que les unes et les autres sont parfaitement
cohérentes et, le cas échéant, à expliquer les discordances.
L’examen de la gestion du service chargé de la gérance des mesures de protection
a mis en évidence d’autres anomalies d’inégale importance.
En premier lieu, la récente réorganisation du service, dont les effectifs sont passés
de six agents – ce qui était sans doute excessif au regard du nombre de patients concernés
(125 en moyenne sur la période 1998-2005, non compris les personnes faisant l’objet d’une
mesure temporaire de sauvegarde de justice) – à 3 agents (2,8 équivalent temps plein) en
novembre 2006, a notamment été marquée par la nomination d’un nouveau gérant. A compter
du 1
er
mars 2006, Mme A, assistante sociale, a succédé à Mme B, adjoint administratif, qui
exerçait depuis 2003 les fonctions de gérant de tutelle en remplacement de M. C, adjoint des
cadres hospitaliers.
L’instruction a montré que, si l’arrêté de nomination de Mme A a été pris par le
directeur de l’hôpital dès le 16 février, en revanche, il a fallu attendre le 17 mars 2006 pour
que les juges des tutelles de Dole, Arbois, Lons-le-Saunier et Saint-Claude soient informés de
la prise de fonctions de l’intéressée et le 27 mars 2006 pour qu’une demande d’inscription de
son nom sur la liste des gérants de tutelle soit présentée au procureur de la République près le
tribunal de grande instance de Lons le Saunier. Au surplus, l’établissement n’a pas produit la
preuve de l’inscription effective de Mme A sur la liste du procureur.
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32/82
La chambre souligne que, dans ces conditions, les engagements financiers pris par
le gérant de tutelle au cours de la période comprise entre le 16 février et (au moins) le 27 mars
2006 apparaissent dépourvus de base légale. Elle relève également que les courriers transmis
aux juges des tutelles et au procureur ne mentionnaient pas le nom de la personne appelée à
suppléer Mme A notamment durant ses congés et ses périodes de formation (300 heures en
2006). Cette carence apparaît également préjudiciable au bon fonctionnement du service,
d’autant qu’en pratique, la suppléante de Mme A a quitté le CHS du Jura le 13 septembre
2006. En réponse à l’observation formulée sur ce point par la chambre dans son rapport
d’observations provisoires, le directeur de l’hôpital a indiqué avoir pris bonne note du
problème posé par l’absence de suppléant de gérant de tutelle et travailler à la régularisation
de cette situation.
En second lieu, il apparaît que huit contrats obsèques ont donné lieu à paiement de
souscriptions, à la société Revilloud / AGF, sur le fondement d’un mandat collectif n° 1977
émis le 4 juin 1999 pour un montant de 56 267 francs (8 577,85 euros), entre 17 et 18 mois
avant d’avoir été effectivement souscrits. Comme le montre le tableau récapitulatif ci-après,
en effet, les contrats correspondants ont été conclus, suivant les cas, le 1
er
octobre 2000, le
24 octobre 2000 ou 1
er
novembre 2000.
Nom et prénom du
bénéficiaire
Date de
souscription
Date de
paiement
Montant de la
souscription
prévue
Montant de la
souscription
payée
Trop payé (+)
ou complément
à payer (-)
M. D
01/10/2000
04/06/1999
6 029 F
6 722 F
+ 693 F
Mme E
Décès 08/99
04/06/1999
-
12 097 F
+ 12 097 F
M. F
24/10/2000
04/06/1999
6 416 F
6 680 F
+ 264 F
M. G
01/10/2000
04/06/1999
6 157 F
4 243 F
- 1 914 F
Mme H
01/10/2000
04/06/1999
6 676 F
6 841 F
+ 165 F
M. I
01/10/2000
04/06/1999
3 899 F
3 771 F
- 128 F
M. J
01/11/2000
04/06/1999
8 852 F
10 313 F
+ 1 461 F
M. K
01/10/2000
04/06/1999
5 524 F
5 600 F
+ 76 F
Ce décalage a eu pour conséquence que les montants des souscriptions prévues par
les contrats conclus entre le 1
er
octobre et le 1
er
novembre 2000 se sont révélés différents des
montants des souscriptions payées l’année précédente. En effet, ces montants dépendent des
tables de mortalité et des tarifs de la compagnie d’assurance. Ainsi qu’il ressort du tableau ci-
dessus, pour six personnes protégées, les versements réalisés en 1999 ont dépassé les
montants souscrits en 2000. Pour deux autres patients, au contraire, les paiements intervenus
en 1999 ont été inférieurs aux souscriptions réalisées en 2000. Il a fallu attendre la fin de
l’année 2002 pour que ces discordances soient relevées. Les pièces produites à la chambre
montrent que les régularisations nécessaires ont été identifiées, mais la preuve de leur
réalisation n’a pas été apportée.
Le décalage constaté s’est également traduit par un préjudice pour l’une des
personnes concernées. Mme E, en effet, est décédée en août 1999, deux mois après qu’a été
versée en son nom la somme de 12 097 francs au titre d’un contrat obsèques qui n’a jamais
été souscrit. Pour ce dossier également, une régularisation a été annoncée par l’assureur, mais
la preuve de sa mise en oeuvre n’a pas été apportée.
L’examen de la gestion de ces dossiers a révélé une deuxième irrégularité : la
décision de souscrire les contrats semble avoir été prise sans intervention préalable des juges
des tutelles compétents. En effet, l’établissement n’a pas été capable de produire les
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33/82
ordonnances autorisant le gérant de tutelle à conclure ces contrats pour le compte de Mmes E,
H, J et de MM. D, F, G, I et K.
En troisième lieu, un contrat a été signé le 20 septembre 1994 par le gérant de
tutelle au bénéfice d’un patient, Monsieur L, pour un capital de 25 000 francs, moyennant le
versement d’une prime de 14 814,32 francs, alors que l’ordonnance correspondante du juge
des tutelles de Dole, en date du 14 juin 1994, l’avait autorisé
« à souscrire pour le compte de
Monsieur L un contrat de capitalisation AGF valant contrat obsèques contre une prime
unique de 25 000 francs »
.
L’ordonnance du juge des tutelles comportait vraisemblablement une erreur, mais
le gérant de tutelle n’avait pas compétence pour la corriger de son propre chef : il lui
appartenait de demander au juge la production d’une ordonnance rectificative avant de
demander au comptable la mise en paiement de la souscription.
La chambre souligne enfin que, depuis 1998, les contrats obsèques conclus par le
gérant de tutelle au nom de patients protégés n’ont donné lieu à aucune mise en concurrence.
Sur ce point une instruction produite le 24 novembre 1998 par la direction du CHS du Jura est
restée sans effet.
Ces dysfonctionnements traduisent un manque de rigueur certain de la gestion du
service chargé de la gérance des mesures de protection. La chambre souligne qu’au moins
jusqu’à la prise de fonctions de Mme A, le service a souffert d’un cadrage insuffisant de ses
activités.
3.8. La gestion des pécules
Le centre hospitalier spécialisé du Jura finance sur son budget l’attribution de
pécules de faible montant à certains patients réalisant de menus travaux au sein des pavillons.
Par ailleurs, un pécule complémentaire serait versé à certains patients par une association, par
l’intermédiaire de la banque des malades, pour des activités d’ergothérapie réalisées par ces
patients et donnant lieu à la vente par l’association de divers produits et prestations.
S’agissant des actions financées par le CHS du Jura, les textes applicables (arrêté
du 4 février 1958, circulaire n° 358 du 18 novembre 1963) prévoient que la décision d’allouer
un pécule relève de la compétence du conseil d’administration, après avis de la commission
médicale d’établissement. L’établissement ne respecte pas ces dispositions. En effet, au CHS
du Jura, l’attribution des pécules n’est pas votée par le conseil d’administration, mais repose
sur des décisions de la seule commission médicale d’établissement (séance du 25 juin 2004).
Par ailleurs, la circulaire du 18 novembre 1963 précise que le pécule, dont le
montant est fixé par référence à un minimum journalier équivalent au coût d’affranchissement
d’une lettre ordinaire (le maximum étant égal à cinq fois le minimum ainsi fixé), ne constitue
pas un salaire. Dans la mesure, cependant, où certaines URSSAF l’assimilent à une
rémunération soumise à cotisation, la question de son assujettissement mérite d’être traitée.
Sur le fond se pose la question de l’intérêt thérapeutique des travaux, souvent
ménagers, donnant lieu à l’attribution de pécules financés par le CHS.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
34/82
Interrogé sur ces différents points, l’établissement a indiqué : «
L’arrêté du
4 février 1958 qui régit le pécule précise qu’il appartient aux médecins chefs de déterminer
pour chaque malade la durée journalière de travail. Aujourd’hui, les soins n’incluent plus
cette référence au travail d’autant que la durée de séjour s’est beaucoup raccourcie. De fait,
nous avons saisi uniquement la commission médicale d’établissement au vu du texte précité.
Cette dernière s’est prononcée dans sa séance du 25 juin 2004
(…)
et a décidé la suppression
du pécule pour les nouveaux malades, exception faite pour des adolescents pour lesquels le
chef de service concerné, le docteur Robert, avait souhaité qu’il soit maintenu. Il convient de
souligner que la plupart des établissements psychiatriques ont supprimé cette rémunération
sans objet en l’absence de travail réel ».
Au total, la chambre relève que le CHS du Jura finance sur son budget
l’attribution de pécules dans des conditions irrégulières. Elle prend acte de la décision de
l’établissement de mettre fin progressivement à cette pratique, en soulignant toutefois que le
choix de la maintenir au bénéfice de certains patients lui paraît soulever un problème d’équité.
3.9. Les admissions en non valeur
Le tableau ci-après détaille l’évolution des admissions en non valeur et des
provisions pour dépréciation des comptes de redevables réalisées au cours de la période sous
revue.
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Admissions en
non valeur
52 365,73 €
dont
38 919,77 €
Mme M.
59 857,64 €
M. R.
24 629,79 € 14 213,88 € 9 193,36 € 30 583,76 € 33 127,67 € 11 676,14 €
Provisions pour
dépréciation des
comptes de
redevables
52 365,73 €
59 857,64 €
32 089,70 € 14 213,88 € 9 193,96 € 30 583,76 € 33 127,67 €
Deux dossiers d’une ampleur financière particulière ont appelé l’attention de la
chambre.
Le premier concerne une admission en non valeur, approuvée par délibération du
conseil d’administration en date du 12 octobre 1998, pour un montant de 255 296,96 francs
(soit 38 919,77 euros), correspondant à la dette à l’égard du CHS d’une patiente hospitalisée
du 1
er
février 1992 au 21 mars 1994, date de son décès. Les héritiers, recherchés par le centre
hospitalier, étant insolvables, le comptable a présenté au conseil d’administration, qui l’a
acceptée, une demande d’admission en non valeur.
L’analyse du dossier fait apparaître que, dans l’attente d’une décision de prise en
charge au titre de l’aide sociale, aucun titre de recette n’a été émis à l’encontre de la patiente.
Un dossier de prise en charge a été transmis aux services du département le 23 mars 1992. Ce
n’est que le 31 décembre 1993 qu’a été produite une décision de rejet, par ailleurs peu
motivée. L’établissement n’a pas formulé de recours devant la commission départementale
d’aide sociale, comme la législation lui en offrait pourtant la possibilité (cf. l’article L. 134-1
du code de l’action sociale et des familles).
Il semble pourtant que la personne en cause était bien éligible à l’aide sociale
départementale, au regard des dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code de
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35/82
l’action sociale et des familles. En effet, elle résidait dans le département du Jura, et il est
apparu après son décès qu’elle était pratiquement dépourvue de toutes ressources.
L’inaction du centre hospitalier a eu pour conséquence concrète de le priver de la
possibilité d’obtenir une contribution du département au titre de l’aide sociale et,
corrélativement, de faire peser sur l’assurance maladie non seulement la charge des soins de
l’intéressée – qui était effectivement de son ressort - mais également celle de son
hébergement, qui était susceptible d’être financé par l’aide sociale.
Le second dossier examiné par la chambre concerne une admission en non valeur,
approuvée par délibération du conseil d’administration en date du 23 juin 1999, pour un
montant de 392 640,40 francs (59 857,64 euros), correspondant à la prise en charge en 1994,
par le CHS du Jura, d’un jeune handicapé.
A plusieurs reprises, notamment les 29 février 1992 et 16 décembre 1994,
l’assurance maladie a refusé la prise en charge de ce patient, en raison d’un «
problème
d’inadéquation entre la structure d’accueil et sa situation psychiatrique ».
L’assurance
maladie a considéré, en effet, que l’état de santé de la personne en cause justifiait sa prise en
charge dans une maison d’accueil spécialisé plutôt que dans un centre hospitalier spécialisé.
Le placement au CHS du Jura de l’intéressé, qui était à l’époque titulaire de
l’allocation adulte handicapé et affilié au régime général d’assurance maladie, a résulté,
semble-t-il, du fait qu’aucune place n’était alors disponible dans une structure mieux adaptée
pour l’accueillir.
La chambre observe que la prise en charge du patient dans une maison d’accueil
spécialisé aurait suscité pour l’assurance maladie un coût équivalent à celui qu’a suscité son
placement dans un hôpital psychiatrique, les tarifs en vigueur étant similaires. Dans ces
conditions elle juge regrettable que son placement par défaut au CHS du Jura, dans l’attente
de la libération d’une place mieux adaptée, n’ait pas été toléré. En effet le contentieux qui
s’en est suivi a été préjudiciable au patient et, du fait de son insolvabilité, aux intérêts
financiers de l’hôpital.
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36/82
4. RESSOURCES HUMAINES
4.1. Evolution des effectifs médicaux et non médicaux
Le tableau ci-après récapitule l’évolution en ETP, au cours de la période sous
revue, du personnel médical et du personnel non médical affecté au centre hospitalier
spécialisé du Jura.
Evolution entre 1998 et 2005 des effectifs du CHS du Jura
(en ETP, mois de remplacement compris)
STATUTS
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
% 05/98
Personnel médical
(sauf les attachés et
les internes)
24
23
23
27
30
28
28
27
+12,50 %
STATUTS
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
% 05/98
Personnel non médical
Administratif
97
97
94
97
94
104
102
103.
+ 6,18 %
Médico technique
4
4
4
3
3
3
4
5.
+ 25,00 %
Soignant éducatif
648
636
651
666
684
675
680
714
+ 10,18 %
Technique
186
182
187
189
192
192
201
197
+ 5,91 %
TOTAL
935
919
937
955
973
974
987
1 020
+ 9,09 %
Total général
959
942
960
982
1 003
1 002
1 026
1 062
+ 10,74 %
Source
: bilans sociaux
Les données disponibles au plan national font apparaître qu’entre 2001 et 2003,
les effectifs non médicaux du CHS du Jura ont légèrement moins progressé que les effectifs
médicaux de l’ensemble des CHS. En revanche, les effectifs médicaux ont nettement plus
augmenté au CHS du Jura qu’au plan national.
Evolution entre 2001 et 2003 des effectifs médicaux et non médicaux en ETP du CHS du
Jura et de l’ensemble des CHS de France métropolitaine (tous budgets confondus)
Années
Personnel
CHS DOLE ST YLIE
CHS STATISTIQUES*
NATIONALES
Non médical
1 008
77 542
Médical
28
4 319
2001
Total
1 036
81 861
Non médical
1 027
79 569
Médical
30
4 504
2003
Total
1 057
84 073
Non médical
1,85 %
2,6 %
Médical
6,66 %
4,3 %
Variation
entre 2001 et 2003
Total
1,98 %
2,7 %
* Source : DREES SAE – France métropolitaine. N.B. : les données sont différentes de celles indiquées dans les
bilans sociaux ; il est possible que l’écart provienne de la comptabilisation en ETP des mois de remplacement.
Faute de données suffisamment précises sur les effectifs des différentes unités de
soins, il n’a pas été possible de comparer, par catégorie de personnel et par type de service,
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37/82
l’encadrement de l’établissement au regard des référentiels détaillés sur les unités de soins
psychiatriques internes et sectorielles élaborés par l’agence régionale de l’hospitalisation de
Bourgogne.
En réponse à l’observation formulée sur ce point par la chambre dans son rapport
d’observations provisoires, le directeur de l’hôpital a indiqué qu’il ne lui paraissait «
pas
opportun de mettre en place une gestion centralisée des affectations de personnels à l’heure
de la mise en place des pôles qui s’accompagne d’une gestion décentralisée des moyens
». La
chambre observe que la mise en oeuvre d’une gestion décentralisée n’est pas incompatible
avec la perpétuation d’un dispositif centralisé d’information sur la répartition des effectifs
entre les différents services de l’hôpital.
D’une façon générale, la difficulté que rencontre l’établissement à produire des
informations détaillées sur le calibrage de ses services, en lien avec les référentiels nationaux
existants, constitue une anomalie qu’il convient de corriger.
L’étude des données figurant dans l’étude sommaire faite par le CHS en 2005, fait
apparaître que, tous personnels confondus, les ratios d’encadrement globaux des unités de
soins peuvent être considérés comme normaux. La chambre observe toutefois que leur niveau
apparaît relativement élevé pour le service de Saint-Lupicin, en secteur 4, où le ratio agents/lit
occupé atteint 1,50, Les Mimosas, en secteur 4 (1,23 agent par lit occupé) et Les Brunelles, en
secteur 2 (1,17 agent par lit occupé).
S’agissant des unités médico sociales relevant des budgets annexes, l’instruction a
fait apparaître que le même ratio s’établissait à 0,6 agent par lit pour la maison de retraite et
l’unité de soins de longue durée et à 0,7 agent par lit pour le foyer occupationnel. Ces chiffres
traduisent une situation conforme à la moyenne nationale.
En effet, selon la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des
statistiques (DREES) du ministère des affaires sociales, au 31 décembre 2003, ce ratio
s’établissait, pour les maisons de retraite attachées à un hôpital, à 0,49 agent par lit en
moyenne et à 0,45 agent par lit en médiane (0,43 en moyenne et 0,39 en médiane hors
administration et services généraux) et, pour les unités de soins de longue durée, à 0,79 agent
par lit en moyenne et à 0,72 agent par lit en médiane (0,69 en moyenne et 0,64 en médiane
hors administration et services généraux).
A la même date, le taux d’encadrement des premier et troisième quartiles
s’établissaient à, respectivement, 0,37 agent par lit et 0,56 agent par lit pour les maisons de
retraite rattachées à un hôpital (0,33 et 0,48 hors administration et services généraux) et à,
respectivement, 0,63 agent par lit et 0,81 agent par lit pour les unités de soins de longue durée
(0,57 et 0,74 hors administration et services généraux).
Selon la DREES également, au 31 décembre 2001, le même ratio s’établissait,
pour les foyers occupationnels, à 0,61 agent par lit en médiane, 0,34 agent par lit pour le
premier quartile et 0,85 agent par lit pour le troisième quartile.
