Province des iles Loyauté

SYNTHESE

La chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie a examiné les comptes et la gestion de province des îles Loyauté pour les exercices à partir de 2018.

Dans son précédent rapport concernant la province des îles Loyauté, publié en 2017, la chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie avait relevé des carences dans la gestion budgétaire et comptable de la province, des anomalies affectant la fiabilité des comptes, une dégradation de la situation financière, un contrôle défaillant des engagements externes de la province. Elle avait formulé dix-sept recommandations ou rappels du droit visant à y remédier.

De nouveaux signaux d’alerte ont émergé plus récemment sur la situation financière de la province, liés d’une part au soutien accordé par celle-ci aux projets de développement notamment dans le domaine touristique, d’autre part au dynamisme des charges de personnel. Le rejet par l’assemblée de province du projet de budget primitif 2023, lors de sa première présentation en décembre 2022, témoigne des incertitudes sur la trajectoire financière de la collectivité.

La chambre a ainsi souhaité, à la fois, vérifier la mise en œuvre des recommandations de son précédent contrôle et identifier les leviers dont dispose la collectivité pour redresser sa situation financière et dégager des marges de manœuvre.

1. un territoire spécifique au sein de la Nouvelle-Calédonie

La province des îles Loyauté est l’une des trois provinces composant la Nouvelle‑Calédonie. Elle forme un archipel constitué de quatre îles principales (Ouvéa, Lifou, Tiga et Maré) et de nombreux îlots secondaires. S’étendant sur une superficie totale de 1 981 km², elle comptait 18 353 habitants lors du dernier recensement de la population réalisé en 2019 (+ 0,3 % par rapport à 2014), soit 6,8 % de la population de la Nouvelle-Calédonie. Cette population est sensiblement plus jeune que la moyenne de la Nouvelle-Calédonie : les jeunes de moins de 20 ans représentent 34,1 % de la population contre 30,1 % à l’échelle du territoire.

Présidée depuis mai 2019 par M. Jacques Lalié, qui a succédé à M. Neko Hnepeune, la province dispose d’un budget de 15,7 MdF CFP^[1] et compte environ 830 agents.

La situation de « double insularité » qui est celle de la province des Îles induit des contraintes en termes de développement d’infrastructures (éducation, santé, assainissement, etc.) ainsi que des difficultés spécifiques (étroitesse du marché intérieur limitant le développement de certaines activités, départ des jeunes vers la Grande-Terre et notamment le bassin d’emploi de Nouméa, accès aux soins ou à l’éducation). Le mode de financement des provinces, tel que prévu par la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, s’inscrit dans une perspective de rééquilibrage. Ainsi, la province des îles Loyauté bénéficie d’une fraction de la dotation de fonctionnement versée par la Nouvelle-Calédonie près de trois fois supérieure à son poids dans la population calédonienne.

2. Une information financière à compléter, un pilotage budgétaire à consolider

Le fonctionnement institutionnel de la province révèle un certain nombre de lacunes. La présentation tardive de certains projets de délibérations, ayant parfois d’importantes incidences financières, ne permet pas d’assurer de façon satisfaisante le droit à l’information des conseillers provinciaux.

La qualité de l’information financière est inégale. Si la chambre donne acte à la province de la complétude des rapports sur les orientations budgétaires, elle constate des insuffisances en ce qui concerne la production des annexes budgétaires et l’information donnée aux membres de l’assemblée sur l’état des participations de la province au capital de sociétés et sur l’activité de celles-ci.

Le pilotage budgétaire demeure déficient. La réévaluation substantielle, en cours d’exercice, des inscriptions budgétaires, révèle les manquements de la prévision initiale. Par ailleurs, le taux de réalisation des recettes et dépenses d’investissement est médiocre, et s’est dégradé sur les derniers exercices. A cet égard, la province gère une grande partie de ses investissements dans un cadre pluriannuel, sous forme d’autorisations de programme. Des progrès dans cette gestion pluriannuelle ont été effectués depuis le dernier contrôle de la chambre. Néanmoins, les constats opérés par la chambre traduisent une maîtrise encore imparfaite de la gestion sous autorisations de programme et un pilotage insuffisant des investissements en l’absence de programme pluriannuel d’investissement consolidé.