L’analyse de l’évolution entre 1998 et 2004 des dépenses de personnel non
médical (cf. le tableau ci-dessous) fait notamment apparaître une progression de plus de 85 %
des dépenses exposées par le CHS du Jura pour le remplacement de ses agents absents. Cette
évolution s’explique par deux phénomènes : la mise en place de l’aménagement et de la
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38/82
réduction du temps de travail et « l’éclatement » progressif des structures de l’établissement,
qui a accru les besoins en personnel d’encadrement.
Evolution entre 1998 et 2004 des dépenses de personnel non médical du CHS du Jura
(en milliers d’euros)
Comptes
Intitulé des comptes
1998
2004
Evolution
1998/2004
6411
Personnel titulaire et stagiaire
19 671
21 710
+ 10,37 %
6413
Personnel non titulaire sur emplois permanents
697
870
+ 24,82 %
6415
Personnel non médical de remplacement
355
660
+ 85,92 %
6416
Contrats emploi solidarité
313
50
64161
Contrats emploi solidarité
0
0
64162
Emplois jeunes
0
28
64163
Emplois consolidés
0
299
64168
Autres contrats particuliers
0
0
)
)
)
+ 20,45 %
)
)
6417
apprentis
18
13
- 27,78 %
641
Total personnel non médical
21 054
23 630
+ 12,24 %
6451
Charges de sécurité sociale du personnel non médical
7 030
8 125
+ 15,58 %
Source : comptes administratifs
Le tableau ci-après, qui présente l’évolution comparée, entre 1998 et 2004, pour le
CHS du Jura et pour l’ensemble des établissements publics de santé, des dépenses
d’exploitation et, parmi elles, des dépenses de personnel, met notamment en lumière la forte
progression des dépenses réalisées au titre du recours à des personnels extérieurs (dépenses
imputées au compte 621).
Cette évolution traduit la nécessité dans laquelle se trouve le CHS de davantage
recourir à l’intérim pour faire face à des remplacements plus nombreux.
Evolution entre 1998 et 2004 des dépenses d’exploitation et des dépenses de personnel du
CHS du Jura (BP+BA) et des établissements publics de santé (en K€)
CHS DOLE ST YLIE
Etablissements publics de santé
Comptes
Libellé du compte
1998
2004
% 1998/
2004
1995
2004
% 1995/
2004
61681
Primes d’assurances maladie maternité et
accident de travail
1
3
+ 200 %
36 722
67 789
85 %
621
Personnel extérieur à l’établissement
2
98
+ 48.00 %
55 746
275 508
394 %
63
Impôts, taxes et versements assimilés
2 682
3 504
+ 30.65 %
2 005 198
2 986 473
49 %
641
Personnel non médical
22 869
26 291
+ 14.96 %
15 443 873
20 497 954
33 %
642
Personnel médical
1 334
2 209
+ 65.59 %
2 776 044
4 593 375
65 %
6451
Charges de sécurité sociale du personnel
non médical
7 584
9 013
+ 18.84 %
5 039 681
6 986 513
39 %
6452
Charges de sécurité sociale du personnel
médical
419
733
+ 74.94 %
767 174
1 330 327
73 %
647
Autres charges sociales
379
543
+ 43.27 %
260 592
346 453
33 %
648
Autres charges de personnel
434
295
- 32.02 %
174 040
319 338
83 %
67281
Charges de personnel sur exercices
antérieurs
0
2
+ 200 %
88 591
399 463
351 %
TOTAL
Charges de personnel
35 647
42 639
+19.61 %
26 647 831
37 808 220
42 %
TOTAL
Dépenses du budget d’exploitation
42 792
51 126
+19.48 %
38 641 297
55 352 123
43 %
Pourcentage des charges de personnel sur les dépenses
d’exploitation
83.30 %
83.40 %
69.0 %
68.3 %
Source : comptes administratifs
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39/82
Rythme de progression sur la période 1998-2004 des dépenses d’exploitation et des
dépenses de personnel du CHS du Jura (BP + BA) et des établissements publics de santé
CHS DOLE ST YLIE
Etablissements publics de santé
Années
Dépenses
d’exploitation
Dépenses de
personnel
Dépenses
d’exploitation
Dépenses
de personnel
Personnel non
médical
Personnel
médical
1998
2.4 %
2.8 %
2.5 %
4.1 %
1999
2.5 %
2.6 %
3.7 %
3.8 %
3.2 %
4.8 %
2000
2.8 %
4.2 %
3.6 %
4.0 %
3.5 %
6.4 %
2001
1.7 %
0.3 %
4.7 %
4.2 %
3.2 %
8.7 %
2002
6.2 %
4.6 %
6.8 %
6.4 %
5.6 %
7.6 %
2003
3.1 %
3.2 %
5.7 %
5.1 %
3.8 %
9.6 %
2004
1.9 %
3.3 %
5.2 %
3.9 %
3.0 %
4.4 %
Source : rapports d’établissement
4.2. L’absentéisme
Comme le montre le tableau ci-après, l’absentéisme a légèrement diminué sur la
période 2000-2005. Toutefois, les données disponibles doivent être interprétées avec
précaution, compte tenu des variations importantes constatées d’une année sur l’autre.
Evolution de l’absentéisme (globalement et par motifs) constaté au CHS du Jura
sur la période 2000-2005 (en nombre de jours d’absence)
Absences/Années
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Accident de travail
1 443
1 755
1 498
879
2 122
2 281
Maladie
11 251
11 195
10 010
9 088
9 055
8 499
Congé longue durée / longue maladie
4 453
4 827
5 278
4 838
6 614
4 792
Maladie professionnelle
0
0
0
73
86
88
Congés autorisés
707
805
748
951
704
857
Congé maternité/adoption
4 425
3 918
4 266
4 863
4 006
4 232
Congé paternité
0
0
0
153
220
151
Sous/total
22 279
22 500
21 800
20 845
22 807
20 900
Motif syndical
326
409
415
413
483
496
Formations
4 081
4 403
4 966
6 899
5 757
5 818
Sous/total
4 407
4 812
5 381
7 312
6 240
6 314
TOTAL
26 686
27 313
27 181
28 157
29 047
27 214
Source : bilans sociaux
L’évolution du nombre moyen de jours d’absence par agent présente un profil
similaire. La diminution constatée est intervenue alors que parallèlement, en raison de la mise
en place de l’aménagement et de la réduction du temps de travail, le nombre de journées
théoriquement travaillées a diminué.
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40/82
Evolution sur la période 2000-2005 du nombre moyen de jours d’absence
et du nombre de journées théoriquement travaillées
Intitulés
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Effectif moyen annuel en
personnel non médical
929
946
963
993
989
1 029
Nombre de journées de
présence au travail
174 052
176 938
157 631
162 613
162 108
171 298
Nombre de journées d’absence
au travail hors motif syndical et
formation
22 279
22 500
21 800
20 845
22 807
20 900
Nombre total de journées
d’absence au travail
26 686
27 313
27 181
28 157
29 047
27 214
Nombre moyen de jours de
travail pour chaque agent
187.28 j
187.13 j
163.68 j
163.76 j
163.91 j
166.47 j
Nombre moyen de jours
d’absence par agent hors
congé syndical et formation
23.98 j
23.78 j
22.64 j
20.99 j
23.06 j
20.31 j
Nombre moyen de jours
d’absence pour chaque agent
28.72 j
28.87 j
28.22 j
28.35 j
29.37 j
26.44 j
Nombre de journées
théoriquement travaillées
216 j
216 j
191 j
192 j
193 j
193 j
Source : bilans sociaux
Il est à noter que depuis le 1
er
janvier 2002, les agents de sexe masculin du CHS
peuvent bénéficier d’un congé de paternité de 11 jours consécutifs, étendu à 18 jours en cas de
naissances multiples (seules les naissances intervenues à compter du 1
er
janvier 2002 ouvrant
droit à congé). Cependant les absences correspondantes n’ont été distinctement répertoriées
dans les bilans sociaux de l’établissement qu’à partir de l’exercice 2003.
4.3. Le passage aux 35 heures
Dans le cadre fixé par le protocole national du 27 septembre 2001 et le décret
n° 2002-9 du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail et à l’organisation du travail dans les
établissements publics de santé, des négociations ont été conduites en vue de la conclusion
d’un accord local.
Ces négociations ont abouti à la production, le 18 janvier 2002, d’un relevé de
conclusions consacrant un accord de principe, prévoyant notamment la création de 79,5 postes
supplémentaires. Toutefois, aucun des syndicats parties à la négociation n’a accepté de le
signer.
Une note de service, en date du 25 avril 2002, a repris les termes du relevé de
conclusions du 18 janvier 2002. Elle prévoit notamment :
« La durée journalière du travail
reste fixée à 8 heures, la durée moyenne hebdomadaire du travail pour les agents est ramenée
à 36 heures par l’attribution de repos compensateurs selon les modalités suivantes :
-
4 heures par semaine
-
1 journée de 8 heures par quatorzaines
-
2 journées de 8 heures pour 4 semaines … ».
Il est à noter que contrairement aux stipulations de l’accord national du
27 septembre 2001 et aux dispositions du décret du 4 janvier 2002, selon lesquelles le
décompte du temps de travail est réalisé sur la base d’une durée annuelle de travail effectif de
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
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41/82
1 600 heures pour les agents non soumis à des sujétions spécifiques (agents en repos fixe) et
de 1 575 heures pour les agents en repos variable, le dispositif instauré en 2002 au CHS du
Jura repose sur un décompte du temps de travail réalisé sur la base d’une durée annuelle de
travail effectif de 1 552 heures pour les agents en repos fixe et de 1 528 heures pour les agents
en repos variable.
La chambre souligne par ailleurs qu’en l’absence de dispositif de contrôle
automatisé, il ne lui a pas été possible de s’assurer du respect effectif des temps de travail
prévus par la note du 25 avril 2002. En pratique, ce suivi est censé être assuré par
l’encadrement intermédiaire du centre hospitalier. Elle relève que chaque année, deux à trois
agents en moyenne, sur les 1 000 que compte le CHS, font l’objet de sanctions disciplinaires,
pour des motifs qui ne sont pas nécessairement liés à un problème de décompte des horaires
effectués.
Elle souligne enfin que la mise en oeuvre des 35 heures explique notamment que,
comme cela apparaît à la lecture du tableau
supra
, le nombre moyen de jours travaillés par
agent est passé de 187,28 jours en 2000 à 166,47 jours en 2005. Cette évolution, au même
titre que « l’éclatement » du centre hospitalier, qui est progressivement sorti de ses murs
historiques, et la progression des besoins en personnels des structures médicosociales qui lui
sont rattachées, a contribué à la forte augmentation, signalée plus haut, du recours par
l’hôpital à des personnels de remplacement.
4.4. Le fonctionnement des instances consultatives
a) La commission administrative paritaire locale (CAPL)
La commission administrative paritaire locale est consultée sur les projets et les
refus de titularisation, la notation, les licenciements, certaines mesures disciplinaires, les
prolongations de stage. Elle émet également un avis sur les tableaux d’avancement proposés
par le directeur du centre hospitalier.
Le rythme de ses réunions, dont l’évolution sur la période 1998-2005 est détaillée
dans le tableau ci-après, est conforme aux textes en vigueur.
Fréquence des réunions de la commission administrative paritaire locale
du CHS du Jura sur la période 1998-2005
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
3
2
3
3
3
1
3
2
b) Le comité technique d’établissement (CTE)
Le comité technique d’établissement est un organe consultatif représentatif des
personnels non médicaux de l’hôpital. Cette instance est appelée à donner son avis sur les
orientations générales de l’établissement et ses principales règles de fonctionnement. A ce
titre le comité est consulté notamment sur :
square4
le projet d’établissement et les programmes d’investissement relatifs aux travaux
d’équipement en matériels lourds ;
square4
le budget et les comptes ;
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
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42/82
square4
le tableau des emplois des personnels non médicaux ;
square4
les conditions et l’organisation du travail, notamment les programmes de
modernisation des méthodes et techniques de travail ;
square4
les créations, suppressions et transformations des structures médicales et autres
services ;
square4
les règles concernant l’emploi de catégories de personnel non prévues par les
textes ;
square4
les critères de répartition de certaines primes et indemnités ;
square4
le bilan social et les modalités d’une politique d’intéressement ;
square4
le plan de formation.
Ainsi qu’il ressort du tableau ci-après, au cours de la période sous revue, le comité
technique d’établissement du centre hospitalier spécialisé du Jura s’est réuni en moyenne cinq
fois par an. Son fonctionnement a été épisodiquement perturbé par des problèmes de quorum,
notamment en 1998, 2004 et 2005.
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
5 + 1
1 sans
quorum
5
5
5
4
4
5 + 2
2 sans
quorum
4 + 1
1 sans
quorum
c) Le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT)
Un CHSCT est obligatoirement institué dans tous les établissements comptant au
moins 50 salariés. Il doit contribuer à la protection de la santé et de la sécurité des salariés de
l’établissement, en remédiant aux situations dommageables qu’il aura pu constater. Il peut
mener des actions susceptibles d’améliorer le bien-être des salariés, en proposant par exemple
l’aménagement des locaux. Enfin, il veille à la protection de l’environnement.
Le CHSCT du CHS du Jura se réunit quatre fois par an, conformément à la
réglementation en vigueur.
Pour la commission administrative paritaire locale, le comité technique
d’établissement et le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, les procès
verbaux de séance ont été établis dans des conditions qui n’appellent pas d’observation.
Par ailleurs, l’instruction a montré que le droit syndical s’exerce au sein du centre
hospitalier conformément au décret n° 86-660 du 19 mars 1986 relatif à l’exercice du droit
syndical dans les établissements hospitaliers et à la circulaire du 1
er
mars 1993 relative aux
modalités de désignation des représentants syndicaux. Deux organisations syndicales sont
représentées activement et se partagent les autorisations spéciales d’absences et les décharges
d’activité de service nécessaires à l’exercice de leur mandat.
Les autorisations spéciales d’absence totalisent 1 609 heures par an et les
décharges d’activité de service 250 heures par mois. Les modalités de calcul des heures
d’absence n’appellent pas de commentaire.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
43/82
4.5. Rémunérations, avancement, notation
a) Rémunérations et primes
L’examen par sondage des bulletins de salaires n’a révélé aucune anomalie. Les
indemnités attribuées aux différentes catégories de personnel sont conformes à la
réglementation.
Le personnel du centre hospitalier bénéficie, en outre, d’une prime de service
versée au mois de mars de l’année suivant l’année au titre de laquelle elle est due, comprenant
une part fixe et une part variable. La part fixe est identique pour tous les grades, mais varie en
fonction du nombre de jours de présence, du quota d’absences et du nombre de jours
d’absence. Elle est égale à 7,5 % du montant annuel des salaires rapporté à l’effectif moyen.
La part variable tient compte du nombre de jours d’absence, de la notation et de l’indice des
agents.
Evolution au cours de la période sous revue de la part fixe de la prime de service
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
6 800 F
1 036,65 €
6 950 F
1 059,52 €
7 150 F
1 090 €
1 105,25 €
1 128,00 €
1 130,00 €
1 160,00 €
1 170,00 €
Entre 1998 et 2005, le montant de la part fixe de la prime de service a augmenté
de 12,86 %, soit une progression similaire à celle des dépenses de personnel non médical
(12,24 %).
L’instruction a mis en lumière une irrégularité concernant une indemnité financée
dans le cadre de la dotation non affectée (DNA). Ce budget annexe retrace les recettes et les
dépenses réalisées par le centre hospitalier au titre de ses activités agricoles, consistant en
l’élevage d’ovins et la culture de fleurs et légumes, essentiellement pour la consommation
interne de l’établissement (quelques fleurs étant toutefois vendues, hors TVA, à l’hôpital
Louis Pasteur de Dole).
Un arrêté du 20 mars 1981 (article 3) dispose que «
des indemnités spéciales
peuvent être allouées aux agents du personnel de direction relevant du livre IX du code de la
santé publique, dans les établissements ayant à administrer une exploitation agricole ou
industrielle dépendant de l’établissement. Le ou les agents admis à bénéficier des indemnités
d’exploitation agricole ou industrielle sont désignés annuellement par l’assemblée
gestionnaire de l’établissement qui détermine la somme à attribuer à chaque agent, en tenant
compte de la répartition effective des tâches supplémentaires que comporte pour le personnel
la gestion de l’exploitation. Le montant total de ces indemnités ne peut excéder dans un même
établissement le dixième du traitement de début afférent à l’emploi de directeur général ou de
directeur ».
Au centre hospitalier spécialisé du Jura, une indemnité d’exploitation agricole est
versée chaque année au mois de juillet à cinq directeurs. Elle est justifiée par un simple
bordereau comportant les noms des bénéficiaires et les sommes allouées. En revanche, ces
informations ne figurent dans aucune délibération.
La chambre observe que les délibérations successives du conseil d’administration
du centre hospitalier spécialisé du Jura sur l’indemnité de la dotation non affectée n’indiquent
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
44/82
pas les montants répartis et les agents de direction concernés, en contradiction avec les
dispositions de l’article 3 de l’arrêté du 20 mars 1981.
b) Avancement et notation
L’instruction a montré que, depuis quelques années seulement, des fiches de poste
sont établies pour les recrutements sur des postes existants et les recrutements sur des postes
correspondant à de nouveaux métiers intégrés à l’établissement. Ainsi, les agents qui étaient
en fonctions avant l’instauration de ce dispositif n’en bénéficient pas.
Toutefois, les fiches examinées se sont avérées très complètes. C’est le cas
notamment de celles qui ont été élaborées pour les nouveaux métiers hors du cadre unique des
infirmiers.
Au total, la chambre constate une certaine lacune dans l’élaboration des fiches de
poste qui, en l’état actuel de la politique de l’établissement, ne sera réglée que très
progressivement, au rythme du remplacement des agents partis à la retraite.
La notation est très importante puisqu’elle détermine non seulement le rythme
d’avancement de grade et d’échelon, mais aussi le montant de la prime de service. La notation
apparaît comme un outil incitatif de qualité et d’assiduité au travail.
Au CHS du Jura, chaque chef de service ou cadre de santé est notateur pour les
agents placés sous sa responsabilité. Il reçoit de la direction un dossier comportant la note
moyenne pour tous les échelons de chaque grade, ainsi que la note minimum et la note
maximum attribuée au cours de l’année précédente pour chacun de ces échelons. La notation
d’un agent doit s’inscrire dans ces limites et faire l’objet d’un entretien d’évaluation. Les
chefs de service et les cadres transmettent ensuite leurs propositions, à la directrice des
ressources humaines pour les uns et à la directrice des soins infirmiers pour les autres. En
dernier ressort, la notation finale est arrêtée par les directrices concernées. Les cadres de
direction sont, quant à eux, notés par le directeur de l’établissement.
Par ailleurs les commissions paritaires locales délibèrent, en fonction notamment
des notes obtenues par les agents, sur les propositions d’avancement de grade et d’échelon.
Les avancements sont mis en oeuvre dans les conditions suivantes :
-
un tiers d’entre eux sont réalisés à la durée minimum (pour les notes supérieures à
la moyenne dans le grade) ;
-
deux tiers des avancements sont réalisés à la durée intermédiaire (soit + 1 mois,
pour les notes supérieures à 15).
La chambre souligne que la mise en oeuvre de grilles de réduction d’ancienneté
très favorables permet au personnel du centre hospitalier spécialisé du Jura de bénéficier d’un
avancement rapide, au détriment toutefois des intérêts budgétaires de l’établissement. En
effet, sur ce plan, la politique d’avancement du CHS est pénalisante à terme.
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4.6. Les logements de fonction
En matière d’attribution de logement, la loi prévoit plusieurs possibilités selon les
exigences du service (art. R. 94 du code du domaine de l’Etat) :
-
les agents peuvent être logés par nécessité absolue de service
, dans le cas où ils ne
peuvent accomplir normalement leur service sans être logés dans les bâtiments où
ils exercent leurs fonctions ;
-
ils peuvent être logés par utilité de service
, lorsque sans être absolument nécessaire
à l’exercice des fonctions, le logement présente un intérêt certain pour la bonne
marche du service.
En 2006, le centre spécialisé du Jura était propriétaire de 18 logements concédés,
à titre gratuit, par nécessité de service ou, à titre onéreux, par utilité de service.
a) Les logements concédés par nécessité de service
Bénéficient de logements concédés par nécessité absolue de service, les
personnels de direction du centre hospitalier, à savoir le directeur, le directeur technique, la
directrice des ressources humaines, la directrice des services économiques, la directrice des
soins infirmiers et l’aumônier de l’établissement.
Il est à noter que le contrat conclu avec la directrice des soins infirmiers fait état
d’une concession par utilité de service alors qu’elle bénéficie en réalité d’une concession par
nécessité absolue de service.
Le décret n° 2002-550 du 19 avril 2002 portant statut particulier du corps de
directeur des soins de la fonction publique hospitalière n’autorise pas l’attribution de
logements de fonctions par nécessité absolue de service aux membres de ce cadre d’emploi.
En effet, à l’occasion de la création du statut de directeur des soins infirmiers, par
fusion des corps des infirmiers généraux et des directeurs des écoles paramédicales, les
dispositions issues du décret n° 89-756 du 18 octobre 1989 portant statut des directeurs des
écoles paramédicales relatives à l’octroi d’un logement gratuit par nécessité absolue de
service au bénéfice de ces agents, ont été abrogées.
C’est donc dans des conditions irrégulières que la directrice des soins infirmiers
du CHS du Jura bénéficie d’un tel logement.
b) Les logements concédés par utilité de service
Bénéficient d’un logement par utilité de service, moyennant le versement d’une
redevance dont le montant est fixé par le conseil d’administration du CHS conformément aux
dispositions des articles R. 100, R. 101, A. 92 et A. 93-7 du code du domaine de l’Etat :
o
l’instituteur exerçant dans le service de neuropsychiatrie infantile, sur le
fondement d’un protocole signé avec l’inspection d’académie de Lons-le-
Saunier ;
o
l’adjoint technique responsable de la cuisine ;
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46/82
o
le préparateur en pharmacie ;
o
une aide soignante exerçant à la maison de retraite ;
o
un agent technique électricien ;
o
un agent technique exerçant à la blanchisserie ;
o
un ouvrier professionnel du service environnement ;
o
un médecin ;
o
un agent de service hospitalier ;
o
un contremaître chargé des garages ;
o
une ouvrière professionnelle.
Ainsi, chaque corps de métier est représenté, de façon à ce que toute situation
d’urgence puisse être traitée.
En 2002, la direction de l’établissement a procédé à une revalorisation des
redevances. Les loyers sur la base desquels les redevances sont calculées ont été fixés, selon
l’état de vétusté des appartements, par référence aux loyers pratiqués par les sociétés de
logement HLM. L’augmentation qui en est issue a été mise en oeuvre sur plusieurs années, de
façon à ne pas pénaliser les agents concernés.
La chambre observe que pour deux agents logés par utilité de service (le
contremaître chargé des garages et l’ouvrière professionnelle), les conventions conclues ne
font mention d’aucune redevance mensuelle. Elle souligne que l’attribution d’un logement par
utilité de service ne saurait être régulièrement réalisée à titre gratuit.
En réponse à l’observation formulée sur ce point par la chambre dans son rapport
d’observations provisoires, le directeur de l’hôpital a indiqué que les conventions établies au
profit de ces deux agents allaient être régularisées. Il a ajouté que les intéressés réglaient au
CHS un loyer établi sur les bases des loyers payés par les autres locataires. La chambre prend
acte de l’engagement pris et de la précision apportée, mais croit utile de rappeler que,
conformément aux dispositions précitées du code du domaine de l’Etat, les concessions de
logement sont accordées après avis du directeur des services fiscaux, concernant notamment
le montant de la redevance éventuellement mise à la charge du bénéficiaire de la concession.
c) Les cessions intervenues en 2004
A la suite d’une pétition de locataires désireux d’acquérir leur logement, reçue
le
19 juin 2003, la direction de l’établissement, soucieuse, par ailleurs, de ne plus maintenir
certains logements dans son patrimoine, a accepté de vendre huit logements et un terrain
relevant de son domaine privé. L’instruction a montré que l’établissement avait demandé et
obtenu production d’un avis du service des domaines, ainsi que l’estimation d’un notaire
installé à Dole. A la suite de cette opération, le parc de logements appartenant à
l’établissement est passé de 26 à 18 unités.
Sept des huit logements cédés étaient loués par des agents du centre hospitalier
spécialisé. Ils ont été vendus au prix estimé par le notaire, qui était supérieur à celui figurant
dans l’avis du service des domaines. Le huitième logement, qui était vacant, a été cédé au plus
offrant parmi le personnel de l’hôpital. Aucun reliquat comptable d’amortissement n’a été
constaté à la date des ventes.
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4.7. Les gardes médicales
Le législateur a prévu l’indemnisation des gardes médicales et des astreintes
effectuées dans les établissements hospitaliers publics par les membres du personnel médical,
les internes et les étudiants hospitaliers désignés pour occuper un poste d’interne.
La chambre a vérifié les conditions dans lesquelles cette indemnisation avait été
réalisée au titre du mois de décembre 2004.
Les résultats de cette vérification sont récapitulés, pour les
praticiens
hospitaliers
, dans le tableau ci-après.
Nom du patricien
Statut
Garde sur place
Indemnité de service
public exclusif
BONNAFFOUX Daniel
BOUNIOL Dominique
COTTIN-MASSY Geneviève
DARTEVEL Eric
GREUSARD Emmanuelle
JACQUES Michel
LANQUETIN Bernard
LATURAZE Christophe
LE DAERON Anne Yvonne
MALAKHIA Véronique
MARTIN Guy
GRANDVOINNET Michèle
MERCIER Dominique
MONNERET Claude
OUDET Robert
PALLEGOIX Maurice
PLENAT Michel
PONS Charles
ROBERT Patrice
ROQUEL Françoise
STEULET Daniel
VERNET Maryelle
VUILLEMIN M. Christine
Praticien Hospitalier TPL CS
Praticien Hospitalier TPA NCS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPL CS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPL CS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPA NCS
Praticien Hospitalier TPA NCS
Praticien Hospitalier TPL CS
Praticien Hospitalier TPL CS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPL CS
Praticien Hospitalier TPA NCS
Praticien Hospitalier TPA NCS
Praticien Hospitalier TPL NCS
Praticien Hospitalier TPL CS
192.67 €
49.25 €
120.30 €
24.06 €
194.44 €
48.31 €
218.50 €
135.42 €
0 €
86.17 €
523.17 €
135.42 €
204.70 €
86.17 €
0 €
24.06 €
24.06 €
0 €
48.12 €
0 €
86.17 €
24.06 €
196.59 €
0 €
0 €
462.85 €
462.85 €
0 €
462.85 €
462.85 €
462.85 €
462.85 €
462.85 €
462.85 €
462.85 €
462.85 €
0 €
0 €
462.85 €
0 €
462.85 €
462.85 €
0 €
0 €
462.85 €
462.85 €
1 garde = 24,06 €
TPL = temps plein – TPA = temps partiel
CS = chef de service - NCS = non chef de service
Il en ressort notamment :
-
que les deux médecins qui ont opté pour l’exercice d’une activité libérale, ne
bénéficient pas de l’indemnité de service public exclusif ;
-
que les praticiens hospitaliers à temps partiel (TPA) ne peuvent non plus prétendre
au bénéfice de cette indemnité, conformément à l’arrêté du 21 décembre 2000
fixant les modalités de versement de l’indemnité d’engagement de service public
exclusif pour les personnels enseignants et hospitaliers titulaires.
Les vérifications effectuées ont montré qu’au cours de la période examinée, les
médecins
attachés
et attachés associés qui, en leur qualité de praticiens intervenant dans les
hôpitaux pour effectuer des vacations relatives à toutes les activités des services hospitaliers,
peuvent être amenés à participer aux services de garde, n’en avaient pas effectué
(cf. le tableau ci-dessous).
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Nom du patricien
Statut
Garde sur place
Indemnité de service
public exclusif
AHOVI Jonathan
CANGEMI Alain
CORNIER Jean-Pierre
COSTEI Andréea
GROS Isabelle
HENLIN Jean-Louis
L’HERITIER Gérard
MAGYAR Jacqueline
MAILHES Pierre-Henri
MALAFOSSE Lucien
PELZ-FERRY J. François
PIOT Jean-Louis
ROQUEL Vincent
ROUSSE Claude
SATTONNAY Jacques
SENET Jean-Michel
VERGOBY Alain
Patricien à 80 %
Patricien à 40 %
Patricien à 50 %
Patricien à 70 %
Patricien à 50 %
Patricien à 10 %
Patricien à 30 %
Patricien à 20 %
Patricien à 50 %
Patricien à 10 %
Patricien à 50 %
Patricien à 50 %
Patricien à 20 %
Patricien à 20 %
Patricien à 50 %
Patricien à 60 %
Patricien à 30 %
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
Les
assistants
contribuent à renforcer les effectifs médicaux et peuvent exercer en
tant que généralistes, médecins, pharmaciens, chirurgiens dentistes. Ils sont intégrés dans le
tableau prévisionnel des gardes et astreintes, mais ne peuvent exercer que sous la
responsabilité du chef de service.
Parmi les quatre assistants ayant effectué des gardes en décembre 2004 (cf. le
tableau ci-dessous), la situation du docteur Rebrab a retenu l’attention de la chambre, en
raison de l’importance des indemnités payées. Les vérifications effectuées ont montré que les
versements intervenus avaient intégré plusieurs régularisations de l’année 2004, mais
également de l’année 2003.
Nom du patricien
Statut
Garde sur place
Indemnité de service
public exclusif
BEAUPOIL Cécile
BRENIAUX Elisabeth
CHALMENDRIER Christel
REBRAB Rosa
Assistant général des hôp.
Assistant général des hôp.
Assistant général des hôp.
Assistant général des hôp.
2 010,00 €
2 261,25 €
833,72 €
8 287,63 €
0 €
0 €
0 €
0 €
Les résidents en médecine et les faisant fonction d’
internes
perçoivent, en
application de l’article 4-1 de l’arrêté du 10 septembre 2002, une indemnité forfaitaire de
pénibilité sur la base de 113,01 € par garde. L’arrêté du 18 décembre 2003, dans son article 3,
prévoit que le nombre de gardes ne peut excéder, pour 4 semaines, 16 gardes, et pour
5 semaines, 20 gardes.
Ainsi qu’il ressort du tableau ci-après, pour aucun des cinq internes ayant
bénéficié d’indemnités forfaitaires en décembre 2004, il n’a été constaté de dépassement.
Nom du patricien
Statut
Garde interne FFI
Indemnité de service
public exclusif
BUDISTEANU Bogdan
FEUILLEBOIS Nadège
PECON Marion
PELLEGRINI Marilyne
PERREAU Maud
Interne médecine générale
Interne médecine générale
Interne médecine générale
Interne médecine générale
Interne médecine générale
452,04 €
226,02 €
339,03 €
339,03 €
226,02 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
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4.8. Les frais de déplacement
Les dépenses exposées par le centre hospitalier spécialisé du Jura au titre des frais
de déplacement et de mission sont passées de près de 84 000 euros en 1998 à près de
96 000 euros en 2004 (cf. le tableau ci-après), en progression de 14,5 % sur l’ensemble de la
période et de 2,28 % par an en moyenne. Sur la même période, elles se sont élevées à près de
95 000 euros par an en moyenne.
Evolution sur la période 1998-2004 des frais de déplacement et de mission
du CHS du Jura (en euros)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
83 616,38
83 487,21
90 356,07
88 566,66
112 598,08
109 684,79
95 707,90
La répartition sur l’ensemble du département du Jura des implantations du centre
hospitalier explique l’importance de ces dépenses. Néanmoins, l’instruction a montré que des
économies pouvaient être réalisées, notamment en prenant en compte, comme lieu de départ
de la mission, l’adresse de résidence des agents lorsque celle-ci est proche du lieu de la
mission.
Cette solution n’est pas systématiquement mise en oeuvre – elle l’est même
rarement. Parmi les cas examinés, le plus significatif est celui du docteur X, dont la résidence
familiale se trouve à Aiglepierre, commune située à 5 kilomètres de Salins-les-Bains et à
31 kilomètres de Champagnole, où sont localisés les deux centres médico psychologiques
dans lesquels ses fonctions l’amènent à se déplacer. Les états de frais de ses déplacements
réguliers laissent apparaître un départ matinal à partir de Dole, à destination de Salins-les-
Bains ou Champagnole, soit une distance prise en compte, respectivement de 45 et
60 kilomètres pour un aller, indemnisés en troisième catégorie 8 chevaux et plus.
L’instruction a également montré que les internes pouvaient bénéficier d’un
dispositif spécifique, semble-t-il, au CHS du Jura : l’attribution d’un forfait mensuel de
déplacement entre Dole et Besançon d’un montant de 77 euros. Cette prise en charge, mise en
oeuvre sur le fondement d’une délibération du 16 juin 2005, dans le but d’attirer des candidats
sur des postes vacants. Sans nier l’importance de cet objectif pour le CHS, la chambre observe
que le dispositif en vigueur est dépourvu de toute base légale.
Au total, la chambre souligne la nécessité que la prise en charge des frais de
déplacement soit réalisée conformément à la réglementation en vigueur, sur la base des
distances les plus courtes et de façon homogène pour l’ensemble du personnel. Elle appelle
l’attention de l’établissement sur le fait que l’attribution aux internes d’un forfait de
déplacement entre le CHU de Besançon et le site du CHS est irrégulière.
4.9. La formation du personnel
La politique de formation du personnel a fait l’objet d’une volonté de rénovation,
initiée dans le cadre de la procédure d’accréditation menée de 2003 à 2005. Les besoins des
personnels soignants sont centrés sur une approche plus affinée du patient, notamment pour
les nouveaux recrutements d’infirmiers, dont la formation initiale est désormais polyvalente,
c’est-à-dire orientée vers tous les secteurs médicaux et non plus ciblée uniquement sur le
domaine de la psychiatrie.
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En 2006, le centre hospitalier a élaboré un projet de guide institutionnel de la
formation continue, en préalable à la mise en place d’un plan de formation pour toutes les
catégories de personnel. L’effort financier global de formation est adapté.
La vérification des prestations de formation réalisées par l’association Antigone
n’appelle pas d’observation particulière : leur coût paraît conforme à leur contenu. La
chambre souligne qu’elle n’a pas procédé à l’examen de la gestion de cette structure.
4.10. L’action sociale en faveur du personnel
Le tableau ci-après détaille l’évolution, sur la période 1998-2005, de la subvention
versée par le centre hospitalier spécialisé du Jura à l’association socioculturelle et sportive de
l’établissement.
Evolution entre 1998 et 2005 de la subvention versée par le CHS du Jura
à l’association socioculturelle et sportive
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
81 000 F
12 348,37 €
81 000 F
12 348,37 €
102 000 F
15 549,80 €
13 720,41 €
13 796,63 €
14 000 €
14 000 €
14 500 €
L’association organise de nombreuses manifestations sportives, culturelles, des
voyages, le repas des aînés, l’arbre de Noël des enfants du personnel et offre des réductions
sur des entrées cinéma et piscine.
En complément, le personnel bénéficie également des prestations diverses du
CGOS, après paiement d’une cotisation par le CHS pour l’ensemble du personnel.
Il est à noter que, pour pallier la diminution de 30 F par enfant lors du Noël 2000
organisé par le comité de gestion des oeuvres sociales (CGOS), l’association est intervenue et
a donc sollicité une augmentation de sa subvention auprès du centre hospitalier spécialisé.
La chambre constate la complémentarité des prestations d’action sociale réalisées
en faveur du personnel du CHS par l’association socioculturelle et sportive et par le comité de
gestion des oeuvres sociales. Elle note que le centre hospitalier excède ses compétences en
versant une subvention à l’association socioculturelle et sportive pour la réalisation de
prestations relevant du comité de gestion des oeuvres sociales.
5. LES SERVICES ECONOMIQUES
5.1. Les régies d’avances et de recettes
Le centre hospitalier spécialisé du Jura compte six régies de recettes et/ou
d’avances :
-
une régie générale, comportant quatre sous-régies :
o
une sous-régie d’avances des services économiques pour les menues
dépenses (frais d’envoi ou réception de colis par des fournisseurs autres
que les fournisseurs habituels de l’établissement) ;
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51/82
o
une sous-régie de recettes pour la lingerie (vente de chiffons et de marques
tissées) ;
o
une sous-régie de recettes pour les serres de la DNA (ventes de plantes
vertes et de fleurs) ;
o
une sous-régie de recettes pour le salon de coiffure des patients ;
-
une régie d’avances et de recettes pour la banque des malades ;
-
une régie de recettes pour la formation continue, qui encaisse les recettes du
distributeur de boissons ;
-
une régie de recettes « déchets », qui encaisse le produit de la vente d’emballages
pour déchets à risques ;
-
une régie d’avances installée au centre de cure « Les Cizes » de Saint-Lupicin
(petites dépenses) ;
-
une régie d’avances « La Belle Etoile » à Pont-du-Navoy (petites dépenses).
Les sous-régies de recettes rattachées à la régie générale des services économiques
et la régie d’avances et de recettes dénommée « banque des malades » ont fait l’objet de
vérifications spécifiques.