3. Une situation financière et de trésorerie très tendue

La situation financière de la province est compromise par la faiblesse persistante du niveau d’épargne. Le taux d’épargne brute n’était en 2022 que de 3,5 %, ce qui est particulièrement faible. Les recettes réelles de fonctionnement, principalement constituées par les dotations de la Nouvelle-Calédonie et de l’Etat, ont été atones entre 2018 et 2022, alors que les charges de personnel, en forte hausse, ont pesé sur l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement, contrebalançant presque intégralement la baisse des dépenses d’intervention, notamment à caractère social, au bénéfice de la population.

La province des Îles a accru son effort d’investissement depuis 2018, menant d’importants travaux d’infrastructure. Compte tenu de la faiblesse de l’épargne, le financement de ce programme d’investissement l’a conduite à accroître son endettement, qui atteint aujourd’hui un niveau élevé, et à mobiliser son fonds de roulement. En intégrant les lignes de trésorerie non remboursées en fin d’exercice, la dette provinciale représentait en 2022 l’équivalent de treize années d’épargne brute, bien au-delà du seuil prudentiel de sept années auquel se réfère la province. La situation de trésorerie de la collectivité est très tendue, compte tenu d’un important niveau de créances non recouvrées, ce qui la conduit à devoir différer le paiement de ses fournisseurs.

n° 1 :  Evolution de l’endettement consolidé

              Source : chambre territoriale des comptes à partir des comptes de gestion.    

Les engagements hors bilan souscrits directement ou indirectement par la province pour la construction du complexe Wadra Bay, hôtel cinq étoiles implanté à Lifou, sont porteurs d’importants risques financiers compte tenu d’une possible défaillance de la société qui porte ce projet, filiale de la société d’économie mixte dont la province est actionnaire principal. Le risque potentiel s’élève à plus de 1 MdF CFP, constitué par une garantie d’emprunt de 600 MF CFP et par le remboursement des investisseurs dans le cadre du programme de défiscalisation pour un montant de 463 MF CFP.

Si, selon les projections de la province, l’exécution budgétaire 2023 se traduirait par un net redressement de l’épargne brute, celui-ci ne serait pas pérenne. La prospective financière élaborée pour 2024-2025 repose sur une hypothèse très ambitieuse de réduction des charges de personnel, dont la concrétisation demeure incertaine au regard de la tendance haussière observée depuis 2018.

4. Un manque persistant de fiabilité des comptes

D’importantes carences dans la fiabilité des comptes de la province, déjà relevées à l’occasion du précédent contrôle des comptes et de la gestion, subsistent : le suivi des immobilisations demeure très déficient en l’absence d’inventaire exhaustif, la dotation aux amortissements est déconnectée de la réalité des immobilisations, la gestion des procédures de rattachements des produits et des charges à l’exercice et d’inscription des restes à réaliser manque de rigueur, enfin la province ne provisionne pas l’ensemble des risques auxquels elle est exposée.

Ainsi, le respect des principes de prudence et d’indépendance des exercices budgétaires qui doivent régir la gestion comptable n’est pas assuré. La province doit faire évoluer ses procédures pour respecter les dispositions comptables en matière de restes à réaliser, de rattachement des charges et des produits, de suivi des immobilisations, de dotation aux amortissements et de dotation aux provisions.

Sur ces différents points, la chambre est ainsi conduite, en l’absence de progrès substantiels, à réitérer la plupart des recommandations émises lors du précédent contrôle.

5. Une gestion des ressources humaines insuffisamment structurée, une indispensable maîtrise des charges de personnel

Bien que la province se soit fixée d’ambitieux objectifs en matière de gestion des ressources humaines, ce domaine connaît de nombreux dysfonctionnements et peut être sensiblement amélioré. La province doit développer, actualiser et renforcer les outils nécessaires au pilotage des ressources humaines tels que les arrêtés d’organisation des services, l’organigramme des services, les fiches de poste, le bilan social, le plan de formation, les évaluations et les indicateurs de suivi de l’absentéisme. La direction des ressources humaines doit par ailleurs se doter d’outils de suivi des effectifs sous forme d’équivalents temps plein travaillés tout en distinguant les agents occupant des postes permanents et non permanents.