Par arrêté n° 91/03 du 27 juin 1991, modifié par arrêté n° 99/22 du 30 décembre
1999, a été institué une
régie générale
, installée dans la partie hébergeant les services
économiques des bâtiments de l’administration générale du CHS. La sous-régie de recettes de
la lingerie a été instituée par arrêté n° 2001-11 du 15 mars 2001, pour encaisser le produit de
la vente de chiffons et de marques tissées.
Pour les quatre sous-régies rattachées à la régie générale, sont seules autorisées des
encaisses de faible montant (inférieures à 100 euros).
Les sous-régisseurs déposent chaque mois auprès du régisseur général, chacun en
ce qui le concerne, les fonds recueillis et reçoivent en contrepartie un reçu. Il appartient au
régisseur général de récapituler sur un état général destiné au comptable public, les sommes
déposées par les sous-régies au titre de la vente des chiffons et marques tissées, des produits
de la serre et des prestations du salon de coiffure. Le régisseur général a par ailleurs en charge
l’encaissement des sommes destinées à l’achat des repas servis au self restaurant de l’hôpital.
Le fonctionnement des sous-régies n’appelle pas d’observation. Les vérifications
effectuées ont notamment permis de constater l’exactitude des opérations comptables.
La régie d’avances et de recettes dénommée
banque des malades
a été instaurée
par décision du 21 décembre 1992. Elle a pour objet de faciliter le retrait par les patients
hospitalisés au CHS du Jura de petites sommes ainsi que l’encaissement et le dépôt par les
malades entrants de sommes d’argent et de bijoux. Le montant maximum de l’encaisse a été
fixé à 2 200 euros.
La banque des malades est située dans les locaux où sont installés les bureaux de
la gérance de tutelle, c’est-à-dire dans un pavillon isolé de l’administration centrale. La
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régisseuse titulaire occupe ses fonctions à 50 % auprès de la banque des malades et à 50 %
auprès de la gérance de tutelle. La régisseuse suppléante est adjoint administratif à 80 % au
service de la gérance de tutelle.
La banque des malades est ouverte tous les jours de 9 heures à 11 heures et l’après
midi sur rendez-vous. Nonobstant les dispositifs d’alarme et de sécurité successivement mis
en place, l’absence ponctuelle d’un agent de sécurité ou d’infirmiers, en particulier le lundi
matin aux heures d’affluence, est à déplorer, dans la mesure où des incidents affectant le
personnel exclusivement féminin du service ont déjà été signalés.
Chaque jour, en fin de matinée, la régisseuse effectue un pointage des opérations
et rédige ses états de caisse, qui sont remis au vaguemestre de l’hôpital chargé de la liaison
avec le comptable. L’instruction a permis de constater l’exacte correspondance entre les
carnets à souches, les sommes en caisse, les valeurs restant au coffre et les états récapitulatifs.
5.2. La restauration collective
a) Données générales
Le centre hospitalier spécialisé du Jura produit environ 1 000 repas par jour. En
2005, 357 219 repas ont été servis (soit 978 repas par jour, cf. le tableau ci-après).
Repas Servis
Année 2005
Self
56 039
Services actifs
296 095
Repas extérieurs
5085
Total
357 219
Bien que la cuisine centrale, située dans un bâtiment ancien, ait été rénovée au fil
des années, elle ne serait pas encore parfaitement aux normes (ce point est détaillé
infra
).
Le service présente deux spécificités techniques. D’une part, le processus de
gestion de la viande fait intervenir un boucher professionnel, qui assure le découpage de semi-
carcasses dans un laboratoire de découpe spécialisé – sans observation particulière des
services vétérinaires. D’autre part, la tradition autarcique du CHS perdure, dans des
proportions il est vrai limitées, par le fait que la cuisine centrale utilise des produits (légumes
frais et ovins) dont l’hôpital assure directement la production.
La confection des repas est réalisée en liaison avec une diététicienne. Celle-ci
vérifie notamment que la nutrition entérale mixée est réalisée conformément aux guides des
bonnes pratiques du CHS issu de l’audit préparatoire à son accréditation par la Haute autorité
de santé.
D’une manière générale, pour la confection des repas, l’intervention des sous-
traitants est limitée. Les vérifications effectuées mettent en lumière une recherche de qualité
et de variété, avec notamment l’organisation de journées à thèmes (une par mois).
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53/82
b) Le personnel de la cuisine
En 2005, 27 agents assuraient le fonctionnement de la cuisine du CHS. L’analyse
de leur profil – le service compte notamment dix-sept OPQ/OPS et huit contremaîtres et
maîtres ouvriers – fait apparaître un taux d’encadrement élevé (30 %), qui paraît traduire
toutefois l’ancienneté des agents plutôt qu’un choix de gestion.
La production moyenne de chaque agent s’établit à 37 repas par jour. Compte tenu
de l’importance de la gestion transportée et des impératifs diététiques auxquels est soumise la
production de la cuisine, il est difficile d’interpréter ce ratio.
Le personnel suit des formations aux règles de sécurité, mais ces formations ne
font pas, semble-t-il, l’objet de l’évaluation formelle prévue par l’audit interne dont la
chambre a eu communication. Par ailleurs, selon l’établissement, la sécurité du transport des
repas est contrôlée chaque année par la DRIRE et celle des chariots élévateurs vérifiée chaque
année par l’APAVE.
c) Le coût de production des repas
Comme indiqué ci-avant, le CHS du Jura met en oeuvre une comptabilité
analytique embryonnaire. Aussi la connaissance que l’établissement a du coût de production
de ses repas est-elle imparfaite.
Selon les données concernant le « centre de responsabilité 1100 », les dépenses de
la cuisine auraient atteint 1 413 403 euros en 2005, dont 1 239 149 euros au titre des dépenses
de personnel et 174 254 euros au titre des dépenses des groupes 2, 3 et 4. Sur la base de ces
données, le coût moyen des repas produits (plus ou moins 365 000 chaque année) s’élèverait à
3,87 euros.
Ce chiffre correspond à une estimation basse. En effet, la comptabilité analytique
de l’hôpital paraît sous-estimer l’affectation au centre de responsabilité 1100 des charges des
groupes 3 et 4. Selon les données fournies par le CHS lors de l’instruction, les dépenses
imputables à la cuisine, incluant les achats de denrées, auraient en réalité été en 2005 de
l’ordre de 2 M€ (2 000 345,82 euros selon le décompte de l’établissement), de sorte que le
coût moyen d’un repas s’établirait à 5,48 euros - une incertitude demeurant toutefois sur
l’intégration des coûts de transport des repas en liaison froide.
En réponse à l’observation formulée sur ce point par la chambre dans son rapport
d’observations provisoires, le directeur de l’hôpital a reconnu que l’établissement devait
procéder à « un retraitement analytique » pour établir le coût moyen des repas. Il l’estime
pour sa part à 5,22 euros pour 311 302 repas (hors repas self et autres) produits par la cuisine.
Ces imperfections illustrent la nécessité, mentionnée au paragraphe 3.3, dans
laquelle se trouve le centre hospitalier spécialisé du Jura de mettre en place une véritable
comptabilité analytique.
d) La sécurité sanitaire de la cuisine
D’une façon générale, la maîtrise de l’hygiène sanitaire s’est incontestablement
améliorée au cours de la période sous revue mais des progrès restent à réaliser.
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54/82
C’est notamment ce qui ressort de l’analyse des procès-verbaux établis par les
services vétérinaires entre le 3 décembre 2001 et le 13 juin 2006. Ces documents mettent en
lumière un niveau de maîtrise considéré comme satisfaisant et une diminution sur la période
des observations formulées. Demeuraient, en juillet 2006, les recommandations suivantes :
« Au local plonge une insuffisance d’extraction des buées et vapeurs et une
importante condensation sont
observées.
Le décartonnage (opération contaminante) s’effectue dans la chambre froide de
stockage de produits déjà déconditionnés (zone propre).
Les différentes manutentions des préparations prévues pour le self du personnel
ne permettent pas de maintenir les plats chauds à + 63° (poisson à 34°) ».
La chambre prend acte de la réponse du directeur de l’hôpital aux observations
formulées sur ces trois points par la chambre dans son rapport d’observations provisoires :
depuis juillet 2006, le décartonnage est effectué dans un sas, et non plus en chambre froide ;
depuis septembre 2006, la manutention des préparations pour le self est réalisée dans des
conditions permettant la conservation des produits à 63° ou leur placement en cellule de
refroidissement ; le problème de l’extraction des buées dans le local de la plonge n’a pas
encore été réglé mais doit être traité par la mise en place de portes va et vient.
Par ailleurs, le compte rendu de la visite réalisée le 8 juin 1999 par les services
vétérinaires comportait, outre diverses recommandations à tous les stades de la fabrication des
repas, des développements particuliers sur la question de la gestion de l’eau, ainsi que l’a
souligné le CHS lui-même :
«
Le dossier de renouvellement d’agrément est bloqué à la DDASS…, les services
vétérinaires conseillent de raccorder le CHS au réseau public de la ville, sinon il ne validera
pas l’agrément tant que les garanties sanitaires de procédures d’analyses ne seront pas
apportées dans le cadre du maintien et de la sécurité sanitaire sur notre eau. Un problème
bactériologique sur notre eau obligerait les services vétérinaires à faire cesser sur le champ
notre activité de fabrication et de distribution de notre production… il y a urgence à traiter ce
problème ; soit par demande de raccordement au réseau public, soit par procédure de
demande régulière d’analyse d’eau, pour cette deuxième solution aucune opportunité de
dépannage existe... ».
Ce problème spécifique a fait l’objet d’une analyse particulière, dont les résultats
sont retracés plus loin.
e) La procédure d’abattage du cheptel élevé au CHS
L’abattage des ovins élevés au sein du centre hospitalier est réalisé à l’extérieur de
l’établissement. En effet, le CHS ne dispose pas d’un laboratoire d’abattage présentant les
normes sanitaires requises par la réglementation communautaire.
La procédure mise en oeuvre garantit la traçabilité des produits. Sur commande de
la boucherie du centre hospitalier, les agneaux sont retirés vivants de la bergerie du CHS par
une entreprise, qui en assure en tant que prestataire le transport à l’abattoir de Beaune, en
Côte d’Or (l’abattoir de Dole est fermé depuis le 31 août 1991). Les animaux sont identifiés
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55/82
au moyen de boucles réglementaires portant les lettres FR (origine France), les numéros du
cheptel et d’ordre ; ils sont marqués d’un code à la peinture. Les différents lots d’animaux
sont séparés par des cloisons à l’intérieur de la bétaillère. Un document de circulation
accompagne le transport. La livraison des carcasses est accompagnée d’un ticket de pesée
fiscale permettant, entre autres éléments d’information, de connaître le poids exact de chaque
animal.
En 2005, neuf transports ont été réalisés pour l’abattage de 135 moutons. Le coût
du transport et de l’abattage des animaux s’établit à environ 135 euros par agneau – soit un
coût au kilo de 7,67 euros (pour 18 kilos de viande par animal).
Au total, si les modalités sanitaires d’abattage des animaux n’appellent pas
d’observation, est posée la question de l’intérêt économique d’une activité dont les coûts
totaux (coûts de l’élevage
stricto sensu
, supporté en partie par la dotation non affectée,
auxquels s’ajoutent les coûts de transport et d’abattage des animaux) s’établissent à un niveau
élevé.
5.3. La gestion de l’eau potable
Depuis le début des années 1950, le centre hospitalier spécialisé du Jura exploite
une station de captage pour son alimentation en eau potable. Cette installation se trouve à
proximité d’une station du même type, exploitée par le syndicat intercommunal des eaux de la
région de Dole. Les deux équipements sont situés sur des terrains appartenant à l’hôpital.
a) L’instauration des périmètres de protection des puits de captage du CHS et du syndicat
intercommunal des eaux de la région de Dole
La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau a inséré à l’article L. 20 du code de la
santé publique une disposition aux termes de laquelle,
« si un point de prélèvement, un
ouvrage ou un réservoir, existant à la date de publication de la loi n° 64-1245 du
16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur
pollution, ne bénéficie pas d'une protection naturelle permettant efficacement d'assurer la
qualité des eaux, des périmètres de protection sont déterminés par déclaration d'utilité
publique »
dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la loi. Les conditions dans
lesquelles ce dispositif a été mis en oeuvre appellent trois observations.
En premier lieu, le CHS du Jura s’est conformé tardivement à l’obligation fixée
par l’article L. 20 du code de la santé publique. Ce n’est que le 15 juin 1995, plus de trois ans
après la promulgation de la loi sur l’eau, que le conseil d’administration de l’établissement a
autorisé l’ouverture de l’enquête en vue de la déclaration d’utilité publique des prélèvements
et des périmètres de captage de son puits, ainsi que la désignation d’un expert hydrogéologue,
et décidé de conduire à son terme la procédure de mise en conformité des périmètres de
protection du captage et de dégager les crédits à cet effet.
Il a fallu attendre quatre années supplémentaires pour que le CHS dispose d’un
rapport hydrogéologique concernant la protection du puits de l’hôpital : le dossier
correspondant, réalisé pour le compte du CHS à la demande de la direction départementale
des affaires sanitaires et sociales du Jura, a été produit le 15 juillet 1999.
Dans ces conditions, l’arrêté préfectoral autorisant le centre hospitalier spécialisé
du Jura à poursuivre l’exploitation de son puits et à instaurer les périmètres de protection
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prévus par la loi du 3 janvier 1992 n’a pu être produit que le 3 janvier 2000, trois ans après
l’échéance fixée par ce texte.
En second lieu, la mise en oeuvre des dispositions susmentionnées de
l’article L. 20 du code de la santé publique a obligé le centre hospitalier et le syndicat
intercommunal des eaux de la région de Dole à clarifier les conditions dans lesquelles ce
dernier exploitait un puits de captage sur un terrain appartenant à l’hôpital. Cependant, la
gestion de ce dossier n’a pas été réalisée avec toute la rigueur nécessaire : la cession par
l’hôpital de la parcelle sur laquelle est installée la station de pompage du syndicat a souffert
d’approximations qui ont suscité une irrégularité.
Le 30 septembre 2002, le service des domaines (direction des services fiscaux du
Jura) a émis un avis dans lequel il a estimé à 8 200 euros la valeur du terrain, d’une superficie
de 4 hectares, 43 ares et 53 centiares, soit 19 centimes le mètre carré.
En réalité, la superficie de la parcelle appartenant à l’hôpital, occupée par le
syndicat intercommunal pour les besoins de sa station de captage, était de 1 hectare, 43 ares et
53 centiares.
Les conséquences de cette première erreur n’ont pas été correctement
appréhendées. En effet, lorsque neuf mois plus tard, dans sa séance du 26 juin 2003, le conseil
d’administration du CHS a autorisé le directeur à procéder à la cession, la superficie de la
parcelle a été correctement évaluée, mais le prix proposé par le service des domaines n’a pas
été révisé à due proportion : il a été maintenu à 8 200 euros -
« sur une base de 0,19 euros par
centiare »
qui, rapprochée de la superficie du terrain cédé (1 hectare, 43 ares et 53 centiares),
était pourtant manifestement erronée.
Sans doute cette seconde erreur a-t-elle ensuite été détectée puisque, deux ans et
demi plus tard, par acte notarié du 25 novembre 2005, le centre hospitalier spécialisé du Jura
et le syndicat intercommunal des eaux de la région de Dole sont finalement convenus de la
vente du terrain – pour sa superficie exacte – au prix de 2 727,07 euros, soit
grosso modo
un
prix au mètre carré conforme à l’estimation initiale du service des domaines.
Il reste que cette succession d’approximations a eu pour conséquence que la
cession du terrain a été réalisée dans des conditions irrégulières : en effet, le conseil
d’administration n’a pas été saisi pour autoriser la vente au prix finalement consenti
(2 707 euros au lieu de 8 200 euros). Au moins formellement, ont donc été violées les
dispositions de l’article L. 6143-1 du code de la santé publique, aux termes desquelles le
conseil d’administration délibère sur
« les acquisitions, aliénations, échanges d’immeubles et
leur affectation »
.
La chambre observe par ailleurs que, jusqu’à ce qu’intervienne la cession du
terrain, en 2005, c’est en l’absence de toute convention que le syndicat intercommunal des
eaux de Dole a exploité un captage situé sur le domaine agricole de l’hôpital.
En troisième lieu, la mise en oeuvre par le syndicat intercommunal des eaux de la
région de Dole de périmètres de protection autour de son puits de captage l’a conduit à verser
tardivement un dédommagement au centre hospitalier.
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L’arrêté, en date du 15 mars 2001, par lequel le préfet du Jura a autorisé le
syndicat intercommunal à poursuivre l’exploitation de son puits de captage et à instaurer les
périmètres de protection prévus par la loi sur l’eau, a également prévu, en son article 4, que
l’établissement public indemniserait les propriétaires et exploitants des terrains situés à
l’intérieur de ces périmètres
« de tout dommage qu’ils
[pourraient]
prouver leur avoir été
causés par
[leur]
instauration »
.
Le centre hospitalier spécialisé du Jura étant propriétaire et exploitant agricole de
3 hectares et 70 ares de terrains situés à l’intérieur des périmètres de protection du puits de
captage du syndicat, les deux établissements publics sont convenus, par convention du
30 juillet 2003, que le second verserait au premier une indemnité, non productive d’intérêt,
d’un montant de 3 064,75 euros, correspondant aux pertes d’exploitation subies par l’hôpital
durant la période transitoire de réadaptation de son exploitation agricole. Il a été convenu que
cette phase transitoire s’achèverait fin 2007 et que cette échéance passée, le syndicat
intercommunal serait quitte de toute indemnisation.
La convention du 30 juillet 2003 a été signée après que, dans sa séance du
26 juin 2003, le conseil d’administration du CHS a autorisé le directeur à accepter un
dédommagement de 3 064,75 euros. Sur le plan de la régularité, la procédure suivie n’appelle
donc pas de commentaire.
En réponse à l’observation formulée sur ce point par la chambre dans son rapport
d’observations provisoires, le directeur de l’hôpital a souligné que la période écoulée entre
l’établissement du protocole d’accord, le 15 septembre 2003, et le règlement effectif du
dédommagement, le 25 novembre 2005, a résulté des délais pris par le notaire du CHS du Jura
pour établir les actes nécessaires. La chambre prend acte de ces explications complémentaires.
b) La qualité des eaux captées par le CHS
Le décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 relatif à la qualité des eaux
destinées à la consommation humaine à l’exclusion des eaux minérales naturelles a transposé
en droit français la directive européenne 98/83/CE du 3 novembre 1998. Ce texte est entré en
vigueur dès sa publication, le 22 décembre 2001. En revanche, ses annexes relatives aux
valeurs paramétriques n’ont été mises en oeuvre qu’à compter du 25 décembre 2003.
Les analyses d’eau réalisées dans ce cadre au centre hospitalier du Jura ont mis en
lumière quelques incidents notamment, le 29 octobre 2004, à la sortie de la station de
pompage et à l’hôpital (analyse D1 turbidité, entérocoques et bactéries diverses : pollution
accidentelle) et le 16 août 2005, à l’hôpital (présence de plomb, en raison de la subsistance
d’une canalisation en plomb). Il est à noter que la canalisation à l’origine de l’incident
constaté le 16 août 2005 a été remplacée. En revanche, une analyse réalisée le 29 août 2006 a
montré que la référence de qualité de l’eau captée par le CHS n’était toujours pas satisfaite
pour la turbidité.
D’une façon générale, le tableau, reproduit ci-après, fourni par le directeur du
CHS, en réponse aux observations provisoires de la chambre, fait apparaître qu’au cours de la
période 1998-2005, le taux d’analyses conformes s’est établi entre 80 et 100 % suivant les
années.
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Année
Nombre
d’analyses
effectuées
Nombre
d’analyses
conformes
Nombre
d’analyses
non-conformes
Taux de
conformité
(%)
1998
8
8
0
100
1999
13
13
0
100
2000
8
8
0
100
2001
12
12
0
100
2002
13
13
0
100
2003
12
12
0
100
2004
12
10
2
80
2005
15
14
1
93
Total
93
90
3
97
Source : réponse au ROP, CHS St Ylie.
5.4. Le contrat de chauffage et de cogénération
a) Eléments historiques
A la fin des années 1980, s’est posée la question d’un renouvellement des
installations de chauffage du centre hospitalier spécialisé du Jura. Après quatre ans et demi de
réflexions, le conseil d’administration de l’établissement a décidé de les raccorder au réseau
de chaleur urbain de la ville de Dole, qui desservait déjà le centre hospitalier général (hôpital
Pasteur) et faisait l’objet d’une délégation de service public (affermage) conclue par la
commune et la société de chauffe, de combustibles, de réparations et d’appareillages
mécaniques (Soccram), sise à Clichy (Hauts-de-Seine).
De la délibération correspondante, en date du 25 octobre 1994, il ressort que la
centrale thermique, ses 18 sous-stations et son réseau de distribution d’eau chaude et de
chauffage, d’une longueur totale d’environ 7 kilomètres, était une installation globalement
obsolète, dont la mise en conformité était urgente – elle devait intervenir avant la fin de
l’année 1995 et l’établissement devait
« rendre compte de la décision prise avant le
31 décembre 1994 »
.
Selon la délibération, le montant total des travaux nécessaires à la mise en
conformité, estimé entre 7 et 8 millions de francs, représentait une dépense
« supérieure
[aux]
moyens »
de l’établissement.
Le conseil d’administration a jugé préférable de saisir
« une opportunité, qui
[était]
celle de se raccorder au réseau de chaleur urbain de la ville de Dole »
et, à ce titre, de
« passer des conventions avec les parties prenantes et l’entreprise fermière »
.
L’opération devait permettre de réaffecter dans les services médicaux trois des
huit agents chargés du fonctionnement des installations ; les cinq autres devaient continuer à
exercer les mêmes fonctions, au sein du CHS pour trois d’entre eux, pour le compte du
délégataire pour les deux derniers. Elle s’est officiellement accompagnée de la cession par
l’hôpital à l’entreprise de trois chaudières, pour un montant de 700 000 francs (environ
106 700 euros).
Sur le plan juridique, le montage retenu a consisté, d’une part, en la conclusion, le
6 avril 1995, avec effet à compter du 15 septembre 1995, d’une police d’abonnement avec la
société fermière et, d’autre part, en la signature d’une convention tripartite entre la ville de
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Dole, la Soccram et le centre hospitalier, prévoyant la rétrocession du réseau primaire
traversant le domaine du CHS.
Il est à noter que le raccordement du centre hospitaliser spécialisé du Jura au
réseau de chaleur urbain de la ville de Dole a eu pour conséquence, en 1995, une prolongation
de neuf années de la convention de délégation de service public qui avait été conclue en 1967
par la commune et la Soccram et était entrée en vigueur, pour trente ans, en 1971 : par un
avenant n° 11, en date du 6 mars 1995, l’échéance du contrat d’affermage, initialement fixée à
2001, a été reportée à 2010.
La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la
transparence de la vie économique et des procédures publiques dispose, en son article 40, que
les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée. La loi
précise qu’une délégation de service public ne peut être prolongée que :
-
pour des motifs d’intérêt général ; dans ce cas la durée de la prolongation ne peut
excéder un an ;
-
lorsque le délégataire est contraint, pour la bonne exécution du service public ou
l'extension de son champ géographique et à la demande du délégant, de réaliser des
travaux non prévus au contrat initial, de nature à modifier l'économie générale de
la délégation et qui ne pourraient être amortis pendant la durée de la convention
restant à courir que par une augmentation de prix manifestement excessive.
C’est au titre de la seconde de ces exceptions (extension du champ géographique
de la délégation) que la prolongation de neuf années paraît avoir été mise en oeuvre.
b) La gestion du dispositif au cours de la période sous revue
En se contentant de signer, le 6 avril 1995, avec effet à compter du
15 septembre 1995, une police d’abonnement avec la société chargée de la gestion en
affermage du chauffage urbain de la commune de Dole, le centre hospitalier spécialisé du Jura
s’est privé des garanties que lui aurait offertes la conclusion d’une délégation de service
public, par laquelle il aurait confié directement, et non par l’intermédiaire de la commune, à la
Soccram ou à une autre société spécialisée, la gestion de ses installations de chauffage.
Ce choix a eu pour conséquence que l’établissement s’est trouvé exclu des
négociations entre la ville de Dole et la société fermière ayant conduit à la conclusion,
notamment au cours de la période sous revue, de divers avenants à la convention de
délégation de service public associant ces deux partenaires. Certes, les avenants au contrat
d’affermage signé en 1967 par la ville ont trouvé une traduction dans des avenants au
« traité
d’abonnement »
conclu en 1995 par l’hôpital, mais seuls les premiers ont été négociés par la
ville avec la société fermière.
Ce point ressort sans ambiguïté de l’article 1
er
de l’avenant n° 16
« reprenant
l’ensemble des dispositions du traité d’abonnement d’origine et ses avenants ultérieurs »
,
dont les points 1.3 et 1.4 précisent, d’une part, que
« la présente police est conforme à la
délégation de service public de production, de transport et de distribution de chaleur du
Quartier des Mesnils Pasteur et de ses extensions ultérieures, à son cahier des charges et à
leurs avenants successifs »
et, d’autre part, que
« lors de la passation d’un avenant à ladite
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60/82
délégation, les dispositions concernant les abonnés font l’objet d’un avenant au traité
d’abonnement qui leur est transmis par le délégataire, pour leur information, et leur sont
applicables dès la date de prise d’effet telle que précisée à l’avenant à la délégation
2
»
.
Le tableau ci-après détaille le processus ayant conduit le centre hospitalier
spécialisé du Jura à signer, pour le raccordement de ses installations de chauffage au réseau de
chaleur urbain de la ville de Dole, une police d’abonnement avec la société Soccram et
énumère les avenants à cette police conclus depuis lors.
Les principales étapes du raccordement des installations de chauffage du CHS du Jura
au réseau de chaleur urbain de la ville de Dole
DATES DE
SIGNATURE
LIENS CONTRACTUELS
OBJET / OBSERVATIONS
25/10/1994
Délibération par laquelle le conseil
d’administration du CHS
a décidé le
raccordement au réseau géré par la
Soccram
Décision de principe pour le CHS
06/03/1995
Avenant n° 11 au contrat d’affermage entre
la ville de Dole et la
Soccram
, définissant
les modalités de raccordement des
installations du CHS au réseau de chaleur
urbain de la ville de Dole et prolongeant de
neuf années la durée de la DSP
Avenant indispensable juridiquement
entre le délégant et le délégataire
mais ne liant pas directement le
CHS, qui le sera dans le cadre d’un
traité d’abonnement qualifiable de
police d’abonnement
06/04/1995
Signature du « traité d’abonnement »
(police d’abonnement)
Contrat socle liant le CHS à la
société fermière, avec effet au
15 septembre 1995
15/09/1995
Avenant particulier n° 1 aux conditions
générales de la police d’abonnement
Remboursement des emprunts
16/12/2002
Avenant particulier n° 2 aux conditions
générales de la police d’abonnement
Paiement comptant et anticipé du
solde dû au titre du droit à
raccordement (remboursement
anticipé de deux emprunts)
01/03/2004
Avenant particulier n° 3 aux conditions
générales de la police d’abonnement
Démolition de bâtiments (Mimosas-
anciennes Acanthes Croix Marine)
04/06/1997
Avenant général n° 11/12 introduisant dans
toutes les polices d’abonnement les
dispositions convenues entre la ville de Dole
et la société
Soccram
par l’avenant n° 12 au
cahier des charges annexé à la convention
d’affermage
Mise en service des installations bois
et conditions tarifaires en découlant
09/04/1998
Avenant général n° 13 introduisant dans
toutes les polices d’abonnement les
dispositions convenues entre la ville de Dole
et la société
Soccram
par l’avenant n° 13 au
cahier des charges annexé à la convention
d’affermage
Mise en service des installations de
cogénération et conditions tarifaires
en découlant
2
C’est la chambre qui souligne.
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DATES DE
SIGNATURE
LIENS CONTRACTUELS
OBJET / OBSERVATIONS
01/02/2005
Avenant n° 16 reprenant l’ensemble des
dispositions du traité d’abonnement d’origine
et ses avenants ultérieurs
Traité d’abonnement revu dans son
ensemble avec date d’effet au
01/01/2003 :
document contractuel
socle actuellement en vigueur
02/05/2005
Avenant n° 17 au traité d’abonnement
Prise en compte de la démolition de
bâtiments
Nouvelle répartition des résultats de
la cogénération
Nouvel indice de la révision des
tarifs
Parmi les avenants à la police d’abonnement, plusieurs ont retranscrit des
avenants à la convention de délégation de service public qui ont eu des conséquences lourdes
sur les modalités de gestion des installations de chauffage du CHS. C’est le cas, au cours de la
période sous revue, de l’avenant général n° 13, qui a introduit dans toutes les polices
d’abonnement (et donc, notamment, dans la police signée par le CHS) les dispositions
convenues entre la ville de Dole et la société Soccram par l’avenant n° 13 au cahier des
charges annexé à la convention d’affermage.
Saisie par le préfet du Jura sur le fondement de l’article L. 234-1 du code des
juridictions financières, la chambre régionale des comptes de Franche-Comté a, le 10 août
1999, rendu un avis sur la convention de délégation de service public de production, de
transport et de distribution de chaleur du quartier Les Mesnils Pasteur et sur ses avenants.
S’agissant de l’avenant n° 13, conclu le 17 février 1998 afin de définir les
modalités de financement et de réalisation d’une installation de cogénération au sein de la
centrale thermique des Mesnils Pasteur et d’adapter en conséquence la structure tarifaire
applicable à l’ensemble des abonnés, la chambre a considéré que
« l’introduction de la
cogénération
[modifiait]
trop profondément la délégation pour faire partie des travaux
susceptibles d’être réalisés dans le cadre du contrat initial passé par la ville de Dole pour la
production, le transport et la distribution de chaleur dans le quartier des Mesnils Pasteur »
et
qu’elle
« aurait dû donner lieu à une nouvelle mise en concurrence suivie de la réalisation
des travaux sous maîtrise d’ouvrage publique ou privée, selon le montage choisi »
.
Le constat formulé à l’époque à propos de la convention de délégation de service
public considérée dans sa globalité s’applique dans les mêmes termes, notamment, à la
convention en tant qu’elle concerne la gestion des installations de chauffage du centre
hospitalier spécialisé du Jura. Aussi, l’intérêt du CHS était que la commune mette en oeuvre la
nouvelle mise en concurrence proposée par la chambre : un tel scénario lui aurait offert
l’occasion de rompre ses relations contractuelles avec la Soccram avant, le cas échéant, de
réaliser une véritable délégation de la gestion de ses installations de chauffage.
En effet, l’examen de l’avenant n° 16, signé le 1
er
février 2005 avec date d’effet
au 1
er
janvier 2003, qui a « remis à plat » l’ensemble des dispositions du traité d’abonnement
d’origine et ses avenants ultérieurs, confirme que, sous le couvert d’une police d’abonnement,
le centre hospitalier spécialisé du Jura a, en réalité, conclu
de facto
avec la société Soccram
une délégation de service public pour la gestion de ses installations de chauffage, en
s’exonérant toutefois des obligations et en se privant des garanties prévues par les articles
L. 1411-1 à L. 1411-18 et R. 1411-1 à R. 1411-8 du code général des collectivités territoriales
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relatifs aux délégations de service public, puisque le CHS s’est trouvé exclu des négociations
sur la délégation de service public qui ont associé la commune de Dole et la société Soccram.
En réponse aux observations sur l’ensemble de ce dispositif formulées par la
chambre dans son rapport d’observations provisoires, la société fermière a appelé l’attention
de la chambre sur le fait que «
le principe de spécialité auquel sont soumis tous les
établissements publics, combiné aux critères de définition de la délégation de service public,
empêche un établissement public hospitalier de conclure une délégation de service public sur
une activité qui n’est qu’un accessoire à sa mission et ne constitue pas, en soi, un service
public délégable
». La société Soccram considère que l’exécution du service public hospitalier
induit la fourniture de chaleur et d’eau chaude sanitaire, de sorte que, selon elle, cette activité
ne peut donner lieu à une délégation de service public. Elle note qu’en revanche, le CHS
aurait pu décider de faire exploiter ses installations de chauffage par un tiers, dans le cadre
d’un marché public.
Sans se prononcer sur le bien fondé technique de cet argumentaire, la chambre
croit utile d’en souligner le caractère paradoxal : en effet, même si l’entreprise conteste
également cet élément de l’analyse de la chambre, en faisant le choix « d’émarger » à une
convention de délégation de service public conclue par la commune de Dole avec la société
Soccram, le CHS du Jura a bien, en réalité, délégué la gestion de ses installations de
chauffage.
La chambre souligne que le point essentiel de sa critique porte sur la décision
prise par le centre hospitalier de ne pas négocier directement le contrat qui a été conclu pour
la gestion par un tiers de ces équipements. A cet égard, l’argument apporté en réponse à ses
observations provisoires par le directeur de l’hôpital, selon lequel «
la cogénération mise en
oeuvre par la ville de Dole n’aurait pas été aussi intéressante sans la participation du CHS du
Jura à cette opération
» n’est pas recevable. Il est compréhensible que l’établissement ait
souhaité mutualiser ses investissements pour, notamment, réaliser des économies d’échelle,
mais il devait le faire dans un cadre qui lui permette de défendre directement et
prioritairement ses intérêts propres.
La chambre souligne que, dans l’hypothèse où la dénonciation de la police
d’abonnement qu’il a souscrite en 1995 ne pourrait être réalisée d’ici là, le centre hospitalier
spécialisé du Jura devra impérativement mettre à profit l’arrivée à échéance, en 2010, de la
convention de délégation de service public associant la ville de Dole et la société Soccram,
pour sortir du dispositif actuellement en vigueur et, soit reprendre à son compte la gestion des
installations de chauffage, soit la déléguer à un tiers dans le cadre d’une convention de
délégation de service public négociée et signée par ses soins dans le cadre légal et
réglementaire ci-dessus mentionné, soit négocier et conclure un marché public.
La chambre prend acte de l’engagement pris sur ce point fondamental par le
directeur, qui a indiqué dans sa réponse : «
le CHS du Jura prend bonne note des
recommandations [de la chambre] quant à l’intérêt de réétudier l’opportunité en 2010 de
remettre à plat le contrat en cours avec la ville de Dole et de mettre en concurrence la
fourniture d’énergies (chauffage et eau chaude sanitaire) via un appel d’offres ».
Elle souligne qu’avant même cette échéance, il convient que le CHS clarifie sa
situation vis-à-vis de la commune de Dole. Il n’apparaît pas acceptable, en effet, que
l’établissement soit partie prenante dans cette opération sur la justification qu’à défaut de sa
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63/82
participation, «
la cogénération mise en oeuvre par la ville de Dole n’aurait pas été aussi
intéressante
».
c) Le remboursement anticipé d’emprunt réalisé en 2003
L’avenant particulier n° 1 aux conditions générales de la police d’abonnement,
signé le 15 septembre 1995, a défini les conditions dans lesquelles le centre hospitalier
spécialisé du Jura assurerait l’amortissement de deux emprunts souscrits par la société
fermière pour les travaux de raccordement des installations de chauffage de l’établissement au
réseau de chaleur urbain de la ville de Dole, soumis à une TVA de 5,5 %, et pour le rachat des
chaudières, soumis à une TVA au taux normal.
Par courrier du 30 octobre 2002, le CHS a demandé la dénonciation de cet avenant
et, en conséquence, l’arrêt de la facturation, dénommée « P4DR », correspondant à
l’amortissement des deux emprunts.
Par courrier du 22 novembre 2002, à en-tête d’une entreprise dénommée Macle, la
société Soccram a signifié son accord pour interrompre la facturation du P4DR et précisé les
conditions dans lesquelles le remboursement anticipé des deux prêts serait facturé au CHS,
sous la forme d’un droit de raccordement au comptant, égal à la somme du capital à
rembourser et des indemnités de remboursement anticipé.
Un avenant particulier n° 2 aux conditions générales de la police d’abonnement,
signé le 16 décembre 2002, a concrétisé l’accord entre les deux parties. Il a prévu notamment,
d’une part, que la société Macle procéderait au remboursement par anticipation des deux
emprunts, à effet du 27 février 2003, et facturerait directement au CHS le droit de
raccordement et, d’autre part, qu’à compter du 28 février 2003, le « P4DR » ne serait plus
facturé à l’hôpital.
Le montant du capital à rembourser a été fixé à 993 316,65 euros hors taxes
(1 058 982,37 euros TTC), dont 915 066,24 euros hors taxes (965 394,88 euros TTC) au titre
de l’emprunt relatif aux travaux de raccordement et 78 250,41 euros hors taxes
(93 587,49 euros TTC) au titre de l’emprunt relatif au rachat des chaudières.
Le
montant
des
indemnités
de
remboursement
anticipé
a
été
fixé
à
139 728,75 euros hors taxes (148 313,15 euros TTC), dont 133 350,56 euros hors taxes
(140 684,84 euros TTC) au titre de l’emprunt relatif aux travaux de raccordement et
6 378,19 euros hors taxes (7 628,32 euros TTC) au titre de l’emprunt relatif au rachat des
chaudières.