Si l’évolution des postes permanents est stable depuis 2018, le nombre d’agents sur des postes non permanents a sensiblement augmenté. La province profite par ailleurs du cadre juridique très souple en Nouvelle-Calédonie sur le recrutement des collaborateurs pour employer un grand nombre de personnes sur ce type de poste. Ainsi, en décembre 2022, 116 personnes étaient rémunérées en tant que collaborateurs de cabinet ou de groupes d’élus, soit 13 % des effectifs physiques alors que, à titre de comparaison, dans l’hexagone, le cabinet du président d’un conseil départemental de moins de 100 000 habitants ne peut compter plus de trois collaborateurs. La grande majorité des collaborateurs de cabinet exercent des missions autres que celles d’assister les élus de l’assemblée de la province et le suivi de leur activité n’est que très faiblement organisé.

En conséquence, principalement, de la croissance du nombre d’agents sur des postes non permanents et du nombre de collaborateurs, les dépenses de personnel de la province ont augmenté de manière très significative, passant de 4,94 MdF CFP en 2018 à près de 6 MdF CFP en 2022. En dépit d’engagements réitérés dans le cadre de l’élaboration des budgets primitifs, la province n’a pas pris les mesures nécessaires, qu’elle a pourtant elle‑même identifiées, pour maîtriser ses dépenses de personnel.

20. n° 1 :  Evolution des dépenses de personnel

Source : données issues des balances des comptes.

Enfin en matière d’avantages en nature, la province ne respecte pas la réglementation encadrant l’octroi de véhicules et de logements de fonction.

6. Des pratiques ne permettant pas de garantir l’efficacité de l’achat public et le respect des principes fondamentaux de la commande publique

L’organisation provinciale en matière d’achat public est morcelée, chaque direction étant responsable de ses propres achats. Les processus d’achat ne sont pas formalisés. La province a engagé, ces dernières années, plusieurs démarches pour rationaliser les procédures et renforcer l’expertise en matière de commande publique, avec notamment la création d’un bureau des marchés et l’élaboration d’un guide des procédures. Elles n’ont toutefois pas abouti à ce jour. Par ailleurs, les objectifs assignés par la province à sa politique d’achat doivent être clarifiés.

La chambre a contrôlé un échantillon de marchés publics de travaux, fournitures et services passés sur appel d’offres : les marchés de maîtrise d’œuvre et de travaux afférents à la reconstruction du pont de Lékine à Ouvéa et le marché de fourniture de véhicules de fonction et de service. Elle constate, de façon générale, un respect des règles de publicité mais une mise en œuvre des critères de jugement des offres qui présente d’importantes lacunes. La chambre observe en outre que l’exécution du marché de reconstruction du pont de Lékine, certes caractérisée par une complexité particulière, a donné lieu à un dépassement d’un an du délai d’exécution prévu et a un coût des travaux supérieur d’un milliard de francs à l’estimation initiale de la province.

La province a contracté avec un grand nombre de prestataires pour des achats inférieurs au seuil de 20 MF CFP. La chambre constate, à travers le contrôle d’un échantillon de conventions de prestations de service, le caractère récurrent et un fractionnement irrégulier des achats conduisant la province à se soustraire aux règles prévues par la délibération du congrès portant réglementation des marchés publics. En tout état de cause, il appartient à la province, même en dessous du seuil de 20 MF CFP, de mettre en œuvre des règles de publicité et de mise en concurrence adaptées, ce qui n’est pas le cas actuellement.

1. n° 2 :  Valeur annuelle des conventions hors marché

              Source : chambre territoriale des comptes à partir des données de la province

Les pratiques de la province en matière d’achat public présentent donc de graves insuffisances. Elles ne permettent pas de garantir le respect des principes fondamentaux de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics.

A l’issue de son contrôle, la chambre formule six recommandations et douze rappels du droit visant à remédier aux dysfonctionnements ou irrégularités qu’elle a identifié et à assurer la soutenabilité de la trajectoire financière de la province.

(1) Nature : Régularité, Performance.

(2) Domaines : Achats, Comptabilité, Gouvernance et organisation interne, Situation financière, Gestion des ressources humaines, Situation patrimoniale, Relation avec des tiers.

(3) Mise en œuvre complète - Mise en œuvre partielle - Non mise en œuvre - Refus de mise en œuvre - Devenue sans objet.