Le
montant
total
du
droit
de
raccordement
s’est
donc
établi
à
1 207 295,52 euros TTC. Cette somme a été payée à la société Macle, sur le fondement de
deux factures n° 298 et 299 émises le 10 janvier 2003 pour des montants respectifs de
1 050 982,37 euros TTC et
136 271,53 euros TTC et d’une facture n° 30 émise le 10 février
2003 pour un montant de 12 041,62 euros, par mandats des 30 janvier (1 195 253,90 euros) et
20 février 2003 (12 041,62 euros).
Le centre hospitalier ayant financé le versement du droit de raccordement par un
emprunt de 1 200 000 euros, l’opération s’est traduite par un transfert d’emprunt de la société
fermière à l’établissement public. Tel était bien son objet, justifié, selon les explications du
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64/82
CHS du Jura ci-après reproduites, par le souci que l’hôpital cesse de payer la TVA sur les
prestations versées à la société fermière au titre de l’amortissement des deux emprunts
initiaux :
« Le compte 266 a été abondé en 2003 de 1 207 295 € en vue de rembourser les
frais induits par le règlement anticipé de l’emprunt souscrit par la société Soccram auprès de
la société Macle. Un emprunt de 1 200 000 € a été contracté auprès de la caisse d’épargne
(durée 14 ans, taux 4,58 %) suite à la décision prise en conseil d’administration lors de sa
séance du 8 novembre 2002 (délibération 2002/45 ; travaux de raccordement réseaux
chauffage) pour palier la dépense précitée.
L’objectif de cette opération consistait à éviter de payer sous forme de prestation de service
soumise à TVA (donc renchérie du montant de la TVA), le remboursement de l’emprunt
contracté par la Soccram - fournisseur du chauffage urbain – pour les travaux de
raccordement du centre au réseau urbain. Il est précisé que la tuyauterie court de l’enceinte
du centre vers l’usine. Il convient de préciser aussi que la Soccram facturait au CHS dans
l’enveloppe des frais de chauffage cette dépense ; c'est-à-dire que la Soccram avait contracté
des emprunts nécessaires qu’elle récupérait auprès de ses clients dont le CHS, sous forme de
prestation de service de chauffage, donc le CHS payait de la TVA
[ce qui était]
logique pour
les prestations de service proprement dites, moins logique pour les dépenses de structure
(investissement).
La
réflexion commune avec le Trésorier Principal s’était accordée sur ceci ; deux solutions
alternatives sur la base de l’instruction M21 pour intégration de l’emprunt dans le
patrimoine de l’Etablissement Public de Santé ;
-
Mandat à l’article 266 « autres formes de participation » et titre de recettes à
l’article 164 « emprunts auprès des établissements de crédit.
-
Possibilité de négocier éventuellement une soulte soit en faveur, soit en défaveur
du centre, selon le tarif sur lequel on se serait mis d’accord. Dans l’avenir,
possibilité d’amortir selon le mode et selon la durée – comprise entre le minimum
et le maximum prévus par l’instruction M21 déterminés par l’ordonnateur.
L’idée de la soulte a été abandonnée, on voit mal comment évaluer ce bien précis. Le CHS du
Jura a choisi de ne pas alourdir les charges ultérieures de gestion par le coût de
l’amortissement. En effet, cette opération avait pour objectif une diminution des charges
courantes de l’établissement et non un renchérissement de ces charges. L’établissement a
renoncé à une imputation en compte 21 »
.
La mise en oeuvre de cette opération a eu pour conséquence une diminution, à
compter de la saison 2003/2004, des prestations payées par le centre hospitalier spécialisé du
Jura à la société Soccram au titre de sa police d’abonnement. Comme le montre le tableau ci-
après, cette évolution est intervenue après que, en dépit de la mise en place de la cogénération,
la facturation du prestataire ait augmenté de plus de 13 % entre la saison 1999/2000
(401 188 euros) et la saison 2001/2002 (453 668 euros).
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Evolution sur la période 1999-2005 des prestations payées dans le cadre de la police
d’abonnement souscrite en 1995 par le CHS du Jura auprès de la société Soccram
SAISON DE CHAUFFE (1
er
juillet-30 juin)
TOTAL/FACTURES (en euros)
1999/2000
401 188
2000/2001
423 445
2001/2002
453 668
2002/2003
412 946
2003/2004
350 042
2004/2005
326 969
Source CHS
La traduction comptable de l’opération de transfert d’emprunt n’a pas été réalisée
de façon satisfaisante. En effet, le versement du droit de raccordement, pour un montant de
1 207 295,52 euros, ne correspond pas à une participation mais à une charge du centre
hospitalier. Son intégration à l’actif de l’établissement,
via
une imputation à un compte de
bilan, apparaît injustifiée.
Il est à noter par ailleurs que, dans l’hypothèse où le centre hospitalier aurait mis
en oeuvre un schéma normal d’affermage de la gestion de ses installations de chauffage à un
tiers, il ne se serait pas trouvé confronté à la difficulté qu’il a tenté de régler par le transfert
d’emprunt : dans un tel schéma, en effet, l’hôpital aurait d’emblée financé directement, le cas
échéant par l’emprunt, les travaux de raccordement.
En troisième lieu, le fondement juridique de l’intervention de la société Macle
n’apparaît pas clairement. Dans la mesure où le centre hospitalier est contractuellement un
abonné de la Soccram et dès lors que cette entreprise paraît avoir contracté les emprunts
nécessaires pour financer les travaux de raccordement et l’acquisition des chaudières, la
logique aurait voulu que l’établissement remboursât la société Soccram plutôt que l’entreprise
Macle. Certes, dans son avis susmentionné du 10 août 1999 sur la convention de délégation de
service public de production, de transport et de distribution de chaleur du quartier Les Mesnils
Pasteur, la chambre régionale des comptes a noté que, par un avenant n° 8 en date du
23 janvier 1987, le fermier avait délégué sa mission de maîtrise d’ouvrage à la société Macle.
Mais il ne semble pas que cet avenant ait été retranscrit dans le « traité d’abonnement » signé
par le centre hospitalier.
Enfin, il semble que, contrairement à ce qui avait été annoncé lorsque a été prise,
à la fin de l’année 1994, la décision de raccorder au réseau de chaleur urbain de la ville de
Dole les installations de chauffage du centre hospitalier spécialisé du Jura, l’établissement
n’ait pas tiré de la cession de trois chaudières à la société fermière la somme de
700 000 francs (106 700 euros) : le montage ci-dessus détaillé fait apparaître qu’en réalité,
l’entreprise aurait facturé à l’abonné le coût de l’emprunt qu’elle a alors souscrit pour lui
racheter ces équipements.
En réponse aux observations formulées sur ces différents points par la chambre
dans son rapport d’observations provisoires, la société Soccram a indiqué que la convention
de délégation de service public de chauffage urbain conclue avec la ville de Dole faisait
apparaître que cette dernière avait accepté que le délégataire confie la maîtrise d’ouvrage des
travaux d’extension des ouvrages du service à (notamment) la société Macle, de sorte qu’en
qualité de maître d’ouvrage, celle-ci a procédé au financement et à la réalisation de certains
travaux, dont ceux de raccordement du CHS ; la Soccram souligne que, dans ces conditions,
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66/82
elle s’est contentée de percevoir, au nom et pour le compte de Macle, les termes financiers
relatifs au remboursement des emprunts souscrits par cette dernière ; sa réponse fait enfin
apparaître que
« ce schéma de financement précisant l’intervention de Macle, ainsi que le
modèle de police d’abonnement [ont été] intégrés dans la convention de délégation de service
public
». La chambre prend acte de ces explications mais note que l’entreprise ne conteste pas
que le CHS du Jura s’est vu facturer le coût de l’emprunt souscrit pour le rachat des
chaudières.
5.5. La gestion de certains marchés
Au cours de la période sous revue, le centre hospitalier spécialisé du Jura a
entrepris de nombreux travaux qui, en fonction de leur importance, l’ont conduit à passer des
marchés.
Appellent des observations les conditions de passation et d’exécution de deux
marchés conclus pour la réalisation de deux opérations :
-
le remplacement de l’application informatique de gestion administrative des
patients ;
-
le remplacement des réseaux de chauffage, d’eau et d’assainissement du CHS.
a) Le remplacement de l’application informatique de gestion administrative des patients
Le 8 août 2000, le centre hospitalier spécialisé du Jura a conclu avec la société
Setec Santé un marché pour le remplacement de l’application informatique de gestion
administrative des patients. La société retenue avait déjà mis en place, sous licence CPAGE
V2, le système informatique de gestion économique et financière de l’établissement.
Le marché a été signé après réalisation d’un appel d’offres, en application des
articles 295 à 298 du code des marchés publics, dans sa version en vigueur à l’époque. Il
comprenait quatre lots, concernant l’acquisition des licences des logiciels de gestion
administrative des patients (lot n° 1), l’acquisition de la licence du logiciel de base de données
(lot n° 2), la conduite du projet, l’installation et l’assistance au démarrage de l’application et
l’assistance à la reprise des données (lot n° 3), la formation des utilisateurs (lors n° 4).
Le marché a été conclu pour un montant total de 696 037,63 francs
(106 110,25 euros) hors taxes, soit 832 461 francs (126 907,86 euros) TTC, selon le détail
figurant dans le tableau ci-après.
Répartition entre lots des prestations prévues par le marché conclu par le CHS pour le
remplacement de l’application informatique de gestion administrative des patients
Lots
Montant HT (en francs)
Montant TTC (en francs)
Lot n° 1
116 086
138 839
Lot n° 2
15 952
19 078
Lot n° 3
426 000
509 496
Lot n° 4
138 000
165 048
Total
696 038
832 461
Source : marché du 8 août 2000
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67/82
Selon l’article 8 du cahier des clauses administratives particulières, l’ensemble des
fournitures et des prestations prévues devait être réalisé dans un délai de six mois à partir de la
date de notification du marché, intervenue par courrier du directeur du CHS en date du
25 août 2000.
L’instruction a montré qu’à la date du 31 juillet 2001, soit plus de cinq mois après
l’échéance fixée par le contrat (25 février 2001), seuls les lots n° 1 et 2 – consistant en
l’acquisition des licences – avaient été intégralement réalisés. Les dépenses correspondant au
lot n° 3 atteignaient 471 224 francs, représentant 92,5 % des prestations prévues au titre de la
conduite du projet, l’installation et l’assistance au démarrage du système ainsi que l’assistance
à la reprise des données. Le total des dépenses réalisées atteignait 636 317,45 francs,
représentant 76,44 % du montant total du marché.
Les dépenses prévues au titre de la formation des utilisateurs, qui devaient faire
l’objet d’une facturation particulière, n’apparaissent pas dans les décomptes du titulaire du
marché.
Dans son rapport d’observations provisoires, la chambre avait relevé que
l’instruction n’avait pas permis d’identifier les motifs des retards enregistrés, en notant qu’ils
ne paraissaient pas avoir donné lieu au versement par le prestataire de pénalités de retard. Le
directeur de l’hôpital a indiqué en réponse que le marché n’avait pas été entièrement réalisé
car le nombre de jours d’intervention au titre de l’installation, de l’assistance au démarrage et
de la formation évalué au départ par la société Setec s’est révélé supérieur aux besoins,
compte tenu notamment de l’intervention du service informatique de l’hôpital. La chambre
prend acte de ce que les conditions de mise en place du logiciel «
ne nécessitaient pas
l’application de pénalités sur des prestations non réalisées d’un commun accord
».
b) Le remplacement des réseaux de chauffage, d’eau et d’assainissement de l’hôpital
La chambre s’est plus particulièrement penchée sur les conditions de passation du
marché relatif à la maîtrise d’oeuvre de l’opération et de son avenant n° 1.
Le contrat correspondant a été conclu le 6 mars 2003, dans le cadre des articles 25
et 74 du code des marchés publics, dans sa version en vigueur à l’époque, avec un
groupement composé des entreprises Fluitec SA (mandataire), Uguet SA et Chapuis
Structures.
L’enveloppe financière affectée à la réalisation des travaux de création de quatre
réseaux neufs pour le chauffage, l’adduction d’eau, les eaux pluviales et les eaux usées,
appelés à suppléer à terme les réseaux existants de l’hôpital, atteignait 2 500 000 euros hors
taxes. La rémunération des maîtres d’oeuvre a été fixée à une somme égale à 8,3 % de ce
montant, soit 207 500 euros hors taxes (248 170 euros TTC).
Le marché prévoyait un délai total d’exécution des documents d’étude et du
dossier des ouvrages exécutés d’environ 18 mois, dont 10 mois dans le cadre de la direction
d’exécution des travaux, qui devaient démarrer 29 semaines (soit 7 mois) après le lancement
des études. Il a été notifié au mandataire par courrier du directeur de l’hôpital en date du
21 mars 2003.
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Le 26 septembre 2003, le centre hospitalier a conclu avec le groupement
d’entreprises un avenant n° 1 au marché de maîtrise d’oeuvre signé six mois plus tôt, qui a
porté la rémunération des maîtres d’oeuvre à 380 000 euros hors taxes (454 480 euros TTC).
L’avenant a eu pour objet de redéfinir le coût prévisionnel des travaux, après
réalisation de l’avant-projet et, corrélativement, de majorer le forfait de rémunération de la
mission de maîtrise d’oeuvre qui en découle. A l’issue de l’avant-projet, en effet, il a été
décidé de
« conduire le projet avec une tranche ferme et une tranche conditionnelle de
travaux »
, étant précisé qu’
« à l’issue de l’appel d’offres et selon les financements obtenus il
[serait]
décidé de mener les travaux relevant de la tranche conditionnelle »
.
Le coût estimatif des travaux a été porté à 4 973 000 euros hors taxes, dont
4 583 000 euros hors taxes au titre de la tranche ferme et 390 000 euros hors taxes au titre de
la tranche conditionnelle.
Le taux de rémunération des maîtres d’oeuvre a ainsi finalement été fixé à 7,64 %
du montant total des travaux (4 973 000 euros), soit 380 000 euros HT, en diminution de
0,66 point par rapport au marché initial. Des réponses à l’observation formulée sur ce point
par la chambre dans son rapport d’observations provisoires, produites par le directeur de
l’hôpital et la société Fluitec, il ressort que, dans un premier temps, les parties sont convenues
de diminuer de 0,6 point le taux global de rémunération du maître d’oeuvre, puis, dans un
second temps, d’arrondir à 380 000 euros hors taxe le montant issu de l’application d’un taux
de 7,7 % (382 921 euros, soit 7,7/100 x 4 973 000 euros).
Ainsi, l’avenant n° 1 a prévu de majorer la rémunération des maîtres d’oeuvre de
83,13 % dans l’hypothèse de la réalisation de l’ensemble des travaux (tranche ferme et
tranche conditionnelle). La chambre ne retient pas le taux de 53,12 % d’augmentation de la
rémunération du maître d’oeuvre avancé par le directeur du CHS dans le cadre de sa réponse
aux observations provisoires. Il apparaît en effet que le calcul de ce taux de croissance a été
effectué en prenant en compte, d’un côté, le montant initial toutes taxes comprises (248 170 €)
et, de l’autre, le montant modifié hors taxes (380 000 €) de la maîtrise d’oeuvre, ce qui n’est
bien entendu pas recevable.
Dans sa version en vigueur à l’époque, l’article 118 du code des marchés publics
prévoyait, d’une part, que
« lorsque le montant des prestations exécutées atteint le montant
prévu par le marché, la poursuite de l’exécution des prestations est subordonnée à la
conclusion d’un avenant ou, si le marché le prévoit, à une décision de poursuivre prise par la
personne responsable du marché »
, d’autre part, que
« les décisions de poursuivre respectent,
comme les avenants, les conditions prévues à l’article 19 »
, aux termes duquel
« sauf
sujétions techniques imprévues ne résultant pas du fait des parties
, un avenant ne peut
bouleverser l’économie du marché
ni en changer l’objet
»
.
Dans une décision en date du 30 juillet 2003 (Commune de Lens, n° 223445), le
Conseil d’Etat a précisé les critères permettant de caractériser la
notion de sujétions
techniques imprévues ne résultant pas du fait des parties
. Il en ressort que
« ne peuvent
être regardées comme des sujétions techniques imprévues »
, au sens des dispositions de
l’article 19 du code des marchés publics, dans sa rédaction issue du décret du 7 mars 2001,
« que des difficultés matérielles rencontrées lors de l’exécution d’un marché, présentant un
caractère exceptionnel, imprévisibles lors de la conclusion du contrat et dont la cause est
extérieure aux parties »
.
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Les circonstances qui ont conduit le centre hospitalier spécialisé du Jura à porter
son estimation du coût des travaux de 2 500 000 euros hors taxes en mars 2003 à 4 583 000
euros hors taxes en septembre de la même année, ne présentent pas ces caractéristiques. Les
explications apportées par le directeur de l’hôpital en réponse à l’observation formulée sur ce
point par la chambre dans son rapport d’observations provisoires font apparaître que l’appel
d’offres a été lancé en 2003 «
sur la base des conclusions d’une étude préliminaire réalisée
en 1998
», cinq ans auparavant. Dans ces conditions, contrairement aux affirmations du
directeur de l’hôpital, il n’est pas possible de soutenir que l’augmentation de l’estimation
initiale du coût des travaux (2,5 M€ HT en 1998) a résulté de difficultés matérielles présentant
un caractère exceptionnel, imprévisibles lors de la conclusion du marché initial et dont la
cause serait extérieure aux parties. Cette augmentation traduit en réalité l’imprévision du
maître d’ouvrage, qui n’a pas correctement évolué ses besoins avant le lancement de l’appel
d’offres. A cet égard, la chambre croit utile de rappeler qu’aux termes de l’article 5 du code
des marchés publics, «
la nature et l’étendue des besoins à satisfaire sont déterminés avec
précision
3
avant tout appel à la concurrence ou toute négociation non précédée d’un appel à
la concurrence
».
L’interprétation de la notion de
bouleversement de l’économie du marché
figurant à l’article 19 du code des marchés publics, dans sa version en vigueur à l’époque, est
compliquée par le fait que cette notion ne s’appuie sur aucune norme précise. Toutefois, de la
confrontation des décisions disponibles, il semble ressortir que, pour le juge, le seuil de
prestations supplémentaires au-delà duquel un avenant ou une décision de poursuivre entraîne
un bouleversement de l’économie du marché initial se situe entre 15 et 20 % du montant de ce
dernier.
Ainsi, dans l’affaire mentionnée
supra
, concernant la commune de Lens, le
Conseil d’Etat a jugé qu’en raison de leur ampleur, les avenants aux marchés de maîtrise
d’oeuvre et de contrôle technique des travaux d’agrandissement et de rénovation du stade
Félix-Bollaert conclus pour prendre en compte les exigences du comité français
d’organisation de la coupe du monde, de la fédération internationale de football et de la région
Nord-Pas-de-Calais, avaient bouleversé l’économie des contrats initiaux : le premier a eu pour
effet de porter le montant du marché de maîtrise d’oeuvre de 6 162 925 francs à
10 010 000 francs hors taxes, soit une majoration équivalant à 62,42 % du montant initial du
contrat, le second a eu pour objet de porter le montant du marché de contrôle technique de
558 400 francs à 872 400 francs hors taxes, soit une augmentation correspondant à 56,23 %
du montant initial du contrat. La majoration constatée en ce qui concerne le CHS du Jura est
nettement supérieure (83,13 % dans l’hypothèse de la réalisation de l’ensemble des travaux).
La notion de
changement de l’objet du marché
est d’interprétation non moins
délicate que celle de bouleversement de l’économie du marché : en effet l’administration et la
jurisprudence n’en ont pas mieux défini les critères, de sorte qu’elle s’apprécie en fonction
des circonstances de chaque espèce. Des commentaires sur l’article 19 de l’instruction du
28 août 2001, prise pour l’application du code des marchés publics dans sa version issue du
décret du 7 mars 2001, il ressort que
« sont irréguliers les avenants relatifs à une prestation
sans lien avec l’objet initial du marché »
.
3
C’est la chambre qui souligne.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
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70/82
En l’espèce, la chambre avait noté, dans son rapport d’observations provisoires,
que les termes de l’avenant conclu le 26 septembre 2003 n’offraient aucune indication sur les
raisons de l’augmentation de 83,32 % de l’estimation du coût des travaux (de 2 500 000 euros
hors taxes à 4 583 000 euros hors taxes, hors tranche conditionnelle). Ils ne permettaient donc
pas de se prononcer avec certitude sur le point de savoir si leur objet – et, corrélativement,
celui des prestations de maîtrise d’oeuvre confiées au groupement composé des entreprises
Fluitec SA, Uguet SA et Chapuis Structures – avait changé.
Dans sa réponse sur ce point au rapport d’observations provisoires, le directeur de
l’hôpital a reconnu que le programme initial des travaux, et donc des études, avait été modifié.
D’une part, «
lors de l’exécution du marché Fluitec et afin de répondre aux nouvelles
exigences réglementaires de la loi sur l’eau particulièrement suivie par le service de la
direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE), la
construction d’un bassin de rétention a dû être étudiée et mise en oeuvre. (…) Ce chantier,
non prévu au programme a nécessité pour le cabinet Fluitec des études complémentaires, un
suivi des opérations renforcé et un coût total majoré
». D’autre part, «
le service des voies
navigables de France (VNF) et les représentants de la commune de Choisey, limitrophe des
terrains du CHS du Jura concernés par la construction du bassin de rétention, ont exigé du
maître d’ouvrage la réhabilitation complète du contre fossé du canal du Rhin au Rhône dans
lequel coule la rivière « La Noue ». Là encore, ces travaux supplémentaires non programmés
ont nécessité des études spécifiques incluant des calculs de pente et de régulation des
fluides
».
Si la prise en compte de ces travaux supplémentaires, qui auraient sans doute pu
être identifiés avant le lancement de l’appel d’offres si, conformément aux exigences du code
des marchés publics, le CHS avait déterminé avec précision l’étendue des besoins à satisfaire,
ne s’est pas, manifestement, traduite par un changement de l’objet du marché, au sens des
dispositions susmentionnées du même code, elle a néanmoins suscité une modification
substantielle de l’objet initial du marché.
Au total, la conclusion de l’avenant n° 1 a suscité une augmentation du montant
du marché initial dans des conditions non conformes aux dispositions des articles 19 et 118 du
code des marchés publics, dans sa version en vigueur à l’époque : l’augmentation des
prestations prévue par l’avenant n’a pas résulté de sujétions techniques imprévues ne résultant
pas du fait des parties, mais de l’imprévision du maître d’ouvrage, et elle a manifestement
bouleversé l’économie du marché initial. Plutôt que de conclure un avenant avec le titulaire
du marché initial, le centre hospitalier spécialisé du Jura aurait donc dû lancer une nouvelle
consultation en vue de la sélection d’un nouveau maître d’oeuvre.
Cette violation du code des marchés publics pourrait s’analyser comme une
infraction passible de la Cour de discipline budgétaire et financière, prévue et réprimée par
l’article L. 313-4
4
du code des juridictions financières. Toutefois, la chambre a décidé de ne
pas saisir la Cour de discipline budgétaire et financière des faits constatés, dans la mesure
notamment où le contrôle n’a pas mis en évidence d’autres irrégularités de même type et dans
4
«
Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, en dehors des cas prévus aux articles précédents, aura enfreint
les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'Etat ou des collectivités, établissements et
organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle
desdites collectivités, desdits établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions
incriminées sera passible de l'amende prévue à l'article L. 313-1
».
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
71/82
la mesure où l’irrégularité relevée paraît essentiellement imputable à une méconnaissance du
droit en vigueur.
6. LES ACTIVITES DE CERTAINS SERVICES DE PSYCHIATRIE
6.1. L’accréditation de l’activité globale des services
Le rapport produit par la Haute autorité de santé à l’occasion de l’accréditation en
2005 du centre hospitalier spécialisé du Jura montre que les vérifications réalisées à ce titre,
dans le cadre d’entretiens nombreux et diversifiés, ont été très complètes, ainsi que cela
ressort de la liste exhaustive, reproduite ci-après, des trente trois thèmes examinés par la
Haute autorité :
-
accès à l’établissement, accueil, évaluation initiale du patient, information du
patient, identification des besoins spécifiques du patient, continuité des soins,
protocoles médicaux, dossier du patient, évaluation des pratiques professionnelles,
pharmacie, préparation par nutrition entérale mixée, laboratoire ;
-
secteur d’imagerie et d’explorations fonctionnelles, sortie du patient, gestion des
réclamations et/ou des plaintes, gestion des ressources humaines, accidents du
travail, achats et approvisionnements (essentiellement les médicaments), sécurité
et maintenance des locaux, sécurité alimentaire, linge, hygiène, infections
nosocomiales ;
-
prescriptions d’antibiotiques, stérilisation, vigilances et sécurité transfusionnelle,
sécurité des transports, déchets, sécurité des biens et des personnes, sécurité
incendie, eau, air, fluides, gestion de la qualité et prévention des risques.
Au terme de ses investigations, la Haute autorité de santé a accrédité le centre
hospitalier. Cette accréditation a été assortie de plusieurs recommandations et d’une réserve, à
lever en 2006.
Les recommandations étaient les suivantes :
-
« Formaliser, mettre en oeuvre et évaluer une politique permettant de renforcer le
respect du patient garantissant la compréhension de l’information, la liberté de
circulation, le respect de l’intimité et de la dignité lors d’un isolement.
-
Poursuivre la mise en place du dossier patient unifié, en fixant les modalités de
tenue, de regroupement des informations, veiller à la traçabilité de la réflexion
bénéfice risque et structurer la démarche d’évaluation engagée.
-
Généraliser les profils de poste et mettre en oeuvre une démarche d’évaluation du
personnel.
-
Généraliser la formation aux règles d’hygiène à l’ensemble des catégories
professionnelles.
-
Déclarer tous les fichiers informatiques à la CNIL ».
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
72/82
La réserve émise par la Haute autorité concernait la nécessité de «
garantir la
sécurité des patients et des personnels lors d’une prise en charge d’isolement thérapeutique et
de contention et lors de diverses pratiques professionnelles notamment en cas d’intervention
isolé »
.
Les conséquences tirées par l’établissement de la formulation de cette réserve
devaient faire l’objet d’un examen particulier, dans le cadre d’un rapport de suivi
d’accréditation, qui devait être produit dans le délai d’une année. Ce document a été établi par
le centre hospitalier en septembre 2006. Sa conclusion est reproduite ci-après :
-
«
La sécurité des biens et des personnes est une des préoccupations prioritaires
de l’établissement. En témoignent les actions et moyens déployés en la matière
depuis plusieurs années.
-
Toutefois, comme le souligne le rapport d’accréditation, des problèmes subsistent
lors des prises en charges nécessitant un isolement thérapeutique et lors
d’interventions de professionnels isolés.
-
Afin d’améliorer cette situation, l’établissement s’est engagé à restructurer son
plan directeur immobilier, à formaliser et évaluer les pratiques mises en oeuvre, et
à développer des moyens humains et matériels.
-
Ces axes de progrès s’inscrivent dans la politique de sécurité et de prévention de
la violence, définie dans les projets institutionnels.
-
Cet engagement est manifeste et pragmatique, il tend à concilier les attentes, les
besoins légitimes des patients et du personnel et les limites imposées par des
contraintes financières et architecturales ».
L’observation sous forme de réserve de la Haute autorité de santé était issue du
constat de l’absence de chambre d’isolement. Il devrait y être en partie satisfait dans le cadre
du programme de construction de quatre unités d’admission et de deux unités pour les patients
« chroniques » (programme en cours de réalisation), et du fait de la mise en place d’un
dispositif d’intervention reposant sur des personnels de sécurité dotés de matériel adapté.
6.2. Les activités libérales des praticiens
Au cours de la période sous revue, les règles législatives et réglementaires
encadrant l’exercice d’une activité libérale par les praticiens hospitaliers ont fait l’objet de
plusieurs violations.
a) Le cadre législatif et réglementaire en vigueur
Aux termes de l’article L. 6154-1 du code de la santé publique,
« dès lors que
l’intérêt du service public hospitalier n’y fait pas obstacle, les praticiens statutaires exerçant
à temps plein dans les établissements publics de santé et les syndicats interhospitaliers
autorisés à exercer les missions d’un établissement public de santé sont autorisés à exercer
une activité libérale »
dans les conditions définies par les articles L. 6154-2 à 7 du même
code.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
73/82
Conformément à l’article L. 6154-2, l’exercice d’une activité libérale est autorisé
à la triple condition :
-
que le praticien exerce personnellement et à titre principal une activité de même
nature dans le secteur hospitalier public ;
-
que la durée de l’activité libérale n’excède pas 20 % de la durée de service
hospitalier hebdomadaire à laquelle est astreint le praticien ;
-
que le nombre de consultations et d’actes effectués au titre de l’activité libérale soit
inférieur au nombre de consultations et d’actes effectués au titre de l’activité
publique.
Aux termes de l’article L. 6154-4, les modalités d’exercice de l’activité libérale
font l’objet d’un contrat conclu entre le praticien concerné et l’établissement, qui est approuvé
par le directeur de l’agence régionale de l’hospitalisation après avis du conseil
d’administration et de la commission médicale d’établissement, pour une durée de cinq ans
renouvelable. L’approbation du contrat vaut autorisation d’exercice de l’activité libérale.
Au cours de la période sous revue, les règles de perception de leurs honoraires par
les praticiens exerçant une activité libérale ont changé deux fois :
-
jusqu’au 28 juillet 1999, date de publication de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999
portant création d’une couverture maladie universelle, ils pouvaient choisir de
percevoir leurs honoraires directement ou par l’intermédiaire de l’administration
hospitalière ;
-
à compter du 28 juillet 1999 et jusqu’au 6 septembre 2003, date de publication de
l’ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de
l’organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures
de création d’établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumis à
autorisation, obligation leur a été faite de percevoir leurs honoraires par
l’intermédiaire de l’administration hospitalière ;
-
depuis le 6 septembre 2003, le dispositif initialement en vigueur a été rétabli : les
praticiens exerçant une activité libérale peuvent, au choix, percevoir leurs
honoraires directement ou par l’intermédiaire de l’administration de l’hôpital.
En revanche, au cours de la même période, l’obligation dans laquelle se trouvent
les praticiens hospitaliers exerçant une activité libérale de verser trimestriellement à
l’établissement une redevance au titre de cette activité, actuellement édictée à l’article
L. 6154-3 du code de la santé publique, est restée inchangée. Simplement, les conditions de
réalisation de cette obligation ont été adaptées en fonction de l’évolution de la réglementation
concernant la perception de leurs honoraires par les médecins :
-
les praticiens ayant choisi de les percevoir directement (option qui, selon la
réglementation, leur a été offerte jusqu’au 28 juillet 1999 et l’est à nouveau depuis
le 6 septembre 2003) doivent fournir au directeur de l’hôpital un état récapitulatif
trimestriel de l’exercice de leur activité libérale ;
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
74/82
-
pour les praticiens ayant opté pour une perception de leurs honoraires par
l’administration de l’hôpital (option qui, selon la réglementation, leur a été offerte
jusqu’au 28 juillet 1999 et l’est à nouveau depuis le 6 septembre 2003) ou soumis à
cette obligation (pour la période comprise entre le 28 juillet 1999 et le 6 septembre
2003), l’établissement calcule et prélève trimestriellement le montant de la
redevance.
Par ailleurs, l’article L. 6154-5 du code de la santé publique prévoit que
« dans
chaque établissement public de santé où s’exerce une activité libérale, une commission de
l’activité libérale est chargée de veiller au bon déroulement de cette activité »
.
La commission de l’activité libérale peut, sous réserve du secret médical,
demander toutes informations utiles sur l’activité libérale des praticiens de l’établissement, et
notamment communication des statistiques de cette activité qui sont détenues par les
organismes de sécurité sociale compétents (article L. 6154-5). L’ordonnance susmentionnée
du 4 septembre 2003 a fait obligation aux organismes gestionnaires d’un régime de base
d’assurance maladie de communiquer, au directeur et au président de la commission de
l’activité libérale de l’établissement dans lequel des praticiens exercent une activité libérale,
les informations sur leurs recettes, le nombre de leurs consultations et le volume des actes
qu’ils effectuent (article L. 6154-3).
Aux termes de l’article R. 6154-11,
« la commission établit chaque année un
rapport sur l'ensemble des conditions dans lesquelles s'exerce cette activité au sein de
l'établissement et sur les informations financières qui lui ont été communiquées en
application
(…)
de l'article L. 6154-5 »
, qui
« est
(…)
communiqué, pour information, à la
commission médicale d'établissement, au conseil d'administration, au directeur de l'agence
régionale d'hospitalisation et au préfet
». Par ailleurs,
« conformément à l'article L. 6154-5,
la commission peut demander communication à l'établissement, comme aux praticiens, de
toutes informations utiles à l'exécution de ses missions et notamment des jours et heures de
consultation figurant au tableau général de service prévisionnel établi mensuellement par le
directeur de l'établissement public de santé où le praticien exerce son activité libérale. Ces
communications s'effectuent dans le respect du secret médical »
.
b) Les irrégularités constatées
Au sein du centre hospitalier spécialisé du Jura, deux praticiens ont exercé une
activité libérale au cours de la période sous revue. Il s’agit :
-
du docteur A, psychiatre, à raison de deux demi-journées par semaine, dans le
cadre de contrats renouvelés les 7 avril 1998 et 15 avril 2003 ;
-
du docteur B, psychiatre, à raison également de deux demi-journées par semaine,
dans le cadre de contrats renouvelés les 21 juin 1999 et 30 juin 2004.
L’instruction a montré, en premier lieu, que la commission de l’activité libérale ne
produit pas son rapport annuel sur les conditions d’exercice de cette activité selon le rythme et
avec la célérité nécessaires.
Elle n’a tenu sa première réunion que le 7 avril 2000 au motif, selon le procès-
verbal qui en a été dressé, que
« l’activité libérale au centre hospitalier spécialisé du Jura
concerne seulement deux praticiens et ne pose pas de problème particulier »
. Ce n’est qu’à
cette date qu’ont été établis les rapports d’activité pour les années 1997 à 1999.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
75/82
Si les rapports d’activité pour les exercices 2000, 2001 et 2002 ont été produits
dans des délais moins longs - ils ont été discutés par la commission les 1
er
juin 2001,
4 octobre 2002 et 31 octobre 2003, soit tout de même, respectivement, 5 mois, 9 mois et
10 mois après la fin des exercices auxquels ils se rapportent – il n’en va pas de même des
rapports d’activité pour les exercices 2003 et 2004, qui n’ont été examinés que le 24 février
2006.
Cette observation serait de peu de portée si, comme cela a été affirmé le
7 avril 2000, l’activité libérale des praticiens du CHS ne soulevait pas de difficulté. Les trois
observations qui suivent font apparaître qu’au contraire, elle pose de sérieux problèmes.
En effet, l’instruction a également montré, en second lieu, qu’au cours de la
période comprise entre le 28 juillet 1999 et le 6 septembre 2003, les deux praticiens ont perçu
directement leurs honoraires auprès de leurs patients, en violation des dispositions
susmentionnées alors en vigueur.
Conformément à la réglementation applicable durant ces quatre années, les
honoraires auraient dû être encaissés par le comptable du centre hospitalier, puis reversés aux
deux médecins. Aussi, le dispositif mis en oeuvre au cours de la période considérée
caractérise-t-il une gestion de fait de recettes dont le recouvrement était réservé par la loi au
comptable de l’établissement public, impliquant de façon certaine les docteurs A et B,
manutentionnaires de deniers de l’établissement public, ainsi que les fonctionnaires de
l’hôpital, notamment les directeurs successivement en fonctions, qui ont, sinon approuvé, du
moins connu et toléré cette irrégularité (il est à noter toutefois que la gestion de fait a pris fin
avec la modification de la législation intervenue le 6 septembre 2003).
L’examen du compte rendu de la réunion du 7 avril 2000 met en lumière ce
dernier point de la façon la plus nette en ce qui concerne le directeur à l’époque en fonctions.
Au cours de cette séance, en effet, l’intéressé a
«
[rappelé]
la réglementation qui impose aux
établissements hospitaliers l’encaissement des honoraires »
et
«
[souligné]
les problèmes du
centre hospitalier spécialisé du Jura pour mettre en oeuvre cette disposition du fait des
honoraires pratiqués par les docteurs [A] et [B] pour leur activité libérale »
, avant de
signaler
« le risque d’avoir une observation de la part de la chambre régionale des comptes
au moment de l’examen des comptes
[de l’établissement]
»
faute
«
[d’appliquer]
rigoureusement les textes en vigueur »
.
Sans doute les
« problèmes »
mentionnés
par le directeur tenaient-ils à une
certaine réticence des médecins puisque, au cours de cette même séance, selon le procès-
verbal qui en a été fait,
« Monsieur le docteur B
[a informé]
la commission de son refus de
mettre en application ce nouveau mode d’encaissement »
, précisant que
« les syndicats
[recommandaient]
d’appliquer
(…)
à la lettre »
les contrats en cours, lesquels
« ne
[prenaient]
pas en compte le nouveau texte concernant les modalités d’encaissement »
. La circonstance
que le docteur Plénat n’ait pas souhaité que l’hôpital appliquât la loi ne justifie évidemment
pas l’inertie de l’établissement et il appartenait aux parties de modifier par avenants les
contrats qu’elles avaient signés sous l’empire de la législation en vigueur avant le 28 juillet
1999 pour la mettre en conformité avec la législation en vigueur à compter de cette dernière
date.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
76/82
En réponse à l’observation formulée sur ce point par la chambre dans son rapport
d’observations provisoires, le docteur B a indiqué : «
D’une part, appuyé par le syndicat
national de défense de la médecine libérale à l’hôpital, je considérais que l’obligation de
l’intermédiaire
administratif
constituait
une
marque
de
défiance
et
une
mesure
gratuitement vexatoire ; l’administration reçoit en effet copie des relevés d’honoraires établis
trimestriellement et annuellement par la CPAM ; la direction de l’hôpital dispose ainsi d’un
moyen simple de vérifier l’exactitude de mes déclarations trimestrielles. D’autre part, la
chambre régionale des comptes ignore peut-être que le CHS du Jura dispose d’une
architecture pavillonnaire étendue sur une grande surface ; l’encaissement des honoraires
par l’administration aurait obligé les consultants habitués à me verser directement mes
honoraires à des déplacements multiples, pénibles et difficilement compréhensibles pour eux
entre mon cabinet de consultation et le bâtiment de l’administration
».
Ces explications ne sont en aucun cas recevables. D’une part, comme indiqué
précédemment, le fait que le dispositif instauré par le législateur n’ait pas convenu au syndicat
national de défense de la médecine libérale et au docteur B ne justifiait certainement pas qu’il
ne fût pas appliqué ; à cet égard, il est très regrettable que le docteur B ait délibérément choisi
de se placer dans l’illégalité. D’autre part, les inconvénients d’ordre pratique relevés par ce
praticien pouvaient être réglés par la mise en place d’une régie de recettes à proximité de son
cabinet de consultation.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le directeur de
l’hôpital a justifié l’inertie de l’établissement par des considérations exclusivement pratiques
(configuration des locaux, complexité et coût du dispositif à mettre en place pour seulement
deux médecins exerçant dans des lieux et à des horaires différents …). La chambre prend
bonne note de ces explications mais ne peut que rappeler au CHS l’obligation dans laquelle il
se trouvait d’appliquer la loi.
L’abstention de l’établissement est d’autant plus regrettable que la perception
directe des honoraires des deux médecins par l’administration hospitalière aurait, au moins
durant la période comprise entre 28 juillet 1999 et le 6 septembre 2003, permis d’assurer dans
des conditions normales le recouvrement de leurs redevances.
L’instruction a également montré, en effet – ce point constitue la troisième
observation critique de la chambre - que la perception des redevances trimestrielles dues à
l’établissement par les deux médecins n’a pas été réalisée avec toute la rigueur nécessaire.
Le rythme trimestriel d’émission des titres de recettes correspondants n’a pas été
respecté, les médecins ne produisant pas les états récapitulatifs de l’exercice de leur activité
libérale dans les délais requis. Aussi, pour les exercices 1999, 2001, 2002 et 2004, à défaut de
réception des états des consultations effectuées, les redevances ont été calculées
semestriellement, comme le montre le tableau de la page suivante. Il est même arrivé qu’elles
ne soient pas recouvrées au cours de l’exercice courant : la progression des restes à réaliser
sur exercices antérieurs, mise en évidence dans le tableau ci-dessous, montre que le problème
s’est accentué en fin de période.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
77/82
Evolution au cours de la période 1998-2004 des redevances dues au titre de
leur activité libérale par les docteurs Bonnaffoux et Plénat (montants en euros)
Années/redevances
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Redevances de
l’année
10 537,27
11 969,34
12 883,4
7
11 408,5
2
9 535,40
10 260,6
0
13 571,60
Reste à recouvrer
Exercices antérieurs
0
0
0
0
0
3 357,82
6 023,60
Source : comptes de gestion
Du tableau de la page suivante, il ressort enfin, en quatrième lieu, qu’au cours des
sept années examinées, le volume de l’activité libérale du docteur A a été entre trois et quatre
fois supérieur à celui du docteur B, alors même que les deux praticiens sont censés avoir
consacré, chaque semaine, le même temps à cette activité (deux demi-journées). Cette
situation peut traduire une certaine sous activité du second ou, au contraire, une certaine sur
activité du premier.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
78/82
ACTIVITE LIBERALE : REVERSEMENT DE LA REDEVANCE AU CHS
Années
Docteur A
Docteur B
Trimestres
Date décomptes
Date des titres
Nombre actes
Reversements
Date décomptes
Date des titres
Nombre actes
Reversements
1998- 1
er
T
2
e
T
3
e
T
4
e
T
16 juin 1998
22 juillet 1998
20 novembre 98
Non joint
24 juin 1998
6 août 1998
25 novembre 1998
21 janvier 1999
467
475
326
403
X 225 F = 375 975 F
X
15 %
= 56 396.25 F
16 juin 1998
22 juillet
98
29 octobre 98
Non joint
24 juin 1998
6 août 1998
9 novembre 1998
21 janvier 1999
108
98
73
98
X 225 F = 84 825 F
X
15 %
= 12 723.75 F
1 671
8 597.55 €
377
1 939.72 €
1999- 1
er
T
2
e
T
3
e
T
4
e
T
7 mai 1999
20 août 1999
17 novembre 99
Non joint
18 novembre 1999
18 novembre 1999
18 janvier 2000
18 janvier 2000
475
415
349
397
X 225 F = 368 100 F
218 925X 15 % =32 838.75F
149 175X
20 %
=29 673.75F
7 mai 1999
20 août 99
17 novembre 99
Non joint
18 novembre 1999
18 novembre 1999
18 janvier 2000
18 janvier 2000
114
116
93
97
X 225 F = 94 500 F
61200X 15 % =9 180 F
33300X
20 %
= 6 660 F
1 636
9 554.55 €
420
2 414.79 €
2000- 1
er
T
2
e
T
3
e
T
4
e
T
5 juin 2000
Non joint
6 novembre 2000
12 janvier 2001
15 juin 2000
27 septembre 2000
13 novembre 2000
22 janvier 2001
354
398
301
380
X 225 F = 322 425 F
X 20 % = 64 485 F
5 juin 2000
Non joint
6 novembre
12 janvier 2001
15 juin 2000
27 septembre 2000
13 novembre 2000
22 janvier 2001
136
125
76
108
X 225 F = 100 125 F
X 20 % = 20 025 F
1 433
9 830.67 €
445
3 052.79 €
2001- 1
er
T
2
e
T
3
e
T
4
e
T
20 avril 2001
non joint
non joint
non joint
2 mai
2001
13 septembre 2001
15 janvier 2002
15 janvier 2002
362
381
281
270
X 225 F = 291 150 F
X 20 % = 58 230 F
20 avril 2001
non joint
non joint
non joint
2 mai 2001
13 septembre
15 janvier 2002
15 janvier 2002
118
114
59
78
X 225 F = 83 025 F
X 20 % = 16 605 F
1 294
8 877.11 €
369
2 531.42 €
2002- 1
er
T
2
e
T
3
e
T
4
e
T
3 juillet 2002
3 juillet 2002
3 octobre 2002
non joint
31 juillet 2002
31 juillet 2002
30 octobre 2002
en R à R
401
353
376
X 34.3 € = 38 759 €
X 20 % = 7 751.80 €
30 avril 2002
8 juillet 2002
23 octobre 02
non joint
26 juin 2002
31 juillet 2002
30 octobre 2002
en R à R
79
111
70
X 34.3 € = 8 918 €
X 20 % = 1 783.60 €
1 130
7 751.80 €
260
1 783.60 €
2003- 1
er
T
2
e
T
3
e
T
4
e
T
18juillet 2003
18 juillet 2003
27 octobre 2003
non joint
30 juillet 2003
27 août 2003
26 novembre 2003
en R à R
360
339
387
X 34.3 € = 37 249.80 €
X 20 % = 7 449.96 €
18 juillet 03
18 juillet 03
27 octobre
2 janvier 04
30 juillet 2003
30 juillet 2003
26 novembre 2003
14 janvier 2004
126
109
72
95
304 X 34.3 = 10 427.20
98 X
37
= 3 626
14 053.20X 20% =
2 810.64 €
1 086
7 449.96 €
402
2 810.64 €
2004- 1
er
T
2
e
T
3
e
T
4
e
T
29 juillet 2004
29 juillet 2004
29 janvier 2005
29 janvier 2005
11 août 2004
11 août 2004
31 janvier 2005
31 janvier 2005
387
413
313
358
X 37 € = 54 427 €
X 20 % = 10 885.40 €
29 juillet 04
29 juillet 04
29 janvier 05
29 janvier 05
11 août 2004
11 août 2004
31 janvier 2005
31 janvier 2005
115
105
64
79
X 37 € = 13 431 €
X 20% = 2 686.20 €
1 471
10 885.40 €
363
2 686.20 €
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
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Il semble que la deuxième explication doive être retenue. En effet, selon des
calculs effectués par la chambre, la durée moyenne des consultations du docteur A s’établirait
à 13 minutes. Cette durée moyenne paraissant anormalement basse, se pose la question de
savoir si, au cours de la période examinée, l’intéressé n’a pas, en réalité, consacré plus de
deux demi-journées par semaine à son activité libérale.
Manifestement, telle est bien la conclusion à laquelle, au début de la période dont
il est rendu compte dans le tableau ci-avant, est arrivée la commission de l’activité libérale.
En effet, d’une lettre du préfet du Jura en date du 19 septembre 2001, il ressort que,
« par
courrier du 25 avril 2001 »
, le directeur de l’établissement a transmis au représentant de
l’Etat un
« procès verbal de la commission d’activité libérale »
proposant une
« suspension de
l’activité libérale de Mr le docteur [A] »
.
Compte tenu de l’
« effort sérieux
[fait]
en 2000
[par l’intéressé]
afin de respecter
la réglementation
», la suspension de son contrat a été décidée pour une durée limitée à un
mois, du 1
er
décembre au 31 décembre 2001. L’examen de l’évolution de son activité libérale
par le docteur A montre qu’effectivement, le nombre des actes qu’il a réalisés à ce titre a
diminué de 12,4 % entre 1999 (1 636 actes) et 2000 (1 433 actes), puis à nouveau de 9,7 %
entre 2000 et 2001 (1 294 actes).
La chambre observe toutefois qu’après avoir continué à décroître en 2002
(1 130 actes) et 2003 (1 086 actes), le volume de l’activité libérale du docteur A a vivement
progressé en 2004 (1 471 actes), pour se rétablir cette année-là à un niveau proche de celui
qui, semble-t-il, dans les années 1998-2000, lui a valu une suspension de son contrat. Elle
appelle la commission de l’activité libérale à la plus grande vigilance dans l’exercice du
contrôle de l’activité libérale de ce praticien.
6.3. Les relations du centre hospitalier avec l’association « La Croix Marine
»
Aux termes de l’article L. 3221-2 du code de la santé publique,
« afin de mettre
en oeuvre une démarche thérapeutique préalablement définie dans le cadre du secteur ou
d’un établissement, une association de soins, de prévention, de réadaptation et de
réhabilitation des patients, régie par les dispositions de la loi du 1
er
juillet 1901 relative au
contrat d’association, peut être constituée, regroupant notamment des patients, des
personnels hospitaliers et des tiers, personnes physiques ou morales. Le médecin responsable
de la démarche thérapeutique est le garant de la bonne exécution de celle-ci au sein de
l'association. Une convention est signée entre l’établissement et l’association. Elle précise les
modalités de mise à disposition par l’établissement d’équipements, de moyens matériels et
financiers et les conditions de leur utilisation par l’association. Elle indique les conditions
dans lesquelles le personnel hospitalier peut contribuer au fonctionnement et aux activités de
l’association. L’association rend annuellement compte par écrit à l’établissement de sa
gestion et de l'utilisation des moyens mis à sa disposition »
.
Dans le cadre ainsi défini, une structure locale dépendant de l’association « La
Croix Marine » prend en charge le fonctionnement d’une cafétéria des malades, gère des
ateliers d’ergothérapie et propose des activités de loisirs à certains patients. Elle met
également en oeuvre un fonds de solidarité, qui finance des dons et des prêts sans intérêts
attribués aux malades.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
80/82
La convention prévue par l’article L. 3221-2 du code de la santé publique a été
conclue par le centre hospitalier et l’association le 30 septembre 2003. Son article 8 stipule
qu’
« en contrepartie des prestations fournies par l’établissement, l’association facture les
travaux de l’imprimerie à l’établissement au prix d’achat des matières premières majoré
d’une partie des amortissements et d’entretien du matériel. Cette part est calculée
proportionnellement à la part du CHS dans le chiffre d’affaires de l’imprimerie »
. Il
conviendrait d’être plus précis, en indiquant dans la convention que ce dispositif est mis en
oeuvre en contrepartie de la mise à disposition de personnels et de locaux.
L’instruction a fait apparaître que sept agents du centre hospitalier sont mis à
disposition de l’association, mais leur identification dans la comptabilité analytique de
l’établissement ne va pas de soi. La création d’une unité fonctionnelle identifiant l’ensemble
des moyens affectés à l’association faciliterait leur suivi.
La chambre note également qu’en 1998, l’association a bénéficié d’une
subvention de 10 000 francs (environ 1 500 euros), qui lui a été attribuée par l’hôpital pour
l’organisation à Besançon, du 14 au 16 septembre 1998, du congrès national de la fédération
d’aide à la santé mentale Croix Marine. Le centre hospitalier a excédé ses compétences en
versant à l’association une subvention à ce titre.
6.4. Les interventions réalisées par le CHS à la prison de Lons-le-Saunier
Un protocole d’accord, conclu le 15 juin 1995 par les préfets de la région Franche-
Comté et du Jura, le directeur régional des services pénitentiaires, le directeur de la maison
d’arrêt de Lons-le-Saunier et le directeur du centre hospitalier de Lons-le-Saunier a fixé les
conditions de dispensation des soins autres que psychiatriques, auprès des détenus, par ce
dernier établissement.
Un
protocole
complémentaire,
concernant
les
prestations
psychiatriques
dispensées aux détenus de la maison d’arrêt, a été signé le 15 mars 1996 par les mêmes
autorités et le directeur du centre hospitalier spécialisé du Jura.
Le dispositif en vigueur prévoit que les soins psychiatriques sont assurés par le
CHS en coordination avec le service médico-psychologique régional de Dijon et en étroite
collaboration avec l’équipe du centre hospitalier de Lons-le-Saunier chargée des soins
somatiques. Ce dernier établissement assure la gestion des médicaments, du petit matériel et
du secrétariat médical.
La mise en oeuvre de ce dispositif
appelle trois commentaires.
En premier lieu, alors qu’aux termes de l’article 8 du protocole complémentaire,
les prestations délivrées par l’équipe psychiatrique font l’objet d’un rapport d’activité annuel,
incluant notamment une évaluation de leur coût, joint au rapport d’activité établi par le centre
hospitalier de Lons-le-Saunier, le rapport établi en 2006 pour 2005 ne comporte qu’une
évaluation sommaire du coût des prestations psychiatriques. La chambre note toutefois que les
prévisions concernant les prises en charge médicales ont été respectées.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Centre hospitalier spécialisé du Jura (Saint-Ylie)
81/82
En second lieu, les stipulations de l’article 12 du protocole complémentaire, aux
termes desquelles
« sont remboursées par l’Etat, les indemnités de déplacement versées au
praticien et personnels en application de l’article 711-15 du code de la santé publique par le
centre hospitalier spécialisé du Jura »
, n’auraient jamais été mises en oeuvre.
En troisième lieu, l’annexe 1 du protocole, qui fixe le temps hebdomadaire
d’intervention des personnels (autres que médicaux) à 2 heures de permanence et 2 heures
d’intervention, dans la limite de 4 heures hebdomadaires, l’annexe 2, qui estime le temps de
l’activité médicale à 2 heures par quinzaine et le temps soignant à 4 heures hebdomadaires, et
l’annexe 3, qui fixe le temps de mise à disposition des locaux nécessaires à l’exercice des
activités de l’équipe du CHS à 2 heures par quinzaine au minimum pour le suivi des
traitements par les psychiatres et à 4 heures pour les interventions des personnels infirmiers,
ne paraissent pas cohérentes. La chambre note par ailleurs que la mise à disposition des
locaux dont les infirmiers ont besoin pour leurs interventions n’est assurée que
« dans la
limite du budget alloué »
.
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82/82
ANNEXE
DEFINITIONS DES RATIOS DE GESTION
Taux de renouvellement des immobilisations en %
head2right
Définition :
il mesure le % de renouvellement des immobilisations réalisé dans l’année
head2right
Calcul
: rapport entre le montant des investissements réalisés au cours de l’exercice et le total
des immobilisations
head2right
Interprétation
: Ce ratio traduit le rythme du renouvellement des investissements : un ratio de
5 % signifie qu’on renouvelle les constructions et autres actifs en 20 ans. Il doit être adapté à
l’obsolescence des immobilisations
Taux de vétusté des équipements en %
head2right
Définition
: il mesure la part moyenne amortie des équipements et donc de leur âge moyen
head2right
Calcul
: rapport entre le crédit des comptes 28 »amortissement des immobilisations » et le
montant des immobilisations corporelles et des immobilisations en cours
Taux d’autofinancement en %
head2right
Définition
:
ce ratio mesure le poids de l’autofinancement dans les produits d’exploitation
head2right
Calcul
: dotations aux amortissements et provisions, nettes de reprises, rapportées aux
produits d’exploitation
head2right
Interprétation
: il s’agit d’un indicateur important si l’établissement envisage des travaux
lourds : si ce dernier a un autofinancement faible, il devra veiller à reconstituer les
amortissements et orienter sa politique budgétaire de manière à conforter son taux
d’autofinancement. Ce ratio doit être interprété en fonction de la catégorie à laquelle
l’établissement appartient.
Régularité du mandatement de la taxe sur les salaires en mois
head2right
Calcul
: taxes sur les salaires C/6311 / comptes 641 et 642 « rémunération du personnel
Ce ratio, lorsqu’il est inférieur à 9 % permet de constater approximativement un retard
éventuel de mandatement de la taxe des salaires
head2right
Interprétation
: un chiffre supérieur à un mois peut témoigner de difficultés budgétaires
Restes à recouvrer générés par les produits bruts en %
head2right
Définition
: il s’agit de mesurer le risque financier potentiel que font peser sur les résultats
futurs les créances déjà admises en non valeurs et celles susceptibles de l’être
head2right
Calcul
: compte 414 « redevables exercices antérieurs » + 416 «
créances irrécouvrables
admises en non valeur »/produits bruts
Evaluation des délais de paiement des fournisseurs
head2right
Calcul
: dettes fournisseurs d’exploitation X 360 jours / les achats et charges externes
Evaluation des délais d’encaissement des produits des hospitalisés et consultants en jours
head2right
Calcul
: dettes des usagers X 360 jours / les produits facturés aux usagers
Evaluation d’écoulement des stocks
head2right
Calcul
: stocks X 360 jours / les consommations